EU-bijstand voor Myanmar/Birma

Antwoorden van de Commissie en van de EDEO

Samenvatting

IV

Volgens de Commissie en de EDEO zijn de ontwikkelingsprioriteiten en sectoren doelgericht gekozen en is het besluit om een vierde kernsector toe te voegen in overleg met de EU-commissaris voor Ontwikkeling en de regering van Myanmar/Birma genomen.

Naar aanleiding van de toegenomen werklast op het gebied van ontwikkelingssamenwerking in Myanmar/Birma heeft de EU een kantoor geopend in Yangon, dat in september 2013 een volwaardige EU-delegatie werd.

De geografische prioriteiten worden jaarlijks beoordeeld bij de selectie en vaststelling van de jaarlijkse actieprogramma's (JAP's) om de dynamiek van het vredesproces, dat zeer onvoorspelbaar en volatiel is, niet te verstoren.

De mobilisering van binnenlandse inkomsten werd samen met andere donoren aangepakt via het door meerdere donoren gefinancierde Public Financial Management Trust Fund van de Wereldbank, beleidsoverleg, steun aan de deelname van Myanmar/Birma aan het initiatief inzake transparantie van winningsindustrieën (EITI) en maatregelen op het gebied van wetshandhaving, governance en handel in de bosbouw (Flegt).

V

Na een grondig programmeringsoverleg 2012-2014, onder meer met de regering, en rekening houdend met vooral de behoeften en de absorptiecapaciteit van de respectieve kernsectoren, heeft de Commissie besloten tot een indicatieve toewijzing van maximaal 35% voor elk van de eerste twee kernsectoren (plattelandsontwikkeling en onderwijs) en tot maximaal 15% voor elk van de resterende twee kernsectoren (governance en vredesopbouw) in haar indicatief meerjarenprogramma (MIP) voor Myanmar/Birma.

De vaststelling van de voor elke actie in het kader van de JAP's toegewezen middelen vindt plaats op het moment van selectie en vaststelling van nieuwe acties.

VI

In sommige gevallen was de vertraagde uitvoering van de door de VN beheerde trustfondsen te wijten aan de complexiteit van de werkomgeving en het opnieuw oplaaien van conflicten, zoals in bepaalde etnische gebieden.

Volgens het met internationale organisaties overeengekomen bijdragemodel hoeft de rente die wordt verdiend op voorfinancieringsbetalingen niet te worden uitgekeerd, tenzij de regels van de organisatie voorzien in rentebetalingen. Dit is in overeenstemming met het Financieel Reglement en de basishandelingen. Om cumulatie van voorfinanciering te voorkomen, wordt in artikel 15 van de algemene voorwaarden echter bepaald dat een volgende tranche slechts kan worden vrijgegeven wanneer 70% van de onmiddellijk daaraan voorafgaande tranche (en 100% van de vorige tranche) is vastgelegd.

VII

De Commissie past haar standaardregels en -procedures toe en houdt zich ook aan de interne voorschriften die onder bepaalde voorwaarden, bijvoorbeeld in crisissituaties, afwijkingen van deze standaardregels toestaan. Dankzij de flexibele aanpak die overeenkomstig het Financieel Reglement en de basishandelingen is toegestaan kon tijd worden bespaard ten opzichte van de standaardaanpak terwijl het evenwicht tussen snelheid en transparantie behouden bleef.

De Commissie heeft in een beperkt aantal gevallen een beroep gedaan op de bepalingen inzake de crisisverklaring. Daar had ze toen geldige redenen voor.

Gezien de omstandigheden in Myanmar/Birma is de Commissie van mening dat subsidies die via oproepen tot het indienen van voorstellen worden toegekend, niet noodzakelijkerwijs kosteneffectiever zijn dan subsidies die volgens flexibele procedures worden toegekend.

VIII

Feit is dat bij slechts de helft van de gecontroleerde projecten de geplande output volledig werd geleverd, terwijl in 40% van de gevallen zulks slechts gedeeltelijk het geval was, maar daarbij dient te worden aangetekend dat de activiteiten op het moment van de controle nog niet afgerond waren. Inmiddels is er in verschillende gevallen sprake van betere resultaten.

De Commissie voert in 2018 een strategische landenevaluatie uit van de EU-ontwikkelingssamenwerking in Myanmar/Birma, waarin de resultaten en duurzaamheid zullen worden onderzocht.

De EU-delegatie heeft in de loop der jaren het projecttoezicht aanzienlijk verbeterd.

IX

• De Commissie en de EDEO zijn van mening dat de steungebieden voldoende gericht worden benaderd.
• DG DEVCO en DG ECHO van de Commissie hebben hun onderlinge coördinatie al opgevoerd en zullen dat nog verder doen in het kader van de beoogde koppeling tussen humanitaire en ontwikkelingshulp, waarvoor Myanmar/Birma door de Raad als proefland is geselecteerd.
• De Commissie zal de toewijzing van middelen aan elke kernsector documenteren tijdens de programmeringsfase van het volgende MIP. Aangezien de rechtvaardiging van de toewijzing van middelen voor elke nieuwe actie al bij de selectie en vaststelling van die actie aan de orde komt, zal de Commissie ervoor zorgen dat de toewijzing in het geval van acties in het kader van het JAP voor 2018 en de jaren daarna wordt gedocumenteerd.
• De Commissie zal in nauwe coördinatie met de andere bijdragende donoren en als lid van de stuurgroep/de fondsraad blijven toezien op de kosteneffectiviteit van door meerdere donoren gefinancierde acties. De Commissie is echter ook gebonden aan de bepalingen van het Financieel Reglement.
• De Commissie zal zeer actief blijven werken aan de verbetering van het projectbeheer en zal regelmatig de stand van uitvoering evalueren.

Er zijn al stappen ondernomen om de communicatie over en de zichtbaarheid van EU-acties aanzienlijk te verbeteren.

Inleiding

07

Vier commissarissen waren aanwezig bij de vergadering van de taskforce en EU-commissaris voor Ontwikkeling Piebalgs was - samen met de Duitse minister voor Ontwikkelingssamenwerking Niebel en de minister van Planning van Myanmar/Birma Kan Zaw - voorzitter van het Ontwikkelingsforum. Ook alle in het land aanwezige EU-lidstaten waren aanwezig bij en stemden in met het oorspronkelijke gezamenlijke programmeringsdocument en de prioritaire gebieden voor steun van de EU en de lidstaten.

08

Een dag voor de taskforcevergadering in Nay Pyi Taw vond in Yangon een forum voor een democratisch maatschappelijk middenveld plaats, met hoge vertegenwoordiger/vicevoorzitter Ashton en Aung San Suu Kyi, het Ontwikkelingsforum en het Business Forum.

11

De extra middelen van het pakket van 150 miljoen euro waren niet alleen belangrijk voor het ondersteunen van de overgang, maar maakten ook een hechtere band en dialoog mogelijk met de nieuwe civiele regering waarmee de donoren voor het eerst contact hadden.

Opmerkingen

20

Bij gebrek aan een nationaal plan voor de ontwikkeling van het land in de komende 20 jaar heeft de Commissie het kader voor economische en sociale hervormingen 2012-2015 (FESR) van de regering van Myanmar/Birma als belangrijkste referentiedocument gebruikt. De MIP-steun voor 2014-2020 voor de kernsectoren onderwijs en landbouw bouwt voort op lopende door de EU medegefinancierde programma's (zoals QBEP en LIFT) en is gebaseerd op de analyses en verslagen hiervan. Voor de kernsector onderwijs leverde de door de EU gesteunde brede hervorming van de onderwijssector een sectorale analyse op.

21

Het overleg met de regering van Myanmar/Birma over de ontwikkelingsprioriteiten en de toewijzing van financiële middelen aan de regering van Myanmar/Birma omvatte bijeenkomsten op ministerieel niveau in Brussel, Yangon en Nay Pyi Taw.

22

De Commissie en de EDEO zijn van mening dat de ontwikkelingsprioriteiten doelgericht werden gekozen. De selectie van de vier kernsectoren verliep zorgvuldig, participatief en in overleg met de overheid.

De gezamenlijke programmeringsinstructies van de Commissie en de EDEO voor het instrument voor ontwikkelingssamenwerking (DCI) voor de periode 2014-2020 voorzien in een extra kernsector in specifieke omstandigheden, zoals de overgang van humanitaire hulp naar ontwikkelingshulp of opkomende veiligheids- of conflictrisico's, ter ondersteuning van essentiële prioriteiten in verband met vredes- en staatsopbouwactiviteiten.

Gezien de flinke stijging van de financiële hulp aan Myanmar/Birma sinds 2012 en rekening houdend met de totale financiering en absorptiecapaciteit van de respectieve sectoren, alsook met het oog op de continuïteit van de EU-steun voor de kernsectoren in het kader van het MIP 2011-2013 (met uitzondering van de gezondheidszorg), heeft de Commissie besloten om vier kernsectoren in het kader van het MIP 2014-2020 te financieren. Dit werd besloten in het kader van de gezamenlijke programmering en goedgekeurd door de commissaris voor Ontwikkeling en de regering, gezien het politieke belang van het etnische vredesproces voor stabiliteit en ontwikkeling.

Het besluit van de Commissie over het speciale pakket van 150 miljoen euro voor 2012-2013 ging gepaard met de opening van een EU-kantoor in Yangon, dat in september 2013 een volwaardige EU-delegatie werd.

23

In overeenstemming met de bovengenoemde programmeringsinstructies biedt het MIP 2014-2020 de flexibiliteit om in onvoorziene behoeften van de meest kwetsbare gemeenschappen te voorzien in een fragiele staat en conflict- en crisissituaties, zoals in Myanmar/Birma. Een vredesproces laat zich niet voorspellen en daarom was de Commissie niet in staat om in 2013-2014 geografische prioriteiten vast te stellen voor de gehele programmeringsperiode 2014-2020. De geografische prioriteiten worden jaarlijks beoordeeld bij de selectie en vaststelling van de JAP's om de dynamiek van het vredesproces niet te verstoren. Om kosteneffectiviteit te waarborgen, maakt de Commissie gebruik van relevante studies. In opdracht van de EU of andere donoren zijn eerder studies verricht naar de behoeften in de deelstaat Rakhine, waarmee rekening is gehouden bij de programmering. In 2014 bracht de regering donoren ook op de hoogte van een ontwerpactieplan voor de deelstaat Rakhine, dat echter nooit helemaal van de grond is gekomen. In totaal werd 10% van de financiering tijdens de verslagperiode toegewezen aan de deelstaat Rakhine, hetgeen een duidelijke erkenning was van de geografische prioriteit. Overigens werd door de keuze voor het vredesproces als kernsector in feite al geografische prioriteit gegeven aan conflictgebieden.

24

De EU heeft het belang van het beheer van natuurlijke hulpbronnen benadrukt, aangezien een groot deel van de potentiële binnenlandse inkomsten verband houdt met de exploitatie van de omvangrijke natuurlijke hulpbronnen.

De EU heeft de regering gesteund bij haar streven naar een duurzamer beheer van haar natuurlijke hulpbronnen, bijvoorbeeld via het EITI en Flegt. De EU heeft actief deelgenomen aan de coördinatie tussen donoren op het gebied van de hervormingen van het beheer van overheidsfinanciën.

Een groot deel van de natuurlijke rijkdommen in Myanmar/Birma bevindt zich in betwiste gebieden of gebieden die onder controle staan van gewapende etnische groepen en niet van de overheid. Elke discussie over de verhoging van de belastinginkomsten uit het beheer van natuurlijke hulpbronnen is afhankelijk van de voortgang van het vredesproces.

27

De Commissie wenst te benadrukken dat de coördinatie tussen DG ECHO en DG DEVCO op het niveau van zowel het hoofdkantoor als de EU-delegatie doeltreffend was, met name bij de selectie en vaststelling van relevante acties op terreinen waar DG ECHO humanitaire hulp verleende.

De Commissie heeft noodhulp, rehabilitatie en ontwikkeling (LRRD) beter op elkaar afgestemd. DG DEVCO heeft ook twee studies opgezet die meer inzicht moeten bieden in conflictgevoelige interventies die de veerkracht in gebieden met een langdurige crisis beogen te vergroten.

Myanmar/Birma staat op een in september 2017 door de Raad opgestelde lijst van proeflanden waar humanitaire hulp zal worden gekoppeld aan ontwikkelingshulp.

Project 20 is de voortzetting en uitbreiding van een door DG ECHO gefinancierd project (EU-initiatief “Vredeskinderen”), waarmee de LRRD-aanpak ten uitvoer wordt gelegd. Als onderdeel van het lopende project 13 wordt meer aandacht besteed aan voeding, ter aanvulling van de voedselhulp van DG ECHO in het noordelijke deel van de deelstaat Rakhine.

28

In het eindverslag van maart 2017 over de evaluatie van de gezamenlijke programmering van ontwikkelingssamenwerking (2011-2015) wordt ook aanbevolen dat “de EU en de lidstaten het algemene toepassingsgebied of de reikwijdte van de gezamenlijke programmering nauwkeuriger moeten omschrijven en moeten aangeven hoe dit in de richtsnoeren kan worden verwerkt, bijvoorbeeld voor humanitaire hulp, die per definitie niet programmeerbaar is”.

Sinds de aanwezigheid van de EU-delegatie hebben de EDEO, DG DEVCO en DG ECHO regelmatig van gedachten gewisseld en hebben zij gezamenlijk inspecties ter plaatse uitgevoerd.

Hoewel de bijeenkomsten van DG DEVCO en DG ECHO pas in september 2016 werden geformaliseerd, werd er toch regelmatig overlegd sinds DG ECHO medio 2014 zijn intrek nam in het gebouw van de EU-delegatie.

Bij alle sinds 2012 goedgekeurde acties ten behoeve van de kernsector vredesopbouw zijn de vereiste contacten gelegd, is overleg gevoerd en heeft coördinatie plaatsgevonden met de verleners van humanitaire hulp, waaronder DG ECHO. Ook het programma “Hulp aan ontheemden” (AUP) is uitgevoerd in nauwe samenwerking met DG ECHO en bouwt voort op een aantal van de resultaten die zijn behaald in de etnische staten.

30

Na grondig overleg, onder meer met de regering, en rekening houdend met vooral de behoeften en de absorptiecapaciteit van de respectieve kernsectoren, heeft de Commissie besloten tot een indicatieve toewijzing van maximaal 35% voor elk van de eerste twee kernsectoren (plattelandsontwikkeling en onderwijs) en tot maximaal 15% voor elk van de resterende twee kernsectoren (governance en vredesopbouw).

De toewijzing van de middelen voor elke actie in het kader van de JAP's vindt plaats op het moment van selectie en vaststelling van de actie, rekening houdend met de behoeften en absorptiecapaciteit, de uitvoeringsmodaliteit en de financiering door partners, regering en andere donoren, het tijdschema voor de uitvoering enz.

31

De Commissie wil erop wijzen dat sommige lidstaten niet konden instemmen met een voorgesteld programma voor begrotingssteun, onder meer vanwege bezorgdheid over de politieke context, waaronder een ernstige escalatie van de situatie in de deelstaat Rakhine.

Dit heeft geleid tot vertraging bij de financiering van slechts één van de geplande acties, zij het een heel belangrijke actie, in Myanmar/Birma. Hoewel het JAP voor 2016 niet werd goedgekeurd, heeft de Commissie wel een JAP voor 2017 (39 miljoen euro) opgesteld, waarmee verdere EU-steun wordt verleend op het gebied van vredesopbouw en governance.

32

De Commissie wenst te benadrukken dat de toekomstige werklast en de combinatie van steunvormen niet de enige operationele criteria zijn die in aanmerking worden genomen bij de selectie van de steunvormen. De Commissie is van mening dat begrotingssteun de voorkeursoptie is die het best beantwoordt aan de beginselen van doeltreffendheid van de hulp en bovendien een nauwere betrokkenheid en betere beleidsdialoog met de partnerlanden mogelijk maakt. Niettemin kijkt de Commissie altijd of er meer kan worden samengewerkt met agentschappen van de lidstaten en probeert zij nieuwe combinatiemogelijkheden en een meer strategische samenwerking met internationale organisaties te vinden. Het criterium kosteneffectiviteit wordt specifiek in aanmerking genomen tijdens de selectie en vaststelling van nieuwe acties, en wordt tijdens de contractfase zeer uitgebreid beoordeeld.

33

Indirect beheer nam een last weg bij het personeel van de Commissie, zodat zij tijd kregen om zich onder meer te concentreren op beleidsdialoog, strategische discussies, coördinatie en toezicht.

34

De onderbesteding van de door de VN beheerde trustfondsprogramma's was in het begin voornamelijk te wijten aan vertragingen bij de opstartactiviteiten. Later was onderbesteding soms het gevolg van vertraging bij de uitvoering van belangrijke activiteiten in gebieden waar opnieuw conflicten oplaaiden.

Het uitgavenpercentage is slechts één van de indicatoren voor het meten van projectresultaat. Bovendien is het tarief niet lineair en hangt het af van het soort gefinancierde activiteiten.

36

Volgens het met internationale organisaties overeengekomen bijdragemodel, en overeenkomstig het Financieel Reglement en de basishandelingen, hoeft de rente die wordt verdiend op voorfinancieringsbetalingen niet te worden uitgekeerd, tenzij de regels van de organisatie voorzien in rentebetalingen.

Het UNOPS gebruikt deze rente volgens haar eigen regels voor programma-activiteiten indien de desbetreffende bijdrageovereenkomst daarin voorziet.

37

De Commissie zorgt niet alleen door verificatiebezoeken voor kosteneffectiviteit. Voordat het contract wordt ondertekend, wordt - door middel van een grondige evaluatie van de door de organisatie ingediende begroting - nagegaan of de kosten gerechtvaardigd zijn. Vervolgens neemt de Commissie deel aan de bestuursvergaderingen van de fondsen, waarin een besluit wordt genomen over de koers die het programma gaat varen. Ten slotte ontvangt de Commissie minstens eenmaal per jaar inhoudelijke en financiële verslagen van de organisatie over de daadwerkelijke uitvoering van het programma en de uitgaven. Op basis van een analyse van deze verslagen wordt vervolgens een besluit genomen over de feitelijke vrijmaking - en het bedrag - van de volgende voorfinanciering.

Dit alles biedt de Commissie de gelegenheid om de koers van het programma en de wenselijkheid van het gebruik van de middelen te bespreken. De Commissie werkt op het gebied van indirect beheer samen met erkende organisaties waarvan de interne controle-, audit- en boekhoudprocedures reeds zijn gecontroleerd en als gelijkwaardig worden beschouwd met de door de Commissie ingevoerde procedures.

38

In artikel 42 van de uitvoeringsvoorschriften staat dat wanneer taken tot uitvoering van de begroting worden toevertrouwd aan een instantie die een actie van meerdere donoren uitvoert, de verificatie wordt verricht voor zover een bedrag gelijk aan het bedrag dat de Commissie voor de actie heeft betaald door de instantie voor de actie is gebruikt overeenkomstig de verplichtingen die zijn vastgelegd in de met de instantie gesloten overeenkomst.

De Commissie mag de hypothetische aanpak toepassen, op grond waarvan de bevoegde ordonnateur kan besluiten dat aan deze EU-vereisten is voldaan, mits het bedrag dat door de andere donoren aan de medegefinancierde actie wordt bijgedragen, toereikend is om de activiteiten te betalen die op grond van de EU-regels niet subsidiabel zijn. Elke vermindering van niet-subsidiabele uitgaven door toepassing van de hypothetische aanpak is dus volledig in overeenstemming met de geldende uitvoeringsvoorschriften.

Dankzij dit mechanisme kan de Commissie deelnemen aan multidonor-trustfondsen, d.w.z. deelnemen aan belangrijke projecten in coördinatie met andere donoren. Dit is vaak de meest efficiënte manier om de doeltreffendheid en doelmatigheid van de door de EU gefinancierde acties te waarborgen en zou niet mogelijk zijn als de middelen zouden worden geoormerkt. Om het werkbaar te maken, bevat de hypothetische aanpak de regel dat onze bijdrage alleen kosten dekt die voor steun van de Commissie in aanmerking komen; de subsidiabiliteitsregels van de Commissie zijn dus niet van toepassing op bijdragen van andere donoren, die andere regels hebben.

Tekstvak 1 - Voorbeelden van gevallen waarin de hypothetische aanpak werd toegepast

LIFT

De Commissie paste de hypothetische aanpak toe toen bleek dat er bij andere donoren voldoende middelen beschikbaar waren om een deel van de LIFT-uitgaven te dekken, die op grond van de EU-regels niet subsidiabel waren. Compensatie is een vorm van terugvordering van middelen van uitvoerende partners.

3MDG/ 3DF

De Commissie paste de hypothetische aanpak toe omdat er bij andere donoren voldoende middelen beschikbaar waren om een deel van de 3DF-uitgaven te dekken die op grond van de EU-regels niet subsidiabel waren.

39

Bij het sluiten van het contract wordt de begroting van de actie door de organisatie gepresenteerd en met de Commissie besproken. Op grond van onze contractuele verplichtingen worden de indirecte kosten gemaximeerd op 7% van de subsidiabele directe kosten. Dit percentage zou onvoldoende kunnen zijn om de werkelijke door de organisatie gedragen indirecte kosten van de uitvoering van projecten te dekken; de Commissie heeft echter niet de bevoegdheid om met andere donoren een ander percentage overeen te komen. Voor vergelijkbare en multidonor-acties kan de Commissie niet onderhandelen over de regels inzake indirecte kosten van andere donoren, maar kan zij er wel op toezien dat de vergoeding/indirecte kosten niet hoger is/zijn dan die welke door de organisatie in rekening worden gebracht voor vergelijkbare bijdragen (artikel 4, lid 2, van de financiële en administratieve kaderovereenkomst, de “FAFA”).

40

De Commissie zal de hypothetische aanpak alleen toepassen op uitgaven die als niet-subsidiabel voor de EU worden beschouwd maar die in aanmerking komen voor een bijdrage van andere donoren, ook wanneer de uitvoerende partner tevens een bijdragende donor is, mits het bedrag dat door de andere donoren aan de medegefinancierde actie wordt bijgedragen, toereikend is om de activiteiten te betalen die op grond van de EU-regels niet subsidiabel zijn.

Tekstvak 2 - Voorbeeld van hoge indirecte kosten

De Commissie bevestigt dat in de overeenkomst die zij met UNICEF heeft gesloten wordt bepaald dat maximaal 7% van de directe kosten van de actie als indirecte kosten worden gedeclareerd. Bovendien wordt in deze overeenkomst bepaald dat eventuele indirecte kosten van acties die door andere instanties worden uitgevoerd, onder deze 7% vallen. De EU-delegatie heeft UNICEF ervan in kennis gesteld dat de middelen zullen worden teruggevorderd als zij niet via de hypothetische aanpak kunnen worden gedekt.

41

De Commissie heeft ook aan kosteneffectiviteit gedacht toen zij een besluit nam over de omvang van projecten.

42

De Commissie heeft zich aan het Financieel Reglement gehouden toen zij gebruikmaakte van de flexibele procedures waarop een beroep kan worden gedaan in het geval van een crisisverklaring.

De Commissie en de EDEO zijn van mening dat flexibele procedures, wanneer zij strategisch worden gebruikt in landen waar sprake is van een crisis, aanzienlijke voordelen kunnen opleveren. De Commissie heeft op basis van achtereenvolgende crisisverklaringen een beperkt aantal malen een beroep gedaan op flexibele procedures omdat de fragiele overgangssituatie van Myanmar/Birma niet altijd reguliere ontwikkelingshulp mogelijk maakte. Er waren doeltreffende en flexibele mechanismen nodig om in te spelen op de situatie ter plaatse en de EU in staat stellen snel te reageren op nieuwe ontwikkelingen.

Tot een crisisverklaring wordt besloten op het niveau van de directeur-generaal van DG DEVCO, in goed overleg met de commissaris voor Ontwikkeling. Een dergelijke verklaring was tijdens de referentieperiode van kracht. Tot juli 2014 had deze alleen betrekking op de etnische staten van Myanmar/Birma. Toen de EU-delegatie in 2014 verzocht om de crisisverklaring uit te breiden tot alle regio's van Myanmar/Birma, besloot de Commissie de crisisstatus te verlengen, maar alleen voor contracten die de vredes- en staatsopbouwdoelstellingen in Myanmar/Birma hielpen realiseren. Als bijkomende voorwaarde voor de uitbreiding van de crisisverklaring is per geval de voorafgaande goedkeuring van de geografische directeur van DG DEVCO vereist. De Commissie wil benadrukken dat tijdens de referentieperiode geen gebruik is gemaakt van deze mogelijkheid. De huidige crisisverklaring is van kracht tot 30 juni 2018 en elke verdere verlenging zal aan een grondige evaluatie worden onderworpen.

Onder onderhandse gunning wordt echter wel een procedure van gunning via onderhandelingen verstaan, waarbij de redenen voor de keuze, de vaststelling van de acties en van het benodigde budget uitgebreid worden gemotiveerd. De procedures blijven dus altijd transparant en volledig in overeenstemming met het bepaalde in het Financieel Reglement.

Feit is weliswaar dat alleen de burgerbevolking in etnische gebieden onmiddellijk gevaar loopt, maar in bijna een op de drie staten van het land komen conflicten voor en in alle gebieden kunnen (en moeten) mogelijkheden voor bemiddeling en conflictoplossing worden aangepakt, waaronder Nay Pyi Taw, Yangon (of zelfs in andere landen zoals Thailand, China of India), waar kritische vertegenwoordigers van de regering of andere belangrijke actoren zijn gevestigd. Dit verklaart waarom de crisisverklaring ook kan worden toegepast op staats- en vredesopbouwdoelstellingen.

44

De Commissie heeft ervoor gezorgd dat het risico van dubbele financiering werd aangepakt tijdens het opstellen en uitvoeren van risicovolle contracten.

Tekstvak 3 - Voorbeelden van de risico's van dubbele financiering

Eerste onderdeel: om het risico van dubbele financiering van activiteiten in verband met tuberculose, malaria en hiv/aids te verkleinen, hebben de Commissie en andere donoren eerst een analyse uitgevoerd van de lacunes en eventuele overlappingen tussen beide fondsen voordat de raad van bestuur van het fonds een financieringsbesluit nam.

Beide programma's werden doorgelicht door de “Technical Strategic Groups” voor tuberculose, malaria en hiv/aids om dubbele financiering te voorkomen.

Tweede onderdeel: de Commissie heeft permanent toezicht gehouden op de projecten en activiteiten van deze lokale ngo. Ten tijde van het bezoek van de Rekenkamer speelde de ngo een cruciale en kritische rol bij het ondersteunen van de vredesonderhandelingen tussen de regering en de etnische gewapende organisaties (EAO's), en dat is nog steeds het geval. Om de onderhandelingen op verschillende niveaus aan de gang te houden, heeft de EU responsieve steun verleend door middel van diverse subsidies waarbij de ngo medebegunstigde was. Er is aanvullende technische bijstand verleend om ervoor te zorgen dat dergelijke grootschalige samenwerkingsinitiatieven van de EU en andere donoren in een bijzonder uitdagende omgeving naar behoren worden uitgevoerd. Deze technische bijstand heeft het risico van dubbele financiering mede helpen voorkomen. Aangezien alle door de EU gefinancierde acties met de ngo zeer uiteenlopende en concrete doelstellingen hadden, stelde de Commissie vast dat er geen sprake was van overlappingen in de financiering.

45

De Commissie probeert te zorgen voor een doeltreffende afstemming met andere donoren op het uitvoeringsniveau, maar er is altijd ruimte voor verbetering.

Tekstvak 4 - Voorbeelden van gemiste kansen op het gebied van de coördinatie

Er vond regelmatig coördinatie plaats tussen de Wereldbank, de EU-delegatie en diverse uitvoerende partners op het gebied van ontwikkeling vanuit de gemeenschap (CDD). De EU-delegatie en de diverse door de EU gefinancierde programma's hebben herhaaldelijk naar synergieën met de Wereldbank gezocht. Terwijl het programma van de Wereldbank voornamelijk gericht is op “harde componenten” (basisinfrastructuur in dorpen), combineert de EU-aanpak zachte (opleidingen, workshops, gemeenschapsoverleg) en harde (kleine infrastructuur, renovatie) componenten in een bepaald gebied.

46

De Commissie is van mening dat de monitoring van door de EU gefinancierde acties en de zichtbaarheid van de EU in de loop der jaren zijn verbeterd.

De Commissie hecht veel belang aan de verdere verbetering van de monitoring van haar acties, ook in moeilijk toegankelijke gebieden.

47

Wat de output en resultaten op het niveau van de JAP's betreft, zijn belangrijke stappen gezet: elke actie op het niveau van het JAP is voorzien van een indicatieve logical framework matrix en binnen DG DEVCO is een speciaal team samengesteld dat de kwaliteit van de logframes waarborgt. Bovendien zet DG DEVCO zich in voor de monitoring en rapportage van de resultaten en voor de verbetering van de verantwoordingsplicht, de transparantie en de zichtbaarheid van de EU-steun, zoals blijkt uit het EU-kader voor de resultaten op het gebied van internationale samenwerking en ontwikkeling.

De beschikbaarheid van gegevens is een belangrijk pijnpunt in Myanmar/Birma, dat aanzienlijke gevolgen heeft voor het meten van output, uitkomsten en impact.

48

Voor de projecten 11 en 12 is een systeem voor prestatiemonitoring opgezet.

49

De Commissie reageerde niet traag op verslagen van verificatiebezoeken, maar de contradictoire procedures met betrekking tot de bevindingen ervan duurden lang.

Tekstvak 5 - Verificatiebezoeken

LIFT

De verwerking van de bevindingen van dit LIFT-verificatiebezoek was uiterst complex en heeft tot uitgebreid overleg met het hoofdkwartier geleid over de wijze waarop dit het best kan worden aangepakt. De EU-delegatie heeft verbeteringen aangebracht in de wijze waarop de bevindingen van verificatiebezoeken worden verwerkt, zoals blijkt uit het eindverslag van het tweede LIFT-verificatiebezoek dat op 23/09/2016 werd gepubliceerd; de bijbehorende vooraankondigingsbrief (geen terugvordering voorgesteld) werd op 28/10/2016 verzonden.

3MDG/ 3DF

Na ontvangst van het voorlaatste verslag van het verificatiebezoek reageerde de EU-delegatie tijdig en voerde zij de laatste betaling uit voor het 3DF-contract, waarmee het contract werd beëindigd.

50

De Commissie wijst de uitvoerende partners er regelmatig op dat er gedetailleerde communicatie- en zichtbaarheidsplannen moeten worden opgesteld en uitgevoerd om een goede communicatie over, en een grote zichtbaarheid van, de EU-steun te waarborgen. Hoewel de EU-delegatie verbeteringen heeft geconstateerd op dit gebied, heeft zij ook besloten de zichtbaarheid van de EU op een directere manier aan te pakken, nl. door een speciaal onderdeel toe te voegen aan een lopende grote dienstverleningsovereenkomst, teneinde de zichtbaarheid van de EU te vergroten en de berichtgeving omtrent projecten en programma's beter te coördineren.

Op bepaalde gebieden moesten de uitvoerende partners discreet blijven in hun communicatie over kwesties die destijds gevoelig lagen en besloten zij de zichtbaarheid van de programma's te vergroten door middel van andere instrumenten zoals sociale media, audiovisueel materiaal, studies en publicaties, belangrijke evenementen, enz.

51

Tijdens de aanvangsfase heeft de Commissie geprobeerd het EU-trustfonds te promoten als een van de in overweging te nemen methoden voor de uitvoering van het gezamenlijk vredesfonds (JPF). Ondanks de inspanningen van de Commissie waren andere potentiële JPF-donoren hier geen voorstander van en spraken zij hun voorkeur uit voor door de VN beheerde trustfondsen. De Commissie heeft ook overleg gepleegd met de lidstaten in Brussel over een eventueel EU-trustfonds voor vrede.

54

Feit is dat bij slechts de helft van de gecontroleerde projecten de geplande output volledig werd geleverd, terwijl in 40% van de gevallen zulks slechts gedeeltelijk het geval was, maar daarbij dient te worden aangetekend dat de activiteiten op het moment van de controle nog niet afgerond waren. Inmiddels is er in verschillende gevallen sprake van betere resultaten.

De Commissie is van mening dat er verschillende redenen kunnen zijn voor de vertragingen in de uitvoering van gecontroleerde projecten. De programma's worden uitgevoerd in zeer uitdagende omstandigheden waarin een ingewikkelde transitie plaatsvindt: een politieke en economische transitie midden in een complex vredesproces met meerdere partijen en gewapende groeperingen. Al deze factoren hebben rechtstreekse gevolgen. Tegenvallers en een onverwachts lage absorptiecapaciteit horen soms bij de realiteit van het ontwikkelingsproces dat Myanmar/Birma doormaakt. Dit geldt met name voor projecten in het kader van de gecontroleerde programma's voor vredesopbouw en hulp aan ontheemden (AUP).

Tekstvak 7 - Voorbeeld van een project dat slechts gedeeltelijk relevant was voor de vastgestelde doelstellingen

Het Erasmus-programma heeft betrekking op onderwijs, een van de kernsectoren van het MIP 2014-2020, terwijl “milieu” een cruciaal onderwerp is voor alle kernsectoren. De Commissie wenst ook te benadrukken dat bij dit project op vraaggerichte basis wordt gewerkt, waarbij verzoeken om capaciteitsopbouw door de regering worden voorgelegd aan de EU-delegatie. Daarom is een enigszins flexibele interpretatie van het toepassingsgebied en de te leveren prestaties nodig. Dat was vooral in de beginperiode van de transitie het geval, toen ontwikkelingspartners voor het eerst sinds vele jaren met de overheid om de tafel gingen zitten.

56

De beschikbaarheid van gegevens is een belangrijk pijnpunt en heeft aanzienlijke gevolgen voor het meten van de output, uitkomsten en impact van EU-acties. Het is vaak een hele uitdaging om realistische doelstellingen voor bepaalde indicatoren vast te stellen, zodat de meeste projecten een jaarlijkse evaluatie van het logframe uitvoeren.

Via een in het kader van het regionaal indicatief programma 2014-2020 gefinancierd programma steunt de Commissie verbetering van het statistisch systeem in de ASEAN-lidstaten.

57

De Commissie wenst erop te wijzen dat de steekproef in verschillende fases van de uitvoering van de gecontroleerde projecten werd gedaan, hetgeen gedeeltelijk kan verklaren waarom een deel van de geplande output en de duurzaamheid daarvan nog niet konden worden beoordeeld. De Commissie gaat ervan uit dat meer dan een derde van de gecontroleerde projecten de verwachte resultaten zal opleveren. In 2018 zal de Commissie een strategische landenevaluatie van de EU-samenwerking uitvoeren, overeenkomstig het werkprogramma voor strategische evaluaties dat is goedgekeurd door commissaris voor Ontwikkeling Mimica. Het is de bedoeling om de Commissie, de EDEO en andere belanghebbenden te voorzien van bevindingen, conclusies en aanbevelingen met betrekking tot de EU-samenwerking met het land in het verleden, het heden en de toekomst.

59

Het is buitengewoon lastig om met de projecten die in de deelstaat Rakhine worden uitgevoerd de oorspronkelijk beoogde resultaten te behalen. De situatie kan worden beschouwd als een aanslepende crisis die wordt gekenmerkt door langdurige en diepgewortelde discriminatie, interne ontheemding, segregatie, staatloosheid, armoede en kwetsbaarheid. De Commissie is zich terdege bewust van de gevoeligheid van het werken in een sterk gepolitiseerde en ingewikkelde situatie zoals in de deelstaat Rakhine en blijft zich onverminderd inzetten voor deze regio.

Tekstvak 8 - Voedselzekerheidsproject in de deelstaat Rakhine

Het LIFT heeft wel overwogen om een algemene oproep tot het indienen van voorstellen te doen voor de voortzetting van het voedselzekerheidsproject in de deelstaat Rakhine. Op basis van de toegang van de geselecteerde uitvoerende partners tot de dorpen in kwestie, de werkrelaties met de lokale overheid en de buitengewoon complexe crisissituatie in deze regio concludeerde het LIFT dat het haalbaar noch realistisch was om de verwachte resultaten te bereiken met nieuwe en onervaren partners in de doelgebieden.

Wat de slechte resultaten betreft, wil de Commissie wijzen op de uitbraak van geweld in 2014 en de tropische cycloon waardoor het project werd getroffen. Hierdoor werd de uitvoering van het project vertraagd, omdat veldpersoneel geen toegang tot de dorpen kon krijgen. Bovendien moest het consortium veel tijd en moeite investeren om vertrouwen op te bouwen en geaccepteerd te worden door de gemeenschappen en autoriteiten in een tijd van sterke vijandelijkheid tegenover de VN en internationale ngo's. Slechts enkele ngo's hebben het vertrouwen van zowel de overheid als de lokale bevolking weten te winnen.

60

De Commissie heeft een specifieke doelstelling “beter sociaaleconomisch herstel in door conflicten getroffen gebieden en gebieden die gebukt gaan onder geweld tussen gemeenschappen” opgenomen in de verschillende JAP's waarmee de EU-bijdragen aan vredesopbouw worden gefinancierd. Hoewel de Commissie aanvankelijk had gepleit voor uitbreiding van het gezamenlijk vredesfonds tot de deelstaat Rakhine, werd tijdens de ontwerpfase overeengekomen dat het JPF op het vredesproces gericht zou zijn en niet op het geweld tussen de gemeenschappen. Andere ontwikkelingspartners wilden niet dat de deelstaat Rakhine onder het JPF zou vallen.

De opzet en de structuur van het JPF zijn in verregaande mate gebaseerd op de nationale wapenstilstandsovereenkomst. En daarin wordt niet verwezen naar geweld tussen gemeenschappen. Niettemin kunnen projecten met betrekking tot de deelstaat Rakhine worden gefinancierd indien kan worden aangetoond dat zij rechtstreeks verband houden met de uitvoering van de nationale wapenstilstandsovereenkomst en andere formele onderdelen van het vredesproces, en mits er een nauwgezette analyse van risicobeheersing en conflictgevoeligheid wordt uitgevoerd en de beginselen van “do no harm” in acht worden genomen.

Zoals hierboven uiteengezet, heeft de EU andere projecten en mechanismen ontwikkeld om de situatie in de deelstaat Rakhine aan te pakken.

Conclusies en aanbevelingen

63

Volgens de Commissie en de EDEO zijn de ontwikkelingsprioriteiten en sectoren doelgericht gekozen en is het besluit om een vierde kernsector toe te voegen volledig terecht en in overleg met de regering van Myanmar/Birma genomen.

De EU heeft een kantoor geopend in Yangon, dat in september 2013 een volwaardige EU-delegatie werd.

Een vredesproces laat zich per definitie niet voorspellen en daarom was de Commissie niet in staat om in 2014 gedetailleerde geografische prioriteiten vast te stellen voor alle financiële middelen. De geografische prioriteiten worden jaarlijks beoordeeld bij de selectie en vaststelling van de JAP's om de dynamiek van het vredesproces, dat zeer onvoorspelbaar en volatiel is, niet te verstoren. Flexibiliteit is absoluut noodzakelijk (ook bij geografische prioriteiten) om in te spelen op de behoeften van de meest kwetsbare gemeenschappen.

Het mobiliseren van binnenlandse inkomsten werd indirect aangepakt, onder meer door EU-steun voor hervormingen van het beheer van de overheidsfinanciën, deelname aan het EITI en stappen op het gebied van Flegt.

Aanbeveling 1 - De noodzaak om gericht steun te bieden om de impact te vergroten

De Commissie en de EDEO nemen de aanbeveling over en zullen deze tijdens de programmeringsfase van het volgende MIP uitvoeren.

Eerste punt: de Commissie en de EDEO hebben ter gelegenheid van de lopende tussentijdse evaluatie van het MIP 2014-2020 uitgelegd waarom zij het aantal van vier kernsectoren nog steeds volledig gerechtvaardigd vinden.

Tweede punt: de Commissie is voornemens haar steun voor de mobilisering van binnenlandse inkomsten in het kader van het volgende MIP op te voeren. Ondertussen zal de Commissie het mobiliseren van binnenlandse inkomsten direct ondersteunen via de geplande steun aan hervormingen van het beheer van de overheidsfinanciën en indirect via verdere ondersteuning van initiatieven als het EITI en Flegt.

De Commissie en de EDEO zullen bij de programmering van het volgende MIP rekening houden met geografische prioriteiten. De Commissie en de EDEO zijn echter van mening dat het rangschikken van prioriteiten en de complementariteit met andere donoren het best kunnen worden beoordeeld bij de selectie en vaststelling van nieuwe acties.

64

DG DEVCO en DG ECHO hebben hun onderlinge coördinatie al opgevoerd en zullen dat nog verder doen in het kader van de beoogde koppeling tussen humanitaire en ontwikkelingshulp, waarvoor Myanmar/Birma door de Raad als proefland is geselecteerd.

Aanbeveling 2 - Coördinatie van de interventies

De Commissie neemt de aanbeveling over en zal deze als volgt uitvoeren:

• De beoogde koppeling tussen humanitaire en ontwikkelingshulp, waarvoor Myanmar/Birma samen met nog vijf andere landen door de Raad als proefland is geselecteerd, zal medio 2018 resulteren in een actieplan. Daarnaast werken DG DEVCO en DG ECHO momenteel samen aan een veerkrachtanalyse en aan een alomvattende strategie voor de aanpak van LRRD-kwesties in verband met de langdurige crises in Myanmar/Birma.
• Zoals ook wordt aanbevolen in de evaluatie van het gezamenlijke programmeringsproces, zal de Commissie DG ECHO nauwer betrekken bij het opstellen van het nieuwe gezamenlijke programmeringsdocument en trachten de humanitaire acties van de lidstaten hierin op te nemen, met name op gebieden waar sprake is van langdurige crisis.

65

Na grondig overleg, onder meer met de regering, en rekening houdend met vooral de behoeften en de absorptiecapaciteit van de respectieve kernsectoren, heeft de Commissie besloten tot een toewijzing van maximaal 35% voor elk van de eerste twee kernsectoren (plattelandsontwikkeling en onderwijs) en tot maximaal 15% voor elk van de resterende twee kernsectoren (governance en vredesopbouw).

De vaststelling van de voor elke actie in het kader van de JAP's toegewezen middelen vindt plaats op het moment van selectie en vaststelling van nieuwe acties.

Aanbeveling 3 - Uitvoering van de acties

De Commissie neemt de aanbeveling over en zal deze als volgt uitvoeren:

De Commissie zal de toewijzing van middelen aan elke kernsector documenteren tijdens de programmeringsfase van het volgende MIP.

Aangezien de rechtvaardiging van de toewijzing van middelen voor elke nieuwe actie bij de selectie en vaststelling van die actie wordt besproken, zal de Commissie ervoor blijven zorgen dat de toewijzing in het geval van acties in het kader van het JAP voor 2018 en de jaren daarna wordt gedocumenteerd.

66

In sommige gevallen was de vertraagde uitvoering te wijten aan de complexiteit van de werkomgeving en het opnieuw oplaaien van conflicten.

Volgens het met internationale organisaties overeengekomen bijdragemodel hoeft de rente die wordt verdiend op voorfinancieringsbetalingen niet te worden uitgekeerd, tenzij de regels van de organisatie voorzien in rentebetalingen. Dit is in overeenstemming met het Financieel Reglement en de basishandelingen. Om cumulatie van voorfinanciering voor rekening van de organisatie te voorkomen, wordt in artikel 15 van de algemene voorwaarden echter bepaald dat een volgende tranche slechts kan worden vrijgegeven wanneer 70% van de onmiddellijk daaraan voorafgaande tranche (en 100% van de vorige tranche) is vastgelegd.

Wat het effect van de kostenbeheersingsbepalingen in de contracten tussen de EU en de VN betreft, dient te worden opgemerkt dat de Commissie de hypothetische aanpak mag toepassen, op grond waarvan de bevoegde ordonnateur kan besluiten dat aan deze EU-vereisten is voldaan, mits het bedrag dat door de andere donoren aan de medegefinancierde actie wordt bijgedragen, toereikend is om de activiteiten te betalen die op grond van de EU-regels niet subsidiabel zijn.

Aanbeveling 4 - Kosteneffectiviteit van de door meerdere donoren gefinancierde acties

De Commissie neemt kennis van het standpunt van de Rekenkamer, maar neemt deze aanbeveling niet over.

Het niveau van de indirecte kosten is specifiek voor elke actie en organisatiestructuur. In veel gevallen zijn organisaties van mening dat de bijdrage van de EU aan de indirecte kosten (die in het Financieel Reglement wordt beperkt tot 7%) niet voldoende is om hun kosten te dekken. De Commissie heeft zich ertoe verbonden om, als ondertekenaar van de “Grand Bargain” voor humanitaire hulp, met een aantal partners samen te werken om de kwalificatie van deze kosten (direct vs. indirect) te harmoniseren. Dat zal leiden tot een breder debat over de hoogte van de indirecte kosten.

67

De Commissie past haar standaardregels en -procedures toe en houdt zich ook aan de interne voorschriften die onder bepaalde voorwaarden, bijvoorbeeld in crisissituaties, afwijkingen van deze standaardregels toestaan. Dankzij de flexibele aanpak die overeenkomstig het Financieel Reglement en de basishandelingen is toegestaan kon tijd worden bespaard ten opzichte van de meer traditionele handelwijzen door crisisprocedures toe te passen terwijl het evenwicht tussen snelheid en transparantie behouden bleef.

De Commissie heeft een paar keer gebruikgemaakt van de crisisverklaring en heeft om gegronde redenen geen algemene oproep tot het indienen van voorstellen gedaan. Onder bepaalde omstandigheden zijn rechtstreekse gunning van subsidies en overheidsopdrachten gerechtvaardigd in het licht van artikel 190 van de uitvoeringsvoorschriften en daarom is voorafgaande goedkeuring vereist. Onder onderhandse gunning wordt overigens wel een procedure van gunning via onderhandelingen verstaan, waarbij de redenen voor de keuze, de vaststelling van de acties en van het benodigde budget uitgebreid worden gemotiveerd. De procedures blijven dus altijd transparant en volledig in overeenstemming met het bepaalde in het Financieel Reglement en beogen de kosteneffectiviteit te waarborgen.

68

Diverse gecontroleerde projecten waren ten tijde van de controle nog steeds in uitvoering en laten ondertussen een beter resultaat zien.

De Commissie voert in 2018 een strategische landenevaluatie uit van de EU-ontwikkelingssamenwerking in Myanmar/Birma, waarin de resultaten en duurzaamheid zullen worden onderzocht.

De Commissie heeft belangrijke stappen gezet om de logframes, waaronder ook indicatoren, en de zichtbaarheid van de EU te verbeteren.

Aanbeveling 5 - Monitoring van de acties

De Commissie neemt de aanbeveling over en zal deze als volgt uitvoeren:

Eerste punt: de Commissie werkt aan de ontwikkeling van een nieuw operationeel informatiesysteem (OPSYS) om onder meer projectgegevens (logframe) te verzamelen.

Tweede punt: de Commissie zal er bij de uitvoerende partners op blijven aandringen dat de contractuele bepalingen betreffende de zichtbaarheid van EU-acties moeten worden toegepast. De EU-delegatie heeft al een aanzienlijke verbetering waargenomen op dit vlak. De Commissie heeft ook een speciaal onderdeel “zichtbaarheid” opgenomen in een grote, rechtstreeks beheerde dienstverleningsovereenkomst met als doel de berichtgeving beter te coördineren en de zichtbaarheid van de EU-steun te vergroten.

69

Feit is dat bij slechts de helft van de gecontroleerde projecten de geplande output volledig werd geleverd, terwijl in 40% van de gevallen zulks slechts gedeeltelijk het geval was, maar daarbij dient te worden aangetekend dat de activiteiten op het moment van de controle nog niet afgerond waren. Inmiddels is er in verschillende gevallen sprake van betere resultaten.

De programma's worden uitgevoerd in zeer uitdagende omstandigheden waarin een ingewikkelde transitie plaatsvindt. Al deze factoren hebben rechtstreekse gevolgen voor veel van de gecontroleerde projecten. De Commissie tracht deze risico's voor de uitvoering van de programma's zoveel mogelijk te beperken. Tegenvallers en een onverwachts lage absorptiecapaciteit horen soms bij de realiteit van het ontwikkelingsproces dat Myanmar/Birma doormaakt.

Aanbeveling 6 - Resultaten behalen

De Commissie stemt in met deze aanbeveling.

Eerste punt: de Commissie zal zich zeer actief blijven inzetten voor de verbetering van het projectbeheer, zowel direct als indirect, en zal regelmatig de stand van uitvoering evalueren en aandringen op corrigerende maatregelen. De Commissie zal regelmatig resultaatgerichte monitoring (ROM) blijven uitvoeren in Myanmar/Birma. In de ROM-steekproef zal ook naar de meer problematische projecten worden gekeken.

Tweede punt: de deelstaat Rakhine behoort al tot het bevoegdheidsterrein van het JPF. Projecten met betrekking tot de deelstaat Rakhine kunnen echter alleen worden gefinancierd indien kan worden aangetoond dat zij rechtstreeks verband houden met de uitvoering van de nationale wapenstilstandsovereenkomst en andere formele onderdelen van het vredesproces, en mits er een nauwgezette analyse van de risico's en conflictgevoeligheid wordt uitgevoerd. Er zijn andere mechanismen om ervoor te zorgen dat de gemeenschappen in de deelstaat Rakhine in harmonie leven.