Одит на процедурата при макроикономически дисбаланси (ПМД)

Кpатко изложение

Относно процедурата при макроикономически дисбаланси

Процедурата при макроикономически дисбаланси (ПМД) е създадена с цел преодоляване на макроикономическите дисбаланси в ЕС, като отговор на липсата на инструменти на политика, насочени към предотвратяване на натрупване на такива дисбаланси преди кризата от 2008 г.

ПМД следва годишен цикъл. Тя започва с публикуването от Комисията на икономическа и финансова оценка, известна като доклад по механизма за предупреждение (ДМП), в който се посочват държавите членки, изложени на риск от дисбаланси, за които е необходим допълнителен анализ под формата на задълбочен преглед (ЗП). Целта на задълбочените прегледи е да се направи заключение дали съществуват дисбаланси в избрани държави членки, както и дали те следва да се считат за прекомерни. Накрая, въз основа на извършения в рамките на ЗП анализ Комисията следва да предложи специфични за всяка държава препоръки (СП), които накрая да бъдат приети от Съвета и да бъдат отправени към държавите членки с цел преодоляване на дисбалансите.

Ако дисбалансите са оценени като „прекомерни“, в Регламента за ПМД се предвижда, че Комисията ще предложи на Съвета да задейства „процедура при прекомерен дисбаланс“ (ППД). Това представлява механизъм за засилено наблюдение, който включва възможност за санкции на държавите членки на еврозоната.

Какво одитира Сметната палата

Основният одитен въпрос беше: „Има ли солидна основа и адекватно ли се прилага ПМД?“ Сметната палата направи оценка на ефективността на прилагането на ПМД от страна на Комисията през периода 2012 г.—2017 г.

Констатации на Сметната палата

Въпреки че като цяло ПМД е добре разработена, Комисията не я прилага по начин, който да гарантира ефективното предотвратяване и коригиране на дисбалансите.

Комисията използва специфични препоръки по ПМД като ключов инструмент за преодоляване на макроикономическите дисбаланси. Изпълнението им обаче е слабо. Въпреки че изпълнението им е задължение на държавите членки, съществуват и някои слабости в начина, по който те се формулират от Комисията. Липсва систематична връзка между специфичните дисбаланси, установени в задълбочените прегледи, и предложените препоръки. В някои случаи специфичните препоръки се определят като свързани с ПМД, въпреки че само в минимална степен се отнасят до макроикономически дисбаланси, ако изобщо се отнасят. Това затруднява държавите членки да предприемат подходящи корективни действия. Освен това специфичните препоръки по ПМД не отчитат в достатъчна степен фискалната политика, дори когато тя е свързана с определени нефискални дисбаланси. Съществува известно несъответствие между СП за отделни държави членки и препоръките за еврозоната като цяло. На последно място, Комисията понякога определя прекалено кратки срокове за изпълнение на препоръките.

Сметната палата е съгласна със заинтересованите страни, участвали в проучването, според чиято преценка анализът в ЗП е с добро качество, а дисбалансите са точно установени. През последните години обаче задълбочените анализи стават все по-малко видими в докладите на Комисията, в които вече в по-малка степен присъстват анализи и насоки за политиките във връзка с ПМД, след като ЗП са включени в докладите по държави (националните доклади), които предимно са свързани с общата икономическа координация на структурните политики. ПМД е допълнително отслабена от процеса на вземане на решения на Комисията по отношение на класификацията на дисбалансите по степен на сериозност. Въпреки че дисбалансите се установяват на равнището на службите въз основа на ясни технически критерии, ЗП не съдържат ясна оценка на степента на тяхната сериозност. Критериите, които стоят в основата на окончателните решения на колегиума на членовете на Комисията, не са прозрачни.

Следва да се отбележи, че Комисията никога не е препоръчала задействане на процедура при прекомерен дисбаланс, въпреки факта, че от началото на прилагането на ПМД през 2012 г. досега в няколко държави членки са били установени прекомерни дисбаланси в течение на продължителен период от време.

Първият документ в този процес — ДМП, не способства по адекватен начин за ранното установяване на дисбаланси, тъй като използва показатели въз основа на неактуални данни и плъзгащи се средни стойности, които не отчитат най-новите събития. Освен това текстът на ДМП е по-скоро описателен, отколкото аналитичен. Разпространяването на отрицателни последици върху други държави членки и върху еврозоната не се разглеждат особено задълбочено, въпреки че са направени някои подобрения в това отношение.

Препоръки на Европейската сметна палата

1. Комисията следва систематично да обвързва СП по ПМД с макроикономически дисбаланси. Предложените мерки следва да бъдат достатъчно детайлни и да се концентрират върху действия на политиките в тази област, насочени към намаляване на дисбалансите в краткосрочен и средносрочен план. Винаги, когато това е възможно, Комисията следва да извършва предварителни и последващи оценки на отражението на действията в рамките на политиките върху съответните дисбаланси.
2. Задълбочените прегледи следва да предоставят ясна оценка за сериозността на дисбалансите, пред които е изправена дадена държава членка. Комисията следва да увеличи прозрачността чрез приемане, публикуване и прилагане на ясни критерии за класифициране на дисбалансите. Освен ако не са налице особени обстоятелства, тя следва да препоръча задействането на процедура при прекомерен дисбаланс (ППД), когато има доказателства, че дадена държава членка е изправена пред прекомерни дисбаланси. Ако при определени обстоятелства Комисията използва своите правомощия, по собствена преценка да се въздържи от предприемането на тази стъпка, тя следва ясно и публично да обясни причините за това.
3. Комисията следва да предоставя подробен задълбочен преглед като самостоятелен документ с дължина на текста и степен на детайлност, които да отразяват сериозността на ситуацията и предизвикателствата пред политиките. Вместо таблото с показатели, задълбоченият преглед следва да предоставя достъп до специфични за всяка държава променливи, които действително се използват при анализа.
4. Комисията следва да анализира систематично въздействието на фискалната политика върху външните дисбаланси и конкурентоспособността, както и да използва ПМД за отправяне на препоръки към държавите членки, когато фискални въпроси засягат пряко външните дисбаланси.
5. Процесът на ПМД следва систематично да отделя внимание на политиките с междудържавно въздействие, които могат да подобрят симетричното възстановяване на равновесието в еврозоната. СП по ПМД следва да бъдат в съответствие с препоръките за еврозоната, свързани с дисбалансите, включително когато е уместно и относно общата фискална позиция.
6. Комисията следва да придаде по-голямо значение на пмд в своята комуникация с обществеността. в контекста на ефективната комуникация, съответните членове на комисията следва да бъдат на разположение на парламентите на държавите членки, в случаите когато комисията е оценила дисбалансите като прекомерни, така че те да могат да обяснят мотивите за решенията на комисията и съответните препоръки по политиките.

Въведение

Икономическа обосновка и правна рамка

Преди кризата от 2008—2009 г. основният акцент в рамката на ЕС за икономическо управление (съвкупност от правила, на които са подчинени икономическите политики на държавите членки) беше поставен върху устойчивостта на фискалните политики. Тя се свеждаше основно до това да се държат под контрол публичният дефицит и дълг. Управлението на ЕС на нефискалните политики се ограничаваше до разпоредбите от Договора относно „мекото“ координиране на икономическите политики¹.

Кризата и последиците от нея показаха, че рамката не е разкрила, нито е възпрепятствала натрупването на макроикономически дисбаланси. В няколко държави членки големите притоци на капитал и неконтролируемото разрастване на кредитирането в частния сектор са довели до влошаване на външнотърговското салдо и конкурентоспособността, свръхинвестиции в определени области на икономиката и прекомерно натрупване на дългове в частния сектор. Освен това, преди началото на кризата неустойчивият икономически подем е изкривил оценката на съответната фискална позиция, като често поради него положението е изглеждало по-добро, отколкото е било в действителност. Когато дисбалансите най-накрая са предизвикали сериозни корекции, това е засегнало и други държави членки, като по този начин са били застрашени финансовата стабилност и икономическите резултати на целия ЕС.

С цел предотвратяване на подобно развитие в бъдеще и в подкрепа на политиките за намаляване на дисбалансите, произтичащи от икономическия подем преди кризата, през 2011 г. като част от „пакета от шест законодателни акта“ е въведен нов механизъм, известен като процедура при макроикономически дисбаланси (ПМД)².

Главното правно основание за ПМД е Регламент (ЕС) № 1176/2011 относно предотвратяването и коригирането на макроикономическите дисбаланси (наричан в настоящия доклад „Регламент за ПМД“)³.

ПМД е приложима спрямо всички държави членки на ЕС (с изключение на тези, които получават финансова помощ от ЕС в рамките на програми за икономически корекции) и се прилага от 2012 г. насам, като част от годишния цикъл на координация и наблюдение на икономическите политики.

По-конкретно, ПМД е насочена към разкриването, предотвратяването и коригирането на „дисбаланси“ и „прекомерни дисбаланси“. Тези термини са дефинирани в член 2 от Регламента за ПМД:

1. „Дисбаланси“ означава всяка тенденция, пораждаща макроикономически промени, които оказват или могат потенциално да окажат неблагоприятно въздействие върху правилното функциониране на икономиката на дадена държава-членка или на икономическия и паричен съюз, или на Съюза като цяло;
2. „Прекомерни дисбаланси“ означава сериозни дисбаланси, включително такива, които застрашават или рискуват да застрашат правилното функциониране на икономическия и паричен съюз.

В член 4, параграф 3 от Регламента за ПМД се определя естеството на дисбалансите:

1. „Вътрешни дисбаланси, включително такива, които могат да възникнат поради задлъжнялост на публичния и на частния сектор; промени на финансовите пазари и на пазарите за активи, включително на жилищния пазар; развитието на потока от кредити за частния сектор; и развитието на безработицата;
2. външни дисбаланси, включително такива, които могат да възникнат вследствие развитието на текущата сметка и нетните инвестиционни позиции на държавите-членки; реалните ефективни валутни курсове; дяловете от експортния пазар; промените в цените и разходите; и неценовата конкурентоспособност, като се вземат предвид различните компоненти на производителността.“

По този начин Регламентът за ПМД е насочен към двойна цел — преодоляване на дисбалансите, които засягат икономиките на отделните държави членки, и същевременно предотвратяване на разпространението на отрицателните последици⁴ в други държави членки на еврозоната и на ЕС.

ПМД е неразделна част от Европейския семестър, който е рамката, въведена през 2010 г. за общата координация на икономическите политики в ЕС. Освен ПМД, Европейският семестър включва мерки за прилагане на Пакта за стабилност и растеж (ПСР) и структурни политики, насочени към стимулиране на дългосрочен растеж в контекста на стратегията „Европа 2020“ чрез постигане на цели, чрез общи насоки за икономическите политики и чрез насоки за политиките по заетостта. Годишният процес на Европейския семестър завършва с предложение на Комисията до Съвета, съдържащо специфичните за всяка държава препоръки (СП) във всички тези области. След одобрението на тези препоръки от Съвета, от държавите членки се очаква да ги изпълнят.

Най-общо разликата между ПМД и ПСР е следната: ПМД разглежда макроикономическите дисбаланси като цяло, докато ПСР се ограничава до фискалната устойчивост. Освен това, след като дадена държава членка е изпълнила изискванията за дефицита и дълга, ПСР престава да предоставя насоки в областта на фискалната политика. Регламентът за ПМД oт своя страна предвижда, че мерките на политика в отговор на установените дисбаланси в рамките на ПМД могат да включват фискални мерки и мерки по отношение на политиката на заплащане⁵. Двата инструмента на политика са сходни, тъй като предоставят на Комисията правоприлагаща роля, и поради това имат едновременно превантивна и корективна част. Комисията обаче няма такава правоприлагаща роля при изпълнението на стратегията „Европа 2020“.

Годишният процес на ПМД, в рамките на който се установяват дисбалансите, прави се оценка на тяхната сериозност и се стартират корекции, е разделен на етапи. Процесът, очертан в Регламента за ПМД, е обобщен във фигура 1 (за подробности вж. приложение I), а свързаните с него документи са изброени в приложение II.

Първи етап: Доклад по механизма за предупреждение

Първият етап от този процес е публикуването на доклад по механизма за предупреждение (ДМП). Основната му цел е да се идентифицират държавите членки, които според Комисията са изложени на риск от дисбаланси, и заради което се налага извършването на допълнителен анализ под формата на задълбочен преглед (ЗП: вж. втори етап). За изготвянето на ДМП се използва табло с показатели, избрани с цел да се откроят външни и вътрешни дисбаланси (вж. приложение III)⁶. От член 3, параграф 2 от Регламента за ПМД обаче става ясно, че решението за започване на задълбочен преглед не е просто заключение от „механичен прочит на показателите от таблото“.

Източник: ЕСП.

Втори етап: Задълбочени прегледи

ЗП представляват подробен анализ на специфичните за държавата обстоятелства посредством широк набор от аналитични инструменти (например измерване на търговските връзки и експозиции между държавите членки), специфична за държавата качествена информация (например продуктова специализация и механизми за договаряне на заплатите) и в много случаи - променливи, различни от тези в таблото с показатели в ДМП.

Комисията събира информация при посещенията в държавите членки. Тя е задължена също така да вземе предвид всички други данни, които държавите членки са предоставили като относими. Накрая, Комисията трябва да вземе под внимание намеренията на държавите членки в областта на политиките и всички предишни препоръки на Съвета или на Европейския съвет за системен риск.

В регламента за ПМД има изрично изискване задълбочените прегледи да правят оценка дали въпросната държава членка е засегната от дисбаланси, и ако това е така, дали те са прекомерни. Разпространението на отрицателните последици на националните икономически политики също трябва да бъде взето под внимание. Ако Комисията не открие дисбаланси, ПМД за тази държава членка приключва през същата година. Ако бъдат открити дисбаланси, в зависимост от тяхната тежест, Комисията ще разпредели държавата членка в превантивната или корективната част от ПМД.

От 2015 г. насам ЗП са станали част от годишните доклади по държави от Европейския семестър на Комисията. Те представляват широкообхватни аналитични оценки на основните структурни проблеми, засягащи дадена държава членка в области като данъчно облагане и бюджетни разходи, заетост, публична администрация и бизнес среда, както и на напредъка на дадената държава членка за постигане на СП и на целите на „Европа 2020“.

Трети етап: Превантивни действия и действия за коригиране

Превантивни действия

Ако Комисията счита, че дадена държава членка страда от макроикономически дисбаланси, тя трябва да информира Съвета и Европейския парламент. Като действа по предложение на Комисията, в този случай Съветът може да отправи специфични за съответната държава препоръки за коригиране на дисбалансите и предотвратяване на превръщането им в „прекомерни“ (наричани в настоящия доклад „СП по ПМД“). СП се приемат през юли и трябва да се преразглеждат, а ако е целесъобразно — да се коригират ежегодно. За тази цел систематично се извършва публична оценка на напредъка при изпълнението на СП, която се публикува през февруари в приложение към съответния доклад по държави. За да наблюдава изпълнението на СП по ПМД, от Комисията се изисква да поддържа постоянен диалог с органите на държавите членки и със социалните партньори, и да извършва информационни посещения, обикновено веднъж годишно.

Корективна част: процедура при прекомерен дисбаланс

Ако Комисията счита дисбалансите за прекомерни, тя отново е задължена, по силата на член 7 от Регламента за ПМД, да информира Европейския парламент и Съвета. Като действа по предложение на Комисията, в този случай Съветът може да вземе решение за задействане на процедура при прекомерен дисбаланс (ППД), която подлага държавата членка на по-строги изисквания и мониторинг, и в крайна сметка, в случая с държавите членки от еврозоната, на евентуални финансови санкции⁷.

Обхват, цели и подход на одита

Обхват и цели на одита

Основният одитен въпрос беше: „Има ли солидна основа и адекватно ли се прилага ПМД?“ Ето защо, в контекста на настоящия одит Сметната палата разгледа ефективността на прилагането на ПМД от Комисията през периода 2012 г.—2017 г.⁸, както и, където е целесъобразно, някои елементи от модела на процедурата. Сметната палата провери подробно ПМД за извадка от четири държави членки (България, Испания, Франция и Словения), като при целесъобразност включи в по-малка степен и други държави членки⁹.

По-специално разгледахме:

1. ефективността на прилагането на процедурата, въз основа на развитието на класификацията на държавите членки относно дисбалансите, както и причините за ниската степен на изпълнение на СП по ПМД;
2. процеса на класификация на макроикономическите дисбаланси в държавите членки;
3. използването от Комисията на аналитични инструменти и икономически анализ за идентифициране и оценка на дисбалансите, както и променящото се представяне на резултатите;
4. целесъобразността на таблото с показатели и ДМП като цяло в рамките на ПМД.

Сметната палата не извърши оценка на целесъобразността на праговете, определени за показателите от таблото, нито на качеството на статистическите данни, на които то се основава. Тя също така не разгледа процедурата за оценка на напредъка в изпълнението на СП по ПМД¹⁰.

Нашите одитни критерии бяха заимствани от:

1. нормативните изисквания (по-специално Регламента за ПМД);
2. вътрешните правила и процедури на Комисията (напр. указания и насоки);
3. документи, издадени от редица институции на ЕС и други международни организации (по-специално МВФ и ОИСР), или които са резултат от изследвания за установяване на добри практики.

Настоящият одитен доклад е вторият от поредица доклади, които са планирани, за да се осигури обхващането на съществен кръг от въпроси, свързани с рамката на ЕС за икономическо управление. Първият доклад от поредицата — относно процедурата при прекомерен дефицит (EDP)¹¹, е публикуван през 2016 г.

Подход

През март 2016 г. Сметната палата изпрати онлайн проучване до членовете на Комитета за икономическа политика (КИП) от държавите членки, които са преминали през ПМД. Проучването обхвана периода от ДМП от 2012 г. до ЗП от 2016 г. То включваше 46 въпроса, както количествени, така и качествени, за мненията на членовете на КИП относно ПМД. Проучването приключи през декември 2016 г., като до тогава на него бяха отговорили 19 от общо 20 членове на КИП. Резултатите от проучването ни служеха за ориентир в нашата работа по одита и са споменати в някои констатации и оценки. Обобщените отговори на количествените въпроси са представени в приложение VI.

Сметната палата проведе събеседвания със служители от три служби на Комисията (ГД „Икономически и финансови въпроси“, ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ и Генералния секретариат) и кабинетите на члена на Комисията, отговарящ за икономическите и финансовите въпроси, данъчното облагане и митническия съюз, и заместник-председателя, отговарящ за еврото и социалния диалог. Прегледахме редица документи на Комисията, както публично достъпни, така и вътрешни. Срещнахме се също така с представители на институциите, участващи в прилагането и мониторинга на ПМД в избрани държави членки (вж. списъка на институциите в приложение VII).

Обсъдихме ПМД с представители на няколко организации, чиито виждания са от значение за настоящия одит (в т.ч. Европейската централна банка (ЕЦБ), МВФ, ОИСР, Световната банка, Европейския парламент, и в Германия - Федералното министерство на икономиката и енергетиката и Федералното министерство на финансите). Също така организирахме консултативна комисия и потърсихме становище от независими експерти.

Констатации и оценки

В някои държави членки са установени дисбаланси, продължаващи няколко години, а корективните политики не се изпълняват в достатъчна степен

В този раздел се разглеждат промените в броя на държавите членки, в които са били установени дисбаланси след въвеждането на ПМД. След това в него е представена степента на изпълнение на СП по ПМД според оценката на Комисията, и са разгледани причините за това.

Държавите членки обикновено остават в дисбаланс за няколко години

Броят на държавите членки, в които чрез ПМД са установени макроикономически дисбаланси, трайно нарастна в периода 2012 г.—2015 г. (от 12 на 16). Въпреки това ЕСП признава, че този брой се е увеличил също и поради излизането на няколко държави от програми за икономически корекции и поради присъединяването на Хърватия към ЕС. Неотдавна настъпи обрат в цялостната тенденция, което вероятно отразява цикличното възстановяване на икономиките в ЕС. Броят на държавите членки с прекомерни дисбаланси обаче не е намалял (вж. фигура 2 и приложение VIII).

Източник: ЕСП.

Фигура 3 показва, че класифицирането на отделните държави членки като цяло е останало без изменение от една година към следващата. Подобренията са били относително редки. През първите пет години на ПМД (2012—2016 г.), в държави членки, чийто кумулативен общ брой е 67, бяха установени дисбаланси (51) или прекомерни дисбаланси (16). При 39 от 51 случая на дисбаланси няма промяна през следващата година, в пет държави членки те са влошени до степен „прекомерни дисбаланси“, а седем държави членки са успели да коригират своите дисбаланси. От 16-те държави членки с прекомерни дисбаланси само две са успели да излязат от категорията през следващата година.

Забележка: Стрелките показват как класификацията на дисбалансите в държавите членки се променя всяка година в рамките на периода - или се подобрява, или се влошава, или остава без промяна. Сборът от тези движения се равнява на 67.

Източник: ЕСП.

Това може да бъде илюстрирано и чрез преглед на 12 държави членки, за които бяха установени дисбаланси през 2012 г. - първата година на ПМД. В някакъв момент след това шест от 12-те държави са развили „прекомерни дисбаланси“ (България, Кипър, Франция, Италия, Словения и Испания). Само две от тези шест държави са успели да се върнат към „редовен“ дисбаланс (Словения и Испания), а другите четири все още са в категорията „прекомерен“ дисбаланс (четири последователни години за Италия, три години за Франция и България, две години за Кипър¹²). Никоя държава членка с „прекомерни“ дисбаланси никога не е била в състояние да постигне подобрение до категория „без дисбаланси“. В приложение VIII се проследява подробно класификацията на всяка държава членка от 2012 г. насам.

Въпреки честия и интензивен мониторинг, изпълнението на СП по ПМД от държавите членки е слабо

Добър стандарт за мониторинг на Комисията

Регламентът за ПМД¹³ изисква Комисията да извършва мониторинг на изпълнението на СП по ПМД, наред с другото, чрез събиране на информация в държавите членки и поддържане на постоянен диалог с органите и социалните партньори. Сметната палата установи, че в хода на чести информационни посещения в държавите членки Комисията е провела пълноценен и открит диалог с достатъчно широк кръг от заинтересовани страни на национално равнище.

През 2013 г. Комисията е въвела „специфичен мониторинг“ за държавите членки с прекомерни дисбаланси. Обхватът му е бил разширен през 2014 г. и в него са включени избрани държави членки от еврозоната с дисбаланси, които имат системно значение, а през 2016 г. - всички държави членки с дисбаланси. Специфичният мониторинг понастоящем се състои от годишно информационно посещение на всяка държава членка, следвано от публикуването на доклад за постигнатия напредък.

Въпреки това изпълнението на СП по ПМД от държавите членки е слабо

Комисията оценява степента на изпълнение на СП като използва качествено класиране (вж. приложение V). През 2017 г. Европейският парламент използва тези оценки, за да оцени цялостното изпълнение на СП по ПМД за периода 2012—2016 г.¹⁴ Във фигура 4 са обобщени тези оценки. Сметната палата заключава, че изпълнението на СП по ПМД е трайно слабо от 2012 г. насам, тъй като делът на изпълнените изцяло или в значителна степен СП е изключително малък¹⁵.

Източник: ЕСП въз основа на оценки на Европейския парламент (Отдел за подкрепа на икономическото управление (EGOV) и на Европейската комисия.

Бяха установени някои слабости, засягащи изпълнението на СП по ПМД

Следните слабости в процеса на управление на ПМД са оказали неблагоприятно въздействие върху изпълнението на СП по ПМД: i) Липса на систематична връзка между СП по ПМД и дисбалансите; ii) Липса на оценка на въздействието на СП по ПМД върху дисбалансите; iii) Несъответствие на СП по ПМД с препоръките за еврозоната като цяло; iv) Много кратки срокове за изпълнението на СП по ПМД.

Липса на систематична връзка между СП по ПМД и дисбалансите

За насърчаването на националната ангажираност, която да подтиква държавите членки да изпълняват СП по ПМД по-стриктно, от съществено значение е да се посочи ясно как икономическият анализ и оценката на дисбалансите са довели до специфичните препоръки за политиката. В насоките на Комисията се заявява, че задълбочените прегледи следва да предоставят аналитична основа за формулиране на препоръки¹⁶, но на практика връзката често не е очевидна¹⁷. Проучването на Сметната палата сред членовете на КИП потвърди това впечатление — на въпроса „Ясно ли е кои СП са свързани с ПМД?“ само една четвърт от членовете на КИП са отговорили „винаги е ясно“ (виж фигура ж в приложение VI). Връзката става още по-неясна през последните години поради опростяването на СП по ПМД (вж. точки 40—42) и на ЗП (вж. точки 67—73).

На първо място, връзката често не е очевидна или е много слаба. Това се дължи на факта, че Комисията не формулира своите предложения за СП с оглед на премахване на специфични дисбаланси, както се изисква в член 6, параграф 1 от Регламента за ПМД. Вместо това, структурните реформи се обсъждат с държавите членки в контекста на стратегията „Европа 2020“, преди да бъдат включени в предложенията на Комисията, и могат да бъдат категоризирани като свързани с ПМД, дори и връзката им с дисбалансите да е съвсем слаба.

Освен това, в анализа на четирите избрани държави членки Сметната палата установи много СП, които са били погрешно категоризирани като свързани с ПМД, тъй като нито една от препоръчаните мерки не е била свързана с дисбаланси, установени при ЗП. Вж. каре 1 за примери.

В таблица 1 се посочва до каква степен СП са класифицирани като свързани с ПМД. През 2016 г. над 80 % от СП, отправени към държавите членки, засегнати от дисбаланси, и всички СП, отправени към държавите членки с прекомерни дисбаланси, са категоризирани като свързани с ПМД. Това свръхкласифициране на СП като свързани с ПМД, е отслабило ефективността и надеждността на ПМД. Това беше потвърдено от много от заинтересованите страни, с които Сметната палата се срещна по време на информационните посещения.

Източник: ЕСП.

Вторият проблем е свързан с това, че опростяването на СП по ПМД и ЗП продължава да измества на заден план връзката им с установените дисбаланси.

Опростяването на свързания със СП процес датира от 2015 г., след като държавите членки изразяват своето мнение, че прекомерният брой и дължината на текста на СП са понижили чувството им на ангажираност и ефективността на изпълнението. Оттогава насам Комисията е намалила годишния брой СП по ПМД. Тя също така е намалила средната дължина на текста с около 50 % (вж. фигура 5).

Опростяването беше оценено положително като цяло от членовете на КИП (вж. фигура к в приложение VI) и от много от заинтересованите страни, с които се срещнахме по време на информационните посещения. Въпреки това, сега, когато СП по ПМД са по-кратки и формулирани по-общо, те не се отнасят конкретно до дисбалансите, установени при ЗП. Техният общ характер също така затруднява оценката до каква степен са изпълнени, както и до каква степен може да са допринесли за премахване на дисбалансите. В каре 2 е илюстрирано въздействието на опростяването на избрани СП по ПМД за Франция и Испания.

Източник: ЕСП.

Друг проблем е, че обсъждането на варианти на политиката за справяне с дисбалансите (раздел „Предизвикателства пред политиките“) постепенно изчезва от ЗП, тъй като този документ беше обединен с доклада за страната. В комбинация с опростяването на СП по ПМД това значително затруднява читателя да разбере мотивите зад препоръките. В таблица 2 е направено сравнение на връзката между ЗП и СП № 3 по ПМД за България през 2014 г. и 2015 г., т.е. преди и след процеса на опростяване.

Източник: ЕСП.

И на последно място, липсата на връзка или обосновка между ЗП и СП по ПМД от 2016 г. нататък не е в съответствие с това, което Комисията заявява в своето съобщение до Европейския парламент, Съвета и Европейската централна банка от октомври 2015 г. За да повиши прозрачността и последващите действия в рамките на ПМД, Комисията посочва тогава, че ще „[…] представя също изрична обосновка за взетите решения, включително по отношение на специфичните за всяка държава препоръки, свързани с процедурата при макроикономически дисбаланси […]“ и „[…] ще обясни по-добре връзката между естеството на дисбалансите и начина, по който те са третирани в специфичните за всяка държава препоръки“¹⁸.

Липсва систематична оценка на въздействието на СП по ПМД върху дисбалансите

Обикновено Комисията не предоставя предварителни или последващи оценки на икономическото въздействие на СП по ПМД върху дисбалансите. Това е разбираемо само в случаите, когато съществуват присъщи трудности при надеждното количествено измерване на част от въздействието, поради естеството на препоръчителните мерки на политиките (напр. анализ на качеството на активите или тестове за устойчивост за банковия сектор, подобрена координация и ефективност на обществените услуги), или поради факта, че всяко въздействие ще бъде дългосрочно (образователна реформа и реформа на пазара на труда).

Малкото на брой изключения са позовавания на външни проучвания за оценка на въздействието на структурните реформи върху брутния вътрешен продукт (БВП)^{19 20}, и еднократната оценка в работните документи на службите на Комисията относно националните програми за реформи (НПР) на държавите членки от 2014 г.²¹ Оценката на икономическото въздействие на дисбалансите ще покаже по-добре кои препоръки са от най-голямо значение и има вероятност да се окажат ефективни.

Освен това някои препоръки могат да компенсират въздействието на други, като на това може да се направи разумна оценка. Такъв е случаят с бюджетните препоръки и други СП с фискално въздействие. Например СП № 1 по ПМД от 2013 г. към Испания — държава членка в EDP, се отнася до продължаване на изпълнението на фискалната корекция, препоръчана от Съвета, за да се коригира прекомерният дефицит на страната. В същото време в СП № 4 по ПМД от 2013 г. се разглежда необходимостта да се укрепят и модернизират обществените служби по заетостта, за да се осигури ефективна индивидуализирана помощ за безработните лица. Комисията не е направила оценка дали разходите за наемане на персонала, необходим за осигуряване на индивидуализирана подкрепа на над шест милиона търсещи работа лица, е в съответствие с бюджетните ограничения, към които призовава в своята първа препоръка.

Несъответствие с препоръките за еврозоната

От 2012 г. насам Комисията също така предлага препоръки за еврозоната като цяло. След тяхното приемане от Съвета, те се изпращат на Еврогрупата на министрите на финансите; съответно нито един орган на ЕС не носи официална отговорност за тяхното изпълнение.

Няма въведена система на Комисията, която да гарантира съгласуваност между препоръките за еврозоната и специфичните препоръки за държавите членки от еврозоната.

Един пример за този проблем е свързан с препоръките на Комисията относно фискалната позиция на еврозоната²². Когато паричната политика е изправена пред трудности за намаляване на лихвените проценти, управлението на фискалната позиция е важно за гарантирането на устойчив растеж при съвкупното търсене. Извън силата на ПСР обаче е възможността да повлияе на фискалната политика на дадена държава членка, след като тя е постигнала съответствие с критериите за устойчивост. Така ПМД предоставя рамка, в която да се изпълняват фискалните препоръки за еврозоната като цяло.

През ноември 2016 г. Комисията препоръча положителна фискална позиция, с цел да насърчи възстановяването в подкрепа на паричната политика на ЕЦБ²³. Тази препоръка не беше в съответствие с фискалните изисквания, заложени в СП, издадени за държавите членки от еврозоната близо шест месеца преди това, които предполагат умерено рестриктивна фискална позиция за еврозоната като цяло за 2017 г. и 2018 г. Тъй като перспективите за растеж на БВП не са се влошили през тези шест месеца, няма причина за несъответствие. Липсва ефективен механизъм за намаляване на напрежението, което би могло да възникне между това, което от фискална гледна точка е желателно за страните от еврозоната, и всички фискални СП към държавите членки.

Твърде кратки срокове за изпълнението на СП по ПМД

Комисията заяви, че очаква СП по ПМД да бъдат изпълнени в рамките на 12—18 месеца. Тъй като тази прогноза често е прекалено оптимистична, това оказва отрицателно влияние върху статистическите данни относно изпълнението. Много СП по ПМД са сложни и изискват отговор от голям брой заинтересовани страни. Много СП по ПМД се повтарят година след година и по тази причина се отчитат като неизпълнени. Практиката на Комисията е в противоречие с практиката на МВФ и ОИСР, които структурират своите препоръки по политиките по тематични редове. В тази връзка вж. точка 78.

Това затруднение беше потвърдено донякъде от отговорите на въпроса от проучването сред членовете на КИП „Реалистични ли са СП за вашата държава членка?“ Около 53 % от участниците в проучването са счели, че СП са реалистични, 26 % - „донякъде нереалистични“, а 11 % - „изобщо не са реалистични“ (вж. фигура й от приложение VI). Основната причина за обявяването на СП за нереалистични са изключително трудните срокове за изпълнение.

Класификацията на дисбалансите не е прозрачна, а процедурата при прекомерен дисбаланс никога не е била задействана

В този раздел се разглеждат логиката и процеса, които са в основата на оценката на Комисията на сериозността на дисбалансите.

Системата на категориите обикновено е сложна и подлежи на промени

В Регламента за ПМД се предвижда, че държавите членки ще бъдат оценявани в три категории — липса на дисбаланси, дисбаланси, прекомерни дисбаланси.

През 2012 г. обаче Комисията определя пет категории. Те са увеличени на шест през 2013 г. През 2014 г. е използван различен набор, включващ шест категории. Категориите са разграничени в зависимост от сериозността на дисбалансите и степента на необходимия мониторинг. В крайна сметка категориите са намалени на четири през 2016 г. (вж. таблица 3). Повечето заинтересовани страни, с които разговаряхме, приветстват намалението, защото то е опростило процедурата.

Източник: ЕСП.

От 2013 г. насам общото между различните класификации е наличието на категория, при която са установени прекомерни дисбаланси, но Комисията не е изискала задействането на ППД. Тази възможност не е изрично предвидена в Регламента за ПМД (вж. каре 3). От документацията на Комисията не става ясно от къде е дошла тази практика на установяване на прекомерни дисбаланси без отправяне на препоръка за задействането на ППД, и изглежда че това е решение на политическо равнище. Досега Комисията винаги е избягвала да препоръчва задействане на ППД, без да има ясно основание за това (вж. точка 63).

Връзката между анализа и категорията дисбаланси често е неясна

В член 5, параграф 2 от Регламента за ПМД се посочва, че ЗП „включва оценка дали […] държава членка е засегната от дисбаланси и дали тези дисбаланси са прекомерни“. Това означава, че Комисията трябва да посочи ясна връзка между икономическия анализ и избраната категория дисбаланси.

На практика ЗП не съдържат никакво заключение относно класифицирането на дисбалансите на държавите членки. Вместо това, тази информация се съдържа в придружаващото съобщение на Комисията. Освен това Сметната палата установи, че препоръчаните заключения относно дисбалансите не винаги са ясно базирани на извършения в съответния ЗП анализ. Например:

1. През 2015 г., след препоръка от ГД „Икономически и финансови въпроси“, България е преместена с три равнища нагоре от категория „дисбаланси, които изискват мониторинг и действия на политиката“ на категория „прекомерни дисбаланси, които изискват специфичен мониторинг и решителни действия на политиката“. Решението за това се основава до голяма степен на фалита на една банка през 2014 г. и свързаните с това опасения на Комисията за финансовата нестабилност. Класификацията се е запазила през 2016 г., въпреки че ЗП от същата година показва, че никой от установените през 2015 г. финансови рискове не се е проявил.
2. През 2015 г., по препоръка на ГД „Икономически и финансови въпроси“ за ескалиране на процедурата, Франция е преместена с едно ниво нагоре до „прекомерни дисбаланси, които изискват специфичен мониторинг и решителни действия на политиката“. Според Сметната палата обаче в ЗП не са установени значителни промени през годините във факторите, които са в основата на оценката. В същото време, въпреки че и Франция е подложена на процедура при прекомерен дефицит (корективните мерки на ПСР), това не е ескалирало, независимо че думата „прекомерни“ се е появила само в ЗП по отношение на фискалните дефицити.
3. В ЗП от 2016 г. за Обединеното кралство (в рамките на EDP от 2008 г.) е направено заключението, че не съществуват дисбаланси, а в ДМП от 2017 г. за Обединеното кралство дори не се изисква извършването на ЗП. Това става въпреки установяването в ЗП от 2016 г. на постоянно голям дефицит по текущата сметка (най-големият в ЕС през тази година) и непрекъснат ръст на цените на жилищата от 2013 г. от вече завишени нива.

Положението се влошава през 2017 г., когато подробно изготвени ЗП са заменени от „резюмета“ в докладите за отделните държави (вж. точка 69).

Времето на публикуване показва, че задачите за анализ и класификация също са функционално отделени. През 2012 г., 2014 г. и 2017 г. задълбочените прегледи и съобщенията за класификацията са публикувани в един и същ ден, а през 2013 г. и 2016 г. първо са публикувани ЗП, а две седмици по-късно е публикувана класификацията на дисбалансите. През 2015 г. класификацията на дисбалансите е публикувана един ден преди ЗП.

През по-късните етапи процесът е по-скоро политически, отколкото технически

Понастоящем Комисията използва многоетапен процес за класифициране на дисбалансите. Най-напред служителите на Комисията изпращат писмено становище до комисаря по икономическите и финансови въпроси относно класификацията на всяка държава членка, която е предмет на задълбочен преглед. Сметната палата установи, че тези предложения предоставят ясни технически указания и са последователни за различните държави и през различните периоди.

След разглеждането им от кабинета на комисаря, а от 2014 г. насам — и от този на заместник-председателя, отговарящ за еврото и социалния диалог (който носи съвместна отговорност за ПМД), проект за съобщение се предава за проверка на кабинетите на всички комисари, и накрая за приемане — на колегиума на членовете на Комисията.

В периода 2012—2016 г. в няколко държави членки са били установени прекомерни дисбаланси при 16 случая. Въпреки това, колегиумът не е изпратил предложение за ППД на Съвета. По време на одита на Сметната палата Комисията представи твърде малко доказателства, които да поясняват защо колегиумът не е предложил ППД.

Систематичното незадействане на ППД е отслабило надеждността и ефективността на ПМД. Това е гледната точка и на редица заинтересовани страни, които докладват, че незадействането е навредило на процедурата по отношение на нейната способност да се справя с дисбалансите и на нейната възпираща стойност. В доклада на петимата председатели²⁴ също се предлага пълноценно прилагане на ПМД, включително задействане на ППД. Освен това ЕЦБ е заявила, че е необходимо пълноценно и ефективно използване на всички инструменти, които са на разположение в рамките на ПМД, включително корективната част, и е повторила това при няколко случая²⁵.

Други заинтересовани страни посочват, че използването на ППД при обстоятелства, които не са ясно определени, също биха се отразили на нейната надеждност, както и че тя следва да бъде използвана само при много ясни обстоятелства.

Регламентът за ПМД изцяло поверява на Комисията класификацията на дисбалансите. Сметната палата обаче установи някои слабости в начина, по който това се прави:

1. На първо място, Сметната палата не получи доказателства, че колегиумът и кабинетите разполагат с официална процедура за разглеждане на препоръките на ГД „Икономически и финансови въпроси“ и документиране на кореспонденцията.
2. На второ място, преди 2017 г. проектът за съобщение относно дисбалансите се предоставя много късно на колегиума. Това представлява нарушение на вътрешните правила на Комисията, които следва да осигуряват на колегиума възможност за достатъчно обмисляне на неговите решения.
3. На трето място, понастоящем няма ясни писмени насоки относно обстоятелствата, при които Комисията може да реши да предложи задействане на ППД.

Значимостта на ЗП е намаляла значително с времето Качеството на анализите остава добро, но някои основни аспекти на ЗП се нуждаят от подобрение

В настоящия раздел се прави преглед на променящото се представяне на ЗП и на качеството на аналитичните инструменти и икономическия анализ на Комисията, използвани за идентифициране и оценка на дисбалансите.

Значимостта на ЗП е намаляла значително с времето

Границите между ЗП и годишните доклади по държави стават все по-неясни. Комисията е положила усилия да рационализира своите анализи и препоръки по политиките към държавите членки в общата рамка на Европейския семестър за координация на политиките. Въпреки това, сливането на ЗП с докладите по държави е намалило акцента върху ПМД и нейната специфична цел за откриване и предотвратяване на дисбаланси.

През първите три години ЗП е бил самостоятелен документ, предоставян главно от ГД „Икономически и финансови въпроси“, с принос от ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ и други генерални дирекции. През 2015 г. той е станал раздел 2 от доклада по държави, останалата част от който е резултат от анализ, който преди това е бил включен в работен документ на службите на Комисията (който вече не се изготвя) за оценка на НПР на държавата членка в рамките на Европейския семестър. В резултат на сливането, от ЗП е отпаднал разделът „Предизвикателства пред политиките“ (обобщение на ключовите макроикономически предизвикателства и възможните отговори). Освен това наименованията, използвани в докладите по държави, сега са стандартизирани и поради това не отразяват сериозността на дисбалансите в съответната държава членка.

През 2016 г. премахването на раздела „Предизвикателства пред политиките“ е частично компенсирано чрез добавянето на „матрица за оценка на ПМД“, полезна таблица, в която са обобщени основните констатации от ЗП. Тази таблица обаче не предоставя никакво указание за възможните мерки за преодоляване на предизвикателствата, установени при ЗП.

Форматът на докладите по държави е допълнително изменен през 2017 г.: освен че те стават по-къси като цяло, Комисията ограничава ЗП до матрицата за оценка на ПМД и кратко представяне на основните констатации (раздел 3). Подробности за всички основни въпроси, включително макроикономическите дисбаланси, засягащи съответната държава членка, са представени по теми в раздел 4 „Приоритети на реформите“. Със звездичка в заглавието са обозначени темите, които са от значение за ПМД, и които допринасят за обобщението в раздел 3.

Тези промени във формàта са били инициирани от Генералния секретариат на Комисията, чиято роля в процеса е нараснала с течение на времето. Генералният секретариат понастоящем също така ръководи изготвянето на докладите по държави чрез национални екипи, организирани във всички структури на Комисията. ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ вече участва в по-голяма степен в анализа²⁶, по-специално относно заетостта и социалните тенденции, а задълбоченият преглед/докладът по държави вече в по-малка степен е продукт на ГД „Икономически и финансови въпроси“. Заинтересованите страни докладват, че тези промени са довели до намаляване на видимостта на ПМД.

След сливането съобщението относно ЗП беше заменено с много по-обширна комуникация относно докладите по държави. За да се справи с този проблем, през юни 2015 г. ГД „Икономически и финансови въпроси“ публикува преглед на констатациите от ЗП от тази година²⁷, за да очертае тенденциите, които са общи за всички държави, и са свързани с променящата се икономическа конюнктура. Подобен преглед обаче не е публикуван през 2016 г., нито до момента през 2017 г.

Анализът на макроикономическите дисбаланси вече е част от общия анализ на структурните проблеми в дадена държава членка. По този начин дисбалансите са загубили част от значимостта, която са имали, когато ЗП е бил отделен документ. Това затруднява разграничаването на проблемите между краткосрочни (свързани с дисбаланси) и дългосрочни (свързани с растеж).

Накратко, усилията за рационализиране на Европейския семестър са намалили видимостта на ПМД. Ефективната комуникация обаче е от основно значение за общественото разбиране на процедурата и предизвикателствата, които представляват макроикономическите дисбаланси за държавите членки. Засилената комуникация е необходима също и за подобряване на националната ангажираност по отношение на ПМД. Тази гледна точка беше многократно подчертавана от заинтересованите страни по време на информационните посещения на Сметната палата.

Въпреки доброто качество на анализа, някои аспекти на ЗП се нуждаят от подобрение

През ноември 2016 г., пет години след въвеждането на ПМД, ГД „Икономически и финансови въпроси“ публикува документ, озаглавен „Процедурата при макроикономически дисбаланси — обосновка, процес, прилагане: сборник“. До голяма степен сборникът използва аналитична информация, представена пред комитети на Съвета или публикувана по-рано в различни формати. Консолидирането на цялата рамка в тази публикация, макар и със закъснение, е положителна стъпка, тъй като помага на държавите членки и на другите заинтересовани страни да разберат ПМД и, по-специално, основанията за вземането на някои решения.

Сборникът описва някои аналитични инструменти, използвани от ГД „Икономически и финансови въпроси“ при оценката на макроикономическите дисбаланси. Той обаче би могъл да бъде подобрен допълнително чрез включването на информация относно инструментите, използвани от Комисията при други периодични анализи, например на стабилността на банковата система, на тенденциите във връзка с ПМД на пазара на труда и на качеството на политиките за пазара на труда.

Стандартите за анализ при ЗП като цяло са добри, според заинтересованите страни и експертите, с които се консултира Сметната палата. Комисията взема предвид всички специфични за дадена държава обстоятелства и друга актуална информация, представена от държавите членки. Според някои държави членки беше необходимо да се подобри обменът на информация, а Комисията неотдавна положи усилия в това отношение.

Проучването на Сметната палата сред членовете на КИП потвърди тези констатации. По-голямата част от респондентите (89 %) са описали качеството на ЗП на своята държава членка като „добро“, а 11 % са избрали „средно“. Никой не е описал качеството като „много добро“, „слабо“ или „много слабо“ (вж. фигура г в приложение VI). В сравнение с подобни доклади от партньорски институции, 68 % от членовете на КИП са избрали отговора „без промяна“, 26 % — че ЗП са станали по-добри, а 5 % — че са станали по-лоши (вж. фигура ф в приложение VI). Всички респонденти изразяват съгласие, че ЗП са взели предвид съответната специфична за отделните държави информация (53 % „до голяма степен“, 47 % „до известна степен“, вж. фигура д в приложение VI).

В сравнение с докладите на други международни организации (МВФ, ОИСР), които използват „тематичен“ подход, ЗП често разглеждат едни и същи въпроси година след година. Дори да се приеме за факт, че някои дисбаланси са устойчиви и не могат да бъдат пренебрегнати, това често води до повтарящ се анализ с малка добавена стойност и послание, което остава до голяма степен същото от една година към следващата.

Регламентът за ПМД изисква от Комисията да взема под внимание „тесните търговски и финансови взаимовръзки между държавите-членки и ефектите на разпространение на националните икономически политики.“²⁸ Комисията е разработила няколко икономически инструмента²⁹, насочени към тези въпроси.

Въпреки това, анализът на ефектите на разпространение³⁰ често е слаб. В четирите избрани държави членки това се прилага до известна степен непоследователно. Например до 2014 г. беше отделяно само бегло внимание на разпространяването на проблемите от една държава към друга³¹ (ефекти на разпространение, идващи отвън) в Словения. В България не е отделяно внимание на общите пазарни условия за страната като малка държава членка извън еврозоната. Неотчитането на ефектите на разпространение води до прекалено съсредоточаване на Комисията върху вътрешноприсъщи за дадена държава членка промени.

От 2015 г. насам съществува политика изходящите ефекти на разпространение да се включват в ЗП на петте най-големи държави членки на еврозоната. Сметната палата приветства това развитие.

Входящите ефекти на разпространение са споменати във всички ЗП в извадката за всички години, въпреки че обхватът и детайлността им варират. Например, верижният ефект на разпространяване на проблемите от една държава към друга не е разгледан подробно дори през 2012 г. и 2013 г., когато спредовете по държавните ценни книжа³² са особено високи.

В заключение, що се отнася до ефектите на разпространение, използваните аналитични инструменти не винаги са част от анализа по държави. Беше отбелязано обаче известно подобрение, по-конкретно чрез публикуването на матрицата за оценка на ПМД от 2016 г. нататък.

ЗП по принцип не правят оценка на това как фискалната политика оказва влияние върху външните дисбаланси. Единствената държава членка, която е получила цялостна оценка за момента, е Германия, която разполага с голям излишък по текущата сметка. Не съществува обаче подобен анализ за държави със структурен дефицит по текущата сметка, голяма отрицателна нетна международна инвестиционна позиция, или проблеми, свързани с конкурентоспособността (вж. каре 4). Що се отнася до фискалната политика, ЗП са ограничени главно до кратко обсъждане на развитието на дълга в публичния сектор.

В случая на Словения и България, Сметната палата установи слабости в анализа на дисбалансите и произтичащите от него препоръки по политиките (вж. каре 5).

ДМП и таблото с показатели имат ограничена роля в рамките на ПМД

Настоящият раздел разглежда добавената стойност на ДМП в рамките на ПМД и характеристиките на таблото с показатели при ролята им за улесняване на ранното установяване на дисбалансите.

Дължината на текста на ДМП почти се е удвоила от началото на ПМД (вж. фигура 6).

Източник: ЕСП.

Въпреки това, не се наблюдава съответно подобрение в качеството на оценката, тъй като документът все още до голяма степен е описателен³⁷:

1. В първата част на ДМП се описват предимно общите тенденции в различните икономики и как са се развили различните табла с показатели. Това става без да бъдат разгледани последиците от тези промени (ефекти на разпространение или причинни фактори) в по-голяма дълбочина и без да се търсят движещите сили на някои тенденции;
2. Втората част на ДМП се състои само от описание на таблото с показатели и кратка оценка по държави на рисковете от дисбаланси и корекциите.

Непосредствената полза от ДМП за идентифициране на държавите членки, изложени на риск да бъдат засегнати от дисбаланси, което изисква изготвянето на ЗП, е неутрализирана от практиката на Комисията да изисква задължителни ЗП за държавите членки, в които са били установени дисбаланси през предходната година (вж. приложение IX). Инерцията, която се дава на процеса, е показана във фигура 7.

Забележка: Звездичките обозначават държавите членки без дисбаланс в годината на ЗП.

Източник: ЕСП.

Таблото с показатели на ДМП не е разработено достатъчно добре, за да способства за ранното установяване на (влошаващи се) макроикономически дисбаланси:

1. то е ретроспективно, като се основава на данни отпреди две години;
2. много показатели са или плъзгащи се средни стойности, или променливи на наличностите (вж. таблица 4), което забавя тяхното коригиране или актуализиране с последните промени.

Източник: ЕСП.

Някои важни показатели, които са от значение за откриването на дисбаланси, не са изрично включени в таблото с показатели. Примерите за това включват инфлация, корпоративна рентабилност и необслужвани заеми.

Таблото с показатели беше преразгледано много пъти, като бяха направени промени в броя, вида и представянето на показателите. За последен път то беше преразгледано през 2016 г., когато три социални показатели³⁸, които до този момент бяха със статус „спомагателни“, са включени в таблото с водещи показатели. Тези три показателя обаче са тясно взаимосвързани и не са от голяма полза за ранното установяване на дисбаланси, тъй като отразяват последиците от икономически сътресения. Респондентите от проучването на КИП (вж. фигура в в приложение VI) и голяма част от заинтересованите страни изразиха становището, че тези показатели не са довели до подобрение на таблото.

Таблото с показатели носи ограничена полза на етапа на ДМП и никаква след това. Както може да се очаква, Сметната палата установи пряка връзка между броя на „мигащите“ показатели (тези, които надвишават праговата стойност) и решението за извършване на ЗП и класификацията на дисбалансите. И в двата случая обаче статистическата връзка е много слаба (вж. фигура 8), което потвърждава, че решението за извършване на ЗП не е механично следствие от таблото с показатели. Освен това, Комисията не използва показателите от таблото за своя анализ в ЗП, а разчита на по-широк набор от аналитични инструменти, както и на по-актуални данни³⁹.

Забележка: Черните точки представляват средната стойност. Категорията „Прекомерни дисбаланси с ППД“ не е представена, тъй като нито една държава членка все още не е била поставена в тази категория.

Източник: ЕСП.

Въпреки своята ограничена роля в процеса на вземане на решения, дискусиите със заинтересованите страни показаха, че таблото с показатели получава голямо публично внимание, тъй като броят на „мигащите“ показатели лесно може да бъде представен. Въпреки това незапознатите с материята читатели може да не получат пълна представа за естеството и подробната характеристика на дисбалансите в дадена държава членка, ако разчитат на броя на „мигащите“ показатели, вместо на изчитане на целия ЗП. Включването от 2016 г. насам на таблото с показатели като приложение към докладите по държави може да засили погрешното впечатление, че то е от основно значение за оценката на сериозността на дисбалансите.

Заключения и препоръки

Общото заключение на Сметната палата е, че като цяло ПМД е добре разработена, но Комисията не я прилага по начин, който да гарантира ефективно предотвратяване и коригиране на дисбалансите. Следователно Комисията трябва значително да подобри определени аспекти на осъществяваното от нея управление на ПМД. Неотдавна бе направена стъпка напред с разглеждането на въпроса за разпространението на последиците от строгата фискална политика в някои държави членки при наличие на спад в производството в еврозоната.

Изпълнение на специфичните препоръки по ПМД

Изпълнението на специфичните препоръки по ПМД от държавите членки е слабо (вж. точка 33).

Едва след изготвянето на СП Комисията взема решение кои от тях са свързани с ПМД. Дори и тогава това етикетиране не е целесъобразно в някои случаи, тъй като връзката с анализа на ЗП в най-добрия случай е частична или далечна. Препоръките, определени като свързани с ПМД, често са смесица от мерки за справяне със структурни въпроси, свързани с потенциалния растеж, и мерки за преодоляване на макроикономическите дисбаланси в краткосрочен и средносрочен план. Понякога СП по ПМД дори не са свързани с макроикономически дисбаланси (вж. точки 35—38; 43).

След процеса на опростяване през 2015 г. СП по ПМД вече са по-кратки и по-общо формулирани в сравнение с преди. Това затруднява в още по-голяма степен оценката на тяхното изпълнение и на приноса им за премахване на дисбалансите. Срокът за изпълнението им често е много кратък (вж. точки 39—42; 51—52).

На последно място, липсва систематична предварителна или последваща оценка на икономическото въздействие на СП по ПМД (вж. точки 44—46).

Препоръка 1

1. Комисията следва систематично да обвързва специфичните препоръки по ПМД с макроикономическите дисбаланси, установени при зъдълбочения анализ. Мерките, включени в СП по ПМД, следва да бъдат достатъчно подробни, за да може тяхното изпълнение да доведе до съществено и осезаемо намаляване на дисбалансите.
2. Комисията следва също така да прави ясно разграничение между действия по политиките, свързани с ПМД, които са насочени към намаляване на дисбалансите в краткосрочен и средносрочен план с оглед избягване на кризи, и реформи, насочени към предотвратяване на натрупването на дисбаланси чрез стимулиране на потенциала за растеж в дългосрочен план.
3. Винаги, когато това е възможно, Комисията следва да извършва предварителни и последващи оценки на въздействието върху дисбалансите от действията по политиките, определени в СП по ПМД.
4. Комисията следва да осигурява реалистични срокове, които да улесняват изпълнението на специфичните препоръки по ПМД.

Тези мерки следва да бъдат въведени за цикъла на ПМД за 2019 г. (който започва през есента на 2018 г.).

Класификация на дисбалансите

В самите ЗП не се съдържа никакво заключение относно класификацията на дисбалансите за държавите членки. Освен това, връзката между икономическия анализ в задълбочения преглед и класификацията на дисбалансите невинаги е ясна. Проблемът се е влошил, след като пълноценните задълбочени прегледи са били заменени с „резюмета“ в рамките на докладите по държави (вж. точки 57—60).

Службите на Комисията използват ясен набор от критерии, когато предлагат на колегиума как да бъдат класифицирани дисбалансите. Въпреки това, одитните доказателства показват, че липсва официална процедура за вземане на решения на политическо равнище и че Комисията понякога нарушава своите собствени вътрешни правила (вж. точки 61—62; 66).

Комисията никога не е предлагала задействане на ППД, въпреки че няколко пъти е обмисляла да направи това. Тълкуването на Регламента за ПМД от страна на Комисията е, че установяването на прекомерни дисбаланси не я задължава непременно да предложи задействане на процедурата при прекомерен дефицит (вж. точки 63—65).

Препоръка 2

1. Според изискванията на Регламента за ПМД, в задълбочените прегледи Комисията следва да представя ясна оценка на сериозността на дисбалансите, пред които е изправена дадена държава членка.
2. Комисията следва да приеме, публикува и прилага ясни критерии и процедури за класификация на дисбалансите.
3. Освен ако няма особени обстоятелства, Комисията следва да препоръча задействането на ППД, когато има доказателства, че в дадена държава членка се наблюдават прекомерни дисбаланси, особено в случаите на висок риск от нестабилност, когато дисбалансите са трайни или са имали ефекти на разпространение, или когато коригиращите мерки са били незадоволителни. Ако при определени обстоятелства Комисията използва своите правомощия, по собствена преценка да се въздържи от предприемането на тази стъпка, тя следва ясно и публично да обясни причините за това.

   Тези мерки следва да бъдат въведени за цикъла на ПМД за 2019 г. (който започва през есента на 2018 г.).

4. В контекста на прегледа на ПМД за 2019 г. Комисията следва да предложи изменения на Регламента за ПМД, чрез които да кодифицира обстоятелствата, при които Комисията може да не препоръчва задействане на ППД, дори когато е стигнала до заключението, че дадена държава членка е изправена пред прекомерни дисбаланси.

Характеристики на задълбочените прегледи

От 2015 г. насам задълбочените прегледи постепенно остават на заден план в докладите по държави, които основно се занимават с общата икономическа координация на структурните политики, а границите между двата документа стават все по-неясни. През 2017 г. подробните анализи на всички основни въпроси, засягащи дадена държава членка, са обединени в един общ раздел от доклада за държавата, където са разделени по теми, като се посочват темите, свързани с ПМД (вж. точки 68—72).

Тези промени са довели до намаляване на видимостта на ПМД и правят все по-трудно идентифицирането на предизвикателствата, свързани с ПМД. Съкращаването на ЗП е отслабило още повече връзката между икономическия анализ и класификацията на дисбалансите и произтичащите от тях СП по ПМД (вж. точки 59; 73—75).

Освен това, таблото с показатели не е от решаващо значение за ЗП, но неговото включване от 2016 г. насам като приложение към докладите по държави оставя впечатлението, че това е така (вж. точки 95—96).

Препоръка 3

1. С цел да представя ясна оценка на степента на сериозност на макроикономическите дисбаланси, пред които е изправена дадена държава членка и да улеснява идентифицирането на най-подходящите ответни мерки, Комисията следва да предоставя подробен задълбочен преглед като самостоятелен документ с дължина на текста и степен на детайлност, които да отразяват сериозността на ситуацията и предизвикателствата пред политиките.
2. Комисията следва да не публикува таблото с показатели със ЗП, а да предоставя достъп до база данни със специфични за всяка държава променливи, които действително се използват при анализа.

Тези мерки следва да бъдат въведени за цикъла на ПМД за 2019 г. (който започва през есента на 2018 г.).

Признаване на въздействието на фискалната политика върху външните дисбаланси и конкурентоспособността

Въпреки някои ежегодни повторения ЗП обикновено съдържат добър стандарт на анализа. Въздействието на фискалната политика върху външните дисбаланси обаче невинаги е част от анализа или невинаги се взема предвид при формулирането на СП по ПМД, дори когато при ЗП бъдат установени дисбаланси във външните позиции, които са тясно свързани с фискалната политика. Комисията е запозната с тези връзки, но като цяло счита, че фискалните въпроси са обхванати от ПСР. ПСР обаче се ограничава до фискалната устойчивост, не разглежда въздействието на фискалната политика върху външните дисбаланси и не коментира фискалната политика на държавите членки, които отговарят на критериите за устойчивост (вж. точки78—80, 86—87).

Препоръка 4

Когато е уместно, Комисията следва систематично да анализира в своите задълбочени прегледи въздействието на фискалната политика върху външните дисбаланси и конкурентоспособността, както и да използва ПМД за отправяне на препоръки към държавите членки, когато фискални въпроси засягат пряко външните дисбаланси. Това следва да се прилага както за държавите членки с големи излишъци по текущата сметка, така и за тези с големи дефицити.

Тази мярка следва да бъде въведена за цикъла на ПМД за 2019 г. (който започва през есента на 2018 г.).

Общото измерение на еврозоната

ПМД е прекалено съсредоточена върху отделните икономики и недостатъчно върху ефектите на разпространение. В резултат на това СП по ПМД не насърчават в достатъчна степен действията по политиките с положително въздействие върху други държави членки, нито симетричното възстановяване на равновесието в еврозоната (вж. точки 81—85).

СП невинаги са съобразени с препоръките на Комисията за еврозоната като цяло (вж. точки 47—50).

Препоръка 5

1. Чрез ПМД Комисията следва да отделя систематично внимание на политиките с междудържавно въздействие, които могат да подобрят симетричното възстановяване на равновесието в еврозоната.
2. Комисията следва да съгласува специфичните препоръки по ПМД със своите препоръки за еврозоната, свързани с дисбалансите, включително когато е уместно и относно общата фискална позиция.

Тези мерки следва да бъдат въведени за цикъла на ПМД за 2019 г. (който започва през есента на 2018 г.).

Видимост на ПМД и комуникация

Ефективната комуникация е от решаващо значение за повишаването на обществената информираност относно ПМД и нейната специфична цел за разкриване, облекчаване и предотвратяване на макроикономически дисбаланси, както и на предизвикателствата, произтичащи от дисбалансите за държавите членки. Засилена комуникация е необходима също и за подобряване на националната ангажираност по отношение на ПМД (вж. точки 1—6; 54—56; 68—72; 88—91; 94—96).

Препоръка 6

Комисията следва да отдаде по-голямо значение на ПМД като:

1. да се позовава по-често на процедурата в комуникацията си с държавите членки;
2. следи за това съответните членове на Комисията да бъдат на разположение на парламентите на държавите членки, когато Комисията е оценила като прекомерни дисбалансите, така че те да могат да обяснят причините за нейните решения и съответните препоръки по политиките.

Тези мерки следва да бъдат въведени за цикъла на ПМД за 2019 г. (който започва през есента на 2018 г.).

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав IV с ръководител Baudilio TOMÉ MUGURUZA — член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 28 ноември 2017 г.

За Сметната палата

Klaus-Heiner LEHNE
Председател

Съкращения и акроними

ГД ECFIN: Генерална дирекция „Икономически и финансови въпроси“ на Комисията

ГД EMPL: Генерална дирекция „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ на Комисията

ДМП: Доклад по механизма за предупреждение

ЕЦБ: Европейска централна банка

ЗП: Задълбочен преглед

КИП: Комитет за икономическа политика на Съвета на Европейския съюз

МВФ: Международен валутен фонд

НПР: Национална програма за реформи

ОИСР: Организация за икономическо сътрудничество и развитие

ПМД: Процедура при макроикономически дисбаланси

ППД: Процедура при прекомерен дисбаланс

ПСР: Пакт за стабилност и растеж

СП: Специфична препоръка за всяка държава

EDP: Процедура при прекомерен дефицит

Речник

Европейски семестър: Годишен цикъл на ЕС за координация на икономическите политики. Европейският семестър обхваща фискалните политики, определени от Пакта за стабилност и растеж, предотвратяването на прекомерни макроикономически дисбаланси (в рамките на ПМД) и структурните реформи в рамките на стратегията „Европа 2020“. Това води до специфични за всяка държава членка препоръки.

Комитет за икономическа политика (КИП): Консултативен орган към Комисията и Съвета, създаден с Решение № 74/122/ЕИО на Съвета от 18 февруари 1974 г. КИП допринася за работата на Съвета по координиране на икономическите политики на държавите членки и на ЕС. Той включва по двама представители от всяка държава членка, двама представители на Комисията и двама представители на ЕЦБ.

Национална програма за реформи: Документ, изготвян годишно, който представя политиките и мерките на държавата членка за поддържане на растежа и заетостта и за постигане на целите на стратегията „Европа 2020“.

Пакт за стабилност и растеж (ПСР): Споразумение със задължителен характер за всички държави членки на ЕС от 1997 г. насам (с реформи от 2005 г. и 2011 г.) относно прилагането на разпоредбите на Договора от Маастрихт за постигане на устойчивост на фискалните политики на държавите членки, основно чрез поддържане на бюджетния дефицит и публичния дълг на приемливо ниво.

Стратегия „Европа 2020“: Програмата на ЕС за растеж и работни места за настоящото десетилетие. В стратегията са определени пет водещи цели, които се изразяват чрез седем водещи инициативи. Правителствата на държавите от ЕС са определили национални цели, за да подпомогнат постигането на общите цели на ЕС, и докладват за тях в своите национални програми за реформи (НПР).

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от извършени от нея одити на изпълнението или на съответствието по конкретни бюджетни области или теми на управлението. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Докладът е изготвен от Одитен състав IV с ръководител Baudilio Tomé Muguruza, член на Сметната палата. Този състав е специализиран в областта на пазарната регулация и конкурентоспособната икономика. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Neven Mates. При изготвянето на доклада той беше подпомогнат от Georgios Karakatsanis — ръководител на неговия кабинет, Marko Mrkalj — аташе в кабинета, Zacharias Kolias — директор, и Giuseppe Diana — ръководител на одитна задача. Одитният екип включва Stefano Sturaro, Shane Enright, Maëlle Bourque и Katia Mesonero-Herrera.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditorsECA

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2018 г.

© Европейски съюз, 2018 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника. За всяко използване или възпроизвеждане на снимките или на другите материали, чиито авторски права не са притежание на Европейския съюз, трябва да бъде поискано разрешение пряко от притежателите на авторските права.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

За да намерите информация за ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес http://europa.eu.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации от EU Bookshop на адрес http://publications.europa.eu/eubookshop. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. http://europa.eu/contact).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.