Asistencia de la UE a Myanmar/Birmania

Respuestas de la Comisión y del SEAE

Resumen

IV

La Comisión y el SEAE consideran que la selección de prioridades de desarrollo y sectores estuvo bien orientada, y que se acordó la inclusión de un cuarto sector de interés con el comisario de Desarrollo y con el Gobierno de Myanmar/Birmania.

En respuesta al aumento de la carga de trabajo en materia de cooperación para el desarrollo en Myanmar/Birmania, la UE abrió una oficina en Rangún que, en septiembre de 2013, pasó a ser una Delegación de la UE.

La fijación de las prioridades geográficas se realiza anualmente, durante la fase de identificación y elaboración de los programas de acción anuales (PAA), y su objetivo es complementar las dinámicas del proceso de paz, que son sumamente impredecibles y volátiles.

La movilización de ingresos nacionales se abordó en coordinación con otros donantes a través del Fondo Fiduciario para la Administración de las Finanzas Públicas de donantes múltiples administrado por el Grupo del Banco Mundial, el diálogo sobre políticas, el apoyo a la participación de Myanmar/Birmania en la Iniciativa para la transparencia de las industrias extractivas (ITIE) y medidas adoptadas en materia de aplicación de las leyes, gobernanza y comercio forestales (FLEGT).

V

Tras un exhaustivo proceso de consulta sobre la programación llevado a cabo entre 2012 y 2014, en el que se incluyó al Gobierno, y teniendo especialmente en cuenta las necesidades y la capacidad de absorción de cada sector de interés, la Comisión decidió asignar de manera orientativa un máximo del 35 % a cada uno de los dos primeros sectores de interés (desarrollo rural y educación) y un máximo del 15 % a cada uno de los dos sectores de interés restantes (gobernanza y consolidación de la paz) en su Programa Indicativo Plurianual (PIP) para Myanmar/Birmania.

La fijación de las dotaciones de fondos asignadas a cada acción en el marco de los PAA forma parte de la identificación y la formulación de nuevas acciones.

VI

En algunos casos, las demoras observadas en los Fondos Fiduciarios gestionados por las Naciones Unidas se debieron a la complejidad del entorno de trabajo y a la reaparición de conflictos, por ejemplo, en determinadas zonas étnicas.

El modelo de contribución acordado con organizaciones internacionales prevé que no se devengarán intereses por pagos de prefinanciación a menos que las normas de la organización concreta prevean el reembolso de dichos intereses. Este criterio se atiene al Reglamento Financiero y a los actos de base. Sin embargo, para evitar la acumulación de prefinanciación, el acuerdo de contribución previsto en el artículo 15 de las Condiciones Generales establece que únicamente se podrá abonar el siguiente pago cuando ya se haya asignado al menos el 70 % del pago inmediatamente anterior (y el 100 % de los precedentes).

VII

La Comisión aplica sus normas y procedimientos estandarizados, así como las reglas internas que permiten fijar excepciones a dichas normas en determinadas circunstancias (por ejemplo, en situaciones de crisis). Las disposiciones relativas a la flexibilidad acordes al Reglamento Financiero y a los actos de base han permitido ahorrar tiempo en comparación con enfoques normalizados y mantener paralelamente un equilibrio entre la rapidez y la transparencia.

La Comisión recurrió al empleo de disposiciones de declaración de crisis en un número reducido de ocasiones. Cuando lo hizo, existían motivos válidos para ello.

Habida cuenta de la situación existente en Myanmar/Birmania, la Comisión considera que las subvenciones concedidas a través de convocatorias de propuestas no son necesariamente más rentables que las asignadas a través de procedimientos flexibles.

VIII

Si bien la mitad de los proyectos auditados han logrado llevar plenamente a cabo las realizaciones previstas, otro 40 % solo las han alcanzado parcialmente, y todavía se encontraban en curso en el momento de la fiscalización. Desde entonces, varios de ellos han registrado mejoras en cuanto a la consecución de resultados.

La Comisión está llevando a cabo una evaluación estratégica nacional sobre la cooperación para el desarrollo de la UE en Myanmar/Birmania en 2018, en la que se analizarán las realizaciones y la sostenibilidad.

Con el paso del tiempo, la Delegación de la UE ha realizado mejoras sustanciales en materia de seguimiento de los proyectos.

IX

• La Comisión y el SEAE consideran que los ámbitos del apoyo están suficientemente bien orientados.
• La DG DEVCO y la DG ECHO de la Comisión ya han reforzado su coordinación, y la intensificarán en mayor medida en el contexto de la operacionalización del nexo entre la labor humanitaria y la de desarrollo, proceso para el que Myanmar/Birmania ha sido seleccionado por el Consejo como país piloto.
• La Comisión documentará la asignación de fondos para cada sector de interés durante la fase de programación del próximo PIP. Puesto que la justificación de las dotaciones de fondos para cada nueva acción ya se aborda durante su identificación y su formulación, la Comisión velará por que se documente la dotación de fondos para las acciones en el marco del PAA de 2018 y de los años posteriores.
• La Comisión seguirá salvaguardando la relación coste-eficacia de las acciones de donantes múltiples en estrecha coordinación con los demás donantes que contribuyan, como miembro del Comité de Dirección o la Junta del Fondo. Sin embargo, la Comisión también debe respetar las disposiciones del Reglamento Financiero.
• La Comisión seguirá participando de manera muy activa en la mejora de la gestión de los proyectos, y evaluará de manera regular la evolución de la aplicación.

Ya se han adoptado medidas destinadas a mejorar de forma significativa la comunicación sobre las acciones de la UE, así como la visibilidad de las mismas.

Introducción

07

A la reunión del Grupo de Trabajo asistieron cuatro comisarios, y el comisario de Desarrollo Pielbalg presidió el Foro de Desarrollo junto con el ministro de Desarrollo de Alemania, el Sr. Niebel, y el ministro de Planificación de Myanmar/Birmania, el Sr. Kan Zaw. También asistieron todos los Estados miembros de la UE presentes en el país, que acordaron el documento inicial de programación conjunta y los ámbitos prioritarios del apoyo de la UE y de los Estados miembros.

08

El día anterior a la reunión del Grupo de Trabajo en Nay Pyi Taw, tuvieron lugar en Rangún el Foro Democrático de la Sociedad Civil, al que asistieron la AR/VP Ashton y Aung San Suu Kyi, el Foro sobre Desarrollo y el Foro Empresarial.

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La financiación adicional del paquete de 150 millones EUR no solo fue importante para respaldar la transición, sino que también permitió profundizar la colaboración y el diálogo con el nuevo gobierno civil, con el que los donantes colaboraban por primera vez.

Observaciones

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Debido a que no se había concluido un Plan Nacional de Desarrollo Integral para un período de 20 años, la Comisión utilizó como principal documento de referencia el Marco para Reformas Económicas y Sociales del Gobierno de Myanmar/Birmania para 2012-2015. El apoyo facilitado en el PIP de 2014-2020 para los sectores de interés relacionados con la educación y la agricultura se basó en los programas en curso cofinanciados por la UE (como el QBEP y el LIFT) y en sus análisis e informes. En cuanto al sector de interés relativo a la educación, la reforma integral del sector educativo respaldada por la UE facilitó un análisis del sector.

21

El proceso de consulta sobre las prioridades de desarrollo y las dotaciones de fondos llevado a cabo con el Gobierno de Myanmar/Birmania incluyó reuniones a nivel ministerial en Bruselas, Rangún y Nay Pyi Taw.

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La Comisión y el SEAE consideran que la selección de las prioridades de desarrollo estuvo bien orientada. El proceso de selección de los cuatro sectores de interés fue exhaustivo y participativo, y contó con el acuerdo del Gobierno.

Las instrucciones de programación conjuntas de la Comisión y el SEAE para el ICD correspondientes al período 2014-2020 permiten fijar un sector de interés adicional en determinadas circunstancias, como la transición de la asistencia humanitaria a la asistencia al desarrollo o la aparición de amenazas para la seguridad o riesgos de conflicto, con miras a respaldar prioridades esenciales relacionadas con actividades de consolidación de la paz y del Estado.

Debido al aumento significativo de la financiación concedida a Myanmar/Birmania desde 2012, teniendo en cuenta el nivel total de financiación de cada uno de los sectores y su capacidad de absorción, y con el objetivo de garantizar la continuidad del apoyo facilitado por la UE en el marco de los sectores de interés del PIP de 2011-2013 (con la significativa excepción de la sanidad), la Comisión decidió financiar cuatro sectores de interés en el marco del PIP de 2014-2020. Esta idea se impulsó en el contexto de la programación conjunta y se acordó con el comisario de Desarrollo y con el Gobierno, habida cuenta de la importancia política que tiene el proceso de paz étnica para la estabilidad y el desarrollo.

Cuando la Comisión decidió aprobar el paquete especial de 150 millones EUR para 2012-2013, lo complementó con la creación de una oficina de la UE en Rangún, que pasó a ser Delegación de la UE en septiembre de 2013.

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De conformidad con las instrucciones de programación anteriormente mencionadas, el PIP de 2014-2020 ofrece flexibilidad para responder a las necesidades no previstas de las comunidades más vulnerables en el contexto de un estado frágil y en situaciones de conflicto y crisis, como es el caso de Myanmar/Birmania. Los procesos de paz son imprevisibles, por lo que la Comisión no se encontraba en una posición que le permitiera definir una priorización geográfica en 2013-2014 para todo el período de programación 2014-2020. Esta priorización se fija anualmente, durante la fase de identificación y elaboración de los PAA, con el objetivo de complementar las dinámicas del proceso de paz. Para garantizar la relación coste-eficacia, la Comisión utiliza los estudios pertinentes. Se disponía de estudios previos sobre las necesidades del Estado de Rakhine, encargados por la UE o por otros donantes, que se han tenido en cuenta durante el ejercicio de programación. En 2014, el Gobierno también puso a disposición de los donantes un proyecto de Plan de Acción Estatal para Rakhine, que nunca llegó a concluirse. En total, el 10 % de la financiación correspondiente al período sobre el que se informa se destinó al Estado de Rakhine, lo que refleja una prioridad geográfica clara reconocida. Además, la selección del proceso de paz como sector de interés ya reflejaba una priorización geográfica en las zonas en conflicto.

24

La UE ha hecho especial hincapié en la importancia de la gestión de los recursos naturales, puesto que un elevado porcentaje de los posibles ingresos nacionales está vinculado a la explotación de los abundantes recursos naturales.

La UE ha apoyado al Gobierno en la transición hacia una gestión más sostenible de sus recursos naturales, por ejemplo, a través de la ITIE y de medidas en materia de FLEGT. La UE participó activamente en el proceso de coordinación de los donantes en el marco de las reformas de la gestión de las finanzas públicas.

Gran parte de los recursos naturales de Myanmar/Birmania se encuentran concentrados en zonas disputadas o en áreas controladas por grupos étnicos armados, y no por el Gobierno. Todo debate sobre el aumento de los ingresos fiscales a partir de la gestión de los recursos naturales depende de la evolución del proceso de paz.

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La Comisión quisiera poner de relieve que se logró una coordinación eficaz entre la DG ECHO y la DG DEVCO tanto en las sedes como en la Delegación de la UE, especialmente durante la identificación y la formulación de medidas pertinentes en zonas en las que la DG ECHO facilitaba asistencia humanitaria.

La Comisión ha llevado a la práctica la vinculación entre la ayuda, la rehabilitación y el desarrollo (VARD). La DG DEVCO también puso en marcha dos estudios destinados a identificar intervenciones que tengan en cuenta los conflictos para aumentar la resiliencia en zonas de crisis prolongada.

Se ha incluido a Myanmar/Birmania en una lista de países piloto, aprobada por el Consejo en septiembre de 2017, con miras a la operacionalización del nexo entre las labores humanitarias y las de desarrollo.

Proyecto 20 es la continuación y ampliación de un proyecto financiado por la DG ECHO (iniciativa «Niños de la Paz» de la UE), por lo que aplica un enfoque VARD. La continuación del proyecto 13 incluye un componente de nutrición reforzado cuyo objetivo es complementar el apoyo en materia de nutrición ofrecido por la DG ECHO en el norte del Estado de Rakhine.

28

El informe final de la evaluación del proceso de programación conjunta de la UE en materia de cooperación para el desarrollo (2011-2015), emitido en marzo de 2017, también recomienda que la UE y las sedes de los Estados miembros deben definir con mayor precisión el alcance o el perímetro general de la programación conjunta y cómo se traduce dicho alcance en sus directrices (por ejemplo, cómo incluir la ayuda humanitaria, que no es una actividad programable por definición).

Desde que se creó la Delegación de la UE, los funcionarios del SEAE, la DG DEVCO y la DG ECHO han intercambiado opiniones de manera regular y han llevado a cabo misiones sobre el terreno conjuntas.

Si bien las reuniones conjuntas de la DG DEVCO y la DG ECHO no se formalizaron hasta septiembre de 2016, desde que la DG ECHO se trasladó a las mismas instalaciones que la Delegación de la UE a mediados de 2014 se han estado celebrando intercambios periódicos .

Todas las medidas adoptadas desde 2012 en el marco del sector de interés relativo a la consolidación de la paz incluyen los vínculos, las consultas y la coordinación necesarios con agentes humanitarios, incluida la DG ECHO. El programa «Ayuda a las Poblaciones Desarraigadas» también se ha llevado a cabo en estrecha cooperación con la DG ECHO, y se basa en algunos de los logros obtenidos en los Estados étnicos.

30

Tras un exhaustivo proceso de consulta, en el que se incluyó al Gobierno, y teniendo especialmente en cuenta las necesidades y la capacidad de absorción de cada sector de interés, la Comisión decidió asignar de manera orientativa un máximo del 35 % a cada uno de los dos primeros sectores de interés (desarrollo rural y educación) y un máximo del 15 % a cada uno de los dos sectores de interés restantes (gobernanza y consolidación de la paz).

La fijación de las dotaciones de fondos para cada acción en el marco de los PAA forma parte de su identificación y su formulación, y tiene en cuenta las necesidades y la capacidad de absorción, la modalidad de aplicación, la financiación de los asociados, el gobierno y otros donantes, el calendario de aplicación, etc.

31

La Comisión quisiera subrayar que algunos de los Estados miembros no se encontraban en una posición que les permitiera aceptar un programa de apoyo presupuestario propuesto, entre otros motivos, debido a preocupaciones relacionadas con el contexto político, incluido un agravamiento significativo de la situación en el Estado de Rakhine.

Esta situación ha supuesto retrasos en la financiación de tan solo una de las acciones previstas en Myanmar/Birmania, aunque una importante. Si bien no se aprobó ningún PAA para 2016, la Comisión ha aprobado el PAA de 2017 (39 millones EUR) para ofrecer un apoyo de la UE adicional en los ámbitos de la consolidación de la paz y la gobernanza.

32

La Comisión quisiera poner de relieve que los criterios operativos de la futura carga de trabajo y la combinación de modalidades de ayuda no son los únicos criterios operativos que se tienen en cuenta al seleccionar las modalidades de ayuda. La Comisión considera que el apoyo presupuestario es la modalidad preferida con arreglo a los mejores principios de eficacia de la ayuda, y permite una mayor participación de los países asociados y una intensificación del diálogo sobre políticas con ellos. Sin embargo, la Comisión explora continuamente opciones para trabajar en mayor medida con agencias de los Estados miembros, intenta identificar nuevas oportunidades de colaboración y busca una cooperación más estratégica con organizaciones internacionales. El criterio de la relación coste-eficacia se tiene especialmente en cuenta durante las fases de identificación y formulación de nuevas acciones, y se evalúa con gran exhaustividad durante la fase de contratación.

33

La gestión indirecta mitigó la carga de gestión que recae en el personal de la Comisión y permitió dedicar más tiempo a, entre otras labores, el diálogo sobre políticas, los debates estratégicos, la coordinación y el seguimiento.

34

Los gastos inferiores a los previstos en la fase inicial de los programas de los Fondos Fiduciarios gestionados por las Naciones Unidas se debieron principalmente a los retrasos en las actividades de puesta en marcha. Los gastos inferiores a los previstos en fases posteriores se han debido en ocasiones a retrasos en actividades clave en zonas en las que estaba resurgiendo un conflicto.

El nivel de gasto es solo uno de los indicadores utilizados para medir el rendimiento de los proyectos. Además, este nivel no es lineal y depende del tipo de actividades financiadas.

36

De conformidad con lo previsto en el Reglamento Financiero y en los actos de base, el modelo de contribución acordado con organizaciones internacionales prevé que no se devengarán intereses por pagos de prefinanciación a menos que las normas de la organización concreta prevean el reembolso de dichos intereses.

La UNOPS, con arreglo a sus propias normas, asigna dichos intereses a actividades programáticas cuando así lo estipula el acuerdo de contribución correspondiente.

37

La Comisión no solo garantiza la relación coste-eficacia a través de misiones de verificación. En primer lugar, se evalúa la pertinencia de los costes antes de la firma del contrato a través de una evaluación detallada del presupuesto presentado por la organización. Posteriormente, la Comisión participa en las juntas del Fondo encargadas de determinar la orientación del programa. Por último, la Comisión recibe, al menos con carácter anual, informes descriptivos y financieros de la organización sobre el estado de aplicación y el nivel de gasto del programa. El análisis de estos informes guiará posteriormente la concesión y la cuantía del siguiente pago de prefinanciación.

Estos mecanismos ofrecen a la Comisión la oportunidad de debatir sobre la orientación del programa y sobre la idoneidad del empleo de los fondos. La Comisión trabaja en un régimen de gestión indirecta con organizaciones evaluadas en función de pilares cuyos procedimientos internos de control, auditoría y contabilidad ya han sido examinados y se consideran equivalentes a los que ha establecido la Comisión.

38

El artículo 42 de las normas de desarrollo establece que, cuando las tareas de ejecución del presupuesto se asignan a una entidad que esté llevando a cabo una acción de donantes múltiples, deberá verificarse que la entidad ha utilizado para la acción una cuantía equivalente a la suma abonada por la Comisión de conformidad con las obligaciones previstas en el acuerdo firmado con la entidad.

La Comisión puede aplicar el enfoque nocional, según el cual el ordenador de pagos competente puede determinar que se cumplen estos requisitos de la UE siempre que la cantidad con la que hayan contribuido los demás donantes a la acción cofinanciada sea suficiente para sufragar las actividades no admisibles en virtud de las normas de la UE. Por consiguiente, toda reducción del gasto no admisible a través del empleo del enfoque nocional es totalmente acorde a las normas de ejecución en vigor.

Este mecanismo permite a la Comisión participar en fondos fiduciarios de donantes múltiples para, por ejemplo, formar parte de proyectos importantes en coordinación con otros donantes. En muchas ocasiones, esta es la manera más eficaz de garantizar la eficacia y la efectividad de las acciones financiadas por la UE, y no sería posible lograrlo si se impusiera una asignación de los fondos. Para que resulte viable su empleo, el enfoque nocional establece como norma que nuestra contribución solamente cubrirá los costes admisibles para la Comisión, de modo que no impone a la Comisión normas de admisibilidad para contribuciones recibidas de otros donantes, que disponen de normas diferentes.

Recuadro 1 - Ejemplos de aplicación del enfoque nocional

LIFT

La Comisión aplicó el enfoque nocional, puesto que se disponía de suficientes fondos de otros donantes para cubrir la parte del gasto del LIFT no admisible en virtud de las normas de la UE. La compensación es una forma de recuperar fondos de socios ejecutivos.

3MDG/3DF

La Comisión aplicó el enfoque nocional, puesto que se disponía de suficientes fondos de otros donantes para cubrir la parte del gasto del 3DF no admisible en virtud de las normas de la UE.

39

En el momento de la contratación, la organización presenta el presupuesto de la acción y este se debate con la Comisión. Con arreglo a nuestros requisitos contractuales, los costes indirectos no pueden superar el 7 % de los costes directos admisibles. Se ha sugerido que este porcentaje podría ser insuficiente para cubrir los costes indirectos realmente incurridos por la organización al ejecutar los proyectos. Sin embargo, la Comisión no se encuentra en una posición que le permita acordar un porcentaje diferente con otros donantes. En el caso de las acciones de donantes múltiples y similares, la Comisión no puede negociar las normas aplicables a los costes indirectos de otros donantes, pero garantiza que la remuneración o los costes indirectos no son superiores a los aplicados por la organización para contribuciones comparables (artículo 4.2 del Acuerdo Marco Financiero y Administrativo).

40

La Comisión únicamente aplicará el enfoque nocional para gastos considerados no admisibles para la UE pero admisibles para otros donantes contribuyentes, incluso en el caso de que el socio ejecutivo sea también un donante contribuyente, siempre que la cantidad con la que hayan contribuido los demás donantes a la acción cofinanciada permita sufragar las actividades no admisibles en virtud de las normas de la UE.

Recuadro 2 - Ejemplo de gastos indirectos elevados

La Comisión confirma que el acuerdo firmado entre la Comisión y UNICEF establece que no podrán reclamarse como costes indirectos más del 7 % de los costes directos de la acción. Además, el acuerdo prevé que deberán incluirse en este 7 % todos los costes indirectos para acciones ejecutadas por otras entidades. La Delegación de la UE ha comunicado a UNICEF que se recuperarán los fondos en aquellos casos en que no puedan cubrirse mediante la aplicación del enfoque nocional.

41

La Comisión también tuvo en cuenta la relación coste-eficacia al decidir sobre el tamaño de los proyectos.

42

La Comisión ha aplicado los procedimientos flexibles previstos en la declaración de crisis con arreglo al Reglamento Financiero.

La Comisión y el SEAE consideran que utilizar procedimientos flexibles de manera estratégica en países para los que se ha emitido una declaración de crisis puede ofrecer beneficios significativos. La Comisión recurrió al empleo de procedimientos flexibles en un número limitado de ocasiones, en el marco de declaraciones de crisis sucesivas, debido a que la débil transición de Myanmar/Birmania no siempre permitía una asistencia al desarrollo regular. Requiere el empleo de mecanismos eficaces y flexibles que se adapten a la realidad sobre el terreno y que permitan a la UE responder a los cambios con rapidez.

La emisión de una declaración de crisis es competencia del director general de la DG DEVCO, previa consulta al comisario de Desarrollo. Durante el período de referencia existía una declaración de crisis en vigor. Hasta julio de 2014, únicamente cubría los estados étnicos de Myanmar/Birmania. Cuando la Delegación de la UE solicitó en 2014 que se ampliara la declaración de crisis a todos los territorios de Myanmar/Birmania, la Comisión decidió ampliarla, pero únicamente para contratos que respaldaran objetivos de consolidación de la paz y del Estado en Myanmar/Birmania. Un requisito adicional para llevar a cabo esta ampliación era obtener la aprobación previa del director geográfico de la DG DEVCO en cada caso. La Comisión quisiera hacer hincapié en que durante el período de referencia no se ha utilizado esta opción. La declaración de crisis actual se mantendrá en vigor hasta el 30 de junio de 2018, y toda ampliación posterior estará sujeta a un exhaustivo proceso de examen.

Sin embargo, la concesión directa requiere un procedimiento negociado, incluidos un informe en el que se justifique la elección y debates sobre la negociación de las acciones y del presupuesto debidamente grabados. Por consiguiente, los procedimientos seguirán siendo transparentes y totalmente acordes a los previstos en el Reglamento Financiero.

Si bien es innegable que existe un peligro directo para la población civil de las zonas étnicas, casi una tercera parte de los estados del país se ven afectados por conflictos y pueden (y deben) adoptarse medidas de mediación y resolución de conflictos en todas las zonas, incluidas Nay Pyi Taw y Rangún (o incluso países extranjeros como Tailandia, China o la India), en las que se encuentran situados representantes gubernamentales clave u otros agentes pertinentes. Esto explica que la declaración de crisis también pueda aplicarse a objetivos de consolidación de la paz y del Estado.

44

La Comisión ha asegurado que el riesgo de doble financiación se abordó durante el diseño y la aplicación de los contratos en peligro.

Recuadro 3 - Ejemplo de riesgos de doble financiación

Primer párrafo: Con el fin de reducir el riesgo de doble financiación para actividades relacionadas con la tuberculosis, la malaria y el VIH/sida, la Comisión y otros donantes examinaron un análisis de las deficiencias y todo solapamiento entre ambos fondos antes de que la Junta del Fondo decidiera facilitar financiación.

Ambos programas se examinaron en el marco de los Grupos Técnicos Estratégicos para la tuberculosis, la malaria y el VIH/sida con miras a garantizar la inexistencia de doble financiación.

Segundo párrafo: La Comisión ha realizado un seguimiento permanente de los proyectos y las actividades de esta ONG local. En el momento en que se produjo la visita del Tribunal, la ONG desempeñaba un papel fundamental de respaldo de las negociaciones de paz entre el Gobierno y las organizaciones étnicas armadas (y sigue desempeñándolo). Con el fin de mantener las negociaciones activas a diversos niveles, la UE facilitó un apoyo efectivo a través de diferentes subvenciones en las que la ONG participaba como cobeneficiaria. Se ha facilitado asistencia técnica adicional para garantizar una ejecución adecuada de esta gran afluencia de cooperación por parte de la UE y de otros donantes en un entorno especialmente difícil. Esta asistencia técnica contribuyó a, entre otros fines, evitar el riesgo de doble financiación. Puesto que todas las intervenciones realizadas con la ONG y financiadas por la UE tenían objetivos muy diferentes y concretos, la Comisión determinó que no había solapamientos en la financiación.

45

La Comisión vela por una coordinación eficaz con los demás donantes en el plano de la ejecución, pero siempre hay un margen de mejora.

Recuadro 4 - Ejemplos de oportunidades perdidas en materia de coordinación

Existió una coordinación regular entre el Grupo del Banco Mundial, la Delegación de la UE y varios socios ejecutivos en el marco del DIC. La Delegación de la UE y sus diferentes programas subvencionados han examinado posibles sinergias con el Grupo del Banco Mundial en múltiples ocasiones. Si bien el programa del Grupo del Banco Mundial se centra principalmente en «componentes materiales» (infraestructura básica en los pueblos), el enfoque de la UE combina en una misma zona tanto componentes inmateriales (formación, talleres, consultas con la comunidad, etc.) como materiales (pequeñas infraestructuras, rehabilitación, etc.).

46

La Comisión considera que el seguimiento de las acciones financiadas por la UE y la visibilidad de la UE han mejorado con el paso del tiempo.

La Comisión concede una gran importancia a seguir mejorando el seguimiento de las acciones, especialmente en zonas de difícil acceso.

47

Con respecto a las realizaciones y a los efectos a nivel de PAA, las medidas importantes adoptadas son la inclusión de una matriz indicativa para el marco lógico para cada acción a nivel de PAA y la creación de un equipo especializado en la DG DEVCO encargado de garantizar la calidad de los marcos lógicos. Además, el marco de resultados para la cooperación internacional y el desarrollo de la UE (International Cooperation and Development Results Framework) refleja el compromiso de la DG DEVCO con el seguimiento y la notificación de los resultados, el aumento de la rendición de cuentas, la transparencia y la visibilidad de la ayuda de la UE.

La disponibilidad de datos es una limitación importante en Myanmar/Birmania y tiene repercusiones significativas para la medición de las realizaciones, los efectos y el impacto.

48

Se dispone de un sistema de seguimiento del rendimiento para los proyectos 11 y 12.

49

La Comisión no reaccionó con lentitud a los informes de las misiones de verificación, pero los procedimientos contradictorios relacionados con sus resultados se prolongaron durante mucho tiempo.

Recuadro 5 - Misiones de verificación

LIFT

Procesar los resultados de la misión de verificación del LIFT resultó sumamente complejo y dio lugar a largos debates con las sedes para gestionarlos correctamente. La Delegación de la UE ha mejorado su respuesta a la hora de procesar los resultados de misiones de verificación, tal y como refleja el informe final de la segunda misión de verificación del LIFT, emitido el 23 de septiembre de 2016, mientras que la carta de información previa correspondiente se envió el 28 de octubre de 2016 (no se propuso la recuperación de los fondos).

3MDG/3DF

Una vez recibido el informe final previo de la misión de verificación, la Delegación de la UE reaccionó dentro del plazo y realizó el pago final y la liquidación del contrato del 3DF.

50

La Comisión recuerda regularmente a los socios ejecutivos la necesidad de elaborar y ejecutar planes de comunicación y visibilidad detallados para garantizar un buen nivel de comunicación sobre el apoyo de la UE y una gran visibilidad para este último. Si bien la Delegación de la UE ha observado mejoras en este ámbito, también ha decidido gestionar la visibilidad de la UE de una manera más directa a través de la inclusión de un componente específico en un amplio contrato de servicios en curso para garantizar una mayor visibilidad para la UE y una mensajería coordinada entre los proyectos y los programas.

En determinadas zonas, los socios ejecutivos tuvieron que actuar con discreción en lo relativo a determinadas cuestiones de comunicación y visibilidad debido a las sensibilidades existentes en aquel momento, y reforzaron la visibilidad de los programas a través de otras herramientas (como medios sociales, materiales audiovisuales, estudios y publicaciones, eventos clave, etc.).

51

Durante la fase inicial, la Comisión intentó promover el Fondo Fiduciario de la UE como parte de los métodos de ejecución a tener en cuenta para la ejecución del Fondo Conjunto para la Paz (JPF). A pesar de los esfuerzos de la Comisión, otros posibles donantes del JPF estaban en contra de esta modalidad y expresaron su preferencia por fondos fiduciarios gestionados por las Naciones Unidas. La Comisión también celebró una consulta con los Estados miembros en Bruselas para promover un Fondo Fiduciario de la UE para la paz.

54

Si bien la mitad de los proyectos auditados han logrado por completo las realizaciones previstas, otro 40 % solo las han alcanzado parcialmente, y todavía se encontraban en curso en el momento de la auditoría. Desde entonces, varios de ellos han registrado mejoras en cuanto a la consecución de resultados.

La Comisión considera que existen numerosas razones que podrían explicar por qué los proyectos auditados sufrieron retrasos en la ejecución. Los programas se enfrentan a un contexto sumamente difícil en el que se está produciendo una compleja transición: una transición política y económica en el marco de un complicado proceso de paz con múltiples partes y grupos armados. Todos estos factores tienen repercusiones directas. Una característica frecuente del desarrollo en Myanmar/Birmania son los contratiempos y una reducida capacidad de absorción no esperada. Esto es especialmente cierto en proyectos incluidos en los programas de consolidación de la paz y de Ayuda a las Poblaciones Desarraigadas auditados.

Recuadro 7 - Ejemplo de un proyecto solo parcialmente pertinente para los objetivos definidos

El programa Erasmus está relacionado con la educación, uno de los sectores de interés del PIP de 2014-2020, mientras que el medio ambiente es una cuestión transversal fundamental para todos los sectores de interés. La Comisión también pone de relieve que este proyecto está orientado por la demanda, a través de las solicitudes de refuerzo de las capacidades enviadas por el Gobierno a la Delegación de la UE. Por consiguiente, se requiere una interpretación ligeramente flexible del alcance y las realizaciones especialmente en la fase inicial de la transición, cuando los socios de desarrollo volvieron a cooperar con el Gobierno por primera vez en muchos años.

56

La disponibilidad de datos es una limitación significativa y tiene repercusiones importantes para la medición de las realizaciones, los efectos y el impacto de las acciones de la UE. Suele resultar complicado fijar objetivos realistas para determinados indicadores, por lo que la mayoría de los proyectos realizan una evaluación anual del marco lógico.

A través de un programa financiado en el marco del Programa Indicativo Regional para 2014-2020, la Comisión respalda la realización de mejoras en el sistema estadístico de los Estados miembros de la ASEAN.

57

La Comisión quisiera poner de relieve que los proyectos incluidos en la muestra auditada se encontraban en diferentes fases de ejecución, lo que podría explicar en cierta medida por qué todavía no se han podido evaluar algunas de las realizaciones previstas ni la sostenibilidad. La Comisión estima que más de una tercera parte de los proyectos auditados lograrán las realizaciones previstas. En 2018, la Comisión llevará a cabo una evaluación nacional estratégica de la cooperación de la UE, con arreglo al Programa de Trabajo para las evaluaciones estratégicas aprobado por el comisario de Desarrollo Mimica. Se espera que facilite a la Comisión, al SEAE y a las demás partes interesadas resultados, conclusiones y recomendaciones sobre nuestra cooperación pasada, presente y futura con el país.

59

Lograr las realizaciones previstas originalmente para proyectos ejecutados en el estado de Rakhine resulta sumamente complicado. Su situación puede considerarse como una crisis prolongada caracterizada por una discriminación duradera y sumamente arraigada, el desplazamiento interno, la segregación, la apátrida, la pobreza y la vulnerabilidad. La Comisión es muy consciente de que trabajar en un contexto sumamente politizado y complejo como el del estado de Rakhine es una cuestión delicada, y mantiene su compromiso de seguir colaborando en esta región.

Recuadro 8 - Proyecto de seguridad alimentaria en el Estado de Rakhine

El LIFT sí estudió la opción de realizar una convocatoria de propuestas abierta para dar continuación al proyecto de seguridad alimentaria en el Estado de Rakhine. Teniendo en cuenta el acceso a los pueblos destinatarios logrado por los socios ejecutivos seleccionados, las relaciones de trabajo establecidas con el gobierno local y la extraordinariamente compleja situación de crisis existente en la región, el LIFT concluyó que no resultaba factible ni realista lograr las realizaciones previstas a través de socios nuevos y sin experiencia en las zonas destinatarias.

En cuanto a la deficiencia del rendimiento, la Comisión quisiera hacer hincapié en el brote de violencia de 2014 y el ciclón tropical a los que el proyecto tuvo que hacer frente, que retrasaron la ejecución sobre el terreno debido a que el personal desplegado no podía acceder a los pueblos. Además, el consorcio tuvo que dedicar mucho tiempo y mucha energía a lograr la confianza necesaria para que las comunidades y las autoridades los aceptaran en un momento de hostilidades contra las Naciones Unidas y las OING. Solo un número reducido de ONG han podido establecerse como socios de confianza tanto para el gobierno como para la población locales.

60

La Comisión incluyó como objetivo específico mejorar la recuperación socioeconómica de las zonas afectadas por conflictos y de las zonas afectadas por violencia entre comunidades en los diferentes PAA que financian las contribuciones de la UE para la consolidación de la paz. Si bien la Comisión había abogado inicialmente por incluir el Estado de Rakhine en el Fondo Conjunto para la Paz, durante el proceso de diseño se acordó que el JPF cubriría el proceso de paz, pero no la violencia entre comunidades. Otros socios de desarrollo se opusieron a incluir el estado de Rakhine en el JPF.

El diseño y la estructura del JPF se basan en gran medida en el Acuerdo de Alto el Fuego en todo el país. Dicho texto no abarca la violencia entre comunidades. Sin embargo, es posible financiar proyectos relacionados con el Estado de Rakhine si demuestran tener un vínculo directo con la ejecución del Acuerdo de Alto el Fuego y con otros elementos formales del proceso de paz, estar sujetos a una gestión de riesgos y a unos análisis de la sensibilidad a los conflictos rigurosos y aplicar principios de «no producir daños».

Tal y como se ha señalado anteriormente, la UE ha creado otros proyectos y mecanismos para gestionar la situación del Estado de Rakhine.

Conclusiones y recomendaciones

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La Comisión y el SEAE consideran que la selección de prioridades de desarrollo y sectores de interés estuvo bien orientada, y que la inclusión de un cuarto sector de interés estaba totalmente justificada y se había acordado con el Gobierno.

La UE abrió una oficina en Rangún, que en septiembre de 2013 se convirtió en Delegación de la UE.

Debido a su naturaleza, los procesos de paz son imprevisibles, por lo que la Comisión no se encontraba en una posición que le permitiera fijar una priorización geográfica detallada para todos los recursos financieros en 2014. Esta priorización se realiza anualmente, durante la fase de identificación y elaboración de los PAA, con el fin de complementar las dinámicas del proceso de paz, que son sumamente impredecibles y volátiles. La flexibilidad es un requisito fundamental para responder a las necesidades de las comunidades más vulnerables (también en la priorización geográfica).

La movilización de ingresos nacionales se abordó de manera indirecta a través de, entre otras vías, el apoyo de la UE para las reformas de la gestión de las finanzas públicas, la participación en la ITIE y medidas en materia de FLEGT.

Recomendación 1 – Es necesario centrar la ayuda para aumentar el impacto

La Comisión y el SEAE aceptan la recomendación y la aplicarán durante la fase de programación del próximo PIP.

Primer bolardo: La Comisión y el SEAE han justificado los cuatro sectores de interés, que, tal y como se confirmó durante la Evaluación Intermedia en curso del PIP de 2014-2020, siguen siendo totalmente pertinentes.

Segundo bolardo: La Comisión prevé aumentar el apoyo facilitado para la movilización de ingresos nacionales en el marco del próximo PIP. Entre tanto, respaldará directamente la movilización de ingresos nacionales a través del apoyo previsto para las reformas de la gestión de las finanzas públicas, e indirectamente al apoyar de manera continuada procesos como la ITIE y las medidas en materia de FLEGT.

La Comisión y el SEAE abordarán la priorización geográfica durante la programación del próximo PIP. Sin embargo, la Comisión y el SEAE consideran que es mejor evaluar esta priorización y la complementariedad con otros donantes durante la identificación y la formulación de nuevas acciones.

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La DG DEVCO y la DG ECHO ya han reforzado su coordinación, y la intensificarán en mayor medida en el contexto de la operacionalización del nexo entre la labor humanitaria y la de desarrollo, proceso para el que Myanmar/Birmania ha sido seleccionado por el Consejo como país piloto.

Recomendación 2 – Coordinación de las intervenciones

La Comisión acepta esta recomendación, y la aplicará de la siguiente manera:

• El proceso en curso de operacionalización del nexo entre la labor humanitaria y la de desarrollo, para el que el Consejo ha seleccionado a Myanmar/Birmania como uno de los seis países piloto, dará lugar a un plan de acción a mediados de 2018. Además, la DG DEVCO y la DG ECHO están llevando a cabo un análisis conjunto de la resiliencia y están diseñando una estrategia integral para abordar cuestiones de VARD en el marco de las crisis prolongadas en Myanmar/Birmania.
• Tal y como se recomendó en la evaluación del proceso de programación conjunta, la Comisión contará con una colaboración más estrecha de la DG ECHO y velará por incluir intervenciones humanitarias de los Estados miembros al elaborar el nuevo documento de programación conjunta, especialmente en zonas de crisis prolongada.

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Tras un exhaustivo proceso de consulta, en el que se incluyó al Gobierno, y teniendo especialmente en cuenta las necesidades y la capacidad de absorción de cada sector de interés, la Comisión decidió asignar un máximo del 35 % a cada uno de los dos primeros sectores de interés (desarrollo rural y educación) y un máximo del 15 % a cada uno de los dos sectores de interés restantes (gobernanza y consolidación de la paz).

La fijación de las dotaciones de fondos asignadas a cada acción en el marco de los PAA forma parte de la identificación y la formulación de nuevas acciones.

Recomendación 3 – Ejecución de las acciones

La Comisión acepta esta recomendación, y la aplicará de la siguiente manera:

La Comisión documentará la asignación de fondos para cada sector de interés durante la fase de programación del próximo PIP.

Puesto que la justificación de las dotaciones de fondos para cada nueva acción se aborda durante su identificación y su formulación, la Comisión seguirá velando por que se documente la dotación de fondos para las acciones en el marco del PAA de 2018 y de los años posteriores.

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En algunos casos, las demoras se debieron a la complejidad del entorno de trabajo y a la reaparición de conflictos.

El modelo de contribución acordado con organizaciones internacionales prevé que no se devengarán intereses por pagos de prefinanciación a menos que las normas de la organización concreta prevean el reembolso de dichos intereses. Esta situación es acorde al Reglamento Financiero y a los actos de base. Sin embargo, para evitar la acumulación de prefinanciación a cargo de la organización, el acuerdo de contribución previsto en el artículo 15 de las Condiciones Generales establece que únicamente se podrá abonar el siguiente pago cuando ya se haya asignado al menos el 70 % del pago inmediatamente anterior (y el 100 % de los precedentes).

En cuanto al impacto de las disposiciones de control presupuestario en los contratos celebrados entre la UE y las Naciones Unidas, la Comisión puede aplicar el enfoque nocional, según el cual el ordenador de pagos competente puede determinar que se cumplen los requisitos de la UE siempre que la cantidad con la que hayan contribuido los demás donantes a la acción cofinanciada sea suficiente para sufragar las actividades no admisibles en virtud de las normas de la UE.

Recomendación 4 – Relación coste-eficacia de las acciones de donantes múltiples

La Comisión toma nota de la posición del Tribunal, pero no acepta esta recomendación.

El nivel de los costes indirectos es específico de cada acción y de cada estructura organizativa. En muchos casos, las organizaciones consideran que la contribución de la UE a los costes indirectos (limitada al 7 % en virtud del Reglamento Financiero) no es suficiente para cubrir sus costes. La Comisión, en tanto que signataria del Gran Pacto sobre Ayuda Humanitaria, se ha comprometido a colaborar con diversas partes asociadas con miras a armonizar la calificación de dichos costes (directos o indirectos). Este proceso servirá como base para un debate más amplio sobre el nivel de los costes indirectos.

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La Comisión aplica sus normas y procedimientos estandarizados, así como las reglas internas que permiten fijar excepciones a dichas normas en determinadas circunstancias (por ejemplo, en situaciones de crisis). Las disposiciones relativas a la flexibilidad acordes al Reglamento Financiero y a los actos de base han permitido ahorrar tiempo en comparación con enfoques más tradicionales al aplicar procedimientos para casos de crisis y mantener paralelamente un equilibrio entre la velocidad y la transparencia.

La Comisión ha recurrido a la declaración de crisis en un número limitado de ocasiones, facilitando argumentos sólidos y correctamente justificados para no utilizar una convocatoria de propuestas. La concesión directa de subvenciones y los contratos públicos están justificados en determinadas circunstancias en virtud del artículo 190 del Plan de Acción Regional, y se requiere la aprobación previa correspondiente. Además, la concesión directa requiere un procedimiento negociado, incluidos un informe en el que se justifique la elección y debates sobre la negociación de las acciones y del presupuesto debidamente grabados. Por consiguiente, los procedimientos seguirán siendo siempre transparentes y totalmente acordes a los procedimientos del Reglamento Financiero y tendrán por objetivo garantizar la relación coste-eficacia.

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En el momento en que se realizó la auditoría, varios de los proyectos auditados todavía se encontraban en fase de ejecución, y desde entonces se han registrado mejoras en la consecución de resultados.

La Comisión está llevando a cabo una evaluación estratégica nacional sobre la cooperación para el desarrollo de la UE en Myanmar/Birmania en 2018, en la que se analizarán las realizaciones y la sostenibilidad.

La Comisión ha adoptado medidas importantes para mejorar los marcos lógicos, incluidos los indicadores, y la visibilidad de la UE.

Recomendación 5 – Seguimiento de las acciones

La Comisión acepta esta recomendación, y la aplicará de la siguiente manera:

Primer bolardo: La Comisión está diseñando un nuevo Sistema de Información Operativo (OPSYS) para, entre otros fines, agregar los datos de los marcos lógicos de los proyectos.

Segundo bolardo: La Comisión seguirá insistiendo ante los socios ejecutivos en que deben aplicarse las disposiciones contractuales relacionadas con la visibilidad de las acciones de la UE. La Delegación de la UE ya ha observado una mejora sustancial en este ámbito. La Comisión también ha incluido un componente de visibilidad significativo en el marco de un amplio contrato de servicios gestionado directamente con el objetivo de garantizar una mensajería coordinada sobre el apoyo de la UE y una mayor visibilidad para el mismo.

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Si bien la mitad de los proyectos auditados han logrado por completo las realizaciones previstas, otro 40 % solo las han alcanzado parcialmente, y todavía se encontraban en curso en el momento de la auditoría. Desde entonces, varios de ellos han registrado mejoras en cuanto a la consecución de resultados.

Los programas se están ejecutando en un contexto sumamente difícil en el que se está produciendo una compleja transición. Todos estos factores tienen un impacto directo en muchos de los proyectos auditados. La Comisión tiene como objetivo mitigar estos riesgos para la ejecución de los programas en la medida de lo posible. Una característica frecuente del desarrollo en Myanmar/Birmania son los contratiempos y una reducida capacidad de absorción no esperada.

Recomendación 6 – Consecución de resultados

La Comisión acepta la recomendación.

Primer bolardo: La Comisión seguirá participando de forma muy activa en la mejora de la gestión de los proyectos, tanto en la gestión directa como la indirecta, evaluará de manera regular el estado de aplicación e insistirá en que se adopten medidas correctivas. La Comisión seguirá realizando un seguimiento periódico orientado a los resultados en Myanmar/Birmania. La muestra de proyectos sujetos a este seguimiento incluirá los proyectos más problemáticos.

Segundo bolardo: El ámbito de competencias del Fondo Conjunto para la Paz ya incluye al Estado de Rakhine. Sin embargo, únicamente es posible financiar proyectos relacionados con el Estado de Rakhine si demuestran tener un vínculo directo con la ejecución del Acuerdo de Alto el Fuego en todo el país y con otros elementos formales del proceso de paz, sujetos a una gestión de riesgos y a unos análisis rigurosos de la sensibilidad a los conflictos. Existen otros mecanismos que facilitan asistencia para lograr la armonía entre las comunidades en el Estado de Rakhine.