Revision av förfarandet vid makroekonomiska obalanser (MIP)

Sammanfattning

Om förfarandet vid makroekonomiska obalanser

Förfarandet vid makroekonomiska obalanser (MIP) utformades för att man skulle komma till rätta med makroekonomiska obalanser i EU och var ett svar på avsaknaden av politiska verktyg för att förhindra uppkomsten av sådana obalanser före krisen 2008.

MIP fungerar enligt en årlig cykel. Det börjar med att kommissionen offentliggör en ekonomisk och finansiell bedömning, kallad rapporten om förvarningsmekanismen, som identifierar medlemsstater som riskerar att drabbas av obalanser som kräver ytterligare analys i form av en fördjupad granskning. Syftet med fördjupade granskningar är att avgöra huruvida obalanser förekommer i utvalda medlemsstater och huruvida de ska anses vara alltför stora. Slutligen ska kommissionen utifrån den fördjupade granskningen föreslå landsspecifika rekommendationer, som så småningom antas av rådet och utfärdas till medlemsstaterna för att de ska åtgärda sina obalanser.

Om obalanserna bedöms vara ”alltför stora” anges i MIP-förordningen att kommissionen ska föreslå att rådet inleder ett ”förfarande vid alltför stora obalanser”. Det är en förstärkt övervakningsmekanism som också inbegriper en möjlighet att tillämpa sanktioner mot medlemsstater i euroområdet.

Vår revision

Den övergripande granskningsfrågan var följande: ”Vilar MIP på en stabil grund och genomförs det på ett adekvat sätt?”. Vi bedömde ändamålsenligheten i kommissionens genomförande av MIP under perioden 2012–2017.

Våra iakttagelser

MIP är generellt sett väl utformat, men kommissionen genomför det inte så att obalanser förebyggs och korrigeras på ett ändamålsenligt sätt.

Kommissionen använder MIP-relevanta landsspecifika rekommendationer som ett nyckelverktyg för att hantera makroekonomiska obalanser. Genomförandet har dock varit bristfälligt. Genomförandet av dem är visserligen medlemsstaternas ansvar, men det förekommer också flera brister i kommissionens utformning av dem. Det finns ingen systematisk koppling mellan de specifika obalanser som konstateras i den fördjupade granskningen och de föreslagna rekommendationerna. I vissa fall betecknas landsspecifika rekommendationer som MIP-relevanta, trots att de har mycket liten, om ens någon, koppling till makroekonomiska obalanser, vilket gör det svårare för medlemsstaterna att vidta lämpliga korrigerande åtgärder. De landsspecifika rekommendationerna inom MIP tar dessutom inte tillräcklig finanspolitisk hänsyn ens när det är av betydelse för icke finanspolitiska obalanser. Det finns en viss brist på överensstämmelse mellan de landsspecifika rekommendationerna till enskilda medlemsstater och de rekommendationer som lämnas för euroområdet som helhet. Slutligen fastställer kommissionen ibland en mycket snäv tidsram för genomförandet av rekommendationer.

Vi håller med de intressenter som vi frågade ut och som bedömer att analysen i de fördjupade granskningarna är av god kvalitet och att obalanser identifieras på ett korrekt sätt. Men under senare år har de fördjupade granskningarna blivit allt mindre synliga i kommissionens rapportering, där den MIP-relevanta analysen och de politiska råden nu är mindre framträdande sedan de integrerats i landsrapporterna, som framför allt behandlar den breda ekonomiska samordningen av strukturåtgärder. MIP har försvagats ytterligare genom kommissionens beslutsprocess för att klassificera obalanser beroende på hur allvarliga de är. Obalanser identifieras på avdelningsnivå utifrån tydliga tekniska kriterier, men de fördjupade granskningarna innehåller ingen tydlig bedömning av hur allvarliga de är. De kriterier som ligger till grund för de slutgiltiga beslut som kommissionskollegiet fattar är inte helt transparenta.

Det är värt att notera att kommissionen aldrig har rekommenderat att förfarandet vid alltför stora obalanser ska inledas, trots att man sedan MIP infördes 2012 har konstaterat att flera medlemsstater haft alltför stora obalanser under en längre period.

Det första dokumentet i processen, rapporten om förvarningsmekanismen, underlättar inte tidig upptäckt av obalanser på ett adekvat sätt, eftersom man i den använder indikatorer som bygger på inaktuella uppgifter och glidande medelvärden som gör att hänsyn inte tas till den senaste tidens händelser. Dessutom är texten i rapporten om förvarningsmekanismen beskrivande och inte analytisk. Spridningseffekter på andra medlemsstater och euroområdesperspektivet behandlas inte särskilt ingående, även om vissa förbättringar har skett i detta avseende.

Våra rekommendationer

1. Kommissionen bör systematiskt koppla landsspecifika rekommendationer inom MIP till makroekonomiska obalanser. De åtgärder som föreslås bör vara tillräckligt detaljerade och inriktade på politiska åtgärder för att minska obalanserna på kort till medellång sikt. I den mån det är möjligt bör kommissionen göra för- och efterhandsbedömningar av de politiska åtgärdernas effekt på obalanserna.
2. De fördjupade granskningarna bör utmynna i en tydlig karakterisering av hur allvarliga en medlemsstats obalanser är. Kommissionen bör öka insynen genom att anta, offentliggöra och tillämpa tydliga kriterier för klassificeringen av obalanser. Såvida inte särskilda omständigheter föreligger bör den rekommendera att förfarandet vid alltför stora obalanser inleds om det finns bevis för att en medlemsstat har alltför stora obalanser. Om kommissionen under vissa omständigheter använder sitt bedömningsutrymme till att avstå från att ta detta steg bör den klart och tydligt och offentligt förklara skälen till det.
3. Kommissionen bör göra en heltäckande och separat presenterad fördjupad granskning med en längd och detaljnivå som speglar situationens allvar och de ”politiska utmaningarna”. I stället för resultattavlan bör den fördjupade granskningen ge tillgång till de landspecifika variabler som faktiskt används i analysen.
4. Kommissionen bör systematiskt analysera finanspolitikens effekter på de externa obalanserna och konkurrenskraften samt använda MIP för att lämna rekommendationer till medlemsstater när finanspolitiska frågor direkt påverkar de externa obalanserna.
5. I MIP-processen bör man systematiskt överväga åtgärder med gränsöverskridande effekter som kan förstärka en symmetrisk ombalansering inom euroområdet. De landsspecifika rekommendationerna inom MIP bör överensstämma med rekommendationer för euroområdet av betydelse för obalanser, inbegripet för den övergripande finanspolitiska inriktningen när så är lämpligt.
6. Kommissionen bör ge MIP en mer framträdande plats i kommunikationen med allmänheten. För att få till stånd en ändamålsenlig kommunikation bör de berörda kommissionsledamöterna vara tillgängliga för medlemsstaternas parlament, närhelst kommissionen har bedömt att obalanserna är alltför stora, för att kunna förklara den logiska grunden för sina beslut och tillhörande politiska rekommendationer.

Inledning

Ekonomisk grund och rättslig ram

Före krisen 2008–2009 var EU:s ram för ekonomisk styrning (den uppsättning regler som reglerar medlemsstaternas ekonomiska politik) inriktad på finanspolitikens hållbarhet. Den var i allt väsentligt begränsad till att hålla offentliga underskott och skulder under kontroll. EU:s styrning av annan politik än finanspolitiken begränsades till fördragets bestämmelser om mjuk samordning av den ekonomiska politiken¹.

Krisen och dess efterdyningar visade att ramen inte hade upptäckt eller förebyggt uppkomsten av makroekonomiska obalanser. I flera medlemsstater hade stora kapitalinflöden och en ohållbar kreditexpansion i den privata sektorn resulterat i försämrad handelsbalans och konkurrenskraft, överinvesteringar på vissa områden av ekonomin och alltför hög skulduppbyggnad i den privata sektorn. Före krisen snedvred dessutom en ohållbar konjunkturuppgång bedömningen av den underliggande finanspolitiska ställningen, vilket ofta fick situationen att framstå som bättre än den i själva verket var. När obalanserna till sist utlöste en smärtsam justering drabbades också andra medlemsstater, vilket äventyrade den finansiella stabiliteten och de ekonomiska resultaten i hela EU.

För att förhindra en liknande utveckling i framtiden och stödja åtgärder för att minska obalanser som härrörde från konjunkturuppgången före krisen infördes en ny mekanism kallad förfarandet vid makroekonomiska obalanser (MIP) 2011 som en del av det årets lagstiftningspaket (det s.k. sexpacket)².

Den viktigaste rättsliga grunden för MIP är förordning (EU) nr 1176/2011 om förebyggande och korrigering av makroekonomiska obalanser (nedan kallad MIP-förordningen)³.

MIP gäller alla EU-medlemsstater (utom dem som får ekonomiskt stöd från EU inom ekonomiska anpassningsprogram) och har tillämpats sedan 2012 som en del av den årliga cykeln för samordning och övervakning av den ekonomiska politiken.

Närmare bestämt är MIP inriktat på upptäckt, förebyggande och korrigering av ”obalanser” och ”alltför stora obalanser”. Dessa termer definieras i artikel 2 i MIP-förordningen:

1. ”[…] obalanser: alla trender som leder till en makroekonomisk utveckling som inverkar negativt på, eller skulle kunna inverka negativt på, ekonomin i en medlemsstat eller i den ekonomiska och monetära unionen, eller i unionen som helhet.
2. […] alltför stora obalanser: allvarliga obalanser, inbegripet obalanser som äventyrar eller skulle kunna äventyra den ekonomiska och monetära unionens korrekta funktion.”

Artikel 4.3 i MIP-förordningen definierar därefter obalansernas karaktär:

1. ”[…] interna obalanser, inklusive obalanser som kan växa fram till följd av offentlig och privat skuldsättning, utvecklingen på finansmarknaderna och tillgångsmarknaderna, inbegripet fastighetsmarknaden, utvecklingen av kreditflödet inom den privata sektorn och utvecklingen av arbetslösheten,
2. […] externa obalanser, inklusive obalanser som kan växa fram till följd av utvecklingen av bytesbalansen och medlemsstaternas nettoinvesteringspositioner, reala effektiva växelkurser, exportmarknadsandelar, förändringar av priser och kostnader samt konkurrenskraft i andra avseenden än priskonkurrens, med beaktande av produktivitetens olika beståndsdelar.”

I MIP-förordningen fastställs således det dubbla målet att dels komma till rätta med obalanser som påverkar enskilda medlemsstaters ekonomier, dels också hantera spridningseffekterna⁴ på andra medlemsstater i euroområdet och EU.

MIP ingår i den europeiska planeringsterminen, som är den ram som infördes 2010 för den övergripande samordningen av den ekonomiska politiken i hela EU. Utöver MIP omfattar den europeiska planeringsterminen åtgärder för att genomföra stabilitets- och tillväxtpakten, och strukturåtgärder för att stimulera långsiktig tillväxt inom ramen för Europa 2020-strategin genom uppnåendet av mål, de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken och riktlinjer för sysselsättningspolitiken. Den årliga europeiska planeringsterminen kulminerar i kommissionens förslag till rådet om landsspecifika rekommendationer på alla dessa områden. När rekommendationerna har godkänts av rådet förväntas medlemsstaterna genomföra dem.

Skillnaden mellan MIP och stabilitets- och tillväxtpakten är i stora drag att MIP gäller makroekonomiska obalanser i allmänhet, medan stabilitets- och tillväxtpakten endast gäller finanspolitisk hållbarhet. När en medlemsstat har uppfyllt skuld- och underskottskraven upphör dessutom stabilitets- och tillväxtpakten att ge finanspolitisk vägledning. MIP-förordningen å sin sida anger att de politiska åtgärderna med anledning av obalanser som konstateras inom MIP kan inbegripa finans- och lönepolitik⁵. De två politiska instrumenten liknar varandra genom att de ger kommissionen en verkställighetsroll och därför har både en förebyggande och en korrigerande funktion. Kommissionen har dock inte en liknande verkställighetsroll när det gäller genomförandet av Europa 2020-strategin.

Den årliga MIP-processen för att identifiera obalanser, bedöma hur allvarliga de är och inleda korrigeringar är indelad i steg. Processen beskrivs i MIP-förordningen och sammanfattas i figur 1 (se bilaga I för närmare uppgifter), och de tillhörande dokumenten listas i bilaga II.

Steg 1: Rapporten om förvarningsmekanismen

Det första steget i processen är offentliggörandet av en rapport om förvarningsmekanismen. Huvudsyftet med den är att identifiera medlemsstater som kommissionen anser kan riskera att drabbas av obalanser och som därför kräver ytterligare analys i form av en fördjupad granskning (se steg två). I rapporten om förvarningsmekanismen används en resultattavla med indikatorer som valts för att lyfta fram interna och externa obalanser (se bilaga III)⁶. I artikel 3.2 i MIP-förordningen klargörs dock att beslutet att inleda en fördjupad granskning inte ska härröra ”från en mekanisk avläsning av resultattavlans indikatorer”.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Steg 2: Fördjupade granskningar

Fördjupade granskningar består av en detaljerad analys av landsspecifika förhållanden med hjälp av ett brett urval av analysverktyg (t.ex. mått på handelsförbindelser och exponeringar mellan medlemsstater), landsspecifik kvalitativ information (t.ex. produktspecialisering och löneförhandlingsmekanismer) och, i många fall, andra variabler än dem som finns i resultattavlan i rapporten om förvarningsmekanismen.

Kommissionen samlar information under besök i medlemsstaterna. Den är också skyldig att beakta annan information som medlemsstaterna har meddelat är relevant. Slutligen måste kommissionen ta hänsyn till medlemsstaternas planerade politik och, i förekommande fall, tidigare rekommendationer från rådet eller Europeiska systemrisknämnden.

MIP-förordningen kräver specifikt att fördjupade granskningar ska utvärdera huruvida den berörda medlemsstaten är drabbad av obalanser och huruvida de i så fall utgör alltför stora obalanser. Spridningseffekterna av nationell ekonomisk politik måste också beaktas. Om kommissionen inte konstaterar några obalanser avslutas MIP-processen för den berörda medlemsstaten det året. Om obalanser konstateras placerar kommissionen, beroende på hur allvarliga de är, medlemsstaten antingen i den förebyggande eller korrigerande delen av MIP.

Sedan 2015 har fördjupade granskningar blivit en del av kommissionens årliga landsrapporter inom ramen för den europeiska planeringsterminen. De består av omfattande analytiska bedömningar av de viktigaste strukturfrågor som påverkar en medlemsstat på områden som beskattning och utgifter, sysselsättning, offentlig förvaltning och företagsklimat samt av de framsteg som medlemsstaten har gjort i genomförandet av de landsspecifika rekommendationerna och uppnåendet av Europa 2020-målen.

Steg 3: Förebyggande och korrigering

Förebyggande åtgärder

Om kommissionen anser att en medlemsstat har makroekonomiska obalanser måste den informera rådet och Europaparlamentet. Därefter kan rådet, på kommissionens förslag, lämna landsspecifika rekommendationer till medlemsstaten som ska korrigera obalanserna och förebygga att de blir ”alltför stora” (nedan kallade landsspecifika rekommendationer inom MIP). De landsspecifika rekommendationerna antas i juli och måste ses över och vid behov anpassas årligen. För det ändamålet finns det en systematisk och offentlig bedömning av framstegen i genomförandet av landsspecifika rekommendationer som offentliggörs i en bilaga till motsvarande landsrapport i februari. För att övervaka genomförandet av de landsspecifika rekommendationerna inom ramen för MIP ska kommissionen föra en fortlöpande dialog med myndigheterna i medlemsstaten och arbetsmarknadens parter och göra informationsbesök, i regel en gång om året.

Korrigerande åtgärder: förfarandet vid alltför stora obalanser

Om kommissionen anser att obalanserna är alltför stora ska den återigen, enligt artikel 7 i MIP-förordningen, informera Europaparlamentet och rådet. Rådet kan därefter, på kommissionens förslag, besluta att aktivera ett ”förfarande vid alltför stora obalanser” och föreskriva strängare krav och övervakning för medlemsstaten samt i sista hand, när det gäller medlemsstater i euroområdet, eventuellt tillämpa finansiella sanktioner⁷.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmål och revisionsmetod

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmål

Den övergripande revisionsfrågan var följande: ”Vilar MIP på en stabil grund och genomförs det på ett adekvat sätt?”. Vi bedömde därför ändamålsenligheten i kommissionens genomförande av förfarandet vid makroekonomiska obalanser under perioden 2012–2017⁸ och, i förekommande fall, vissa delar av förfarandets utformning. Vi granskade MIP ingående i fyra utvalda medlemsstater (Bulgarien, Spanien, Frankrike och Slovenien) och i andra medlemsstater, när var så lämpligt, i mindre utsträckning⁹.

Närmare bestämt granskade vi

1. ändamålsenligheten i genomförandet av förfarandet baserat på utvecklingen av medlemsstaternas klassificering av obalanser och skälen till det låga genomförandet av landsspecifika rekommendationer inom MIP,
2. processen för att klassificera makroekonomiska obalanser i medlemsstaterna,
3. kommissionens användning av analysverktyg och ekonomisk analys för att identifiera och bedöma obalanser samt hur presentationen av resultaten utvecklades,
4. huruvida resultattavlan och rapporten om förvarningsmekanismen som helhet var lämpliga i MIP.

Vi bedömde inte om de tröskelvärden som fastställts för resultattavlans indikatorer eller kvaliteten på de statistiska uppgifter som låg till grund för dem var lämpliga. Vi granskade inte heller förfarandet för att utvärdera framsteg i genomförandet av landsspecifika rekommendationer inom MIP¹⁰.

Våra revisionskriterier kom från

1. lagstadgade krav (särskilt MIP-förordningen),
2. kommissionens interna regler och förfaranden (till exempel anvisningar och riktlinjer),
3. dokument som utfärdats av ett antal EU-institutioner och andra internationella organisationer (särskilt IMF och OECD) eller som framkommit vid undersökningar för att kartlägga bästa praxis.

Denna granskningsrapport är den andra i en serie som planerats för att säkerställa en omfattande täckning av EU:s ram för ekonomisk styrning. Den första rapporten i serien, om förfarandet vid alltför stora underskott (EDP)¹¹, offentliggjordes 2016.

Revisionsmetod

I mars 2016 skickade vi en onlineenkät till ledamöter av kommittén för ekonomisk politik från de medlemsstater som hade varit föremål för MIP. Enkäten omfattade perioden från 2012 års rapport om förvarningsmekanismen till de fördjupade granskningarna 2016. Den innehöll 46 frågor av både kvalitativ och kvantitativ karaktär om ledamöternas synpunkter på MIP. Enkäten avslutades i december 2016, då 19 av 20 kommittéledamöter hade besvarat den. Vi lät enkätresultatet vägleda oss i revisionsarbetet och hänvisar till det i vissa iakttagelser. Kollationerade svar på de kvantitativa frågorna finns i bilaga VI.

Vi intervjuade personal från tre kommissionsavdelningar (GD Ekonomi och finans, GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering och generalsekretariatet) och från kanslierna för kommissionsledamoten med ansvar för ekonomiska och finansiella frågor, skatter och tullunionen och vice ordföranden med ansvar för euron och dialogen mellan arbetsmarknadens parter. Vi gick igenom en mängd kommissionsdokumentation, såväl allmänt tillgänglig dokumentation som intern dokumentation. Vi träffade även företrädare för institutioner som deltar i genomförandet och övervakningen av MIP i utvalda medlemsstater (se listan över institutioner i bilaga VII).

Vi diskuterade MIP med företrädare för flera organisationer som hade för revisionen relevanta synpunkter (bland annat Europeiska centralbanken (ECB), IMF, OECD, Världsbanken, Europaparlamentet och, i Tyskland, förbundsministeriet för ekonomi och energi och förbundsministeriet för finans). Vi organiserade också en rådgivande panel och bad oberoende experter om råd.

Iakttagelser

Medlemsstater konstateras ha obalanser under flera år, och korrigerande åtgärder genomförs bristfälligt

I detta avsnitt tittar vi på utvecklingen när det gäller antalet medlemsstater där man har konstaterat obalanser sedan MIP infördes. Vi visar därefter i vilken grad landsspecifika rekommendationer inom MIP har genomförts enligt kommissionens bedömning och begrundar de bakomliggande skälen.

Medlemsstaterna blir i regel kvar i obalans i flera år

Antalet medlemsstater som genom MIP konstaterades ha makroekonomiska obalanser ökade stadigt mellan 2012 och 2015 (från 12 till 16). Vi noterar dock att denna ökning också beror på att flera länder har lämnat ekonomiska anpassningsprogram och att Kroatien har anslutit sig till EU. På senare tid har den allmänna trenden vänt, vilket eventuellt är en återspegling av den cykliska återhämtningen i EU:s ekonomier. Men antalet medlemsstater med alltför stora obalanser har inte minskat (se figur 2 och bilaga VIII).

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Figur 3 visar att klassificeringen av enskilda medlemsstater i regel har förblivit densamma från ett år till nästa. Förbättringar har varit relativt sällsynta. Under MIP:s första fem år (2012 till 2016) konstaterades att sammanlagt totalt 67 medlemsstater hade obalanser (51) eller alltför stora obalanser (16). I 39 av de 51 fallen med obalanser skedde ingen förändring det följande året, medan fem medlemsstater klassificerades i kategorin ”alltför stora obalanser” och sju lyckades korrigera sina obalanser. Av de 16 medlemsstaterna med alltför stora obalanser lyckades endast två lämna den kategorin det följande året.

Obs.: Pilarna visar hur klassificeringen av medlemsstaternas obalanser förändrades varje år under perioden: antingen förbättrades eller försämrades den eller också förändrades den inte alls. Summan av dessa förändringar är 67.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Denna tröghet framgår också om man tittar på de tolv medlemsstater som konstaterades ha obalanser 2012, det första året med MIP. Sex av de tolv har sedan dess vid någon tidpunkt hamnat i en situation med ”alltför stora obalanser” (Bulgarien, Cypern, Frankrike, Italien, Slovenien och Spanien). Endast två av dessa sex har lyckats återuppnå en ”vanlig” obalans (Slovenien och Spanien) och lämnat de övriga fyra bakom sig i kategorin ”alltför stora obalanser” (fyra år i rad för Italien, tre år för Frankrike och Bulgarien och två år för Cypern¹²). Ingen medlemsstat med ”alltför stora obalanser” har någonsin lyckats ta sig till kategorin ”inga obalanser”. I bilaga VIII visar vi hur varje medlemsstat har klassificerats sedan 2012.

Trots frekvent och intensiv övervakning har medlemsstaternas genomförande av de landsspecifika rekommendationerna inom MIP varit bristfälligt

Kommissionens övervakning håller hög standard

Enligt MIP-förordningen¹³ ska kommissionen övervaka genomförandet av landsspecifika rekommendationer inom MIP genom att bland annat samla information i medlemsstaterna och föra en ständig dialog med myndigheterna och arbetsmarknadens parter. Vi konstaterade att kommissionen under talrika informationsbesök i medlemsstater förde utförliga och uppriktiga dialoger med ett tillräckligt brett urval av intressenter på nationell nivå.

År 2013 införde kommissionen särskild övervakning för medlemsstater med alltför stora obalanser. Denna utvidgades 2014 till utvalda medlemsstater i euroområdet med obalanser av systemvikt och, 2016, till alla medlemsstater med obalanser. Den särskilda övervakningen består för närvarande av ett årligt informationsbesök i varje medlemsstat som följs av offentliggörandet av en lägesrapport.

Medlemsstaternas genomförande av de landsspecifika rekommendationerna inom MIP har dock varit bristfälligt

Med hjälp av en kvalitativ rangordning bedömer kommissionen i vilken grad landsspecifika rekommendationer genomförs (se bilaga V). År 2017 stödde sig Europaparlamentet på dessa bedömningar när det utvärderade det övergripande genomförandet av landsspecifika rekommendationer inom MIP under perioden 2012–2016¹⁴. figur 4 sammanfattas denna utveckling. Vi drar slutsatsen att genomförandet av de landsspecifika rekommendationerna inom MIP har varit konstant bristfälligt sedan 2012 eftersom andelen landsspecifika rekommendationer som har genomförts helt eller till stor del är ytterst liten¹⁵.

Källa: Revisionsrätten på grundval av Europaparlamentets (enheten för övervakning av ekonomisk styrning) och Europeiska kommissionens bedömningar.

Flera brister i genomförandet av landsspecifika rekommendationer inom MIP

Följande brister i förvaltningen av MIP har inverkat negativt på genomförandet av de landsspecifika rekommendationerna: (i) Ingen systematisk koppling mellan de landsspecifika rekommendationerna och obalanser. (ii) Ingen systematisk uppskattning av de landsspecifika rekommendationernas effekt på obalanserna. (iii) Bristande överensstämmelse mellan rekommendationerna för euroområdet som helhet och de landsspecifika rekommendationerna. (iv) En mycket snäv tidsram för genomförandet av de landsspecifika rekommendationerna.

Ingen systematisk koppling mellan de landsspecifika rekommendationerna inom MIP och obalanser

För att främja nationellt egenansvar, det vill säga uppmuntra medlemsstaterna att genomföra de landsspecifika rekommendationerna inom MIP noggrannare, är det av grundläggande betydelse att klargöra hur den ekonomiska analysen och bedömningen av obalanser har lett till särskilda politiska rekommendationer. I kommissionens egen vägledning anges att fördjupade granskningar ska ge den analytiska grunden till formuleringen av rekommendationerna¹⁶, men i praktiken är den kopplingen ofta inte uppenbar¹⁷. Vår enkät till kommittén för ekonomisk politik bekräftade detta intryck: på frågan ”Framgår det tydligt vilka landsspecifika rekommendationer som hänger samman med MIP?” svarade bara en fjärdedel av kommittéledamöterna ”alltid tydligt” (se figur g i bilaga VI). Kopplingen har blivit ännu oklarare de senaste åren genom ”rationaliseringen” av både de landsspecifika rekommendationerna inom MIP (se punkterna 40–42) och de fördjupade granskningarna (se punkterna 67–73).

För det första är kopplingen ofta inte tydlig eller mycket svag. Det beror på att kommissionen inte formulerar sina förslag till landsspecifika rekommendationer med syftet att komma till rätta med specifika obalanser, såsom krävs enligt artikel 6.1 i MIP-förordningen. I stället diskuteras strukturreformer med en medlemsstat inom ramen för Europa 2020-strategin innan de tas med i kommissionens förslag, och de kan betecknas som MIP-relevanta trots att de har en mycket liten koppling till obalanser.

I vår analys av de fyra utvalda medlemsstaterna fann vi dessutom många landsspecifika rekommendationer som felaktigt betecknades som MIP-relevanta, eftersom ingen av de rekommenderade åtgärderna gällde obalanser som hade konstaterats i den fördjupade granskningen. Se ruta 1 för exempel.

Tabell 1 visar i vilken utsträckning landsspecifika rekommendationer betecknas som MIP-relevanta. År 2016 betecknades över 80 % av de landsspecifika rekommendationer som lämnades till medlemsstater med obalanser och alla landsspecifika rekommendationer till medlemsstater med alltför stora obalanser som MIP-relevanta. Detta att landsspecifika rekommendationer alltför ofta betecknas som MIP-relevanta har minskat förfarandets ändamålsenlighet och trovärdighet. Det bekräftades av många av de intressenter som vi träffade under informationsbesök.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Det andra problemet är att ”rationaliseringen” av de landsspecifika rekommendationerna inom MIP och de fördjupade granskningarna har gjort kopplingen mellan rekommendationerna och de konstaterade obalanserna ännu otydligare.

”Rationaliseringen” av processen när det gäller de landsspecifika rekommendationerna härrör från 2015, sedan medlemsstaterna hävdat att de landsspecifika rekommendationernas alltför stora antal och omfattning hade minskat deras känsla av egenansvar och ändamålsenligheten i genomförandet. Kommissionen har sedan dess minskat det årliga antalet landsspecifika rekommendationer inom MIP. Den har också minskat deras genomsnittliga längd med omkring 50 % (se figur 5).

”Rationaliseringen” välkomnades generellt av ledamöterna i kommittén för ekonomisk politik (se figur k i bilaga VI) och av många av de intressenter som vi träffade under informationsbesök. Men nu då de landsspecifika rekommendationerna inom MIP är kortare och mer allmänt formulerade behandlar de inte specifikt de obalanser som konstateras vid fördjupade granskningar. Deras allmänna karaktär gör att det också är svårare att bedöma hur väl de har genomförts och hur mycket de kan ha bidragit till korrigeringen av obalanser. Ruta 2 illustrerar ”rationaliseringens” effekt på utvalda landsspecifika rekommendationer inom MIP till Frankrike och Spanien.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Ett annat problem är att diskussionen om politiska alternativ för att hantera obalanser (avsnittet om ”politiska utmaningar”) successivt har försvunnit från den fördjupade granskningen, eftersom det dokumentet har slagits ihop med landsrapporten. Detta har i kombination med ”rationaliseringen” av de landsspecifika rekommendationerna inom MIP gjort det mycket svårare för läsarna att förstå den logiska grunden till rekommendationer. I tabell 2 jämförs kopplingen mellan den fördjupade granskningen och landsspecifik rekommendation nr 3 till Bulgarien 2014 och 2015, det vill säga före och efter ”rationaliseringen”.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Avsaknaden av en koppling mellan eller motivering av fördjupade granskningar och landsspecifika rekommendationer inom MIP från 2016 och framåt, slutligen, stämmer inte överens med vad kommissionen förklarade i sitt meddelande till Europaparlamentet, rådet och Europeiska centralbanken från oktober 2015. För att förbättra insynen och uppföljningen inom MIP uppgav kommissionen vid den tidpunkten att den ”[…] också [kommer] att lägga fram en tydlig motivering till de beslut som fattas, även när det gäller de landsspecifika rekommendationer som är kopplade till förfarandet vid makroekonomiska obalanser […]” och ”[…] klargöra kriterierna för sitt beslut och bättre förklara kopplingen mellan typen av obalans och de åtgärder som föreslås i de landsspecifika rekommendationerna”¹⁸.

Ingen systematisk uppskattning av vilken effekt de landsspecifika rekommendationerna inom MIP har på obalanser

Kommissionen gör vanligtvis inga förhands- eller efterhandsbedömningar av de landsspecifika rekommendationernas effekter på obalanserna. Det är förståeligt endast i de fall då en del av effekterna är svåra att kvantifiera på ett trovärdigt sätt beroende på de rekommenderade politiska åtgärdernas karaktär (t.ex. översyn av tillgångarnas kvalitet eller stresstest för banksektorn eller bättre samordnade och effektivare offentliga tjänster) eller på grund av att effekterna är långsiktiga (utbildnings- och arbetsmarknadsreformer).

De få undantagen är hänvisningar till externa studier med bedömningar av strukturreformers effekter på bruttonationalprodukten (BNP)^{19 20} och engångsföreteelsen med arbetsdokument från kommissionens avdelningar om medlemsstaternas nationella reformprogram 2014²¹. Om den ekonomiska effekten på obalanser beräknades skulle man få en bättre indikation på vilka rekommendationer som är mest relevanta och sannolikt ändamålsenliga.

Vissa rekommendationer kan dessutom uppväga effekten av andra rekommendationer, och här kan det gå att göra en rimlig uppskattning. Det gäller budgetrekommendationer och andra landsspecifika rekommendationer med finanspolitiska effekter. Landsspecifik rekommendation nr 1/2013 till Spanien, en medlemsstat som är föremål för förfarandet vid alltför stora underskott, handlade till exempel om att försöka genomföra den finanspolitiska korrigering som rådet rekommenderat för att landets alltför stora underskott skulle korrigeras. Samtidigt gällde landsspecifik rekommendation nr 4/2013 behovet av att förstärka och modernisera den offentliga arbetsförmedlingen och säkerställa ett effektivt individuellt stöd till arbetslösa. Kommissionen beräknade inte huruvida kostnaden för att anställa den personal som skulle behövas för att ge individuellt stöd till över sex miljoner jobbsökande var förenlig med de finanspolitiska begränsningar som den efterlyste i sin första rekommendation.

Bristande överensstämmelse med rekommendationer för euroområdet

Sedan 2012 har kommissionen också föreslagit rekommendationer för euroområdet som helhet. När rådet har antagit dem lämnas de till Eurogruppen med finansministrar. Det innebär att det inte finns något EU-organ som bär det formella ansvaret för att de genomförs.

Det finns inget system vid kommissionen som garanterar överensstämmelse mellan rekommendationer för euroområdet och landsspecifika rekommendationer för medlemsstater i euroområdet.

Ett exempel på problemet gäller kommissionens rekommendationer om euroområdets finanspolitiska inriktning²². När penningpolitiken får svårt att sänka räntesatserna är det viktigt att sköta den finanspolitiska inriktningen för att säkerställa en hållbar ökning av den aggregerade efterfrågan. Men det faller utanför stabilitets- och tillväxtpaktens tillämpningsområde att påverka en medlemsstats finanspolitiska inriktning när den väl har uppfyllt stabilitetskriterierna. MIP ger därför en ram för finanspolitiska rekommendationer av betydelse för euroområdet som helhet.

I november 2016 rekommenderade kommissionen en positiv finanspolitisk inriktning för att främja en återhämtning till stöd för ECB:s penningpolitik²³. Denna rekommendation var inte förenlig med de finanspolitiska krav som hade fastställts i landsspecifika rekommendationer till medlemsstater i euroområdet cirka sex månader tidigare, vilka innebar en måttligt restriktiv finanspolitisk inriktning för euroområdet som helhet 2017 och 2018. Eftersom prognosen för BNP-tillväxten inte hade försämrats under de sex månaderna fanns det ingen anledning till den bristande överensstämmelsen. Det finns ingen ändamålsenlig mekanism för att minska de spänningar som kan uppstå mellan det som är finanspolitiskt önskvärt för euroområdet och summan av finanspolitiska landsspecifika rekommendationer till medlemsstater.

Mycket snäv tidsram för genomförandet av landsspecifika rekommendationer inom MIP

Kommissionen har uppgett att den förväntar sig att landsspecifika rekommendationer inom MIP ska genomföras inom 12 till 18 månader. Eftersom den prognosen ofta är alltför optimistisk snedvrider den genomförandestatistiken. Många landsspecifika rekommendationer inom MIP är komplexa och kräver att ett stort antal intressenter agerar. Åtskilliga landsspecifika rekommendationer upprepas år efter år och registreras följaktligen som ogenomförda. Kommissionens tillvägagångssätt skiljer sig från IMF:s eller OECD:s metoder, som båda strukturerar sina politiska råd mer längs tematiska linjer. Se i detta sammanhang även punkt 78.

Denna svårighet bekräftades i viss mån av svaren på frågan ”Är de landsspecifika rekommendationerna till din medlemsstat realistiska?” i enkäten till kommittén för ekonomisk politik. Omkring 53 % av de svarande ansåg att de var ”realistiska”, 26 % att de var ”ganska orealistiska” och 11 % att de var ”inte alls realistiska” (se figur j i bilaga VI). Den främsta anledningen till att de landsspecifika rekommendationerna ansågs orealistiska var den mycket snäva tidsramen för genomförande.

Klassificeringen av obalanser är inte helt transparent, och förfarandet vid alltför stora obalanser har aldrig inletts

I detta avsnitt tittar vi på logiken och processen bakom kommissionens bedömning av hur allvarliga obalanser är.

Systemet med kategorier har vanligtvis varit komplext och föränderligt

I MIP-förordningen förutsågs att en utvärdering av medlemsstaterna skulle visa i vilken av följande kategorier de ingick: ingen obalans, obalanser och alltför stora obalanser.

År 2012 införde emellertid kommissionen fem kategorier. De utökades till sex 2013. En annan uppsättning med sex kategorier användes 2014. Kategorierna återspeglade hur allvarliga obalanserna var och vilken grad av övervakning som krävdes. Slutligen minskades antalet kategorier till endast fyra 2016 (se tabell 3). Merparten av de intressenter som vi talade med välkomnade minskningen med motiveringen att den hade förenklat förfarandet.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Vad de olika klassificeringarna har gemensamt sedan 2013 är att det finns en kategori där alltför stora obalanser identifieras, men kommissionen har aldrig föreslagit att förfarandet vid alltför stora obalanser ska inledas i dessa fall. Denna möjlighet föreskrivs inte uttryckligen i MIP-förordningen (se ruta 3). Det framgår inte av kommissionens dokumentation varifrån bruket att identifiera alltför stora obalanser men inte rekommendera att förfarandet vid alltför stora obalanser inleds kommer ifrån, men det förefaller som om det har beslutats på politisk nivå. Hittills har kommissionen alltid undvikit att rekommendera att förfarandet vid alltför stora obalanser inleds utan någon tydlig logisk grund (se punkt 63).

Kopplingen mellan analys och kategori av obalans är inte alltid tydlig

Enligt artikel 5.2 i MIP-förordningen ska den fördjupade granskningen ”omfatta en utvärdering av huruvida […] medlemsstaten är drabbad av obalanser och huruvida dessa obalanser utgör alltför stora obalanser”. Det innebär att kommissionen måste skapa en tydlig koppling mellan den ekonomiska analysen och den kategori av obalans som den väljer.

I praktiken innehåller inte de fördjupade granskningarna någon slutsats om klassificeringen av obalanser för medlemsstater. Den finns i stället i det åtföljande meddelandet från kommissionen. Vi konstaterade dessutom att de rekommenderade slutsatserna om obalanser inte alltid är tydligt baserade på analysen i den fördjupade granskningen. Några exempel på detta är följande:

1. År 2015, efter en rekommendation från GD Ekonomi och finans, flyttades Bulgariens status upp tre nivåer, från ”obalanser som kräver övervakning och politiska åtgärder” till ”alltför stora obalanser som kräver särskild övervakning och kraftfulla politiska åtgärder”. Beslutet att göra det byggde till stor del på en enda bankkonkurs 2014 och kommissionens åtföljande oro för den finansiella stabiliteten. Klassificeringen behölls 2016, trots att den fördjupade granskningen det året visade att ingen av de finansiella risker som identifierats 2015 hade förverkligats.
2. År 2015, efter GD Ekonomi och finans rekommendation att trappa upp förfarandet, flyttades Frankrike upp en nivå till ”alltför stora obalanser som kräver särskild övervakning och kraftfulla politiska åtgärder”. Men enligt vår uppfattning hade man i den fördjupade granskningen inte konstaterat några betydande förändringar från år till år av de faktorer som låg till grund för bedömningen. Även om Frankrike också omfattades av underskottsförfarandet (stabilitets- och tillväxtpaktens korrigerande del), trappades detta samtidigt inte upp trots att orden ”alltför stora” endast förekom i den fördjupade granskningen med avseende på budgetunderskott.
3. I den fördjupade granskningen 2016 avseende Förenade kungariket (som omfattas av förfarandet vid alltför stora underskott sedan 2008) drogs slutsatsen att det inte fanns några obalanser, och 2017 års rapport om förvarningsmekanismen för Förenade kungariket innehöll inte ens ett krav på en fördjupad granskning. Detta trots att den fördjupade granskningen 2016 refererade till ett konstant stort underskott i bytesbalansen (det största i EU det året) och en fortlöpande ökning av huspriserna sedan 2013 från redan uppdrivna nivåer.

Situationen förvärrades 2017 när fullvärdiga fördjupade granskningar ersattes av sammanfattningar i landsrapporter (se punkt 69).

Valet av tidpunkt för offentliggörandet tyder på att analys- och klassificeringsuppgifterna också är funktionellt åtskilda. Åren 2012, 2014 och 2017 offentliggjordes de fördjupade granskningarna och meddelandet om klassificeringen samma dag, medan de fördjupade granskningarna offentliggjordes först och klassificeringen av obalanserna två veckor senare 2013 och 2016. År 2015 offentliggjordes klassificeringen av obalanserna en dag före de fördjupade granskningarna.

I sena skeden är processen politisk snarare än teknisk

Kommissionen tillämpar för närvarande en process i flera steg för att klassificera obalanser. För det första skickar kommissionspersonal skriftliga råd till kommissionsledamoten med ansvar för ekonomiska och finansiella frågor om klassificeringen av varje medlemsstat som har genomgått en fördjupad granskning. Vi konstaterade att de förslagen innehåller tydliga tekniska råd och är konsekventa mellan länder och över tid.

När kommissionsledamotens kansli och, sedan 2014, kansliet för den vice ordföranden med ansvar för euron och dialogen mellan arbetsmarknadens parter (som delar ansvaret för förfarandet vid makroekonomiska obalanser) behandlat råden skickas ett utkast till meddelande för granskning till alla kommissionsledamöters kanslier och slutligen till själva kommissionskollegiet för antagande.

Mellan 2012 och 2016 konstaterades vissa medlemsstater ha alltför stora obalanser vid 16 tillfällen. Men kollegiet har aldrig skickat något sådant förslag till rådet. Under vår revision lade kommission fram få bevis som kunde förklara varför kollegiet inte hade föreslagit att förfarandet vid alltför stora obalanser skulle inledas.

Att förfarandet vid alltför stora obalanser systematiskt aldrig inleds har minskat MIP:s trovärdighet och ändamålsenlighet. Denna uppfattning delas också av ett antal intressenter som rapporterar att det faktum att förfarandet aldrig inleds har underminerat både dess förmåga att hantera obalanser och dess avskräckande verkan. I de fem ordförandenas rapport²⁴ föreslås också att förfarandet vid makroekonomiska obalanser ska användas fullt ut, inklusive förfarandet vid alltför stora obalanser. ECB har också uppgett att alla de instrument som finns tillgängliga inom MIP måste användas fullt ut och ändamålsenligt, inbegripet den korrigerande delen av förfarandet, och även upprepat detta budskap vid flera tillfällen²⁵.

Andra intressenter menar att det också skulle skada trovärdigheten för förfarandet vid alltför stora obalanser om det användes under förhållanden som inte är entydiga och att det bör reserveras för användning under förhållanden som är mycket uppenbara.

MIP-förordningen överlåter helt och hållet till kommissionen att klassificera obalanser. Emellertid upptäckte vi flera brister i hur detta görs, nämligen följande:

1. För det första fick vi inga bevis för att kollegiet och kanslierna har ett formellt förfarande för att behandla råden från GD Ekonomi och finans och dokumentera åsiktsutbytet.
2. För det andra fick kollegiet utkastet till meddelande mycket sent före 2017. Det stod i strid med kommissionens interna regler, som ska säkerställa att kollegiet behandlar kommissionens beslut på vederbörligt sätt.
3. För det tredje finns det för närvarande ingen tydlig skriftlig vägledning om under vilka förhållanden kommissionen ska besluta att inleda förfarandet vid alltför stora obalanser.

De fördjupade granskningarna har med tiden tappat avsevärt i betydelse. Analyskvaliteten är fortfarande god, men vissa nyckelaspekter av de fördjupade granskningarna behöver förbättras

I detta avsnitt tittar vi på utvecklingen av presentationen av fördjupade granskningar och kvaliteten på kommissionens analysverktyg och ekonomiska analys för att identifiera och bedöma obalanser.

De fördjupade granskningarna har med tiden tappat avsevärt i betydelse

Gränserna mellan fördjupade granskningar och de årliga landsrapporterna har blivit allt suddigare. Kommissionen har försökt ”rationalisera” sin analys och sina politiska råd till medlemsstater under den europeiska planeringsterminens breda paraply för politisk samordning. Sammanslagningen av fördjupade granskningar med landsrapporterna har dock minskat inriktningen på MIP och dess uttryckliga mål att upptäcka och förebygga obalanser.

De första tre åren var den fördjupade granskningen ett fristående dokument som framför allt GD Ekonomi och finans tillhandahöll, med bidrag från GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering och andra generaldirektorat. År 2015 blev den avsnitt 2 i landsrapporten, vars övriga delar är resultatet av en analys som tidigare ingick i ett arbetsdokument från kommissionens avdelningar (som inte längre utarbetas) med en bedömning av medlemsstatens nationella reformprogram inom ramen för den europeiska planeringsterminen. Till följd av sammanslagningen ströks avsnittet om ”politiska utmaningar” i den fördjupade granskningen (en sammanfattning av centrala makroekonomiska utmaningar och möjliga åtgärder). Dessutom är de rubriker som används i landsrapporter numera standardiserade och speglar därför inte obalansernas allvar i den berörda medlemsstaten.

År 2016 kompenserades förlusten av avsnittet om ”politiska utmaningar” delvis av ett tillägg av en bedömningsmatris för MIP, som är en användbar tabell som sammanfattar de viktigaste resultaten av den fördjupade granskningen. Tabellen innehåller dock inga uppgifter om tänkbara åtgärder för att komma till rätta med de utmaningar som konstaterats i den fördjupade granskningen.

Landsrapporternas format ändrades igen 2017: förutom att göra dem kortare totalt sett begränsade kommissionen den fördjupade granskningen till bedömningsmatrisen för MIP och en kort redogörelse för de viktigaste resultaten (avsnitt 3). Närmare uppgifter om alla viktiga frågor, bland annat makroekonomiska obalanser, som påverkar medlemsstaten presenteras tematiskt i avsnitt 4 om reformprioriteringar. En asterisk i rubriken indikerar ämnen som är MIP-relevanta och som bidrar till sammanfattningen i avsnitt 3.

Dessa formatändringar drevs fram av kommissionens generalsekretariat, vars betydelse i processen har ökat med tiden. Generalsekretariatet leder nu också utarbetandet av landsrapporter genom landsteam som organiserats inom alla kommissionens avdelningar. GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering står nu för en större andel av analyserna²⁶, särskilt av sysselsättning och social utveckling, och den fördjupade granskningen/landsrapporten har blivit mindre av en produkt från GD Ekonomi och finans. Intressenter rapporterar att denna utveckling har gjort MIP mindre synligt.

Sedan sammanslagningen har meddelandet om fördjupade granskningar ersatts av ett mycket bredare meddelande om landsrapporter. I syfte att motverka detta problem offentliggjorde GD Ekonomi och finans i juni 2015 en översikt över resultatet av de fördjupade granskningarna det året²⁷ för att uppmärksamma utveckling som var vanlig i många länder och som hängde samman med det föränderliga ekonomiska landskapet. En sådan översikt offentliggjordes dock inte 2016 och har hittills inte heller offentliggjorts 2017.

Analysen av makroekonomiska obalanser är numera en del av den övergripande analysen av strukturella problem i en medlemsstat. Obalanser har därmed förlorat den centrala ställning de hade när den fördjupade granskningen var ett separat dokument. Det gör att det är svårt att skilja kortsiktiga problem (obalanser) från långsiktiga problem (tillväxt).

Sammanfattningsvis har insatserna för att ”rationalisera” den europeiska planeringsterminen gjort MIP mindre synligt. Men ändamålsenlig kommunikation är av avgörande betydelse för allmänhetens förståelse av förfarandet och de utmaningar som makroekonomiska obalanser ställer medlemsstater inför. Bättre kommunikation behövs också för att stärka det nationella egenansvaret för MIP. Denna ståndpunkt betonades vid upprepade tillfällen av intressenterna under våra informationsbesök.

Analyserna håller god kvalitet, men vissa aspekter av de fördjupade granskningarna behöver förbättras

I november 2016, fem år efter införandet av MIP, offentliggjorde GD Ekonomi och finans dokumentet The Macroeconomic Imbalance Procedure – Rationale, Process, Application: a Compendium (förfarandet vid makroekonomiska obalanser – logisk grund, process och tillämpning: en sammanställning). Sammanställningen bygger till stor del på analysmaterial som presenterats för rådskommittéer eller tidigare offentliggjorts i olika former. Konsolideringen av hela ramen i denna publikation sker visserligen sent men är välkommen eftersom den har hjälpt medlemsstater och andra intressenter att förstå MIP och, framför allt, den logiska grunden för vissa beslut.

I sammanställningen beskrivs vissa analysverktyg som GD Ekonomi och finans använder vid bedömningen av makroekonomiska obalanser. Dokumentet skulle emellertid kunna bli ännu bättre om det innehöll information om de verktyg som kommissionen använder i andra återkommande analyser av till exempel banksystemets stabilitet, MIP-relevant utveckling på arbetsmarknaden och kvaliteten på arbetsmarknadspolitiken.

Kvaliteten på analysen i de fördjupade granskningarna har i allmänhet varit god, enligt de intressenter och experter som vi konsulterat. Kommissionen beaktar alla landsspecifika omständigheter och annan relevant information som medlemsstaterna lämnar. En del medlemsstater ansåg att utbytet av information behövde bli bättre, och kommissionen har nyligen gjort ansträngningar i den riktningen.

Vår enkät till kommittén för ekonomisk politik bekräftade dessa iakttagelser. En övervägande majoritet av de svarande (89 %) beskrev kvaliteten på den fördjupade granskningen avseende deras medlemsstat som ”bra”, medan 11 % beskrev den som ”genomsnittlig”. Ingen beskrev kvaliteten som ”mycket bra”, ”dålig” eller ”mycket dålig” (se figur d i bilaga VI). Jämfört med liknande rapporter från jämförbara institutioner sade 68 % av ledamöterna i kommittén för ekonomisk politik att det inte förelåg någon skillnad, medan 26 % sade att de fördjupade granskningarna var bättre och 5 % att de var sämre (se figur u i bilaga VI). Alla svarande ansåg att de fördjupade granskningarna beaktade relevant landsspecifik information (53 % ”i stor omfattning” och 47 % i ”viss omfattning”, se figur e i bilaga VI).

Till skillnad från rapporterna från andra internationella organisationer (IMF och OECD), som använder ett ”tematiskt” tillvägagångssätt, behandlar de fördjupade granskningarna ofta samma frågor år efter år. Även om hänsyn tas till att vissa obalanser är ihållande och inte går att bortse från, leder detta ofta till en repetitiv analys med ett litet mervärde och ett budskap som i stort sett är detsamma från år till år.

Enligt MIP-förordningen ska kommissionen beakta ”de täta handelsmässiga och finansiella förbindelserna mellan medlemsstaterna och de externa effekterna av nationell ekonomisk politik”²⁸. Kommissionen har tagit fram ett antal ekonomiska verktyg²⁹ för att behandla dessa aspekter.

Analysen av spridningseffekter³⁰ är dock ofta bristfällig. I de fyra utvalda medlemsstaterna gjordes den inte riktigt på samma sätt. Fram till 2014 togs exempelvis endast begränsad hänsyn till smittoeffekter³¹ (en spridningseffekt utifrån) i Slovenien. I Bulgarien beaktades inte de allmänna marknadsvillkoren med hänsyn till att landet är en liten medlemsstat utanför euroområdet. När kommissionen bortser från spridningseffekter leder det till att den fokuserar för mycket på den interna utvecklingen i en medlemsstat.

Sedan 2015 har man haft en policy att ta upp spridningseffekter utåt i de fördjupade granskningarna för de fem största medlemsstaterna i euroområdet. Det är en välkommen utveckling.

Spridningseffekter inåt nämndes i alla fördjupade granskningar i urvalet för samtliga år, men beskrivningens omfattning och innehåll varierade. Till exempel behandlades inte smittoeffekter särskilt ingående ens 2012 och 2013, när avkastningsskillnaderna mellan statsobligationer³² var särskilt stora.

Om spridningseffekter kan avslutningsvis sägas att de analysverktyg som används inte genomgående är en del av landanalysen. Det har dock skett en viss förbättring, särskilt genom att bedömningsmatrisen inom MIP offentliggörs sedan 2016.

I regel innehåller de fördjupade granskningarna ingen bedömning av hur finanspolitiken påverkar externa obalanser. Den enda medlemsstat som hittills har genomgått en heltäckande bedömning är Tyskland, som har ett stort bytesbalansöverskott. Det har dock inte gjorts någon liknande analys av länder med ett strukturellt underskott i bytesbalansen, en stor negativ nettoutlandsställning eller problem med konkurrenskraften (se ruta 4). På det statsfinansiella området är de fördjupade granskningarna i huvudsak begränsade till en kort diskussion om utvecklingen av den offentliga sektorns skulder.

När det gäller Slovenien och Bulgarien konstaterade vi brister i analysen av obalanser och de åtföljande politiska rekommendationerna (se ruta 5).

Rapporten om förvarningsmekanismen och resultattavlan har en begränsad roll

I detta avsnitt tittar vi på mervärdet av rapporten om förvarningsmekanismen inom MIP och på vad som kännetecknar resultattavlan som ska underlätta tidig upptäckt av obalanser.

Rapporten om förvarningsmekanismen har blivit mer än dubbelt så lång sedan MIP infördes (se figur 6).

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Kvaliteten på bedömningen har dock inte förbättrats på motsvarande sätt, eftersom dokumentet fortfarande till stor del är beskrivande³⁷:

1. Den första delen av rapporten om förvarningsmekanismen beskriver i huvudsak gemensamma trender i olika ekonomier och hur resultattavlans olika indikatorer har utvecklats. Det sker utan en mer ingående behandling av konsekvenserna av utvecklingen (spridningseffekter eller orsakande faktorer) och utan försök att identifiera drivkrafterna bakom trender.
2. Den andra delen av rapporten om förvarningsmekanismen består endast av en beskrivning av resultattavlan och en kort bedömning av varje enskilt lands obalansrisker och anpassningar.

Den omedelbara nyttan med rapporten om förvarningsmekanismen för att identifiera medlemsstater som riskerar att drabbas av obalanser som nödvändiggör en fördjupad granskning har upphävts av kommissionens praxis att göra fördjupade granskningar obligatoriska för medlemsstater som konstaterats ha obalanser det föregående året (se bilaga IX). Den tröghet som detta leder till i processen illustreras i figur 7.

Obs.: Asteriskerna betecknar medlemsstater som bedömts vara utan obalanser det år då den fördjupade granskningen gjordes.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Resultattavlan i rapporten om förvarningsmekanismen brister i utformningen när det gäller att underlätta tidig upptäckt av (försämrade) makroekonomiska obalanser:

1. Den är bakåtblickande genom att den bygger på uppgifter som är två år gamla.
2. Många indikatorer är antingen glidande medelvärden eller beståndsvariabler (se tabell 4), vilket gör att det går långsamt att anpassa dem eller få dem att spegla ny utveckling.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Vissa viktiga indikatorer av betydelse för upptäckten av obalanser finns inte uttryckligen med i resultattavlan. Exempel på det är inflation, företags lönsamhet och nödlidande lån.

Resultattavlan har reviderats vid flera tillfällen, och då har indikatorernas antal, typ och utformning ändrats. Den reviderades senast 2016, då tre sociala indikatorer³⁸ upphöjdes från hjälp- till huvudindikatorer. Men dessa tre indikatorer korrelerar i hög grad med varandra och är till liten nytta för tidig upptäckt av obalanser eftersom de speglar konsekvenserna av ekonomiska störningar. Både de svarande i enkäten till kommittén för ekonomisk politik (se figur c i bilaga VI) och en stor majoritet av intressenterna ansåg att de inte har förbättrat resultattavlan.

Resultattavlan har begränsat värde när rapporten om förvarningsmekanismen utarbetas och inget värde därefter. Som väntat fann vi ett direkt samband mellan antalet indikatorer som överskred tröskelvärdet och både beslutet att göra en fördjupad granskning och klassificeringen av obalanser. I båda fallen är dock det statistiska sambandet mycket svagt (se figur 8), vilket bekräftar att beslutet att göra en fördjupad granskning inte härrör från en mekanisk avläsning av resultattavlans indikatorer. Dessutom använder inte kommissionen resultattavlans indikatorer för sin analys i de fördjupade granskningarna utan förlitar sig i stället på en bredare uppsättning analysverktyg och aktuellare data³⁹.

Anm.: De svarta punkterna representerar medelvärdet. Kategorin ”alltför stora obalanser med förfarandet vid alltför stora obalanser” visas inte eftersom inga medlemsstater ännu har placerats i den kategorin.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Trots resultattavlans begränsade roll i beslutsfattandet visade diskussionerna med intressenterna att den får en hel del offentlig uppmärksamhet eftersom det är lätt att informera om antalet indikatorer som överskrider tröskelvärdet. Men det är inte säkert att de som inte är experter får en fullständig bild av karaktären på och de närmare detaljerna i obalanserna i en medlemsstat om de förlitar sig på antalet indikatorer som överskrider tröskelvärdet i stället för att läsa hela den fördjupade granskningen. Det faktum att resultattavlan har tagits med som en bilaga till landsrapporten sedan 2016 kan förstärka det felaktiga intrycket att den är av central betydelse för bedömningen av hur allvarliga obalanserna är.

Slutsatser och rekommendationer

Vår övergripande slutsats är att även om MIP i regel är väl utformat, genomför inte kommissionen det så att obalanser förebyggs och korrigeras på ett ändamålsenligt sätt. Kommissionen behöver därför avsevärt förbättra vissa aspekter av sin förvaltning av MIP. Ett steg framåt nyligen var när frågan togs upp om en stram finanspolitiks spridningseffekter i vissa medlemsstater i tider av stagnerande produktion i euroområdet.

Genomförande av landsspecifika rekommendationer inom MIP

Medlemsstaternas genomförande av de landsspecifika rekommendationerna inom MIP har varit bristfälligt (se punkt 33).

Först efter det att kommissionen har utarbetat landsspecifika rekommendationer beslutar den vilka som är MIP-relevanta. Men i en del fall är den beteckningen inte lämplig ens då eftersom kopplingen till analysen i den fördjupade granskningen i bästa fall är partiell eller svag. Rekommendationer som betecknas som relevanta för MIP är ofta en blandning av åtgärder för att lösa strukturella problem när det gäller potentiell tillväxt och åtgärder för att komma till rätta med makroekonomiska obalanser på kort till medellång sikt. Ibland har de landsspecifika rekommendationerna inom MIP inte ens något att göra med makroekonomiska obalanser (se punkterna 35–38 och punkt 43).

Efter ”rationaliseringen” 2015 är de landsspecifika rekommendationerna inom MIP numera kortare och mer allmänt formulerade jämfört med tidigare. Det har gjort det svårare att bedöma genomförandet av dem och deras bidrag till undanröjandet av obalanser. Tidsramen för genomförandet är ofta mycket snäv (se punkterna 39–42 och 51–52).

Slutligen förekommer ingen systematisk för- eller efterhandsbedömning av de ekonomiska effekterna av de landsspecifika rekommendationerna inom MIP (se punkterna 44–46).

Rekommendation 1

1. Kommissionen bör systematiskt koppla landsspecifika rekommendationer inom MIP till makroekonomiska obalanser som identifierats i den fördjupade granskningen. De åtgärder som ingår i de landsspecifika rekommendationerna inom MIP bör vara tillräckligt detaljerade för att genomförandet av dem ska leda till en betydande och märkbar minskning av obalanserna.
2. Kommissionen bör också tidigt skilja mellan politiska åtgärder inom MIP som syftar till att minska obalanser på kort till medellång sikt för att undvika kriser och reformer som syftar till att förebygga uppbyggnad av obalanser genom att stimulera potentiell tillväxt på lång sikt.
3. I den mån det är möjligt bör kommissionen göra för- och efterhandsbedömningar av vilken effekt de politiska åtgärder som anges i de landsspecifika rekommendationerna inom MIP har på obalanserna.
4. Kommissionen bör fastställa en realistisk tidsram för att främja genomförandet av de landsspecifika rekommendationerna inom MIP.

Dessa åtgärder bör ha införts till MIP-cykeln 2019 (som startar hösten 2018).

Klassificering av obalanser

De fördjupade granskningarna innehåller ingen slutsats om klassificeringen av obalanser för medlemsstater. Kopplingen mellan den ekonomiska analysen i den fördjupade granskningen och klassificeringen av obalanser är inte alltid tydlig. Problemet har förvärrats sedan de fullvärdiga fördjupade granskningarna ersattes av ”sammanfattningar” i landsrapporterna (se punkterna 57–60).

Kommissionens avdelningar använder en tydlig uppsättning kriterier när de föreslår för kollegiet hur obalanser bör klassificeras. Revisionsbevisen tyder dock på att det saknas en formell process för beslutsfattande på politisk nivå och att kommissionen ibland bryter mot sina egna interna regler (se punkterna 61–62 och punkt 66).

Kommissionen har aldrig föreslagit att förfarandet vid alltför stora obalanser ska inledas, men den har övervägt att göra det vid flera tillfällen. Kommissionens tolkning av MIP-förordningen är att en diagnos på alltför stora obalanser inte med nödvändighet kräver att den föreslår att förfarandet vid alltför stora obalanser inleds (se punkterna 63–65).

Rekommendation 2

1. I enlighet med MIP-förordningen bör kommissionen i de fördjupade granskningarna göra en tydlig karakterisering av hur allvarliga en medlemsstats obalanser är.
2. Kommissionen bör anta, offentliggöra och tillämpa tydliga kriterier och processer för klassificeringen av obalanser.
3. Såvida särskilda omständigheter inte föreligger bör kommissionen rekommendera att förfarandet vid alltför stora obalanser inleds när det finns bevis för att en medlemsstat har alltför stora obalanser, särskilt när risken för instabilitet är stor, obalanserna är ihållande eller har fått spridningseffekter eller korrigerande åtgärder har varit otillfredsställande. Om kommissionen under vissa omständigheter använder sitt bedömningsutrymme till att avstå från att ta detta steg bör den klart och tydligt och offentligt förklara skälen till det.

   Dessa åtgärder bör ha införts till MIP-cykeln 2019 (som startar hösten 2018).

4. I samband med översynen av MIP 2019 bör kommissionen föreslå ändringar av MIP-förordningen för att kodifiera under vilka omständigheter kommissionen inte skulle rekommendera att förfarandet vid alltför stora makroekonomiska obalanser inleds, trots att den har kommit fram till att en medlemsstat har alltför stora obalanser.

Kännetecken för fördjupade granskningar

Sedan 2015 har de fördjupade granskningarna successivt infogats i landsrapporterna, som i första hand behandlar den breda ekonomiska samordningen av strukturåtgärder, och gränserna mellan de två dokumenten har blivit allt suddigare. År 2017 fördes de ingående analyserna av alla de viktigaste problemen angående en medlemsstat samman i ett enda avsnitt i landsrapporten, där de är uppdelade efter tema och där de ämnen som är MIP-relevanta anges (se punkterna 68–72).

Denna utveckling har gjort MIP mindre synligt och gjort det allt svårare att identifiera MIP-relevanta utmaningar. Krympningen av de fördjupade granskningarna har ytterligare försvagat kopplingen mellan den ekonomiska analysen och både klassificeringen av obalanser och de landsspecifika rekommendationer inom MIP som den leder till (se punkterna 59 och 73–75).

Vidare är resultattavlan inte av avgörande betydelse för den fördjupade granskningen, men det faktum att den sedan 2016 ingår som en bilaga till landsrapporten ger intryck av att den är det (se punkterna 95–96).

Rekommendation 3

1. För att kunna göra en tydlig bedömning av hur allvarliga en medlemsstats makroekonomiska obalanser är och göra det lättare att identifiera vilka motåtgärder som är lämpligast, bör kommissionen göra en heltäckande och separat presenterad fördjupad granskning med en längd och detaljnivå som speglar situationens allvar och de ”politiska utmaningarna”.
2. Kommissionen bör inte offentliggöra resultattavlan tillsammans med den fördjupade granskningen utan ge tillgång till databasen med de landsspecifika variabler som faktiskt använts i analysen.

Dessa åtgärder bör ha införts till MIP-cykeln 2019 (som startar hösten 2018).

Erkännande av finanspolitikens effekt på externa obalanser och konkurrenskraften

Trots viss repetition från år till år innehåller de fördjupade granskningarna i regel analyser av god kvalitet. Men de finanspolitiska åtgärdernas effekt på externa obalanser ingår inte alltid i analysen och beaktas inte alltid när landsspecifika rekommendationer inom MIP formuleras, inte ens när man i en fördjupad granskning har identifierat obalanser i utlandställningar som har ett starkt samband med finanspolitiken. Kommissionen är medveten om dessa samband men anser i allmänhet att finanspolitiska frågor täcks av stabilitets- och tillväxtpakten. Stabilitets- och tillväxtpakten är emellertid begränsad till finanspolitisk hållbarhet, beaktar inte finanspolitikens effekter på externa obalanser och säger inget om finanspolitiken i medlemsstater som uppfyller hållbarhetskriterierna (se punkterna 78–80 och 86–87).

Rekommendation 4

När så är lämpligt bör kommissionen i de fördjupade granskningarna systematiskt analysera finanspolitikens effekter på externa obalanser och konkurrenskraften samt använda MIP för att lämna rekommendationer till medlemsstater när finanspolitiska frågor direkt påverkar de externa obalanserna. Detta bör gälla både medlemsstater med stora bytesbalansöverskott och medlemsstater med stora underskott.

Dessa åtgärder bör ha införts till MIP-cykeln 2019 (som startar hösten 2018).

Euroområdesperspektivet

MIP är alltför inriktat på enskilda ekonomier och inte tillräckligt på spridningseffekter. Det har fått till följd att landsspecifika rekommendationer inom MIP inte tillräckligt främjar politiska åtgärder med gynnsam inverkan på andra medlemsstater eller uppmuntrar symmetrisk ombalansering inom euroområdet (se punkterna 81–85).

De landsspecifika rekommendationerna stämmer inte alltid överens med kommissionens rekommendationer för euroområdet som helhet (se punkterna 47–50).

Rekommendation 5

1. Kommissionen bör, genom MIP-processen, systematiskt överväga åtgärder med gränsöverskridande effekter som kan förstärka en symmetrisk ombalansering inom euroområdet.
2. Kommissionen bör se till att de landsspecifika rekommendationerna inom MIP överensstämmer med rekommendationer för euroområdet av betydelse för obalanser, inbegripet för den övergripande finanspolitiska inriktningen när så är lämpligt.

Dessa åtgärder bör ha införts till MIP-cykeln 2019 (som startar hösten 2018).

Synlighet och kommunikation när det gäller MIP

Ändamålsenlig kommunikation är av avgörande betydelse för att öka allmänhetens medvetenhet om MIP och dess uttryckliga mål att upptäcka, minska och förebygga makroekonomiska obalanser, och om de utmaningar som obalanser innebär för medlemstater. Bättre kommunikation behövs också för att stärka det nationella egenansvaret för MIP (se punkterna 1–6, 54–56, 68–72, 88–91 och 94–96).

Rekommendation 6

Kommissionen bör ge MIP en mer framträdande plats genom att

1. hänvisa mer till det i sina kontakter med medlemsstaterna,
2. se till att berörda kommissionsledamöter är tillgängliga för medlemsstaternas parlament, närhelst kommissionen har bedömt att obalanserna är alltför stora, för att kunna förklara den logiska grunden för kommissionens beslut och tillhörande politiska rekommendationer.

Dessa åtgärder bör ha införts till MIP-cykeln 2019 (som startar hösten 2018).

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning IV, med ledamoten Baudilio Tomé Muguruza som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 28 november 2017.

För revisionsrätten

Klaus-Heiner Lehne
ordförande

Förkortningar och akronymer

AMR: Rapport om förvarningsmekanismen

CSR: landsspecifik rekommendation

ECB: Europeiska centralbanken

EDP: förfarandet vid alltför stora underskott

EIP: förfarandet vid alltför stora obalanser

EPC: Europeiska unionens råds kommitté för ekonomisk politik

GD Ekonomi och finans: kommissionens generaldirektorat för ekonomi och finans

GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering: Kommissionens generaldirektorat för sysselsättning, socialpolitik och inkludering

IDR: fördjupad granskning

IMF: Internationella valutafonden

MIP: förfarandet vid makroekonomiska obalanser

NRP: nationellt reformprogram

OECD: Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling

SGP: Stabilitet- och tillväxtpakten

Ordförklaringar

Europa 2020-strategin: EU:s agenda för tillväxt och sysselsättning för det innevarande årtiondet. I strategin identifieras fem överordnade mål som kommer till uttryck i sju huvudinitiativ. EU:s regeringar har fastställt nationella mål som ska bidra till att de övergripande EU-målen uppnås och rapporterar om dem i sina nationella reformprogram.

Europeiska planeringsterminen: Den årliga EU-cykeln för samordning av den ekonomiska politiken. Planeringsterminen omfattar finanspolitiken i enlighet med stabilitets- och tillväxtpakten, förebyggande av alltför stora makroekonomiska obalanser (inom MIP) och strukturreformer inom ramen för Europa 2020-strategin. Den resulterar i landsspecifika rekommendationer till medlemsstaterna.

Kommittén för ekonomisk politik (EPC): Ett rådgivande organ som bistår kommissionen och rådet och som upprättades genom rådets beslut 74/122/EEG av den 18 februari 1974. Kommittén bidrar till rådets arbete med att samordna medlemsstaternas och EU:s ekonomiska politik. Den består av två delegater från varje medlemsstat, två delegater från kommissionen och två delegater från ECB.

Nationellt reformprogram: Ett dokument som utarbetas varje år där medlemsstatens politik och åtgärder för att bevara tillväxt och sysselsättning och för att uppnå Europa 2020-målen presenteras.

Stabilitet- och tillväxtpakten: En överenskommelse som är bindande för alla EU:s medlemsstater sedan 1997 (ändrad 2005 och 2011) när det gäller tillämpningen av Maastrichtfördragets bestämmelser om hållbarheten i medlemsstaternas finanspolitik och som i allt väsentligt handlar om att de offentliga underskotten och skulderna ska hållas på acceptabla nivåer.

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra effektivitets- och regelefterlevnadsrevisioner av särskilda budgetområden eller förvaltningsteman. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna rapport producerades av revisionsrättens avdelning IV – där ledamoten Baudilio Tomé Muguruza är ordförande – som är inriktad på områdena marknadsreglering och en konkurrenskraftig ekonomi. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Neven Mates. Han fick stöd i arbetet med rapporten av Georgios Karakatsanis (kanslichef), Marko Mrkalj (attaché), Zacharias Kolias (direktör) och Giuseppe Diana (uppgiftsansvarig). Granskningsteamet bestod av Stefano Sturaro, Shane Enright, Maëlle Bourque och Katia Mesonero-Herrera.

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2018

© Europeiska unionen, 2018

För all användning eller återgivning av foton eller annat material som Europeiska unionen inte har upphovsrätten till måste tillstånd inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavaren.

KONTAKTA EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor på https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-INFORMATION

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (http://europa.eu).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer från EU Bookshop (http://publications.europa.eu/eubookshop). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (http://europa.eu/contact).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.