Makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse audit

Kokkuvõte

Makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse tutvustus

Makromajandusliku tasakaalustamatuse menetlus töötati välja makromajandusliku tasakaalustamatuse käsitlemiseks ELis, sest enne 2008. aasta kriisi puudusid tasakaalustamatuse ennetamiseks poliitilised vahendid.

Makromajandusliku tasakaalustamise menetlus toimib aastapõhiselt. Menetluse alguses avaldab komisjon majandus- ja finantshindamise (mida nimetatakse häiremehhanismi aruandeks), milles loetletakse liikmesriigid, kus võib tekkida tasakaalustamatus, ning mille kohta tuleb koostada täiendav analüüs, mida nimetatakse põhjalikuks analüüsiks. Põhjaliku analüüsi käigus otsustatakse, kas valitud liikmesriikides esineb tasakaalustamatust ning kas see on ülemäärane. Lisaks peaks komisjon põhjaliku analüüsi alusel esitama riigipõhiseid soovitusi, mille võtab vastu nõukogu ja mis esitatakse seejärel liikmesriikidele oma tasakaalustamatuse probleemi lahendamiseks.

Kui tasakaalustamatust peetakse ülemääraseks, näeb makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse määrus ette, et komisjon teeb nõukogule ettepaneku algatada ülemäärase tasakaalustamatuse menetlus. See on tõhustatud seiremehhanism, mis sisaldab ka euroala liikmesriikidele sanktsioonide kehtestamise võimalust.

Mida kontrollikoda auditeeris

Peamine auditiküsimus oli järgmine: kas makromajandusliku tasakaalustamatuse menetlus hästi põhjendatud ja asjakohaselt ellu viidud? Kontrollikoda hindas, kuidas komisjon viis makromajandusliku tasakaalustamatuse menetlust ellu aastatel 2012–2017.

Kontrollikoja leiud

Kuigi makromajandusliku tasakaalustamatuse menetlus on üldiselt hästi üles ehitatud, ei rakenda komisjon seda viisil, mis tagaks tasakaalustamatuse tõhusa ennetamise ja korrigeerimise.

Komisjon kasutab makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast olulisi riigipõhiseid soovitusi makromajandusliku tasakaalustamatuse käsitlemise peamise vahendina. Soovituste rakendamine on aga olnud aeglane. Kuigi nimetatud soovituste rakendamine on liikmesriikide ülesanne, on ka mitmeid puudusi selles, kuidas komisjon need kavandanud on. Põhjaliku analüüsi tulemusel leitud konkreetse tasakaalustamatuse ja esitatavate soovituste vahel puuduvad süstemaatilised seosed. Teatud juhtudel loetakse riigipõhiseid soovitusi makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast olulisteks, kuigi need on makromajandusliku tasakaalustamatusega seotud vaid kaudselt või üldse mitte, mis omakorda raskendab liikmesriikidel nõuetekohaste parandusmeetmete võtmist. Lisaks ei võeta makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast olulistes riigipõhistes soovitustes piisavalt arvesse eelarvepoliitikat, isegi kui see on eelarvega mitteseotud tasakaalustamatuse seisukohast asjakohane. Teatud liikmesriikide riigipõhiste soovituste ja euroalale üldiselt suunatud soovituste vahel on mõningaid ebakõlasid. Komisjon määrab soovituste rakendamiseks kohati liiga ka väga raskesti saavutatava tähtaja.

Kontrollikoda on nõus küsitletud sidusrühmade seisukohaga, et põhjalike analüüside sisu on kvaliteetne ja tasakaalustamatus õigesti kindlaks määratud. Viimastel aastatel on põhjalikku analüüsi komisjoni aruandluses siiski üha vähem näha, kuna makromajandusliku tasakaalustamatuse menetlusega seotud analüüsi ja poliitilise nõustamise tähtsus on vähenenud pärast seda, kui need lisati riigiaruannetesse, milles tegeletakse peamiselt struktuuripoliitika üldise majandusliku koordineerimise teemadega. Makromajanduslikku tasakaalustamatuse menetlust nõrgendab veelgi komisjoni otsustusprotsess, mille käigus liigitatakse tasakaalustamatuse erinevad liigid vastavalt nende tõsiduse astmele. Ehkki komisjoni osakonnad määravad tasakaalustamatuse kindlaks selgete tehniliste kriteeriumide alusel, ei hinnata põhjalikes hindamistes selgelt selle tõsidust. Volinike kolleegiumi vastu võetud lõplike otsuste aluseks olevad kriteeriumid ei ole läbipaistvad.

Märkimist väärib asjaolu, et komisjon ei ole kunagi soovitanud ülemäärase tasakaalustamatuse menetluse algatamist hoolimata tõsiasjast, et alates makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse käivitamisest aastal 2012 on ülemäärast tasakaalustamatust leitud mitmes liikmesriigis.

Selle protsessi esimene dokument – häiremehhanismi aruanne – ei võimalda tasakaalustamatust piisavalt vara kindlaks määrata, kuna selles kasutatakse aegunud näitajaid ja muutuvat keskmist, mis ei võimalda selles hiljutisi sündmusi kajastada. Lisaks on häiremehhanismi aruande tekst pigem kirjeldav kui analüütiline. Teistele liikmesriikidele ja euroalale ülekanduvat mõju ei võeta piisavalt arvesse, kuigi selles küsimuses on toimunud mõningane edasiminek.

Kontrollikoja soovitused

1. Komisjon peaks seostama makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast olulised riigipõhised soovitused süstemaatiliselt makromajandusliku tasakaalustamatusega. Esitatavad meetmed peaksid olema piisavalt üksikasjalikud ja keskenduma poliitikameetmetele, millega vähendatakse tasakaalustamatust lühikese ja keskpika aja jooksul. Komisjon peaks igal võimalusel tegema eel- ja järelhindamisi tasakaalustamatusega seoses võetud poliitikameetmete mõju kohta.
2. Põhjalikud analüüsid peaksid sisaldama teatavat liikmesriiki ohustava tasakaalustamatuse tõsidusastme selget kirjeldust. Komisjon peaks suurendama läbipaistvust, võttes tasakaalustamatuse klassifitseerimiseks vastu selged kriteeriumid, need avaldama ja neid kohaldama. Kui teatud tingimused välja arvata, peaks komisjon soovitama ülemäärase tasakaalustamatuse menetluse käivitamist juhul, kui on tõendeid selle kohta, et mõnda liikmesriiki ohustab ülemäärane tasakaalustamatus. Kui komisjon kasutab teatud tingimustel selle sammu tegemata jätmiseks oma kaalutlusõigust, peaks ta seda selgelt ja avalikult põhjendama.
3. Komisjoni tehtav põhjalik analüüs peaks olema terviklik ja eraldiseisev väljaanne, mille pikkus ja üksikasjalikkus peegeldaks riigi olukorda ja poliitikaga seotud probleemide tõsidust. Tulemustabeli asemel peaks põhjalikus analüüsis avaldama analüüsis tegelikult kasutatud riigipõhised muutujad.
4. Komisjon peaks süstemaatiliselt analüüsima eelarvepoliitika mõju välisele tasakaalustamatusele ja konkurentsivõimele, ning kasutama makromajandusliku tasakaalustamatuse menetlust liikmesriikidele eelarvealaste soovituste tegemiseks juhul, kui eelarveprobleemid avaldavad otsest mõju välisele tasakaalustamatusele.
5. Makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluses tuleks süstemaatiliselt tähelepanu pöörata üleriigilise mõjuga poliitikasuundadele, mis võimaldavad euroalal tõhustada sümmeetrilist tasakaalustamist. Makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast olulised riigipõhised soovitused peaksid võimalusel olema kooskõlas euroalale antavate tasakaalustamatust (sh ka üldist eelarvepoliitikat) puudutavate soovitustega.
6. Komisjon peaks üldsusega suhtlemisel omistama makromajandusliku tasakaalustamatuse menetlusele suuremat tähtsust. Kui komisjon on tasakaalustamatuse hinnanud ülemääraseks, peaksid asjaomased volinikud tõhusama teabevahetuse nimel põhjendama liikmesriikide parlamentidele komisjoni otsuseid ja vastavaid poliitikaalaseid soovitusi.

Sissejuhatus

Majanduslik põhjendus ja õigusraamistik

Enne 2008.–2009. aasta kriisi oli ELi majanduse juhtimise raamistik (liikmesriikide majanduspoliitikat reguleeriv kord) suunatud eelarvepoliitika jätkusuutlikkusele. Nimetatud raamistik piirdus riigieelarve puudujäägi ja riigivõla kontrolli all hoidmisega. Eelarvepoliitikat mittepuudutavate meetmete ELi poolne juhtimine piirdus asutamislepingust tuleneva majanduspoliitika pehme koordineerimisega¹.

Kriis ja selle tagajärjed näitasid, et raamistik ei suutnud avastada ega ennetada makromajandusliku tasakaalustamatuse tekkimist. Mitmes liikmesriigis põhjustasid kapitali suur sissevool ja erasektori laenumahu jätkusuutmatu kasv välise tasakaalustamatuse ja konkurentsivõime halvenemise, teatavates majandusvaldkondades üleinvesteerimise ja erasektoris ülemäärase võlastumise. Pealegi mõjutas enne kriisi jätkusuutmatu majandusbuum eelarvepositsioonile hinnangu andmist, näidates olukorda sageli paremana kui see tegelikult oli. Kui tasakaalustamatuse tagajärjel tuli teha valusaid ümberkorraldusi, kandus nende mõju ka teistesse liikmesriikidesse, seades seeläbi ohtu kogu ELi finantsstabiilsuse ja majanduse arengu.

Sarnaste muutuste vältimiseks ja majandusbuumi eelsest ajast pärineva tasakaalustamatuse vähendamisele suunatud poliitika toetamiseks võeti 2011. aastal kuuest seadusandlikust ettepanekust koosnenud paketiga² kasutusele uus mehhanism – makromajandusliku tasakaalustamatuse menetlus.

Makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse peamine õiguslik alus on määrus (EL) 1176/2011 makromajandusliku tasakaalustamatuse ennetamise ja korrigeerimise kohta (käesolevas aruandes nimetatakse seda makromajandusliku tasakaalustamatuse määruseks)³.

Makromajandusliku tasakaalustamatuse menetlus kehtib kõigi ELi liikmesriikide kohta (v.a need, mis saavad majanduslike kohandamisprogrammide raames ELilt rahalist abi) ning seda on majanduspoliitika iga-aastase koordineerimis- ja järelevalvetsükli raames rakendatud alates aastast 2012.

Makromajandusliku tasakaalustamatuse menetlus on suunatud eelkõige tasakaalustamatuse ja ülemäärase tasakaalustamatuse tuvastamisele, ennetamisele ja korrigeerimisele. Need mõisted on defineeritud makromajandusliku tasakaalustamise menetluse artiklis 2:

1. „tasakaalustamatus“ – igasugune suundumus, mille tagajärjeks on makromajanduslik areng, mis mõjutab või võib mõjutada negatiivselt liikmesriigi, majandus- ja rahaliidu või liidu kui terviku majanduse nõuetekohast toimimist;
2. „ülemäärane tasakaalustamatus“ – tõsine tasakaalustamatus, sealhulgas tasakaalustamatus, mis ohustab või võib ohustada majandus- ja rahaliidu nõuetekohast toimimist.

Makromajandusliku tasakaalustamise menetluse määruse artikli 4 lõikes 3 määratletakse tasakaalustamatuse olemus järgnevalt:

1. „sisemine tasakaalustamatus, sealhulgas tasakaalustamatus, mis võib tekkida avaliku või erasektori suure võlgnevuse, finants- ja varade turu, sealhulgas kinnisvaraturu arengu, erasektori krediidivoo muutumise ja töötuse määra muutumise tõttu;
2. väline tasakaalustamatus, sealhulgas tasakaalustamatus, mis võib tekkida liikmesriikide jooksevkonto ja investeeringute netopositsiooni, reaalse kehtiva vahetuskursi, ekspordi turuosade, hindade ja kulude muutumise ning hinnavälise konkurentsivõime tõttu, võttes arvesse tootlikkuse eri komponente.“

Makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse määrus sisaldab seega kahte eesmärki: kaotada liikmesriike mõjutav tasakaalustamatus ning tegeleda euroala teistele liikmesriikidele ja ELile kanduva mõjuga⁴.

Makromajandusliku tasakaalustamatuse menetlus on osa Euroopa poolaastast, mis on ELis majanduspoliitika kooskõlastamiseks 2010. aastal kasutusele võetud raamistik. Lisaks makromajandusliku tasakaalustamatuse menetlusele sisaldab Euroopa poolaasta stabiilsuse ja kasvu pakti rakendamise meetmeid ja eesmärkide täitmise kaudu strateegia „Euroopa 2020“ raames pikaajalisele majanduskasvule suunatud struktuuripoliitikat, majanduspoliitika üldsuuniseid ja tööhõivepoliitika suuniseid. Euroopa poolaasta iga-aastane protsess tipneb komisjoni poolt nõukogule tehtava ettepanekuga kõigi nimetatud valdkondade riigipõhiste soovituste kohta. Pärast seda, kui nõukogu ettepanekud heaks kiidab, peavad liikmesriigid need soovitused ellu viima.

Üldiselt on makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse ning stabiilsuse ja kasvu pakti vaheline erinevus see, et esimene puudutab makromajanduslikku tasakaalustamatust üldiselt ja teisega käsitletakse ainult rahanduse jätkusuutlikkust. Pealegi, kui liikmesriik on täitnud kõik võla- ja eelarve puudujäägi kriteeriumid, lõpetatakse ka talle stabiilsuse ja kasvu pakti raames eelarvepoliitika alaste suuniste andmine. Makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse määruse kohaselt võivad makromajandusliku tasakaalustamatuse menetlusega tuvastatud tasakaalustamatuse suhtes võetavad poliitikameetmed hõlmata fiskaal- ja palgapoliitikat⁵. Mõlemad poliitikavahendid on sarnased selle poolest, et annavad komisjonile jõustava rolli ning neil on seeläbi nii ennetuslik kui paranduslik osa. Komisjonil ei ole aga samalaadset jõustavat rolli strateegia „Euroopa 2020“ elluviimisel.

Iga-aastane makromajandusliku tasakaalustamatuse menetlus, mille käigus tuvastatakse tasakaalustamatus, hinnatakse selle raskusastet ja algatatakse korrektsioonid, koosneb erinevatest etappidest. Makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse määruses toodud menetlus on kokkuvõtlikult esitatud joonisel 1 (täpsemad üksikasjad on esitatud I lisas) ja asjaomaste dokumentide loetelu on II lisas.

Esimene etapp: häiremehhanismi aruanne

Protsessi esimene etapp on häiremehhanismi aruande avaldamine. Peamine eesmärk on määrata kindlaks liikmesriigid, mida komisjoni hinnangul ohustab tasakaalustamatus ning mis seetõttu vajaksid täiendavat analüüsi põhjaliku analüüsi näol (põhjalik analüüs: vt teist etappi). Häiremehhanismi aruandes kasutatakse sisemise ja välise tasakaalustamatuse esiletõstmiseks näitajaid koondavat tulemustabelit (vt III lisa)⁶. Makromajandusliku tasakaalustamise menetluse määruse artikli 3 lõikes 2 selgitatakse aga, et põhjaliku analüüsi algatamise ei tehta tulemustabeli näitajate mehhaanilisest lugemise põhjal.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Teine etapp: põhjalikud analüüsid

Põhjalikud analüüsid sisaldavad riigipõhiste asjaolude üksikasjalikku analüüsi, milleks kasutatakse mitmeid erinevaid analüütilisi vahendeid (nt liikmesriikidevaheliste kaubandussidemete ja nendega seotud riskide mõõtmine), riigipõhist kvalitatiivset teavet (nt majanduse spetsialiseerumise ja palgaläbirääkimiste mehhanismid) ning paljudel juhtudel ka häiremehhanismi aruande tulemustabelist erinevaid muutujaid.

Komisjon kogub teavet liikmesriikidesse tehtavate külastuste käigus. Komisjon on kohustatud arvesse võtma ka kõiki muid liikmesriikide poolt asjakohaseks peetavaid ja edastatud andmeid. Lisaks peab komisjon arvesse võtma liikmesriikide poliitilisi kavatsusi ning kõiki nõukogu ja Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukogu varasemaid soovitusi.

Makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse määruses nõutakse konkreetselt, et põhjalikus analüüsis hinnataks seda, kas teatavas liikmesriigis esineb tasakaalustamatust ja kui see nii on, siis kas see on ülemäärane. Arvesse tuleb võtta ka riikide majanduspoliitika ülekanduvat mõju. Kui komisjon tasakaalustamatust ei tuvasta, lõpeb selle liikmesriigi jaoks makromajandusliku tasakaalustamatuse menetlus samal aastal. Kui tasakaalustamatus tuvastatakse, suunab komisjon selle liikmesriigi vastavalt tasakaalustamatuse probleemi tõsidusele kas makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse ennetavasse või korrigeerivasse ossa.

Alates 2015. aastast sisalduvad põhjalikud analüüsid komisjoni iga-aastastes Euroopa poolaasta riigiaruannetes. Need koosnevad mõnda liikmesriiki mõjutavate peamiste struktuuriprobleemide laiaulatuslikest hindamistest valdkondades, nagu maksustamine ja kulutused, tööhõive, avalik haldus ja ettevõtluskeskkond, ning samuti edusammudest, mida liikmesriigid on teinud oma riigipõhiste soovituste rakendamisel ja „Euroopa 2020“ eesmärkide täitmisel.

Kolmas etapp: ennetamine ja korrigeerimine

Ennetuslik osa

Kui komisjon leiab, et mõnes liikmesriigis esineb makromajanduslikku tasakaalustamatust, teavitab ta sellest nõukogu ja Euroopa Parlamenti. Pärast komisjoni ettepaneku saamist võib nõukogu seejärel suunata riigipõhised soovitused liikmesriikidele, et need oma tasakaalustamatust korrigeeriksid ja väldiksid selle ülemääraseks muutumist (käesolevas aruandes nimetatakse selliseid soovitusi makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast olulisteks riigipõhisteks soovitusteks). Riigipõhised soovitused võetakse vastu juulis, seejärel vaadatakse need läbi ja vajaduse korral kohandatakse igal aastal. Riigipõhiste soovituste täitmist hinnatakse süstemaatiliselt ja avalikult ning see avaldatakse veebruaris vastava liikmesriigi riigiaruande lisas. Makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast oluliste riigipõhiste soovituste täitmise järelevalveks peab komisjon pidevalt pidama dialoogi liikmesriikide ametiasutuste ja sotsiaalpartneritega, ning tavaliselt korra aastas tegema teabekülastusi.

Korrigeeriv osa: ülemäärase tasakaalustamatuse menetlus

Kui komisjon leiab, et tasakaalustamatus on ülemäärane, peab ta vastavalt makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse määruse artiklile 7 samuti teavitama Euroopa Parlamenti ja nõukogu. Komisjoni ettepaneku alusel võib nõukogu seejärel otsustada aktiveerida ülemäärase tasakaalustamatuse menetluse, millega kehtestatakse liikmesriikidele rangemad nõuded ja järelevalve, ning lõpptulemusena finantskorrektsioonide kohaldamine (euroala riikide puhul)⁷.

Auditi ulatus, eesmärgid ja lähenemine

Auditi ulatus ja eesmärgid

Peamine auditiküsimus oli: „Kas makromajandusliku tasakaalustamatuse menetlus on hästi põhjendatud ja asjakohaselt ellu viidud?“. Seepärast hindas kontrollikoda käesolevas auditis komisjonipoolse makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse kohaldamise tulemuslikkust perioodil 2012–2017⁸ ning vajaduse korral ka menetluse ülesehituse teatavaid elemente. Kontrollikoda uuris makromajandusliku tasakaalustamatuse menetlust üksikasjalikult neljast liikmesriigist (Bulgaaria, Hispaania, Prantsusmaa ja Sloveenia) koosneva valimi alusel ja kaasas vajadusel vähemal määral ka muid liikmesriike⁹.

Täpsemalt uuris kontrollikoda

1. menetluse kohaldamise tulemuslikkust, võttes aluseks liikmesriikide tasakaalustamatuse klassifitseerimise muutmist ja makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast oluliste riigipõhiste soovituste vähese täitmise aluseks olevaid põhjuseid;
2. liikmesriikide makromajandusliku tasakaalustamatuse klassifitseerimise menetlust;
3. kuidas komisjon kasutas tasakaalustamatuse kindlaks määramisel ja hindamisel analüütilisi vahendeid ja majandusanalüüsi, ning tulemuste esitluses tehtud muudatusi;
4. tulemustabeli ja häiremehhanismi aruande asjakohasust makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluses tervikuna.

Kontrollikoda ei hinnanud tulemustabeli näitajatele seatud künnisväärtuseid ega nende aluseks oleva statistika kvaliteeti. Samuti ei uuringud kontrollikoda makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast oluliste riigipõhiste soovituste täitmise edenemise hindamismenetlust¹⁰.

Kontrollikoja auditikriteeriumide aluseks on

1. regulatiivsed nõuded (eriti makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse määrus);
2. komisjoni sise-eeskirjad ja menetlused (näiteks suunised ja juhised);
3. mitme ELi institutsiooni ja muu rahvusvahelise organisatsiooni (eriti IMFi ja OECD) või uuringute tulemusel avaldatud dokumendid, milles kirjeldatakse parimaid tavasid.

Käesolev auditiaruanne on ELi majanduse juhtimise raamistiku põhjalikuks käsitlemiseks kavandatud aruannete seerias avaldatud teine aruanne. Esimene, milles käsitleti ülemäärase eelarvepuudujäägi menetlust¹¹, avaldati aastal 2016.

Lähenemisviis

2016. aasta märtsis saatis kontrollikoda internetiküsimustiku nendele majanduspoliitika komitee liikmetele, kes olid pärit makromajandusliku tasakaalustamatuse menetlusega hõlmatud liikmesriikidest. Uuring hõlmas ajavahemikku 2012. aasta häiremehhanismi aruandest kuni 2016. aasta põhjalike analüüsideni. See koosnes 46-st kvalitatiivsest ja kvantitatiivsest küsimusest selle kohta, mida majanduspoliitika komitee liikmed arvavad makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse kohta. Küsimustikule vastamise tähtaeg oli 2016. aasta detsembris ning selleks ajaks olid oma vastuse saatnud 19 majanduspoliitika komitee liiget 20-st. Küsimustiku vastused olid kontrollikoja töö aluseks ja neile viidatakse teatud tähelepanekutes. Kvantitatiivsete küsimuste vastuste kokkuvõte on esitatud VI lisas.

Kontrollikoda korraldas vestlusi kolme komisjoni talituse (majandus- ja rahandusküsimuste peadirektoraat, tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat ning peasekretariaat), majandus- ja rahandusküsimuste ning maksunduse ja tolli voliniku kabineti ning euro ja sotsiaaldialoogi eest vastutava asepresidendi kabineti töötajatega. Kontrollikoda vaatas läbi mitmeid üldkasutatavaid ja asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud komisjoni dokumente. Audiitorid kohtusid ka makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse rakendamises ja järelevalves osalevate valitud liikmesriikide institutsioonide esindajatega (vt institutsioonide nimekirja VII lisas).

Makromajandusliku tasakaalustamatuse menetlust arutati mitme organisatsiooni esindajatega, kelle arvamused olid auditi jaoks vajalikud (sh Euroopa Keskpank, IMF, OECD, Maailmapank, Euroopa Parlament, Saksamaa Liitvabariigi majandus- ja energeetikaministeerium ja rahandusministeerium). Kontrollikoda moodustas ka nõuandva rühma ja küsis nõu sõltumatutelt ekspertidelt.

Tähelepanekud

Liikmesriikides tuvastatud tasakaalustamatus oli kestnud mitu aastat ja parandusmeetmeid ei kohaldatud piisavalt

Aruande käesolevas osas vaadeldakse muutusi mitmes liikmesriigis, kus tuvastati tasakaalustamatus alates makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse kasutuselevõtust. Seejärel uuritakse komisjoni hindamise alusel makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast oluliste riigipõhiste soovituste täitmise ulatust ja vaadeldakse selle aluseks olevaid põhjuseid.

Tasakaalustamatus püsib liikmesriikides tavaliselt mitu aastat

Ajavahemikul 2012–2015 suurenes nende liikmesriikide arv (12-lt 16-ni) pidevalt, mille puhul tuvastati makromajanduslik tasakaalustamatus makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse abil. Sellegipoolest tunnistab kontrollikoda, et kõnealune arv suurenes ka seetõttu, et mitu riiki väljusid majanduslikest kohandamisprogrammidest ja Horvaatia ühines ELiga. Üldine suundumus on viimasel ajal muutunud vastupidiseks, mis tõenäoliselt kajastab ELi liikmesriikide majanduste tsüklilist taastumist. Ülemäärase tasakaalustamatusega liikmesriikide arv ei ole siiski vähenenud (vt joonis 2 ja VIII lisa).

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Joonis 3 näitab, et liikmesriikide tasakaalustamatuse ulatus on aastast aastasse üldiselt sama püsinud. Paranemist tuleb suhteliselt harva ette. Makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse esimese viie aasta jooksul (2012–2016) tuvastati 67 liikmesriigi hulgast tasakaalustamatus 51-s ja ülemäärane tasakaalustamatus 16-s. 51-st tasakaalustamatusega liikmesriigist 39-s ei toimunud järgneval aastal muutust, kuid viie liikmesriigi olukord halvenes „ülemääraseks tasakaalustamatuseks“ ja seitse liikmesriiki suutsid oma tasakaalustamatuse korrigeerida. 16-st ülemäärase tasakaalustamatusega liikmesriigist suutsid järgmisel aastal sellest kategooriast väljuda vaid kaks.

NB! Nooled näitavad, kuidas teatava liikmesriigi tasakaalustamatuse klassifikatsioon sel perioodil igal aastal muutus: kas paranes, halvenes või ei muutnud. Nende muutuste summa on 67.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Muutuste inertsust on võimalik kirjeldada ka 2012. aastal (ehk makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse esimesel aastal) tuvastatud tasakaalustamatust omava 12 liikmesriigi vaatlemise abil. 12 liikmesriigist kuus on pärast seda mingil hetkel jõudnud ülemäärase tasakaalustamatuseni (Bulgaaria, Küpros, Prantsusmaa, Itaalia, Sloveenia ja Hispaania). Neist kuuest vaid kaks on suutnud n-ö tavalise tasakaalustamatuseni tagasi jõuda (Sloveenia ja Hispaania), ning ülejäänud neli on endiselt ülemäärases kategoorias (Itaalia neli aastat, Prantsusmaa ja Bulgaaria kolm aasta ning Küpros kaks aastat järjest¹²). Ükski liikmesriik, kellel on olnud ülemäärane tasakaalustamatus, ei ole kunagi suutnud jõuda puuduva tasakaalustamatuse kategooriasse. VIII lisas on näidatud iga liikmesriigi klassifitseerimise areng alates aastast 2012.

Hoolimata sagedasest ja intensiivsest järelevalvest on liikmesriigid makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast olulisi riigipõhiseid soovitusi vähe rakendanud

Komisjoni järelevalve hea standard

Makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse määruse¹³ kohaselt peab komisjon makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast oluliste riigipõhiste soovituste täitmise järelevalveks muu hulgas liikmesriikidelt teavet koguma ja pidevalt ametiasutuste ja sotsiaalpartneritega dialoogi pidama. Kontrollikoda leidis, et liikmesriikidesse tehtud sagedaste teabekülastuste jooksul oli komisjoni peetud dialoog täielik ja otsekohene ning seda peeti liikmesriikide tasandil piisavalt paljude erinevate sidusrühmadega.

2013. aastal hakkas komisjon ülemäärase tasakaalustamatusega liikmesriikide suhtes tegema spetsiifilist järelevalvet. Nimetatud järelevalvet laiendati 2014. aastal, et hõlmata valitud euroala liikmesriigid, mille tasakaalustamatuse ulatus oli süsteemselt oluline, ja 2016. aastal, et hõlmata kõik tasakaalustamatusega liikmesriigid. Spetsiifiline järelevalve koosneb praegu igasse liikmesriiki kord aastal tehtavast teabekülastusest, mille tulemusel avaldatakse eduaruanne.

Liikmesriigid on makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast olulisi riigipõhiseid soovitusi vähe rakendanud

Komisjon kasutab riigipõhiste soovituste täitmise ulatuse hindamiseks kvalitatiivset paremusjärjestust (vt V lisa). 2017. aastal hindas Euroopa Parlament nende hindamiste alusel makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast oluliste riigipõhiste soovituste üldist täitmist perioodil 2012–2016¹⁴. Hindamise kokkuvõte esitatakse joonisel 4. Kontrollikoda järeldab, et makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast oluliste riigipõhiste soovituste täitmine on alates 2012. aastast olnud kehv, kuna täielikult või suuremas osas täidetud makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast oluliste riigipõhiste soovituste osakaal on äärmiselt väike¹⁵.

Allikas: kontrollikoda Euroopa Parlamendi (majanduse juhtimise tugiüksus (EGOV)) ja Euroopa Komisjoni hindamiste põhjal.

Makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast oluliste riigipõhiste soovituste täitmist mõjutab mitu puudust

Makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast oluliste riigipõhiste soovituste täitmist on negatiivselt mõjutanud järgmised makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse juhtimise puudused: i) makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast oluliste riigipõhiste soovituste ja tasakaalustamatuse vahel puudub süstemaatiline seos, ii) makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast oluliste riigipõhiste soovituste mõju tasakaalustamatusele ei ole süstemaatiliselt hinnatud, iii) euroalale tervikuna antud soovituste ja makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast oluliste riigipõhiste soovituste vahel puudub järjepidevus, iv) makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast oluliste riigipõhiste soovituste täitmiseks on seatud väga raskesti saavutatavad tähtajad.

Makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast oluliste riigipõhiste soovituste ja tasakaalustamatuse vahel puudub süstemaatiline seos

Et edendada liikmesriikide isevastutust ja julgustada neid seeläbi hoolikamalt makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast olulisi riigipõhiseid soovitusi ellu viima, on oluline selgitada, kuidas on majandusanalüüsi ja tasakaalustamatuse hindamise tulemusel koostatud konkreetsed poliitikasoovitused. Komisjoni suuniste kohaselt peaks põhjalik analüüs olema soovituste koostamise analüütiline alus¹⁶, kuid praktikas ei ole see seos alati selge¹⁷. Kontrollikoja poolt majanduspoliitika komitee liikmete seas tehtud uuring kinnitas seda: küsimusele „kas on selge, millised riigipõhised soovitused on seotud makromajandusliku tasakaalustamatuse menetlusega?“ vastas ainult neljandik majanduspoliitika komitee liikmetest, et „alati selge“ (vt VI lisa joonis g). Viimastel aastatel on see seos pärast makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast oluliste riigipõhiste soovituste (vt punktid 40–42) ja põhjalike analüüside (vt punktid 67–73) optimeerimist veelgi ähmasemaks muutunud.

Esiteks ei ole seos sageli nähtav või on väga nõrk. Põhjuseks on asjaolu, et komisjon ei sõnasta oma riigipõhiseid soovitusi konkreetse tasakaalustamatuse käsitlemiseks, nagu nõutakse makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse määruse artikli 6 lõikes 1. Selle asemel arutatakse konkreetse liikmesriigiga „Euroopa 2020“ raames struktuurireforme enne, kui nende kohta koostatakse komisjoni ettepanekud, ning reformid võidakse märkida makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast olulisteks ka siis, kui need on vaid kaudselt tasakaalustamatusega seotud.

Lisaks leidis kontrollikoda nelja valitud liikmesriigi analüüsis mitmeid riigipõhiseid soovitusi, mis olid ekslikult makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast olulisteks märgitud, kuna ükski soovitatud meetmetest ei käsitlenud põhjalikus analüüsis määratletud tasakaalustamatust. Vt näiteid 1. selgituses.

Tabel 1 näitab, kui suures ulatuses riigipõhised soovitused on makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast asjakohased. 2016. aastal märgiti makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast asjakohasteks üle 80 % riigipõhistest soovitustest, mis esitati tasakaalustamatusega liikmesriikidele, ja kõik riigipõhised soovitused, mis esitati ülemäärase tasakaalustamatusega liikmesriikidele. Asjaolu, et liiga palju riigipõhiseid soovitusi märgiti makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast asjakohasteks, on nõrgendanud makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse tõhusust ja usaldusväärsust. Seda kinnitasid ka paljud sidusrühmad, kellega kontrollikoda oma teabekülastuste ajal kohtus.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Teine probleem on see, et makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast asjakohaste riigipõhiste soovituste ja põhjalike analüüside optimeerimine on nende ja tuvastatud tasakaalustamatuse vahelist seost veel rohkem ähmaseks muutnud.

Riigipõhiste soovituste optimeerimisprotsess algas aastal 2015, kui liikmesriigid märkisid, et riigipõhiste soovituste liiga suur arv ja sisu pikkus on vähendanud nende isevastutust ja soovituste täitmise tõhusust. Pärast seda on komisjon vähendanud iga-aastaste makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast asjakohaste riigipõhiste soovituste arvu. Komisjon on vähendanud ka nende keskmist pikkust ligikaudu 50 % (vt joonis 5).

Majanduspoliitika komitee liikmed ja paljud sidusrühmad, keda kontrollikoda oma teabekülastuse ajal kohtas, pidasid optimeerimist üldiselt positiivseks (vt VI lisa joonis k). Kuna makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast olulised riigipõhised soovitused on nüüd lühemad ja üldisemalt sõnastatud, ei ole need konkreetselt suunatud põhjalikus analüüsis tuvastatud tasakaalustamatusele. Soovituste üldine iseloom muudab keerulisemaks ka selle hindamise, kui hästi on soovitusi täidetud ja kui palju need võisid kaasa aidata tasakaalustamatuse kõrvaldamisele. 2. selgituses näidatakse valitud makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast oluliste riigipõhiste soovituste optimeerimist Prantsusmaa ja Hispaania näitel.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Veel üheks probleemiks on asjaolu, et tasakaalustamatuse kõrvaldamist puudutavate poliitiliste valikuvõimaluste arutelu (poliitikaga seotud probleemide jagu) on põhjalikust analüüsist vähehaaval kadunud pärast selle dokumendi ühendamist riigiaruandega. Koos makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast oluliste riigipõhiste soovituste optimeerimisega on see raskendanud lugejal soovituste aluseks olevaid põhimõtteid mõista. Tabelis 2 võrreldakse põhjaliku analüüsi ja Bulgaariale esitatud makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast oluliste riigipõhiste soovituste vahelist seost aastatel 2014 ja 2015, st enne ja pärast optimeerimist.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Põhjaliku analüüsi ja makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast oluliste riigipõhiste soovituste vahelise seose või põhjenduse puudumine pärast 2016. aastat ei ühti sellega, mida komisjon avaldas oma teates Euroopa Parlamendile, nõukogule ja Euroopa Keskpangale 2015. aasta oktoobris. Makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse raames läbipaistvuse ja järelkontrolli parandamiseks ütles komisjon sel ajal, et „[---] esitab tehtud otsuste selgesõnalise põhjenduse, sealhulgas seoses riigipõhiste soovitustega, mis tulenevad makromajandusliku tasakaalustamatuse menetlusest [---]“ ning „[---] selgitab paremini seost tasakaalustamatuse olemuse ja selle vahel, kuidas seda on käsitletud riigipõhistes soovitustes“¹⁸.

Puudub süstemaatiline hinnang makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast oluliste riigipõhiste soovituste mõjust tasakaalustamatusele

Komisjon ei koosta tavaliselt tasakaalustamatusele makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast oluliste riigipõhiste soovitustega avaldatava majandusliku mõju kohta eel- ega järelhindamisi. See on mõistetav ainult juhtudel, kui soovitatud poliitikameetmete iseloomust (nt pangandussektoris varade kvaliteedi läbivaatamine või stressitestid, avalike teenuste puhul koordineerimise parandamine või tulemuslikkuse suurendamine) tulenevalt on olemuslikke probleeme teatud mõju usaldusväärses kvantifitseerimisel või kui mis tahes saavutatav mõju saavutatakse alles pikaajalises perspektiivis (haridus- ja tööturu reformid).

Vähesteks eranditeks on viited sisseostetud uuringutele, milles hinnatakse struktuurireformide mõju sisemajanduse koguproduktile (SKP)^{19 20}, ja liikmesriikide 2014. aasta riiklike reformikavade kohta koostatud töödokumentides²¹ sisalduvatele ühekordsetele meetmetele. Tasakaalustamatuse majandusliku mõju hindamine näitaks paremini, millised soovitused on asjakohased ja osutuvad tõenäoliselt tõhusateks.

Lisaks võib mõni soovitus nullida teiste soovituste mõju ning selliseid stsenaariume peaks olema võimalik mõistlikult prognoosida. Nii on see eelarvealaste soovituste ja muude fiskaalmõju omavate riigipõhiste soovituste puhul. Näiteks Hispaaniale, kui ülemäärase eelarvepuudujäägi menetlusega hõlmatud liikmesriigile esitatud makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast oluline riigipõhine soovitus nr 1/2013 puudutas nõukogu poolt riigi ülemäärase eelarvepuudujäägi korrigeerimiseks soovitatud eelarve kohandamist. Samal ajal käsitleti makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast olulises riigipõhises soovituses nr 4/2013 vajadust „tugevdada ja ajakohastada riiklikke tööturuteenuseid, et tagada tõhus individuaalne abi töötutele“. Komisjon ei hinnanud, kas rohkem kui kuuele miljonile tööotsijale individuaalse toe pakkumiseks mõeldud töötajate töölevõtmise kulud olid kooskõlas eelarvepiirangutega, mida ta oma esimeses soovituses soovitas.

Ebajärjepidevus euroalale antud soovitustega

2012. aastast alates on komisjon teinud ettepanekuid ka euroalale tervikuna. Pärast nõukogu poolt vastu võtmist esitatakse need rahandusministritest koosnevale Eurorühmale. Sellest tulenevalt ei vastuta nende elluviimise eest ükski ELi asutus.

Komisjon ei ole paika pannud süsteemi, mis tagaks järjepidevuse euroalale antud soovituste ja euroala liikmesriikide riigipõhiste soovituste vahel.

Üks probleemi näide on seotud komisjoni soovitustega euroala eelarvepoliitilise seisundi kohta²². Kui rahapoliitikas on raskusi intressimäärade vähendamisega, on kogunõudluse jätkusuutliku kasvu tagamiseks oluline rakendada positiivset eelarvepoliitikat. Stabiilsuse ja kasvu paktiga ei ole aga enam võimalik mõjutada mõnda liikmesriiki positiivset eelarvepoliitikat rakendama pärast seda, kui see on stabiilsuskriteeriumid täitnud. Seepärast sisaldab makromajandusliku tasakaalustamatuse menetlus raamistikku, millega käsitletakse euroalale tervikuna kehtivaid eelarvealaseid soovitusi.

2016. aasta novembris soovitas komisjon positiivset eelarvepoliitikat, et kiirendada EKP rahapoliitika toetamise abil majanduskasvu²³. See soovitus ei ühtinud ligikaudu kuus kuud varem euroala liikmesriikidele antud riigipõhistes soovitustes sisalduvate fiskaalnõuetega, mille kohaselt tuli euroalal tervikuna rakendada aastatel 2017 ja 2018 mõõdukalt piiravat eelarvepoliitikat. Kuna SKP kasvu väljavaated ei olnud nende kuue kuu jooksul halvenenud, ei olnud sellel ebajärjepidevusel ka mingit põhjust. Ei ole veel loodud tõhusat mehhanismi, mis leevendaks võimalikke pingeid euroalale eelarvepoliitika seisukohast soovitavate tulemuste ja liikmesriikidele esitatavate kõigi eelarvepoliitika alaste riigipõhiste soovituste vahel.

Makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast oluliste riigipõhiste soovituste täitmise tähtaegadest on väga raske kinni pidada

Komisjoni eelduste kohaselt tuleks makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast olulised riigipõhised soovitused täita 12–18 kuu jooksul. Kuna selline prognoos on sageli liiga optimistlik, moonutab see soovituste täitmise statistikat. Paljud makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast olulised riigipõhised soovitused on keerukad ja nende täitmisega peavad tegelema paljud sidusrühmad. Paljusid makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast olulisi riigipõhiseid soovitusi korratakse aastast aastasse ja need märgitakse seetõttu mittetäidetuks. Komisjoni praktika on vastuolus IMFi ja OECD omaga, kuna nende poliitikaalane nõustamine on üles ehitatud rohkem teemapõhiselt. Sellega seoses vt punkt 78.

Seda probleemi kinnitasid teataval määral ka vastused majanduspoliitika komitee liikmetele saadetud küsimustiku küsimusele: „kas teie liikmesriigi riigipõhised soovitused on realistlikud?“. Ligikaudu 53 % vastanutest pidas neid realistlikuks, 26 % mõningal määral ebarealistlikuks ja 11 % täiesti ebarealistlikuks“ (vt VI lisa joonis j). Peamine põhjus, miks riigipõhiseid soovitusi ebarealistlikuks peeti, oli soovituste täitmiseks antud tähtaegade lühidus.

Tasakaalustamatuse klassifitseerimine ei ole läbipaistev ja ülemäärase tasakaalustamatuse menetlust ei ole kunagi käivitatud

Aruande käesolevas osas vaadeldakse tasakaalustamatuse raskusastme hindamiseks komisjoni kasutatavat loogikat ja protsessi.

Kategooriate süsteem on tavaliselt olnud keerukas ja muutuv

Makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse määruses tuli liikmesriikide puhul hinnata, kas tasakaalustamatus puudub, on olemas või on ta ülemäärane.

2012. aastal kehtestas komisjon siiski viis kategooriat. 2013 aastal suurendati nende arvu kuueni. 2014. aastal kasutati kuut täiesti erinevat kategooriat. Kategooriaid eristati tasakaalustamatuse raskusastme ja nõutava järelevalve ulatuse järgi. Aastal 2016 vähendati kategooriate arvu lõpuks vaid neljani (vt tabel 3). Enamik sidusrühmadest, kellega kontrollikoda suhtles, suhtusid sellesse vähendamisse positiivselt, kuna see oli menetlust lihtsustanud.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Eri klassifikatsioonidel on alates 2013. aastast ühine kategooria juhtudest, kui ülemäärane tasakaalustamatus on küll kindlaks tehtud, kuid komisjon ei ole kunagi teinud ettepanekut ülemäärase tasakaalustamatuse menetluse käivitamiseks. Seda võimalust ei ole makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse määruses sõnaselgelt sätestatud (vt 3. selgitus). Komisjoni dokumentidest ei selgu, kust ülemäärase tasakaalustamatuse kindlakstegemise, kuid ülemäärase tasakaalustamatuse menetluse käivitamata jätmise soovitamise praktika pärit on, ning tundub, et see oli poliitiline otsus. Siiani on komisjon alati vältinud ülemäärase tasakaalustamatuse menetluse käivitamise soovitamist ilma, et oleks seda selgelt põhjendanud (vt punkt 63).

Tasakaalustamatuse analüüsi ja selle kategooria vaheline seos ei ole alati selge

Makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse määruse artikli 5 lõikes 2 sätestatakse, et „komisjoni põhjaliku analüüsi käigus hinnatakse, kas kõnealuses liikmesriigis esineb tasakaalustamatust ning kas tegemist on ülemäärase tasakaalustamatusega“. See tähendab, et komisjon peab looma selge seose majandusliku analüüsi ja tasakaalustamatuse valitud kategooria vahel.

Praktikas ei sisalda põhjalik analüüs mingit järeldust liikmesriikides esineva tasakaalustamatuse klassifitseerimise kohta. Selle asemel sisaldub see järeldus põhjalikule analüüsile lisatud komisjoni teatises. Lisaks leidis kontrollikoda, et tasakaalustamatuse kohta soovitatud järeldused ei põhine alati vastaval põhjalikul analüüsil. Näiteks

1. pärast majandus- ja rahandusküsimuste peadirektoraadilt saadud soovitust tõsteti 2015. aastal Bulgaaria staatust tasemelt „tasakaalustamatus, mis nõuab järelevalvet ja poliitikameetmeid“ kolm kohta ülespoole tasemele „ülemäärane tasakaalustamatus, mis nõuab erijärelevalvet ja millega seoses tuleb võtta otsustavaid poliitikameetmeid“. Otsuse aluseks oli ühe panga maksejõuetus 2014. aastal ja sellega seotud komisjoni mure finantsstabiilsuse pärast. See klassifikatsioon säilitati ka 2016. aastal, kuigi sama aasta põhjalik analüüs näitas, et üksi 2015. aastal määratletud finantsriskidest ei täitunud;
2. pärast majandus- ja rahandusküsimuste peadirektoraadilt saadud soovitust menetluse kiirendamiseks tõsteti 2015. aastal Prantsusmaa staatust üks koht ülespoole tasemele „ülemäärane tasakaalustamatus, mis nõuab erijärelevalvet ja millega seoses tuleb võtta otsustavaid poliitikameetmeid“. Kontrollikoja hinnangul ei olnud aga põhjalikus analüüsis määratletud hindamise aluseks olevates tegurites aset aastaga toimunud olulisi muutusi. Samas, kuigi Prantsusmaa kohta oli samuti alustatud ülemäärase eelarvepuudujäägi menetlust (stabiilsuse ja kasvu pakti paranduslik osa), ei kiirendatud seda, ehkki sõna „ülemäärane“ oli põhjalikus analüüsis mainitud ainult eelarvepuudujäägi puhul;
3. Ühendkuningriigi (ülemäärase eelarvepuudujäägi menetlust alustati 2008. aastal) 2016. aasta põhjalikus analüüsis järeldati, et tasakaalustamatust ei ole, ning Ühendkuningriigi 2017. aasta häiremehhanismi aruande puhul põhjalikku analüüsi isegi ei nõutud. Seda hoolimata 2016. aasta põhjalikus analüüsis sisalduvast viitest jätkuvalt suurele jooksevkonto puudujäägile (antud aastal kõige suurem ELis) ja juba niigi ülepaisutatud eluasemehindade pidevast kasvust alates aastast 2013.

Olukord halvenes veelgi aastal 2017, kui täiemahulised põhjalikud analüüsid asendati riigiaruannetes esitatud kokkuvõtetega (vt punkt 69).

Avaldamise ajastus viitab samuti sellele, et analüüsimine ja klassifitseerimine on tegevustena samuti üksteisest funktsionaalselt eraldatud. Aastatel 2012, 2014 ja 2017 avaldati põhjalikud analüüsid ja klassifitseerimisteated samal päeval, kuid aastatel 2013 ja 2016 avaldati põhjalikud analüüsid esimesena ja tasakaalustamatuse klassifikatsioon kaks nädalat hiljem. 2015. aastal avaldati tasakaalustamatuse klassifikatsioon üks päev enne põhjalikke analüüse.

Hilisemates etappides on protsess pigem poliitiline kui tehniline

Komisjon kasutab praegu tasakaalustamatuse klassifitseerimiseks mitme-etapilist menetlust. Esiteks annavad komisjoni töötajad majandus- ja rahandusküsimuste volinikule kirjalikult nõu iga põhjaliku analüüsiga hõlmatud liikmesriigi klassifitseerimise kohta. Kontrollikoda leidis, et need soovitused sisaldavad selget tehnilist nõu ning on liikmesriikide vahel ja aja jooksul olnud ühtlustatud.

Pärast selle nõuande arutamist voliniku kabinetis ja alates 2014. aastast euro ja sotsiaaldialoogi eest vastutava asepresidendi (kellel on makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse eest ühine vastutus) kabinetis, saadetakse teatise projekt kontrollimiseks kõikide volinike kabinettidele ja lõpuks ka vastuvõtmiseks volinike kolleegiumile.

Aastatel 2012–2016 tehti 16 juhul kindlaks, et teatud liikmesriikidel oli ülemäärane tasakaalustamatus. Kolleegium ei ole aga kunagi ülemäärase tasakaalustamatuse menetluse ettepanekut nõukogule saatnud. Auditi ajal esitas komisjon vähe tõendeid, mis selgitaksid, miks kolleegium ei esitanud ülemäärase tasakaalustamatuse menetluse ettepanekut.

Ülemäärase tasakaalustamatuse menetluse süstemaatiline käivitamata jätmine vähendas makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse usaldusväärsust ja tulemuslikkust. Samal arvamusel on ka mitmed sidusrühmad, kelle sõnul on menetluse käivitamata jätmine kahjustanud nii menetluse suutlikkust tasakaalustamatust käsitleda kui selle hoiatavat mõju. Viie presidendi aruandes²⁴ soovitatakse samuti makromajandusliku tasakaalustamatuse menetlust täielikult kasutada, sh käivitada ülemäärase tasakaalustamatuse menetlus. EKP on samuti teatanud, et „reformide hoogustamiseks tuleb kõiki makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse raames kättesaadavaid vahendeid, sh selle paranduslikku osa, täielikult ja tõhusalt kasutada“, ning kordas seda sõnumit mitmel korral²⁵.

Muud sidusrühmad arvavad, et ülemäärase tasakaalustamatuse menetluse kasutamine mitte päris selgetes olukordades mõjutab samuti selle usaldusväärsust, ning et seda tuleks kasutada ainult väga selgetel juhtudel.

Makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse määrusega usaldatakse tasakaalustamatuse klassifitseerimine täielikult komisjonile. Kontrollikoda leidis aga mitmeid puudusi selles, kuidas tasakaalustamatust klassifitseeritakse

1. esiteks ei näidatud kontrollikojale tõendeid sellest, et kolleegium ja kabinetid omaksid ametlikku menetlust majandus- ja rahandusküsimuste peadirektoraadi nõuande arvesse võtmiseks ja nendevahelise suhtluse dokumenteerimiseks;
2. teiseks edastati enne 2017. aastat kolleegiumile tasakaalustamatust käsitlev teatise projekt väga hilises staadiumis. See oli vastuolus komisjoni sise-eeskirjadega, mis peaksid tagama, et kolleegium on oma otsused nõuetekohaselt läbi mõelnud;
3. kolmandaks puuduvad praegu selged kirjalikud suunised selle kohta, millistel asjaoludel otsustab komisjon teha ettepaneku käivitada ülemäärase tasakaalustamatuse menetlus.

Põhjaliku analüüsi tähtsus on aja jooksul oluliselt vähenenud Põhjaliku analüüsi analüütiline kvaliteet on endiselt hea, kuid mõningaid põhiaspekte tuleks parandada

Aruande käesolevas osas vaadeldakse põhjaliku analüüsi muutuvat esitlusviisi, komisjoni analüütiliste vahendite kvaliteeti ning tasakaalustamatuse kindlaks määramise ja hindamise majanduslikku analüüsi.

Põhjaliku analüüsi tähtsus on aja jooksul oluliselt vähenenud

Põhjalike analüüside ja iga-aastaste riigiaruannete vaheline piir muutub üha ähmasemaks. Komisjon on üritanud laiaulatusliku Euroopa poolaasta poliitika koordineerimise raames oma analüüsi ja liikmesriikidele antavat poliitikanõuandeid optimeerida. Põhjaliku analüüsi liitmine riigiaruannetega on aga vähendanud makromajandusliku tasakaalustamatuse menetlusele keskendumist ja spetsiifilist eesmärki, milleks on tasakaalustamatuse tuvastamine ja ennetamine.

Põhjalik analüüs oli esimesel aastal peamiselt majandus- ja rahandusküsimuste peadirektoraadi koostatav eraldi dokument, mille koostamisse panustasid ka tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat ning muud peadirektoraadid. 2015. aastal sai põhjalikust analüüsist riigiaruande 2. jagu, ning ülejäänud osa riigiaruandest pärineb analüüsist, mis enne sisaldus ühes (praegu enam mittekoostatavas) töödokumendis, milles hinnati Euroopa poolaasta raames liikmesriikide reformikavasid. Liitmise tulemusena loobuti põhjaliku analüüsi poliitikaga seotud probleemide jaost (kokkuvõte makromajanduslikest probleemidest ja võimalikest lahendustest). Lisaks on nüüd riigiaruannetes kasutatud pealkirjad standarditud ning ei kajasta seetõttu asjaomase liikmesriigi tasakaalustamatuse raskusastet.

2016. aastal reageeriti poliitikaga seotud probleemide jao kaotamisele osaliselt sellega, et lisati makromajandusliku tasakaalustamatuse maatriks – kasulik tabel, milles esitatakse kokkuvõtlikult põhjaliku analüüsi peamised leiud. Tabel ei sisalda siiski ühtegi viidet võimalikele meetmetele, mille abil lahendada põhjalikus analüüsis määratletud probleemid.

Riigiaruannete formaati muudeti täiendavalt aastal 2017: aruannete üldisele lühendamisele lisaks vähendas komisjon põhjaliku analüüsi ulatust, piirdudes makromajandusliku tasakaalustamatuse hindamismaatriksi ja peamistest leidudest koosneva lühiülevaatega (3. jagu). Kõikide peamiste probleemide üksikasjad, sh mõnda liikmesriiki mõjutav makromajanduslik tasakaalustamatus, asuvad nüüd 4. jaos „reformi prioriteedid“. Tärniga märgitud pealkiri tähistab makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast asjakohaseid teemasid, mis kajastuvad ka 3. jaos esitatud kokkuvõttes.

Formaadi muutmise algatas komisjoni peasekretariaat, mille olulisus on selles protsessis aja jooksul suurenenud. Peasekretariaat suunab nüüd ka riigiaruannete koostamist, millega tegelevad kõigis komisjoni talitustes moodustatud riigipõhised rühmad. Tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat pakub praegu suuremat analüütilist sisendit²⁶, eriti tööhõive ja sotsiaalsete arengute kohta, ning majandus- ja rahandusküsimuste peadirektoraadi panus põhjalike analüüside/riigiaruannete koostamisse on vähenenud. Sidusrühmade sõnul on need muudatused vähendanud makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse nähtavust.

Pärast liitmist asendati põhjalike analüüside alane teabevahetus riigiaruannetega seotud palju üldisema teabevahetusega. Selle probleemi lahendamiseks avaldas majandus- ja rahandusküsimuste peadirektoraat 2015. aasta juunis ülevaate sama aasta põhjalike analüüside leidudest²⁷, et tuua esile kõigis riikides ühised ja muutuva majanduskeskkonnaga seotud arengud. Kõnealust ülevaadet siiski ei avaldatud ei 2016. aastal ega ka siiani aastal 2017.

Makromajandusliku tasakaalustamatuse analüüs moodustab nüüd osa konkreetse liikmesriigi struktuuriprobleemide üldisest analüüsist. Tasakaalustamatusel ei ole seega enam sellist tähtsust nagu siis, kui põhjalik analüüs oli eraldi dokument. See raskendab lühiajaliste (tasakaalustamatus) ja pikaajaliste (kasv) probleemide eristamist.

Kokkuvõtlikult öeldes on Euroopa poolaasta optimeerimiseks tehtud jõupingutused makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse nähtavust vähendanud. Tõhus teabevahetus on aga keskse tähtsusega selleks, et üldsus mõistaks seda menetlust ja probleeme, mida makromajanduslik tasakaalustamatus liikmesriikidele põhjustab. Makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse riikliku isevastutuse suurendamiseks tuleb tõhustada ka teabevahetust. Seda arvamust rõhutasid sidusrühmad kontrollikoja teabekülastuste ajal korduvalt.

Hoolimata heatasemelisest analüüsist tuleks põhjaliku analüüsi mõningaid aspekte parandada

2016. aasta novembris ehk viis aastat pärast makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse kasutuselevõttu avaldas majandus- ja rahandusküsimuste peadirektoraat dokumendi pealkirjaga „Makromajandusliku tasakaalustamatuse menetlus – aluspõhimõtted, protsess, kohaldamine: kokkuvõte“. Kokkuvõte tugineb suures osas nõukogu komisjonidele esitatud või varasemalt erinevas formaadis avaldatud analüütilisele materjalile. Selles väljaandes kogu raamistiku konsolideerimine toimus küll hilja, kuid see on positiivne, kuna on aidanud liikmesriikidel ja muudel sidusrühmadel mõista makromajandusliku tasakaalustamatuse menetlust ning eelkõige teatud otsuste tegemise põhjuseid.

Kokkuvõttes kirjeldatakse mõningaid analüütilisi vahendeid, mida majandus- ja rahandusküsimuste peadirektoraat kasutab makromajandusliku tasakaalustamatuse hindamisel. Kokkuvõtet oleks aga võimalik täiustada, kaasates teavet vahendite kohta, mida komisjoni kasutab muudes korduvates analüüsides, nt pangandussüsteemi stabiilsuse, makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast oluliste tööturu muudatuste ja tööturupoliitika kvaliteedi kohta.

Põhjaliku analüüsi standard on kontrollikoja küsitletud sidusrühmade ja ekspertide sõnul üldiselt hea olnud. Komisjon võtab arvesse kõiki riigipõhiseid asjaolusid ja muud liikmesriikide edastatud asjakohast teavet. Teatud liikmesriigid nägid vajadust parandada teabevahetust ja komisjon on hiljuti selles osas jõupingutusi teinud.

Majanduspoliitika komitee liikmete seas tehtud kontrollikoja uuring kinnitas neid leide. Enamik vastanutest (89 %) märkis oma liikmesriigi põhjaliku analüüsi kvaliteediks „hea“ ja 11 % „keskmine“. Ükski vastaja ei märkinud kvaliteedi puhul „väga hea“, „kehv“ või „väga kehv“ (vt VI lisa joonis d). Sarnaste institutsioonide samalaadsete aruannetega võrreldes vastas 68 % majanduspoliitika komitee liikmetest, et põhjaliku analüüsi puhul erinevust ei olnud, 26 % et see oli parem ja 5 % et see oli halvem (vt VI lisa joonis u). Kõik vastajad olid nõus, et asjakohast riigipõhist teavet võeti põhjalikus analüüsis arvesse (53 % arvas, et suurel määral ja 47 % et mõningal määral, vt VI lisa joonis e).

Muude rahvusvaheliste organisatsioonide (IMF, OECD) valdkondlikku lähenemisviisi kasutavate aruannetega võrreldes kajastatakse põhjalikus analüüsis samasid teemasid aastast aastasse. Isegi kui võtta arvesse asjaolu, et teatavat liiki tasakaalustamatus on püsiv ja seda ei saa eirata, on selle tulemuseks kordava sisuga analüüs, mis pakub vähe lisaväärtust ning mille sõnum on aastast aastasse laias laastus sama.

Makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse määruse kohaselt peab komisjon arvesse võtma asjaolu, et „liikmesriikide vahel on tihedad kaubandus- ja finantssidemed ning siseriiklik majanduspoliitika mõjutab liitu ja euroala tervikuna“²⁸. Komisjon on nende aspektide käsitlemiseks välja töötanud mitmeid majanduslikke vahendeid²⁹.

Ülekanduva mõju³⁰ analüüs on aga sageli kehv. Neljas valitud liikmesriigis kohaldati seda suhteliselt ebajärjepidevalt. Näiteks mainiti Sloveenias kuni 2014. aastani riigivõla suundumusi³¹ (väljastpoolt riiki tulev ülekandev mõju) vaid möödaminnes. Bulgaaria puhul ei võetud arvesse väikest euroalasse mittekuuluvat riiki mõjutavaid üldiseid turutingimusi. Ülekanduva mõju eiramise tagajärjel keskendub komisjon liiga palju mõne liikmesriigi sees toimuvatele muutustele.

Alates 2015. aastast on kehtinud nõue, mille kohaselt peab viie suurima euroala liikmesriigi põhjalikes analüüsides mainima väljapoole suunatud ülekanduvat mõju. See on positiivne areng.

Väljastpoolt pärinevat ülekanduvat mõju mainiti kõigi aastate valimisse kuulunud põhjalikes analüüsides, ehkki erineva ulatuse ja põhjalikkusega. Näiteks riigivõla suundumusi ei arutatud üksikasjalikult isegi aastatel 2012 ja 2013, mil riigi marginaal³² oli eriti suur.

Ülekanduva mõju puhul ei ole kasutatud analüütilised vahendid riigipõhise analüüsi järjepidev osa. Mõningane edasiminek on siiski toimunud, eriti makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse hindamismaatriksi avaldamise abil alates 2016. aastast.

Põhjalikus analüüsis ei hinnata tavaliselt seda, kuidas eelarvepoliitika välist tasakaalustamatust mõjutab. Siiani on ainuke põhjaliku hindamise läbinud liikmesriik Saksamaa, millel on suur jooksevkonto ülejääk. Sarnast analüüsi ei ole aga tehtud liikmesriikide kohta, millel on struktuurse jooksevkonto puudujääk, suur negatiivne rahvusvaheline netoinvesteerimispositsioon või konkurentsivõime probleemid (vt 4. selgitus). Fiskaalsest küljest piirdub põhjalik analüüs peamiselt avaliku sektori võlasuundumuste lühikese aruteluga.

Sloveenia ja Bulgaaria puhul leidis kontrollikoda puudusi tasakaalustamatuse analüüsis ja selle tulemusel antud poliitikasoovitustes (vt 5. selgitus).

Häiremehhanismi aruandel ja tulemustabelil on makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluses piiratud roll

Aruande käesolevas osas vaadeldakse tasakaalustamatuse varajase tuvastamise lihtsustamise kontekstis makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluses sisalduva häiremehhanismi aruande lisaväärtust ja tulemustabeli omadusi.

Häiremehhanismi aruanne on pärast makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse kasutuselevõttu rohkem kui kaks korda pikem (vt joonis 6).

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Samas ei ole aga hindamise kvaliteedis vastavaid parandusi tehtud, sest dokument on endiselt suures osas kirjeldav³⁷:

1. häiremehhanismi aruande esimeses osas kirjeldatakse peamiselt riikide majanduste ühiseid suundumusi ja tulemustabeli erinevate näitajate muutumist aja jooksul. Kirjelduses ei arutata põhjalikumalt nende muutuste mõju (ülekanduv mõju ja põhjuslikud seosed) ega määratleta ühegi suundumuse käivitajaid;
2. häiremehhanismi aruande teine osa sisaldab tulemustabeli kirjeldust ja iga riigi tasakaalustamatuse riski ja kohandamiste lühikest hindamist.

Häiremehhanismi aruande vahetu kasu nende liikmesriikide kindlaks määramisel, keda ohustab tasakaalustamatus ja kes vajavad seetõttu põhjalikku analüüsi, nullitakse komisjoni praktikaga, mille kohaselt tuleb kõikide liikmesriikide kohta, kus eelneval aastal oli tuvastatud tasakaalustamatus, koostada põhjalik analüüs (vt IX lisa). Selle teguviisiga protsessile antavat inertsi kirjeldatakse joonisel 7.

NB! Tärnid tähistavad hinnatud liikmesriike, kus põhjaliku analüüsi tegemise aastal ei olnud tasakaalustamatust.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Häiremehhanismi tulemustabeli ülesehitus on kehv ega võimalda (süvenevat) makromajanduslikku tasakaalustamatust varakult kindlaks teha:

1. see on tagurlik, kuna põhineb kahe aasta tagustel andmetel;
2. paljud näitajad on kas muutuvad keskmised või varumuutujad (vt tabel 4), ning nende kohandamine või nendega viimaste muutuste kajastamine on aeglane.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Osa tasakaalustamatuse tuvastamiseks olulistest näitajatest ei ole sõnaselgelt tulemustabelisse kaasatud. Kaasatud ei ole näiteks inflatsiooni, ettevõtjate kasumlikkust ja viivislaene.

Tulemustabelit on muudetud mitmel korral ning muudetud on nii näitajate arvu, liiki kui esitlusviisi. Viimast korda muudeti seda 2016. aastal, kui kolm sotsiaalset näitajat³⁸, mis olid enne täiendavad näitajad, tõsteti peamisesse tulemustabelisse. Need kolm näitajat on aga vastastikku tugevalt korrelatsioonis ning neist on tasakaalustamatuse varajases tuvastamises vähe kasu, kuna need kajastavad majandustegevuse häirituse tagajärgi. Nii majanduspoliitika komitee liikmetele saadetud küsimustikule vastajad (vt VI lisa joonis c) kui suur osa sidusrühmadest mainisid, et ei ole tulemustabelit täiustanud.

Tulemustabelil väärtus häiremehhanismi aruande etapis on väike ja pärast seda puudub see sootuks. Nagu võis eeldada, leidis kontrollikoda otsese seose n-ö hoiatusnäitajate (künnisväärtusest suuremad näitajad) arvu ning nii põhjaliku analüüsi avaldamise otsuse kui tasakaalustamatuse klassifitseerimise vahel. Mõlemal juhul on statistiline seotus siiski väga nõrk (vt joonis 8), mis kinnitab tõsiasja, et põhjaliku analüüsi avaldamise otsus ei tulene üksüheselt tulemustabelist. Pealegi ei kasuta komisjon oma põhjalikus analüüsis tulemustabeli näitajaid, vaid laialdasemat analüütiliste vahendite kogumit ning ajakohasemaid andmeid³⁹.

Selgitus: mustad täpid tähistavad keskmist. Kategooriat „ülemäärane tasakaalustamatus koos ülemäärase tasakaalustamatuse menetlusega“ ei näidata, kuna ühtegi liikmesriiki ei ole veel sellesse kategooriasse pandud.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Hoolimata tulemustabeli vähesest rollist otsustusprotsessis, selgus sidusrühmadega peetud aruteludest, et üldsus omistab sellele suurt tähelepanu, kuna paljusid künnisväärtusi ületavaid näitajaid on lihtne mõista. Lugejad, kes ei ole eksperdid, ei pruugi aga mõne liikmesriigi tasakaalustamatuse olemusest ja üksikasjadest täielikku ülevaadet saada, kui nad vaatavad ainult künnisväärtusi ületavaid näitajaid ega loe tervet põhjalikku analüüsi. Tulemustabeli lisamine riigiaruandesse aastal 2016 võib seetõttu veelgi suurendada ekslikku muljet, et see on tasakaalustamatuse tõsiduse hindamisel keskse tähtsusega.

Järeldused ja soovitused

Kontrollikoja üldine järeldus on, et kuigi makromajandusliku tasakaalustamatuse menetlus on üldiselt hästi üles ehitatud, ei rakenda komisjon seda viisil, mis tagaks tasakaalustamatuse tõhusa ennetamise ja korrigeerimise. Seetõttu peaks komisjon märkimisväärselt parandama teatavaid makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse juhtimisega seotud aspekte. Positiivne samm oli hiljutine otsus käsitleda ülekanduvat mõju, mida avaldab range eelarvepoliitika, mida mõni liikmesriik euroala raskes majandusolukorras teostab.

Makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast oluliste riigipõhiste soovituste täitmine

Liikmesriigid on makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast olulisi riigipõhiseid soovitusi vähe rakendanud (vt punkt 33).

Komisjon otsustab alles pärast riigipõhiste soovituste koostamist, millised neist on makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast olulised. Isegi siis ei ole mõnel juhul selline liigitamine sobiv, kuna seos põhjaliku analüüsiga on parimal juhul vaid osaline või kaudne. Makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast asjakohasteks märgitud soovitused on sageli segu meetmetest, millega käsitletakse potentsiaalse majanduskasvuga seotud struktuurilisi probleeme ja makromajanduslikku tasakaalustamatust lühikese ja keskpika aja jooksul. Mõnikord ei ole makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast olulised riigipõhised soovitused makromajandusliku tasakaalustamatusega isegi seotud (vt punktid 35–38; 43).

Pärast 2015. aastal tehtud optimeerimist on makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast olulised riigipõhised soovitused nüüd lühemad ja üldisemalt sõnastatud. See on raskendanud nende täitmise ja tasakaalustamatuse korrigeerimisse antava panuse hindamist. Soovituste täitmiseks seatud tähtajad on väga raskesti saavutatavad (vt punktid 39–42; 51–52).

Makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast oluliste riigipõhiste soovituste majandusliku mõju kohta ei tehta süstemaatiliselt eel- ega järelhindamisi (vt punktid 44–46).

1. soovitus

1. Komisjon peaks makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast olulised riigipõhised soovitused süstemaatiliselt seostama põhjalikus analüüsis määratletud konkreetse makromajandusliku tasakaalustamatusega. Makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast olulistes riigipõhistes soovitustes sisalduvad meetmed peaksid olema piisavalt üksikasjalikud, et nende täitmise tulemusel oleks võimalik tasakaalustamatust oluliselt ja märgatavalt vähendada.
2. Komisjon peaks samuti selgelt eristama makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse poliitikameetmeid, mis on kriisi vältimise eesmärgil koostatud tasakaalustamatuse vähendamiseks lühiajalises ja keskpikas perspektiivis, ja reforme, mis on suunatud tasakaalustamatuse kuhjumise ennetamisele, suurendades potentsiaalset majanduskasvu pikemas perspektiivis.
3. Komisjon peaks igal võimalusel tegema eel- ja järelhindamisi makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast olulistes riigipõhistes soovitustes kehtestatud poliitikameetmete mõju kohta tasakaalustamatusele.
4. Komisjon peaks makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast oluliste riigipõhiste soovituste täitmiseks kehtestama realistliku ajakava.

Nimetatud meetmed tuleks kehtestada 2019. aasta makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse tsükli jaoks (mis algab 2018. aasta augustis).

Tasakaalustamatuse liigitamine

Põhjalik analüüs ise ei sisalda mingit järeldust liikmesriikides esineva tasakaalustamatuse klassifitseerimise kohta. Lisaks ei ole põhjalikus analüüsis sisalduva majandusliku analüüsi ja tasakaalustamatuse klassifikatsiooni vaheline seos alati selge. Olukord on halvenenud pärast seda, kui täiemahulised põhjalikud analüüsid asendati riigiaruannetes kokkuvõtetega (vt punktid 57–60).

Komisjoni talitused kasutavad selget kriteeriumide kogumit selleks, et teha kolleegiumile ettepanek tasakaalustamatuse klassifitseerimise kohta. Auditi tõendusmaterjal viitab aga sellele, et poliitilisel tasandil ei ole ametlikku otsustusprotsessi ja et komisjon rikub vahetevahel ka enda sise-eeskirju (vt punktid 61–62; 66).

Komisjon ei ole kunagi teinud ettepanekut käivitada ülemäärase tasakaalustamatuse menetlus, kuigi on seda mitmel korral kaalunud. Komisjon tõlgendab makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse määrust nii, et ülemäärase tasakaalustamatuse diagnoos ei tähenda automaatselt seda, et tuleb teha ettepanek ülemäärase tasakaalustamatuse menetluse käivitamiseks (vt punktid 63–65).

2. soovitus

1. Vastavalt makromajandusliku tasakaalustamatuse määrusele peaks komisjon põhjalikus analüüsis esitama teatavat liikmesriiki ohustava tasakaalustamatuse tõsidusastme selge kirjelduse.
2. Komisjon peaks tasakaalustamatuse klassifitseerimiseks vastu võtma ja avaldama selged kriteeriumid ja protsessid ning neid kohaldama.
3. Kui erakordseid asjaolusid ei esine, peaks komisjon soovitama ülemäärase tasakaalustamatuse menetluse käivitamist juhul, kui liikmesriiki ohustab ülemäärane tasakaalustamatus, ning eriti siis, kui eksisteerib suur ebastabiilsuse oht, tasakaalustamatus on püsiv või üle kandunud mujale, või kui parandusmeetmed ei ole toiminud. Kui komisjon kasutab teatud tingimustel selle sammu tegemata jätmiseks oma kaalutlusõigust, peaks ta seda selgelt ja avalikult põhjendama.

   Nimetatud meetmed tuleks kehtestada 2019. aasta makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse tsükli jaoks (mis algab 2018. aasta augustis).

4. 2019. aasta makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse kontekstis peaks komisjon tegema ettepanku muuta makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse määrust, et kodifitseerida tingimused, mille puhul komisjon ei soovita ülemäärase tasakaalustamatuse menetluse käivitamist ka juhul, kui ta on järeldanud, et liikmesriiki ohustab ülemäärane tasakaalustamatus.

Põhjalikku analüüsi iseloomustavad tunnused

Alates 2015. aastast on põhjalikud analüüsid järk-järgult üle viidud riigiaruannetesse, mis käsitlevad põhiliselt struktuuripoliitika laiaulatuslikku majanduse koordineerimist, ning kahe dokumendi vaheline piir on aja jooksul ebamääraseks muutunud. Liikmesriigiga seotud põhiprobleeme käsitlevad üksikasjalikud analüüsid koondati 2017. aastal riigiaruande ühte jakku, kus need esitatakse valdkondade kaupa ja lisatakse viide teemadele, mis on makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse puhul asjakohased (vt punktid 68–72).

Need muudatused on vähendanud makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse nähtavust ja muutnud üha keerulisemaks makromajandusliku tasakaalustamatuse menetlusega seotud probleemide määratlemise. Põhjaliku analüüsi lühendamine on veelgi nõrgendanud majandusliku analüüsi ning tasakaalustamatuse klassifitseerimise ja selle põhjal esitatavate makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast oluliste riigipõhiste soovituste vahelist seost (vt punkt 59; 73–75).

Pealegi ei ole tulemustabel põhjaliku analüüsi keskne osa, kuid pärast selle riigiaruandele lisamist 2016. aastal on sellest selline mulje jäänud (vt punktid 95–96).

3. soovitus

1. Selleks, et anda selge hinnang mõnda liikmesriiki ohustava makromajandusliku tasakaalustamatuse tõsiduse kohta, peaks komisjon koostama põhjaliku ja eraldiseisva põhjaliku analüüsi, mille ulatus ja üksikasjalikkus näitaks olukorra tõsidust ja poliitikaga seotud probleeme.
2. Komisjon ei peaks avaldama tulemustabelit koos põhjaliku analüüsiga, vaid peaks andma juurdepääsu andmebaasile, mis sisaldab analüüsis tegelikult kasutatud riigipõhiseid muutujaid.

Nimetatud meetmed tuleks kehtestada 2019. aasta makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse tsükli jaoks (mis algab 2018. aasta augustis).

Välisele tasakaalustamatusele ja konkurentsivõimele eelarvepoliitika abil avaldatava mõju tunnustamine

Hoolimata mõningastest aastast aastasse tehtavatest kordustest sisaldavad põhjalikud analüüsid tavaliselt heatasemelist analüüsi. Välisele tasakaalustamatusele eelarvepoliitikaga avaldatav mõju ei ole aga alati analüüsi kaasatud või makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast oluliste riigipõhiste soovituste sõnastamisel arvesse võetud isegi siis, kui põhjalik analüüs on tasakaalustamatuse tuvastanud välispositsioonidel, mis on tugevalt eelarvepoliitikaga seotud. Komisjon on neist seostest teadlik, kuid leiab, et fiskaalprobleeme käsitletakse tavaliselt stabiilsuse ja kasvu paktis. Stabiilsuse ja kasvu pakt piirdub aga rahanduse jätkusuutlikkuse käsitlemisega, ei käsitle eelarvepoliitika mõju välisele tasakaalustamatusele ega nende liikmesriikide eelarvepoliitikat, kes on oma jätkusuutlikkuse kriteeriumid täitnud (vt punktid 78–80; 86–87).

4. soovitus

Komisjon peaks võimaluse korral süstemaatiliselt analüüsima eelarvepoliitika mõju põhjalikus analüüsis käsitletavale välisele tasakaalustamatusele ja konkurentsivõimele, ning kasutama makromajandusliku tasakaalustamatuse menetlust liikmesriikidele soovituste andmiseks juhul, kui eelarveprobleemid avaldavad otsest mõju välisele tasakaalustamatusele. Seda tuleks kohaldada nii suure jooksevkonto ülejäägi kui ka suure puudujäägiga liikmesriikides.

Nimetatud meede tuleks kehtestada 2019. aasta makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse tsükli jaoks (mis algab 2018. aasta sügisel).

Euroala mõõde

Makromajandusliku tasakaalustamatuse menetlus keskendub liiga palju eri riikide majandustele ja mitte piisavalt ülekanduvale mõjule. Selle tagajärjel ei edenda makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast olulised riigipõhised soovitused piisavalt poliitikameetmeid, millel on muudele liikmesriikidele kasulik mõju või mis soodustavad sümmeetrilist tasakaalustamist euroalal (vt punktid 81–85).

Riigipõhised soovitused ei ole alati järjepidevad komisjoni poolt euroalale tervikuna antud soovitustega (vt punktid 47–50).

5. soovitus

1. Komisjon peaks makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse kaudu süstemaatilist tähelepanu pöörama riigiülese mõjuga poliitikameetmetele, mis võimaldavad euroalal tõhustada sümmeetrilist tasakaalustamist.
2. Komisjon peaks makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse seisukohast olulised riigipõhised soovitused viima võimalusel kooskõlla euroalale antavate tasakaalustamatust (sh ka üldist eelarvepoliitikat) puudutavate soovitustega.

Nimetatud meetmed tuleks kehtestada 2019. aasta makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse tsükli jaoks (mis algab 2018. aasta augustis).

Makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse nähtavus ja sellealane teavitamine

Tõhus teabeedastus on keskse tähtsusega selleks, et suurendada üldsuse teadlikkust makromajandusliku tasakaalustamatuse menetlusest ja selle spetsiifilisest eesmärgist, milleks on tasakaalustamatuse tuvastamine, leevendamine ja ennetamine, ning probleemidest, mida tasakaalustamatus liikmesriikidele põhjustab. Makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse riikliku isevastutuse suurendamiseks tuleb tõhustada ka teavitamistegevust (vt punktid 1–6; 54–56; 68–72; 88–91; 94–96).

6. soovitus

Komisjon peaks makromajandusliku tasakaalustamise menetlusele omistama suuremat tähtsust järgneva abil:

1. viitama menetlusele rohkem oma suhtluses liikmesriikidega;
2. kui komisjon on tasakaalustamatuse hinnanud ülemääraseks, peaksid asjaomased volinikud põhjendama liikmesriikide parlamentidele komisjoni otsuseid ja vastavaid poliitikaalaseid soovitusi.

Nimetatud meetmed tuleks kehtestada 2019. aasta makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse tsükli jaoks (mis algab 2018. aasta augustis).

IV auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Baudilio TOMÉ MUGURUZA, võttis käesoleva aruande vastu 28. novembri 2017. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

president
Klaus-Heiner LEHNE

Lühendid

DG ECFIN: komisjoni majandus- ja rahandusküsimuste peadirektoraat

DG EMPL: komisjoni tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat

EKP: Euroopa Keskpank

IMF: Rahvusvaheline Valuutafond

MIP: makromajandusliku tasakaalustamatuse menetlus

OECD: Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon

Sõnastik

Euroopa poolaasta: ELi majanduspoliitika koordineerimise iga-aastane tsükkel. Euroopa poolaasta hõlmab stabiilsuse ja kasvu paktis kindlaks määratud eelarvepoliitikat, (makromajandusliku tasakaalustamatuse menetluse abil) üleliigse makromajandusliku tasakaalustamatuse ära hoidmist ja strateegia „Euroopa 2020“ raames tehtavaid struktuurireforme. Selle tulemusel valmivad liikmesriikidele esitatavad riigipõhised soovitused.

Majanduspoliitika komitee: nõukogu 18. veebruari 1974. aasta otsusega 74/122/EMÜ asutatud komisjoni ja nõukogu nõuandev organ. Majanduspoliitika komitee osaleb nõukogu tegevuses, mis on seotud liikmesriikide ja ELi majanduspoliitika koordineerimisega. Komiteesse kuulub kaks esindajat igast liikmesriigist, kaks komisjoni ja kaks EKP esindajat.

Riiklik reformikava: Igal aastal koostatav dokument, mis kajastab liikmesriigi poliitikat ja meetmeid majanduskasvu ja töökohtade säilitamiseks ning „Euroopa 2020“ eesmärkide saavutamiseks.

Stabiilsuse ja kasvu pakt: alates 1997. aastast (reformid aastatel 2005 ja 2011) kõigi ELi liikmesriikide jaoks siduv leping, mis puudutab Maastrichti lepingu nende sätete rakendamist, mis käsitlevad liikmesriikide eelarvepoliitikat, mille eesmärk on peamiselt riigieelarve puudujäägi ja riigivõla hoidmine lubatud tasemel.

Strateegia „Euroopa 2020“: ELi praegune 10-aastane majanduskasvu ja töökohtade kava. Strateegia sisaldab viit peamist eesmärki, mida täidetakse seitsme juhtalgatuse kaudu. Liikmesriikide valitsused on seadnud riigisisesed eesmärgid, et aidata saavutada ELi üldiseid eesmärke ja anda nende kohta aru riiklikes reformikavades.

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate tulemus- ja vastavusauditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Aruande koostas turgude reguleerimise ja konkurentsivõimelise majanduse valdkondade auditeerimise eest vastutav IV auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Baudilio Tomé Muguruza. Auditit juhtis kontrollikoja liige Neven Mates. Teda toetasid kabinetiülem Georgios Karakatsanis, kabineti atašee Marko Mrkalj, direktor Zacharias Kolias ning auditijuht Giuseppe Diana. Auditirühma kuulusid Stefano Sturaro, Shane Enright, Maëlle Bourque ja Katia Mesonero-Herrera.

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2018

© Euroopa Liit, 2018

Euroopa Liidu autoriõiguste alla mittekuuluvate fotode või muu materjali kasutamiseks või reprodutseerimiseks tuleb taotleda luba otse autoriõiguste valdajalt.

VÕTA ÜHENDUST ELiga

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Telefoni või e-postiga
Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• e-posti teel: https://europa.eu/european-union/contact_et

ELi KÄSITLEVA TEABE LEIDMINE

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: http://europa.eu

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida EU Bookshopi kaudu: http://bookshop.europa.eu. Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt http://europa.eu/contact).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1951. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/et/data) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.