Makrotalouden epätasapainoa koskevan menettelyn (MIP) tarkastus

Tiivistelmä

Makrotalouden epätasapainoa koskeva menettely

Makrotalouden epätasapainoa koskevan menettelyn (MIP) avulla on tarkoitus korjata makrotalouden epätasapaino EU:ssa. Menettely luotiin, koska ennen vuoden 2008 kriisiä ei ollut toimintapoliittisia välineitä, joiden avulla epätasapainon syntymistä olisi voitu ehkäistä ennalta.

MIP:ä toteutetaan vuoden sykleissä. Menettelyn alussa komissio julkaisee talous- ja rahoitusarvionsa eli varoitusmekanismia koskevan kertomuksen. Siinä yksilöidään jäsenvaltiot, joita uhkaa epätasapaino, joka edellyttää lisäanalysointia perusteellisessa tarkastelussa. Tarkastelujen tarkoituksena on todeta, esiintyykö valituissa jäsenvaltioissa epätasapainoa ja olisiko epätasapainoa pidettävä liiallisena. Komission olisi lopuksi ehdotettava perusteelliseen tarkasteluun perustuvan analyysin pohjalta maakohtaisia suosituksia. Neuvosto hyväksyy suositukset, ja ne esitetään jäsenvaltioille epätasapainon korjaamiseksi.

Jos epätasapainoa pidetään liiallisena, MIP-asetuksessa säädetään, että komissio ehdottaa, että neuvosto käynnistää liiallista epätasapainoa koskevan menettelyn (EIP). Kyseessä on tehostettu valvontamekanismi, johon sisältyy mahdollisuus määrätä seuraamuksia euroalueeseen kuuluville jäsenvaltioille.

Tarkastuskohde

Tarkastuksessa käsiteltiin seuraavaa pääkysymystä: Onko MIP:lle olemassa kunnon perusta ja onko sen täytäntöönpano asianmukaista? Tilintarkastustuomioistuin arvioi komission vastuulla olevan MIP:n täytäntöönpanon vaikuttavuutta kaudella 2012–2017.

Tarkastushavainnot

MIP on yleisesti ottaen hyvin suunniteltu, mutta komissio ei pane sitä täytäntöön siten, että epätasapainon vaikuttava ennalta ehkäiseminen ja korjaaminen olisi taattu.

Komissio pyrkii korjaamaan makrotalouden epätasapainoa pääasiassa MIP:n kannalta olennaisten maakohtaisten suositusten avulla. Niiden täytäntöönpano on kuitenkin jäänyt vähäiseksi. Vaikka niiden täytäntöönpano on jäsenvaltioiden vastuulla, useita puutteita esiintyy myös siinä, miten komissio on ne suunnitellut. Perusteellisessa tarkastelussa ja ehdotetuissa suosituksissa mainittujen epätasapainotilojen välillä ei ole systemaattista yhteyttä. Joissakin tapauksissa maakohtaiset suositukset luokitellaan MIP:n kannalta olennaisiksi, vaikka ne liittyvät makrotalouden epätasapainoon vain kaukaisesti (jos ylipäätään lainkaan), minkä vuoksi jäsenvaltioiden on vaikeampaa toteuttaa asianmukaisia korjaavia toimia. Maakohtaisissa MIP-suosituksissa ei myöskään oteta riittävällä tavalla huomioon finanssipolitiikkaa edes silloin kun se on relevantti epätasapainotiloissa, jotka eivät liity julkiseen talouteen. Yksittäisille jäsenvaltioille esitettyjen maakohtaisten suositusten ja koko euroalueelle esitettyjen suositusten välillä on joitakin epäjohdonmukaisuuksia. Lopuksi voidaan todeta, että komissio asettaa joskus suositusten täytäntöönpanolle erittäin vaativia aikatauluja.

Tilintarkastustuomioistuin on samaa mieltä järjestämäänsä kyselyyn osallistuneiden sidosryhmien kanssa, joiden mukaan perusteellisissa tarkasteluissa esitetty analyysi on laadukas ja että epätasapainotilat on yksilöity asianmukaisesti. Perusteellisten tarkastelujen näkyvyys on kuitenkin viime vuosina asteittain vähentynyt komission raportoinnissa, jossa MIP:n kannalta olennainen analyysi ja toimintapoliittinen ohjeistus on nykyään vähemmän esillä, koska ne on sisällytetty maaraportteihin, joissa ensisijaisesti käsitellään rakennepolitiikkojen laajaa taloudellista koordinointia. MIP:ä on edelleen heikentänyt komission päätöksentekoprosessi, jossa epätasapaino luokitellaan vakavuuden mukaisesti. Epätasapaino yksilöidään osastotasolla selkeiden teknisten kriteerien perusteella, kun taas perusteellisiin tarkasteluihin ei sisälly selkeää arviota epätasapainon vakavuudesta. Komission jäsenten kollegion lopullisten päätösten perustana olevat kriteerit eivät ole riittävän läpinäkyviä.

On merkille pantavaa, että komissio ei ole koskaan suosittanut liiallista epätasapainoa koskevan menettelyn käynnistämistä siitä huolimatta, että MIP:n alettua vuonna 2012 useiden jäsenvaltioiden kohdalla on todettu pitkäaikaista liiallista epätasapainoa.

Ensimmäinen prosessin yhteydessä laadittava asiakirja on varoitusmekanismia koskeva kertomus. Se ei helpota riittävästi epätasapainon varhaista havaitsemista, sillä siinä käytetyt indikaattorit perustuvat vanhentuneisiin tietoihin ja liukuviin keskiarvoihin, minkä vuoksi viimeaikaisia tapahtumia ei ole mahdollista ottaa lainkaan huomioon. Lisäksi kertomus on tekstityypiltään pikemminkin kuvailevaa kuin analyyttista. Heijastusvaikutuksia muihin jäsenvaltioihin ja euroalueelle ei pohdita kovinkaan syvällisesti, vaikka joitakin parannuksia on tässä suhteessa tehty.

Suositukset

1. Komission olisi järjestelmällisesti huolehdittava, että maakohtaisten MIP-suositusten ja makrotalouden epätasapainotilojen välillä on yhteys. Ehdotettujen toimenpiteiden olisi oltava riittävän yksityiskohtaisia ja niiden olisi kohdistuttava politiikkatoimiin, joilla vähennetään epätasapainoa lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä. Komission olisi mahdollisuuksien mukaan tehtävä ennakko- ja jälkiarvioinnit politiikkatoimien vaikutuksesta epätasapainoon.
2. Perusteellisiin tarkasteluihin olisi sisällyttävä selkeä kuvaus jäsenvaltion kokeman epätasapainon vakavuudesta. Komission olisi lisättävä avoimuutta hyväksymällä, julkaisemalla ja soveltamalla selkeitä kriteerejä epätasapainon luokitteluun. Sen olisi poikkeustilanteita lukuun ottamatta suositettava liiallista epätasapainoa koskevan menettelyn käynnistämistä, kun on näyttöä siitä, että jäsenvaltioon kohdistuva epätasapaino on liiallinen. Jos komissio käyttää tietyissä olosuhteissa harkintavaltaansa pidättäytyäkseen ottamasta tätä askelta, sen olisi esitettävä päätökselleen julkisesti selkeät perustelut.
3. Komission olisi erikseen esitettävä perusteellinen tarkastelu, joka on kattava ja pituudeltaan ja yksityiskohtaisuudeltaan kuvastaa tilanteen vakavuutta ja toimintapoliittisia haasteita. Tulostaulun sijaan perusteellisessa tarkastelussa olisi esitettävä analyysissä tosiasiallisesti käytetyt maakohtaiset muuttujat.
4. Komission olisi järjestelmällisesti analysoitava finanssipolitiikan vaikutusta ulkoiseen epätasapainoon ja kilpailukykyyn ja käytettävä MIP-menettelyä esittääkseen suosituksia jäsenvaltioille, kun julkisen talouden kysymykset vaikuttavat suoraan ulkoiseen epätasapainoon.
5. MIP-prosessissa olisi otettava järjestelmällisesti huomioon toimintapolitiikat, joilla on vaikutusta maasta toiseen ja jotka voivat edistää symmetristä tasapainotusta euroalueella. Maakohtaisten MIP-suositusten olisi oltava yhdenmukaisia epätasapainon kannalta relevanttien euroalueelle esitettävien suositusten kanssa, soveltuvissa tapauksissa myös yleisen finanssipolitiikan virityksen osalta.
6. Komission olisi annettava MIP:lle enemmän näkyvyyttä suurelle yleisölle tarkoitetussa viestinnässään. Vaikuttavan tiedotuksen osalta asianomaisten komission jäsenten olisi oltava jäsenvaltioiden parlamenttien saatavilla silloin, kun komissio on arvioinut epätasapainon liialliseksi, jotta he voisivat selittää päätöstensä ja vastaavien toimintapoliittisten suositusten perusteita.

Johdanto

Taloudelliset perusteet ja oikeudellinen kehys

EU:n talouden ohjausjärjestelmä (jäsenvaltioiden talouspolitiikkoja ohjaava säännöstö) keskittyi ennen vuosien 2008 ja 2009 kriisiä finanssipolitiikkojen kestävyyteen. Sen pääasiallisena tarkoituksena oli pitää julkinen alijäämä ja velka kurissa. Muutoin kuin finanssipolitiikan kohdalla EU:n ohjaus rajoittui perussopimuksen määräyksiin talouspolitiikan pehmeästä koordinoinnista¹.

Kriisi ja sen jälkimainingit osoittivat, että järjestelmä ei ollut havainnut eikä ennalta ehkäissyt makrotalouden epätasapainon muodostumista. Useissa jäsenvaltioissa suuret pääomantuonnit ja kestämätön yksityisen sektorin luotonlaajennus on johtaneet siihen, että ulkoinen tasapaino ja kilpailukyky ovat huonontuneet, tietyillä talousaloilla on investoitu liikaa ja velka on kasvanut liialliseksi yksityisellä sektorilla. Kriisin alla myös kestämätön talouskasvu vääristi perustana olevan julkisen talouden rahoitusaseman arviointia, mikä sai tilanteen usein näyttämään paremmalta kuin se itse asiassa oli. Epätasapaino antoi lopulta sykäyksen kivuliaalle sopeutukselle, minkä vaikutus heijastui myös muihin jäsenvaltioihin ja vaaransi niin ollen koko EU:n taloudellisen vakauden ja talouden suorituskyvyn.

Jotta vastaavanlainen kehitys ehkäistäisiin tulevaisuudessa ja tuettaisiin toimintapolitiikkoja, jotka vähentävät kriisiä edeltävästä kasvusta johtuvaa epätasapainoa, otettiin käyttöön vuonna 2011 osana kyseisen vuoden lainsäädännöllistä talouspolitiikan ohjauspakettia (six-pack)² uusi mekanismi – makrotalouden epätasapainoa koskeva menettely (MIP).

MIP:n pääasiallinen säädösperusta on makrotalouden epätasapainon ennalta ehkäisemisestä ja korjaamisesta annettu asetus (EU) No 1176/2011 (johon tässä kertomuksessa viitataan MIP-asetuksena)³.

MIP-menettely koskee kaikkia EU:n jäsenvaltioita (lukuun ottamatta niitä, jotka saavat taloudellista tukea EU:lta talouden sopeutusohjelmista), ja sitä on sovellettu vuodesta 2012 alkaen osana talouspolitiikan vuotuista koordinointi- ja valvontasykliä.

MIP kohdistuu erityisesti epätasapainon ja liiallisen epätasapainon havaitsemiseen, ehkäisyyn ja korjaamiseen. Nämä termit on määritelty MIP-asetuksen 2 artiklassa:

1. "’epätasapaino’ tarkoittaa mitä tahansa sellaiseen makrotalouden kehitykseen johtavaa suuntausta, joka vaikuttaa tai voi vaikuttaa kielteisesti jäsenvaltion talouden, talous- ja rahaliiton tai koko unionin moitteettomaan toimintaan;
2. ’liiallinen epätasapaino’ tarkoittaa vakavaa epätasapainoa, mukaan lukien epätasapaino, joka vaarantaa tai uhkaa vaarantaa talous- ja rahaliiton moitteettoman toiminnan.”

MIP-asetuksen 4 artiklan 3 kohdassa epätasapainon luonne määritellään seuraavasti:

1. ”sisäinen epätasapaino, myös yksityisestä ja julkisesta velkaantumisesta, varallisuus- ja rahoitusmarkkinoiden kehityksestä asuntosektori mukaan lukien, yksityisen sektorin luottovirroista sekä työttömyysasteen kehityksestä johtuva epätasapaino;
2. ulkoinen epätasapaino, myös jäsenvaltioiden vaihtotaseen rakenteen ja nettosijoitusten määrän sekä reaalisten efektiivisten valuuttakurssien ja vientimarkkinaosuuksien kehityksestä, hinta- ja kustannuskehityksen sekä muun kilpailukyvyn kuin hintakilpailukyvyn muutoksista johtuva epätasapaino, ottaen huomioon tuottavuuden eri osatekijät.”

Tämän vuoksi MIP-asetuksessa säädetään yksittäisten jäsenvaltioiden talouteen vaikuttavan epätasapainon korjaamisen kaksitahoisesta tavoitteesta ja myös käsitellään muihin EU:n jäsenvaltioihin ja euroalueeseen heijastuvaa vaikutusta⁴.

MIP on osa eurooppalaista ohjausjaksoa, joka on talouspolitiikkojen laaja-alaiseen koordinointiin EU:ssa vuonna 2010 käyttöön otettu kehys. MIP:n lisäksi eurooppalainen ohjausjakso käsittää vakaus- ja kasvusopimuksen täytäntöönpanoon tarkoitettuja toimenpiteitä. Ohjausjakso käsittää myös rakennepolitiikkoja, joilla tehostetaan pitkän aikavälin kasvua Eurooppa 2020 – strategian yhteydessä tavoitteiden avulla, sekä laajoja talouspolitiikan suuntaviivoja ja työllisyyspolitiikkojen suuntaviivoja. Vuotuinen eurooppalainen ohjausjakso kulminoituu komission ehdotukseen neuvostolle maakohtaisista suosituksista kaikilla kyseisillä aloilla. Neuvoston hyväksynnän jälkeen jäsenvaltioiden odotetaan panevan suositukset täytäntöön.

Karkeasti sanottuna MIP:n ja vakaus- ja kasvusopimuksen välillä on seuraava ero: MIP liittyy makrotalouden epätasapainoon yleisesti ottaen ja vakaus- ja kasvusopimus pelkästään julkisen talouden kestävyyteen. Kun jäsenvaltio on täyttänyt velkaa ja alijäämää koskevat vaatimukset, vakaus- ja kasvusopimus ei enää ohjaa julkista taloutta. MIP-asetuksessa sitä vastoin säädetään, että MIP:n yhteydessä havaittuun epätasapainoon voidaan politiikan tasolla reagoida julkisen talouden toimenpiteillä ja palkkapolitiikkatoimilla⁵. Nämä kaksi ohjauskeinoa ovat samanlaisia siltä osin, että niissä komissiolle annetaan tehtäväksi täytäntöönpanon valvonta ja siksi niissä molemmissa on sekä ennalta ehkäisevä että korjaava osio. Komissiolla ei kuitenkaan ole vastaavaa valvontaroolia Eurooppa 2020 – strategian täytäntöönpanon kohdalla.

Vuotuisessa MIP-prosessissa yksilöidään epätasapainotilat, arvioidaan niiden vakavuutta ja käynnistetään korjaukset. Prosessi on jaettu eri vaiheisiin. MIP-asetuksessa kuvattua prosessia havainnollistetaan kaaviossa 1 (tarkemmat tiedot liitteessä I) ja vastaavat asiakirjat luetellaan liitteessä II.

Ensimmäinen vaihe: Varoitusmekanismia koskeva kertomus

Prosessin ensimmäisessä vaiheessa julkaistaan varoitusmekanismia koskeva kertomus. Pääasiallisena tarkoituksena on kartoittaa jäsenvaltiot, joissa komission mukaan on epätasapainon uhka ja joita sen vuoksi on analysoitava lisää perusteellisessa tarkastelussa (ks. toinen vaihe). Varoitusmekanismia koskevassa kertomuksessa hyödynnetään tulostaulua, jonka indikaattorien on tarkoituksena on tuoda esiin sisäinen ja ulkoinen epätasapaino (ks. liite III)⁶. MIP-asetuksen 3 artiklan 2 kohdassa kuitenkin tehdään selväksi, että perusteellisen tarkastelun käynnistämisestä ei saisi päättää tulostaulusta tehtyjen mekaanisten päätelmien perusteella.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Toinen vaihe: Perusteelliset tarkastelut

Perusteellisessa tarkastelussa maakohtaisia olosuhteita analysoidaan yksityiskohtaisesti hyödyntämällä monenlaisia analyyttisia välineitä (joita ovat mm. toimenpiteet, joilla mitataan kaupankäynnin yhteyksiä ja riskejä jäsenvaltioiden välillä), kvalitatiivista maakohtaista tietoa (kuten tuotteiden erikoistumista ja palkkaneuvottelua koskevia mekanismeja) ja useissa tapauksissa muuttujia, jotka poikkeavat varoitusmekanismia koskevan kertomuksen tulostaulusta.

Komissio kerää tietoa jäsenvaltioihin tekemiensä käyntien aikana. Sen on otettava huomioon myös kaikki muut jäsenvaltioiden olennaisina toimittamat tiedot. Lopuksi komission on otettava huomioon jäsenvaltioiden poliittiset aikomukset ja neuvoston tai Euroopan järjestelmäriskikomitean kaikki aiemmat suositukset.

MIP-asetuksessa vaaditaan nimenomaisesti, että perusteellisissa tarkasteluissa arvioidaan, onko jäsenvaltiossa epätasapainoa ja jos sitä on, onko epätasapaino liiallista. Lisäksi on otettava huomioon kansallisten talouspolitiikkojen heijastusvaikutukset. Jos komissio ei havaitse epätasapainoa, MIP-prosessi päättyy kyseisen jäsenvaltion kohdalla kyseisenä vuonna. Jos epätasapainoa havaitaan, komissio luokittelee jäsenvaltion epätasapainon vakavuudesta riippuen joko MIP:n ennalta ehkäisevään tai korjaavaan osioon.

Perusteelliset tarkastelut ovat olleet vuodesta 2015 alkaen osa komission vuotuisia eurooppalaisen ohjausjakson maaraportteja. Näihin sisältyy monenlaisia analyyttisiä arvioita keskeisistä rakenteellisista ongelmista, jotka vaikuttavat jäsenvaltioon eri aloilla, joita ovat mm. verotus ja menot, työllisyys, julkishallinto ja liiketoimintaympäristö. Lisäksi maaraporteissa analysoidaan, miten jäsenvaltio on edistynyt maakohtaisten suositusten toteuttamisessa ja Eurooppa 2020 -tavoitteiden saavuttamisessa

Kolmas vaihe: Ennaltaehkäisy ja korjaaminen

Ehkäisevät toimet

Jos komissio katsoo, että jäsenvaltiossa on makrotalouden epätasapainoa, sen on ilmoitettava asiasta neuvostolle ja Euroopan parlamentille. Neuvosto voi komission ehdotuksen pohjalta esittää kyseiselle jäsenvaltiolle maakohtaisia suosituksia, jotta epätasapaino korjataan ja ehkäistään sen muuttuminen liialliseksi (tässä kertomuksessa niistä käytetään nimitystä maakohtaiset MIP-suositukset). Maakohtaiset suositukset hyväksytään heinäkuussa, ja ne on arvioitava ja tarvittaessa mukautettava vuosittain. Edistymistä maakohtaisten suositusten täytäntöönpanossa arvioidaan järjestelmällisesti tätä varten helmikuussa julkaistavassa maaraportin liitteessä. Seuratakseen maakohtaisten MIP-suositusten täytäntöönpanoa komission on käytävä jatkuvaa vuoropuhelua jäsenvaltioiden viranomaisten ja työmarkkinaosapuolten kanssa ja käytävä keräämässä tietoja tavallisesti kerran vuodessa.

Korjaavat toimet: liiallista epätasapainoa koskeva menettely

Jos komissio katsoo, että epätasapaino on liiallista, sen on taas tiedotettava asiasta Euroopan parlamentille ja neuvostolle MIP-asetuksen 7 artiklan mukaisesti. Neuvosto voi sitten komission ehdotuksesta päättää käynnistää liiallista epätasapainoa koskevan menettelyn, jossa jäsenvaltioon kohdistetaan tiukempia vaatimuksia ja seurantatoimia ja viime kädessä mahdollisesti taloudellisia seuraamuksia, jos kyseessä on euroalueen jäsenvaltio⁷.

Tarkastuksen laajuus, tavoitteet ja tarkastustapa

Tarkastuksen laajuus ja tavoitteet

Tarkastuksessa käsiteltiin seuraavaa pääkysymystä: onko MIP:lle olemassa kunnon perusta ja onko sen täytäntöönpano asianmukaista? Tämän vuoksi tarkastuksessa arvioitiin komission vastuulla olevan MIP:n täytäntöönpanon vaikuttavuutta kaudella 2012–2017⁸. Tarvittaessa arvioitiin myös tiettyjä menettelyn rakenteen osatekijöitä. MIP tarkastettiin yksityiskohtaisesti otoksella, joka koski neljää jäsenvaltiota (Bulgaria, Espanja, Ranska ja Slovenia) ja tarvittaessa vähemmässä määrin muita jäsenvaltioita⁹.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi erityisesti

1. menettelyn täytäntöönpanon vaikuttavuutta sen perusteella, miten epätasapainon luokittelu on jäsenvaltioissa kehittynyt, ja maakohtaisten MIP-suositusten alhaisen täytäntöönpanoasteen syitä
2. makrotalouden epätasapainon luokitusprosessia jäsenvaltioissa
3. epätasapainon havainnointiin ja arviointiin tarkoitettujen analyyttisten välineiden ja taloudellisen analyysin käyttöä komissiossa ja tulosten esittämistavan muuttumista
4. tulostaulun ja koko varoitusmekanismia koskevan kertomuksen asianmukaisuutta MIP:n kannalta.

Tilintarkastustuomioistuin ei arvioinut tulostaulun indikaattoreille asetettujen kynnysarvojen asianmukaisuutta tai niiden perustana olevien tilastotietojen laatua. Se ei myöskään arvioinut menettelyä, jonka avulla arvioidaan maakohtaisten MIP-suositusten täytäntöönpanon edistymistä¹⁰.

Tarkastuskriteerit ovat peräisin

1. lakisääteisistä vaatimuksista (erityisesti MIP-asetuksesta)
2. komission sisäisistä säännöistä ja menettelyistä (esim. ohjeista ja suuntaviivoista)
3. useiden EU:n toimielinten ja muiden kansainvälisten organisaatioiden (erityisesti IMF:n ja OECD:n) antamista asiakirjoista tai parhaan käytännön kartoittamiseksi tehdystä tutkimustyöstä.

Tämä tarkastuskertomus on toinen sarjassa, jonka tarkoituksena on varmistaa, että EU:n talouden ohjausjärjestelmää käsitellään kattavasti. Sarjan ensimmäinen kertomus julkaistiin vuonna 2016, ja sen aiheena oli liiallista alijäämää koskeva menettely¹¹.

Tarkastustapa

Tilintarkastustuomioistuin lähetti maaliskuussa 2016 verkkokyselyn MIP:n piiriin kuuluvista jäsenvaltioista peräisin oleville talouspoliittisen komitean jäsenille. Kysely kattoi ajanjakson vuoden 2012 varoitusmekanismia koskevasta kertomuksesta vuoden 2016 perusteellisiin tarkasteluihin. Se käsitti 46 kysymystä, jotka olivat luonteeltaan sekä laadullisia että määrällisiä ja koskivat talouspoliittisen komitean jäsenten näkemyksiä MIP-menettelystä. Kysely päättyi joulukuussa 2016, johon mennessä talouspoliittisen komitean 20 jäsenestä 19 oli vastannut. Kyselytulokset ohjasivat tarkastustyötä, ja niihin viitataan tietyissä huomautuksissa. Kootut vastaukset määrällisiin kysymyksiin esitetään liitteessä VI.

Tilintarkastustuomioistuin haastatteli kolmen komission osaston (talouden ja rahoituksen pääosasto, työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto ja pääsihteeristö) sekä talous- ja rahoitusasioista, verotuksesta ja tulliasioista vastaavan komission jäsenen ja eurosta ja työmarkkinavuoropuhelusta vastaavan varapuheenjohtajan kabinettien henkilöstöä. Tarkastuksen yhteydessä käytiin läpi erilaisia komission asiakirjoja, jotka oli tarkoitettu sekä julkiseen että sisäiseen käyttöön. Lisäksi tavattiin valituissa jäsenvaltioissa MIP:n täytäntöönpanoon ja seurantaan osallistuvien organisaatioiden edustajia (luettelo organisaatioista esitetään liitteessä VII).

MIP:stä keskusteltiin useiden sellaisten organisaatioiden edustajien kanssa, joiden kannat olivat relevantteja tarkastuksen kannalta (mm. Euroopan keskuspankki (EKP), IMF, OECD, Maailmanpankki, Euroopan parlamentti ja Saksan talous- ja energiaministeriö ja valtiovarainministeriö). Lisäksi järjestettiin neuvoa-antava paneeli ja pyydettiin neuvoja riippumattomilta asiantuntijoilta.

Huomautukset

Jäsenvaltioissa on havaittu epätasapainoa useana vuotena eikä korjaavia toimintapolitiikkoja panna tarpeeksi täytäntöön

Tässä osiossa käsitellään sellaisten jäsenvaltioiden määrän muutosta, joissa on havaittu epätasapainoa MIP:n käyttöönoton jälkeen. Lisäksi osiosta käy ilmi komission arvioima maakohtaisten MIP-suositusten täytäntöönpanoaste, ja siinä paneudutaan sen perimmäisiin syihin.

Epätasapainoa on jäsenvaltioissa yleensä usean vuoden ajan

Sellaisten jäsenvaltioiden määrä, joissa havaittiin MIP:n kautta olevan makrotalouden epätasapainoa, kasvoi tasaisesti vuosina 2012–2015 (12:sta 16:een). Tilintarkastustuomioistuin toteaa kuitenkin, että tämä määrä on kasvanut myös siksi, että useat maat eivät enää osallistu talouden sopeutusohjelmiin ja että Kroatia liittyi EU:hun. Viime aikoina yleinen suuntaus on kääntynyt, mikä kuvastaa mahdollisesti EU:n talouksien myönteistä suhdannekehitystä. Niiden jäsenvaltioiden määrä, joissa epätasapaino on liiallista, ei silti ole vähentynyt (ks. kaavio 2 ja liite VIII).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Kaaviosta 3 käy ilmi, että yksittäisten jäsenvaltioiden luokittelu on yleisesti ottaen pysynyt samana vuodesta toiseen. Parannukset ovat olleet suhteellisen harvinaisia. MIP:n ensimmäisinä viitenä vuotena (2012–2016) jäsenvaltioissa havaittiin yhteensä 67 tapausta, joissa oli epätasapainoa (51) tai liiallista epätasapainoa (16). Yhteensä 51 epätasapainotilanteesta 39:ssä tilanne ei muuttunut seuraavana vuonna, kun taas viisi jäsenvaltiota siirrettiin liiallisen epätasapainon luokkaan ja seitsemän onnistui korjaamaan epätasapainoaan. Niistä 16 jäsenvaltiosta, joissa epätasapaino oli liiallista, ainoastaan kaksi onnistui vaihtamaan luokitusta seuraavana vuonna.

Huom. Nuolet osoittavat, miten epätasapainon luokittelu jäsenvaltioissa on kyseisellä kaudella muuttunut kunakin vuonna: tilanne on joko parantunut, huonontunut tai ei muuttunut lainkaan. Muutoksia oli yhteensä 67.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Pysyvyyttä voidaan myös kuvata tarkastelemalla 12 jäsenvaltiota, joissa havaittiin epätasapainoa vuonna 2012 eli MIP:n ensimmäisenä vuonna. Kuusi kahdestatoista on sittemmin ajautunut jossakin kohdin liialliseen epätasapainoon (Bulgaria, Kypros, Ranska, Italia, Slovenia ja Espanja). Ainoastaan kaksi näistä kuudesta on onnistunut palaamaan ”normaaliin” epätasapainoon (Slovenia ja Espanja) neljän muun jäsenvaltion jäädessä yhä liiallisen epätasapainon luokkaan (Italian neljäksi peräkkäiseksi vuodeksi, Ranskan ja Bulgarian kolmeksi vuodeksi ja Kyproksen kahdeksi vuodeksi¹²). Yksikään liiallisen epätasapainon jäsenvaltio ei ole pystynyt parantamaan tilannettaan päästäkseen luokkaan, jossa ei ole epätasapainoa. Liitteessä VIII esitetään koko luokittelu kunkin jäsenvaltion osalta vuodesta 2012 alkaen.

Tiheästä ja intensiivisestä seurannasta huolimatta maakohtaisten MIP-suositusten täytäntöönpano jäsenvaltioissa on ollut vähäistä

Komissiolla on hyvä seurantakäytäntö

MIP-asetuksessa¹³ vaaditaan, että komissio seuraa maakohtaisten MIP-suositusten täytäntöönpanoa mm. keräämällä tietoa jäsenvaltioissa ja käymällä jatkuvaa vuoropuhelua viranomaisten ja työmarkkinaosapuolten kanssa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että jäsenvaltioihin tiheästi tehtyjen tietojenkeruukäyntien aikana komissio kävi kattavaa ja vilpitöntä vuoropuhelua riittävän monenlaisten sidosryhmien kanssa kansallisella tasolla.

Komissio otti vuonna 2013 käyttöön erityisen seurannan, joka kohdistetaan jäsenvaltioihin, joissa on liiallista epätasapainoa. Seurantaa laajennettiin vuonna 2014 sellaisiin valittuihin euroalueen jäsenvaltioihin, joissa epätasapaino oli järjestelmän kannalta merkityksellistä, ja vuonna 2016 kaikkiin jäsenvaltioihin, joissa on epätasapainoa. Erityisen seurannan yhteydessä tehdään nykyään ensin vuosittainen tietojenkeruukäynti kuhunkin jäsenvaltioon ja sen jälkeen julkaistaan edistymiskertomus.

Maakohtaisten MIP-suositusten täytäntöönpano jäsenvaltioissa on kuitenkin ollut vähäistä

Komissio arvioi maakohtaisten suositusten täytäntöönpanoastetta hyödyntämällä laadullista luokittelua (ks. liite V). Euroopan parlamentti arvioi vuonna 2017 näiden arviointien pohjalta maakohtaisten MIP-suositusten yleistä täytäntöönpanoa kaudella 2012–2016¹⁴. Kehitystä kuvataan kaaviossa 4. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että maakohtaisten MIP-suositusten täytäntöönpano on ollut vähäistä jatkuvasti vuodesta 2012, sillä kokonaan tai suurelta osin täytäntöönpantujen maakohtaisten MIP-suositusten osuus on erittäin alhainen¹⁵.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin Euroopan parlamentin (talouden hallinnan tukiyksikkö) ja Euroopan komission arviointien perusteella.

Maakohtaisten MIP-suositusten täytäntöönpanoon vaikuttavat lukuisat puutteet

Maakohtaisten MIP-suositusten täytäntöönpanoa ovat haitanneet seuraavat MIP-prosessin hallinnointipuutteet: i) maakohtaisten MIP-suositusten ja epätasapainon välillä ei ole systemaattista yhteyttä; ii) maakohtaisten MIP-suositusten vaikutusta epätasapainoon ei ole arvioitu systemaattisesti; iii) maakohtaiset MIP-suositukset ovat epäyhteneväisiä koko euroalueen suosituksiin nähden ja iv) maakohtaisten MIP-suositusten täytäntöönpanon aikataulu on erittäin vaativa.

Maakohtaisten MIP-suositusten ja epätasapainon välillä ei ole systemaattista yhteyttä

Jotta edistettäisiin kansallista sitoutumista ja täten kannustettaisiin jäsenvaltioita panemaan maakohtaiset MIP-suositukset täytäntöön huolellisemmin, on välttämätöntä tehdä selväksi, miten taloudellinen analyysi ja epätasapainon arviointi ovat johtaneet tiettyihin toimintapoliittisiin suosituksiin. Komission omissa ohjeissa todetaan, että perusteellisten tarkastelujen olisi oltava suositusten¹⁶ laadinnan analyyttinen perusta, mutta käytännössä tämä yhteys ei ole useinkaan selvä¹⁷. Talouspoliittiselle komitealle tehdyssä kyselyssä saatiin tälle vaikutelmalle vahvistus. Kun kysyttiin, oliko selvää, että maakohtaiset suositukset liittyvät makrotalouden epätasapainoa koskevaan menettelyyn, ainoastaan neljännes talouspoliittisen komitean jäsenistä vastasi sen olevan aina selvää (ks. kaavio g liitteessä VI). Yhteyttä ovat viime vuosina hämärtäneet entisestään sekä maakohtaisten MIP-suositusten (ks. kohdat 40–42) että perusteellisten tarkastelujen ”virtaviivaistaminen” (ks. kohdat 67–73).

Ensinnäkään yhteys ei useinkaan ole selvä tai se on erittäin heikko. Tämä johtuu siitä, että komissio ei laadi maakohtaisia suosituksia koskevia ehdotuksiaan puuttuakseen johonkin erityiseen epätasapainotilaan, kuten MIP-asetuksen 6 artiklan 1 kohdassa vaaditaan. Sen sijaan rakenneuudistuksista keskustellaan jäsenvaltion kanssa Eurooppa 2020 -strategian yhteydessä ennen kuin ne sisällytetään komission ehdotuksiin ja ne voidaan luokitella MIP:n kannalta olennaisiksi, vaikka ne liittyisivät vain kaukaisesti epätasapainoon.

Lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi neljää valittua jäsenvaltiota analysoidessaan monia maakohtaisia suosituksia, jotka oli luokiteltu virheellisesti MIP:n kannalta olennaisiksi, sillä yhdelläkään suositelluista toimenpiteistä ei puututtu perusteellisessa tarkastelussa yksilöityyn epätasapainoon. Ks. esimerkit laatikossa 1.

Taulukko 1 osoittaa, miltä osin maakohtaiset suositukset on luokiteltu MIP:n kannalta olennaisiksi. Vuonna 2016 yli 80 prosenttia maakohtaisista suosituksista jäsenvaltioille, joissa oli epätasapainoa, ja kaikki maakohtaiset suositukset jäsenvaltioille, joissa epätasapaino oli liiallista, luokiteltiin MIP:n kannalta olennaisiksi. Maakohtaiset suositukset on luokiteltu liian usein MIP:n kannalta olennaisiksi, mikä on vähentänyt MIP:n vaikuttavuutta ja uskottavuutta. Monet sidosryhmät vahvistivat tämän tilintarkastustuomioistuimelle tiedonkeruukäyntien aikana.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Toinen ongelma on se, että maakohtaisten MIP-suositusten ja perusteellisten tarkastelujen ”virtaviivaistaminen” on entisestään hämärtänyt maakohtaisten MIP-suositusten ja havaitun epätasapainon välistä yhteyttä.

Maakohtaisten suositusten prosessia aloitettiin ”virtaviivaistaa” vuonna 2015 sen jälkeen, kun jäsenvaltiot olivat huomauttaneet, että maakohtaisten suositusten liiallinen määrä ja pituus vähensivät niihin sitoutumisen tunnetta ja täytäntöönpanon vaikuttavuutta. Komissio on sittemmin vähentänyt maakohtaisten MIP-suositusten vuotuista määrää. Lisäksi sen on lyhentänyt niiden keskimääräistä pituutta noin 50 prosentilla (ks. kaavio 5).

Talouspoliittisen komitean jäsenet ja monet tiedonkeruukäyntien aikana tavatut sidosryhmät pitivät ”virtaviivaistamista” yleisesti ottaen myönteisenä (ks. kaavio k liitteessä VI). Nyt kun maakohtaiset MIP- suositukset ovat lyhyempiä ja ilmaistu yleisemmällä tasolla, ne eivät varsinaisesti kohdistu mihinkään perusteellisessa tarkastelussa yksilöityyn epätasapainoon. Niiden yleisen luonteen vuoksi on myös entistä vaikeampaa arvioida, miten hyvin ne on pantu täytäntöön ja miten paljon ne saattoivat osaltaan vaikuttaa epätasapainon poistamiseen. Laatikossa 2 kuvataan ”virtaviivaistamisen” vaikutusta valittuihin Ranskalle ja Espanjalle esitettyihin maakohtaisiin MIP-suosituksiin.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Ongelmana on lisäksi se, että epätasapainon korjaamista koskevien toimintapoliittisten vaihtoehtojen (toimintapoliittisia haasteita koskevan osan) käsittely on asteittain hävinnyt perusteellisesta tarkastelusta, koska tämä asiakirja sulautettiin maaraporttiin. Maakohtaisten MIP-suositusten ”virtaviivaistamiseen” yhdistettynä tämä on tehnyt lukijalle paljon vaikeammaksi ymmärtää suositusten taustalla olevia syitä. Taulukossa 2 verrataan perusteellisen tarkastelun ja Bulgarialle esitetyn maakohtaisen MIP-suosituksen nro 3 välistä yhteyttä vuosina 2014 ja 2015 eli ennen ”virtaviivaistamista” ja sen jälkeen.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Lopuksi voidaan todeta, että perusteellisen tarkastelun ja maakohtaisten MIP-suositusten välisen yhteyden tai perustelun puuttuminen vuodesta 2016 alkaen ei ole yhdenmukaista sen viestin kanssa, jonka komissio antoi tiedonannossaan Euroopan parlamentille, neuvostolle ja Euroopan keskuspankille lokakuussa 2015. Lisätäkseen MIP:n avoimuutta ja seurantaa komissio totesi tuolloin, että se ”aikoo esittää täsmälliset perustelut tehdyille päätöksille, kuten myös makrotalouden epätasapainoa koskevaan menettelyyn liittyville maakohtaisille suosituksille” ja ”selittää paremmin, miten epätasapainojen luonne ja se, miten niihin puututaan maakohtaisissa suosituksissa, liittyvät toisiinsa”¹⁸.

Maakohtaisten MIP-suositusten vaikutusta epätasapainoon ei ole arvioitu järjestelmällisesti

Komissio ei yleensä esitä ennakko- tai jälkiarvioita maakohtaisten MIP-suositusten taloudellisesta vaikutuksesta epätasapainoon. Tämä on ymmärrettävää ainoastaan tapauksissa, joissa joidenkin vaikutusten uskottava kvantifiointi on vaikeaa suositeltujen politiikkatoimien (esim. omaisuuserien laadun tarkastelu tai stressitestit pankkialalla, julkisten palvelujen parempi koordinointi ja tehokkuus) luonteen vuoksi, tai siitä syystä, vaikutus voisi olla pitkäaikainen (koulutus- ja työmarkkinauudistukset).

Harvan poikkeuksen muodostavat viitteet ulkopuolisiin tutkimuksiin, joissa arvioidaan rakenneuudistusten vaikutuksia bruttokansantuotteeseen (BKT)^{19 20}, ja kertaluontoinen arviointi jäsenvaltioiden vuoden 2014 kansallisia uudistusohjelmia koskevissa komission yksiköiden valmisteluasiakirjoissa²¹. Epätasapainoon kohdistuvan taloudellisen vaikutuksen arviointi osoittaisi paremmin, mitkä suositukset ovat kaikkein olennaisimpia ja osoittautuvat todennäköisesti vaikuttaviksi.

Lisäksi tietyillä suosituksilla voitaisiin mitätöidä muiden vaikutus, ja tältä osin voi olla mahdollista antaa kohtuullinen arvio. Tämä pätee talousarviosuosituksiin ja muihin maakohtaisiin suosituksiin, jotka vaikuttavat julkistalouteen. Esimerkiksi Espanjalle, johon sovelletaan liiallista alijäämää koskevaa menettelyä, esitetty maakohtainen MIP-suositus nro 1/2013 koski neuvoston suositteleman julkisen talouden sopeutuksen jatkamista; sopeutuksen avulla varmistetaan maan liiallisen alijäämän korjaaminen. Samanaikaisesti maakohtainen MIP-suositus nro 4/2013 koski tarvetta ”vahvistaa ja nykyaikaistaa julkisia työvoimapalveluja, jotta varmistetaan, että työttömät saavat tuloksellista yksilöllistä apua”. Komissio ei arvioinut, olivatko yksilöllisen tuen antamiseen yli kuudelle miljoonalle työnhakijalle tarvittavat henkilöstön palkkauskustannukset yhdenmukaisia sen ensimmäisessä suosituksessa vaatimien finanssipoliittisten rajoitteiden kanssa.

Epäjohdonmukaisuus euroalueen suosituksiin nähden

Komissio on vuodesta 2012 alkaen ehdottanut suosituksia koko euroalueelle. Neuvoston hyväksyttyä suositukset ne esitetään valtiovarainministerien euroryhmälle; vastaavasti mikään EU:n elin ei ole virallisesti vastuussa niiden täytäntöönpanosta.

Komissiolla ei ole järjestelmää, jonka avulla se varmistaisi, ovatko euroalueen suositukset yhdenmukaisia euroalueen jäsenvaltioille esitettyjen maakohtaisten suositusten kanssa.

Yksi esimerkki tästä ongelmasta liittyy komission suosituksiin euroalueen finanssipolitiikan virityksestä²². Kun rahapolitiikassa on vaikea alentaa korkotasoja, finanssipolitiikan virityksen hallinnointi on tärkeää kokonaiskysynnän kestävän kasvun varmistamisen kannalta. Vakaus- ja kasvusopimuksella ei kuitenkaan voida vaikuttaa jäsenvaltion finanssipolitiikan viritykseen sen jälkeen, kun jäsenvaltio on täyttänyt vakauskriteerit. Tämän vuoksi MIP tarjoaa kehyksen koko euroalueen osalta olennaisten julkista taloutta koskevien suositusten käsittelyyn.

Komissio suositti marraskuussa 2016 positiivista finanssipolitiikan viritystä tehostaakseen elpymistä EKP:n rahapolitiikan tueksi²³. Suositus ei ollut yhdenmukainen noin kuusi kuukautta aiemmin euroalueen jäsenvaltioille esitetyissä maakohtaisissa suosituksissa vahvistettujen finanssipoliittisten vaatimusten kanssa. Niissä koko euroalueelle oli suositeltu kohtuullisen kiristävää finanssipolitiikan viritystä vuosiksi 2017 ja 2018. BKT:n kasvunäkymät eivät olleet kyseisten kuuden kuukauden aikana huonontuneet, joten perusteita epäjohdonmukaisuuteen ei ollut. Ei ole olemassa vaikuttavaa mekanismia, jonka avulla lievennettäisiin jännitteitä, joita saattaa aiheutua näiden kahden tekijän – finanssipoliittisesti toivottavan euroalueen suuntauksen ja jäsenvaltioille esitettyjen finanssipoliittisten maakohtaisten suositusten yhteisvaikutuksen – välille.

Maakohtaisten MIP-suositusten täytäntöönpanon aikataulu on erittäin vaativa

Komissio on todennut odottavansa, että maakohtaiset MIP-suositukset pannaan täytäntöön 12–18 kuukaudessa. Tämä ennuste on usein liian optimistinen, joten se vääristää täytäntöönpanoa koskevia tilastotietoja. Useat maakohtaiset MIP-suositukset ovat monimutkaisia ja vaativat reagointia suurelta sidosryhmäjoukolta. Lukuisat maakohtaiset MIP-suositukset toistetaan joka vuosi eli niiden osalta merkitään, että niitä ei ole pantu täytäntöön. Komission käytäntö on ristiriidassa IMF:n ja OECD:n käytäntöjen kanssa. Niiden antama toimintapoliittinen ohjeistus on jäsennelty temaattisemmin. Tätä asiaa käsitellään kohdassa 78.

Vaikeuden olemassaolo vahvistettiin tietyssä määrin vastauksissa seuraavaan talouspoliittiselle komitealle tarkoitetussa kyselytutkimuksessa esitettyyn kysymykseen: ”Ovatko jäsenvaltiollenne esitetyt maakohtaiset suositukset realistisia?". Noin 53 prosenttia vastaajista piti niitä ”realistisina”, 26 prosenttia ”jokseenkin epärealistisina” ja 11 prosenttia ”ei lainkaan realistisina” (ks. kaavio j liitteessä VI). Maakohtaisia suosituksia pidettiin epärealistisina lähinnä siitä syystä, että täytäntöönpanoaikataulu oli erittäin haastava.

Epätasapainon luokittelu ei ole riittävän avointa eikä liiallista alijäämää koskevaa menettelyä ole koskaan käynnistetty

Tässä osiossa käsitellään epätasapainon vakavuutta koskevan komission arvioinnin taustalla olevaa logiikkaa ja prosessia.

Luokitusjärjestelmälle on ollut tyypillistä monimutkaisuus ja vaihtuvuus

MIP-asetuksen mukaan jäsenvaltiot oli tarkoitus arvioida seuraavasti: ei epätasapainoa, epätasapaino tai liiallinen epätasapaino.

Vuonna 2012 komissio kuitenkin määräsi viidestä luokasta. Luokkien määrää nostettiin kuuteen vuonna 2013. Vuonna 2014 sovellettiin erilaista kuuden luokan järjestelmää. Luokat erosivat toisistaan epätasapainon vakavuuden ja vaaditun seurannan tason osalta. Lopulta luokkien määrä vähennettiin ainoastaan neljään vuonna 2016 (ks. taulukko 3). Suurin osa tilintarkastustuomioistuimen haastattelemista sidosryhmistä piti vähennystä myönteisenä sen perusteella, että se yksinkertaisti menettelyä.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Vuodesta 2013 alkaen eri luokituksille on ollut yhteistä luokka, johon kuuluvissa jäsenvaltioissa on havaittu liiallista epätasapainoa mutta komissio ei ole milloinkaan ehdottanut liiallista epätasapainoa koskevan menettelyn käynnistämistä kyseisissä tapauksissa. Tällaisesta mahdollisuudesta ei erityisesti säädetä MIP-asetuksessa (ks. laatikko 3). Komission dokumentaatiosta ei käy selvästi ilmi, mistä on peräisin tällainen käytäntö, jossa liiallinen epätasapaino tunnistetaan mutta sitä koskevaa menettelyä ei suositella käynnistettäväksi. Näyttääkin siltä, että kyseessä on poliittinen päätös. Tähän saakka komissio on aina ilman selkeitä perusteita välttänyt suosittamasta liiallista epätasapainoa koskevan menettelyn käynnistämistä (ks. kohta 63).

Analyysin ja epätasapainoluokan välinen yhteys ei aina ole selvä

MIP-asetuksen 5 artiklan 2 kohdassa todetaan, että perusteellisessa tarkastelussa olisi arvioitava ”onko kyseisessä jäsenvaltiossa epätasapaino ja onko tämä epätasapaino liiallinen”. Tämä tarkoittaa, että komission olisi luotava selkeä yhteys taloudellisen analyysin ja valitun epätasapainoluokan välille.

Käytännössä perusteellisissa tarkasteluissa ei tehdä johtopäätöksiä jäsenvaltion epätasapainon luokittelusta. Johtopäätökset sisältyvät sen sijaan komission aiheesta antamaan tiedonantoon. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että suositellut päätelmät epätasapainosta eivät aina perustu selkeästi analyysiin, joka sisältyy vastaavaan perusteelliseen tarkasteluun. Esimerkiksi:

1. Vuonna 2015 talouden ja rahoituksen pääosaston suosituksen perusteella Bulgarian asemaa siirrettiin kolme tasoa ylöspäin ”epätasapainoista, jotka edellyttävät politiikkatoimia ja seurantaa” ”liiallisiin epätasapainoihin, jotka edellyttävät määrätietoisia politiikkatoimia ja erityisseurantaa”. Asianomainen päätös perustui suurelta osin yhden ainoan pankin kaatumiseen vuonna 2014, ja siihen, että komissio pelkäsi tämän seurauksena taloudellisen vakauden puolesta. Luokittelua ei muutettu vuonna 2016, vaikka kyseisen vuoden perusteellisesta tarkastelusta kävi ilmi, että yksikään vuonna 2015 yksilöidyistä riskeistä ei ollut konkretisoitunut.
2. Vuonna 2015 Ranskan tilanne luokiteltiin menettelyn tehostamista koskevan talouden ja rahoituksen pääosaston suosituksen jälkeen yhden tason verran vakavammaksi (”liiallisia epätasapainoja, jotka edellyttävät määrätietoisia politiikkatoimia ja erityisseurantaa”). Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin katsoo, että perusteellisessa tarkastelussa ei todettu, että arvioinnin perustana olevat tekijät olisivat muuttuneetmerkittävästi vuodesta toiseen. Samanaikaisesti, vaikka Ranskaan sovellettiin myös liiallista alijäämää koskevaa menettelyä (vakaus- ja kasvusopimuksen korjaavaa osiota), maan luokitusta ei heikennetty siitä huolimatta, että sanaa ”liiallinen” oli ainoastaan käytetty perusteellisessa tarkastelussa julkisen talouden alijäämiin.
3. Yhdistynyttä kuningaskuntaa koskevassa vuoden 2016 perusteellisessa tarkastelussa (maahan oli sovellettu liiallista alijäämää koskevaa menettelyä vuodesta 2008 alkaen) todettiin, että maassa ei ollut epätasapainoa eikä varoitusmekanismia koskevassa kertomuksessa vuodelta 2017 Yhdistyneen kuningaskunnan osalta edes vaadittu perusteellista tarkastelua. Tilanne oli tämä siitä huolimatta, että vuoden 2016 perusteellisessa tarkastelussa mainittiin, että vaihtotaseen alijäämä oli jatkuvasti suuri (suurin sinä vuonna EU:ssa) ja että asuntojen hinnat olivat nousseet jatkuvasti vuodesta 2013 alkaen, vaikka hintataso oli jo silloin ollut koholla.

Tilanne paheni vuonna 2017, kun täysipainoiset perusteelliset tarkastelut korvattiin maaraporteissa esitetyillä tiivistelmillä (ks. kohta 69).

Julkaisuajankohta antaa ymmärtää, että analyysi- ja luokittelutehtävät ovat myös toiminnollisesti erillisiä. Vuosina 2012, 2014 ja 2017 perusteelliset tarkastelut ja luokittelua koskeva tiedonanto julkaistiin samana päivänä, kun taas vuosina 2013 ja 2016 perusteelliset tarkastelut julkaistiin ensin ja epätasapainoluokittelu kahta viikkoa myöhemmin. Vuonna 2015 epätasapainoluokittelu julkaistiin päivää ennen perusteellisia tarkasteluja.

Prosessi ei loppuvaiheissaan ole niinkään tekninen vaan poliittinen

Komissio soveltaa epätasapainon luokitteluun nykyään monivaiheista prosessia. Ensiksi komission henkilöstö toimittaa talous- ja rahoitusasioista, verotuksesta ja tulliasioista vastaavalle komission jäsenelle kirjallisesti näkemyksensä siitä, miten olisi luokiteltava kukin jäsenvaltio, josta on laadittu perusteellinen tarkastelu. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että näissä ehdotuksissa esitetään selkeää teknistä neuvontaa ja että ne ovat johdonmukaisia maiden välillä ja ajan mittaan.

Sen jälkeen kun komission jäsenen kabinetti, ja vuodesta 2014 alkaen, eurosta ja työmarkkinavuoropuhelusta vastaavan varapuheenjohtajan kabinetti (jotka ovat yhdessä vastuussa MIP:sta) ovat ottaneet neuvot huomioon, tiedonantoluonnos lähetetään tarkistettavaksi kaikkien komission jäsenten kabinetteihin ja lopulta hyväksyttäväksi komission jäsenten kollegiolle.

Vuosina 2012–2016 tietyissä jäsenvaltioissa havaittiin liiallinen epätasapaino 16 tapauksessa. Kollegio ei kuitenkaan ole koskaan lähettänyt neuvostolle tällaista ehdotusta. Tarkastuksen aikana komissio antoi vain vähän evidenssiä, joka selittäisi, miksi kollegio ei ole ehdottanut liiallista epätasapainoa koskevaa menettelyä.

Liiallista epätasapainoa koskevan menettelyn järjestelmällinen käynnistämättä jättäminen on vähentänyt MIP:n uskottavuutta ja vaikuttavuutta. Tämä oli myös useiden sidosryhmien kanta; sidosryhmät raportoivat, että käynnistämättä jättäminen on haitannut menettelyä sekä sen mahdollisuuksissa puuttua epätasapainoon että sen arvoa pelotteena. Myös viiden puheenjohtajan kertomuksessa²⁴ ehdotetaan MIP-menettelyn soveltamista kaikilta osin, liiallista epätasapainoa koskevan menettelyn käynnistäminen mukaan luettuna. EKP on lisäksi todennut, että kaikkien makrotalouden epätasapainoa koskevan menettelyn mukaisten toimenpiteiden (myös korjaavan osan) täysimääräinen ja tehokas käyttäminen on tarpeen²⁵. Se on toistanut tämän viestin useissa yhteyksissä.

Eräät muut sidosryhmät ehdottavat, että liiallista epätasapainoa koskevan menettelyn käyttäminen epäselvissä tapauksissa vaikuttaisi myös sen uskottavuuteen ja että se olisi varattava käytettäväksi ainoastaan ilmiselvissä tapauksissa.

MIP-asetuksessa epätasapainon luokittelu annetaan täysin komission tehtäväksi. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin useita puutteita tavassa jolla tämä tehtiin.

1. Ensinnäkin tilintarkastustuomioistuimelle ei annettu minkäänlaista evidenssiä siitä, että kollegiolla ja kabineteilla olisi virallinen menettely, jossa otettaisiin huomioon talouden ja rahoituksen pääosaston ohjeet ja dokumentoitaisiin niiden välinen yhteydenpito.
2. Toiseksi epätasapainoa koskeva tiedonantoluonnos annettiin kollegion saataville erittäin myöhään ennen vuotta 2017. Näin rikottiin komission sisäisiä sääntöjä, joiden tarkoituksena on varmistaa, että kollegio harkitsee päätöksiään asianmukaisesti.
3. Kolmanneksi tällä hetkellä ei ole selkeitä kirjallisia ohjeita niitä tapauksia varten, joissa komissio päättäisi ehdottaa liiallista epätasapainoa koskevan menettelyn käynnistämistä.

Perusteellisten tarkastelujen näkyvyys on vähentynyt huomattavasti ajan mittaan. Analyysi on laadultaan edelleen hyvää, mutta perusteellisia tarkasteluja on parannettava tietyiltä keskeisiltä osiltaan

Tässä osiossa käsitellään perusteellisten tarkastelujen muuttuvaa esitystapaa ja epätasapainon havaitsemiseen ja arviointiin komissiossa käytettävien analyyttisten välineiden ja taloudellisen analyysin laatua.

Perusteellisten tarkastelujen näkyvyys on vähentynyt huomattavasti ajan mittaan

Perusteellisten tarkastelujen ja vuotuisten maaraporttien rajat ovat hämärtyneet entisestään. Komissio pyrki ”virtaviivaistamaan” analyysiaan ja toimintapoliittista ohjeistustaan jäsenvaltioille toimintapoliittiseen koordinointiin tarkoitetun eurooppalaisen ohjausjakson laaja-alaisessa kehyksessä. Perusteellisten tarkastelujen sulauttaminen maaraportteihin on kuitenkin vähentänyt MIP-menettelyn painoarvoa ja keskittymistä sen nimenomaiseen tavoitteeseen, joka on epätasapainon havaitseminen ja ennaltaehkäisy.

Ensimmäisenä kolmena vuotena perusteellinen tarkastelu oli itsenäinen asiakirja, jonka lähinnä talouden ja rahoituksen pääosasto laati työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston ja muiden pääosastojen avustuksella. Vuonna 2015 siitä tuli osa 2 maaraportissa, jonka loppuosa on tulosta analyysista, joka oli aiemmin sisällytetty komission yksiköiden valmisteluasiakirjaan (joka on sittemmin lakkautettu), jossa arvioitiin jäsenvaltioiden kansallista uudistusohjelmaa eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä. Sulautumisen seurauksena perusteellisen tarkastelun toimintapoliittisia haasteita koskevasta osasta (tiivistelmä keskeisistä makrotalouden haasteista ja mahdollisista reagointitavoista) luovuttiin. Lisäksi maaraporteissa käytetyt otsakkeet on nyt vakioitu eivätkä ne tämän vuoksi kuvasta asianomaisen jäsenvaltion epätasapainon vakavuutta.

Vuonna 2016 toimintapoliittisia haasteita koskevasta osasta luopumiseen puututtiin osittain lisäämällä MIP-arviointimatriisi. Se on hyödyllinen taulukko, jossa esitetään yhteenveto perusteellisen tarkastelun keskeisistä havainnoista. Taulukossa ei kuitenkaan mainita mahdollisia toimenpiteitä, joilla vastattaisiin perusteellisessa tarkastelussa yksilöityihin haasteisiin.

Maaraporttien esitystapaa on edelleen muutettu vuonna 2017: yleisen lyhentämisen lisäksi komissio rajasi perusteellisen tarkastelun MIP-arviointimatriisiin ja lyhyeen lausuntoon tärkeimmistä havainnoista (osa 3). Tarkat tiedot kaikista jäsenvaltioon vaikuttavista keskeisistä ongelmista makrotalouden epätasapaino mukaan lukien esitetään aiheittain osassa 4 ”Uudistusten painopisteet”. Asteriski otsikossa tarkoittaa, että aihe on MIP:n kannalta olennainen ja vaikuttaa osassa 3 esitettyyn tiivistelmään.

Esitystavan muutoksista vastasi komission pääsihteeristö, jonka merkitys prosessissa on ajan mittaan kasvanut. Pääsihteeristö ohjaa nykyään myös maaraporttien laadintaa kaikissa komission osastoihin järjestetyissä maaryhmissä. Työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto tekee analyyttisestä työstä²⁶ nykyään suuremman osuuden erityisesti työllisyyden ja sosiaalisen kehityksen osalta, ja perusteellisesta tarkastelusta/maaraportista on tullut vähäisemmässä määrin talouden ja rahoituksen pääosaston tuote. Sidosryhmien mukaan nämä muutokset ovat vähentäneet MIP:n näkyvyyttä.

Sulautumisesta lähtien perusteellisia tarkasteluja koskeva tiedonanto on korvattu paljon laajemmalla maaraportteja koskevalla tiedonannolla. Tämän ongelman ratkaisemiseksi talouden ja rahoituksen pääosasto julkaisi kesäkuussa 2015 katsauksen kuluvana vuonna tehdyistä perusteellisissa tarkasteluissa esitetyistä havainnoista²⁷. Katsauksessa painotettiin useissa eri maissa tapahtuvaa samanlaista kehitystä ja todettiin sen liittyvän muuttuvaan taloustilanteeseen. Katsausta ei kuitenkaan julkaistu vuonna 2016 eikä toistaiseksi vuonna 2017.

Makrotalouden epätasapainon analyysi muodostaa nykyään osan jäsenvaltion rakenneongelmien yleistä analyysiä. Epätasapainolla ei siis enää ole samaa näkyvyyttä, mikä sillä oli, kun perusteellinen tarkastelu oli erillinen asiakirja. Tämän vuoksi lyhyen aikavälin ongelmia (epätasapaino) ja pitkän aikavälin ongelmia (kasvu) on vaikea erottaa toisistaan.

Yhteenvetona voidaan todeta, että eurooppalaisen ohjausjakson ”virtaviivaistamiseen” tähtäävät toimet ovat vähentäneet MIP:n näkyvyyttä. Vaikuttava viestintä on kuitenkin keskeistä, jotta suuri yleisö ymmärtäisi mistä menettelyssä on kyse ja mitä haasteita makrotalouden epätasapaino asettaa jäsenvaltioille. Makrotalouden epätasapainoa koskevan kansallisen sitoutumisen lisääminen edellyttäisi myös tehostettua viestintää. Sidosryhmät korostivat tätä kantaa toistuvasti tilintarkastustuomioistuimen tekemien tiedonkeruukäyntien aikana.

Hyvästä analyysikäytännöstä huolimatta joitakin perusteellisen tarkastelun osatekijöitä on syytä parantaa

Marraskuussa 2016 eli viisi vuotta MIP:n käyttöönoton jälkeen talouden ja rahoituksen pääosasto julkaisi asiakirjan The Macroeconomic Imbalance Procedure – Rationale, Process, Application: a Compendium. Kooste perustuu suuressa määrin neuvoston komiteoille esitettyyn tai aikaisemmin eri muodoissa julkaistuun analyyttiseen materiaaliin. Koko kehyksen koonti tähän julkaisuun tehtiin myöhään. Se on silti myönteistä, sillä se auttaa jäsenvaltioita ja muita sidosryhmiä ymmärtämään MIP-menettelyä ja erityisesti tiettyjen päätösten perusteluja.

Koosteessa kuvataan tiettyjä analyyttisia välineitä, joita talouden ja rahoituksen pääosasto käyttää makrotalouden epätasapainon arvioinnissa. Sitä voitaisiin kuitenkin parantaa edelleen lisäämällä siihen tietoa välineistä, joita komissio käyttää muissa toistuvissa analyyseissä, jotka koskevat mm. pankkijärjestelmän vakautta, MIP:n kannalta olennaista työmarkkinakehitystä ja työmarkkinapolitiikan laatua.

Tilintarkastustuomioistuimen kuulemien sidosryhmien ja asiantuntijoiden mielestä perusteellisten tarkastelujen analyysikäytäntö on yleisesti ottaen ollut hyvä. Komissio ottaa huomioon kaikki maakohtaiset olosuhteet ja muut jäsenvaltioiden toimittamat olennaiset tiedot. Jotkut jäsenvaltiot pitivät tarpeellisena parantaa tiedonjakoa, ja komissio on viime aikoina toteuttanut tämänsuuntaisia toimia.

Tilintarkastustuomioistuimen talouspoliittiselle komitealle tekemä kysely antaa vahvistuksen näille havainnoille. Valtaosa vastaajista (89 prosenttia) kuvasi jäsenvaltiotaan koskevan perusteellisen tarkastelun laatua ”hyväksi” ja 11 prosenttia valitsi vaihtoehdon ”keskinkertainen”. Yksikään ei kuvannut laatua ’”erittäin hyväksi, ”heikoksi” tai ”erittäin heikoksi” (ks. kaavio d liitteessä VI). Kun talouspoliittisen komitean jäseniltä kysyttiin perusteellisista tarkasteluista verrattuna vertaisorganisaatioiden vastaaviin kertomuksiin, heistä 68 prosenttia vastasi ”ei eroa”, 26 prosenttia piti perusteellisia tarkasteluja parempina ja viisi prosenttia huonompina (ks. kaavio u liitteessä VI). Kaikki vastaajat olivat samaa mieltä siitä, että perusteellisissa tarkasteluissa otettiin huomioon olennaiset maakohtaiset tiedot (53 prosenttia vastasi ”suuressa määrin” ja 47 prosenttia ”jossakin määrin” (ks. kaavio e liitteessä VI).

Verrattuna muiden kansainvälisten järjestöjen (IMF, OECD) kertomuksiin, joissa käytetään temaattista lähestymistapaa, perusteelliset tarkastelut käsittelevät usein vuodesta toiseen samoja asioita. Vaikka otettaisiin huomioon se, että tietynlaiset epätasapainon muodot ovat jatkuvia eikä niitä voida jättää huomiotta, tämä johtaa usein toistuvasti esitettyyn analyysiin, jolla on vähän lisäarvoa, ja viestiin, joka on suurelta osin sama vuodesta toiseen.

MIP-asetuksen mukaisesti komission on otettava huomioon ”kaupan ja rahoitusalan vahvat kytkökset jäsenvaltioiden välillä ja kansallisten talouspolitiikkojen heijastusvaikutukset”²⁸. Komission on kehitettävä useita taloudellisia välineitä²⁹ näihin näkökohtiin puuttumiseksi.

Heijastusvaikutusten³⁰ analysointi on kuitenkin usein heikkoa. Neljässä tarkastukseen valitussa jäsenvaltiossa analyysi tehtiin jokseenkin epäjohdonmukaisesti. Esimerkiksi vuoteen 2014 saakka valtion velkakriisin tarttumista³¹ (heijastusvaikutus ulkopuolelta) Sloveniassa tarkasteltiin ainoastaan ohimennen. Bulgarian osalta ei otettu huomioon euroalueen ulkopuolella olevan pienen jäsenvaltion yleisiä markkinaolosuhteita. Heijastusvaikutuksen huomiotta jättäminen johtaa siihen, että komissio keskittyy liiallisesti jäsenvaltion sisäiseen kehitykseen.

Ulospäin suuntautuvat heijastusvaikutukset on mainittu vuodesta 2015 alkaen euroalueen viiden suurimman jäsenvaltion perusteellisissa tarkasteluissa. Tämä kehityssuunta on myönteinen.

Sisäänpäin suuntautuvat heijastusvaikutukset mainittiin kaikissa perusteellisissa tarkasteluissa, jotka oli poimittu otokseen kaikilta vuosilta, vaikkakin käsittelyn kattavuus ja perusteellisuus vaihtelivat. Esimerkiksi valtion velan tartuntaa ei käsitelty kovinkaan yksityiskohtaisesti edes vuosina 2012 ja 2013, kun valtionlainojen korkoero³² oli erityisen suuri.

Todettakoon vielä lopuksi heijastusvaikutuksesta, että käytetyt analyyttiset välineet eivät kuulu johdonmukaisesti maa-analyysiin. Tilanne on kuitenkin jossakin määrin parantunut ja eritoten siitä syystä, että MIP-arviointimatriisi on julkaistu vuodesta 2016 alkaen.

Yleisesti ottaen perusteellisissa tarkasteluissa ei arvioida, miten finanssipolitiikka vaikuttaa ulkoiseen epätasapainoon. Ainoa kattavasti arvioitu jäsenvaltio on tähän mennessä ollut Saksa, jolla on suuri vaihtotaseen ylijäämä. Samalla tavalla ei ole analysoitu maita, joilla on rakenteellinen vaihtotaseen alijäämä, suuri negatiivinen ulkomainen nettovarallisuusasema tai kilpailukykyyn liittyviä ongelmia (ks. laatikko 4). Finanssipolitiikan alalla perusteelliset tarkastelut rajoittuvat lähinnä siihen, että julkisen sektorin velkakehitystä käsitellään lyhyesti.

Slovenian ja Bulgarian tapauksissa tilintarkastustuomioistuin havaitsi puutteita epätasapainon analyysissa ja siis myös toimintapoliittisissa suosituksissa (ks. laatikko 5).

Varoitusmekanismia koskevalla kertomuksella ja tulostaululla oli MIP:ssä vähäinen merkitys

Tässä osiossa tarkastellaan varoitusmekanismia koskevan kertomuksen MIP-menettelylle tuottamaa lisäarvoa ja epätasapainon aikaista havaitsemista helpottavan tulostaulun ominaisuuksia.

Varoitusmekanismia koskevan kertomuksen pituus on kaksinkertaistunut siitä, mitä se oli MIP:n alussa (ks. kaavio 6).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Arvioinnin laatu ei kuitenkaan ole parantunut vastaavalla tavalla, sillä asiakirja on edelleen lähinnä kuvaileva³⁷:

1. Varoitusmekanismia koskevan kertomuksen ensimmäisessä osassa lähinnä kuvataan yleisiä suuntauksia eri talouksissa ja sitä, miten tulostaulun eri indikaattorit ovat kehittyneet. Tässä kohdin ei käsitellä perusteellisemmin kehitysten vaikutuksia (heijastusvaikutusta tai syysuhdetekijoitä) eikä pyritä yksilöimään suuntausten syitä.
2. Kertomuksen toisessa osassa on pelkkä kuvaus tulostaulusta ja lyhyt maakohtainen arviointi epätasapainoon liittyvistä riskeistä ja sopeutuksista.

Kertomuksesta välittömästi saatava hyöty liittyy siihen, että siinä yksilöidään jäsenvaltiot, joissa on epätasapainon uhka ja joista on tehtävä perusteellinen tarkastelu. Tämä hyöty kuitenkin mitätöityi, kun komissio teki pakolliseksi perusteelliset tarkastelut niistä jäsenvaltioista, joissa edellisenä vuonna oli havaittu epätasapainoa (ks. liite IX). Kaaviossa 7 kuvataan, miten tämä hidastaa prosessia.

Huom. Jäsenvaltiot, joissa ei arvioitu olevan epätasapainoa kyseisenä perusteellisen tarkastelun vuotena, on merkitty asteriskeilla.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Varoitusmekanismia koskevan kertomuksen tulostaulu on huonosti suunniteltu helpottamaan (pahenevan) makrotalouden epätasapainon varhaista havaitsemista seuraavista syistä:

1. tarkastelu on taannehtivaa ja perustuu kaksi vuotta vanhoihin tietoihin
2. useat indikaattorit ovat joko liukuvia keskiarvoja tai varantomuuttujia (ks. taulukko 4), minkä vuoksi ne mukautuvat ja reagoivat viimeaikaisiin tapahtumiin hitaasti.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Tietyt epätasapainon havaitsemisen kannalta merkitykselliset indikaattorit eivät käy selvästi ilmi tulostaulusta. Esimerkkinä mainittakoon inflaatio, yritysten tuottavuus ja järjestämättömät lainat.

Tulostaulua on tarkistettu useaan kertaan siten, että indikaattorien määrää, tyyppiä ja esitystapaa on muutettu. Viimeksi sitä tarkistettiin vuonna 2016, jolloin kolmesta sosiaalialan lisäindikaattorista³⁸ tuli tulostaulun pääindikaattoreita. Nämä kolme indikaattoria ovat kuitenkin keskenään varsin korreloivia, ja niistä on vain vähän hyötyä epätasapainon varhaisessa havaitsemisessa, koska ne kuvastavat taloudellisten häiriöiden seurauksia. Sekä talouspoliittiselle komitealle tehtyyn kyselyyn vastaajat (ks. kaavio c liitteessä VI) ja valtaosa sidosryhmistä olivat sitä mieltä, että tulostaulu ei ole niiden ansiosta parantunut.

Tulostaulusta on vain vähän hyötyä varoitusmekanismia koskevan kertomuksen laadinnassa eikä lainkaan sen jälkeen. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi odotetusti, että kynnysarvon ylittävien indikaattorien (”vilkkuvat” indikaattorit) määrällä ja sekä päätöksellä perusteellisen tarkastelun tekemisestä että epätasapainon luokittelun välillä oli yhteys. Kummassakin tapauksessa tilastollinen suhde on kuitenkin erittäin heikko (ks. kaavio 8), mikä vahvistaa, että päätös laatia perusteellinen tarkastelu ei perustu mekaanisesti tulostauluun. Komissio ei myöskään käyttänyt tulostaulun indikaattoreita perusteelliseen tarkasteluun sisältyvässä analyysissa vaan luotti laajempaan analyyttisten välineiden joukkoon sekä ajantasaisempiin tietoihin³⁹.

Huomautus: Mustat pilkut tarkoittavat keskiarvoa. Luokka ”liiallisen epätasapainon menettelyä edellyttävä liiallinen epätasapaino” ei näy taulukossa, koska yhtäkään jäsenvaltiota ei ole vielä laitettu tähän luokkaan.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Vaikka tulostaululla on vähäinen merkitys päätöksenteossa, sidosryhmien kanssa käytävät keskustelut paljastivat, että tulostaulu saa paljon julkista huomiota, koska kynnysarvon ylittävät indikaattorit on helppo välittää tiedoksi. Maallikkolukijat eivät kuitenkaan saa kattavaa kuvaa ja tarkkoja tietoja jäsenvaltiossa vallitsevasta epätasapainosta ja sen luonteesta, jos he ottavat huomioon vain kynnysarvon ylittävät indikaattorit eivätkä lue läpi koko perusteellista tarkastelua. Tulostaulun sisällyttäminen liitteenä maaraporttiin vuodesta 2016 alkaen voi vahvistaa väärinkäsitystä, jonka mukaan tulostaulu olisi keskeisessä asemassa epätasapainon vakavuuden arvioinnissa.

Johtopäätökset ja suositukset

Tilintarkastustuomioistuin toteaa yleisesti ottaen, että makrotalouden epätasapainoa koskeva menettely (MIP) on yleensä hyvin suunniteltu, mutta komissio ei pane sitä täytäntöön siten, että taattaisiin epätasapainon vaikuttava ennaltaehkäisy ja korjaaminen. Tämän vuoksi komission on parannettava huomattavasti tiettyjä MIP:n hallinnoinnin osa-alueita. Viime aikoina edistystä on saatu aikaan joidenkin jäsenvaltioiden epäedullisten suhdanteiden aikana harjoittaman kireän finanssipolitiikan euroalueelle kohdistuvien heijastusvaikutusten osalta.

Maakohtaisten MIP-suositusten täytäntöönpano

Maakohtaisten MIP-suositusten täytäntöönpano jäsenvaltioissa on ollut vähäistä (ks. kohta 33)

Komissio päättä vasta maakohtaisten suositusten laadinnan jälkeen, mitkä suosituksista ovat MIP:n kannalta olennaisia. Silloinkaan luokittelu ei ole joissakin tapauksissa asianmukainen, koska luokittelu liittyy perusteelliseen tarkasteluun sisältyvään analyysiin parhaimmassakin tapauksessa vain osittain tai niiden välinen yhteys on kaukainen. MIP:n kannalta olennaisiksi luokitellut suositukset ovat usein potentiaaliseen kasvuun vaikuttavien rakenteellisten ongelmien käsittelyyn tähtäävien toimenpiteiden ja makrotalouden epätasapainon käsittelyyn lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä tähtäävien toimenpiteiden sekoituksia. Joskus maakohtaiset MIP-suositukset eivät edes liity makrotalouden epätasapainoon (ks. kohdat 35–38 ja 43).

Kyseiset suositukset ovat vuonna 2015 tehdyn ”virtaviivaistamisen” jälkeen lyhyempiä, ja ne on ilmaistu aiempaa yleisemmällä tasolla. Tämän vuoksi niiden täytäntöönpanoa ja vaikutusta epätasapainon poistamiseen on vaikeampaa arvioida. Niiden täytäntöönpanon aikataulu on erittäin vaativa (ks. kohdat 39–42 sekä 51 ja 52).

Lopuksi voidaan todeta, että maakohtaisten MIP-suositusten taloudelliseen vaikutukseen ei järjestelmällisesti kohdisteta ennakko- tai jälkiarviointeja (ks. kohdat 44–46).

Suositus 1

1. Komission olisi järjestelmällisesti kytkettävä maakohtaiset MIP-suositukset perusteellisessa tarkastelussa yksilöityihin makrotalouden epätasapainotiloihin. Suosituksissa esitettyjen toimenpiteiden täytäntöönpanosta olisi oltava riittävän tarkat tiedot, jotta epätasapaino vähentyisi tosiasiallisesti ja huomattavasti.
2. Komission olisi myös tehtävä selkeä ero seuraavien tekijöiden välillä: MIP-politiikkatoimet, joiden tarkoituksena on vähentää epätasapainoa lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä kriisin välttämiseksi, ja uudistukset, joiden avulla pyritään välttämään epätasapainon kasautuminen edistämällä potentiaalista kasvua pitkällä aikavälillä.
3. Komission olisi mahdollisuuksien mukaan tehtävä ennakko- ja jälkiarvioinnit maakohtaisissa MIP-suosituksissa esitettyjen politiikkatoimien vaikutuksesta epätasapainoon.
4. Komission olisi esitettävä realistinen aikataulu, joka helpottaisi näiden suositusten täytäntöönpanoa.

Toimenpiteiden pitäisi olla käytössä vuoden 2019 MIP-sykliä varten (sykli alkaa syksyllä 2018).

Epätasapainon luokittelu

Perusteellisissa tarkasteluissa ei tehdä johtopäätöksiä jäsenvaltioiden epätasapainon luokittelusta. Lisäksi perusteelliseen tarkasteluun sisältyvän analyysin ja epätasapainon luokittelun välinen yhteys ei aina ole selvä. Ongelma on pahentunut sen jälkeen, kun täysipainoiset perusteelliset tarkastelut korvattiin maaraporteissa esitetyillä tiivistelmillä (ks. kohdat 57–60).

Komission osastot käyttävät selkeitä kriteerejä ehdottaessaan kollegiolle, miten epätasapainotilat olisi luokiteltava. Tarkastusevidenssi antaa kuitenkin ymmärtää, että virallinen päätöksentekoprosessi puuttuu poliittiselta tasolta ja että komissio joskus rikkoo omia sisäisiä sääntöjään (ks. kohdat 61 ja 62 sekä 66).

Komissio ei ole koskaan ehdottanut liiallista epätasapainoa koskevan menettelyn käynnistämistä, vaikka se on sitä jo useaan otteeseen harkinnut. Komissio tulkitsee MIP-asetusta siten, että liiallisen epätasapainon diagnosointi ei välttämättä merkitse, että sen olisi ehdotettava liiallista epätasapainoa koskevan menettelyn käynnistämistä (ks. kohdat 63–65).

Suositus 2

1. Kuten MIP-asetuksessa vaaditaan, komission olisi perusteellisissa tarkasteluissa selkeästi kuvattava jäsenvaltion kokeman epätasapainon vakavuutta.
2. Komission olisi hyväksyttävä ja julkaistava epätasapainon luokittelua varten selkeät kriteerit ja prosessit ja sovellettava niitä.
3. Tiettyjä olosuhteita lukuun ottamatta sen olisi suositettava liiallista epätasapainoa koskevan menettelyn käynnistämistä, kun on näyttöä siitä, että jäsenvaltiossa esiintyy liiallista epätasapainoa. Erityisesti näin olisi tehtävä, jos kyseessä on suuri epävakauden riski, epätasapaino on jatkuvaa tai sillä on ollut heijastusvaikutuksia tai jos korjaavat toimet ovat olleet epätyydyttäviä. Jos komissio käyttää erityisissä olosuhteissa harkintavaltaansa siten, että menettelyä ei käynnistetä, sen olisi esitettävä päätökselleen julkisesti selkeät perustelut.

   Toimenpiteiden pitäisi olla käytössä vuoden 2019 MIP-sykliä varten (sykli alkaa syksyllä 2018).

4. Vuonna 2019 suoritettavan MIP-tarkistuksen yhteydessä komission olisi ehdotettava muutoksia MIP-asetukseen, jotta kodifioitaisiin olosuhteet, joissa komissio ei suosittaisi liiallista epätasapainoa koskevan menettelyn käynnistämistä, vaikka se olisi todennut, että epätasapaino on jäsenvaltiossa liiallista.

Perusteellisten tarkastelujen ominaispiirteet

Vuodesta 2015 alkaen perusteelliset tarkastelut on vähitellen sulautettu maaraportteihin, joissa käsitellään ensisijaisesti rakennepolitiikkojen laajaa taloudellista koordinointia, ja raja näiden kahden asiakirjan välillä on entisestään hämärtynyt. Vuonna 2017 tarkat analyysit kaikista jäsenvaltiota koskevista pääongelmista koottiin yhteen maaraportin osaan, jossa ne jaoteltiin aihekohtaisesti ja ilmoitettiin, mitkä niistä ovat MIP:n kannalta olennaisia (ks. kohdat 68–72).

Nämä kehityskulut ovat vähentäneet MIP:n näkyvyyttä ja tehneet entistä vaikeammaksi yksilöidä MIP:n kannalta olennaisia haasteita. Perusteellisten tarkastelujen kutistuminen on heikentänyt entisestään taloudellisen analyysin ja sekä epätasapainon luokittelun että sen perusteella tehtävien maakohtaisten MIP-suositusten välistä yhteyttä (ks. kohdat 59 sekä 73–75).

Tulostaulu ei myöskään ole välttämätön perusteellisen tarkastelun kannalta, mutta sen liittäminen maaraporttiin vuodesta 2016 alkaen on antanut sellaisen vaikutelman (ks. kohdat 95 ja 96).

Suositus 3

1. Jotta jäsenvaltion kohtaaman makrotalouden epätasapainon vakavuudesta annettaisiin selkeä arvio ja helpotettaisiin sopivimman reagointitavan yksilöintiä, komission olisi erikseen esitettävä perusteellinen tarkastelu, joka on kattava ja pituudeltaan ja yksityiskohtaisuudeltaan kuvastaa tilanteen vakavuutta ja toimintapoliittisia haasteita.
2. Komission ei pitäisi julkaista tulostaulua perusteellisessa tarkastelussa vaan sen olisi annettava pääsy tietokantaan, joka käsittää analyysissä tosiasiallisesti käytetyt maakohtaiset muuttujat.

Toimenpiteiden pitäisi olla käytössä vuoden 2019 MIP-sykliä varten (sykli alkaa syksyllä 2018).

Ulkoiseen epätasapainoon ja kilpailukykyyn kohdistuvan finanssipolitiikan vaikutuksen huomioon ottaminen

Siitä huolimatta, että perusteellisissa tarkasteluissa on vuodesta toiseen jonkin verran toistoa, niiden analyysikäytäntö on yleensä hyvä. Finanssipolitiikan vaikutusta ulkoiseen epätasapainoon ei aina tässä yhteydessä analysoida tai oteta huomioon maakohtaisten MIP-suositusten laadinnassa, vaikka perusteellisessa tarkastelussa on havaittu epätasapainoa ulkoisissa rahoitusasemissa, joilla on kiinteä yhteys finanssipolitiikkaan. Komissio on tietoinen näistä yhteyksistä, mutta katsoo yleisesti ottaen, että finanssialan kysymykset kuuluvat vakaus- ja kasvusopimuksen alaan. Vakaus- ja kasvusopimus rajoittuu talouden kestävyyteen eikä siinä oteta huomioon finanssipolitiikan vaikutuksia ulkoiseen epätasapainoon eikä siinä käsitellä kestävyyskriteerit täyttävien jäsenvaltioiden finanssipolitiikkaa (ks. kohdat 78–80 sekä 86 ja 87).

Suositus 4

Komission olisi tarvittaessa järjestelmällisesti analysoitava perusteellisissa tarkasteluissa finanssipolitiikan vaikutusta ulkoiseen epätasapainoon ja kilpailukykyyn ja käytettävä MIP-menettelyä esittääkseen suosituksia jäsenvaltioille, kun julkisen talouden kysymykset vaikuttavat suoraan ulkoiseen epätasapainoon. Tätä olisi sovellettava sekä jäsenvaltioihin, joiden vaihtotaseen ylijäämät ovat suuria, että niihin, joilla on suuria alijäämiä.

Toimenpiteen olisi oltava käytössä vuoden 2019 MIP-sykliä varten (sykli alkaa syksyllä 2018).

Euroalueen ulottuvuus

MIP:ssä keskitytään liiaksi yksittäisiin talouksiin eikä tarpeeksi heijastusvaikutuksiin. Tästä seuraa, että maakohtaisilla MIP-suosituksilla ei edistetä riittävästi politiikkatoimia, joilla olisi myötävaikutus muihin jäsenvaltioihin tai kannusteta symmetriseen tasapainottamiseen euroalueella (ks. kohdat 81–85).

Maakohtaiset suositukset eivät ole aina yhdenmukaisia komission koko euroalueelle esittämien suositusten kanssa (ks. kohdat 47–50).

Suositus 5

1. Komission olisi otettava MIP-prosessissa järjestelmällisesti huomioon toimintapolitiikat, joilla on vaikutusta maasta toiseen ja jotka voivat edistää symmetristä tasapainotusta euroalueella.
2. Komission olisi tarvittaessa tehtävä maakohtaisista MIP-suosituksista yhdenmukaisia epätasapainon kannalta relevanttien euroalueelle esitettävien suositusten kanssa, soveltuvissa tapauksissa myös yleisen finanssipolitiikan virityksen osalta.

Toimenpiteiden pitäisi olla käytössä vuoden 2019 MIP-sykliä varten (sykli alkaa syksyllä 2018).

Makrotalouden epätasapainoa koskevan menettelyn näkyvyys ja sitä koskeva viestintä

Vaikuttava viestintä on välttämätöntä, jotta lisättäisiin tietoisuutta MIP:stä ja sen makrotalouden epätasapainon havainnointiin, lieventämiseen ja ennalta ehkäisyyn liittyvästä erityistavoitteesta sekä epätasapainosta jäsenvaltioille koituvista haasteista. Makrotalouden epätasapainoa koskevan kansallisen sitoutumisen lisääminen edellyttäisi myös tehostettua viestintää (ks. kohdat 1–6; 54–56; 68–72; 88–91 ja 94–96).

Suositus 6

Komission olisi annettava MIP:lle enemmän näkyvyyttä seuraavilla tavoilla:

1. viitattava menettelyyn useammin viestinnässään jäsenvaltioiden kanssa
2. toimittava niin, että asianomaiset komission jäsenet ovat jäsenvaltioiden parlamenttien saatavilla silloin, kun komissio on arvioinut epätasapainon liialliseksi, jotta he voisivat tuoda esiin komission päätösten ja vastaavien toimintapoliittisten suositusten perusteluja.

Toimenpiteiden pitäisi olla käytössä vuoden 2019 MIP-sykliä varten (sykli alkaa syksyllä 2018).

Tilintarkastustuomioistuimen IV jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Baudilio Tomé Muguruzan johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 28. marraskuuta 2017 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Klaus-Heiner LEHNE
presidentti

Lyhenteet

AMR: Alert Mechanism Report

CSR: Country-specific recommendation

EDP: Excessive deficit procedure

EIP: Liiallista epätasapainoa koskeva menettely

EKP: Euroopan keskuspankki

EPC: Economic Policy Committee of the Council of the EU

IDR: In-depth review

IMF: Kansainvälinen valuuttarahasto

MIP: Macroeconomic Imbalance Procedure

NRP: National reform programme

OECD: Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö

PO ECFIN: Talouden ja rahoituksen pääosasto

PO EMPL: Työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto

SGP: Stability and Growth Pact

Sanasto

Eurooppa 2020 -strategia: EU:n kasvu- ja työllisyysohjelma tälle vuosikymmenelle. Strategiassa yksilöidään viisi yleistavoitetta, jotka ilmaistaan seitsemänä lippulaiva-aloitteena. EU:n hallitukset ovat asettaneet kansallisia tavoitteita, joiden avulla saavutetaan EU:n yleiset tavoitteet ja joista raportoidaan kansallisissa uudistusohjelmissa.

Eurooppalainen ohjausjakso: Talouspolitiikan koordinoinnin vuotuinen sykli EU:n tasolla. Ohjausjakso kattaa vakaus- ja kasvusopimuksessa määrätyt finanssipolitiikat, liiallisen makrotalouden epätasapainon ennalta ehkäisyn (makrotalouden epätasapainoa koskevan menettelyn (MIP) avulla) ja Eurooppa 2020 -strategiaan liittyvät rakenneuudistukset. Jäsenvaltioille esitetään tältä pohjalta maakohtaisia suosituksia.

Kansallinen uudistusohjelma: Vuotuinen asiakirja, jossa esitetään jäsenvaltion toimintapolitiikat ja toimenpiteet, joilla tuetaan kasvua ja työllisyyttä ja pyritään saavuttamaan Eurooppa 2020 -strategian tavoitteet.

Talouspoliittinen komitea: Neuvoston 18. helmikuuta 1974 tekemällä päätöksellä 74/122/ETY perustettu komissiota ja neuvostoa avustava neuvoa-antava elin. Komitea osallistuu jäsenvaltioiden ja EU:n talouspolitiikkojen koordinointiin liittyvään neuvoston työhön. Komiteassa on kaksi edustajaa kustakin jäsenvaltiosta, kaksi komissiosta ja kaksi EKP:sta.

Vakaus- ja kasvusopimus: Vuodesta 1997 alkaen kaikkia EU:n jäsenvaltioita sitova sopimus (jota uudistettiin vuosina 2005 ja 2011). Sopimus koskee jäsenvaltioiden finanssipolitiikkojen kestävyyttä koskevien Maastrichtin sopimuksen määräysten täytäntöönpanoa, joka tapahtuu lähinnä pitämällä julkinen alijäämä ja velka hyväksyttävillä tasoilla.

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa käsitellään eri talousarvioaloilla tai hallinnon aloilla toimitettujen tuloksellisuuden ja säännönmukaisuuden tarkastusten tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän kertomuksen laati IV tarkastusjaosto, jonka puheenjohtaja on tilintarkastustuomioistuimen jäsen Baudilio Tomé Muguruza. Jaoston erikoisaloina ovat markkinoiden sääntely ja kilpailukykyinen talous. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Neven Matesin johdolla. Lisäksi kertomuksen laadintaan osallistuivat kabinettipäällikkö Georgios Karakatsanis ja kabinettiavustaja Marko Mrkalj, johtaja Zacharias Kolias sekä tehtävävastaava Giuseppe Diana. Tarkastustiimiin kuuluivat Stefano Sturaro, Shane Enright, Maëlle Bourque ja Katia Mesonero-Herrera.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2018

© Euroopan unioni, 2018.

Euroopan unionin tekijänoikeuden piiriin kuulumattomien kuvien tai muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijoilta.

YHTEYDENOTOT EU:HUN

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

TIETOA EU:STA

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, http://europa.eu

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata EU Bookshopista, osoitteesta http://bookshop.europa.eu. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. http://europa.eu/contact).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp/fi/data) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.