Tematsko izvješće

br.04 2018

Pomoć EU-a Mjanmaru/Burmi

O izvješću Sud je ispitao razvojnu potporu EU-a Mjanmaru/Burmi i zaključio da je bila djelomično djelotvorna. EU je imao vodeću ulogu u podupiranju razvojnih prioriteta i toj je zemlji dodijelio znatna financijska sredstva. Međutim, Sud se u svojem izvješću osvrnuo na nedostatke u vezi s procjenom potreba koju je obavila Komisija i provedbom programa pomoći EU-a.
Sud je iznio niz preporuka koje se temelje na opažanjima navedenima u ovom izvješću i koje su osmišljene s ciljem poboljšanja upravljanja razvojnom pomoći.

Ova publikacija dostupna je na 23 jezika u sljedećem formatu:

PDF

Sadržaj
Sažetak
Uvod
Opseg revizije i revizijski pristup
Opažanja
Zaključci i preporuke
Prilozi
Odgovori Komisije i ESVD-a
Pokrate i kratice
Bilješke
Revizorski tim
Kontakt

Sažetak

Tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom Mjanmar/Burma nalazio se u velikoj i teškoj političkoj i gospodarskoj tranziciji. Razvojne aktivnosti otežavali su čimbenici kao što su prirodne katastrofe, etnički sukobi i ograničeni kapaciteti lokalnih dionika i tijela.

Sud je ispitao je li potpora EU-a Mjanmaru/Burmi bila djelotvorna. U tu se svrhu revizija usmjerila na pitanje jesu li Europska služba za vanjsko djelovanje (ESVD) i Komisija poduprli dobro utvrđene razvojne prioritete. Procijenjen je i način na koji je Komisija upravljala razvojnom pomoći EU-a i ispitano je jesu li razvojnom potporom EU-a postignuti njezini ciljevi. Revizija je bila usmjerena na rashode za koje su obveze preuzete u razdoblju 2012. – 2016. u okviru Instrumenta za razvojnu suradnju (DCI), nakon uspostave civilne vlade 2011. godine. EU je ukupno dodijelio gotovo jednu milijardu eura za razdoblje 2012. – 2020.

III

Sud je zaključio da je razvojna potpora EU-a Mjanmaru/Burmi bila djelomično djelotvorna. EU je imao važnu i vodeću ulogu u podupiranju razvojnih prioriteta i toj je zemlji dodijelio znatna financijska sredstva. EU je aktivno odgovorio na potrebe te zemlje, i to u teškim okolnostima koje je obilježila nesigurnost u pogledu institucijskog ustroja, napretka u okviru mirovnog procesa i dinamike reformi. Međutim, Sud se u svojem izvješću osvrnuo na nedostatke u vezi s procjenom potreba koju je obavila Komisija i provedbom programa pomoći EU-a.

Odluka Komisije da se usmjeri na četiri sektora nije bila u skladu s Planom za promjenu iz 2011. te nisu procijenjeni kapaciteti delegacije EU-a za suočavanje s velikim radnim opterećenjem. Komisija nije u dovoljnoj mjeri procijenila prioritetna zemljopisna područja unutar te zemlje. Pri razmatranju prioriteta nije uzeta u obzir mobilizacija domaćih prihoda iako je riječ o ključnom čimbeniku za razvoj Mjanmara/Burme. Zajednička izrada programa u kojoj su sudjelovali EU i pojedinačne države članice u okviru Strategije za zajedničku izradu programa za razdoblje 2014. – 2016. bila je pozitivan pomak.

Upravljanje razvojnom pomoći EU-a općenito je bilo zadovoljavajuće. Mjere su bile usmjerene na razvojne prioritete zemlje, no bilo je kašnjenja. Komisija je donijela opravdanu odluku o načinima provedbe programa pomoći. Međutim, obrazloženje za iznos financijskih sredstava dodijeljenih svakom pojedinačnom sektoru i mjeri nije se dokumentiralo. Provedba je također kasnila jer nikad nije donesen godišnji akcijski program za 2016.

Provedbu programa u okviru uzajamnih fondova kojima upravlja UN obilježila su kašnjenja i sporo iskorištavanje proračunskih sredstava za programske aktivnosti. U tim su se fondovima akumulirali veliki novčani iznosi, no Komisija nije zajamčila da se kamate ostvarene na temelju doprinosa EU-a zadrže za mjere koje se financiraju. Odredbe o kontroli troškova u ugovorima sklopljenima između EU-a i UN-a imale su slab učinak.

VII

Tijekom razdoblja 2012. – 2016. Komisija se u velikoj mjeri koristila odredbama izjave o krizi kako bi sklapala ugovore izravno s provedbenim partnerima. Ukidanjem zahtjeva za pozive na podnošenje prijedloga smanjila se transparentnost postupka odabira i nastao je rizik od negativnog učinka na isplativost projekata.

VIII

Rezultati u okviru projekata obuhvaćenih revizijom ostvarili su se u različitoj mjeri. Planirana ostvarenja postignuta su tek u polovici projekata obuhvaćenih revizijom, a do takvog je stanja došlo uglavnom zbog kašnjenja u provedbi. Zbog kašnjenja u provedbi programskih aktivnosti nije bilo moguće procijeniti ishode i održivost rezultata za gotovo polovicu projekata obuhvaćenih revizijom. Uočeni su nedostatci i u pogledu kvalitete projektnih pokazatelja i praćenja projekata.

Sud je iznio niz preporuka koje se temelje na opažanjima navedenima u ovom izvješću i koje su osmišljene s ciljem poboljšanja upravljanja razvojnom pomoći Mjanmaru/Burmi. Sud poziva ESVD/Komisiju da:

poboljša usmjerenost na područja potpore kako bi se povećao učinak pomoći
ojačaju koordinaciju s GU-om ECHO
obrazlože i dokumentiraju dodjelu financijskih sredstava predmetnim sektorima i mjerama
poboljšaju isplativost mjera koje obuhvaćaju više donatora
poboljšaju upravljanje projektima i zajamče veću vidljivost mjera EU-a.

Uvod

Nakon nekoliko desetljeća autoritarne vladavine u Mjanmaru/Burmi u tijeku je politička i gospodarska tranziciju pod vodstvom civilne vlade koja je stupila na dužnost u ožujku 2011. Vlada je pokrenula niz reformi usmjerenih na promjenu političkog, demokratskog i društveno-gospodarskog stanja u zemlji.

Kad je riječ o gospodarskom stanju u zemlji, njezin BDP rastao je po prosječnoj godišnjoj stopi od 7,5 %¹. Zemlja ima mladu radnu snagu i bogata je prirodnim resursima kao što su plin, drvna sirovina, zlato i drago kamenje. Budući da su joj u susjedstvu tržišta dviju najmnogoljudnijih zemalja na svijetu (Kine i Indije), zemlja bilježi znatan porast izravnih ulaganja.

Stanovništvo čine brojne etničke skupine, od kojih su neke uvučene u dugotrajne građanske ratove. I dalje postoje međuetničke i međuvjerske napetosti. Vlada je s nekim etničkim oružanim skupinama potpisala sporazum o prekidu vatre na nacionalnoj razini, no mirovni proces sporo napreduje. Etničke napetosti prevladavaju u saveznim državama s neburmanskim etničkim skupinama, posebno u pograničnim regijama saveznih država Shan, Kachin i Rakhine (vidi zemljovid u prilogu I.).

Tijekom 2016. i 2017. ponovno je došlo do izbijanja nasilja protiv muslimanske manjine Rohingya u saveznoj državi Rakhine (vidi zemljovid u prilogu I.), čiji su pripadnici u stvarnosti postali osobe bez državljanstva kad je stupio na snagu Zakon o burmanskom državljanstvu iz 1982. Opetovanim činovima nasilja pojačavaju se sukobi i ometaju se humanitarne i razvojne aktivnosti u regiji.

Kako bi se potaknuo proces reformi, EU je u travnju 2012. suspendirao sankcije nametnute vladi te je do 2013. ukinuo sve sankcije osim embarga na oružje. EU je također otvorio ured u Yangonu, koji je 2013. godine postao punopravna delegacija EU-a.

Bilateralni odnosi uređeni su Zaključcima Vijeća od 22. srpnja 2013. o sveobuhvatnom okviru politike i potpore EU-a prema Mjanmaru/Burmi. Strateški su ciljevi tog okvira sljedeći: (1) potpora miru i nacionalnom pomirenju, (2) pomoć u izgradnji funkcionalne demokracije, (3) poticanje razvoja i trgovine te (4) potpora ponovnoj integraciji Mjanmara/Burme u međunarodnu zajednicu.

U studenome 2013. održan je sastanak radne skupine EU-a i Mjanmara/Burme kako bi se vladi predstavilo alate i instrumente koji EU-u stoje na raspolaganju za potporu uvođenju demokracije. Održan je niz foruma pod presjedanjem bivše visoke predstavnice EU-a Catherine Ashton i U Soea Thanea, jednog od ministara u Uredu predsjednika Mjanmara, s ciljem produbljivanja bilateralnih odnosa u brojnim područjima, uključujući razvojnu pomoć, civilno društvo, mirovni proces te trgovinu i ulaganja.

Nakon sastanka radne skupine slijedio je niz dijaloga o ljudskim pravima između EU-a i Mjanmara/Burme, tijekom kojih se istraživao način na koji bi EU svojom pomoći mogao podupirati napore koji se ulažu u poticanje ljudskih prava, demokratskog upravljanja i vladavine prava na terenu. EU je ponudio potporu vladi Mjanmara/Burme u ratifikaciji međunarodnih konvencija o ljudskim pravima i instrumenata. EU je također uputio misiju za promatranje izbora s ciljem promatranja općih izbora koji su se održali 8. studenoga 2015.

EU je dodijelio više od jedne milijarde eura za razdoblje 2007. – 2020. (vidi tablicu 1.), uglavnom u okviru bilateralnih, regionalnih i tematskih instrumenata².

Tablica 1

Pomoć EU-a dodijeljena Mjanmaru/Burmi za razdoblje 2007. – 2020.
					(u milijunima eura)
Izvor	2007. – 2011.	2012. – 2013.	Posebni paket 2012. – 2013.	Sveukupno 2007. – 2013.	2014. – 2020.	Sveukupno 2007. – 2020.
Instrument za razvojnu suradnju
Bilateralna omotnica	32.0		93.0	125.0	688.0	813.0
Tematski programi	43.9	7.7	34.0	85.6	20.6*	106.2
Regionalni programi	17.0	3.8	20.0	40.8	35.9*	76.7
Ostali instrumenti (IfS, EIDHR, ICI+)	2.2	28.9	3.7	34.8	1.8	36.6
Sveukupno	95.1	40.4	150.7	286.2	746.3	1,032.5

* dodjela financijskih sredstava do 2017.

Izvor: višegodišnji okvirni programi za razdoblje 2007. – 2013. i 2014. – 2020. i godišnji akcijski programi za razdoblje 2007. – 2015.

U sklopu Višegodišnjeg okvirnog programa za razdoblje 2007. – 2013. EU je pružio bilateralno financiranje za dva ključna sektora: obrazovanje i zdravstvo. Tematski instrumenti i regionalno financiranje uglavnom su bili usmjereni na programe za sigurnost hrane i pomoć raseljenom stanovništvu.

Kako bi se održao zamah reformi, EU je 2012. godine pružio dodatnu potporu zemlji u okviru „posebnog paketa” u iznosu od 150 milijuna eura. Uzevši u obzir to financiranje, bilateralna potpora proširena je na još dva ključna sektora: izgradnju mira i trgovinu.

U sklopu višegodišnjeg okvirnog programa za razdoblje 2014. – 2020. bilateralnim financiranjem dodijeljeno je ukupno 688 milijuna eura četirima ključnim sektorima: ruralnom razvoju, obrazovanju, upravljanju i izgradnji mira. Ako se u obzir uzme pomoć zemlji u okviru tematskih i regionalnih programa i instrumenata, financijska sredstva EU-a dodijeljena zemlji tijekom navedenog sedmogodišnjeg razdoblja iznose 746,3 milijuna eura. Financijska sredstva dodijeljena svakom pojedinom sektoru za razdoblje 2007. – 2020. prikazana su na slici 1.

Slika 1

Dodjela bilateralnih, regionalnih i tematskih financijskih sredstava po svakom pojedinom sektoru u okviru Instrumenta za razvojnu suradnju (u milijunima eura)

Izvori: višegodišnji okvirni programi za razdoblje 2007. – 2013. i 2014. – 2020., godišnji akcijski programi za razdoblje 2007. – 2015.

Financijskim sredstvima upravljalo se na izravan i neizravan način.³ EU je 2016. godine 63 %⁴ financijskih sredstava namijenjenih zemlji usmjerio primjenom neizravnog upravljanja, i to uglavnom u okviru agencija UN-a. Obuhvaćeni su sljedeći uzajamni fondovi: Uzajamni fond za preživljavanje i sigurnost hrane (LIFT), Program za kvalitetno osnovno obrazovanje (QBEP), Fond za tri milenijska razvojna cilja (3MDG) i Zajednički fond za mir (JPF). Doprinosi EU-a navedenim fondovima kretali su se od 11 % do 37 % (vidi pojedinosti u prilogu II.). Rashodi pod izravnim upravljanjem, koji su u prvom redu obuhvaćali bespovratna sredstva, iznosili su 37 % ukupnog portfelja.

Zemlja je primila potporu od mnogih donatora. Tijekom razdoblja 2012. – 2016. ukupan iznos obveza iz svih izvora koje su preuzeli donatori dosegnuo je preko 8 milijardi američkih dolara. Zemlja je, osim pomoći iz EU-a, primila sredstva koja su se obvezale osigurati sljedeće države i organizacije: Japan (3,3 milijarde američkih dolara), Svjetska banka (1 milijarda američkih dolara), Ujedinjena Kraljevina (593 milijuna američkih dolara) i SAD (477 milijuna američkih dolara)⁵.

Opseg revizije i revizijski pristup

Revizijom je ispitano je li potpora EU-a Mjanmaru/Burmi bila djelotvorna, i to na temelju sljedećih triju pitanja:

Jesu li Europska služba za vanjsko djelovanje (ESVD) i Komisija poduprli dobro utvrđene razvojne prioritete?
Je li Komisija dobro upravljala razvojnom pomoći EU-a?
Jesu li razvojnom potporom EU-a postignuti njezini ciljevi?

Revizijom su obuhvaćeni rashodi za koje su obveze preuzete u razdoblju 2012. – 2016., financirani u okviru Instrumenta za razvojnu suradnju. Revizori su ispitali 20 projekata: 11 projekata pod neizravnim upravljanjem (od čega je njih 10 bilo pod upravljanjem uzajamnih fondova⁶, a jedan je provodila agencija države članice⁷) i devet projekata pod izravnim upravljanjem⁸. Pojedinosti o projektima obuhvaćenima revizijom nalaze se u prilogu III.

Revizijskim radom obuhvaćen je pregled dokumentacije, kao što su programski dokumenti te izvješća o praćenju i evaluaciji. Proveden je terenski posjet i obavljeni su razgovori s osobljem Glavne uprave za međunarodnu suradnju i razvoj (GU DEVCO), ESVD-a, delegacije EU-a i Glavne uprave za europsku civilnu zaštitu i europske operacije humanitarne pomoći (GU ECHO), kao i s predstavnicima država članica EU-a u Mjanmaru/Burmi, ostalim donatorima i provedbenim partnerima. Uzeta su u obzir i izvješća o revizijama, provjerama⁹ i praćenju usmjerenom na rezultate koja su sastavila druga tijela.

Opažanja

Unatoč određenim nedostatcima, EU je imao vodeću ulogu u podupiranju utvrđenih razvojnih prioriteta

Kako bi se odgovorilo na prvo revizijsko pitanje (vidi odlomak 15.), Sud je procijenio jesu li ESVD i Komisija pružili rješenja u skladu s potrebama zemlje. Sud je usto procijenio je li usmjerenost Komisije na razvojne prioritete bila odgovarajuća i je li Komisija uskladila te prioritete s ostalim donatorima.

ESVD i Komisija pružili su rješenja u skladu s potrebama zemlje

ESVD i Komisija brzo su reagirali na političke promjene u zemlji. Pokrenuli su dijalog o ljudskim pravima, uputili su misiju za promatranje izbora i sudjelovali su u mirovnom procesu. Delegacija EU-a u Mjanmaru/Burmi uspostavljena je 2013 godine. Unatoč novom ustroju delegacije EU-a i problemima na lokalnoj razini, ESVD i Komisija u ranoj su fazi uspostavili aktivni dijalog o politikama s nacionalnim tijelima i zajamčili opsežno prikupljanje znanja.

Vlada Mjanmara/Burme nije postigla suglasnost o izradi nacionalnog plana za razvoj zemlje. Potrebe zemlje bile su velike i obuhvaćale su brojna područja, uključujući mir, obrazovanje, zdravstvo, poljoprivredni razvoj, upravljanje i institucijske kapacitete. Odabir sektora koje treba podupirati provodio se u dogovoru s dionicima, a vlada je smatrala da se to uklapalo u njezine opće razvojne prioritete. EU je dodijelio znatna financijska sredstva zemlji kako bi pružio potporu razvojnim prioritetima (vidi odlomak 9.).

Pri odabiru razvojnih prioriteta nije bilo dovoljno usmjerenosti

U sklopu višegodišnjih okvirnih programa za Mjanmar/Burmu ESVD i Komisija odredili su razvojne prioritete i dodjelu financijskih sredstava. Izrada programa morala je biti u skladu s globalnim prioritetima razvojne politike EU-a i provedbom Plana za promjenu iz 2011.¹⁰ Osim toga, njome se trebala zajamčiti usklađenost i komplementarnost među različitim donatorima te usklađenost s prioritetima vlade.

Glavni cilj Plana za promjenu iz 2011. bio je znatno povećati učinak i djelotvornost razvojne politike EU-a. Njime je upućen poziv EU-u da sudjeluje u najviše tri ključna sektora kako bi se povećao učinak i utjecaj pomoći EU-a. Odluka Komisije da broj ključnih sektora poveća s dva na četiri (vidi odlomke 10. – 12.) nije bila jasno obrazložena, što nije u skladu s operativnim smjernicama Komisije, i njome nisu u obzir uzeti kapaciteti delegacije EU-a za nošenje s takvim velikim razvojnim portfeljem u složenom radnom okruženju.

Nadalje, Komisija nije u dovoljnoj mjeri procijenila koje se regije ubrajaju u prioritetna zemljopisna područja. Na primjer, prva studija o posebnim potrebama savezne države Rakhine (vidi odlomak 4.) provedena je tek 2017. Određivanjem prioriteta mogao se povećati učinak potpore EU-a.

Ostvarivanje državnih prihoda iz poreznih ili neporeznih izvora ključan je čimbenik održivog razvoja, posebno u zemlji bogatoj prirodnim resursima (vidi odlomak 2.). Međutim, mobilizacija domaćih prihoda nije u primjerenoj mjeri uzeta u obzir pri određivanju prioriteta iako je riječ o ključnom čimbeniku za razvoj Mjanmara/Burme.

Razina koordinacije bila je neujednačena

Nakon što je u Mjanmaru/Burmi na vlast stupila civilna vlada, došlo je do brzog uključivanja donatora i priljeva financijskih sredstava za razvoj (vidi odlomak 14.). Vlada i razvojni partneri održavali su redovite sastanke i razmjenjivali informacije kako bi se zajamčila koordinacija donatora. Njihovi su sastanci poslužili za poboljšanje usklađenosti i djelotvornosti razvojne pomoći. EU je aktivno sudjelovao u forumima za suradnju.

Kako bi se promicala djelotvornost pomoći, EU i njegove države članice uspostavili su Strategiju za zajedničku izradu programa za razdoblje 2014. – 2016. Zajednička izrada programa postignuta je unatoč izostanku nacionalnog razvojnog plana i bila je jedan od prvih takvih primjera u svijetu. Iako je povećanje djelotvornosti pomoći u pogledu smanjivanja njezine fragmentacije bilo skromnih razmjera, proces zajedničke izrade programa doveo je do poboljšana transparentnosti, predvidljivosti i vidljivosti.

Međutim, koordinacija između GU-a ECHO i GU-a DEVCO bila je nedostatna. Humanitarna pomoć prijeko je potrebna u određenim regijama Mjanmara/Burme, posebice u saveznim državama Rakhine i Kachin. U razdoblju 2012. – 2016. Europska komisija izdvojila je u okviru GU-a ECHO otprilike 95 milijuna eura za programe pomoći u području sigurnosti hrane i pomoći žrtvama sukoba. Iako su obje navedene glavne uprave Komisije bile aktivne u zemlji, humanitarne intervencije EU-a nisu uzete u obzir u dovoljnoj mjeri pri oblikovanju programa. Osim toga, nije postojao zajednički provedbeni plan kojim bi se povezalo pomoć, obnovu i razvoj (LRRD). Zabilježeni primjeri suradnje u području humanitarne i razvojne pomoći bili su iznimka, a ne pravilo.

Nadalje, GU ECHO nije bio uključen u Strategiju za zajedničku izradu programa za razdoblje 2014. – 2016 koju su utvrdile Komisija i države članice (odlomak 26.). Time je propuštena prilika za poboljšanje koordinacije, uzimajući u obzir da se humanitarna pomoć očekuje u područjima pogođenima dugotrajnom krizom, kao što je slučaj s nekim regijama u zemlji. Postupak za razmjenu informacija između GU-a DEVCO i GU-a ECHO službeni je oblik dobio tek u rujnu 2016.

Općenito uzevši, Komisija je upravljala razvojnom pomoći EU-a na zadovoljavajući način, no bilo je kašnjenja i nedostataka

Kako bi se odgovorilo na drugo revizijsko pitanje (vidi odlomak 15.), Sud je procijenio je li Komisija dobro utvrdila i provela mjere te je li odabrala prikladne načine provedbe programa pomoći. Procijenio je također je li Komisija koordinirala svoje aktivnosti s ostalim donatorima te je li praćenje mjera bilo pravilno.

Mjere su bile relevantne, no bilo je zastoja u provedbi

U sklopu svakog pojedinog višegodišnjeg okvirnog programa Komisija donosi odluke o financiranju, tj. godišnje akcijske programe, kojima se definiraju mjere, način provedbe programa pomoći i ukupan iznos financijskih sredstava za svaku mjeru. Odabrane mjere bile su u skladu s utvrđenim prioritetima. Međutim, iako su ključni sektori i mjere kojima je pružena potpora bili u skladu s prioritetima vlade (vidi odlomak 20.), Komisija nije dokumentirala utvrđivanje iznosa financiranja, ni za svaki sektor u sklopu višegodišnjeg okvirnog programa ni za svaku mjeru iz godišnjih akcijskih programa.

Godišnji akcijski program za 2016. nije donesen jer neke države članice nisu podržale pristup koji je bio predložen prije sastanka odbora Instrumenta za razvojnu suradnju (DCI). Komisija je odlučila povući prijedlog. Nedonošenje godišnjeg akcijskog programa za 2016. dovelo je do znatnih kašnjenja u provedbi planiranih mjera jer je odloženo izvršenje 163 milijuna eura u sklopu višegodišnjeg okvirnog programa za 2016. Od ukupno dodijeljenih sredstava u visini od gotovo milijardu eura za razdoblje 2012. – 2020. (vidi tablicu 1.), iznosi za koje su obveze preuzete do travnja 2017. dosegnuli su 380,7 milijuna eura.

Pri odabiru načina provedbe programa pomoći i osmišljavanju provedbenog plana u obzir su uzeti sljedeći operativni kriteriji: „buduće radno opterećenje delegacije” i jamčenje „kombiniranja načina provedbe programa pomoći”. Nijedan od pregledanih godišnjih akcijskih programa nije uključivao kriterij isplativosti financiranih aktivnosti. Međutim, uzevši u obzir raspoložive mogućnosti, Komisija je donijela opravdanu odluku o načinima provedbe programa pomoći.

Više od polovice iznosa za koje su preuzete obveze bilo je dodijeljeno u okviru neizravnog načina upravljanja te je uglavnom bilo usmjereno u sklopu uzajamnih fondova kojima upravlja UN (vidi odlomak 13.). Zahvaljujući tome Komisija je mogla blisko surađivati s ostalim donatorima i sudjelovati u opsežnim razvojnim mjerama. Tim načinom provedbe programa pomoći smanjeno je opterećenje osoblja Komisije jer je UN bio u prvome redu odgovoran za upravljanje fondovima.

Provedbu programa u okviru uzajamnih fondova obilježila su kašnjenja pri odobravanju i isplati financijskih sredstava

Komisija je brzo preuzimala obveze i isplaćivala financijska sredstva u korist uzajamnih fondova, no provedbu programa u okviru uzajamnih fondova kojima upravlja UN obilježila su kašnjenja i sporo iskorištavanje proračunskih sredstava za programske aktivnosti. Iznosi isplaćeni za programske aktivnosti LIFT-a činili su tek 53 % doprinosa tom fondu (za razdoblje 2012. – 2018.), a u slučaju fonda 3MDG (za razdoblje 2012. – 2017.) tek 68 %. Iako je JPF uspostavljen u prosincu 2015., tek je 3 % financijskih sredstava dodijeljenih tom fondu isplaćeno u okviru programskih aktivnosti¹¹.

Zbog spore provedbe programskih aktivnosti u uzajamnim fondovima kojima upravlja UN postojali su znatni novčani iznosi. U slučaju LIFT-a, fonda 3MDG i JPF-a ti su iznosi dosegnuli redom 74 milijuna američkih dolara, 54 milijuna američkih dolara i 18 milijuna američkih dolara¹².¹³

Ugovorne odredbe koje su potpisali EU i UNOPS, agencija UN-a koja upravlja trima od četiriju uzajamnih fondova u Mjanmaru/Burmi, omogućuju UNOPS-u da zadrži kamatu ostvarenu na temelju financijskih sredstava koja je izdvojila Komisija. Komisija ne zahtijeva od UNOPS-a da ostvarenu kamatu dodijeli programskim aktivnostima.

Odredbe o kontroli troškova u ugovorima sklopljenima između EU-a i UN-a imale su slab učinak

Ugovorne odredbe kojima se uređuju financijska sredstva EU-a uplaćena u korist uzajamnih fondova s više donatora kojima upravlja UN utvrđene su u ugovorima o doprinosima. U njima se iznose preuzete financijske obveze obiju strana. Posebnom klauzulom u tim ugovorima o doprinosu utvrđuje se da bi se neizravni troškovi trebali ograničiti na 7 % izravnih prihvatljivih troškova nastalih u okviru fondova. S obzirom na to da tim fondovima upravlja UN, on je u prvome redu odgovoran za kontrolu troškova. Međutim, Komisija također ima obvezu zajamčiti isplativost kad je riječ o doprinosima EU-a. Komisija to nastoji zajamčiti, među ostalim, provjerama koje provodi nad navedenim fondovima.

Tijekom tih provjera ovjerovitelji ispituju prihvatljivost troškova koje su prijavili uzajamni fondovi. U skladu s postignutim sporazumom između strana, ako se utvrdi da rashodi nisu prihvatljivi za financiranje sredstvima EU-a, oni neće biti ukinuti, ali snosit će ih ostali donatori, ako na raspolaganju stoje dostatna sredstva. To se naziva „teoretskim pristupom”. Sud je naišao na slučajeve u kojima su provjerama uime Komisije utvrđeni neprihvatljivi troškovi i primijenjen je teoretski pristup (vidi okvir 1.).

Okvir 1

Primjeri primjene teoretskog pristupa

LIFT

Provjerom koju je Komisija provela 2012. godine utvrđeni su neprihvatljivi troškovi u visini od 7,35 milijuna eura koje su uglavnom činili predujmovi i zajmovi, nepravilno prikazani kao rashodi. Primjenom teoretskog pristupa ukupni neprihvatljivi rashodi smanjeni su na 2,44 milijuna eura jer je uprava uzajamnog fonda izvijestila da se dostupnim financijskim sredstvima ostalih donatora može podmiriti 4,91 milijun eura troškova koje je Komisija utvrdila kao neprihvatljive. Nakon toga, najveći dio preostalih 2,44 milijuna eura podmiren je prijebojem s daljnjim plaćanjima Komisije LIFT-u te je, naposljetku, UNOPS izvršio povrat u iznosu od 0,35 milijuna eura.

3MDG/3DF

Fond za suzbijanje HIV-a/AIDS-a, tuberkuloze i malarije (3DF) prestao je djelovati 2012. godine i naslijedio ga je Fond za tri milenijska razvojna cilja (3MDG). Provjerom fonda 3DF provedenom 2015. godine utvrđeni su neprihvatljivi neizravni troškovi u iznosu od 640 000 američkih dolara. Tim je iznosom prekoračena gornja granica navedena u ugovoru o doprinosima prema kojoj neizravni troškovi mogu iznositi najviše 7 % izravnih prihvatljivih troškova. Kad je uprava fonda upozorena na tu okolnost, obavijestila je Komisiju da je taj iznos bio podmiren financijskim sredstvima ostalih donatora.

Iz prethodno navedenih primjera vidljivo je ograničenje opsega u kojem Komisija može provoditi kontrolu u vezi s isplativošću fondova. U većini slučajeva troškovi koje Komisija utvrdi kao neprihvatljive bit će podmireni financijskim sredstvima ostalih donatora. Na taj način rezultati provjera imat će malen ili nikakav učinak na isplativost fondova. To također vrijedi za neizravne troškove u slučaju nepostojanja sporazuma među donatorima o primjeni odgovarajućeg postotka.

U slučajevima u kojima je donator ujedno partner za provedbu mjere koja obuhvaća više donatora, primjerice kad je riječ o QBEP-u (vidi prilog II. i okvir 2.), postoji znatan rizik da se neizravni troškovi koji prekoračuju stopu od 7 % dogovorenu s EU-om dodijele samom provedbenom partneru ili ostalim donatorima.

Okvir 2

Primjeri visokih neizravnih troškova

U slučaju QBEP-a neizravni troškovi bili su dvostruko viši od stope utvrđene u ugovorima između EU-a i UN-a: uz neizravne troškove u visini od 7 % uvrštene u opći proračun QBEP-a, uvršteno je dodatnih 7 % u proračun za bespovratna sredstva koja se dodjeljuju podugovaranjem za projekte koje provode međunarodne nevladine organizacije. Troškovi isplaćeni u okviru tih bespovratnih sredstava dodijeljeni su izvorima financiranja izvan EU-a. Međutim, općenita isplativost mjere umanjena je dvostrukim naplaćivanjem neizravnih troškova, bez obzira na izvor financiranja kojem su ti troškovi dodijeljeni.

Postupci ugovaranja u kriznim situacijama primijenjeni su previše općenito

Komisija je odlučivala o svim projektima kojima izravno upravlja, uključujući njihovo područje primjene i proračun te je mogla pomno pratiti njihov napredak tijekom cijelog životnog vijeka projekta. Instrumenti kao što je praćenje usmjereno na rezultate upotrebljavali su se za pomoć Komisiji u upravljanju. Osim toga, Komisija je imala mogućnost poduzimati mjere tijekom trajanja projekta. Međutim, uspostava projekata i njihovo praćenje zahtjevne su aktivnosti koje oduzimaju mnogo vremena, posebice kad je riječ o brojnim aktivnostima raspoređenima u širokom spektru područja kojima je teško pristupiti. Komisija je stoga nastojala financirati velike projekte.

Tijekom razdoblja 2012. – 2016. Komisija je primijenila odredbe u vezi s proglašenjem krize¹⁴ kako bi izravno sklopila ugovore s provedbenim partnerima, bez potrebe za pozivom na podnošenje prijedloga. Primjena izjave o krizi znači da je postojala „neposredna ili izravna opasnost koja prijeti eskalacijom u oružani sukob” te se o ugovorima o bespovratnim sredstvima i javnoj nabavi moglo pregovarati bez pokretanja poziva na podnošenje prijedloga ili ponuda¹⁵. Izjava o krizi odnosila se u početku isključivo na etničke savezne države Chin, Kachin, Kayah, Kayin, Mon, Shan i Rakhine te na regiju Tanintharyi (vidi zemljovid u prilogu I.). Komisija je 2014. godine proširila primjenu izjave o krizi na sve ugovore kojima se „podupiru ciljevi postizanja mira i izgradnje države u Mjanmaru/Burmi” te ju je obnavljala svake godine. Izjava o krizi bila je opravdana kad je riječ o područjima izravno pogođenima sukobom, no upitna je njezina prikladnost u mirnim područjima. Ukidanjem zahtjeva za pozive na podnošenje prijedloga smanjila se transparentnost postupka odabira i nastao je rizik od negativnog učinka na isplativost projekata.

Iako se Komisija od 2012. godine poziva na izjavu o krizi, provedbene partnere obavijestila je o mogućnosti primjene fleksibilnih postupaka tek 2015. i 2016. godine, a ne 2013. i 2014. godine. Iako je Komisija bespovratna sredstva dodjeljivala izravno, od provedbenih partnera zahtijevala je da 2013. i 2014. godine primjenjuju ugovorne postupke javne nabave, čak i u etničkim saveznim državama.

Rizik od dvostrukog financiranja nije u dovoljnoj mjeri ublažen

Pri procjenjivanju načina na koji je Komisija upravljala razvojnom pomoći Sud je utvrdio da je rizik od dvostrukog financiranja u nekim slučajevima bio znatan, no nije bio ublažen (vidi okvir 3.).

Okvir 3

Primjeri rizika od dvostrukog financiranja

Fond 3MDG obuhvaća tri sastavnice: (1) zdravlje majki, novorođenčadi i djece; (2) tuberkulozu, malariju i HIV/AIDS; (3) potporu sustavima. Druga sastavnica obuhvaćena je i Globalnim fondom sa sjedištem u Ženevi (Švicarska) koji djeluje u cijelom svijetu, uključujući u Mjanmaru/Burmi, uz sufinanciranje sredstvima EU-a i pod upravljanjem UNOPS-a. Financiranje druge sastavnice iz fonda 3MDG posebno je namijenjeno nadopunjavanju financijskih sredstava koja Globalni fond pruža u Mjanmaru/Burmi i popunjavanju mogućih manjkova u financiranju. Međutim, ne postoji sveobuhvatna procjena manjkova i preklapanja između tih dvaju fondova¹⁶. Pojedinosti o području intervencije i proračunima dvaju fondova nisu bile podnesene ni odboru fonda 3MDG ni Komisiji. Nisu poduzete mjere ublažavanja kako bi se izbjegao rizik od dvostrukog financiranja.

Nepostojanje procjene mogućih preklapanja u financiranju dovelo je do toga da je u jednom drugom slučaju jedna lokalna nevladina organizacija primila potporu EU-a za izgradnju kapaciteta iz četiriju različitih izvora financiranja sredstvima EU-a.

Osim toga, u dvama projektima obuhvaćenima revizijom uočena je nedostatna koordinacija s ostalim donatorima na provedbenoj razini (vidi okvir 4.).

Okvir 4

Primjeri propuštenih prilika u pogledu koordinacije

Svjetska banka izdvojila je 2012. godine više od 80 milijuna američkih dolara za „nacionalni program razvoja uz sudjelovanje zajednice” (CDD). Taj se program provodio u okviru različitih vladinih razvojnih struktura, uključujući općinska tijela.

EU je u jednoj regiji financirao projekt u visini od pet milijuna eura koji je uključivao sastavnicu razvoja uz sudjelovanje zajednice. U izvješću o praćenju navedeno je da su te inicijative na općinskoj razini proveli isti dionici. Time su stvorene paralelne strukture i došlo je do ozbiljnih preklapanja, bez obzira što su zajednice imale koristi od dodatnih ulaganja u infrastrukturu.

U jednoj drugoj regiji EU je financirao projekt u visini od sedam milijuna eura koji je također uključivao sastavnicu razvoja uz sudjelovanje zajednice. U izvješću o praćenju i u tom je slučaju upozoreno na nedostatak sektorske koordinacije i rizik od preklapanja.

Postojali su nedostatci u praćenju mjera koje financira EU, a vidljivost je bila na niskoj razini

Praćenje mjera Komisije, kao i izvješćivanje o njima i njihova evaluacija, provodilo se s pomoću izvješćivanja o projektima, terenskih posjeta, izvješća o praćenju usmjerenom na rezultate, evaluacija i revizija. Nakon uspostave delegacije EU-a praćenje se s vremenom poboljšalo, ali još uvijek su postojali nedostatci.

Dva su razloga zbog kojih nije bilo moguće procijeniti je li došlo do postizanja ostvarenja i ishoda utvrđenih na razini godišnjih akcijskih programa: (1) neki od ispitanih godišnjih akcijskih programa nisu sadržavali pokazatelje ostvarenja ili ishoda kojima bi se omogućila njihova procjena; (2) u slučajevima u kojima su pokazatelji bili dostupni, nije bilo objedinjenih podataka o ostvarenjima i ishodima različitih mjera provedenih u svakom pojedinom sektoru u okviru godišnjeg akcijskog programa.

U nekim godišnjim akcijskim programima poziva se na uspostavu odbora za praćenje uspješnosti u vezi s mjerama koje se financiraju. U slučajevima obuhvaćenima revizijom taj odbor ili nije bio uspostavljen ili je uspostavljen kasno. Nadalje, Sud je u 50 % projekata obuhvaćenih revizijom uočio nedostatke u praćenju (vidi prilog IV.), a polovicu tih projekata činili su projekti uzajamnih fondova.

Komisija je sporo reagirala na izvješća o terenskim provjerama

Komisija je član odbora fondova LIFT, 3MDG i JPF, kao i član upravnog odbora fonda QBEP. Također provodi terenske provjere nad agencijama UN-a. Komisija je sporo pokretala terenske provjere i sporo je reagirala na izvješća o tim provjerama (vidi okvir 5.).

Okvir 5

Terenske provjere

LIFT

Komisija je 2012. godine provela terensku provjeru kojom su utvrđeni neprihvatljivi troškovi u iznosu od 7,35 milijuna eura. Konačni preostali iznos vraćen je tek nakon pet godina, tj. u siječnju 2017.

3MDG/3DF

Unatoč činjenici da je fond 3DF ugašen 2012. godine, terenska provjera provedena je tek 2015., a rezultati provjere objavljeni su 2016., tj. četiri godine nakon gašenja fonda. Kad je riječ o fondu 3MDG, nisu bile provedene terenske provjere.

Vidljivost EU-a bila je na niskoj razini

Izvješćima o terenskim provjerama i izvješćima o praćenju upozoreno je na nisku razinu vidljivosti mjera koje financira EU. Tu je razinu bilo moguće procijeniti u 10 projekata obuhvaćenih revizijom, dok u osam slučajeva projekti nisu bili u potpunosti usklađeni s odredbama ugovora (vidi prilog IV.).

Povećana vidljivost jedna je od prednosti uzajamnih fondova EU-a. Kao inicijator Zajedničkog fonda za mir, Komisija je imala važnu ulogu u osmišljavanju tog fonda i njegovoj uspostavi. U početku je razmatrala mogućnost uspostave uzajamnog fonda EU-a, no kasnije ju je službeno izostavila iz studije kojom je fond osmišljen jer nije uspjela uvjeriti druge moguće davatelje doprinosa u prednosti te mogućnosti.

Na postizanje ciljeva utjecala su kašnjenja u provedbi

Kako bi se odgovorilo na treće revizijsko pitanje (vidi odlomak 15.), Sud je procijenio jesu li mjerama postignuta planirana ostvarenja i očekivani ishodi. Pojedinosti o projektima obuhvaćenima revizijom navedene su u prilogu III., a u prilogu IV. nalazi se pregled procjene pojedinačnih projekata.

Unatoč složenim okolnostima, postignuti su određeni dobri rezultati

Projektima koje je financirao EU nastojalo se pružiti brz i fleksibilan odgovor u nizu područja relevantnih za političku tranziciju u Mjanmaru/Burmi te poduprijeti razvoj politike o gospodarskim i socijalnim pitanjima. Na ostvarivanje rezultata nepovoljno su utjecali i vanjski i unutarnji čimbenici i njima je umanjena djelotvornost financiranih projekata. Unatoč složenim okolnostima, nekima od projekata koje je Sud obuhvatio revizijom postignuti su dobri rezultati (vidi okvir 6.).

Okvir 6

Primjeri projekata kojima su postignuti dobri rezultati

LIFT – Projekt mikrofinanciranja

Cilj projekta bio je povećati pristup zajmovima i drugim financijskim uslugama za više od 100 000 klijenata u zemlji s niskim prihodima, od kojih su najmanje polovica ili žene ili osobe nastanjene u ruralnim područjima. U okviru LIFT-a institucijama za mikrofinanciranje pružena je potpora koja im je omogućila poslovanje i nastavak pružanja usluga. Projekt je bio uspješan jer su mnogi iskoristili ta financijska sredstva za pokretanje ili proširenje svoje djelatnosti.

3MDG – Projekt kojim se podupire zdravlje majki i djece

Zdravstveni sektor u zemlji obilježen je neodgovarajućim javnim rashodima, a stope smrtnosti majki i djece vrlo su visoke. Projektom financiranim iz fonda 3MDG podupiralo se hitno upućivanje na daljnje liječenje trudnica i djece mlađe od pet godina. Pacijenti su primali isplate za pokrivanje troškova prijevoza, hrane i liječenja. Projekt će vjerojatno znatno doprinijeti smanjenju stope smrtnosti majki i djece.

Projekt 20.

Ovim je projektom obuhvaćena izgradnja i poboljšanje obrazovnih ustanova u različitim mjestima u saveznoj državi Rakhine za djecu sa statusom interno raseljenih osoba i djecu koja nemaju takav status iz zajednica Rakhine i Rohingya. Iako je u trenutku posjeta Suda bilo prerano za procjenu očekivanih ishoda, ostvarenja projekta postizala su se prema planu.

Na provedbu projekta utjecala su kašnjenja i nedostatci

Iako su neka planirana ostvarenja projekata obuhvaćenih revizijom isporučena na vrijeme, to nije bio slučaj s mnogim drugim ostvarenjima. Kašnjenja u provedbi zabilježena su u ukupno 75 % projekata obuhvaćenih revizijom (vidi prilog IV.).

Kad je riječ o projektima obaju uzajamnih fondova UN-a i projektima u pod izravnim upravljanjem, većina njih bila je relevantna za utvrđene ciljeve. Međutim, u četvrtini projekata obuhvaćenih revizijom (vidi okvir 7.) postojali su nedostatci u tom pogledu.

Okvir 7

Primjer projekta koji je bio tek djelomično relevantan za utvrđene ciljeve

Cilj jednog važnog projekta za izgradnju kapaciteta na institucijskoj razini bio je jačanje javnih institucija i nedržavnih sudionika. Međutim, područje primjene i postignuća projekta bili su preširoki i nisu bili u potpunosti u skladu s ključnim sektorima jer su se odnosili i na područja kao što su „okoliš” i projekt „Erasmus”.

Ciljevi većine projekata obuhvaćenih revizijom ispunjavali su kriterije „SMART”, no pokazatelji u polovici projekata obuhvaćenih revizijom bili su neodgovarajući. U tim projektima općenito nisu određene polazne ili ciljne vrijednosti, što je Komisiji otežalo da prati stopu provedbe i procijeni mjeru u kojoj su ciljevi postignuti.

Većinom projekata obuhvaćenih revizijom postignuta su neka ili sva planirana ostvarenja. Međutim, zbog kašnjenja u provedbi programskih aktivnosti Sud nije mogao procijeniti ishode i održivost rezultata za gotovo polovicu projekata obuhvaćenih revizijom. U tek jednoj trećini projekata obuhvaćenih revizijom bilo je vjerojatno da će se postići očekivani ishodi.

U izvješćima Komisije o praćenju usmjerenom na rezultate iznesena je općenita evaluacija djelotvornosti projekata pod izravnim upravljanjem u sektorima koji su procijenjeni kao „dobri”, no prosječna procjena održivosti bila je „problematična”.

Potporom saveznoj državi Rakhine nisu postignuti znatni rezultati

Od ukupnog iznosa preuzetih financijskih obveza za zemlju u visini od 380,7 milijuna eura (vidi odlomak 31.), 38,8 milijuna eura dodijeljeno je saveznoj državi Rakhine. Dodjela financijskih sredstava usmjerenih na saveznu državu Rakhine temelji se na stečenom iskustvu malog broja provedbenih partnera. Očekivani rezultati većine projekata iz uzorka koji je sastavio Sud provedenih u saveznoj državi Rakhine bili su tek djelomično postignuti (vidi okvir 8.).

Okvir 8

Projekt u vezi sa sigurnošću hrane u saveznoj državi Rakhine

U okviru LIFT-a pružena je potpora projektu u vezi sa sigurnošću hrane u saveznoj državi Rakhine. Od početka provedbe projekta 2013. godine postignuti su slabi rezultati, i to zbog

vanjskih problema, kao što su nasilni napadi na međunarodne nevladine organizacije i
unutarnjih nedostataka, kao što su niska razina kapaciteta za provedbu na terenu i nedostatna suradnja među provedbenim partnerima.

Iako je uprava LIFT-a bila upoznata sa stanjem, LIFT je nakon isteka projekta s istim partnerima ugovorio da nastave s provedbom projekta i nije pokrenut poziv na podnošenje prijedloga.

Cilj je novoosnovanog JPF-a podupirati nacionalni i uključivi mirovni proces u Mjanmaru/Burmi (vidi prilog II.). Međutim, najveća sastavnica tog fonda nije usmjerena na saveznu državu Rakhine. Time je propuštena prilika za djelovanje u toj iznimno osjetljivoj regiji.

Zaključci i preporuke

U razdoblju 2012. – 2016. u Mjanmaru/Burmi odvijala se politička i gospodarska tranzicija. Razvojne aktivnosti otežavali su čimbenici kao što su prirodne katastrofe, etnički sukobi i ograničeni kapaciteti lokalnih dionika i tijela.

Revizijom je ispitano je li potpora EU-a Mjanmaru/Burmi bila djelotvorna. Sud je zaključio da je razvojna potpora EU-a Mjanmaru/Burmi bila djelomično djelotvorna. EU je u složenim uvjetima imao važnu i vodeću ulogu u podupiranju razvojnih prioriteta i toj je zemlji dodijelio znatna financijska sredstva. Međutim, Sud se u svojem izvješću osvrnuo na nedostatke u vezi s procjenom potreba koju je obavila Komisija i provedbom programa pomoći EU-a.

Odluka Komisije da se usmjeri na četiri sektora nije bila u skladu s Planom za promjenu iz 2011. i operativnim smjernicama Komisije te nisu uzeti u obzir kapaciteti delegacije EU-a za suočavanje s velikim radnim opterećenjem. Nije postojala procjena prioritetnih zemljopisnih područja unutar te zemlje. Pri utvrđivanju razvojnih prioriteta u obzir nije uzeto ostvarivanje domaćih prihoda (vidi odlomke 22. – 24.).

1. preporuka – Potreba usmjeravanja potpore kako bi se povećao učinak

Komisija i ESVD trebali bi:

usmjeriti svoje djelovanje na najviše tri posebna područja intervencije ili obrazložiti dodatne sektore
potaknuti mobilizaciju domaćih prihoda
odrediti prioritete u skladu s najhitnijim regionalnim potrebama i razinom potpore koju zemlji pružaju ostali donatori na temelju zemljopisnih kriterija.

Rok provedbe: do sljedećeg programskog razdoblja koje počinje 2020.

Zajednička izrada programa u kojoj su sudjelovali EU i pojedinačne države članice u okviru Strategije za zajedničku izradu programa za razdoblje 2014. – 2016. bila je pozitivan pomak (vidi odlomak 26.). Koordinacija između GU-ova koji upravljaju razvojnom i humanitarnom pomoći u područjima pogođenima dugotrajnom krizom nije dobro funkcionirala. Komisija nije izradila zajednički provedbeni plan za povezivanje pomoći, obnove i razvoja (LRRD, vidi odlomak 27.).

2. preporuka – Koordinacija intervencija

Komisija bi trebala:

izraditi provedbeni plan s GU-om ECHO kojim bi se povezalo pomoć, obnovu i razvoj, posebice u područjima pogođenima dugotrajnom krizom
uvrstiti humanitarnu pomoć u novi programski dokument sastavljen u suradnji s državama članicama EU-a (strategija za zajedničku izradu programa).

Rok provedbe: kraj 2018.

Upravljanje razvojnom pomoći EU-a općenito je bilo zadovoljavajuće. Mjere su bile usmjerene na razvojne prioritete zemlje, no bilo je kašnjenja. Komisija je donijela opravdanu odluku o načinima provedbe programa pomoći. Međutim, obrazloženje za utvrđivanje iznosa financijskih sredstava dodijeljenih svakom pojedinačnom sektoru i mjeri nije se dokumentiralo. Provedba je također kasnila jer nikad nije donesen godišnji akcijski program za 2016. (vidi odlomke 30. – 33.).

3. preporuka – Provedba mjera

Komisija bi trebala:

obrazložiti i dokumentirati dodjelu financijskih sredstava svakom pojedinom sektoru i svakoj mjeri.

Rok provedbe: faza izrade programa za novi višegodišnji okvirni program (2019./2020.).

Provedbu programa u okviru uzajamnih fondova kojima upravlja UN obilježila su kašnjenja i sporo iskorištavanje proračunskih sredstava za programske aktivnosti (vidi odlomak 34.). U uzajamnim fondovima kojima upravlja UN akumulirali su se znatni novčani iznosi, no Komisija nije zajamčila da se kamate ostvarene na temelju doprinosa EU-a zadrže za mjere koje se financiraju (vidi odlomak 36.). Odredbe o kontroli troškova u ugovorima sklopljenima između EU-a i UN-a imale su ograničen učinak (vidi odlomke 37. – 40.). Komisija je sporo reagirala na izvješća o terenskim provjerama (vidi odlomak 49.).

4. preporuka – Isplativost mjera u kojima sudjeluje više donatora

Komisija bi trebala:

nastojati dogovoriti odgovarajuću razinu neizravnih troškova s drugim donatorima.

Rok provedbe: kraj 2018.

Tijekom razdoblja 2012. – 2016. Komisija se koristila odredbama o proglašenju krize kako bi sklapala ugovore izravno s provedbenim partnerima. Čestim ukidanjem zahtjeva za pozive na podnošenje prijedloga smanjila se transparentnost postupka odabira i nastao je rizik od negativnog učinka na isplativost projekata (vidi odlomke 41. – 43.).

Praćenje se tijekom godina poboljšalo, no postojali su određeni nedostatci. Nije bilo dovoljno pokazatelja ostvarenja i ishoda za procjenjivanje mjera. Komisija nije zajamčila uspostavu odbora za praćenje uspješnosti u skladu s odlukama Komisije (vidi odlomak 48.). Općenito uzevši, potpora EU-a nije bila dovoljno vidljiva (vidi odlomak 50.).

5. preporuka – Praćenje mjera

Komisija bi trebala:

konsolidirati dostupne informacije kako bi se omogućilo bolje procjenjivanje ostvarenja i ishoda utvrđenih na razini godišnjih akcijskih programa

Rok provedbe: 2019.

ustrajati u tome da se primjenjuju odredbe o vidljivosti mjera EU-a.

Rok provedbe: kraj 2018.

Rezultati u okviru projekata obuhvaćenih revizijom ostvarili su se u vrlo različitoj mjeri. Planirana ostvarenja postignuta su u tek polovici projekata obuhvaćenih revizijom, a do takvog je stanja došlo uglavnom zbog kašnjenja u provedbi (vidi odlomak 54.). Projektima u uzorku Suda provedenima u saveznoj državi Rakhine nisu postignuti znatni rezultati (vidi odlomak 59.). Propuštena je prilika da se novoosnovani Zajednički fond za mir usmjeri na saveznu državu Rakhine, kao vrlo osjetljivu regiju (vidi odlomak 60.).

6. preporuka – Postizanje rezultata

Komisija bi trebala:

poboljšati upravljanje projektima kako bi se izbjegla kašnjenja u provedbi projekata
nanovo istražiti mogućnost da se savezna država Rakhine uvrsti u područje primjene Zajedničkog fonda za mir.

Rok provedbe: kraj 2018.

Ovo je izvješće usvojilo III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Karel Pinxten, na sastanku održanom u Luxembourgu 12. prosinca 2017.

Za Revizorski sud

Klaus-Heiner Lehne
predsjednik

Prilozi

Prilog I.

Zemljovid Mjanmara/Burme

Prilog II.

Uzajamni fondovi kojima upravlja UN

Uzajamni fond za preživljavanje i sigurnost hrane (LIFT) uzajamni je fond u kojem sudjeluje više donatora s ciljem pomaganja siromašnim i ugroženim skupinama stanovništva Mjanmara/Burme kako bi izišli iz siromaštva i pružanja pomoći navedenim skupinama u prevladavanju problema neishranjenosti i stvaranju uvjeta za preživljavanje. Fondom upravlja Ured Ujedinjenih naroda za projektne usluge (UNOPS).

Fondom za tri milenijska razvojna cilja (3MDG) nastoji se smanjiti opterećenje izazvano trima zaraznim bolestima (HIV/AIDS, tuberkuloza i malarija) i poboljšati zdravlje majki i djece u Mjanmaru/Burmi. Taj je fond nasljednik Fonda za rješavanje problema u vezi s HIV-om/AIDS-om, tuberkulozom i malarijom (engl. Three Diseases Fund (3DF)), koji je prestao djelovati 2012. godine. Fondom upravlja UNOPS.

Program za kvalitetno osnovno obrazovanje (QBEP) uspostavljen je s ciljem povećanja ravnopravnog pristupa osnovnom obrazovanju i razvoju u ranom djetinjstvu, posebice u zajednicama u nepovoljnom položaju i teško dostupnim zajednicama. Njime upravlja Fond Ujedinjenih naroda za djecu (UNICEF).

Zajednički fond za mir (JPF) namijenjen je podupiranju nacionalnog i uključivog mirovnog procesa u Mjanmaru/Burmi. Uspostavljen je 2015. godine i njime upravlja UNOPS.

Tablica

Doprinosi EU-a uzajamnim fondovima kojima upravlja UN
						(u milijunima američkih dolara)
Intervencijski sektor	Fond	Razdoblje	Doprinosi donatora fondovima	Doprinos na koji se obvezao EU	Postotni udio obveza koje je preuzeo EU u ukupnim doprinosima donatora	Stanje na dan
Sigurnost hrane / preživljavanje/ ruralni razvoj	LIFT	2009. – 2017.	439,7	130,2	30%	31.1.2017.
Zdravstvo	3MDG	2012. – 2017.	279,6	31,5	11%	1.11.2016.
Obrazovanje	QBEP	2012. – 2017.	76,6	28,5	37%	31.12.2016.
Izgradnja mira	JPF	2015. – 2017.	105,2	20,8	20%	28.2.2017.

Izvor: Sud.

Prilog III.

Uzorak projekata obuhvaćenih revizijom

						(u milijunima)
Ugovor br.	Intervencijski sektor	Ugovaratelj	Ugovoreni iznos	Isplaćeno	Datum početka provedbe	Datum završetka provedbe
	*Uzajamni fond za preživljavanje i sigurnost hrane (LIFT)*	*UNOPS*	*81,8 EUR*	*47,5 EUR*	*1.1.2012.*	*31.12.2018.*
1	Projekt u vezi s poljoprivrednim poslovanjem	privatno poduzeće	18,1 USD	11 USD	18.12.2015.	31.12.2018.
2	Projekt u vezi sa sigurnošću hrane	NVO	22,1 USD	15 USD	1.3.2013.	31.12.2015.
3	Projekt u vezi sa sigurnošću hrane	NVO	10,5 USD	4,3 USD	1.1.2016.	31.12.2018.
4	Projekt mikrofinanciranja	agencija UN-a	7,0 USD	6,7 USD	1.11.2012.	31.12.2018.
5	Projekt u vezi s pristupom tržištu	NVO	4,0 USD	3,4 USD	11.6.2014.	10.6.2017.
6	Projekt u vezi sa sigurnošću hrane	NVO	2,1 USD	0,8 USD	10.6.2016.	31.5.2019.
	*Fond za tri milenijska razvojna cilja (3MDG)*	*UNOPS*	*27,5 EUR*	*22,4 EUR*	*1.1.2013.*	*31.12.2017.*
7	Projekt u vezi s tuberkulozom	UNOPS	13,0 USD	4,5 USD	1.10.2014.	31.12.2017.
8	Zdravlje majki i djece	NVO	6,8 USD	5,6 USD	1.7.2014.	31.12.2017.
	*Program za kvalitetno osnovno obrazovanje (QBEP)*	*UNICEF*	*22,0 EUR*	*21,7 EUR*	*1.1.2013.*	*30.6.2017.*
9	Skrb u ranom djetinjstvu	crkvena udruga	4,0 USD	3,1 USD	23.10.2014.	30.6.2016.
10	Odgoj i obrazovanje u ranom djetinjstvu	NVO	2,4 USD	1,3 USD	15.10.2013.	20.6.2017.
						(u milijunima eura)
11	Upravljanje	agencija države članice	20,0	9,4	1.8.2015.	31.7.2019.
12	Upravljanje	privatno poduzeće	12,2	2,4	1.10.2015.	30.9.2018.
13	Pomoć raseljenom stanovništvu	NVO	8,0	5,5	10.7.2012.	9.4.2017.
14	Izgradnja mira	agencija UN-a	7,0	3,8	15.3.2015.	14.3.2019.
15	Izgradnja mira	NVO	7,0	4,4	1.2.2015.	31.7.2018.
16	Pomoć raseljenom stanovništvu	NVO	5,6	5,0	29.12.2012.	14.8.2017.
17	Izgradnja mira	NVO	5,0	2,8	1.3.2015.	31.8. 2018.
18	Izgradnja mira	NVO	5,0	1,0	1.10.2016.	30.9.2020.
19	Pomoć raseljenom stanovništvu	NVO	3,2	2,9	1.2.2013.	30.4.2017.
20	Izgradnja mira	crkvena udruga	2,0	1,6	1.1.2015.	31.12.2017.

Prilog IV.

Procjena pojedinačnih projekata – pregled

ne	Dobro odabrano	Relevantno	OKVIR			Dobro praćeno	Pravodobno / iskorištenje proračunskih sredstava	Isporučena ostvarenja	Vjerojatno će se postići očekivani ishodi	Održivost mjere / izlazna strategija	Vidljivost EU-a
ne	Dobro odabrano	Relevantno	Ciljevi SMART	Pokazatelji RACER	Polazne / ciljne vrijednosti	Dobro praćeno	Pravodobno / iskorištenje proračunskih sredstava	Isporučena ostvarenja	Vjerojatno će se postići očekivani ishodi	Održivost mjere / izlazna strategija	Vidljivost EU-a
1	djelomično	da	djelomično	djelomično	ne	da	da	da	prerano	prerano	djelomično
2	da	da	djelomično	djelomično	djelomično	ne	ne	ne	ne	djelomično	ne
3	djelomično	da	da	da	da	djelomično	djelomično	djelomično	prerano	prerano	djelomično
4	ne	da	da	da	da	da	da	da	djelomično	djelomično	ne
5	da	da	da	da	da	ne	ne	ne	ne	djelomično	ne
6	da	da	ne	djelomično	djelomično	djelomično	djelomično	djelomično	prerano	prerano	djelomično
7	ne	da	da	da	da	djelomično	ne	djelomično	prerano	prerano	nije procijenjeno
8	da	da	da	da	da	da	djelomično	da	da	djelomično	nije procijenjeno
9	djelomično	djelomično	da	da	da	da	da	da	da	da	nije procijenjeno
10	djelomično	djelomično	da	da	da	da	da	da	da	prerano	ne
11	da	da	da	ne	ne	ne	djelomično	djelomično	prerano	prerano	nije procijenjeno
12	da	djelomično	da	ne	ne	ne	da	djelomično	prerano	prerano	nije procijenjeno
13	da	da	da	djelomično	ne	djelomično	ne	djelomično	djelomično	ne	nije procijenjeno
14	djelomično	djelomično	da	djelomično	djelomično	da	djelomično	djelomično	ne	djelomično	nije procijenjeno
15	da	da	da	da	da	djelomično	djelomično	da	prerano	prerano	da
16	djelomično	da	da	djelomično	ne	da	ne	djelomično	djelomično	da	nije procijenjeno
17	da	da	da	djelomično	djelomično	djelomično	djelomično	da	da	da	djelomično
18	djelomično	da	da	djelomično	—	prerano	ne	prerano	prerano	prerano	prerano
19	djelomično	djelomično	da	da	ne	da	djelomično	da	djelomično	djelomično	nije procijenjeno
20	da	da	da	da	djelomično	da	djelomično	da	prerano	prerano	da

Odgovori Komisije i ESVD-a

Sažetak

Komisija i ESVD smatraju da je odabir razvojnih prioriteta i sektora bio usmjeren te da je uključivanje četvrtog ključnog sektora bilo dogovoreno s povjerenikom za razvoj i vladom Mjanmara/Burme.

Kao odgovor na povećano radno opterećenje s obzirom na razvojnu suradnju u Mjanmaru/Burmi EU je otvorio ured u Yangonu, koji je u rujnu 2013. dobio viši status delegacije EU-a.

Odluka o zemljopisnim prioritetima donosi se na godišnjoj osnovi, tijekom utvrđivanja i izrade godišnjih akcijskih programa, kako bi se njome dopunila dinamika mirovnog procesa, koji je vrlo nepredvidiv i promjenjiv.

Pitanjem mobilizacije domaćih prihoda bavilo se u koordinaciji s ostalim donatorima u okviru Uzajamnog fonda za upravljanje javnim financijama u kojem sudjeluje više donatora i kojim upravlja Svjetska banka, u okviru političkog dijaloga, potpore sudjelovanju Mjanmara/Burme u Inicijativi za transparentnost ekstraktivnih industrija (EITI) te mjera za provedbu zakona, upravljanje i trgovinu u području šuma (FLEGT).

Nakon temeljitog procesa savjetovanja o izradi programa koji se odvijao od 2012. do 2014., uključujući u okviru savjetovanja s vladom, a posebno uzimajući u obzir potrebe i apsorpcijsku sposobnost predmetnih ključnih sektora, Komisija je u svojem Višegodišnjem okvirnom programu (MIP) za Mjanmar/Burmu odlučila okvirno dodijeliti do 35 % svakom od prvih dvaju ključnih sektora (ruralni razvoj i obrazovanje) te do 15 % svakom od preostalih dvaju ključnih sektora (upravljanje i izgradnja mira).

Određivanje dodjele financijskih sredstava za svaku mjeru u okviru godišnjih akcijskih programa dio je utvrđivanja i izrade novih mjera.

U nekim su slučajevima kašnjenja u okviru uzajamnih fondova kojima upravlja UN bila posljedica složenosti radnog okruženja i ponovnog izbijanja sukoba, na primjer u određenim etničkim područjima.

U predlošku za doprinose dogovorenom s međunarodnim organizacijama predviđeno je da kamate ostvarene na plaćanjima u okviru pretfinanciranja ne dospijevaju osim ako je pravilima te organizacije predviđena nadoknada kamata. To je u skladu s Financijskom uredbom i temeljnim aktima. Međutim, kako bi se izbjeglo akumuliranje pretfinanciranja, ugovorom o doprinosima iz članka 15. Općih uvjeta predviđeno je da se sljedeći obrok može isplatiti tek nakon preuzimanja obveze za 70 % obroka koji mu neposredno prethodi (i 100 % za prethodne obroke).

VII

Komisija primjenjuje svoja standardna pravila i postupke te interna pravila koja omogućuju odstupanje od tih standardnih pravila u određenim uvjetima, npr. u kriznim situacijama. Odredba o fleksibilnosti u skladu s Financijskom uredbom i temeljnim aktima omogućuje uštedu vremena u odnosu na standardne pristupe, a pritom se održava ravnoteža između brzine i transparentnosti.

Komisija je odredbe o proglašenju krize iskoristila u ograničenom broju slučajeva. Kada je to učinila, za to su postojali valjani razlozi.

S obzirom na okolnosti u Mjanmaru/Burmi Komisija smatra da bespovratna sredstva dodijeljena u okviru poziva na podnošenje prijedloga nisu nužno isplativija od bespovratnih sredstava dodijeljenih u okviru fleksibilnih postupaka.

VIII

Planirana ostvarenja postignuta su u polovini projekata obuhvaćenih revizijom, dok je u njih 40 % to ostvareno samo djelomično jer su u vrijeme revizije ti projekti još bili u fazi provedbe. U međuvremenu su u nekoliko projekata zabilježena poboljšanja u ostvarivanju rezultata.

Komisija će 2018. provesti stratešku evaluaciju zemlje u pogledu razvojne suradnje EU-a u Mjanmaru/Burmi u okviru koje će se analizirati ishodi i održivost.

Delegacija EU-a postigla je znatna poboljšanja u praćenju projekata tijekom godina.

Komisija i ESVD smatraju da su područja potpore dovoljno usmjerena.
Komisijine glavne uprave DEVCO i ECHO već su ojačale svoju koordinaciju i dodatno će je unaprijediti u okviru operacionalizacije veze između humanitarne pomoći i razvoja, za koju je Vijeće odabralo Mjanmar/Burmu kao pilot zemlju.
Komisija će tijekom faze izrade programa sljedećeg višegodišnjeg okvirnog programa dokumentirati dodjelu financijskih sredstava svakom ključnom sektoru. Budući da se o opravdanosti dodjele financijskih sredstava svakoj novoj mjeri raspravlja već tijekom njezina utvrđivanja i izrade, Komisija će osigurati da se dodjela dokumentira za mjere u okviru godišnjeg akcijskog programa za 2018. i sljedeće godine.
Komisija će i dalje osiguravati isplativost mjera u kojima sudjeluje više donatora u bliskoj koordinaciji s ostalim donatorima koji pridonose te kao član upravljačkog odbora/odbora fonda. Međutim, Komisija je obvezana i odredbama Financijske uredbe.
Komisija će i dalje vrlo aktivno raditi na poboljšanju upravljanja projektima i redovito će ocjenjivati stanje provedbe.

Već su poduzeti koraci u smjeru znatnog povećanja obavješćivanja o mjerama EU-a i njihove vidljivosti.

Uvod

Četvero povjerenika prisustvovalo je sastanku radne skupine, a povjerenik za razvoj Piebalgs predsjedao je Forumom za razvoj zajedno s njemačkim ministrom razvoja Niebelom i ministrom planiranja Mjanmara/Burme Kanom Zawom. Sastanku su prisustvovale i sve države članice EU-a prisutne u Mjanmaru/Burmi te su usuglasile početni dokument o zajedničkoj izradi programa te prioritetna područja za potporu EU-a i država članica.

Forum o demokratskom građanskom društvu, na kojem su sudjelovale visoka predstavnica i potpredsjednica Catherine Ashton te Aung San Suu Kyi, forum o razvoju i poslovni forum održani su u Yangonu dan prije sastanka radne skupine u Naypyidawu.

Dodatna financijska sredstva u paketu od 150 milijuna EUR nisu bila važna samo za potporu tranziciji, već su omogućila i dublji angažman te dijalog s novom civilnom vladom s kojom su donatori prvi put surađivali.

Opažanja

Budući da završni dvadesetogodišnji nacionalni sveobuhvatni plan razvoja nije dovršen, Komisija je kao glavni referentni dokument upotrijebila Okvir za gospodarske i socijalne reforme za razdoblje 2012.–2015. vlade Mjanmara/Burme. Potpora ključnim sektorima obrazovanja i poljoprivrede u okviru višegodišnjeg okvirnog programa za razdoblje 2014.–2020. temeljila se na programima koji su u tijeku i koje sufinancira EU (kao što su Program za kvalitetno osnovno obrazovanje – QBEP i Uzajamni fond za preživljavanje i sigurnost hrane – LIFT) te njihovim analizama i izvješćima. Kad je riječ o ključnom sektoru obrazovanja, analiza tog sektora provedena je u okviru sveobuhvatne reforme sektora obrazovanja kojoj je potporu pružio EU.

Proces savjetovanja o razvojnim prioritetima i dodjeli financijskih sredstava s vladom Mjanmara/Burme uključivao je sastanke na ministarskoj razini u Bruxellesu, Yangonu i Naypyidawu.

Komisija i ESVD smatraju da je odabir razvojnih prioriteta bio usmjeren. Postupak odabira tih četiriju ključnih sektora bio je temeljit, participativan i usuglašen s vladom.

U skladu sa zajedničkim uputama Komisije i ESVD-a o izradi programa za Instrument za razvojnu suradnju za razdoblje 2014.–2020. dodatni ključni sektor dopušten je u posebnim okolnostima, kao što su prijelaz s humanitarne na razvojnu pomoć ili pojava sigurnosnih prijetnji/rizika sukoba, kako bi se poduprli bitni prioriteti povezani s aktivnostima izgradnje mira i države.

Zbog znatnog povećanja financijskih sredstava za Mjanmar/Burmu od 2012. nadalje, uzimajući u obzir opće financiranje i apsorpcijsku sposobnost predmetnih sektora te kako bi se osigurao kontinuitet potpore EU-a u okviru ključnih sektora višegodišnjeg okvirnog programa za razdoblje 2011.–2013. (uz važnu iznimku zdravstva), Komisija je odlučila financirati četiri ključna sektora u okviru višegodišnjeg okvirnog programa za razdoblje 2014.–2020. Ta je odluka provedena u okviru zajedničke izrade programa te su se s njom složili povjerenik za razvoj i vlada s obzirom na političku važnost etničkog mirovnog procesa za stabilnost i razvoj.

Kad je Komisija donijela odluku o posebnom paketu od 150 milijuna EUR za razdoblje 2012.–2013., donesena je i odluka o osnivanju ureda EU-a u Yangonu, koji je u rujnu 2013. dobio viši status delegacije EU-a.

U skladu s prethodno navedenim uputama za izradu programa u okviru višegodišnjeg okvirnog programa za razdoblje 2014.–2020. omogućena je fleksibilnost kako bi se uzele u obzir nepredvidive potrebe najosjetljivijih zajednica u kontekstu nestabilne države i situacija sukoba i krize, kao što je slučaj u Mjanmaru/Burmi. Mirovni je proces neprevidiv i stoga Komisija od 2013. do 2014. nije mogla odrediti zemljopisne prioritete za cijelo programsko razdoblje 2014.–2020. Ta se odluka donosi na godišnjoj osnovi, tijekom utvrđivanja i izrade godišnjih akcijskih programa, kako bi dopunila dinamiku mirovnog procesa. Kako bi osigurala isplativost, Komisija se služi relevantnim studijama. Postojale su ranije studije o potrebama u saveznoj državi Rakhine, koje su naručili EU ili drugi donatori i koje su uzete u obzir tijekom postupka izrade programa. Vlada je donatorima dostavila i nacrt Akcijskog plana za saveznu državu Rakhine iz 2014. koji, međutim, nikad nije dobio završnu verziju. Općenito, 10 % financijskih sredstava tijekom izvještajnog razdoblja dodijeljeno je saveznoj državi Rakhine, čime se odražava jasan i priznat zemljopisni prioritet. Osim toga, već je sam odabir mirovnog procesa kao jednog ključnog sektora znak usmjerenosti određivanja zemljopisnih prioriteta na područja sukoba.

EU ističe važnost upravljanja prirodnim resursima jer je velik udio potencijalnih domaćih prihoda povezan s iskorištavanjem golemih prirodnih resursa.

EU podupire vladu u njezinu radu na ostvarivanju održivijeg upravljanja prirodnim resursima u okviru npr. EITI-ja i FLEGT-a. EU je aktivno sudjelovao u procesu koordinacije donatora u okviru reformi upravljanja javnim financijama.

Velik dio prirodnih resursa u Mjanmaru/Burmi koncentriran je u spornim područjima ili područjima koja su pod kontrolom naoružanih etničkih skupina, a ne vlade. Svi razgovori o povećanju poreznih prihoda od upravljanja prirodnim resursima ovise o napretku mirovnog procesa.

Komisija bi željela naglasiti da je koordinacija između GU-a ECHO i GU-a DEVCO bila djelotvorna na razini sjedišta i na razini delegacije EU-a, a posebno tijekom utvrđivanja i izrade relevantnih mjera u područjima gdje je GU DEVCO pružao humanitarnu pomoć.

Komisija je u praksi ostvarila poveznicu između pomoći, obnove i razvoja (LRRD). GU DEVCO pokrenuo je i izradu dviju studija usmjerenih na utvrđivanje intervencija u kojima se u obzir uzimaju i sukobi radi povećanja otpornosti u područjima pogođenima dugotrajnom krizom.

Mjanmar/Burma zemlja je koja je uvrštena na popis pilot zemalja, koji je Vijeće potvrdilo u rujnu 2017., u svrhu operacionalizacije veze između humanitarne pomoći i razvoja.

Projekt 20. nastavak je i proširenje projekta koji je financirao GU DEVCO (Inicijativa EU-a „Djeca mira”) kojim se provodi pristup LRRD-a. Nastavak projekta 13. uključuje ojačanu sastavnicu o prehrani čiji je cilj dopuniti potporu GU-a ECHO za prehranu na sjeveru savezne države Rakhine.

U završnom izvješću o evaluaciji zajedničkog procesa izrade programa razvojne suradnje EU-a (2011.–2015.) iz ožujka 2017. preporučuje se i da bi „EU i sjedišta u državama članicama trebali preciznije definirati opće područje primjene ili opseg zajedničke izrade programa te način na koji se to odražava na njegove smjernice, npr. kako uključiti humanitarnu pomoć, za koju se prema definiciji ne može izraditi program.”

Od otvaranja delegacije EU-a kolege iz ESVD-a, GU-a DEVCO i GU-a ECHO redovito su razmjenjivali mišljenja i provodili zajedničke misije na terenu.

Iako su sastanci između GU-a DEVCO i GU-a ECHO službeni oblik dobili tek u rujnu 2016., redovite razmjene odvijale su se otkad je GU ECHO uselio u iste prostore kao i delegacija EU-a sredinom 2014.

Sve mjere donesene od 2012. u okviru ključnog sektora izgradnje mira uključivale su potrebne poveznice, savjetovanja i koordinaciju sa sudionicima u humanitarnoj pomoći, uključujući GU ECHO. I Program pomoći raseljenom stanovništvu (AUP) proveden je u bliskoj suradnji s GU-om ECHO i temelji se na nekim od njegovih postignuća u etničkim saveznim državama.

Nakon temeljitog procesa savjetovanja, uključujući u okviru savjetovanja s vladom, i posebno uzimajući u obzir potrebe i apsorpcijsku sposobnost predmetnih ključnih sektora, Komisija je odlučila okvirno dodijeliti do 35 % svakom od prvih dvaju ključnih sektora (ruralni razvoj i obrazovanje) te do 15 % svakom od preostalih dvaju ključnih sektora (upravljanje i izgradnja mira).

Određivanje dodjele financijskih sredstava za svaku mjeru u okviru godišnjih akcijskih programa dio je njihova utvrđivanja i izrade, a pritom se uzimaju u obzir potrebe i apsorpcijska sposobnost, način provedbe te financiranje partnera, vlade i drugih donatora, vremenski okvir provedbe itd.

Komisija bi željela istaknuti da neke države članice nisu mogle dati suglasnost za predloženi program proračunske potpore, među ostalim zbog zabrinutosti u pogledu političkog konteksta, uključujući ozbiljno pogoršanje situacije u saveznoj državi Rakhine.

Posljedica toga bilo je kašnjenje u financiranju samo jedne, ali vrlo važne, predviđene mjere u Mjanmaru/Burmi. Iako za 2016. nije donesen godišnji akcijski program, Komisija je donijela godišnji akcijski program za 2017. (39 milijuna EUR) i osigurala dodatnu potporu EU-a u područjima izgradnje mira i upravljanja.

Komisija bi željela istaknuti da operativni kriteriji budućeg radnog opterećenja i kombiniranja načina provedbe pomoći nisu jedini operativni kriteriji koji se razmatraju pri odabiru načina pružanja pomoći. Komisija smatra da je proračunska potpora način provedbe koji ima prednost i odgovara najboljim načelima djelotvornosti pomoći te omogućuje dublji angažman i ojačan dijalog o politikama s partnerskim zemljama. Ipak, Komisija uvijek istražuje mogućnosti da više surađuje s agencijama država članica te nastoji utvrditi dodatne prilike za objedinjavanje i veću razinu strateške suradnje s međunarodnim organizacijama. Kriterij isplativosti posebno se uzima u obzir tijekom faza utvrđivanja i izrade novih mjera te ga se vrlo temeljito ocjenjuje tijekom faze ugovaranja.

Neizravnim upravljanjem smanjilo se opterećenje osoblja Komisije u pogledu upravljanja te se oslobodilo vrijeme koje se može posvetiti, među ostalim, dijalogu o politikama, strateškim raspravama, koordinaciji i praćenju.

Početna nedovoljna potrošnja u okviru programa uzajamnih fondova kojima upravlja UN uglavnom je bila posljedica kašnjenja aktivnosti pokretanja programa. Kasnija nedovoljna potrošnja ponekad je bila posljedica kašnjenja ključnih aktivnosti u područjima u kojima su ponovno izbili sukobi.

Stopa rashoda samo je jedan od pokazatelja kojima se mjeri uspješnost projekta. Osim toga, ta stopa nije linearna i ovisi o vrsti financiranih aktivnosti.

U skladu s Financijskom uredbom i temeljnim aktima u predlošku za doprinose dogovorenom s međunarodnim organizacijama predviđeno je da kamate ostvarene na plaćanjima u okviru pretfinanciranja ne dospijevaju osim ako je pravilima te organizacije predviđena nadoknada kamata.

U skladu s vlastitim pravilima UNOPS te kamate dodjeljuje programskim aktivnostima ako je to propisano odgovarajućim ugovorom o doprinosima.

Komisija ne jamči isplativost samo terenskim provjerama. Primjerenost troškova najprije se ocjenjuje prije potpisivanja ugovora temeljitim preispitivanjem proračuna koji je dostavila organizacija. Potom Komisija sudjeluje u radu odbora fondova koji odlučuju o usmjerenju programa. Naposljetku Komisija od organizacije najmanje jednom godišnje prima opisna i financijska izvješća o stvarnoj provedbi programa i njegovim rashodima. Analizom tih izvješća utvrđuje se stvarna isplata i iznos sljedećeg pretfinanciranja.

Tim se mehanizmima Komisiji omogućuje da raspravi o usmjerenju programa i prikladnosti upotrebe financijskih sredstava. Komisija surađuje u neizravnom upravljanju s organizacijama u kojima je provedena procjena stupova i čija su unutarnja kontrola, revizija i računovodstveni postupci već bili predmet revizije i smatraju se istovjetnima onima koje je uspostavila Komisija.

Člankom 42. Pravila o primjeni propisano je da se, kada su zadaće izvršenja proračuna povjerene subjektu koji izvršava mjeru u koju je uključeno više donatora, provjerava da je iznos koji odgovara iznosu koji je Komisija platila za predmetnu mjeru subjekt iskoristio za tu mjeru u skladu s obvezama utvrđenima u sporazumu koji je potpisan s tim subjektom.

Komisija smije primijeniti teoretski pristup u skladu s kojim relevantni dužnosnik za ovjeravanje može odlučiti da smatra da su ti zahtjevi EU-a ispunjeni ako je iznos doprinosa drugih donatora sufinanciranoj mjeri dovoljan za plaćanje aktivnosti koje nisu prihvatljive na temelju pravila EU-a. Stoga je svako smanjenje neprihvatljivih rashoda primjenom teoretskog pristupa potpuno u skladu s pravilima o provedbi koja su na snazi.

Taj mehanizam omogućuje Komisiji da sudjeluje u uzajamnim fondovima s više donatora, odnosno da sudjeluje u važnim projektima u koordinaciji s drugim donatorima. To je često najučinkovitiji način da se osigura učinkovitost i djelotvornost mjera koje financira EU, što ne bi bilo moguće da je određeno namjensko raspoređivanje financijskih sredstava. Kako bi teoretski pristup bio izvediv, njime se utvrđuju pravila u skladu s kojima će se našim doprinosom podmiriti samo troškovi prihvatljivi Komisiji te se stoga Komisijina pravila o prihvatljivosti ne uvode za doprinose primljene od drugih donatora, koji imaju različita pravila.

Okvir 1. – Primjeri primjene teoretskog pristupa

LIFT

Komisija je primijenila teoretski pristup jer je bilo dostupno dovoljno financijskih sredstava od drugih donatora za pokriće dijela rashoda LIFT-a koji su bili neprihvatljivi na temelju pravila EU-a. Prijeboj je jedan oblik povrata financijskih sredstava od provedbenih partnera.

3MDG/3DF

Komisija je primijenila teoretski pristup jer je bilo dostupno dovoljno financijskih sredstava od drugih donatora za pokriće dijela rashoda 3DF-a koji su bili neprihvatljivi na temelju pravila EU-a.

U vrijeme ugovaranja organizacija predstavlja proračun mjere i o njemu raspravlja s Komisijom. U skladu s našim ugovornim zahtjevima neizravni troškovi ograničeni su na najviše 7 % prihvatljivih izravnih troškova. Iako se tvrdi da bi taj iznos mogao biti nedovoljan za pokriće stvarnih neizravnih troškova koje organizacija snosi za provedbu projekata, Komisija ne može ugovoriti različitu stopu s drugim donatorima. Kad je riječ o mjerama s više donatora i usporedivim mjerama, Komisija ne može pregovarati o pravilima o neizravnim troškovima drugih donatora, ali osigurava da naknada ili neizravni troškovi ne budu viši od onih koje organizacija naplaćuje za usporedive doprinose (članak 4.2. FAFA-e).

Komisija će primijeniti teoretski pristup samo za rashode koji se smatraju neprihvatljivima za EU, ali prihvatljivima za druge donatore koji daju doprinose, uključujući slučajeve u kojima je provedbeni partner ujedno i donator koji daje doprinos, ako je iznos doprinosa drugih donatora sufinanciranoj mjeri dovoljan za plaćanje aktivnosti koje nisu prihvatljive na temelju pravila EU-a.

Okvir 2. – Primjeri visokih neizravnih troškova

Komisija potvrđuje da je ugovorom koji su potpisali Komisija i UNICEF utvrđen najviši iznos od 7 % izravnih troškova mjere koji se mogu potraživati kao neizravni troškovi. Osim toga, tim se ugovorom propisuje da se svi neizravni troškovi za mjere koje su proveli drugi subjekti pokrivaju s pomoću tih 7 %. Delegacija EU-a obavijestila je UNICEF da će se povrat financijskih sredstava izvršiti ako ih se ne bude moglo pokriti primjenom teoretskog pristupa.

Komisija je pri odlučivanju o veličini projekata uzela u obzir i isplativost.

Komisija je primijenila fleksibilne postupke na temelju odredbe o proglašenju krize u skladu s Financijskom uredbom.

Komisija i ESVD smatraju da se fleksibilnim postupcima mogu osigurati znatne koristi ako se primjenjuju strateški u zemljama u kojima je proglašeno krizno stanje. Komisija je fleksibilne postupke primijenila u ograničenom broju slučajeva na temelju uzastopnih izjava o proglašenju krize jer zbog nestabilne tranzicije u Mjanmaru/Burmi nije uvijek bilo moguće pružati redovitu razvojnu pomoć. Ona zahtijeva upotrebu djelotvornih i fleksibilnih mehanizama koji odgovaraju stvarnom stanju na terenu i omogućuju EU-u da brzo odgovori na novi razvoj događaja.

O proglašenju krize odlučuje se na razini glavnog direktora GU-a DEVCO uz propisno savjetovanje s povjerenikom za razvoj. Takva je izjava bila na snazi tijekom predmetnog razdoblja. Do srpnja 2014. njome su bile obuhvaćene samo etničke savezne države Mjanmara/Burme. Nakon zahtjeva delegacije EU-a iz 2014. za proširenje izjave o proglašenju krize na cijelo državno područje Mjanmara/Burme Komisija je odlučila proširiti izjavu o proglašenju krize, ali samo za ugovore kojima se podupiru ciljevi izgradnje mira i izgradnje države u Mjanmaru/Burmi. Kao dodatni uvjet za primjenu tog proširenja za svaki pojedinačni slučaj potrebno je prethodno odobrenje područnog direktora GU-a DEVCO. Komisija bi željela naglasiti da ta opcija nije iskorištena tijekom predmetnog razdoblja. Trenutačna izjava o proglašenju krize na snazi je do 30. lipnja 2018., a svako dodatno proširenje bit će predmet temeljitog postupka preispitivanja.

Izravna dodjela ipak podrazumijeva pregovarački postupak i izvješće s obrazloženjem odabira i propisnim evidentiranjem rasprava u pogledu pregovora o mjerama i proračunu. Ti su postupci stoga uvijek transparentni i potpuno u skladu s postupcima iz Financijske uredbe.

Iako je nedvojbeno da se civilno stanovništvo u etničkim područjima nalazi u neposrednoj opasnosti, gotovo trećina saveznih država u toj zemlji pogođena je sukobima i mogućnosti za mjere posredovanja i rješavanja sukoba mogu se (i trebaju) uzeti u obzir u svim područjima, uključujući Naypyidaw i Yangon (ili čak strane zemlje kao što su Tajland, Kina ili Indija), gdje se nalaze ključni predstavnici vlade ili bilo koji drugi relevantni dionici. To objašnjava zašto se izjava o proglašenju krize može primijeniti i na ciljeve izgradnje države i izgradnje mira.

Komisija je osigurala da se rizik od dvostrukog financiranja uzme u obzir tijekom pripreme i provedbe rizičnih ugovora.

Okvir 3. – Primjeri rizika od dvostrukog financiranja

Prva alineja: kako bi se smanjio rizik od dvostrukog financiranja za aktivnosti povezane s tuberkulozom, malarijom i HIV-om/AIDS-om, Komisija i drugi donatori preispitali su analizu nedostataka i sva preklapanja između tih dvaju fondova prije nego što je odbor fonda donio odluku o financiranju.

Oba su programa preispitale tehničke strateške skupine za tuberkulozu, malariju i HIV/AIDS kako bi se utvrdilo da nema dvostrukog financiranja.

Druga alineja: Komisija stalno prati projekte i aktivnosti te lokalne nevladine organizacije. U vrijeme posjeta osoblja Suda ta je nevladina organizacija imala (i dalje ima) bitnu i ključnu ulogu u podupiranju mirovnih pregovora između vlade i naoružanih etničkih organizacija. Kako se pregovori ne bi prekinuli na različitim razinama, EU je pružio pristupačnu potporu u okviru različitih bespovratnih sredstava u kojima je ta nevladina organizacija sudjelovala kao sukorisnik. Pružena je i dodatna tehnička pomoć kako bi se osigurala propisna provedba tako velikog priljeva suradnje iz EU-a i drugih donatora u posebno problematičnom okruženju. Među ostalim, tehničkom pomoći pridonijelo se izbjegavanju rizika od dvostrukog financiranja. Budući da su sve intervencije u suradnji s nevladinom organizacijom koje je financirao EU imale vrlo različite i konkretne ciljeve, Komisija je utvrdila da nije bilo preklapanja u pogledu financiranja.

Komisija nastoji osigurati djelotvornu suradnju s drugim donatorima na provedbenoj razini, ali uvijek ima prostora za poboljšanje.

Okvir 4. – Primjeri propuštenih prilika u pogledu koordinacije

Koordinacija između Svjetske banke, delegacije EU-a i različitih provedbenih partnera u pogledu razvoja koji pokreće zajednica bila je redovita. Delegacija EU-a različitim je programima koje financira u više navrata nastojala ostvariti sinergiju sa Svjetskom bankom. Iako je program Svjetske banke uglavnom usmjeren na „opipljive sastavnice” (osnovna infrastruktura u selima), pristup EU-a kombinacija je neopipljivih (osposobljavanja, radionice, savjetovanja sa zajednicom) i opipljivih (mala infrastruktura, obnova) sastavnica u jednom konkretnom području.

Komisija smatra da su se praćenje mjera koje financira EU i vidljivost EU-a poboljšali tijekom godina.

Komisija pridaje veliku važnost daljnjem poboljšanju svojeg praćenja mjera, uključujući mjere u teško pristupačnim područjima.

Kad je riječ o ostvarenjima i ishodima na razini godišnjih akcijskih programa, važni koraci koji su poduzeti jesu uključivanje indikativne logičke okvirne matrice za svaku mjeru na razini godišnjeg akcijskog programa i osnivanje posebnog tima GU-a DEVCO za osiguranje kvalitete logičkog okvira. Osim toga, Okvir EU-a za rezultate međunarodne suradnje i razvoja odražava predanost GU-a DEVCO praćenju rezultata i izvješćivanju o njima te jačanju odgovornosti, transparentnosti i vidljivosti pomoći EU-a.

Dostupnost podataka bitno je ograničenje u Mjanmaru/Burmi i ima važne posljedice za mjerenje ostvarenja, ishoda i učinka.

Za projekte 11. i 12. uspostavljen je sustav za praćenje uspješnosti.

Komisija nije sporo reagirala na izvješća terenskih provjera, već su kontradiktorni postupci u pogledu njihovih nalaza dugo trajali.

Okvir 5. – Terenske provjere

LIFT

Obrada nalaza predmetne terenske provjere LIFT-a bila je iznimno složena i bila je povod za opsežne rasprave sa sjedištima kako bi se pružila prikladna rješenja. Delegacija EU-a poboljšala je svoj odgovor u obradi nalaza terenske misije, kako je prikazano u završnom izvješću druge terenske misije za LIFT izdanom 23. rujna 2016., dok je odgovarajući dopis o prethodnoj obavijesti (nije predložen povrat) poslan 28. listopada 2016.

3MDG/3DF

Nakon primitka predzadnjeg izvješća terenske provjere delegacija EU-a pravodobno je reagirala i izvršila završno plaćanje i poravnanje za ugovor 3DF.

Komisija provedbene partnere redovito podsjeća na potrebu pripreme i provedbe detaljnih planova za obavješćivanje i vidljivost kako bi se osigurala dobra razina obavješćivanja o potpori EU-a i visoka razina njezine vidljivosti. Iako je delegacija EU-a primijetila poboljšanja u tom području, odlučila je i izravnije upravljati vidljivošću EU-a s pomoću posebne sastavnice u okviru velikog ugovora o pružanju usluga koji je na snazi kako bi se osigurala veća vidljivost EU-a i koordinirano slanje i primanje poruka u projektima i programima.

U određenim područjima provedbeni partneri nisu mogli provoditi određene mjere u pogledu obavješćivanja i vidljivosti zbog osjetljivosti situacije u to vrijeme, a vidljivost programa povećali su upotrebom drugih alata kao što su društveni mediji, audiovizualni materijali, studije i publikacije, ključni događaji itd.

Tijekom faze uspostave Komisija je nastojala promicati uzajamni fond EU-a kao dio načinâ provedbe koje treba uzeti u obzir za provedbu Zajedničkog fonda za mir (JPF). Unatoč naporima Komisije ostali potencijalni donatori JPF-a nisu podržali taj način i dali su prednost uzajamnim fondovima kojima upravlja UN. Komisija je održala i savjetovanje s državama članicama u Bruxellesu kako bi promicala uzajamni fond EU-a za mir.

Komisija smatra da postoji više razloga kojima bi se moglo objasniti zašto su u projektima obuhvaćenima revizijom zabilježena kašnjenja u provedbi. Programi se provode u vrlo zahtjevnom okruženju u kojem se odvija složena tranzicija: politička i ekonomska tranzicija usred složenog mirovnog procesa u kojem sudjeluju brojne strane i naoružane skupine. Svi ti čimbenici imaju izravan učinak. Zastoji i neočekivano niska apsorpcijska sposobnost ponekad su dio stvarnosti razvoja u Mjanmaru/Burmi. To se posebno odnosi na projekte u okviru programa za izgradnju mira i programe pomoći raseljenom stanovništvu obuhvaćene revizijom.

Okvir 7. – Primjer projekta koji je bio tek djelomično relevantan za utvrđene ciljeve

Program „Erasmus” obuhvaća obrazovanje, jedan od ključnih sektora višegodišnjeg okvirnog programa za razdoblje 2014.–2020., a „okoliš” je ključna horizontalna tema za sve ključne sektore. Komisija ističe i da taj projekt djeluje na osnovi potražnje te da vlada delegaciji EU-a podnosi zahtjeve za izgradnju kapaciteta. Stoga je potrebno donekle fleksibilno tumačenje područja primjene i postignuća projekta, posebno u ranom razdoblju tranzicije kada su razvojni partneri ponovno počeli razgovarati s vladom po prvi put nakon mnogo godina.

Dostupnost podataka bitno je ograničenje te ima važne posljedice za mjerenje ostvarenja, ishoda i učinka mjera EU-a. Često je za određene pokazatelje problematično utvrditi realne ciljeve i stoga se za većinu projekata provodi godišnje preispitivanje logičkog okvira.

Komisija programom koji se financira u okviru Regionalnog okvirnog programa za razdoblje 2014.–2020. podupire poboljšanja statističkog sustava u državama članicama Udruženja država jugoistočne Azije (ASEAN).

Komisija bi željela istaknuti da je uzorak projekata obuhvaćenih revizijom sadržavao projekte u različitim fazama provedbe, čime bi se djelomično moglo objasniti zašto se neke od planiranih ishoda i održivost još nije moglo ocijeniti. Komisija smatra da će više od jedne trećine projekata obuhvaćenih revizijom postići očekivane ishode. Komisija će 2018. provesti stratešku evaluaciju suradnje EU-a za Mjanmar/Burmu u skladu s programom rada za strateške evaluacije koji je odobrio povjerenik za razvoj Neven Mimica. Očekuje se da će se tom evaluacijom Komisiji, ESVD-u i drugim dionicima osigurati nalazi, zaključci i preporuke u pogledu naše prošle, sadašnje i buduće suradnje s Mjanmarom/Burmom.

Postizanje izvornih ciljanih rezultata u projektima koji se provode u saveznoj državi Rakhine iznimno je problematično. Tamošnja situacija može se smatrati dugotrajnom krizom, a obilježavaju je dugotrajna i duboko ukorijenjena diskriminacija, interno raseljavanje, segregacija, osobe bez državljanstva, siromaštvo i osjetljivost. Komisija je doista svjesna osjetljivosti rada u vrlo politiziranom i složenom okruženju kao što je ono u saveznoj državi Rakhine te je i dalje predana nastavku svojeg angažmana u toj regiji.

Okvir 8. – Projekt u vezi sa sigurnošću hrane u saveznoj državi Rakhine

U okviru LIFT-a razmotrena je opcija otvorenog poziva na podnošenje prijedloga za nastavak projekta u pogledu sigurnosti hrane u saveznoj državi Rakhine. Na temelju pristupa ciljanim selima koji su odabrani provedbeni partneri imali i radnog odnosa uspostavljenog s lokalnom vladom te s obzirom na iznimno složenu kriznu situaciju u toj regiji, u okviru LIFT-a zaključeno je da nije izvedivo ni realno da očekivane ishode u ciljanim područjima ostvare novi i neiskusni partneri.

Kad je riječ o slabim rezultatima, Komisija bi željela istaknuti da je projekt bio suočen s izbijanjem nasilja 2014. i tropskom olujom te da je zbog svega toga provedba na terenu kasnila jer terensko osoblje nije moglo doći do pogođenih sela. Osim toga, konzorcij je morao uložiti mnogo vremena i napora u izgradnju povjerenja kako bi ga zajednice i tijela prihvatili u razdoblju kada je vladalo veliko neprijateljstvo protiv UN-a i međunarodnih nevladinih organizacija. Samo je nekoliko nevladinih organizacija uspjelo u tome da postanu partneri u koje povjerenje imaju i vlada i lokalno stanovništvo.

Komisija je posebni cilj „poboljšan oporavak društva i gospodarstva u područjima pogođenima sukobima i područjima pogođenima nasiljem među zajednicama” uključila u različite godišnje akcijske programe kojima se financiraju doprinosi EU-a izgradnji mira. Iako je Komisija isprva zagovarala uključivanje savezne države Rakhine u Zajednički fond za mir (JPF), tijekom procesa izrade dogovoreno je da će se JPF odnositi na mirovni proces, a ne na nasilje među zajednicama. Ostali razvojni partneri nisu htjeli da JPF obuhvati saveznu državu Rakhine.

Oblikovanje i arhitektura JPF-a uvelike se temelje na Nacionalnom sporazumu o prekidu vatre. Tim tekstom nije obuhvaćeno nasilje među zajednicama. Međutim, projekti koji uključuju saveznu državu Rakhine mogu se financirati ako se dokaže izravna poveznica s provedbom Nacionalnog sporazuma o prekidu vatre i ostalim službenim elementima mirovnog procesa te pod uvjetom da se primjenjuje strogo upravljanje rizicima i izvrši analiza osjetljivosti na sukobe te postupa u skladu s načelima nečinjenja štete.

Kako je prethodno objašnjeno, EU je razvio druge projekte i mehanizme za suočavanje sa situacijom u saveznoj državi Rakhine.

Zaključci i preporuke

Komisija i ESVD smatraju da je odabir razvojnih prioriteta i sektora bio usmjeren te da je uključivanje četvrtog ključnog sektora u potpunosti opravdano i usuglašeno s vladom.

EU je otvorio ured u Yangonu, koji je u rujnu 2013. dobio viši status delegacije EU-a.

Mirovni je proces prema svojoj definiciji neprevidiv i stoga Komisija nije mogla odrediti detaljne zemljopisne prioritete za sve izvore financiranja 2014. Ta se odluka donosi na godišnjoj osnovi, tijekom utvrđivanja i izrade godišnjih akcijskih programa, kako bi dopunila dinamiku mirovnog procesa, koji je vrlo nepredvidiv i promjenjiv. Fleksibilnost je apsolutno potrebna (uključujući fleksibilnost u određivanju zemljopisnih prioriteta) kako bi se odgovorilo na potrebe najosjetljivijih zajednica.

Mobilizacija domaćih prihoda riješena je neizravno, među ostalim u okviru potpore EU-a za reforme upravljanja javnim financijama, sudjelovanjem u EITI-ju te mjerama u području FLEGT-a.

1. preporuka – Potreba usmjeravanja potpore kako bi se povećao učinak

Komisija i ESVD prihvaćaju preporuku i postupit će u skladu s njom tijekom faze izrade sljedećeg višegodišnjeg okvirnog programa.

Prva točka: Komisija i ESVD obrazložili su četiri ključna sektora koja i dalje ostaju potpuno relevantna, kako je potvrđeno u preispitivanju višegodišnjeg okvirnog programa za razdoblje 2014.–2020. na sredini provedbenog razdoblja koje je u tijeku.

Druga točka: Komisija namjerava povećati svoju potporu mobilizaciji domaćih prihoda u okviru sljedećeg višegodišnjeg okvirnog programa. Komisija će u međuvremenu mobilizaciju domaćih prihoda podupirati izravno u okviru planirane potpore za reforme upravljanja javnim financijama te neizravno u okviru stalne potpore za postupke kao što su EITI i FLEGT.

Komisija i ESVD razmotrit će određivanje zemljopisnih prioriteta tijekom izrade sljedećeg višegodišnjeg okvirnog programa. Međutim, Komisija i ESVD smatraju da se takvo određivanje prioriteta i komplementarnost s drugim donatorima najbolje ocjenjuju tijekom utvrđivanja i izrade novih mjera.

GU DEVCO i GU ECHO već su ojačali svoju koordinaciju i dodatno će je unaprijediti u okviru operacionalizacije veze između humanitarne pomoći i razvoja, za koju je Vijeće odabralo Mjanmar/Burmu kao pilot zemlju.

2. preporuka – Koordinacija intervencija

Komisija prihvaća preporuku i provest će je kako slijedi:

proces operacionalizacije veze između humanitarne pomoći i razvoja koji je u tijeku, za koji je Vijeće odabralo Mjanmar/Burmu kao jednu od šest pilot zemalja, završit će akcijskim planom sredinom 2018. Osim toga, GU DEVCO i GU ECHO izrađuju zajedničku analizu otpornosti i sveobuhvatnu strategiju za rješavanje pitanja povezivanja pomoći, obnove i razvoja za dugotrajnu krizu u Mjanmaru/Burmi,
kako je preporučeno u evaluaciji procesa zajedničke izrade programa, Komisija će povećati uključenost GU-a ECHO i nastojati uključiti humanitarne intervencije država članica u izradu nacrta novog dokumenta o zajedničkoj izradi programa, posebno u područjima dugotrajne krize.

Nakon temeljitog procesa savjetovanja, uključujući savjetovanje s vladom, i posebno uzimajući u obzir potrebe i apsorpcijsku sposobnost predmetnih ključnih sektora, Komisija je odlučila dodijeliti do 35 % svakom od prvih dvaju ključnih sektora (ruralni razvoj i obrazovanje) te do 15 % svakom od preostalih dvaju ključnih sektora (upravljanje i izgradnja mira).

Određivanje dodjele financijskih sredstava za svaku mjeru u okviru godišnjih akcijskih programa dio je utvrđivanja i izrade novih mjera.

3. preporuka – Provedba mjera

Komisija prihvaća preporuku i provest će je kako slijedi:

Komisija će dokumentirati dodjelu financijskih sredstava svakom ključnom sektoru tijekom faze izrade programa sljedećeg višegodišnjeg okvirnog programa.

Budući da se o opravdanosti dodjele financijskih sredstava svakoj novoj mjeri raspravlja tijekom njezina utvrđivanja i izrade, Komisija će nastaviti osiguravati da se dodjela dokumentira za mjere u okviru godišnjeg akcijskog programa za 2018. i sljedeće godine.

U nekim su slučajevima kašnjenja bila posljedica složenosti radnog okruženja i ponovnog izbijanja sukoba.

U predlošku za doprinose dogovorenom s međunarodnim organizacijama predviđeno je da kamate ostvarene na plaćanjima u okviru pretfinanciranja ne dospijevaju osim ako je pravilima te organizacije predviđena nadoknada kamata. To je u skladu s Financijskom uredbom i temeljnim aktima. Međutim, kako bi se izbjeglo akumuliranje pretfinanciranja zbog organizacije, ugovorom o doprinosima iz članka 15. Općih uvjeta predviđeno je da se sljedeći obrok može isplatiti tek nakon preuzimanja obveze za 70 % obroka koji mu neposredno prethodi (i 100 % za obroke prije njega)

Kad je riječ o učinku odredaba o kontroli troškova u ugovorima između EU-a i UN-a, Komisija smije primijeniti teoretski pristup, u skladu s kojim relevantni dužnosnik za ovjeravanje može odlučiti da smatra da su zahtjevi EU-a ispunjeni ako je iznos doprinosa drugih donatora sufinanciranoj mjeri dovoljan za plaćanje aktivnosti koje nisu prihvatljive na temelju pravila EU-a.

4. preporuka – Isplativost mjera u kojima sudjeluje više donatora

Komisija prima na znanje stajalište Suda, ali ne prihvaća ovu preporuku.

Razina neizravnih troškova specifična je za svaku mjeru i strukturu organizacije. U brojnim slučajevima organizacije smatraju da doprinos EU-a neizravnim troškovima (za koji je u Financijskoj uredbi utvrđena gornja granica od 7 %) nije dovoljan za pokriće njihovih troškova. Kao potpisnica Velikog dogovora o humanitarnoj pomoći Komisija je preuzela obvezu suradnje s nizom partnera u pogledu usklađivanja kvalifikacije tih troškova (izravni/neizravni). Time će se osigurati podaci za veću raspravu o razini neizravnih troškova.

Komisija primjenjuje svoja standardna pravila i postupke te interna pravila koja omogućuju odstupanje od tih standardnih pravila u određenim uvjetima, npr. u kriznim situacijama. Odredbe o fleksibilnosti u skladu s Financijskom uredbom i temeljnim aktima omogućuju uštedu vremena u odnosu na tradicionalnije pristupe tako da se provode postupci u slučaju kriza, a istodobno održava ravnoteža između brzine i transparentnosti.

Komisija je izjavu o proglašenju krize upotrijebila u ograničenom broju slučajeva te je iznijela temeljito obrazložene i čvrste argumente zašto nije upotrijebljen poziv na podnošenje prijedloga. Izravne dodjele bespovratnih sredstava i ugovora o nabavi u određenim su okolnostima opravdane s obzirom na članak 190. Pravila o primjeni i prethodno odobrenje zatraženo na odgovarajući način. Osim toga, izravna dodjela ipak podrazumijeva pregovarački postupak i izvješće s obrazloženjem odabira i propisnim evidentiranjem rasprava u pogledu pregovora o mjerama i proračunu. Ti su postupci stoga uvijek transparentni i potpuno u skladu s postupcima iz Financijske uredbe te je njihov cilj osigurati isplativost.

Nekoliko projekata obuhvaćenih revizijom još se provodilo u trenutku revizije i u međuvremenu se poboljšalo njihovo postizanje rezultata.

Komisija će 2018. provesti stratešku evaluaciju zemlje u pogledu razvojne suradnje EU-a u Mjanmaru/Burmi u okviru koje će se analizirati ishodi i održivost.

Komisija poduzima važne korake za poboljšanje logičkih okvira, uključujući pokazatelje, te vidljivosti EU-a.

5. preporuka – Praćenje mjera

Komisija prihvaća preporuku i provest će je kako slijedi:

Prva točka: Komisija razvija novi operativni informacijski sustav (OPSYS) kako bi, među ostalim, objedinila podatke iz logičkih okvira projekata.

Druga točka: Komisija će nastaviti od provedbenih partnera zahtijevati da primjenjuju ugovorne odredbe o vidljivosti mjera EU-a. Delegacija EU-a već je primijetila znatno poboljšanje u tom području. Komisija je isto tako u veliki ugovor o pružanju usluga kojim se izravno upravlja uključila važnu sastavnicu vidljivosti kako bi se osiguralo koordinirano slanje i primanje poruka o potpori EU-a i njezina veća vidljivost.

Programi se provode u vrlo zahtjevnom okruženju u kojem se odvija složena tranzicija. Svi su ti čimbenici imali izravan učinak na brojne projekte obuhvaćene revizijom. Komisija nastoji što više ublažiti te rizike za provedbu programa. Zastoji i neočekivano niska apsorpcijska sposobnost ponekad su dio stvarnosti razvoja u Mjanmaru/Burmi.

6. preporuka – Postizanje rezultata

Komisija prihvaća preporuku.

Prva točka: Komisija će i dalje vrlo aktivno raditi na poboljšanju upravljanja projektima u okviru izravnog i neizravnog upravljanja i redovito će ocjenjivati stanje provedbe i zahtijevati provedbu korektivnih mjera. Komisija će i dalje u Mjanmaru/Burmi redovito provoditi praćenje usmjereno na rezultate. Uzorak projekta praćenja usmjerenog na rezultate sadržavat će problematičnije projekte.

Druga točka: savezna država Rakhine već je uvrštena u područje primjene Zajedničkog fonda za mir. Međutim, projekti koji uključuju saveznu državu Rakhine mogu se financirati samo ako se dokaže izravna poveznica s provedbom Nacionalnog sporazuma o prekidu vatre i ostalim službenim elementima mirovnog procesa te pod uvjetom da se primjenjuje strogo upravljanje rizicima i izvrši analiza osjetljivosti na sukobe. Postoje i drugi mehanizmi za pružanje potpore skladnom odnosu među zajednicama u saveznoj državi Rakhine.

Pokrate i kratice

3DF: Fond za suzbijanje HIV-a/AIDS-a, tuberkuloze i malarije (engl. Three Diseases Fund)

3MDG: Fond za tri milenijska razvojna cilja (engl. Three Millennium Development Goals Fund)

CDD: Razvoj uz sudjelovanje zajednice (engl. Community-Driven Development)

DCI: Instrument za razvojnu suradnju (engl. Development Cooperation Instrument)

EIDHR: Europski instrument za demokraciju i ljudska prava (engl. European Instrument for Democracy and Human Rights)

ESVD: Europska služba za vanjsko djelovanje

GU DEVCO: Glavna uprava za međunarodnu suradnju i razvoj

GU ECHO: Glavna uprava za europsku civilnu zaštitu i europske operacije humanitarne pomoći

ICI+: Instrument za suradnju s industrijaliziranim zemljama (engl. Instrument for Cooperation with Industrialised Countries)

IcSP: Instrument za doprinos stabilnosti i miru (engl. Instrument contributing to Stability and Peace)(bivši Instrument za stabilnost (IfS, engl. Instrument for Stability))

JPF: Zajednički fond za mir (engl. Joint Peace Fund)

LIFT: Uzajamni fond za preživljavanje i sigurnost hrane (engl. Livelihoods and Food Security Trust Fund)

LRRD: Povezivanje pomoći, obnove i razvoja (engl. Linking Relief, Rehabilitation and Development)

NVO: Nevladina organizacija

QBEP: Program za kvalitetno osnovno obrazovanje (engl. Quality Basic Education Programme)

RACER: Relevantni, prihvaćeni, vjerodostojni, jednostavni i stabilni (engl. Relevant, Accepted, Credible, Easy, Robust)

ROM: Praćenje usmjereno na rezultate (engl. Results-Oriented Monitoring)

SMART: Određeni, mjerljivi, dostižni, odgovarajući i vremenski utvrđeni (engl. Specific, Measurable, Achievable, Relevant, Timely)

SWITCH-Asia: Program financiran sredstvima EU-a s ciljem pružanja pomoći potrošačima i poduzećima u prijelazu na održivu potrošnju i proizvodnju

UNICEF: Fond Ujedinjenih naroda za djecu

UNOPS: Ured UN-a za projektne usluge

Bilješke

¹ Podatci Svjetske banke, 2012. – 2016.

² Instrumenti za financiranje mogu biti bilateralni (odnose se na pojedinu zemlju), regionalni ili mogu biti usmjereni na posebne teme.

³ U okviru izravnog upravljanja Europska komisija zadužena je za sve zadaće izvršenja proračuna EU-a, koje izravno obavljaju njezine službe u središnjem uredu Europske komisije ili u delegacijama EU-a. U okviru neizravnog upravljanja Komisija povjerava zadaće izvršenja proračuna međunarodnim organizacijama, razvojnim agencijama država članica EU-a, partnerskim zemljama ili drugim tijelima.

⁴ Od ukupno 438 milijuna eura za sve ugovore (Izvor: Izvješće o upravljanju vanjskom pomoći za 2016.).

⁵ Ministarstvo planiranja i financija, Odjel za vanjske gospodarske odnose, https://mohinga.info/en/dashboard/location/.

⁶ Projekti 1. – 10.

⁷ Projekt 11.

⁸ Projekti 12. – 20.

⁹ Revizija nad agencijama UN-a koju je obavila Komisija.

¹⁰ Glavni je cilj Plana za promjenu, donesenog 2011. godine, znatno povećati učinak i djelotvornost razvojne politike EU-a. Vidi https://ec.europa.eu/europeaid/policies/european-development-policy/agenda-change_en.

¹¹ Stanje na dan 31. siječnja 2017. za LIFT, 1. studenoga 2016. za 3MDG i 28. veljače 2017. za JPF. Datumi se razlikuju zbog različitih ciklusa izvješćivanja.

¹² Vidi gore.

¹³ UNICEF nije mogao dostaviti ovjerene izvještaje o novčanom toku za QBEP.

¹⁴ Članak 190. stavak 2. Delegirane uredbe Komisije (EU) br. 1268/2012 od 29. listopada 2012. o pravilima za primjenu Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije (SL L 362, 31.12.2012., str. 1.).

¹⁵ Kako je utvrđeno u članku 128. Financijske uredbe br. 966/2012, članku 190. stavku 2. Delegirane uredbe Komisije br. 1268/2012 od 29. listopada 2012. o bespovratnim sredstvima, članku 190. Financijske uredbe br. 966/2012, članku 266. stavku 1. točki (a) Uredbe Komisije br. 1268/2012 o uslugama, članku 190. Financijske uredbe br. 966/2012, članku 268. stavku 1. točki (a) Uredbe Komisije br. 1268/2012 o isporukama, članku 190. Financijske uredbe br. 966/2012, članku 270. stavku 1. točki (a) Uredbe Komisije br. 1268/2012 o radovima.

¹⁶ Za najveći projekt u okviru te sastavnice početna analiza 2013. godine pokazala je da bi za tu mjeru bio potreban proračun od 0,7 milijuna američkih dolara, uz napomenu da je Globalni fond već pružio potporu toj mjeri iznosom u visini od približno 12,7 milijuna američkih dolara. Unatoč tomu, toj su mjeri 2014. godine dodijeljena bespovratna sredstva u visini od 11,4 milijuna američkih dolara, pri čemu je ta brojka 2015. godine narasla na 13 milijuna američkih dolara, no nije pruženo obrazloženje zbog čega je došlo do takvog znatnog povećanja potreba.

Događaj	Datum
Usvajanje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije	22.11.2016
Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu nad kojim se obavlja revizija)	11.10.2017
Usvajanje konačnog izvješća nakon raspravnog postupka	12.12.2017
Službeni odgovori Komisije i Europske službe za vanjsko djelovanje zaprimljeni na svim jezicima	20.12.2017

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna proračunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je III. revizijsko vijeće, koje je zaduženo za reviziju rashoda u području vanjskog djelovanja, sigurnosti i pravosuđa. Doajen tog vijeća Karel Pinxten ujedno je član izvjestitelj zadužen za ovo izvješće, a pri izradi izvješća potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Gerard Madden, ataše i voditeljica radnog zadatka Mila Strahilova, glavna rukovoditeljica Beatrix Lesiewicz te revizori Roberto Ruiz Ruiz i Francesco Zoia Bolzonello. Jezičnu podršku pružila je Cathryn Lindsay.

*Slijeva nadesno*: Francesco Zoia Bolzonello, Cathryn Lindsay, Gerard Madden, Mila Strahilova, Roberto Ruiz Ruiz, Beatrix Lesiewicz, Karel Pinxten.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2018.

PDF	ISBN 978-92-872-8940-7	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/657262	QJ-AB-17-025-HR-N
HTML	ISBN 978-92-872-8949-0	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/7583	QJ-AB-17-025-HR-Q

Za svaku uporabu ili umnažanje fotografija ili druge građe koja nije obuhvaćena autorskim pravima Europske unije dopuštenje se mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
na broj: +32 22999696 ili
e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: http://europa.eu

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko EU Bookshopa: https://publications.europa.eu/hr/web/general-publications/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti http://europa.eu/contact).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.