L'aide de l'UE en faveur du Myanmar/de la Birmanie

Réponses de la Commission et du SEAE

Synthèse

IV

Selon la Commission et le SEAE, le choix des secteurs et des priorités en matière de développement était ciblé et l’intégration d’un quatrième secteur prioritaire a été convenue avec le commissaire au développement et le gouvernement du Myanmar/de la Birmanie.

En réponse à la charge de travail accrue en matière de coopération au développement au Myanmar/en Birmanie, l’UE a ouvert un bureau à Yangon, qui est devenu une délégation de l’Union européenne en septembre 2013.

La décision concernant les priorités géographiques est prise chaque année, lors de la définition et de la formulation des programmes d’action annuels (PAA), afin d’accompagner la dynamique du processus de paix, lequel est hautement imprévisible et volatile.

La mobilisation des recettes nationales a été traitée en collaboration avec d’autres donateurs au moyen du Fonds fiduciaire multidonateurs pour la réforme de la gestion des finances publiques administré par la Banque mondiale, d’un dialogue politique, d’un soutien à la participation du Myanmar/de la Birmanie à l’initiative pour la transparence dans les industries extractives (EITI), et de mesures dans le domaine de l’application des réglementations forestières, de la gouvernance et des échanges commerciaux (FLEGT).

V

Après un processus approfondi de consultation relatif à la programmation mené entre 2012 et 2014, notamment avec le gouvernement, et en tenant compte en particulier des besoins et de la capacité d’absorption des secteurs prioritaires respectifs, la Commission a décidé d’allouer, à titre indicatif, jusqu’à 35 % des fonds à chacun des deux premiers secteurs prioritaires (développement rural et éducation) et jusqu’à 15 % à chacun des deux autres secteurs prioritaires (gouvernance et consolidation de la paix) dans son programme indicatif pluriannuel (PIP) pour le Myanmar/la Birmanie.

L’affectation des fonds pour chaque action au titre des PAA est déterminée dans le cadre de la définition et de la formulation de nouvelles actions.

VI

Dans certains cas, les retards connus dans le cadre des Fonds fiduciaires gérés par les Nations unies étaient dus à la complexité de l’environnement de travail et à la reprise des conflits, comme dans certaines zones ethniques.

Le modèle de contribution convenu avec les organisations internationales prévoit que les intérêts perçus sur les paiements de préfinancement ne sont pas dus, sauf si les règles de l’organisation prévoient le remboursement des intérêts, et ce conformément au règlement financier et aux actes de base. Toutefois, pour éviter l’accumulation de préfinancements, la convention de contribution figurant à l’article 15 des conditions générales prévoit qu’une tranche ne peut être versée sans un engagement de 70 % de la tranche qui la précède immédiatement (et de 100 % des tranches précédentes).

VII

La Commission applique ses règles et procédures habituelles ainsi que les règles internes qui prévoient des exceptions à ces règles habituelles dans certaines conditions, par exemple en situation de crise. Les dispositions relatives à la flexibilité, conformes au règlement financier et aux actes de base, ont permis de gagner du temps par rapport aux approches habituelles, tout en préservant un équilibre entre la vitesse et la transparence.

La Commission a eu recours aux dispositions relatives à la déclaration de crise à de rares occasions. Ce choix a toujours été motivé par des motifs valables.

Au vu des circonstances au Myanmar/en Birmanie, la Commission estime que les subventions octroyées par l’intermédiaire d’appels à propositions ne présentent pas nécessairement un meilleur rapport coût-efficacité que celles octroyées dans le cadre de procédures plus souples.

VIII

Si la moitié des projets contrôlés ont produit l’ensemble des réalisations escomptées, 40 % d’entre eux ne les ont que partiellement atteintes, car leur mise en œuvre était toujours en cours au moment de l’audit. Dans l’intervalle, plusieurs d’entre eux ont enregistré des avancées en termes de résultats.

La Commission mènera une évaluation stratégique par pays sur la coopération au développement de l’UE au Myanmar/en Birmanie en 2018 qui se penchera sur les résultats et leur durabilité.

Au fil des années, la délégation de l’UE a réalisé des progrès importants dans le suivi des projets.

IX

• La Commission et le SEAE estiment que le nombre de domaines devant bénéficier d’un soutien est suffisamment limité.
• La DG DEVCO et la DG ECHO de la Commission ont déjà renforcé leur coordination et l’amélioreront encore dans le contexte de la mise en œuvre du lien entre l’aide humanitaire et la coopération au développement, pour lequel le Myanmar/la Birmanie a été sélectionné(e) comme l’un des pays pilotes par le Conseil.
• La Commission fournira des informations sur le montant des fonds affectés à chaque secteur prioritaire au cours de la phase de programmation du prochain PIP. Étant donné que la justification du montant des fonds affectés à chaque nouvelle action fait déjà l’objet de discussions lors de la définition et de la formulation, la Commission veillera à ce que cette affectation soit documentée pour les actions au titre du PPA de 2018 et des années suivantes.
• La Commission continuera à garantir le bon rapport coût-efficacité des actions multidonateurs en étroite coordination avec les autres donateurs participants et en qualité de membre du comité de pilotage/du conseil d’administration du Fonds. Toutefois, la Commission est également tenue de respecter les dispositions du règlement financier.
• La Commission continuera de déployer d’importants efforts en vue d’améliorer la gestion des projets et évaluera régulièrement l’état d’avancement de la mise en œuvre.

Des mesures ont déjà été prises afin d’améliorer considérablement la communication au sujet des actions de l’UE et leur visibilité.

Introduction

07

Quatre commissaires ont participé à la task force. Le commissaire au développement de l’époque, M. Piebalgs, a présidé le forum de développement aux côtés du ministre du développement allemand, M. Dirk Niebel, et de M. Kan Zaw, ministre de la planification nationale du Myanmar/de la Birmanie. Tous les États membres présents dans le pays y ont également participé et ont approuvé le document de programmation conjointe initial et des domaines prioritaires pour le soutien de l’UE et des États membres.

08

Un forum de la société civile en faveur de la démocratie, auquel ont participé la HR/VP de l’époque, M^me Ashton, et M^me Aung San Suu Kyi, le forum de développement ainsi que le forum des entreprises, s’est tenu à Yangon un jour avant la réunion de la task force à Nay Pyi Taw.

11

Les fonds supplémentaires dans le cadre de l’aide s’élevant à 150 millions d’euros n’ont pas uniquement servi à soutenir la transition, ils ont également permis de renforcer l’engagement et le dialogue avec le nouveau gouvernement civil, avec lequel les donateurs entamaient un dialogue pour la première fois.

Observations

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En l’absence de plan national de développement global finalisé pour une période de 20 ans, la Commission a eu recours au cadre en faveur des réformes économiques et sociales 2012-2015 (Framework for Economic and Social Reforms - FESR) du gouvernement du Myanmar/de la Birmanie comme document de référence principal. Le soutien accordé par le PIP 2014-2020 aux secteurs prioritaires que sont l’éducation et l’agriculture était fondé sur les programmes en vigueur cofinancés par l’UE (comme le QBEP et le LIFT) ainsi que sur leurs analyses et rapports. Pour le secteur prioritaire de l’éducation, la réforme globale du secteur de l’éducation soutenue par l’UE a fourni une analyse sectorielle.

21

Le processus de consultation relatif aux priorités en matière de développement et aux dotations financières mené avec le gouvernement du Myanmar/de la Birmanie comprenait des réunions au niveau ministériel organisées à Bruxelles, Yangon et Nay Pyi Taw.

22

La Commission et le SEAE estiment que le choix des priorités en matière de développement était suffisamment ciblé. Le processus de sélection des quatre secteurs prioritaires était approfondi, participatif et a été convenu avec le gouvernement.

Les instructions de programmation conjointe de la Commission et du SEAE relatives à l’ICD pour la période 2014-2020 permettent de définir un secteur prioritaire supplémentaire dans des circonstances spécifiques, comme lors de la transition d’une aide humanitaire à une aide au développement, ou en cas de menaces pour la sécurité/de risques de conflit émergents, afin de soutenir les priorités essentielles liées aux activités de consolidation de la paix et de renforcement de l’État.

En raison de l’augmentation significative du financement en faveur du Myanmar/de la Birmanie depuis 2012, en tenant compte du financement global et de la capacité d’absorption des secteurs respectifs, et en vue de garantir la continuité du soutien de l’UE au titre du PIP 2011-2013 en faveur des secteurs prioritaires (à l’exception notable du secteur de la santé), la Commission a décidé de financer quatre secteurs prioritaires dans le cadre du PIP 2014-2020. Cette décision a été reprise dans le contexte de la programmation conjointe et a été approuvée par le commissaire au développement et le gouvernement, au vu de l’importance politique que revêt le processus de paix ethnique pour la stabilité et le développement.

Lorsque la Commission a pris la décision relative à une aide spéciale s’élevant à 150 millions d’euros pour 2012-2013, cette décision s’accompagnait de l’ouverture d’un bureau de l’UE à Yangon, qui est devenu une délégation de l’Union européenne en septembre 2013.

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Conformément aux instructions de programmation susmentionnées, le PIP 2014-2020 permet une plus grande souplesse afin de répondre aux besoins imprévus des communautés les plus vulnérables dans le contexte d’un État fragile et de situations de conflit et de crise, comme c’est le cas au Myanmar/en Birmanie. Un processus de paix ne peut faire l’objet de prédictions, c’est pourquoi la Commission n’était pas en mesure de hiérarchiser les priorités géographiques en 2013-2014 pour l’ensemble de la période de programmation 2014-2020. Cette décision est prise chaque année, lors de la définition et de la formulation des PAA, afin d’accompagner la dynamique du processus de paix. Pour garantir un bon rapport coût-efficacité, la Commission s’appuie sur des études pertinentes. Des études antérieures sur les besoins de l’État de Rakhine, commandées par l’UE ou par d’autres donateurs, ont été prises en considération lors de l’exercice de programmation. Le gouvernement a également partagé un projet de plan d’action en faveur de l’État de Rakhine avec des donateurs en 2014, mais ce plan n’a toutefois jamais été finalisé. De manière générale, 10 % du financement a été alloué à l’État de Rakhine au cours de la période de référence, ce qui traduit une priorité géographique manifeste et reconnue. En outre, le fait d’avoir choisi le processus de paix comme secteur prioritaire impliquait déjà de donner la priorité aux zones de conflits.

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L’UE souligne depuis longtemps l’importance de la gestion des ressources naturelles, étant donné qu’une grande partie des recettes nationales potentielles est liée à l’exploitation des vastes ressources naturelles du pays.

Par l’intermédiaire de l’EITI et du FLEGT, l’UE soutient le gouvernement dans sa transition vers une gestion plus durable de ses ressources naturelles. L’Union a participé activement au processus de coordination des donateurs relatif aux réformes de la gestion des finances publiques.

Une grande partie des ressources naturelles du Myanmar/de la Birmanie se concentre dans des zones qui font l’objet de contestations ou dans des zones qui sont sous le contrôle de groupes ethniques armés, et non du gouvernement. Toute discussion relative à l’augmentation des recettes fiscales provenant de la gestion des ressources naturelles dépend des avancées du processus de paix.

27

La Commission souhaite souligner qu’il existait une coordination effective entre la DG ECHO et la DG DEVCO, tant aux sièges qu’au niveau de la délégation de l’UE, en particulier lors de la définition et de la formulation des actions pertinentes dans les domaines dans lesquels la DG ECHO a fourni une aide humanitaire.

La Commission a mis en pratique le lien entre l’aide d’urgence, la réhabilitation et le développement (LRRD). La DG DEVCO a également lancé deux études visant à recenser les interventions tenant compte du conflit pour renforcer la résilience dans les zones de crise de longue durée.

Le Myanmar/la Birmanie a rejoint une liste de pays pilotes, approuvée par le Conseil en septembre 2017, pour mettre en œuvre le lien entre l’aide humanitaire et la coopération au développement.

Le projet nº 20 s’inscrit dans la continuité et l’extension d’un projet financé par la DG ECHO (l’initiative de l’UE «Les enfants de la paix»), et met ainsi en œuvre l’approche LARD. La poursuite du projet nº 13 implique de renforcer le volet consacré à l’alimentation afin de compléter le soutien à l’alimentation de la DG ECHO dans le nord de l’État de Rakhine.

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Le rapport final de 2017 sur l’évaluation du processus de programmation conjointe de la coopération au développement l’UE (2011-2015) recommande aussi que les sièges de l’UE et des États membres définissent avec plus de précision le champ général ou le périmètre de la programmation conjointe ainsi que la manière dont cela se traduit dans ses lignes directrices, par exemple comment intégrer l’aide humanitaire, qui est n’est pas programmable par définition.

Depuis l’ouverture de la délégation de l’UE, les collègues du SEAE, de la DG DEVCO et de la DG ECHO procèdent à un échange de vues régulier et ont mené des missions conjointes sur le terrain.

Si les réunions entre la DG DEVCO et la DG ECHO n’ont pas été formalisées avant septembre 2016, des échanges réguliers ont eu lieu, étant donné que la DG ECHO a déménagé dans les mêmes locaux que ceux de la délégation de l’UE à la mi-2014.

Toutes les actions menées depuis 2012 dans le secteur prioritaire relatif à la consolidation de la paix reflétaient les liens, les consultations et la coordination nécessaires avec les acteurs humanitaires, y compris la DG ECHO. Le programme relatif à l’aide aux populations déracinées a également été mis en œuvre en étroite coopération avec la DG ECHO et s’appuie sur certaines de ses réalisations dans les États ethniques.

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Après un processus approfondi de consultation, notamment avec le gouvernement et en tenant compte en particulier des besoins et de la capacité d’absorption des secteurs prioritaires respectifs, la Commission a décidé d’allouer, à titre indicatif, jusqu’à 35 % des fonds à chacun des deux premiers secteurs prioritaires (développement rural et éducation) et jusqu’à 15 % à chacun des deux autres secteurs prioritaires (gouvernance et consolidation de la paix).

L’affectation des fonds pour chaque action au titre des PAA est déterminée dans le cadre de la définition et de la formulation des actions et tient compte des besoins et de la capacité d’absorption, du partenaire et des modalités de mise en œuvre, du financement du gouvernement et d’autres donateurs, des délais de mise en œuvre, etc.

31

La Commission souhaite souligner que certains États membres n’étaient pas en mesure de convenir d’une proposition de programme d’appui budgétaire, entre autres en raison de préoccupations concernant le contexte politique, notamment une escalade considérable de la situation dans l’État de Rakhine.

Cette situation a mené à un retard dans le financement d’une seule des actions prévues au Myanmar/en Birmanie. Il s’agissait toutefois d’une action majeure. Bien qu’aucun PPA n’ait été adopté pour 2016, la Commission a adopté le PPA de 2017 (de 39 millions d’euros) qui renforce le soutien fourni par l’UE dans les domaines de la consolidation de la paix et de la gouvernance.

32

La Commission souhaiterait préciser que la future charge de travail et la combinaison de plusieurs formes d’aide ne constituent pas les seuls critères opérationnels pris en compte au moment de la sélection des modalités de l’aide. La Commission estime que l’appui budgétaire représente la forme privilégiée qui correspond aux meilleurs principes d’efficacité de l’aide, et permet d’approfondir l’engagement et de consolider le dialogue politique avec les pays partenaires. Toutefois, la Commission envisage en permanence les options qui permettraient de travailler en collaboration plus étroite avec les agences des États membres, et tente de déterminer d’autres possibilités de combinaison et de coopération plus stratégique avec les organisations internationales. Le critère du rapport coût-efficacité est examiné en particulier au cours des phases de définition et de formulation de nouvelles actions, et est évalué en profondeur lors de la phase de passation des contrats.

33

La gestion indirecte a permis d’alléger la charge de la gestion qui pèse sur les agents de la Commission et de libérer du temps afin de se concentrer, entre autres, sur le dialogue politique, les discussions stratégiques, la coordination et le suivi.

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La sous-utilisation en début de période des fonds des programmes des Fonds fiduciaires gérés par les Nations unies s’expliquait principalement par des retards dans les activités de lancement. Par la suite, les sous-utilisations des fonds pouvaient parfois s’expliquer par des retards dans les activités clés se déroulant dans des zones touchées par la reprise des conflits.

Le taux de dépense n’est qu’un indicateur parmi d’autres de la performance du projet. En outre, ce taux n’est pas linéaire et dépend du type d’activités financées.

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Conformément au règlement financier et aux actes de base, le modèle de contribution convenu avec les organisations internationales prévoit que les intérêts perçus sur les paiements de préfinancement ne sont pas dus, sauf si les règles de l’organisation prévoient le remboursement des intérêts.

L’UNOPS, conformément à ses propres règles, affecte ces intérêts aux activités du programme si la convention de contribution le prévoit.

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La Commission ne garantit pas le bon rapport coût-efficacité uniquement au moyen de missions de vérification. La pertinence des coûts est évaluée en premier lieu avant la signature des contrats, grâce à un examen approfondi du budget présenté par l’organisation. Ensuite, la Commission participe à des conseils d’administration lors desquels l’orientation du programme est décidée. Enfin, la Commission reçoit au minimum chaque année des rapports descriptifs et financiers de l’organisation concernant les dépenses et la mise en œuvre effectives du programme. L’analyse de ces rapports permettra de déterminer la véritable tranche (et le montant) de préfinancement à venir.

Ces mécanismes donnent la possibilité à la Commission de discuter de l’orientation du programme et du caractère approprié de l’utilisation des fonds. La Commission travaille en gestion indirecte avec des organisations ayant fait l’objet de l’évaluation des piliers et dont les procédures internes de contrôle, d’audit et de comptabilité ont déjà fait l’objet d’un audit et sont considérées comme équivalentes à celles mises en place par la Commission.

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L’article 42 des règles d’application prévoit que lorsque les tâches d’exécution budgétaire sont confiées à une entité mettant en œuvre une action multidonateur, il convient de vérifier qu’un montant correspondant à celui versé par la Commission pour l’action en question a bien été employé par cette entité pour ladite action dans le respect des obligations inscrites dans la convention signée avec ladite entité.

La Commission peut appliquer l’approche notionnelle, selon laquelle l’ordonnateur compétent peut décider de considérer que ces exigences de l’UE sont respectées tant que le montant de la participation des autres donateurs à l’action cofinancée est suffisant pour payer les activités qui ne sont pas éligibles au titre des règles de l’UE. Par conséquent, toute réduction des dépenses inéligibles par l’utilisation de l’approche notionnelle respecte pleinement les modalités d’exécution en vigueur.

Ce mécanisme permet à la Commission de participer à des fonds fiduciaires multidonateurs, c’est-à-dire de participer à des projets importants en coordination avec d’autres donateurs. Il s’agit souvent de la manière la plus efficace de garantir l’efficience et l’efficacité des actions financées par l’UE, ce qui serait impossible si l’affectation des fonds était imposée. Pour être viable, l’approche notionnelle fixe la règle selon laquelle la contribution de la Commission couvrira uniquement les coûts éligibles pour celle-ci, et n’impose donc pas les règles d’éligibilité de la Commission aux contributions reçues d’autres donateurs, qui sont soumis à des règles différentes.

Encadré 1 - Exemples de l’application de l’approche notionnelle

LIFT

La Commission a appliqué l’approche notionnelle étant donné que d’autres donateurs disposaient de fonds suffisants pour couvrir une partie des dépenses de LIFT, qui étaient inéligibles au titre des règles de l’UE. La compensation représente une forme de recouvrement des fonds auprès des partenaires chargés de la mise en œuvre.

3MDG / 3DF

La Commission a appliqué l’approche notionnelle étant donné que d’autres donateurs disposaient de fonds suffisants pour couvrir une partie des dépenses de 3DF, qui étaient inéligibles au titre des règles de l’UE.

39

Lors de la passation des contrats, le budget de l’action est présenté par l’organisation et fait l’objet de discussions avec la Commission. Conformément aux exigences contractuelles de la Commission, les coûts indirects sont plafonnés à 7 % des coûts directs éligibles. Il a été déclaré que ce pourcentage pouvait être insuffisant pour couvrir les coûts indirects réels supportés par l’organisation pour mettre les projets en œuvre. La Commission n’est toutefois pas en mesure de convenir d’un taux différent avec d’autres donateurs. Dans le cas d’actions comparables et multidonateurs, la Commission ne peut négocier les règles relatives aux coûts indirects des autres donateurs, mais elle peut garantir que la rémunération/les coûts indirects ne sont pas supérieurs à ceux appliqués par l’organisation à d’autres contributions comparables (article 4, paragraphe 2 de l’ACFA).

40

La Commission appliquera uniquement l’approche notionnelle pour les dépenses considérées comme inéligibles pour l’UE mais éligibles pour d’autres donateurs participants, y compris lorsque le partenaire chargé de la mise en œuvre est également un donateur, tant que le montant de la participation des autres donateurs à l’action cofinancée est suffisant pour payer les activités qui ne sont pas éligibles au titre des règles de l’UE.

Encadré 2 - Exemple de coûts indirects élevés

La Commission confirme que la convention signée entre la Commission et l’Unicef prévoit qu’un maximum de 7 % des coûts directs de l’action peut être déclaré comme coûts indirects. En outre, la convention dispose que les coûts indirects des actions qui sont mises en œuvre par d’autres entités seront couverts par ces 7 %. La délégation de l’UE a informé l’Unicef que les fonds seront recouvrés s’ils ne peuvent être couverts par l’approche notionnelle.

41

La Commission a également pris en compte le rapport coût-efficacité au moment de prendre les décisions relatives à la taille des projets.

42

La Commission a appliqué les procédures plus souples au titre de la déclaration de crise conformément au règlement financier.

La Commission et le SEAE estiment que les procédures plus souples, lorsqu’elles sont utilisées stratégiquement dans les pays auxquels s’applique la déclaration de crise, peuvent comporter des avantages considérables. La Commission a eu recours aux procédures plus souples à de rares occasions au titre de déclarations de crise successives, car la transition fragile du Myanmar/de la Birmanie ne permettait pas toujours d’apporter une aide au développement régulière. Cela nécessite d’utiliser des mécanismes efficaces et flexibles qui évoluent en même temps que la réalité sur le terrain et permet à l’UE de répondre rapidement aux évolutions.

La décision relative à la déclaration est prise au niveau du directeur général de la DG DEVCO, en consultation avec le commissaire au développement. Cette déclaration était en vigueur au cours de la période de référence. Jusqu’en juillet 2014, elle ne concernait que les États ethniques du Myanmar/de la Birmanie. À la suite d’une demande de la délégation de l’UE en 2014 visant à étendre la déclaration de crise à tous les territoires du Myanmar/de la Birmanie, la Commission a décidé d’étendre la crise, mais uniquement pour les contrats visant à soutenir la consolidation de la paix et le renforcement de l’État au Myanmar/en Birmanie. En outre, pour que cette extension s’applique, l’approbation préalable du directeur géographique de la DG DEVCO est nécessaire au cas par cas. La Commission souhaite souligner que cette option n’a pas été utilisée au cours de la période de référence. La déclaration de crise actuelle est valable jusqu’au 30 juin 2018 et toute prorogation devra faire l’objet d’un processus d’examen approfondi.

L’attribution directe passe toutefois par une procédure négociée, accompagnée d’un rapport faisant état des raisons du choix et d’enregistrements des discussions relatives à la négociation des actions et du budget. Par conséquent, les procédures restent toujours transparentes et respectent pleinement les procédures fixées par le règlement financier.

S’il est indéniable que la population civile est exposée à un danger immédiat dans les zones ethniques, près d’un tiers des États du pays sont touchés par des conflits. Les possibilités de médiation et de mesures de résolution des conflits peuvent (et doivent) être saisies dans toutes les zones, y compris à Nay Pyi Taw, Yangon (ou même dans des pays étrangers comme la Thaïlande, la Chine ou l’Inde), où des représentants essentiels du gouvernement ou d’autres acteurs pertinents sont présents. Voilà pourquoi la déclaration de crise peut également être appliquée aux objectifs de consolidation de la paix et de renforcement de l’État.

44

La Commission a veillé à traiter le risque de double financement lors de la conception et de la mise en œuvre des contrats à risque.

Encadré 3 – Exemples de risques de double financement

Premier paragraphe: Pour réduire le risque de double financement des activités de lutte contre la tuberculose, le paludisme et le VIH/SIDA, la Commission et d’autres donateurs ont examiné une analyse des lacunes et les éventuels chevauchements entre les deux Fonds avant que la décision de financement ne soit prise par le conseil d’administration du Fonds.

Les deux programmes ont été examinés dans le cadre des groupes techniques stratégiques relatifs à la tuberculose, au paludisme et au VIH/SIDA afin de veiller à ce qu’il n’existe pas de double financement.

Second paragraphe: La Commission suit en permanence les projets et les activités de cette ONG locale. Lors de la visite de la Cour, l’ONG jouait (et joue encore) un rôle crucial et essentiel dans le soutien des négociations de paix entre le gouvernement et les groupes ethniques armés. Pour entretenir les négociations à plusieurs niveaux, l’UE a fourni un appui adapté par l’intermédiaire de plusieurs subventions auxquelles l’ONG participait en tant que cobénéficiaire. Une assistance technique supplémentaire a été fournie afin de garantir la mise en œuvre adéquate de la vaste coopération de l’UE et d’autres donateurs dans un environnement particulièrement difficile. Cette assistance technique a contribué, entre autres, à éviter le risque de double financement. Étant donné que toutes les interventions financées par l’UE menées avec les ONG avaient des objectifs très différents et concrets, la Commission a montré qu’il n’existait pas de chevauchement de financement.

45

La Commission s’efforce de garantir une coordination efficace avec les autres donateurs au niveau de la mise en œuvre, mais des améliorations sont toujours possibles.

Encadré 4 - Exemples d’occasions manquées en termes de coordination

Des actions de coordination entre la Banque mondiale, la délégation de l’UE et les divers partenaires chargés de la mise en œuvre dans le cadre du CDD ont été régulièrement menées. La délégation de l’UE et les divers programmes qu’elle finance ont cherché à établir des synergies avec la Banque mondiale à plusieurs reprises. Si le programme de la Banque mondiale cible principalement les «composantes techniques» (infrastructures de base dans les villages), l’approche de l’UE associe des composantes non techniques (formations, ateliers, consultations de la communauté) et techniques (petites infrastructures, réhabilitation) au sein d’une zone spécifique.

46

La Commission estime que le suivi des actions financées par l’UE et la visibilité de l’UE se sont améliorés au fil des années.

La Commission accorde une importance primordiale à l’amélioration de son suivi des actions, notamment dans les zones difficiles d’accès.

47

S’agissant des résultats et des réalisations au niveau des PAA, des mesures significatives ont été prises, parmi lesquelles: l’inclusion d’une matrice du cadre logique indicative pour chaque action au niveau du PAA et la mise en place d’une équipe spécifique au sein de la DG DEVCO pour garantir la qualité des cadres logiques. En outre, le cadre de résultats de l’UE pour le développement et la coopération internationale reflète l’engagement de la DG DEVCO à suivre et communiquer les résultats, ainsi qu’à améliorer la responsabilité, la transparence et la visibilité de l’aide apportée par l’UE.

La disponibilité des données constitue une contrainte importante au Myanmar/en Birmanie, qui a des conséquences importantes sur la mesure des résultats, des réalisations et de l’impact.

48

Un système de suivi de la performance est en place pour les projets nº 11 et 12.

49

La Commission n’a pas été lente à réagir aux rapports de missions de vérification. Ce sont les procédures contradictoires concernant leurs conclusions qui ont pris du temps.

Encadré 5 – Missions de vérification

LIFT

Il a été extrêmement difficile de traiter les conclusions de la mission de vérification de LIFT et d’intenses discussions avec les sièges ont été nécessaires pour y répondre de manière adéquate. La délégation de l’UE a amélioré le traitement des conclusions des missions de vérification, comme l’illustre le rapport final de la deuxième mission de vérification relative à LIFT, lequel a été publié le 23.9.2016, tandis que la lettre de pré-information correspondante (sans recouvrement proposé) a été envoyée le 28.10.2016.

3MDG/3DF

À la réception du rapport préfinal relatif à la mission de vérification, la délégation de l’UE a réagi en temps opportun et a réalisé le paiement final et l’apurement pour le contrat 3DF.

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La Commission rappelle régulièrement aux partenaires chargés de la mise en œuvre la nécessité de préparer et de mettre en œuvre des plans détaillés en matière de communication et de visibilité pour garantir un bon niveau de communication concernant le soutien de l’UE, ainsi qu’une grande visibilité de celui-ci. Bien que la délégation de l’UE ait observé des améliorations dans ce domaine, elle a également décidé de gérer la visibilité de l’UE de façon plus directe grâce à un volet spécifique intégré à un vaste contrat de service en vigueur pour garantir une plus large visibilité de l’UE et une communication coordonnée des projets et des programmes.

Dans certains domaines, les partenaires chargés de la mise en œuvre ont dû rester discrets concernant certaines questions de communication et de visibilité en raison des sensibilités existantes à l’époque. Ils ont renforcé la visibilité des programmes au moyen d’autres outils tels que les médias sociaux, du matériel audiovisuel, des études et publications, des événements clés, etc.

51

Lors de la phase de lancement, la Commission a essayé de promouvoir le Fonds fiduciaire de l’UE dans le cadre des méthodes devant être envisagées pour la mise en œuvre du fonds commun pour la paix. En dépit de ses efforts, d’autres donateurs potentiels du fonds commun pour la paix se sont opposés à cette modalité et ont exprimé leur préférence pour les Fonds fiduciaires gérés par les Nations unies. La Commission a également organisé une consultation avec les États membres à Bruxelles dans le but de promouvoir un Fonds fiduciaire de l’UE pour la paix.

54

Si la moitié des projets contrôlés ont fourni l’ensemble des réalisations escomptées, 40 % d’entre eux n’ont que partiellement atteint leurs objectifs, car leur mise en œuvre était toujours en cours au moment de l’audit. Dans l’intervalle, plusieurs d’entre eux ont enregistré des avancées en termes de résultats.

La Commission estime qu’il existe plusieurs raisons qui pourraient expliquer les retards de mise en œuvre qu’ont connus les projets audités. Les programmes sont confrontés à un contexte très difficile dans lequel a lieu une transition difficile: une transition politique et économique qui s’effectue au milieu d’un processus de paix complexe auquel participent de nombreuses parties et groupes armés. Tous ces facteurs ont des conséquences directes. Les revers et une faible capacité d’absorption inattendue constituent parfois une caractéristique de la réalité du développement au Myanmar/en Birmanie, en particulier pour les projets menés au titre des programmes audités relatifs à l’aide aux populations déracinées et de consolidation de la paix.

Encadré 7 - Exemple de projet qui n’était que partiellement pertinent par rapport aux objectifs fixés

Le programme Erasmus porte sur l’éducation, l’un des secteurs prioritaires du PIP 2014-2020, tandis que l’environnement constitue une thématique transversale essentielle pour tous les secteurs prioritaires. La Commission souligne également que ce projet repose sur la demande, en particulier les demandes de renforcement des capacités soumises par le gouvernement à la délégation de l’UE. Par conséquent, une interprétation légèrement plus souple du champ d’application et des éléments livrables était nécessaire, en particulier au début de la transition, lorsque les partenaires de développement reprenaient contact avec le gouvernement pour la première fois depuis de nombreuses années.

56

La disponibilité des données constitue une contrainte importante qui a des conséquences considérables sur la mesure des résultats, des réalisations et de l’impact des actions de l’UE. Il est souvent difficile de définir des objectifs réalistes pour certains indicateurs, c’est pourquoi la plupart des projets prévoient la réalisation d’un examen annuel du cadre logique.

Par le truchement d’un programme financé au titre du programme indicatif régional 2014-2020, la Commission soutient les améliorations apportées au système statistique des pays membres de l’ANASE.

57

La Commission voudrait souligner que les projets repris dans l’échantillon audité se trouvaient à différents stades de leur mise en œuvre, ce qui pourrait expliquer en partie pourquoi les résultats escomptés et la durabilité n’ont pu être évalués à ce moment-là. La Commission estime que plus d’un tiers des projets audités produiront les résultats escomptés. En 2018, la Commission mènera une évaluation stratégique par pays de la coopération de l’UE, conformément au programme de travail pour les évaluations stratégiques approuvé par le commissaire au développement, M. Mimica. Cette évaluation devrait fournir des constatations, des conclusions et des recommandations à la Commission, au SEAE et à d’autres parties prenantes concernant la coopération passée, présente et à venir de la Commission avec le pays.

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Il est extrêmement difficile d’obtenir les résultats originaux ciblés dans les projets mis en œuvre dans l’État de Rakhine. Cet État peut être considéré comme une zone de crise de longue durée caractérisée par une discrimination, un déplacement interne, une ségrégation, une apatridie, une pauvreté et une vulnérabilité profondément ancrés et à long terme. La Commission est bien consciente de la difficulté de travailler dans un contexte hautement politisé et complexe tel que celui de l’État de Rakhine et demeure résolue à poursuivre ses travaux dans la région.

Encadré 8 – Projet relatif à la sécurité alimentaire dans l’État de Rakhine

LIFT a envisagé la possibilité d’un appel ouvert à propositions pour poursuivre la mise en œuvre du projet relatif à la sécurité alimentaire dans l’État de Rakhine. En s’appuyant sur l’accès aux villages ciblés obtenu par les partenaires sélectionnés chargés de la mise en œuvre, sur les relations de travail nouées avec le gouvernement local et sur la situation de crise extraordinairement complexe dans cette région, LIFT est arrivé à la conclusion qu’il n’était ni envisageable ni réaliste de pouvoir fournir les résultats escomptés par l’intermédiaire de nouveaux partenaires inexpérimentés dans les zones ciblées.

S’agissant de la piètre performance, la Commission souhaiterait souligner les nouveaux épisodes de violence qui ont eu lieu en 2014 ainsi que le cyclone tropical auquel le projet a dû faire face. Ces deux événements ont retardé la mise en œuvre sur le terrain étant donné que les effectifs sur le terrain ne pouvaient accéder aux villages. En outre, le consortium a dû investir beaucoup de temps et d’efforts pour construire une relation de confiance leur permettant d’être acceptés par les communautés et les autorités dans un contexte de grande hostilité à l’égard des Nations unies/des OING. Seul un petit nombre d’ONG ont été capables de s’ériger en partenaires de confiance du gouvernement et de la population locale.

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La Commission a ajouté l’objectif spécifique «redressement économique et social dans les zones touchées par le conflit et les zones touchées par des violences intercommunautaires» dans les différents PAA qui financent les contributions de l’UE à la consolidation de la paix. Si la Commission avait dans un premier temps défendu l’intégration de l’État de Rakhine dans le fonds commun pour la paix, il a été convenu au cours de la phase de conception que ce fonds ne traiterait que le processus de paix et non les violences intercommunautaires. D’autres partenaires de développement étaient d’avis de ne pas intégrer l’État de Rakhine dans le fonds commun pour la paix.

La conception et la structure du fonds sont en grande partie fondées sur l’accord national de cessez-le-feu. Ce texte ne prend pas en compte les violences intercommunautaires. Toutefois, les projets relatifs à l’État de Rakhine peuvent être financés à condition de démontrer l’existence d’un lien direct entre la mise en œuvre de l’accord national de cessez-le-feu et d’autres éléments formels du processus de paix, soumis à une gestion rigoureuse des risques et à une analyse qui tient compte de la situation conflictuelle, et des principes de «ne pas nuire».

Comme expliqué ci-dessus, l’UE a élaboré d’autres projets et mécanismes permettant de répondre à la situation dans l’État de Rakhine.

Conclusions et recommandations

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La Commission et le SEAE estiment que le choix des secteurs et des priorités en matière de développement était ciblé et que l’intégration d’un quatrième secteur prioritaire a été pleinement justifiée et convenue avec le gouvernement.

L’UE a ouvert un bureau à Yangon, qui est devenu une délégation de l’Union européenne en 2013.

Par définition, un processus de paix ne peut faire l’objet de prédictions, c’est pourquoi la Commission n’était pas en mesure de hiérarchiser précisément les priorités géographiques pour toutes les ressources financières en 2014. Cette décision est prise sur une base annuelle, lors de la définition et de la formulation des programmes d’action annuels (PAA), afin d’accompagner la dynamique du processus de paix, lequel est hautement imprévisible et volatile. Il est absolument nécessaire de faire preuve de souplesse (notamment dans la hiérarchisation des priorités géographiques) pour répondre aux besoins des communautés les plus vulnérables.

La mobilisation des recettes nationales a été traitée de manière indirecte, entre autres grâce au soutien de l’UE en faveur des réformes de la gestion des finances publiques, à sa participation à l’EITI et grâce à des mesures dans le domaine de la FLEGT.

Recommandation n° 1 – Un soutien ciblé pour un impact accru

La Commission et le SEAE acceptent la recommandation et y apporteront une réponse au cours de la phase de programmation du prochain PIP.

Premier point: La Commission et le SEAE ont justifié les quatre secteurs prioritaires qui restent pleinement pertinents, comme cela a été confirmé par l’examen à mi-parcours du PIP 2014-2020, qui est en cours.

Second point: La Commission entend renforcer son soutien à la mobilisation des recettes nationales dans le cadre du prochain PIP. Dans l’intervalle, la Commission soutiendra directement cette mobilisation des recettes nationales au moyen d’un soutien planifié en faveur des réformes de la gestion des finances publiques, et indirectement grâce à un appui continu aux processus tels que l’EITI et le FLEGT.

La Commission et le SEAE envisageront de hiérarchiser les priorités géographiques au cours de la programmation du prochain PIP. Toutefois, la Commission et le SEAE sont d’avis que l’idéal est d’évaluer cette hiérarchisation des priorités et cette complémentarité avec d’autres donateurs au cours de la définition et de la formulation de nouvelles actions.

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La DG DEVCO et la DG ECHO ont déjà renforcé leur coordination et l’amélioreront encore dans le contexte de la mise en œuvre du lien entre l’aide humanitaire et la coopération au développement, pour lequel le Myanmar/la Birmanie a été sélectionné(e) comme pays pilote par le Conseil.

Recommandation n° 2 – Coordination des interventions

La Commission accepte cette recommandation et la mettra en œuvre comme suit:

• Le processus de mise en œuvre du lien entre l’aide humanitaire et la coopération au développement en cours, pour lequel le Myanmar/la Birmanie a été sélectionné(e) comme l’un des six pays pilotes par le Conseil, donnera lieu à un plan d’action pour la mi-2018. En outre, la DG DEVCO et la DG ECHO élaborent une analyse conjointe sur la résilience et une stratégie globale visant à aborder les questions relatives au lien entre l’aide d’urgence, la réhabilitation et le développement pour les zones de crise de longue durée au Myanmar/en Birmanie.
• Comme cela a été recommandé lors de l’évaluation du processus de programmation conjointe, la Commission associera plus étroitement la DG ECHO à la rédaction du nouveau document de programmation conjointe, en particulier dans les zones de crise de longue durée, et cherchera à inclure les interventions humanitaires des États membres.

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Après un processus approfondi de consultation, notamment avec le gouvernement, et en tenant compte en particulier des besoins et de la capacité d’absorption des secteurs prioritaires respectifs, la Commission a décidé d’allouer jusqu’à 35 % des fonds à chacun des deux premiers secteurs prioritaires (développement rural et éducation) et jusqu’à 15 % à chacun des deux autres secteurs prioritaires (gouvernance et consolidation de la paix).

L’affectation des fonds pour chaque action au titre des PAA est déterminée dans le cadre de la définition et de la formulation de nouvelles actions.

Recommandation n° 3 – Mise en œuvre des actions

La Commission accepte cette recommandation et la mettra en œuvre comme suit:

La Commission fournira des informations sur le montant des fonds affectés à chaque secteur prioritaire au cours de la phase de programmation du prochain PIP.

Étant donné que la justification du montant des fonds affectés à chaque nouvelle action fait l’objet de discussions au cours de la phase de définition et de formulation, la Commission continuera de veiller à ce que cette affectation soit documentée pour les actions au titre du PPA de 2018 et des années suivantes.

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Dans certains cas, les retards étaient dus à la complexité de l’environnement de travail et à la reprise des conflits.

Le modèle de contribution convenu avec les organisations internationales prévoit que les intérêts perçus sur les paiements de préfinancement ne sont pas dus, sauf si les règles de l’organisation prévoient le remboursement des intérêts, et ce conformément au règlement financier et aux actes de base. Toutefois, pour éviter l’accumulation de préfinancements sur le compte de l’organisation, la convention de contribution figurant à l’article 15 des conditions générales prévoit qu’une tranche ne peut être versée sans un engagement de 70 % de la tranche qui la précède immédiatement (et de 100 % des tranches précédentes).

En ce qui concerne l’impact des dispositions en matière de contrôle des coûts figurant dans les contrats entre l’UE et les Nations unies, la Commission peut appliquer l’approche notionnelle, selon laquelle l’ordonnateur compétent peut décider de considérer que les exigences de l’UE sont respectées tant que le montant de la participation des autres donateurs à l’action cofinancée est suffisant pour payer les activités qui ne sont pas éligibles au titre des règles de l’UE.

Recommandation n° 4 — Rapport coût-efficacité des actions multidonateurs

La Commission note la position de la Cour, mais n’accepte pas cette recommandation.

Le niveau de coûts indirects est spécifique à chaque action et à la structure de l’organisation. Dans de nombreux cas, les organisations considèrent que la contribution de l’UE aux coûts indirects (qui est plafonné à 7 % en vertu du règlement financier) ne suffit pas à couvrir leurs coûts. En tant que signataire du «grand compromis» sur l’aide humanitaire, la Commission s’est engagée à travailler de concert avec plusieurs partenaires pour harmoniser la définition de ces coûts (directs ou indirects). Cela permettra de nourrir un plus vaste débat au sujet du niveau des coûts indirects.

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La Commission applique ses règles et procédures habituelles ainsi que les règles internes qui prévoient des exceptions à ces règles habituelles dans certaines conditions, par exemple en situation de crise. Les dispositions relatives à la flexibilité, conformes au règlement financier et aux actes de base, ont permis de gagner du temps par rapport aux approches plus traditionnelles en mettant en œuvre des procédures de crise tout en préservant un équilibre entre la vitesse et la transparence.

La Commission a eu recours à la déclaration de crise à un nombre limité d’occasions et a avancé des arguments solides qui justifiaient dûment l’absence d’appel à propositions. Dans certaines circonstances, l’octroi direct de subventions et de marchés publics se justifie au regard de l’article 190 des règles d’application et une approbation préalable est demandée en conséquence. En outre, l’attribution directe passe par une procédure négociée, accompagnée d’un rapport faisant état des raisons du choix et d’enregistrements des discussions relatives à la négociation des actions et du budget. Par conséquent, les procédures restent toujours transparentes, respectent pleinement les procédures fixées par le règlement financier et visent à garantir un bon rapport coût-efficacité.

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Plusieurs projets audités étaient toujours en cours de mise en œuvre au moment de l’audit. Dans l’intervalle, ils ont enregistré des avancées en termes de résultats.

La Commission mènera une évaluation stratégique par pays sur la coopération au développement de l’UE au Myanmar/en Birmanie en 2018 qui se penchera sur les résultats et leur durabilité.

La Commission prend des mesures importantes en vue d’améliorer les cadres logiques, notamment les indicateurs, et la visibilité de l’UE.

Recommandation n° 5 – Suivi des actions

La Commission accepte cette recommandation et la mettra en œuvre comme suit:

Premier point: La Commission est en train d’élaborer un nouveau système d’informations opérationnelles (OPSYS) afin, entre autres, d’agréger les données du projet relatives au cadre logique.

Second point: La Commission continuera d’insister auprès des partenaires chargés de la mise en œuvre afin que les dispositions contractuelles concernant la visibilité des actions de l’UE soient appliquées. La délégation de l’UE a déjà observé une amélioration considérable dans ce domaine. La Commission a également inclus un élément de visibilité important dans un vaste contrat de service géré de manière directe, dans le but de garantir une communication coordonnée du soutien de l’UE et une plus grande visibilité de celui-ci.

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Si la moitié des projets contrôlés ont fourni l’ensemble des réalisations escomptées, 40 % d’entre eux n’ont que partiellement atteint leurs objectifs, car leur mise en œuvre était toujours en cours au moment de l’audit. Dans l’intervalle, plusieurs d’entre eux ont enregistré des avancées en termes de résultats.

Les programmes sont mis en œuvre dans un contexte très difficile dans lequel a lieu une transition complexe. Tous ces facteurs ont une incidence directe sur un grand nombre des projets audités. La Commission cherche à atténuer autant que possible les risques relatifs à la mise en œuvre des programmes. Les revers et une faible capacité d’absorption inattendue constituent parfois une caractéristique de la réalité du développement au Myanmar/en Birmanie,

Recommandation n° 6 – Obtention de résultats

la Commission accepte cette recommandation.

Premier point: La Commission continuera de déployer d’importants efforts en vue d’améliorer la gestion des projets en gestion directe et indirecte, évaluera régulièrement l’état de la mise en œuvre et insistera sur l’adoption de mesures correctives. La Commission continuera d’assurer un suivi régulier axé sur les résultats au Myanmar/en Birmanie. L’échantillon concernant le projet relatif au suivi axé sur les résultats inclura les projets les plus problématiques.

Second point: L’État de Rakhine est déjà inclus dans le champ de compétences du fonds commun pour la paix. Toutefois, les projets relatifs à l’État de Rakhine ne peuvent être financés qu’à condition de démontrer l’existence d’un lien direct entre la mise en œuvre de l’accord national de cessez-le-feu et d’autres éléments formels du processus de paix, soumis à une évaluation rigoureuse des risques et à une analyse qui tienne compte de la situation conflictuelle. Il existe d’autres mécanismes visant à soutenir l’harmonie intercommunautaire dans l’État de Rakhine.