L’assistenza dell’UE al Myanmar/Birmania

Risposte della Commissione e del SEAE

Sintesi

IV

Secondo la Commissione e il SEAE la scelta delle priorità e dei settori per lo sviluppo è stata mirata e l'inclusione di un quarto settore prioritario è stato concordato con il commissario per lo Sviluppo e il governo del Myanmar/Birmania.

In risposta all'aumento del carico di lavoro per la cooperazione allo sviluppo in Myanmar/Birmania, l'UE ha aperto un ufficio a Yangon, che è stato trasformato in delegazione dell'UE nel settembre 2013.

La decisione sulle priorità geografiche viene presa su base annuale, nel corso dell'individuazione e della formulazione dei programmi d'azione annuali (PAA), per accompagnare le dinamiche del processo di pace, che è estremamente imprevedibile e volatile.

La mobilitazione delle entrate interne è stata affrontata in coordinamento con altri donatori tramite il fondo fiduciario multi-donatore amministrato dalla Banca mondiale per la gestione delle finanze pubbliche, il dialogo politico, il sostegno alla partecipazione del Myanmar/Birmania all'iniziativa per la trasparenza delle industrie estrattive (EITI) e iniziative nell'ambito dell'applicazione delle normative, della governance e del commercio nel settore forestale (FLEGT).

V

Dopo un approfondito processo di consultazione sulla programmazione per il periodo 2012-2014, anche con il governo, e tenendo conto in particolare delle esigenze e della capacità di assorbimento dei rispettivi settori prioritari, la Commissione ha deciso di destinare indicativamente fino al 35% ciascuno ai primi due settori prioritari (sviluppo rurale e istruzione) e fino al 15% ciascuno agli altri due settori prioritari (governo e costruzione della pace) nel suo programma indicativo pluriennale (PIP) per il Myanmar/Birmania.

La determinazione degli stanziamenti per ciascuna azione nell'ambito dei PAA rientra nell'individuazione e formulazione di nuove azioni.

VI

In alcuni casi, i ritardi nel quadro dei fondi fiduciari gestiti dall'ONU sono stati determinati dalla complessità dell'ambiente operativo e dalla nuova comparsa di conflitti, come in alcune aree etniche.

Il modello di contributo concordato con le organizzazioni internazionali prevede che gli interessi maturati sui prefinanziamenti non siano dovuti, a meno che le norme dell'organizzazione non prevedano il rimborso degli interessi. Questo principio è conforme al regolamento finanziario e agli atti di base. Tuttavia, per evitare l'accumulo di prefinanziamenti, l'accordo di contributo prevede all'articolo 15 delle Condizioni generali che una quota successiva possa essere svincolata solo previo impegno del 70% della quota immediatamente precedente (e del 100% di quelle precedenti).

VII

La Commissione applica le proprie norme e procedure standard, nonché le norme interne che consentono di derogare a tali norme standard in determinate condizioni, ad esempio in situazioni di crisi. Le disposizioni in materia di flessibilità in linea con il regolamento finanziario e gli atti di base hanno permesso di risparmiare tempo rispetto agli approcci standard, mantenendo al contempo l'equilibrio tra rapidità e trasparenza.

La Commissione ha fatto ricorso alle disposizioni sulla dichiarazione di crisi in un numero limitato di occasioni. Quando lo ha fatto, vi erano ragioni valide.

Considerate le circostanze in Myanmar/Birmania, la Commissione ritiene che le sovvenzioni concesse mediante inviti a presentare proposte non presentino necessariamente un'efficienza economica maggiore di quelle concesse nel quadro di procedure flessibili.

VIII

Mentre la metà dei progetti controllati ha prodotto pienamente le realizzazioni previste, un altro 40% lo ha fatto parzialmente, visto che si trovava ancora in fase di attuazione al momento dell'audit. Nel frattempo diversi progetti hanno registrato progressi in relazione al conseguimento dei risultati.

La Commissione sta effettuando una valutazione strategica per paese sulla cooperazione allo sviluppo dell'UE in Myanmar/Birmania nel 2018, valutazione che esaminerà gli effetti e la sostenibilità.

Nel corso degli anni la delegazione dell'UE ha apportato sostanziali miglioramenti al monitoraggio dei progetti.

IX

• La Commissione e il SEAE ritengono che il sostegno sia sufficientemente concentrato sui settori prioritari.
• La DG DEVCO e la DG ECHO della Commissione hanno già potenziato il loro coordinamento e continueranno a rafforzarlo ulteriormente nel contesto dell'azione per rendere operativa la connessione tra azione umanitaria e sviluppo, per la quale il Consiglio ha scelto il Myanmar/Birmania come paese pilota.
• La Commissione documenterà i fondi stanziati per ciascun settore prioritario durante la fase di programmazione del prossimo PIP. Poiché la giustificazione degli stanziamenti per ogni nuova azione è già discussa nel corso della relativa individuazione e formulazione, la Commissione garantirà che l'assegnazione sia documentata per le azioni nell'ambito del PAA del 2018 e degli anni successivi.
• La Commissione continuerà a garantire il rapporto costo-efficacia delle azioni multi-donatori in stretto coordinamento con gli altri donatori e in qualità di membro del comitato direttivo/consiglio di amministrazione dei fondi. Tuttavia, la Commissione è anche vincolata dalle disposizioni del regolamento finanziario.
• La Commissione rimarrà molto attiva nel migliorare la gestione dei progetti e valuterà regolarmente lo stato di attuazione.

Sono già state adottate misure per aumentare significativamente la comunicazione in relazione alle azioni dell'UE e la relativa visibilità.

Introduzione

07

Quattro commissari hanno partecipato alla riunione alla task force e il Commissario per lo Sviluppo Andris Piebalgs ha presieduto il Forum per lo sviluppo insieme al ministro tedesco per lo Sviluppo Niebel e al ministro per la Pianificazione del Myanmar/Birmania, Kan Zaw. Anche tutti gli Stati membri dell'UE presenti nel paese hanno partecipato e concordato il documento iniziale di programmazione congiunta e i settori prioritari per il sostegno dell'UE e degli Stati membri.

08

Il giorno prima della task force di Nay Pyi Taw si sono svolti a Yangon un Forum della società civile democratica, cui hanno partecipato l'Alto Rappresentante/Vicepresidente Ashton e Aung San Suu Kyi, il Forum per lo sviluppo e il Forum per le imprese.

11

I fondi aggiuntivi del pacchetto di 150 milioni di EUR non solo erano importanti per sostenere la transizione, ma hanno altresì consentito un impegno e un dialogo più approfonditi con il nuovo governo civile con il quale i donatori si stavano impegnando per la prima volta.

Osservazioni

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In mancanza di un piano ventennale definitivo di sviluppo globale nazionale, la Commissione ha utilizzato come principale documento di riferimento il quadro per le riforme economiche e sociali 2012-2015 (FESR) del governo di Myanmar/Birmania. Il sostegno del PIP 2014-2020 ai settori prioritari dell'istruzione e dell'agricoltura si basava sui programmi cofinanziati dall'UE in corso (come QBEP e LIFT) nonché sulle rispettive analisi e relazioni. Per il settore prioritario dell'istruzione, la riforma globale del settore dell'istruzione sostenuta dall'UE ha fornito un'analisi settoriale.

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Il processo di consultazione con il governo del Myanmar/Birmania sulle priorità per lo sviluppo e gli stanziamenti di fondi comprendeva riunioni a livello ministeriale a Bruxelles, Yangon e Nay Pyi Taw.

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La Commissione e il SEAE sono del parere che la scelta delle priorità per lo sviluppo fosse mirata. Il processo di selezione dei quattro settori prioritari è stato approfondito, partecipativo e concordato con il governo.

Le istruzioni per la programmazione congiunta Commissione-SEAE per il DCI per il periodo 2014-2020 consentono l'aggiunta di un settore prioritario in circostanze specifiche, come la transizione dall'assistenza umanitaria all'assistenza allo sviluppo o l'emergere di minacce alla sicurezza/rischi di conflitto, a sostegno di priorità essenziali legate alle attività di costruzione della pace e di rafforzamento dello Stato.

A causa del significativo aumento dei finanziamenti destinati al Myanmar/Birmania a partire dal 2012, tenuto conto del finanziamento complessivo e della capacità di assorbimento dei rispettivi settori, e al fine di garantire la continuità del sostegno dell'UE nell'ambito dei settori prioritari del PIP 2011-2013 (con l'importante eccezione della sanità), la Commissione ha deciso di finanziare quattro settori prioritari nell'ambito del PIP 2014-2020. Considerata l'importanza politica del processo di pace etnica per la stabilità e lo sviluppo, questo programma è stato portato avanti nell'ambito della programmazione congiunta ed è stato concordato dal commissario per lo Sviluppo e dal governo.

La decisione della Commissione sul pacchetto speciale di 150 milioni di EUR per il periodo 2012-2013 è stata accompagnata dalla creazione di un ufficio dell'UE a Yangon, successivamente trasformato in delegazione dell'UE nel settembre 2013.

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In linea con le suddette istruzioni di programmazione, il PIP 2014-2020 consente una certa flessibilità per far fronte alle esigenze impreviste delle comunità più vulnerabili in un contesto di fragilità dello Stato e di situazioni di conflitto e di crisi, come in Myanmar/Birmania. Non è possibile prevedere un processo di pace e pertanto la Commissione non è stata in grado di definire nel 2013-2014 un ordine di priorità geografiche per l'intero periodo di programmazione 2014-2020. Tale decisione viene presa su base annuale, nel corso dell'identificazione e della formulazione dei PAA, per accompagnare le dinamiche del processo di pace. Per garantire il rapporto costo-efficacia, la Commissione si avvale di studi pertinenti. In precedenza sono stati effettuati studi sui bisogni dello Stato di Rakhine, commissionati dall'UE o da altri donatori, di cui si è tenuto conto nel corso dell'esercizio di programmazione. Inoltre, nel 2014 il governo ha comunicato ai donatori un progetto di piano d'azione dello Stato di Rakhine, che tuttavia non è mai stato finalizzato. Complessivamente, il 10% del finanziamento durante il periodo di riferimento è stato assegnato allo Stato di Rakhine, a riprova della sua chiara e riconosciuta priorità geografica. Inoltre, la scelta del processo di pace come uno dei settori prioritari ha già implicato la definizione di una priorità geografica per le zone di conflitto.

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L'UE ha sottolineato l'importanza della gestione delle risorse naturali, dal momento che una quota ingente delle potenziali entrate interne è legata allo sfruttamento delle vaste risorse naturali.

L'UE ha aiutato il governo a progredire verso una gestione più sostenibile delle sue risorse naturali, ad esempio attraverso le iniziative EITI e FLEGT. L'UE ha partecipato attivamente al processo di coordinamento dei donatori sulle riforme della gestione delle finanze pubbliche.

Gran parte delle risorse naturali del Myanmar/Birmania è concentrata in zone contese o sotto il controllo di gruppi etnici armati e non del governo. Qualsiasi discussione sull'aumento del gettito fiscale derivante dalla gestione delle risorse naturali dipende dai progressi del processo di pace.

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La Commissione desidera sottolineare che vi è stato un coordinamento efficace tra la DG ECHO e la DG DEVCO sia a livello di sede centrale che di delegazioni dell'UE, in particolare nel corso dell'individuazione e della formulazione delle azioni pertinenti nelle aree in cui la DG ECHO ha fornito assistenza umanitaria.

La Commissione ha messo in pratica il collegamento tra aiuto d'emergenza, riabilitazione e sviluppo (CARS). La DG DEVCO ha inoltre avviato due studi finalizzati a individuare interventi sensibili ai conflitti per aumentare la resilienza nelle aree di crisi prolungate.

Il Myanmar/Birmania è stato inserito in un elenco di paesi pilota, avallato dal Consiglio nel settembre 2017, per rendere operativo il nesso tra azione umanitaria e sviluppo.

Il progetto 20 rappresenta la continuazione e l'ampliamento di un progetto finanziato dalla DG ECHO (iniziativa dell'UE "Children of Peace", Bambini della pace), attuando in tal modo l'approccio CARS. La continuazione del progetto 13 comprende una componente rafforzata nel settore della nutrizione volta a integrare il sostegno erogato dalla DG ECHO alla nutrizione nello Stato di Rakhine settentrionale.

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La relazione finale del marzo 2017 sulla valutazione del processo di programmazione congiunta dell'UE in materia di cooperazione allo sviluppo (2011-2015) raccomanda altresì che le sedi centrali dell'UE e degli Stati membri dovrebbero definire con maggiore precisione la portata globale o il confine della programmazione congiunta e come ciò si traduca in orientamenti, ad esempio come includere l'aiuto umanitario, che per definizione non è programmabile.

Dall'apertura della delegazione dell'UE, i colleghi del SEAE, della DG DEVCO e della DG ECHO si sono regolarmente scambiati opinioni ed effettuato missioni sul campo congiunte.

Sebbene le riunioni tra la DG DEVCO e la DG ECHO non siano state formalizzate prima del settembre 2016, sono stati effettuati scambi regolari fin da quando la DG ECHO si è trasferita negli stessi locali della delegazione dell'UE, a metà 2014.

Tutte le azioni adottate a partire dal 2012 nell'ambito del settore prioritario della costruzione della pace hanno rispecchiato i collegamenti, le consultazioni e il coordinamento necessari con gli attori umanitari, compresa la DG ECHO. Anche il programma "Aid to Uprooted People (AUP)" (aiuti alle popolazioni sradicate) è stato attuato in stretta collaborazione con la DG ECHO e si basa su alcuni dei risultati ottenuti negli Stati etnici.

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Dopo un approfondito processo di consultazione, anche con il governo, e tenendo conto in particolare delle esigenze e della capacità di assorbimento dei rispettivi settori prioritari, la Commissione ha deciso di destinare indicativamente fino al 35% ciascuno ai primi due settori prioritari (sviluppo rurale e istruzione) e fino al 15% ciascuno agli altri due settori prioritari (governance e costruzione della pace).

La determinazione degli stanziamenti per ciascuna azione nell'ambito dei PAA rientra nella loro identificazione e formulazione e tiene conto delle esigenze e della capacità di assorbimento, delle modalità di attuazione e dei partner, dei finanziamenti del governo e di altri donatori, del calendario di attuazione, ecc.

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La Commissione desidera sottolineare che alcuni Stati membri non sono stati in grado di approvare una proposta di programma di sostegno al bilancio, tra l'altro a causa delle preoccupazioni relative al contesto politico, compreso un aggravamento della situazione nello Stato di Rakhine.

Ciò ha comportato un ritardo nel finanziamento di solo uno degli interventi previsti in Myanmar/Birmania, seppur importante. Se da un lato non è stato adottato alcun programma d'azione annuale per il 2016, la Commissione ha adottato il PAA per il 2017 (39 milioni di EUR) che fornisce ulteriore sostegno dell'UE nei settori della costruzione della pace e della governance.

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La Commissione desidera sottolineare che quelli del carico di lavoro futuro e del mix di modalità di aiuto non sono gli unici criteri operativi presi in considerazione all'atto della selezione delle modalità di aiuto. La Commissione ritiene che il sostegno al bilancio rappresenti la modalità preferita, che corrisponde ai migliori principi di efficacia degli aiuti e consente un impegno più approfondito e un dialogo politico rafforzato con i paesi partner. Tuttavia, la Commissione esamina sempre le possibilità di collaborare maggiormente con le agenzie degli Stati membri e cerca di individuare ulteriori opportunità di unione e cooperazione più strategica con le organizzazioni internazionali. Il criterio del rapporto costo-efficacia viene specificamente considerato durante le fasi di identificazione e formulazione delle nuove azioni e valutato molto attentamente durante la fase di affidamento dei contratti.

33

La gestione indiretta ha alleviato l'onere di gestione gravante sul personale della Commissione e permesso di liberare tempo per concentrarsi, tra le altre cose, sul dialogo politico, sulle discussioni strategiche nonché sul coordinamento e il monitoraggio.

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L'iniziale sottoutilizzazione dei programmi dei fondi fiduciari gestiti dalle Nazioni Unite è stata dovuta principalmente a ritardi nell'avvio delle attività. In seguito, la sottoutilizzazione è stata talvolta determinata da ritardi nelle attività chiave in aree in cui si è verificata una recrudescenza dei conflitti.

Il tasso di spesa costituisce solo uno degli indicatori che misurano i risultati dei progetti. Inoltre, il tasso non è lineare e dipende dal tipo di attività finanziate.

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Conformemente al regolamento finanziario e agli atti di base, il modello di contributo concordato con le organizzazioni internazionali prevede che gli interessi maturati sui prefinanziamenti non siano dovuti, a meno che le norme dell'organizzazione non prevedano il rimborso degli interessi.

L'UNOPS, conformemente alle proprie norme, destina tali interessi alle attività dei programmi se lo prevede il corrispondente accordo di contributo.

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La Commissione non solo assicura l'efficienza economica attraverso missioni di verifica. La pertinenza dei costi viene innanzitutto valutata prima della firma del contratto, attraverso una revisione approfondita del bilancio presentato dall'organizzazione. In seguito, la Commissione partecipa ai consigli di amministrazione del fondo, che decidono l'orientamento del programma. Infine, la Commissione riceve almeno una volta all'anno dall'organizzazione relazioni descrittive e finanziarie sull'effettiva attuazione e spesa del programma. L'analisi di tali relazioni determinerà quindi l'effettivo svincolo - e il relativo importo - del prefinanziamento successivo.

Tali meccanismi offrono alla Commissione l'opportunità di discutere l'orientamento del programma e l'adeguatezza dell'utilizzo dei fondi. La Commissione opera nell'ambito della gestione indiretta con le organizzazioni valutate in base al pilastro, le cui procedure di controllo interno, di audit e contabilità sono già state sottoposte ad audit e considerate equivalenti a quelle poste in essere dalla Commissione.

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L'articolo 42 delle modalità di applicazione stabilisce che nel caso di compiti di esecuzione del bilancio affidati a un'entità che attua un'azione finanziata da una pluralità di donatori, la verifica deve valutare l'utilizzo, da parte dell'entità, di un importo corrispondente a quello versato dalla Commissione per l'azione interessata e la conformità agli obblighi stabiliti nella convenzione firmata con l'entità.

La Commissione è autorizzata ad applicare l'approccio nozionale, in base al quale l'ordinatore competente può decidere di ritenere che tali requisiti dell'UE siano soddisfatti fintantoché l'importo del contributo degli altri donatori all'azione cofinanziata è sufficiente per pagare le attività non ammissibili in base alle norme dell'UE. Pertanto, qualsiasi riduzione della spesa non ammissibile mediante l'uso dell'approccio nozionale è pienamente in linea con le modalità di attuazione in vigore.

Questo meccanismo consente alla Commissione di partecipare ai fondi fiduciari multi-donatore, ossia di partecipare a progetti importanti in coordinamento con altri donatori. Questo è spesso il modo più efficiente per garantire l'efficienza e l'efficacia delle azioni finanziate dall'UE e non sarebbe possibile se fosse imposta la destinazione specifica dei fondi. Affinché funzioni, l'approccio nozionale stabilisce la regola secondo la quale il nostro contributo coprirà solo i costi ammissibili per la Commissione e quindi non imporrà le norme di ammissibilità della Commissione ai contributi ricevuti da altri donatori, che seguono norme diverse.

Riquadro 1 - Esempi di applicazione dell'approccio nozionale

LIFT

La Commissione ha applicato l'approccio nozionale in quanto erano disponibili fondi sufficienti provenienti da altri donatori per coprire parte della spesa LIFT non ammissibile ai sensi delle norme dell'UE. La deduzione è una forma di recupero dei fondi dai partner attuatori.

3OMS/3DF

La Commissione ha applicato l'approccio nozionale in quanto erano disponibili fondi sufficienti provenienti da altri donatori per coprire parte della spesa del fondo 3DF non ammissibile ai sensi norme dell'UE.

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Al momento della stipula dei contratti, il bilancio dell'azione è presentato dall'organizzazione e discusso con la Commissione. In base ai nostri requisiti contrattuali, i costi indiretti sono limitati al 7% dei costi diretti ammissibili. Si sostiene che tale percentuale potrebbe essere insufficiente per coprire i costi indiretti effettivi sostenuti dall'organizzazione per l'attuazione dei progetti; tuttavia, la Commissione non è in condizione di poter concordare un tasso diverso con gli altri donatori. Per le azioni multi-donatore e le azioni comparabili, la Commissione non può negoziare le norme sui costi indiretti degli altri donatori, ma garantisce che la remunerazione/i costi indiretti non siano superiori a quelli imputati dall'organizzazione per contributi comparabili (articolo 4, paragrafo 2, dell'accordo FAFA).

40

La Commissione applicherà l'approccio nozionale solo per la spesa considerata inammissibile per l'UE ma ammissibile per altri donatori contribuenti, anche quando il partner attuatore è anche donatore contribuente, a condizione che l'importo destinato dagli altri donatori all'azione cofinanziata sia sufficiente per pagare le attività non ammissibili in base alle norme dell'UE.

Riquadro 2 – Esempio di costi indiretti elevati

La Commissione conferma che l'accordo firmato tra la Commissione e l'UNICEF prevede la possibilità di dichiarare come costi indiretti al massimo una percentuale del 7% dei costi diretti dell'azione. Inoltre, l'accordo prevede che i costi indiretti per le azioni attuate da altre entità siano coperti da questo 7%. La delegazione dell'UE ha comunicato all'UNICEF che i fondi saranno recuperati se non possono essere coperti utilizzando l'approccio nozionale.

41

La Commissione, nel decidere in merito alla dimensione dei progetti, ha tenuto conto anche dell'efficienza in termini di costi.

42

La Commissione ha applicato le procedure flessibili previste dalla dichiarazione di crisi in linea con il regolamento finanziario.

La Commissione e il SEAE sono del parere che, se utilizzate strategicamente nei paesi in cui è applicabile la dichiarazione di crisi, le procedure flessibili possano apportare vantaggi significativi. In un numero limitato di occasioni, la Commissione ha fatto ricorso a procedure flessibili nel quadro di dichiarazioni di crisi successive perché la fragile transizione del Myanmar/Birmania non sempre ha consentito di fornire aiuti regolari allo sviluppo. In questi casi sono necessari meccanismi efficaci e flessibili che tengano il passo con le realtà sul campo e consentano all'UE di reagire rapidamente ai nuovi sviluppi.

La dichiarazione di crisi è decisa a livello del direttore generale della DG DEVCO, consultando debitamente il commissario per lo Sviluppo. Tale dichiarazione era in vigore durante il periodo di riferimento. Fino al luglio 2014 ha interessato solo gli Stati etnici del Myanmar/Birmania. In seguito alla richiesta della delegazione dell'UE del 2014 di estendere la dichiarazione di crisi a tutti i territori del Myanmar/Birmania, la Commissione ha deciso di estendere la crisi, ma solo per i contratti che sostengono le finalità della pace e del rafforzamento dello Stato in Myanmar/Birmania. Come ulteriore condizione per l'applicazione di tale estensione, è necessaria, caso per caso, l'approvazione preventiva del direttore geografico della DG DEVCO. La Commissione desidera sottolineare che questa opzione non è stata utilizzata durante il periodo di riferimento. L'attuale dichiarazione di crisi è in vigore fino al 30 giugno 2018 e qualsiasi ulteriore estensione sarà oggetto di riesame approfondito.

L'attribuzione diretta comporta comunque una procedura negoziata, che prevede una relazione sulle ragioni della scelta e un verbale delle discussioni relative alla negoziazione delle azioni e del bilancio. Di conseguenza, le procedure restano sempre trasparenti e pienamente in linea con le procedure del regolamento finanziario.

Sebbene sia innegabile che le situazioni di pericolo immediato per la popolazione civile si verifichino in aree etniche, quasi un terzo degli Stati del paese è colpito da conflitti e le opportunità di mediazione nonché le misure di risoluzione dei conflitti possono (e devono) essere affrontate in tutte le aree, tra cui Nay Pyi Taw, Yangon (o anche paesi stranieri come la Thailandia, la Cina o l'India), dove si trovano rappresentanti cruciali del governo o altri attori pertinenti. Ciò spiega il motivo per cui la dichiarazione di crisi può essere applicata anche agli obiettivi di rafforzamento dello Stato e costruzione della pace.

44

La Commissione ha fatto in modo che il rischio di doppio finanziamento fosse affrontato durante la predisposizione e l'attuazione dei contratti a rischio.

Riquadro 3 – Esempi di rischi di doppio finanziamento

Primo trattino: per ridurre il rischio di doppio finanziamento per attività connesse a tubercolosi, malaria e HIV/AIDS, la Commissione e gli altri donatori hanno esaminato un'analisi delle lacune e le eventuali sovrapposizioni tra i due fondi prima della decisione di finanziamento da parte del consiglio di amministrazione del fondo.

Entrambi i programmi sono stati riesaminati nell'ambito dei gruppi strategici tecnici per la tubercolosi, la malaria e l'HIV/AIDS al fine di evitare il doppio finanziamento.

Secondo trattino: la Commissione ha costantemente monitorato i progetti e le attività di questa ONG locale. Al momento della visita della Corte, l'ONG svolgeva (e continua a svolgere) un ruolo cruciale decisivo a favore dei negoziati di pace tra il governo e le organizzazioni armate etniche. Al fine di mantenere in vita i negoziati a vari livelli, l'UE ha fornito un sostegno reattivo attraverso diverse sovvenzioni alle quali l'ONG partecipava in qualità di co-beneficiario. È stata fornita un'assistenza tecnica supplementare per garantire la corretta attuazione di un così grande afflusso di cooperazione da parte dell'UE e di altri donatori in un contesto particolarmente difficile. Tale assistenza tecnica ha contribuito, tra le altre cose, a evitare il rischio di doppio finanziamento. Poiché tutti gli interventi finanziati dall'UE con l'ONG avevano obiettivi molto diversi e concreti, la Commissione ha ritenuto che non vi fosse alcuna sovrapposizione dei finanziamenti.

45

La Commissione cerca di garantire un coordinamento efficace con gli altri donatori a livello di attuazione, ma c'è sempre spazio per miglioramenti.

Riquadro 4 – Esempi di opportunità mancate in termini di coordinamento

Il coordinamento tra la Banca mondiale, la delegazione dell'UE e vari partner attuatori sul programma di sviluppo che prende le mosse dalla comunità (CDD) si è svolto regolarmente. La delegazione dell'UE e i suoi molteplici programmi finanziati hanno esaminato più volte le sinergie con la Banca mondiale. Mentre il programma della Banca mondiale è incentrato principalmente sulle "componenti concrete" (infrastrutture di base nei villaggi), l'approccio dell'UE combina componenti trasversali (formazioni, workshop, consultazioni a livello di comunità) e componenti concrete (piccole infrastrutture, riabilitazione) in un'area specifica.

46

La Commissione ritiene che il monitoraggio delle azioni finanziate dall'UE e la visibilità dell'UE siano migliorati nel corso degli anni.

La Commissione attribuisce grande importanza all'ulteriore miglioramento del suo monitoraggio delle azioni, anche nelle aree di difficile accesso.

47

Per quanto riguarda le realizzazioni e gli effetti fissati a livello dei PAA, tra i passi significativi intrapresi figurano l'inclusione di una matrice di riferimento logica indicativa per ciascuna azione a livello del PAA e un team dedicato presso la DG DEVCO per garantire la qualità delle matrici logiche. Inoltre, il quadro dei risultati dell'UE in materia di cooperazione internazionale e sviluppo rispecchia l'impegno della DG DEVCO nel monitorare e riferire i risultati, migliorare la responsabilità, la trasparenza e la visibilità degli aiuti dell'UE.

La disponibilità dei dati costituisce un vincolo importante in Myanmar/Birmania, con conseguenze importanti per la misurazione delle realizzazioni, degli effetti e dell'impatto.

48

Per i progetti 11 e 12 esiste un sistema di monitoraggio della performance.

49

La Commissione non ha reagito con lentezza alle relazioni delle missioni di verifica, ma le procedure in contraddittorio relative alle loro conclusioni hanno richiesto molto tempo.

Riquadro 5 – Missioni di verifica

LIFT

L'elaborazione delle risultanze di questa missione di verifica LIFT è stata estremamente complessa e ha portato ad ampie discussioni con le sedi centrali al fine di affrontarla adeguatamente. La delegazione dell'UE ha migliorato la sua risposta nell'elaborazione delle risultanze delle missioni di verifica, come illustrato nella relazione finale della seconda missione di verifica per il fondo LIFT, pubblicata il 23.9.2016, mentre la corrispondente lettera di preinformazione (nessun recupero proposto) è stato inviata il 28.10.2016.

3OMS/3DF

Una volta ricevuta la relazione finale preliminare della missione di verifica, la delegazione dell'UE ha reagito in tempo utile e ha completato il pagamento finale e la liquidazione per il contratto del fondo 3DF.

50

La Commissione ricorda regolarmente ai partner attuatori la necessità di preparare e attuare piani dettagliati di comunicazione e visibilità per garantire un buon livello di comunicazione in merito al sostegno dell'UE e la sua elevata visibilità. La delegazione dell'UE ha rilevato miglioramenti in questo settore decidendo altresì di gestire più direttamente la visibilità dell'UE attraverso una componente specifica nell'ambito di un contratto di servizi su larga scala attualmente in corso, al fine di garantire una maggiore visibilità dell'UE e modalità coordinate di comunicazione tra progetti e programmi.

In taluni settori, i partner attuatori hanno dovuto agire con discrezione su alcune questioni di comunicazione e visibilità a causa delle sensibilità esistenti all'epoca, rafforzando la visibilità dei programmi attraverso altri strumenti quali social media, materiali audiovisivi, studi e pubblicazioni, eventi chiave, ecc.

51

Nella fase iniziale la Commissione ha cercato di promuovere il fondo fiduciario dell'UE tra i metodi di attuazione da prendere in considerazione per l'attuazione del Fondo comune per la pace (JPF). Nonostante gli sforzi profusi dalla Commissione, altri potenziali donatori del fondo JPF non erano favorevoli a questa modalità esprimendo la loro preferenza per fondi fiduciari gestiti dalle Nazioni Unite. La Commissione ha inoltre tenuto una consultazione con gli Stati membri a Bruxelles al fine di promuovere un fondo fiduciario dell'UE per la pace.

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La metà dei progetti controllati ha prodotto pienamente le realizzazioni previste, mentre un altro 40% lo ha fatto parzialmente, visto che si trovava ancora in fase di attuazione al momento dell'audit. Nel frattempo diversi progetti hanno registrato progressi nel conseguimento dei risultati.

La Commissione ritiene che vi siano molteplici ragioni che potrebbero spiegare i ritardi di attuazione dei progetti controllati. I programmi affrontano un contesto molto difficile in cui è in atto una transizione complessa: una transizione politica ed economica nel pieno di un processo di pace complesso con molteplici parti e gruppi armati. Tutti questi fattori hanno un impatto diretto sull'attuazione. Le battute d'arresto e l'inattesa scarsa capacità di assorbimento costituiscono talvolta una caratteristica della realtà dello sviluppo in Myanmar/Birmania. Ciò è particolarmente importante per i progetti nell'ambito dei programmi controllati in materia di costruzione della pace e di aiuti alle popolazioni sradicate.

Riquadro 7 - Esempio di un progetto solo in parte pertinente per gli obiettivi definiti

Il programma "Erasmus" riguarda l'istruzione, uno dei settori prioritari del PIP 2014-2020, mentre l'"ambiente" rappresenta un tema trasversale cruciale per tutti i settori prioritari. La Commissione sottolinea inoltre che questo progetto viene attuato in seguito a una domanda e prevede che il governo presenti alla delegazione dell'UE richieste specifiche di sviluppo delle capacità. Di conseguenza, è necessaria un'interpretazione leggermente flessibile della portata degli adempimenti, in particolare nella fase iniziale della transizione, quando i partner per lo sviluppo stavano riallacciando i contatti con il governo per la prima volta dopo molti anni.

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La disponibilità dei dati costituisce un vincolo importante, con conseguenze importanti per la misurazione delle realizzazioni, degli effetti e dell'impatto delle azioni dell'UE. Spesso è difficile individuare obiettivi realistici per taluni indicatori, pertanto la maggior parte dei progetti effettua una revisione annuale della matrice logica.

Attraverso un programma finanziato nell'ambito del programma indicativo regionale 2014-2020, la Commissione sostiene il miglioramento del sistema statistico negli Stati membri dell'ASEAN.

57

La Commissione desidera sottolineare che il campione di progetti controllati si trovava in fasi di attuazione diverse, il che potrebbe spiegare in parte perché non fosse ancora possibile valutare alcuni degli effetti previsti e la sostenibilità dei progetti. La Commissione ritiene che più di un terzo dei progetti controllati conseguirà gli effetti attesi. Nel 2018 la Commissione effettuerà una valutazione strategica per paese della cooperazione dell'UE, conformemente al programma di lavoro per le valutazioni strategiche approvato dal Commissario per lo sviluppo Mimica. La valutazione dovrebbe fornire alla Commissione, al SEAE e ad altri soggetti interessati le risultanze, le conclusioni e le raccomandazioni inerenti alla nostra cooperazione passata, presente e futura con il paese.

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Il raggiungimento dei risultati iniziali attesi nei progetti attuati nello Stato di Rakhine è estremamente impegnativo. La situazione può essere considerata di crisi prolungata caratterizzata da discriminazioni a lungo termine e profondamente radicate, sfollamenti interni, segregazione, apolidia, povertà e vulnerabilità. La Commissione è ben consapevole della delicatezza di operare in un contesto altamente politicizzato e complesso come quello dello Stato di Rakhine e ribadisce il proprio impegno a proseguire il suo operato in questa regione.

Riquadro 8 – Progetto per la sicurezza alimentare nello Stato di Rakhine

Il fondo LIFT ha preso in considerazione l'opzione di un invito aperto a presentare proposte per la prosecuzione del progetto per la sicurezza alimentare nello Stato di Rakhine. Sulla base dell'accesso ottenuto dai partner attuatori selezionati ai villaggi destinatari dell'intervento, delle relazioni di lavoro instaurate con il governo locale e della situazione di crisi straordinariamente complessa in questa regione, il fondo LIFT ha concluso che non era fattibile né realistico conseguire gli effetti attesi attraverso partner nuovi e inesperti nelle aree interessate.

Per quanto riguarda la scarsa performance, la Commissione desidera sottolineare che il progetto ha dovuto affrontare lo scoppio di violenze nel 2014 e un ciclone tropicale, tutti fattori che hanno ritardato l'attuazione sul campo, in quanto il personale in loco non poteva accedere ai villaggi. Inoltre, il consorzio ha dovuto investire molto tempo ed energie per conquistare la fiducia necessaria per essere accettato dalle comunità e dalle autorità in un periodo di forti ostilità anti-ONU/ONG internazionali. Solo poche ONG sono riuscite ad affermarsi come partner di fiducia sia del governo che della popolazione locale.

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Nell'ambito dei vari PAA che finanziano i contributi dell'UE allo costruzione della pace, la Commissione ha incluso un obiettivo specifico di miglioramento della ripresa socioeconomica nelle zone colpite dai conflitti e dalle violenze tra comunità. Mentre la Commissione aveva inizialmente invocato l'inclusione dello Stato di Rakhine nel Fondo comune per la pace, durante la fase di ideazione è stato convenuto che il fondo JPF avrebbe affrontato il processo di pace e non la violenza tra comunità. Altri partner per lo sviluppo non volevano che il fondo JPF coprisse lo Stato di Rakhine.

La concezione e l'architettura del fondo JPF si basano in larga misura sull'accordo di cessate il fuoco vigente a livello nazionale. Il testo non riguarda la violenza tra comunità. Tuttavia, i progetti che coinvolgono lo Stato di Rakhine possono essere finanziati se dimostrano un legame diretto con l'attuazione dell'accordo di cessate il fuoco vigente a livello nazionale e altri elementi formali del processo di pace, purché soggetti a un'analisi rigorosa della gestione dei rischi e della sensibilità ai conflitti nonché conformi al principio del "non nuocere".

Come illustrato sopra, l'UE ha sviluppato altri progetti e meccanismi per far fronte alla situazione nello Stato di Rakhine.

Conclusioni e raccomandazioni

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Secondo la Commissione e il SEAE la scelta delle priorità e dei settori per lo sviluppo è stata mirata e l'inclusione di un quarto settore prioritario del tutto giustificata e concordata con il governo.

L'UE ha aperto un ufficio a Yangon, che a settembre 2013 è stato trasformato in delegazione dell'UE.

Per definizione non è possibile prevedere un processo di pace e pertanto nel 2014 la Commissione non è stata in grado di definire un ordine di priorità geografiche per tutte le risorse finanziarie. Tale decisione viene presa su base annuale, nel corso dell'identificazione e della formulazione dei PAA, per accompagnare le dinamiche del processo di pace, che è estremamente imprevedibile e volatile. La flessibilità è assolutamente necessaria (anche nella definizione delle priorità geografiche) per rispondere alle esigenze delle comunità più vulnerabili.

La mobilitazione delle entrate interne è stata affrontata in modo indiretto, tra le altre cose attraverso il sostegno dell'UE alle riforme della gestione delle finanze pubbliche, la partecipazione all'iniziativa per la trasparenza delle industrie estrattive (EITI) e iniziative nell'ambito della governance e del commercio nel settore forestale (FLEGT).

Raccomandazione 1 – Necessità di concentrare il sostegno per aumentare l'impatto

La Commissione e il SEAE accettano la raccomandazione e vi daranno seguito durante la fase di programmazione del prossimo PIP.

Primo punto in neretto: la Commissione e il SEAE hanno giustificato i quattro settori prioritari che rimangono pienamente pertinenti, come confermato durante la revisione intermedia in corso del PIP 2014-2020.

Secondo punto in neretto: la Commissione intende rafforzare il proprio sostegno alla mobilitazione delle entrate interne nell'ambito del prossimo PIP. Nel frattempo, la Commissione sosterrà tale mobilitazione direttamente attraverso il sostegno previsto alle riforme della gestione delle finanze pubbliche e indirettamente attraverso il sostegno continuo a processi quali le iniziative EITI e FLEGT.

La Commissione e il SEAE prenderanno in considerazione la definizione delle priorità geografiche nel corso della programmazione del prossimo PIP. Tuttavia ritengono che tale definizione delle priorità e complementarità con gli altri donatori siano meglio valutate durante l'individuazione e la formulazione di nuove azioni.

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La DG DEVCO e la DG ECHO hanno già potenziato il loro coordinamento e continueranno a rafforzarlo ulteriormente nel contesto dell'azione per rendere operativa la connessione tra azione umanitaria e sviluppo, per la quale il Consiglio ha scelto il Myanmar/Birmania come paese pilota.

Raccomandazione 2 – Coordinamento degli interventi

La Commissione accetta la raccomandazione e la attuerà come segue:

• il processo in corso per rendere operativa la connessione tra azione umanitaria e sviluppo, per il quale il Consiglio ha scelto il Myanmar/Birmania come uno dei sei paesi pilota, porterà a un piano d'azione verso la metà del 2018. Inoltre, la DG DEVCO e la DG ECHO stanno sviluppando un'analisi congiunta sulla resilienza e una strategia globale per affrontare le questioni CARS in caso di crisi prolungate in Myanmar/Birmania;
• come raccomandato anche dalla valutazione del processo di programmazione congiunta, la Commissione coinvolgerà più da vicino la DG ECHO, cercando di includere gli interventi umanitari degli Stati membri, nell'elaborazione del nuovo documento di programmazione congiunto, in particolare nelle aree di crisi prolungata.

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Dopo un approfondito processo di consultazione, anche con il governo, e tenendo conto in particolare delle esigenze e della capacità di assorbimento dei rispettivi settori prioritari, la Commissione ha deciso di destinare fino al 35% ciascuno ai primi due settori prioritari (sviluppo rurale e istruzione) e fino al 15% ciascuno agli altri due settori prioritari (governance e costruzione della pace).

La determinazione degli stanziamenti per ciascuna azione nell'ambito dei PAA rientra nell'individuazione e formulazione di nuove azioni.

Raccomandazione 3 – Attuazione degli interventi

La Commissione accetta la raccomandazione e la attuerà come segue.

La Commissione documenterà l'assegnazione dei finanziamenti a ciascun settore prioritario durante la fase di programmazione del prossimo PIP.

Poiché la giustificazione degli stanziamenti per ogni nuova azione è discussa nel corso della relativa individuazione e formulazione, la Commissione continuerà a garantire che l'assegnazione sia documentata per le azioni nell'ambito del PAA del 2018 e degli anni successivi.

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In alcuni casi, i ritardi sono stati determinati dalla complessità dell'ambiente operativo e dalla recrudescenza dei conflitti.

Il modello di contributo concordato con le organizzazioni internazionali prevede che gli interessi maturati sui prefinanziamenti non siano dovuti, a meno che le norme dell'organizzazione non prevedano il rimborso degli interessi. Questo principio è conforme al regolamento finanziario e agli atti di base. Tuttavia, per evitare l'accumulo di prefinanziamenti sul conto dell'organizzazione, l'accordo di contributo prevede all'articolo 15 delle Condizioni generali che una quota successiva possa essere svincolata solo previo impegno del 70% della quota immediatamente precedente (e del 100% di quelle precedenti).

In relazione all'impatto delle disposizioni sul controllo dei costi nei contratti conclusi tra l'UE e l'ONU, la Commissione è autorizzata ad applicare l'approccio nozionale, in base al quale l'ordinatore competente può decidere di ritenere che i requisiti dell'UE sono soddisfatti fintantoché l'importo versato dagli altri donatori per l'azione cofinanziata è sufficiente per pagare le attività non ammissibili in base alle norme dell'UE.

Raccomandazione 4 – Efficienza economica degli interventi multi-donatore

La Commissione prende atto della posizione della Corte, ma non accetta questa raccomandazione.

Il livello dei costi indiretti è specifico per ciascuna azione e struttura organizzativa. In molti casi, le organizzazioni ritengono che il contributo dell'UE ai costi indiretti (che nel regolamento finanziario è limitato al 7%) non sia sufficiente a coprire i loro costi. La Commissione, in quanto firmataria del cosiddetto "Grand Bargain on Humanitarian Aid", si è impegnata a collaborare con vari partner per armonizzare la qualificazione di tali costi (diretti/ indiretti). Questo alimenterà un dibattito più ampio sul livello dei costi indiretti.

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La Commissione applica le proprie norme e procedure standard, nonché le norme interne che consentono di derogare a tali norme standard in determinate condizioni, ad esempio in situazioni di crisi. Le disposizioni in materia di flessibilità in linea con il regolamento finanziario e gli atti di base hanno permesso di risparmiare tempo rispetto agli approcci più tradizionali, attuando procedure di crisi mantenendo al contempo l'equilibrio tra rapidità e trasparenza.

La Commissione ha utilizzato la dichiarazione di crisi in un numero limitato di occasioni adducendo argomentazioni solide e ben giustificate per non ricorrere agli inviti a presentare proposte. In determinate circostanze, l'assegnazione diretta di sovvenzioni e appalti è giustificata dall'articolo 190 delle modalità di applicazione e dall'approvazione preventiva richiesta di conseguenza. Inoltre, l'assegnazione diretta comporta comunque una procedura negoziata, che prevede una relazione sulle ragioni della scelta e un verbale delle discussioni relative alla negoziazione delle azioni e del bilancio. Di conseguenza, le procedure restano sempre trasparenti, pienamente in linea con le procedure del regolamento finanziario e finalizzate a garantire l'efficienza economica.

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Al momento dell'audit, diversi progetti controllati erano ancora in fase di attuazione e nel frattempo hanno registrato progressi in relazione al conseguimento dei risultati.

La Commissione sta effettuando una valutazione strategica per paese sulla cooperazione allo sviluppo dell'UE in Myanmar/Birmania nel 2018, valutazione che esaminerà gli effetti e la sostenibilità.

La Commissione ha adottato importanti misure per migliorare le matrici logiche, compresi gli indicatori, e la visibilità dell'UE.

Raccomandazione 5 – Monitoraggio degli interventi

La Commissione accetta la raccomandazione e la attuerà come segue.

Primo punto in neretto: la Commissione sta sviluppando un nuovo sistema di informazione operativo (OPSYS) destinato, tra le altre cose, a raccogliere i dati aggregati relativi alla matrice logica dei progetti.

Secondo punto in neretto: la Commissione continuerà a insistere con i partner attuatori sulla necessità di applicare le disposizioni contrattuali relative alla visibilità delle azioni dell'UE. La delegazione dell'UE ha già osservato un sostanziale miglioramento in questo settore. La Commissione ha inoltre incluso una componente di visibilità significativa nell'ambito di un contratto di servizi a gestione diretta su larga scala, al fine di garantire una maggiore visibilità dell'UE e modalità coordinate di comunicazione.

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Mentre per la metà dei progetti controllati sono state ottenute tutte le realizzazioni previste, per un altro 40%, che al momento dell'audit si trovava ancora in fase di attuazione, sono state ottenute parzialmente. Nel frattempo diversi progetti hanno registrato progressi in relazione al conseguimento dei risultati.

I programmi vengono attuati in un contesto molto difficile in cui è in atto una transizione complessa. Tutti questi fattori hanno un impatto diretto su molti dei progetti controllati. La Commissione cerca di ridurre per quanto possibile tali rischi per l'attuazione dei programmi. Le battute d'arresto e l'inaspettata scarsa capacità di assorbimento costituiscono talvolta una caratteristica della realtà dello sviluppo in Myanmar/Birmania.

Raccomandazione 6 – Conseguimento dei risultati

La Commissione accetta questa raccomandazione.

Primo punto in neretto: la Commissione rimarrà molto attiva nel migliorare la gestione dei progetti nell'ambito della gestione diretta e indiretta, valuterà regolarmente lo stato di attuazione e insisterà sull'adozione di misure correttive. La Commissione continuerà a svolgere regolarmente attività di MOR in Myanmar/Birmania. Il campione di progetti oggetto di monitoraggio orientato ai risultati includerà i progetti più problematici.

Secondo punto in neretto: lo Stato di Rakhine è già incluso nell'ambito di competenza del Fondo comune per la pace. Tuttavia, i progetti che coinvolgono lo Stato di Rakhine possono essere finanziati solo se dimostrano un legame diretto con l'attuazione dell'accordo di cessate il fuoco vigente a livello nazionale e di altri elementi formali del processo di pace, previa valutazione rigorosa dei rischi e analisi della sensibilità ai conflitti. Esistono altri meccanismi che sostengono l'armonia tra comunità nello Stato di Rakhine.