Pomoc EU pro Myanmar/Barmu

Odpovědi Komise a ESVČ

Shrnutí

IV

Podle názoru Komise a Evropské služby pro vnější činnost (dále jen „ESVČ“) byla volba rozvojových priorit a sektorů zacílená a zahrnutí čtvrtého ústředního sektoru dohodnuté s komisařem pro rozvoj a myanmarskou/barmskou vládou.

V reakci na zvýšené pracovní zatížení v oblasti rozvojové spolupráce v Myanmaru/Barmě otevřela EU kancelář v Rangúnu, jež byla v září 2013 povýšena na delegaci EU.

Rozhodnutí o geografických prioritách se přijímá každoročně v průběhu stanovení a vypracování ročních akčních programů (dále jen „RAP“), aby sledovalo dynamiku mírového procesu, jež je značně nepředvídatelná a proměnlivá.

Mobilizace domácích příjmů byla řešena v koordinaci s ostatními dárci prostřednictvím svěřenského fondu pro řízení veřejných financí spravovaného Světovou bankou sdružujícího více dárců, dialogu o politice, podpory účasti Myanmaru/Barmy v iniciativě v oblasti transparentnosti těžebního průmyslu (dále jen „EITI“) a opatření v rámci prosazování práva, správy a obchodu v oblasti lesnictví (dále jen „FLEGT“).

V

Po důkladném programovém konzultačním procesu v letech 2012–2014, který zahrnoval vládní instituce, a zohlednění zejména potřeb a absorpční kapacity příslušných ústředních sektorů, se Komise ve svém víceletém orientačním programu (dále jen „VOP“) pro Myanmar/Barmu rozhodla orientačně přidělit až 35 % každému z prvních dvou ústředních sektorů (rozvoj venkova a vzdělávání) a až 15 % každému ze zbývajících dvou ústředních sektorů (správa a budování míru).

Určení přidělení fondu pro každé opatření ročních akčních programů je součástí stanovení a vypracování nových opatření.

VI

V některých případech, například v určitých etnických oblastech, byla zpoždění v rámci svěřenských fondů spravovaných OSN způsobena složitostí pracovního prostředí a opětovným vzplanutím konfliktu.

Šablona příspěvků dohodnutá s mezinárodními organizacemi předpokládá, že se neplatí úroky z plateb předběžného financování s výjimkou případů, kdy pravidla dané organizace úhradu úroků stanoví. To je v souladu s finančním nařízením a základními právními akty. Aby se však zabránilo kumulaci předběžného financování, dohoda o příspěvcích v článku 15 obecných podmínek stanoví, že další splátku lze uvolnit pouze po přidělení 70 % bezprostředně předcházející splátky (a 100 % předchozích) na závazky.

VII

Komise uplatňuje svá standardní pravidla a postupy, jakož i vnitřní pravidla, která za určitých podmínek, např. v krizových situacích, umožňují odchýlení se od uvedených standardních pravidel. Ustanovení o pružnosti v souladu s finančním nařízením a základními právními akty umožnila ve srovnání se standardními přístupy úsporu času, přičemž zachovala vyvážený poměr mezi rychlostí a transparentností.

Komise se k využití ustanovení o vyhlášení krizové situace uchýlila v omezeném počtu případů. Když tak učinila, existovaly k tomu platné důvody.

Vzhledem k okolnostem v Myanmaru/Barmě zastává Komise názor, že granty udělené prostřednictvím výzev k předkládání nabídek nejsou nutně nákladově účinnější než granty udělené podle pružných postupů.

VIII

Zatímco polovina kontrolovaných projektů dosáhla plánované efekty v plné míře, dalších 40 % jich dosáhlo částečně, přičemž byly v době auditu stále ještě ve fázi provádění. Mezitím jich několik zaznamenalo zlepšení v oblasti dosahování výsledků.

Komise provádí v roce 2018 strategické hodnocení rozvojové spolupráce EU v Myanmaru/Barmě, které bude zkoumat efekty a udržitelnost.

Delegace EU provedla v průběhu let podstatná zlepšení v monitorování projektů.

IX

• Komise a ESVČ zastávají názor, že oblasti podpory jsou dostatečně zacílené.
• Generální ředitelství Komise pro rozvoj a spolupráci (GŘ DEVCO) a Generální ředitelství pro evropskou civilní ochranu a operace humanitární pomoci (GŘ ECHO) již posílila svoji koordinaci a dále ji zlepší, pokud jde o uvedení vztahu mezi humanitární pomocí a rozvojem do praxe, v souvislosti se kterým byl Myanmar/Barma vybrán Radou jako pilotní země.
• Komise zdokumentuje přidělení financování každému ústřednímu sektoru v průběhu fáze plánování příštího VOP. Jelikož zdůvodnění přidělení financování každému novému opatření je projednáváno již během jejich stanovení a vypracování, Komise zajistí, aby bylo přidělení zdokumentováno pro opatření v rámci RAP na rok 2018 a roky následující.
• Komise bude pokračovat v zajišťování nákladové efektivnosti opatření sdružujících více dárců v úzké koordinaci s ostatními přispívajícími dárci a jako člen řídícího výboru/správní rady fondu. Komise je však rovněž vázána ustanoveními finančního nařízení.
• Komise bude i nadále velmi aktivní v oblasti zlepšování řízení projektů a bude pravidelně posuzovat stav provádění.

Kroky s cílem výrazně zvýšit komunikaci o opatřeních EU a viditelnost těchto opatření již byly učiněny.

Úvod

07

Pracovní skupiny se zúčastnili čtyři komisaři a komisař pro rozvoj Piebalgs předsedal rozvojovému fóru společně s německým ministrem pro rozvoj Niebelem a myanmarským/barmským ministrem pro plánování Kan Zawem. Všechny členské státy EU přítomné v zemi se rovněž zúčastnily a dohodly se na výchozím společném programovém dokumentu a prioritních oblastech podpory EU a členských států.

08

Den před pracovní skupinou v Nay Pyi Taw se v Rangúnu konalo demokratické fórum občanské společnosti s vysokou představitelkou Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku a místopředsedkyní Komise Ashtonovou a Aun Schan Su Ťij, rozvojové fórum a obchodní fórum.

11

Další finanční prostředky finančního balíčku ve výši 150 milionů EUR byly významné nejen pro podporu přechodu, ale umožnily také hlubší spolupráci a dialog s novou civilní vládou, se kterou dárci spolupracovali poprvé.

Připomínky

20

Vzhledem k tomu, že chybí dokončený 20letý komplexní národní rozvojový plán, použila Komise jako hlavní referenční dokument rámec myanmarské/barmské vlády pro hospodářské a sociální reformy (Framework for Economic and Social Reforms, dále jen „FESR“) na roky 2012–2015. Podpora VOP na roky 2014–2020 pro ústřední sektory vzdělávání a zemědělství vycházela z probíhajících programů spolufinancovaných EU (jako QBEP a LIFT) a byla založena na jejich analýzách a zprávách. Pro ústřední sektor vzdělávání poskytla sektorovou analýzu komplexní reforma sektoru vzdělávání (Comprehensive Education Sector Reform) podporovaná EU.

21

Konzultační proces pro rozvojové priority a příděly financování s myanmarskou/barmskou vládou zahrnoval jednání na ministerské úrovni v Bruselu, Rangúnu a Nay Pyi Taw.

22

Komise a ESVČ zastávají názor, že volba rozvojových priorit byla zacílená. Postup výběru čtyř ústředních sektorů byl důkladný, participativní a dohodnutý s vládou.

Společné programové pokyny Komise a ESVČ pro nástroj pro rozvojovou spolupráci na období 2014–2020 umožňují za určitých okolností, jako je přechod od humanitární k rozvojové pomoci nebo vznikající bezpečnostní hrozby či rizika konfliktů, dodatečný ústřední sektor na podporu zásadních priorit spojených s činnostmi budování míru a státu.

Vzhledem ke značnému nárůstu financování pro Myanmar/Barmu počínaje rokem 2012, při zohlednění celkového financování příslušných sektorů a jejich absorpční kapacity a s cílem zajistit kontinuitu podpory EU v rámci ústředních sektorů VOP pro období 2011–2013 (s význačnou výjimkou zdravotnictví) se Komise rozhodla financovat v rámci VOP pro období 2014–2020 čtyři ústřední sektory. Toto bylo převzato v rámci společného plánování a dohodnuto komisařem pro rozvoj a vládou vzhledem k politickému významu etnického mírového procesu pro stabilitu a rozvoj.

Rozhodnutí Komise o zvláštním balíčku 150 milionů EUR pro období 2012–2013 doprovázelo zřízení kanceláře EU v Rangúnu, jež byla v září 2013 povýšena na delegaci EU.

23

V souladu s výše uvedenými programovými pokyny umožňuje VOP na období 2014–2020 pružné řešení nepředvídaných potřeb nejvíce ohrožených komunit v kontextu nestabilního státu a konfliktních či krizových situací jako v Myanmaru/Barmě. Mírový proces nelze předpovědět a Komise proto nebyla v letech 2013–2014 schopna stanovit geografické priority na celé programové období 2014–2020. Toto rozhodnutí se přijímá každoročně v průběhu stanovení a vypracování ročních akčních programů (RAP), aby sledovalo dynamiku mírového procesu. Pro zajištění nákladové efektivnosti používá Komise příslušné studie. Během plánování byly zohledněny studie o potřebách v Arakanském státě, které zadala EU nebo jiní dárci. Vláda s dárci v roce 2014 rovněž sdílela návrh akčního plánu pro Arakanský stát, jenž však nebyl nikdy dokončen. Arakanskému státu bylo v průběhu vykazovaného období přiděleno celkem 10 % financování, což odráží jasnou a uznanou geografickou prioritu. Volba mírového procesu jako jednoho z ústředních sektorů již navíc znamenala geografickou prioritizaci oblastí konfliktu.

24

EU zdůrazňuje význam řízení přírodních zdrojů, jelikož velký podíl potenciálních domácích příjmů je spojen s využíváním rozsáhlých přírodních zdrojů.

EU podporuje vládu ve směřování k udržitelnějšímu řízení jejích přírodních zdrojů, např. prostřednictvím EITI a FLEGT. EU se aktivně zúčastnila procesu koordinace dárců pro reformy řízení veřejných financí.

Velká část přírodních zdrojů v Myanmaru/Barmě je soustředěna ve sporných oblastech nebo oblastech pod kontrolou etnických ozbrojených skupin, a nikoli vlády. Jakákoli diskuze o zvýšení daňových příjmů z řízení přírodních zdrojů závisí na pokroku v mírovém procesu.

27

Komise by chtěla zdůraznit, že docházelo k účinné koordinaci mezi GŘ ECHO a GŘ DEVCO jak v ústředí, tak na úrovni delegace EU, zejména v průběhu stanovení a vypracování příslušných opatření v oblastech, kde GŘ ECHO poskytovalo humanitární pomoc.

Komise uvádí do praxe návaznost okamžité pomoci, obnovy a rozvoje (dále jen „LRRD“). GŘ DEVCO zahájilo rovněž dvě studie s cílem identifikovat zásahy citlivé vůči konfliktům pro zvýšení odolnosti v oblastech vleklé krize.

Stát Myanmar/Barma byl zahrnut na seznam pilotních zemí schválených Radou v září 2017 s cílem uvést vztah mezi humanitární pomocí a rozvojem do praxe.

Projekt 20 je pokračováním a rozšířením projektu financovaného GŘ ECHO (iniciativy EU Děti míru), jímž se provádí přístup LRRD. Pokračování projektu 13 zahrnuje posílený komponent pro výživu s cílem doplňovat podporu výživy GŘ ECHO v severní části Arakanského státu.

28

Konečná zpráva hodnocení procesu společného plánování rozvojové spolupráce EU (na období 2011–2015) z března 2017 rovněž doporučuje, aby ústředí EU a členských států přesněji definovala celkový rozsah nebo oblast společného plánování a způsob, jímž se to promítne do pokynů, např. jak zahrnout humanitární pomoc, kterou z definice nelze plánovat.

Od otevření delegace EU si kolegové z ESVČ, GŘ DEVCO a GŘ ECHO pravidelně vyměňovali názory a prováděli společné terénní mise.

Přestože jednání GŘ DEVCO a GŘ ECHO nebyla do září 2016 formálně ustavena, docházelo k pravidelným výměnám od té doby, co se v polovině roku 2014 GŘ ECHO přestěhovalo do stejných prostor jako delegace EU.

Všechna opatření v rámci ústředního sektoru budování míru přijatá od roku 2012 odrážela požadované vazby, konzultace a koordinaci s humanitárními subjekty včetně GŘ ECHO. Program pomoci vykořeněným skupinám obyvatel byl rovněž prováděn v úzké spolupráci s GŘ ECHO a vychází z některých jeho úspěchů v etnických státech.

30

Po důkladném konzultačním procesu, který zahrnoval vládní instituce, a zohlednění zejména potřeb a absorpční kapacity příslušných ústředních sektorů se Komise rozhodla orientačně přidělit až 35 % každému z prvních dvou ústředních sektorů (rozvoj venkova a vzdělávání) a až 15 % každému ze zbývajících dvou ústředních sektorů (správa a budování míru).

Určení přidělení fondu pro každé opatření ročních akčních programů je součástí jejich stanovení a vypracování a zohledňuje potřeby a absorpční kapacitu, způsob provádění a partnerské, vládní a jiné dárcovské financování, harmonogram provádění atd.

31

Komise by chtěla zdůraznit, že některé členské státy nebyly schopny souhlasit s navrhovaným programem rozpočtové podpory, mimo jiné kvůli obavám ohledně politického kontextu, včetně vážné eskalace situace v Arakanském státě.

To mělo za následek zpoždění financování pouze jednoho, byť zásadního, z předpokládaných opatření v Myanmaru/Barmě. Přestože na rok 2016 nebyl přijat žádný RAP, Komise přijala RAP na rok 2017 (39 milionů EUR) poskytující další podporu EU v oblastech budování míru a správy.

32

Komise by chtěla zdůraznit, že provozní kritéria budoucího pracovního zatížení a směsi způsobů poskytování pomoci nejsou jedinými provozními kritérii zvažovanými při výběru způsobů poskytování pomoci. Komise se domnívá, že rozpočtová podpora je preferovaným způsobem, který odpovídá nejlepším zásadám účinnosti pomoci, a umožňuje hlubší spolupráci a posílený dialog o politice s partnerskými zeměmi. Komise nicméně vždy zkoumá možnosti, jak více spolupracovat s agenturami členských států, a snaží se určit další příležitosti ke kombinování a strategičtější spolupráci s mezinárodními organizacemi. Kritérium nákladové efektivnosti je zvláště zvažováno v průběhu fází stanovení a vypracování nových opatření a velmi důkladně posuzováno během fáze uzavírání smluv.

33

Nepřímé řízení snížilo zátěž pracovníků Komise z hlediska řízení a umožnilo jim zaměřit se mimo jiné na dialog o politice, strategické diskuse, koordinaci a monitorování.

34

Počáteční nízké čerpání prostředků na programy svěřenských fondů spravovaných OSN bylo způsobeno zejména zpožděním zahajovacích činností. Pozdější nízké čerpání prostředků bylo někdy způsobeno zpožděním klíčových činností v oblastech, v nichž docházelo k opětovnému vzplanutí konfliktu.

Míra čerpání prostředků je pouze jedním z ukazatelů měření výkonnosti projektu. Míra navíc není lineární a závisí na typu financovaných činností.

36

V souladu s finančním nařízením a základními právními akty předpokládá šablona příspěvků dohodnutá s mezinárodními organizacemi, že se neplatí úroky z plateb předběžného financování s výjimkou případů, kdy pravidla dané organizace úhradu úroků stanoví.

Úřad OSN pro servisní zabezpečení projektů (dále jen „UNOPS“) přiděluje v souladu se svými vlastními pravidly takové úroky na programové činnosti, pokud tak stanoví odpovídající dohoda o příspěvcích.

37

Komise nezajišťuje pouze nákladovou efektivnost prostřednictvím ověřovacích návštěv. Vhodnost nákladů je nejprve posouzena před podpisem smlouvy prostřednictvím důkladného přezkumu rozpočtu předloženého organizací. Poté se Komise účastní ve správních radách fondů, které rozhodují o zaměření programu. A konečně Komise obdrží od organizace nejméně jedenkrát za rok finanční a popisné zprávy o skutečném provádění a výdajích programu. Analýza těchto zpráv poté určí skutečné uvolnění – a částku – příštího předběžného financování.

Tyto mechanizmy poskytují Komisi příležitost projednat zaměření programu a vhodnost využití finančních prostředků. Komise spolupracuje v nepřímém řízení s organizacemi posouzenými v rámci pilíře, jejichž vnitřní kontrola, audit a účetní postupy již byly kontrolovány a považují se za rovnocenné s těmi, které zavedla Komise.

38

Článek 42 prováděcích pravidel stanoví, že je-li úkoly plnění rozpočtu pověřen subjekt, který provádí opatření sdružující více dárců, provede se ověření tak, aby subjekt použil na opatření částku odpovídající částce vyplacené na opatření Komisí v souladu s povinnostmi stanovenými v dohodě podepsané se subjektem.

Komise má povoleno uplatnit nominální přístup, podle kterého se může příslušná schvalující osoba rozhodnout považovat tyto požadavky EU za splněné, pokud částka, kterou přispěli ostatní dárci na spolufinancované opatření, je dostatečná k zaplacení za činnosti, které jsou podle pravidel EU nezpůsobilé. Jakékoli snížení nezpůsobilých výdajů použitím nominálního přístupu je tudíž plně v souladu s platnými prováděcími předpisy.

Tento mechanizmus umožňuje Komisi účastnit se ve svěřenských fondech sdružujících více dárců, tj. účastnit se na důležitých projektech v koordinaci s jinými dárci. To je často nejefektivnější způsob, jak zajistit účinnost a účelnost opatření financovaných EU, který by nebyl možný, pokud by bylo uloženo účelové vázání finančních prostředků. Aby toto bylo proveditelné, stanoví nominální přístup pravidlo, podle kterého náš příspěvek bude hradit pouze náklady, které jsou pro Komisi způsobilé, a tudíž neukládá Komisi pravidla způsobilosti související s příspěvky obdrženými od jiných dárců, kteří mají pravidla odlišná.

Rámeček 1 – Příklady uplatnění nominálního přístupu

LIFT

Komise uplatnila nominální přístup, jelikož byly k dispozici dostatečné finanční prostředky od jiných dárců na pokrytí výdajů z fondu LIFT, jež byly podle pravidel EU nezpůsobilé. Vyrovnání je jednou z forem zpětného získávání finančních prostředků od prováděcích partnerů.

3MDG / 3DF

Komise uplatnila nominální přístup, jelikož byly k dispozici dostatečné finanční prostředky od jiných dárců na pokrytí výdajů z fondu 3DF, jež byly podle pravidel EU nezpůsobilé.

39

V době uzavírání smluv je rozpočet opatření předložen organizací a projednán s Komisí. Podle našich smluvních požadavků jsou nepřímé náklady omezeny na 7 % způsobilých přímých nákladů. Argumentuje se, že toto procento by mohlo být nedostatečné na pokrytí skutečných nepřímých nákladů, které ponese organizace na provádění projektů. Komise se však nemůže dohodnout na odlišné míře s jinými dárci. Pro opatření sdružující více dárců a srovnatelná opatření nemůže Komise sjednávat pravidla pro nepřímé náklady jiných dárců, ale zajišťuje, že odměna/nepřímé náklady nejsou vyšší než ty, které účtují organizace se srovnatelnými příspěvky (článek 4.2 finanční a správní rámcové dohody).

40

Komise uplatní nominální přístup pouze na výdaje považované za nezpůsobilé pro EU ale způsobilé pro jiné přispívající dárce včetně případu, kdy je prováděcí partner rovněž přispívajícím dárcem, pokud je částka, jíž přispěli ostatní dárci na spolufinancované opatření, dostatečná k zaplacení za činnosti, které jsou podle pravidel EU nezpůsobilé.

Rámeček 2 – Příklad vysokých nepřímých nákladů

Komise potvrzuje, že dohoda podepsaná mezi Komisí a UNICEF stanovuje, že maximálně 7 % přímých nákladů opatření bude nárokováno jako nepřímé náklady. Dohoda navíc stanoví, že jakékoli nepřímé náklady pro opatření, jež jsou prováděna jinými subjekty, budou těmito 7 % pokryty. Delegace EU sdělila UNICEF, že pokud nelze pokrýt finanční prostředky pomocí nominálního přístupu, budou tyto prostředky získány zpět.

41

Komise zvažovala efektivitu nákladů také při rozhodování o velikosti projektů.

42

Komise uplatnila pružné postupy v rámci vyhlášení krizové situace v souladu s finančním nařízením.

Komise a ESVČ zastávají názor, že jsou-li pružné postupy použity v zemích vyhlášení krizové situace strategicky, mohou přinášet významné přínosy. Komise se uchýlila k využití pružných postupů v omezeném počtu případů za následných vyhlášení krizové situace, protože nestabilní přechod Myanmaru/Barmy neumožňoval vždy pravidelnou rozvojovou pomoc. To vyžaduje využití účinných a pružných mechanizmů, které drží krok s reálnou situací na místě a umožňují EU rychle zareagovat na nový vývoj.

O vyhlášení krizové situace se rozhoduje na úrovni generálního ředitele GŘ DEVCO po náležité konzultaci s komisařem pro rozvoj. Takové vyhlášení platilo v průběhu referenčního období. Do července 2014 se vztahovalo pouze na etnické státy Myanmaru/Barmy. Po žádosti delegace EU o rozšíření vyhlášení krizové situace na všechna území Myanmaru/Barmy v roce 2014 se Komise rozhodla rozšířit krizovou situaci, ale pouze pro smlouvy podporující cíle budování míru a státu v Myanmaru/Barmě. Jako další podmínka uplatnění tohoto rozšíření je nutné předchozí schválení každého jednotlivého případu geografickým ředitelem GŘ DEVCO. Komise by chtěla zdůraznit, že tato možnost nebyla v průběhu referenčního období využita. Současné vyhlášení krizové situace platí do 30. června 2018 a jakékoli další rozšíření bude podrobeno důkladnému přezkumnému procesu.

Přímé zadání nicméně znamená jednací řízení se zprávou vysvětlující odůvodnění volby a řádným záznamem diskuzí týkajících se dojednání opatření a rozpočtu. Řízení proto zůstávají vždy transparentní a plně v souladu s postupy finančního nařízení.

Ačkoli je nesporné, že k bezprostřednímu nebezpečí pro civilní obyvatelstvo dochází v etnických oblastech, konfliktem je zasažena téměř jedna třetina států země a příležitosti pro opatření mediace a řešení konfliktů mohou (a potřebují) být řešeny ve všech oblastech včetně Nay Pyi Taw a Rangúnu (nebo dokonce v cizích zemích jako Thajsko, Čína nebo Indie), kde se nalézají kritičtí zástupci vlády nebo jacíkoli jiní příslušní aktéři. To vysvětluje, proč lze vyhlášení krizové situace rovněž uplatnit na cíle budování státu a míru.

44

Komise zajistila, aby bylo řešeno riziko dvojího financování v průběhu návrhu a provádění rizikových smluv.

Rámeček 3 – Příklady rizik dvojího financování

První odrážka: S cílem snížit riziko dvojího financování činností souvisejících s tuberkulózou, malárií a HIV/AIDS přezkoumala Komise a jiní dárci před rozhodnutím správní rady fondu o financování analýzu mezer a jakýchkoli překryvů mezi dvěma fondy.

Oba programy byly přezkoumány v rámci technických strategických skupin pro tuberkulózu, malárii a HIV/AIDS, aby se zajistila neexistence dvojího financování.

Druhá odrážka: Komise neustále sleduje projekty a činnosti této místní nevládní organizace. V době návštěvy Účetního dvora hrála nevládní organizace (a i nadále hraje) zásadní a kritickou roli pro podporu mírových jednání mezi vládou a etnickými ozbrojenými organizacemi. Aby jednání na různých úrovních zůstávala otevřená, EU poskytovala přizpůsobenou podporu prostřednictvím různých grantů, na kterých se nevládní organizace účastnila jako spolupříjemce podpory. S cílem zajistit řádné provádění tak výrazného přílivu spolupráce od EU a jiných dárců ve zvláště náročném prostředí byla poskytována další technická pomoc. Ta přispívala mimo jiné k zabránění rizika dvojího financování. Jelikož všechny zásahy financované EU s touto nevládní organizací měly velmi různé a konkrétní cíle, Komise zjistila, že nedošlo k žádnému překryvu financování.

45

Komise se snaží zajistit účinnou koordinaci s ostatními dárci na úrovni provádění, ale vždy existuje prostor pro zlepšení.

Rámeček 4 – Příklady promeškaných příležitostí z hlediska koordinace

Koordinace mezi Světovou bankou, delegací EU a různými prováděcími partnery komunity stimulovaného rozvoje (Community Driven Development, dále jen „CDD“) se konala pravidelně. Delegace EU a její různé financované programy hledaly synergie se Světovou bankou při několika příležitostech. Zatímco program Světové banky je zacílen především na „tvrdé komponenty“ (základní infrastruktura ve vesnicích), přístup EU kombinuje komponenty „měkké“ (školení, semináře, komunitní konzultace) a „tvrdé“ (drobná infrastruktura, obnova) v jedné konkrétní oblasti.

46

Komise zastává názor, že monitorování opatření financovaných EU a viditelnost EU se v průběhu let zlepšily.

Komise přikládá velký význam dalšímu zlepšování svého monitorování opatření, a to i v obtížně přístupných oblastech.

47

Pokud jde o výstupy a efekty na úrovni RAP, patří mezi významné přijaté kroky zahrnutí orientační matice logického rámce pro každé opatření na úrovni RAP a specializované skupiny v GŘ DEVCO, aby byla zajištěna kvalita logických rámců. Rámec EU pro výsledky mezinárodní spolupráce a rozvoje navíc odráží závazek GŘ DEVCO monitorovat výsledky a podávat o nich zprávy, posílit odpovědnost, transparentnost a viditelnost pomoci EU.

Dostupnost údajů je v Myanmaru/Barmě významným omezením, jež má vážné důsledky pro měření výstupů, výsledků a dopadu.

48

Pro projekty 11 a 12 je zaveden systém monitorování výkonnosti.

49

Komise nereagovala pomalu na zprávy z ověřovacích kontrolních návštěv, ale řízení o sporných otázkách ohledně jejich zjištění trvala dlouho.

Rámeček 5 – Ověřovací kontrolní návštěvy

LIFT

Zpracování zjištění této ověřovací kontrolní návštěvy fondu LIFT bylo mimořádně složité a vedlo k rozsáhlým diskuzím s ústředím za účelem jejich řádného řešení. Delegace EU zlepšila svoji reakci při zpracování zjištění ověřovací kontrolní návštěvy, jak ukazuje konečná zpráva druhé ověřovací kontrolní návštěvy pro fond LIFT vydaná dne 23. září 2016, přičemž odpovídající předběžný informační dopis (nenavrhující žádné zpětné získání) byl odeslán 28. října 2016.

3MDG/3DF

Po přijetí předběžné konečné zprávy ověřovací kontrolní návštěvy reagovala delegace EU včas a dokončila konečnou platbu a zúčtování za smlouvu 3DF.

50

Komise upomíná pravidelně prováděcí partnery na potřebu vypracovat a provádět podrobné plány komunikace a zviditelnění, aby se zajistila dobrá úroveň komunikace o podpoře EU a vysoká viditelnost podpory EU. Přestože delegace EU konstatovala zlepšení v této oblasti, rozhodla se také řídit viditelnost EU příměji prostřednictvím specializované komponenty v rámci probíhající rozsáhlé smlouvy o službách, aby zajistila větší viditelnost EU a koordinovaná sdělení pro všechny projekty a programy.

V určitých oblastech museli prováděcí partneři zůstat diskrétní ohledně určitých otázek komunikace a viditelnosti kvůli existující citlivosti v dané době a posílili viditelnost programů pomocí jiných nástrojů, jako jsou sociální média, audiovizuální materiály, studie a publikace, významné akce atd.

51

V průběhu zahajovací fáze se Komise snažila propagovat svěřenský fond EU jako součást prováděcích metod, jež je třeba zvážit pro provádění Společného mírového fondu (dále jen „JPF“). Přes úsilí Komise nebyli ostatní potenciální dárci nakloněni tomuto způsobu a vyjádřili své preference pro svěřenské fondy spravované OSN. Komise konala rovněž konzultace s členskými státy v Bruselu, aby propagovala svěřenský fond EU pro mír.

54

Zatímco polovina kontrolovaných projektů dosáhla plánovaných výstupů, dalších 40 % jich dosáhlo částečně, přičemž byly v době auditu stále ještě ve fázi provádění. Mezitím jich několik zaznamenalo zlepšení v oblasti dosahování výsledků.

Komise se domnívá, že existuje více příčin, jež by mohly vysvětlit, proč kontrolované projekty zaznamenaly zpoždění v oblasti provádění. Programy mají co činit s velmi náročným kontextem, ve kterém dochází ke složitému přechodu: politickému a hospodářskému přechodu uprostřed složitého mírového procesu s více stranami a ozbrojenými skupinami. Všechny tyto faktory mají přímý dopad. Nezdary a nečekaná nízká absorpční kapacita jsou někdy součástí reality rozvoje v Myanmaru/Barmě. To platí zejména pro projekty v rámci kontrolovaného budování míru a programy pomoci vykořeněným skupinám obyvatel.

Rámeček 7 – Příklad projektu, který byl vzhledem ke stanoveným cílům pouze částečně relevantní

Program „Erasmus“ se zabývá vzděláváním, jedním z ústředních sektorů VOP na období 2014–2020, zatímco „prostředí“ je kritickým průřezovým tématem pro všechny ústřední sektory. Komise rovněž zdůrazňuje, že tento projekt funguje na základě založeném na poptávce, přičemž žádosti o vybudování kapacity předkládá vláda delegaci EU. Proto je nutný mírně pružný výklad rozsahu a cílů, zejména v počátečním období přechodu, kdy rozvojoví partneři poprvé po mnoha letech znovu spolupracují s vládou.

56

Dostupnost údajů je významným omezením s důležitými důsledky pro měření výstupů, výsledků a dopadu. Pro určité ukazatele je často náročné určit realistické cíle, proto většina projektů provádí roční přezkum logického rámce.

Komise podporuje zlepšení statistického systému v členských státech Sdružení národů jihovýchodní Asie (ASEAN) prostřednictvím programu financovaného v rámci regionálního orientačního programu na období 2014–2020.

57

Komise by chtěla zdůraznit, že vzorek kontrolovaných projektů se nacházel v různých fázích provádění, což by mohlo částečně vysvětlit, proč nebylo ještě možné posoudit některé z plánovaných efektů a udržitelnost. Komise zastává názor, že více než třetina kontrolovaných projektů dosáhne očekávaných efektů. V roce 2018 provede Komise strategické hodnocení spolupráce EU v souladu s pracovním programem pro strategická hodnocení, který schválil komisař pro rozvoj Mimica. Předpokládá se, že toto hodnocení poskytne Komisi, ESVČ a jiným zúčastněným stranám zjištění, závěry a doporučení v souvislosti s naší minulou, současnou a budoucí spoluprací s danou zemí.

59

Dosažení původních výsledků, které byly cílem v projektech prováděných v Arakanském státě, je extrémně náročné. Situaci lze považovat za vleklou krizi, která se vyznačuje dlouhodobou hluboce zakořeněnou diskriminací, vnitřním přesídlováním, segregací, absencí státní příslušnosti, chudobou a zranitelností. Komise si je dobře vědoma citlivosti práce ve velmi zpolitizovaném a složitém kontextu, jako je Arakanský stát, a bude nadále pokračovat ve své angažovanosti v tomto regionu.

Rámeček 8 – Projekt zabezpečení potravin v Arakanském státě

Fond LIFT zvažoval možnost veřejné výzvy pro podávání návrhů na pokračování projektu zabezpečení potravin v Arakanském státě. Vzhledem k získanému přístupu vybraných prováděcích partnerů do cílových vesnic, ustaveným pracovním vztahům s místní vládou a mimořádně složité krizové situaci v tomto regionu dospěl fond LIFT k závěru, že by nebylo proveditelné ani realistické realizovat očekávané efekty v cílových oblastech prostřednictvím nových a nezkušených partnerů.

Pokud jde o nízkou výkonnost, Komise by chtěla zdůraznit vypuknutí násilí v roce 2014 a tropický cyklón, se kterými bylo nutné se v rámci projektu vypořádat, což vše zpozdilo provádění v terénu, neboť terénní pracovníci neměli přístup do vesnic. Konsorcium navíc muselo investovat mnoho času a úsilí do budování důvěry, aby bylo komunitami a orgány přijato v období vysoce nepřátelských akcí namířených proti OSN a mezinárodním nevládním organizacím. Pouze několik málo nevládních organizací bylo schopno ustavit se jako důvěryhodní partneři jak vlády, tak místních obyvatel.

60

Komise zahrnula zvláštní cíl – zlepšená sociálně-ekonomická obnova v oblastech zasažených konflikty a v oblastech zasažených násilím mezi komunitami – do různých RAP, z nichž se financují příspěvky EU k budování míru. Přestože Komise původně prosazovala zahrnutí Arakanského státu do společného mírového fondu, v průběhu procesu návrhu bylo dohodnuto, že JPF bude řešit mírový proces, a nikoli násilí mezi komunitami. Jiní rozvojoví partneři nechtěli, aby se JPF vztahovalo na Arakanský stát.

Návrh a architektura JPF jsou do značné míry založeny na celonárodní dohodě o příměří. Tento text se nevztahuje na násilí mezi komunitami. Projekty týkající se Arakanského státu nicméně mohou být financovány, pokud prokáží přímou vazbu na provádění celonárodní dohody o příměří a jiné formální prvky mírového procesu, které podléhají přísnému řízení rizik, analýze citlivosti konfliktu a zásadě „neškodit“.

Jak je rozvedeno výše, EU vyvinula jiné projekty a mechanizmy pro řešení situace v Arakanském státě.

Závěry a doporučení

63

Podle názoru Komise a Evropské služby pro vnější činnost byla volba rozvojových priorit a sektorů zacílená a zahrnutí čtvrtého ústředního sektoru plně odůvodněné a dohodnuté s vládou.

EU otevřela kancelář v Rangúnu, jež byla v září 2013 povýšena na delegaci EU.

Mírový proces nelze z definice předpovědět, a Komise proto nebyla v roce 2014 schopna stanovit podrobné geografické priority pro všechny finanční zdroje. Toto rozhodnutí se přijímá každoročně v průběhu stanovení a vypracování ročních akčních programů, aby provázelo dynamiku mírového procesu, jež je značně nepředvídatelná a proměnlivá. Pružnost je absolutně nutná (a to též při stanovení geografických priorit), aby bylo možné reagovat na potřeby nejvíce ohrožených komunit.

Mobilizace domácích příjmů byla řešena nepřímo, mimo jiné prostřednictvím podpory EU pro reformy řízení veřejných financí, účasti v EITI a kroků v oblasti FLEGT.

Doporučení 1 – Potřeba zacílit podporu, a tak zvýšit dopad

Komise a ESVČ toto doporučení přijímají a budou jej řešit v průběhu fáze plánování příštího VOP.

První odrážka: Komise a ESVČ odůvodnily čtyři ústřední sektory, které jsou nadále zcela relevantní, jak bylo potvrzeno v průběhu probíhajícího přezkumu VOP na období 2014–2020 v polovině období.

Druhá odrážka: Komise má v úmyslu zvýšit v rámci příštího VOP svoji podporu mobilizace domácích příjmů. Komise mezitím podpoří mobilizaci domácích příjmů přímo prostřednictvím plánované podpory reforem řízení veřejných financí a nepřímo prostřednictvím pokračující podpory procesů jako EITI a FLEGT.

Komise a ESVČ zváží stanovení geografických priorit v průběhu plánování příštího VOP. Komise a ESVČ však zastávají názor, že takové stanovení priorit a doplňkovost s jinými dárci se nejlépe posoudí v průběhu stanovení a vypracování nových opatření.

64

GŘ DEVCO a GŘ ECHO již posílila svoji koordinaci a dále ji zlepší, pokud jde o uvedení vztahu mezi humanitární pomocí a rozvojem do praxe, v souvislosti se kterým byl Myanmar/Barma vybrán Radou jako pilotní země.

Doporučení 2 – Koordinace intervencí

Komise toto doporučení přijímá a provede jej takto:

• Výsledkem probíhajícího procesu uvedení vztahu mezi humanitární pomocí a rozvojem do praxe, pro který byl Myanmar/Barma vybrán Radou jako jedna ze šesti pilotních zemí, bude kolem poloviny roku 2018 akční plán. GŘ DEVCO a GŘ ECHO navíc vyvíjejí společnou analýzu odolnosti a komplexní strategii řešení otázek LRRD pro vleklé krize v Myanmaru/Barmě.
• Jak bylo rovněž doporučeno hodnocením procesu společného plánování, Komise úžeji zapojí GŘ ECHO a bude se snažit zahrnout humanitární zásahy členských států do vypracování nového společného programového dokumentu, zejména v oblastech vleklé krize.

65

Po důkladném konzultačním procesu, který zahrnoval vládní instituce, a zohlednění zejména potřeb a absorpční kapacity příslušných ústředních sektorů, se Komise rozhodla přidělit až 35 % každému z prvních dvou ústředních sektorů (rozvoj venkova a vzdělávání) a až 15 % každému ze zbývajících dvou ústředních sektorů (správa a budování míru).

Určení přidělení fondu pro každé opatření ročních akčních programů je součástí stanovení a vypracování nových opatření.

Doporučení 3 – Realizace opatření

Komise toto doporučení přijímá a provede jej takto:

Komise zdokumentuje přidělení financování každému ústřednímu sektoru v průběhu fáze plánování příštího VOP.

Jelikož zdůvodnění přidělení financování každému novému opatření je projednáváno během jejich stanovení a vypracování, bude Komise nadále zajišťovat, že se přidělení zdokumentuje pro opatření v rámci RAP na rok 2018 a roky následující.

66

V některých případech byla zpoždění způsobena složitostí pracovního prostředí a opětovným vzplanutím konfliktu.

Šablona příspěvků dohodnutá s mezinárodními organizacemi předpokládá, že se neplatí úroky z plateb předběžného financování s výjimkou případů, kdy pravidla dané organizace úhradu úroků stanoví. To je v souladu s finančním nařízením a základními právními akty. Aby se však zabránilo kumulaci předběžného financování na účtu organizace, dohoda o příspěvcích v článku 15 obecných podmínek stanoví, že další splátku lze uvolnit pouze po přidělení 70 % bezprostředně předcházející splátky (a 100 % předchozích splátek) na závazky.

Pokud jde o dopad ustanovení o kontrole nákladů, Komise má povoleno uplatnit nominální přístup, podle kterého se může příslušná schvalující osoba rozhodnout považovat požadavky EU za splněné, pokud částka, kterou přispěli ostatní dárci na spolufinancované opatření, je dostatečná k zaplacení za činnosti, jež jsou podle pravidel EU nezpůsobilé.

Doporučení 4 – Nákladová efektivnost opatření sdružujících více dárců

Komise bere na vědomí stanovisko Účetního dvora, ale toto doporučení nepřijímá.

Úroveň nepřímých nákladů je specifická pro každé opatření a organizační strukturu. Organizace v mnoha případech považují příspěvek EU na nepřímé náklady (jenž je ve finančním nařízení omezen na 7 %) za nedostatečný k pokrytí jejich nákladů. Komise jako signatář Grand Bargain on Humanitarian Aid (Velké smlouvy o humanitární pomoci) se zavázala pracovat společně s řadou partnerů na harmonizaci kvalifikací těchto nákladů (přímých proti nepřímým). To povede k poskytnutí informací pro širší debatu o úrovni nepřímých nákladů.

67

Komise uplatňuje svá standardní pravidla a postupy, jakož i vnitřní pravidla, která za určitých podmínek, např. v krizových situacích, umožňují odchýlení se od uvedených standardních pravidel. Ustanovení o pružnosti v souladu s finančním nařízením a základními právními akty umožnila ve srovnání s tradičnějšími přístupy ušetřit čas prováděním krizových postupů, přičemž zachovala vyvážený poměr mezi rychlostí a transparentností.

Komise použila vyhlášení krizové situace v omezeném počtu případů a s využitím řádně odůvodněných solidních argumentů pro nepoužití veřejné výzvy k podávání návrhů. Za určitých okolností jsou přímá zadání grantů a veřejných zakázek oprávněná podle článku 190 RAP a předchozího schválení vyžádaného odpovídajícím způsobem. Přímé zadání nicméně navíc znamená jednací řízení se zprávou vysvětlující odůvodnění volby a řádným záznamem diskuzí týkajících se dojednání opatření a rozpočtu. Řízení proto zůstávají vždy transparentní a plně v souladu s postupy finančního nařízení a s ohledem na zajištění efektivnosti nákladů.

68

Několik kontrolovaných projektů bylo v době auditu stále ještě ve fázi provádění a mezitím se u nich zlepšilo dosahování výsledků.

Komise provádí v roce 2018 strategické hodnocení rozvojové spolupráce EU v Myanmaru/Barmě, které bude zkoumat efekty a udržitelnost.

Komise přijímá důležité kroky ke zlepšení logických rámců včetně ukazatelů a viditelnosti EU.

Doporučení 5 – Monitorování opatření

Komise toto doporučení přijímá a provede jej takto:

První odrážka: Komise vyvíjí nový operační informační systém (Operational Information System, dále jen „OPSYS“) s cílem agregovat údaje o logickém rámci projektu.

Druhá odrážka: Komise bude s prováděcími partnery nadále trvat na tom, že je nutné uplatnit smluvní ustanovení ohledně viditelnosti opatření EU. Delegace EU již pozoruje podstatné zlepšení v této oblasti. Komise rovněž zahrnula významnou komponentu viditelnosti do velkých přímo řízených smluv o službách s cílem zajistit koordinovaná sdělení o podpoře EU a její větší viditelnost.

69

Zatímco polovina kontrolovaných projektů dosáhla plánovaných efekty v plné míře, dalších 40 % jich dosáhlo částečně, přičemž byly v době auditu stále ještě ve fázi provádění. Mezitím jich několik zaznamenalo zlepšení v oblasti dosahování výsledků.

Programy se provádí ve velmi náročném kontextu, ve kterém dochází ke složitému přechodu. Všechny tyto faktory mají přímý dopad na mnohé z kontrolovaných projektů. Komise se snaží taková rizika provádění programu v nejvyšší možné míře zmírnit. Nezdary a nečekaná nízká absorpční kapacita jsou někdy součástí reality rozvoje v Myanmaru/Barmě.

Doporučení 6 – Dosažení výsledků

Komise toto doporučení přijímá.

První odrážka: Komise bude nadále velmi aktivní při zlepšování řízení projektů v rámci přímého i nepřímého řízení a bude pravidelně posuzovat stav provádění a trvat na nápravném opatření. Komise bude v Myanmaru/Barmě pokračovat v pravidelném provádění monitorování zaměřeného na výsledky (Results-Oriented Monitoring, dále jen ROM). Vzorek projektů pro ROM zahrne problematičtější projekty.

Druhá odrážka: Arakanský stát je již zahrnut do sféry kompetence Společného mírového fondu. Projekty týkající se Arakanského státu však mohou být financovány, pokud prokáží přímou vazbu na provádění celonárodní dohody o příměří a jiné formální prvky mírového procesu, které podléhají přísnému řízení rizik, analýze citlivosti konfliktu a zásadě „neškodit“. Pro podporu harmonie mezi komunitami v Arakanském státě existují jiné mechanizmy.