A makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljárás ellenőrzése

Összefoglalás

A makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljárás

A makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljárás (MIP) célja a makrogazdasági egyensúlyhiány kezelése az Európai Unióban, amelynek létrehozását az indokolta, hogy a 2008-as válság előtt felhalmozódott egyensúlyhiány megelőzésére nem állt rendelkezésre szakpolitikai eszköz.

Az MIP éves ciklusok szerint működik. Kezdetét a Bizottság gazdasági és pénzügyi értékelésének (ismertebb nevén: a riasztási mechanizmus keretében készült jelentés, AMR) közzététele jelenti, amely megállapítja, mely tagállamok esetében áll fenn az egyensúlyhiány veszélye: ezeknél további elemzésre (ún. részletes vizsgálatra, IDR) van szükség. A részletes vizsgálat célja annak megállapítása, hogy a kiválasztott tagállamokban egyensúlyhiány áll-e fenn, és az túlzottnak tekintendő-e. Az eljárás végén a Bizottság – az IDR-vizsgálat elemzése alapján – országspecifikus ajánlásokat (CSR) fogalmaz meg, amelyeket a Tanács jóváhagyását követően bocsátanak ki az érintett tagállamoknak az egyensúlyhiány kezelése céljából.

Amennyiben az egyensúlyhiány túlzottnak minősül, a makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljárásról szóló rendelet (MIP-rendelet) értelmében a Bizottság javaslatot tesz a Tanácsnak a túlzottegyensúlyhiány-eljárás (EIP) megindítására. Az eljárás egy olyan megerősített felügyeleti mechanizmus, amelynek keretében az euróövezet tagállamaira szankciók is kiszabhatók.

Az ellenőrzött terület

A fő ellenőrzési kérdés a következő volt: „Kellően megalapozott-e a makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljárás és megfelelő-e annak végrehajtása?”. Megvizsgáltuk, hogy a 2012–2017-es időszakban a makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljárás Bizottság általi végrehajtása eredményes volt-e.

Megállapításaink

Noha a makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljárás kialakítása általában véve megfelelő, a Bizottság általi végrehajtása során nem biztosítható az egyensúlyhiány eredményes megelőzése és kiigazítása.

A Bizottság a makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlásokat alkalmaz fő eszközként a makrogazdasági egyensúlyhiány megszüntetéséhez. A végrehajtás szintje azonban alacsony volt. A végrehajtás a tagállamok felelősségi körébe tartozik ugyan, de már a bizottsági kialakítás szintjén is észlelhető több hiányosság. Egy adott, az IDR-vizsgálatban megállapított egyensúlyhiány és a megfogalmazott ajánlás között nincs szisztematikus kapcsolat. Egyes esetekben az országspecifikus ajánlásokat a makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljáráshoz kapcsolódónak tekintik, holott csak távolról – vagy egyáltalán nem – kapcsolódnak a makrogazdasági egyensúlyhiányokhoz: ilyen esetekben a tagállamok nehezen tudják megtenni a megfelelő kiigazító intézkedéseket. Ezenkívül a MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlások nem kellően veszik figyelembe a költségvetési politikát, még akkor sem, ha az releváns a nem költségvetési egyensúlyhiány szempontjából. Az egyes tagállamokhoz címzett országspecifikus ajánlások és az euróövezetnek szóló ajánlások között következetlenségek figyelhetők meg. Végezetül a Bizottság néha igen nehezen teljesíthető határidőket tűz ki az ajánlások végrehajtásához.

Egyetértünk a felmérésünkben részt vevő érdekeltekkel, akik szerint az IDR-vizsgálatok elemzései jó minőségűek és az egyensúlyhiány megállapítása helyesen történik. Az elmúlt években azonban az IDR-vizsgálatok egyre kevesebb figyelmet kapnak a Bizottság jelentéseiben, ahol a MIP-eljárással kapcsolatos elemzések és a szakpolitikával kapcsolatos tanácsadás szerepe is csökkent: ezeket az elsősorban a strukturális politika átfogó gazdasági koordinálásával foglalkozó országjelentésekbe integrálták. A MIP-eljárás szerepét az egyensúlyhiányok súlyosság szempontjából történő besorolásakor alkalmazott bizottsági döntéshozatali folyamat is gyengítette. Míg az egyensúlyhiányok megállapítása az egyes részlegek szintjén történik, világos szakmai kritériumok mentén, az IDR-vizsgálatok nem értékelik egyértelműen azok súlyosságát. A biztosok testülete által hozott végleges határozatok alapjául szolgáló kritériumok nem kellően átláthatóak.

Érdemes megjegyezni, hogy a Bizottság mindeddig annak ellenére nem javasolta a túlzottegyensúlyhiány-eljárás megindítását, hogy a MIP-eljárások 2012-es bevezetése óta már több tagállam esetében is megállapítottak hosszabb ideig tartó túlzott egyensúlyhiányt.

A folyamat első dokumentuma, az AMR-jelentés nem segíti elő kellően az egyensúlyhiány korai megállapítását, mivel olyan, aktualitásukat vesztett adatokon és mozgó átlagokon alapuló mutatókat alkalmaz, amelyek figyelmen kívül hagyják az újabban bekövetkezett eseményeket. Továbbá, az AMR-jelentés szövegezése is inkább leíró, semmint elemző jellegű. A többi tagállamot és az euróövezet szintjét is elérő továbbgyűrűző hatásokat nem veszik mélységükben figyelembe, bár e tekintetben történtek előrelépések.

Ajánlásaink

1. A Bizottság a MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlásokat szisztematikusan kapcsolja össze a makrogazdasági egyensúlyhiányokkal. A javasolt intézkedések legyenek kellően részletesek és összpontosítsanak az egyensúlyhiányt rövid, illetve középtávon csökkentő szakpolitikai fellépésekre. A Bizottság, ahol lehet, készítsen előzetes és utólagos értékelést a szakpolitikai fellépések egyensúlyhiányra gyakorolt hatásáról.
2. Az IDR-vizsgálatok jellemezzék egyértelműen a tagállamot érintő egyensúlyhiány súlyosságát. A Bizottság az egyensúlyhiányok besorolásához alkalmazott világos kritériumok elfogadása, közzététele és alkalmazása révén növelje az átláthatóságot, és amennyiben bizonyítást nyert, hogy a tagállam esetében túlzott egyensúlyhiány áll fenn – és nincsenek egyedi körülmények –, javasolja a túlzottegyensúlyhiány-eljárás megindítását. Egyedi körülmények fennállásakor a Bizottság saját mérlegelési jogkörben döntsön az ettől való esetleges tartózkodásról, és ezt világosan és nyilvánosan indokolja meg.
3. A Bizottság végezzen átfogó IDR-vizsgálatot és az erről készült jelentést különállóan bocsássa rendelkezésre: ez legyen olyan kellő hosszúságú és részletességű dokumentum, amely tükrözi mind a helyzet súlyosságát, mind a szakpolitikával kapcsolatos kihívásokat. Eredménytábla helyett az IDR-vizsgálat bocsássa rendelkezésre az általa az elemzésekben ténylegesen felhasznált országspecifikus változókat.
4. A Bizottság szisztematikusan vizsgálja meg, hogy a költségvetési politika milyen hatással van a külső egyensúlyhiányra és a versenyképességre, és ha a külső egyensúlyhiányt közvetlenül érintik költségvetési problémák is, a MIP-eljárást alkalmazva tegyen ajánlásokat a tagállamoknak.
5. A MIP-eljárás szisztematikusan vegye figyelembe az olyan, több országot is érintő szakpolitikákat, amelyek előmozdíthatják a szimmetrikus egyensúly-helyreállítást az euróövezetben, továbbá a MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlások legyenek összhangban az euróövezetet érintő, az egyensúlyhiányok szempontjából releváns ajánlásokkal, beleértve adott esetben az általános költségvetési irányvonalat érintő ajánlásokat is.
6. A nagyközönséggel való kommunikáció során a Bizottság adjon kiemeltebb szerepet a makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljárásnak. A hatékony kommunikációval összefüggésben minden olyan esetben, amikor a Bizottság az egyensúlyhiányt túlzottnak minősíti, a témában érintett biztosok álljanak a tagállami parlamentek rendelkezésére e döntés és a kapcsolódó szakpolitikai ajánlások hátterének megindokolásához.

Bevezetés

Gazdasági érvek és jogszabályi keretek

A 2008–2009-es válság előtt az Unió gazdaságirányítási keretrendszere (a tagállamok gazdaságpolitikáját irányító szabályok összessége) a költségvetési politikák fenntarthatóságára összpontosított. A keretrendszer szerepe lényegében a költségvetési hiány és államadósság megfelelő szinten tartására korlátozódott. A költségvetési politikán kívüli politikákra vonatkozó uniós irányítás voltaképpen a Szerződés azon rendelkezéseire szorítkozott, amelyek a gazdaságpolitikák „puha koordinációjára” vonatkoztak¹.

A válság során és az azt követő időszakban azonban kiderült, hogy a keretrendszer nem szűrte ki és nem előzte meg a felhalmozódott makrogazdasági egyensúlyhiányt. A nagymértékű tőkebeáramlás és a magánszektor fenntarthatatlan hitelexpanziója több tagállamban a külső egyenlegek és a versenyképesség romlásához, a gazdaság egyes területein túlzott mértékű befektetésekhez és a magánszektorban az adósságok túlzott felhalmozódásához vezetett. Ezenkívül a válságot megelőző fenntarthatatlan gazdasági fellendülés torz képet adott a mögöttes költségvetési helyzetről, és emiatt gyakran a ténylegesnél jobbnak ítélték meg az adott állapotot. Abban az esetben, ha az egyensúlyhiány végül fájdalmas kiigazítást vont maga után, ez más tagállamokra is átgyűrűzött és így az Unió egészének pénzügyi stabilitását és gazdasági teljesítményét veszélyeztette.

A jövőben a hasonló fejlemények megelőzése, valamint a válság előtti konjunktúrából adódó egyensúlyhiányok csökkentését célzó szakpolitikák támogatása érdekében 2011-ben – az adott évi hatos csomag² részeként – a makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljárás elnevezésű új mechanizmus került bevezetésre.

A makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljárás fő jogalapját a makrogazdasági egyensúlyhiányok megelőzéséréről és kiigazításáról szóló 1176/2011/EU rendelet képezi (jelentésünkben erre „MIP-rendeletként” utalunk)³.

A makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljárás valamennyi tagállamra alkalmazandó (kivéve azokat, amelyek gazdasági kiigazítási program keretében uniós pénzügyi támogatásban részesülnek), és 2012-ben a gazdaságpolitika összehangolása és felügyelete éves ciklusának részeként került bevezetésre.

Az eljárás célja elsősorban az „egyensúlyhiányok” és a „túlzott egyensúlyhiányok” feltárása, megelőzése és kiigazítása. Ezeket a kifejezéseket a MIP-rendelet 2. cikke definiálja:

1. „egyensúlyhiányok”: olyan makrogazdasági fejleményeket eredményező tendenciák, amelyek hátrányosan befolyásolják vagy hátrányosan befolyásolhatják egy tagállam, a gazdasági és monetáris unió vagy a teljes Unió gazdaságának megfelelő működését;
2. „túlzott egyensúlyhiány”: súlyos egyensúlyhiány, beleértve azokat az egyensúlyhiányokat is, amelyek a gazdasági és monetáris unió működését veszélyeztetik, vagy annak kockázatát hordozzák.

A MIP-rendelet 4. cikkének (3) bekezdése határozza meg az egyensúlyhiányok természetét:

1. „belső egyensúlyhiányok, beleértve azokat, amelyek az állami és magán eladósodottságból; a pénzügyi és eszközpiaci, köztük a lakáspiaci fejleményekből; a magánszektorbeli hiteláramlásokból; és a munkanélküliség alakulásából eredhetnek;
2. külső egyensúlyhiányok, beleértve azokat, amelyek a tagállamok folyó fizetési mérlegének és nettó befektetési pozícióinak; a tényleges reálárfolyamoknak; és az exportpiaci részesedésnek az alakulásából származnak; továbbá az árak és költségek változásából; valamint a termelékenység különböző összetevőit figyelembe vevő, nem ár alapú versenyképesség alakulásából származnak.”

A MIP-rendelet tehát kettős célt tűz ki: egyrészt az egyes tagállamok gazdaságát érintő egyensúlyhiányok kiigazítását, másrészt a többi tagállamra, az euróövezetre és az Unióra továbbgyűrűző⁴ hatások kezelését.

A MIP az európai szemeszter része: az európai szemeszter az uniós gazdaságpolitikák széleskörű koordinációjának 2010-ben bevezetett kerete. A MIP mellett az európai szemeszter a következőket tartalmazza: a Stabilitási és Növekedési Paktumot (SGP) végrehajtó intézkedések, és az Európa 2020 stratégiához kapcsolódó, a hosszú távú növekedést célok elérésével ösztönző strukturális politikák, az átfogó gazdaságpolitikai iránymutatások és a foglalkoztatási iránymutatások. Az európai szemeszter éves folyamatának eredményeként a Bizottság valamennyi területen javaslatot tesz a Tanácsnak országspecifikus ajánlások megfogalmazására. A tagállamokkal szembeni elvárás, hogy tanácsi elfogadást követően végrehajtsák az ajánlásokat.

A makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljárás és a Stabilitási és Növekedési Paktum közötti különbség tágabban értelmezve a következő: előbbi általában véve foglalkozik a makrogazdasági egyensúlyhiánnyal, míg utóbbi a csak a költségvetés fenntarthatóságára összpontosít. Továbbá, amennyiben a tagállam már eleget tett az államháztartási hiánnyal és államadóssággal kapcsolatos követelményeknek, a Stabilitási és Növekedési Paktum nem ad további iránymutatást a költségvetési politikára vonatkozóan. A MIP-rendelet értelmében ugyanakkor a MIP-eljárás során azonosított egyensúlyhiányokra adott szakpolitikai válaszok tartalmazhatnak költségvetési és bérpolitikai intézkedéseket is⁵. A két szakpolitikai eszköz annyiban megegyezik, hogy mindkettő végrehajtói szerepkörrel ruházza fel a Bizottságot, tehát prevenciós (megelőző) és korrekciós (kiigazító) tényezővel is rendelkezik. Az Európa 2020 stratégia végrehajtása keretében azonban a Bizottság nem rendelkezik hasonló végrehajtói szerepkörrel.

A MIP éves folyamata (az egyensúlyhiányok azonosítása, azok súlyosságának felmérése, majd kiigazítások kezdeményezése) szakaszokra bontható. A MIP-rendeletben bemutatott folyamatot az 1. ábra foglalja össze (részletesebben lásd: I. melléklet), a kapcsolódó dokumentumokat pedig a II. melléklet sorolja fel.

Első szakasz: A riasztási mechanizmus keretében készült jelentés (AMR-jelentés)

A folyamat első szakasza a riasztási mechanizmus keretében készült jelentés (AMR-jelentés) közzététele. A jelentés fő célja azoknak a tagállamoknak a feltérképezése, amelyek esetében a Bizottság szerint egyensúlyhiány fellépésének kockázata állhat fenn, és ezért további részletes vizsgálatra, ún. IDR-vizsgálatra van szükség (lásd: második szakasz). Az AMR-jelentés a belső és külső egyensúlyhiányok megállapítására alkalmas mutatókat tartalmazó eredménytáblát alkalmaz (lásd: III. melléklet)⁶. A MIP-rendelet 3. cikkének (2) bekezdése azonban egyértelműen utal arra, hogy „az eredménytábla mutatóinak mechanikus leolvasásából nem vonhatók le következtetések” az IDR-vizsgálat megkezdésére vonatkozóan.

Forrás: Európai Számvevőszék.

Második szakasz: Részletes vizsgálatok (IDR-vizsgálatok)

Az IDR-vizsgálat során részletesen megvizsgálják az adott országra jellemző körülményeket, és ehhez az elemzési eszközök széles skáláját (pl. a tagállamok egymás közötti kereskedelmi kapcsolatainak és kitettségének felmérése), országspecifikus kvalitatív információkat (pl. termékspecializáció és a bérmegállapodási mechanizmusok), valamint gyakran az AMR-jelentés eredménytáblájának változóitól eltérő változókat használnak.

A Bizottság az adatgyűjtést a tagállamoknál tett látogatások során végzi. Emellett minden olyan információt is köteles tekintetbe venni, amelyet a tagállamok releváns információként a rendelkezésére bocsátottak. Végezetül a Bizottságnak figyelembe kell vennie a tagállamok szakpolitikai szándékait és a Tanács, illetve az Európai Rendszerkockázati Testület minden korábbi ajánlását is.

A MIP-rendelet kifejezetten előírja: az IDR-vizsgálatok során fel kell mérni, hogy a kérdéses tagállamban fennáll-e egyensúlyhiány, és ha igen, az túlzottnak minősül-e. Tekintetbe kell venni a nemzeti gazdaságpolitikák továbbgyűrűző hatásait is. Ha a Bizottság nem állapít meg egyensúlyhiányt, a MIP-folyamat az adott tagállamra nézve az adott évben lezárul. Amennyiben azonban egyensúlyhiány kerül megállapításra, annak súlyosságától függően a Bizottság a tagállamot a MIP-en belül vagy a prevenciós vagy a korrekciós ágra állítja.

2015 óta az IDR-vizsgálatok az európai szemeszterhez kapcsolódó éves bizottsági országjelentések részét képezik. Az országjelentések széleskörű elemző értékeléseket tartalmaznak a tagállamot érintő fő strukturális problémákról az olyan területeken, mint pl. az adózás és kiadások, a foglalkoztatás, a közigazgatás és az üzleti környezet, továbbá bemutatják a tagállamnak az országspecifikus ajánlások végrehajtása és az Európa 2020 céljainak megvalósítása terén elért eredményeit.

Harmadik szakasz: Megelőzés és kiigazítás

A prevenciós (megelőző) intézkedés

Ha a Bizottság úgy tekinti, hogy egy adott tagállam esetében makrogazdasági egyensúlyhiány áll fenn, erről tájékoztatnia kell a Tanácsot és az Európai Parlamentet. A Bizottság javaslata alapján a Tanács országspecifikus ajánlást intézhet a tagállamnak az egyensúlyhiány kiigazítására és túlzottá válásának megelőzésére (jelentésünkben erre a „MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlásként” utalunk). Az országspecifikus ajánlások jóváhagyása júliusban történik, majd azokat évente felül kell vizsgálni és adott esetben ki kell igazítani. Az országspecifikus ajánlások végrehajtása terén elért eredmények szisztematikus és nyilvános értékelését a kapcsolódó országjelentés mellékleteként februárban teszik közzé. A MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlások végrehajtásának nyomon követéséhez a Bizottságnak állandó párbeszédet kell fenntartania a tagállami hatóságokkal és szociális partnerekkel és – általában évente egyszer – tájékozódási célú látogatásokat kell tennie.

A korrekciós (kiigazító) intézkedés: a túlzottegyensúlyhiány-eljárás

Ha a Bizottság úgy ítéli meg, hogy az egyensúlyhiányok túlzottak, erről – a MIP-rendelet 7. cikke értelmében – szintén köteles tájékoztatni az Európai Parlamentet és a Tanácsot. A Bizottság javaslata alapján a Tanács dönthet a túlzottegyensúlyhiány-eljárás (EIP) megindításáról, amely az adott tagállam számára szigorúbb követelményekkel és nyomon követéssel jár, sőt, végső esetben, az euróövezethez tartozó tagállamok esetében pénzügyi szankciókkal is⁷.

Az ellenőrzés hatóköre, céljai és módszere

Az ellenőrzés hatóköre és céljai

A fő ellenőrzési kérdés a következő volt: „Kellően megalapozott-e a makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljárás és megfelelő-e annak végrehajtása?”. Ennek megválaszolásához ellenőrzésünk során értékeltük, hogy a Bizottság a 2012–2017-es időszakban hatékonyan hajtotta-e végre a makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljárást⁸, továbbá adott esetben megvizsgáltuk az eljárás egyes elemeinek a kialakítását is. A makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljárást részletesen egy négy országból (Bulgária, Spanyolország, Franciaország és Szlovénia) álló mintán vizsgáltuk, elemzésünk a többi tagállamra – adott esetben – kisebb mértékben terjedt ki⁹.

Vizsgálatunk konkrétan a következőkre terjedt ki:

1. mennyire hatékony a tagállamok egyensúlyhiánnyal kapcsolatos besorolásának változásán alapuló eljárás végrehajtása és melyek a MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlások alacsony végrehajtási szintjének mögöttes okai;
2. hogyan zajlik a tagállamok makrogazdasági egyensúlyhiányainak besorolási folyamata;
3. mely elemzési eszközöket és gazdasági elemzéseket alkalmazza a Bizottság az egyensúlyhiányok megállapításához és felméréséhez, és hogyan mutatja be a változó eredményeket;
4. megfelelő-e a makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljárás során az eredménytábla és a teljes AMR-jelentés.

Vizsgálatunk azonban nem terjedt ki sem arra, hogy megfelelők-e az eredménytábla mutatóinak küszöbértékei, sem az azok alapjául szolgáló statisztikai adatok minőségére. Azt sem vizsgáltuk továbbá, hogy a MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlások végrehajtása során milyen eljárással történik az előrelépés értékelése¹⁰.

Ellenőrzési kritériumaink a következőkön alapultak:

1. (elsősorban a MIP-rendeletben foglalt) szabályozási követelmények;
2. a Bizottság belső szabályai és eljárásai (pl. utasítások és iránymutatások);
3. uniós intézmények és más nemzetközi szervezetek (elsősorban az IMF és az OECD) által kiadott vagy a bevált gyakorlatokat feltérképező kutatás eredményeként létrejött dokumentumok.

Ellenőrzési jelentésünk a második része annak a sorozatnak, amelynek célja az Unió gazdaságirányítási keretrendszerének átfogó ellenőrzése. A sorozat első jelentését a túlzotthiány-eljárásról (EDP)¹¹ 2016-ban tettük közzé.

Módszer

2016 márciusában online felmérést küldtünk ki a Gazdaságpolitikai Bizottság (EPC) azon tagjainak, akik tagállama esetében korábban már makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljárást folytattak le. Felmérésünk a 2012-es AMR-jelentésektől a 2016-os IDR-vizsgálatokig terjedő időszakra vonatkozott, és 46 – kvalitatív és kvantitatív – kérdést tartalmazott a Gazdaságpolitikai Bizottság tagjainak a MIP-eljárásról alkotott véleményére vonatkozóan. A felmérés 2016 decemberében zárult le, a zárásig a 20 EPC-tagból 19 adott választ. Ellenőrzési munkákat a felmérés eredményei mentén végeztük és azokra az egyes észrevételeknél hivatkozunk. A kvantitatív kérdésekre adott összesített válaszokat a VI. melléklet tartalmazza.

Három bizottsági szervezeti egység (DG ECFIN, DG EMPL és a Főtitkárság), továbbá a gazdasági és pénzügyekért, valamint az adó- és vámügyért felelős biztos, illetve az euróért és a szociális párbeszédért felelős alelnök kabinetének munkatársaival készítettük interjút. Áttekintettünk számos különböző – nyilvánosan közzétett, illetve a belső nyilvántartásban szereplő – bizottsági dokumentumot. A kiválasztott tagállamokban ezenkívül találkoztunk a MIP-eljárás végrehajtásában és monitoringjában részt vevő intézmények képviselőivel is (az intézmények listáját lásd a VII. mellékletben).

A MIP-eljárásról több szervezet képviselőivel is vitát folytattunk, és véleményükre nagy hangsúlyt fektettünk ellenőrzésünk során. E szervezetek többek között a következők voltak: Európai Központi Bank (EKB), IMF, OECD, Világbank, Európai Parlament és a németországi Gazdasági és Energiaügyi Szövetségi Minisztérium és Szövetségi Pénzügyminisztérium. Felállítottunk emellett egy tanácsadó testületet, és független szakértők véleményét is kikértük.

Észrevételek

Egyes tagállamokról megállapították, hogy esetükben évekig egyensúlyhiány állt fenn, a kiigazító intézkedések végrehajtása azonban nem megfelelő

Ez a szakasz azon tagállamok számának alakulását vizsgálja meg, amelyekben a MIP-eljárás bevezetése óta egyensúlyhiányt állapítottak meg. Ezt követően kitér arra, hogy a Bizottság értékelése szerint a MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlásokat milyen mértékben hajtották végre és ennek mik lehetnek a mögöttes okai.

A tagállamokban általában évekig fennáll az egyensúlyhiány

2012 és 2015 között folyamatosan nőtt azon tagállamok száma, amelyekről a MIP-eljárás során megállapították, hogy esetükben makrogazdasági egyensúlyhiány áll fenn (12-ről 16-ra). Elismerjük ugyanakkor, hogy a növekedés egyrészt abból is adódott, hogy több ország is kikerült a gazdasági kiigazítási programokból, másrész abból, hogy Horvátország csatlakozott az Európai Unióhoz. A közelmúltban azonban ez az általános trend - feltehetően az uniós gazdaságok ciklikus fellendülését tükrözve – megfordult. Ugyanakkor a túlzott egyensúlyhiánnyal küzdő tagállamok száma nem csökkent (lásd: 2. ábra és VIII. melléklet).

Forrás: Európai Számvevőszék.

A 3. ábra szerint az egyes tagállamok besorolása általában egyik évről a másikra nem változott. Javulásra viszonylag ritkán került sor. A MIP-eljárás első öt évében (2012–2016) mindösszesen 67 tagállamot azonosítottak, ezekből 51 esetben egyensúlyhiány, 16 esetben pedig túlzott egyensúlyhiány állt fenn. Az 51 egyensúlyhiányt mutató esetből 39-nél a következő évben sem volt változás, öt tagállam átkerült a „túlzott egyensúlyhiány” kategóriába, hét pedig sikeresen kiigazította egyensúlyhiányát. A túlzott egyensúlyhiányt mutató 16 tagállamból mindössze kettőnek sikerült a következő évre kikerülni e kategóriából.

Megj.: A nyilak azt mutatják, hogy a tagállamok egyensúlyhiányának besorolása hogyan változott az időszak egyes éveiben: javult, romlott vagy változatlan maradt. Ezek összege adja ki a 67-et.

Forrás: Európai Számvevőszék.

Ezt a mozdulatlanságot szemlélteti az a 12 tagállam, amelyek esetében az egyensúlyhiányt már 2012-ben, a MIP első évében megállapították. E 12-ből hat (Bulgária, Ciprus, Franciaország, Olaszország, Szlovénia és Spanyolország) azóta már a „túlzott egyensúlyhiány” kategóriájába is átkerült. A hat országból mindössze kettőnek (Szlovénia és Spanyolország) sikerült visszakerülnie a „normál” egyensúlyhiány kategóriájába, a többi négy azonban azóta is a túlzott egyensúlyhiány kategóriában van (Olaszország négy éve, Franciaország és Bulgária három éve, Ciprus pedig két éve folyamatosan¹²). A túlzott egyensúlyhiány kategóriába valaha bekerült tagállamokból eddig egynek sem sikerült a „nem áll fenn egyensúlyhiány” kategóriáig javítania helyzetét. A VIII. melléklet az egyes tagállamok besorolását mutatja be teljes körűen, 2012-től kezdve.

A gyakori és fokozott nyomon követés ellenére a MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlásokat a tagállamok nem hajtották végre megfelelő mértékben

A bizottsági monitoring jó színvonalú

A MIP-rendelet¹³ értelmében a tagállamok kötelesek figyelemmel kísérni a MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlások végrehajtását, többek között úgy, hogy adatokat gyűjtenek a tagállamokban és állandó párbeszédet folytatnak a hatóságokkal és a szociális partnerekkel. Megállapítottuk, hogy a tagállamokban tett gyakori tájékozódási célú látogatások során a Bizottság nyílt, teljes körű párbeszédet folytatott nemzeti szinten az érdekeltek kellően széles körével.

2013-ban a Bizottság a túlzott egyensúlyhiánnyal küzdő tagállamok esetében bevezette a „célzott nyomon követést”, majd ezt 2014-ben a rendszerszinten jelentős egyensúlyhiánnyal rendelkező kiválasztott euróövezeti országokra, 2016-ban pedig minden egyensúlyhiánnyal küzdő tagállamra kiterjesztette. A célzott nyomon követés jelenleg a tagállamokban tett éves tájékozódási célú látogatásokból áll, amelyet eredményjelentés közzététele követ.

A MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlásokat azonban a tagállamok nem hajtották végre megfelelő mértékben

A Bizottság az országspecifikus ajánlások végrehajtási szintjét kvalitatív besorolás révén értékeli (lásd: V. melléklet). 2017-ben az Európai Parlament ezen értékelések alapján mérte fel a 2012–2016-os időszak egészére nézve a MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlások átfogó végrehajtását¹⁴. E fejleményeket a 4. ábra foglalja össze. Megállapításunk szerint a MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlások végrehajtása 2012 óta folyamatosan elégtelennek minősül, mivel a teljes mértékben vagy nagymértékben végrehajtott MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlások részaránya rendkívül alacsony¹⁵.

Forrás: Európai Számvevőszék az Európai Parlament (a Gazdasági Kormányzás Támogatási Osztálya, EGOV) és a Bizottság értékelései alapján.

A MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlások végrehajtását számos hiányosság érinti

A MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlások végrehajtását a MIP-eljárás irányításában felmerülő következő hiányosságok akadályozták: i. az országspecifikus ajánlások és az egyensúlyhiányok között nincs szisztematikus kapcsolat; ii. nem készül szisztematikus becslés az országspecifikus ajánlásoknak az egyensúlyhiányokra gyakorolt hatásáról; iii. az euróövezet egészének szóló ajánlások és az országspecifikus ajánlások között következetlenségek figyelhetők meg; iv. az országspecifikus ajánlások végrehajtásához rendelt határidők igen nehezen teljesíthetők.

Az országspecifikus ajánlások és az egyensúlyhiányok között nincs szisztematikus kapcsolat

A tagállami elkötelezettség előmozdítása és ezen keresztül a tagállamnak a MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlások gondosabb végrehajtására való ösztönzése érdekében alapvető fontosságú egyértelműen megfogalmazni, hogy a gazdasági elemzésekből és az egyensúlyhiányok értékeléséből hogyan következnek az adott szakpolitikai ajánlások. A Bizottság iránymutatása kimondja ugyan, hogy az IDR-vizsgálatoknak alapot kell szolgáltatniuk az ajánlások megfogalmazásához¹⁶, a gyakorlatban azonban gyakran mégsem egyértelmű közöttük az összefüggés¹⁷. A Gazdaságpolitikai Bizottság tagjai körében végzett felmérésünk szintén alátámasztotta ezt a benyomást: arra a kérdésre, hogy „Egyértelmű-e melyik országspecifikus ajánlás kapcsolódik a MIP-eljáráshoz?” csak a tagok egynegyede válaszolta azt, hogy számára ez „minden esetben egyértelmű” (lásd: a VI. melléklet g) ábrája). Az utóbbi években az országspecifikus ajánlások (lásd: 40–42. bekezdés) és az IDR-vizsgálatok (lásd: 67–73. bekezdés) egyszerűsítése még homályosabbá tette ezt az összefüggést.

Először is: az összefüggés gyakran nem egyértelmű vagy nem nyilvánvaló. Ennek oka, hogy a Bizottság az országspecifikus ajánlásait nem az adott egyensúlyhiányok kezelése céljával fogalmazza meg, noha ezt előírja a MIP-rendelet 6. cikkének (1) bekezdése. Ehelyett az Európa 2020 stratégia keretében megvitatják strukturális reformokat a tagállammal, majd azokat szerepeltetik a bizottsági javaslatok között úgy, hogy azok akkor is minősülhetnek a MIP-eljáráshoz kapcsolódónak, ha csak távolról függnek össze az egyensúlyhiányokkal.

A kiválasztott négy tagállamra vonatkozó elemzésünk során számos olyan országspecifikus ajánlást is találtunk, amelyeket hibásan jelöltek a MIP-eljáráshoz kapcsolódónak, ugyanis a javasolt intézkedések egyike sem az IDR-vizsgálatban szereplő egyensúlyhiányok orvoslását célozta. Ezzel kapcsolatban az 1. háttérmagyarázat szolgál példákkal.

Az 1. táblázatban látható, hogy mely országspecifikus ajánlások milyen mértékben minősülnek MIP-eljáráshoz kapcsolódónak. 2016-ban az egyensúlyhiánnyal küzdő tagállamoknak címzett országspecifikus ajánlások több mint 80%-a, és a túlzott egyensúlyhiánnyal küzdő tagállamoknak címzett országspecifikus ajánlások mindegyike a MIP-eljáráshoz kapcsolódónak minősült. Az, hogy az országspecifikus ajánlásokat túlzott mértékben minősítették lényegesnek a MIP-eljárás szempontjából, csökkentette ezen eljárások hatékonyságát és hitelességét. A tájékozódó célú látogatásaink során felkeresett érdekeltek közül sokan szintén megerősítették ezt az állítást.

Forrás: Európai Számvevőszék.

A második probléma, hogy az országspecifikus ajánlások és az IDR-vizsgálatok egyszerűsítése még homályosabbá tette az összefüggést az előbbiek és a megállapított egyensúlyhiányok között.

Az országspecifikus ajánlások folyamatának egyszerűsítése 2015-re vezethető vissza, amikor is a tagállamok megjegyezték, hogy az országspecifikus ajánlások túlzott száma és hosszúsága miatt az egyes országokban mind a felelősségvállalás, mind a végrehajtás hatékonysága csökkent. A Bizottság azóta lecsökkentette az egy adott évben kiadott MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlások számát és közel 50%-kal lecsökkentette átlagos hosszúságukat is (lásd: 5. ábra).

Az egyszerűsítést a Gazdaságpolitikai Bizottság tagjai és a tájékozódó célú látogatásaink során felkeresett érdekeltek közül is sokan általában véve kedvezően fogadták (lásd: a VI. melléklet k) ábrája). Ugyanakkor most, hogy a MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlások rövidebbek és megfogalmazásuk is általánosabb, nem is foglalkoznak külön az IDR-vizsgálat során megállapított egyensúlyhiányokkal. Általános jellegük miatt nehezebb azt is értékelni, hogy végrehajtásuk mennyire volt megfelelő és hogy milyen mértékben járultak hozzá az egyensúlyhiányok megszüntetéséhez. A 2. háttérmagyarázat a MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlások egyszerűsítésének hatását szemlélteti Franciaország és Spanyolország esetében.

Forrás: Európai Számvevőszék.

További probléma, hogy az egyensúlyhiányok kezeléséhez választható szakpolitikai lehetőségek megvitatása (a szakpolitikai kihívásokkal foglalkozó szakasz) fokozatosan eltűnt az IDR-vizsgálatból, mivel a dokumentumot összevonták az országjelentéssel. A MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlások egyszerűsítése mellett ez is nagymértékben megnehezíti az olvasó számára az ajánlások mögötti indokok megértését. A 2. táblázat az IDR-vizsgálat és a 3. sz. országspecifikus ajánlás között összefüggést hasonlítja össze Bulgária esetében 2014 és 2015 között (azaz az egyszerűsítés előtti és utáni helyzetet).

Forrás: Európai Számvevőszék.

Végezetül az IDR-vizsgálatok és a MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlások közötti összefüggés vagy indokolás 2016-tól fellépő hiánya nincs összhangban az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak és az Európai Központi Banknak címzett, 2015 októberi bizottsági közleményben tett nyilatkozattal. Ebben a közleményben a Bizottság a makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljárás átláthatóságának és nyomon követésének javítása érdekében a következőket nyilatkozta: „[…] pontos indokolást fog fűzni a hozott határozatokhoz, így a makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlásokra vonatkozóan is […]” és „[…] pontosabb magyarázatot fog fűzni az egyensúlyhiány jellege és az országspecifikus ajánlásokban történő kezelésének módja közötti kapcsolathoz”¹⁸.

Nincs szisztematikus becslés arról, hogy a MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlások milyen hatással járnak az egyensúlyhiányra nézve

A Bizottság általában nem bocsát rendelkezésre előzetes vagy utólagos becslést arról, hogy a MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlások milyen gazdasági hatással járnak az egyensúlyhiányokra. Ez csak az olyan esetekben tekinthető indokoltnak, amikor a javasolt szakpolitikai intézkedések jellegéből adódóan eredendően nehéz hitelesen számszerűsíteni egyes hatásokat (pl. a bankszektorban végzett eszközminőség-vizsgálat vagy stresszteszt, a közszolgáltatások jobb koordinálása és hatékonysága), vagy amikor a hatás csakis hosszú távú lehet (oktatási vagy munkaerő-piaci reformok).

Ez alól néhány kivétel van, többek között olyan külső felmérések, amelyek a strukturális reformok bruttó hazai termékre (GDP) gyakorolt hatásait vizsgálják^{19 20}, és a 2014-es tagállami nemzeti reformprogramokra (NRP) vonatkozó szolgálati munkadokumentumokban szereplő egyszeri vizsgálat²¹. Az egyensúlyhiányokra gyakorolt becsült gazdasági hatás felmérése megfelelőbben kimutatná, hogy mely ajánlások a legrelevánsabbak és melyek esetében valószínűsíthető leginkább eredmények elérése.

Mindezeken felül egyes ajánlások semlegesíthetik más ajánlások hatásait, és ezekre az esetekre vonatkozóan észszerű becslést lehetne készíteni. Ez vonatkozik például a költségvetési ajánlásokra és más, költségvetési hatású országspecifikus ajánlásokra is. Spanyolország esetében például túlzotthiány-eljárás volt érvényben, amikor az 1/2013. országspecifikus ajánlás – a túlzott hiány kezelésének biztosítása érdekében – a Tanács által javasolt költségvetési kiigazítás folytatását szorgalmazta. A 4/2013. országspecifikus ajánlásban ugyanakkor az szerepelt, hogy az országnak meg kell erősítenie és korszerűsítenie kell „az állami foglalkoztatási szolgálatokat, hogy biztosítsa a munkanélküliek számára a (…) hatékony és egyénre szabott segítséget”. A Bizottság nem végzett becslést arra nézve, hogy a több mint hatmillió munkanélküli számára egyénre szabott támogatás nyújtásához szükséges személyzet felvételének költsége összhangban volt-e az első ajánlásban megfogalmazott költségvetési megszorításokkal.

Következetlenségek az euróövezet egészére vonatkozó ajánlásokkal

A Bizottság 2012 óta az euróövezet egészére nézve is fogalmaz meg ajánlásokat, amelyeket a Tanács jóváhagyását követően a pénzügyminiszterekből álló eurócsoporthoz intéz; végrehajtásukért ennek megfelelően egyetlen uniós szerv sem vállal hivatalos felelősséget.

A Bizottságnál nincs olyan rendszer, amely az euróövezetnek szóló ajánlások és az euróövezet tagállamainak címzett országspecifikus ajánlások közötti következetességet biztosítaná.

A problémához kapcsolódó egyik példa az euróövezet költségvetési irányvonaláról szóló bizottsági ajánlásokra vonatkozik²². Amikor a kamatlábak csökkentésekor a monetáris politika nehézségekkel szembesül, az aggregált kereslet fenntartható növekedésének biztosításához fontos a költségvetési irányvonal szabályozása. Amennyiben azonban egy adott tagállam már megfelel a stabilitási kritériumoknak, a stabilitási és növekedési paktum nem tudja befolyásolni e tagállam költségvetési irányvonalát. Ezért a MIP egy olyan keretet biztosít, amelyben az euróövezet egészére nézve adhatók ki releváns költségvetési ajánlások.

2016 novemberében a Bizottság pozitív költségvetési irányvonalat javasolt a gyors fellendülés és ennek révén az EKB monetáris politikájának támogatása érdekében²³. Ez az ajánlás nem volt összhangban az euróövezeti tagállamok számára kb. hat hónappal korábban kiadott országspecifikus ajánlásokban szereplő költségvetési előírásokkal, amelyek 2017-re és 2018-ra enyhén restriktív költségvetési irányvonalat feltételeztek az euróövezet egészére nézve. Mivel a GDP növekedési kilátásai e hat hónap során nem romlottak, a következetlenség nem volt indokolt. Nincs eredményes mechanizmus az olyan feszültségek enyhítésére, amelyek az euróövezet számára költségvetési szempontból kívánatos tényezők és a tagállamoknak szóló költségvetési témájú országspecifikus ajánlások eredője között kialakulhat.

A MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlások végrehajtásához igen nehezen teljesíthető határidőket tűztek ki

A Bizottság nyilatkozata értelmében a MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlásokat 12–18 hónapon belül kellene teljesíteni. Ez a túl optimista előrejelzés azonban eltorzítja az végrehajtási statisztikákat. Sok, a MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlás összetett és csak nagyszámú érdekelt bevonásával valósítható meg. Számos, a MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlást évről évre újra megfogalmaznak, és a nyilvántartásokban folyamatosan a megvalósítás elmaradását rögzítik. A Bizottság gyakorlata szemben áll az IMF és az OECD gyakorlatával, amelyek közül mindkettő tematikusabb irányvonalak mentén nyújt a szakpolitikával kapcsolatos tanácsokat. Ezzel kapcsolatban lásd: 78. bekezdés.

A Gazdaságpolitikai Bizottság tagjai körében végzett felmérésünk egyik kérdésére („Reálisak az Ön tagállamának címzett országspecifikus ajánlások?”) adott válaszok bizonyos mértékben szintén alátámasztják ezt a nehézséget. A válaszadók mintegy 53%-a tartotta ezeket „reálisnak”, 26%-a „inkább nem reálisnak”, 11%-a pedig „egyáltalán nem reálisnak” (lásd: a VI. bekezdés j) ábrája). Ha a válaszadó az országspecifikus ajánlásokat nem tartotta reálisnak, ennek fő okaként a végrehajtáshoz kitűzött nehezen megvalósítható határidőt nevezte meg.

Az egyensúlyhiányok besorolása nem kellően átlátható, és a túlzottegyensúlyhiány-eljárást (EIP) mindeddig még soha nem aktiválták

Ez a szakasz az egyensúlyhiányok súlyosságának bizottsági értékelése mögötti logikát és az értékelés folyamatát vizsgálja meg.

A kategorizálás jellemzően bonyolult volt és azt folyamatosan módosították

A MIP-rendelet értelmében a tagállamok a következő értékeléseket kaphatják: esetükben nem áll fenn egyensúlyhiány, egyensúlyhiány áll fenn, illetve túlzott egyensúlyhiány áll fenn.

2012-ben azonban a Bizottság már öt kategóriát hozott létre, majd azokat 2013-ra hatra bővítette. 2014-hen szintén hat kategória volt alkalmazásban, de ezek eltértek az előző éviektől. A kategóriákat az egyensúlyhiányok súlyossága és a szükséges nyomon követés mértéke függvényében határozták meg. A kategóriák számát végül 2016-ban mindössze négyben határozták meg (lásd: 3. táblázat). Az általunk megkérdezett érdekeltek többsége üdvözölte a csökkentést, mivel ez az eljárás egyszerűsödését eredményezte.

Forrás: Európai Számvevőszék.

A különböző besorolások közös pontja 2013 óta, hogy mindegyikben szerepel olyan túlzott egyensúlyhiány kategória, amely esetében a Bizottság nem javasolta az EIP-eljárás megindítását. Ez a lehetőség azonban a MIP-rendeletben nem szerepel egyértelműen (lásd: 3. háttérmagyarázat). A Bizottság dokumentációja alapján nem egyértelmű, hogy honnan ered ez a gyakorlat, amely során túlzott egyensúlyhiányt állapítanak meg, de nem javasolják az EIP-eljárás megindítását, és úgy tűnik, erről politikai szinten született döntés. A Bizottság mindeddig még nem javasolta az EIP-eljárás megindítását, ennek mögöttes indokai azonban nem világosak (lásd: 63. bekezdés).

Nem mindig egyértelmű az elemzés és az egyensúlyhiányok besorolása közötti összefüggés

A MIP-rendelet 5. cikkének (2) bekezdése kimondja: „a részletes felülvizsgálat tartalmazza annak elemzését is, hogy a […] tagállamban egyensúlyhiány áll-e fenn, illetve hogy ez az egyensúlyhiány túlzottnak tekinthető-e”. E szerint a Bizottságnak egyértelmű kapcsolatot kell kimutatnia a gazdasági elemzés és a kiválasztott egyensúlyhiány-kategória között.

A gyakorlatban az IDR-vizsgálatok nem térnek ki arra, hogy egy adott tagállam egyensúlyhiányát melyik kategóriába kell sorolni, ez a Bizottság kísérő közleményében szerepel. Megállapítottuk továbbá, hogy az egyensúlyhiányokra vonatkozó javasolt következtetések nem alapulnak mindig egyértelműen a kapcsolódó részletes felülvizsgálatban szereplő elemzésen. Például:

1. 2015-ben a DG ECFIN ajánlását követően Bulgáriát leminősítették: státusza három szinttel eltolódott, a „szakpolitikai intézkedést és nyomon követést igénylő egyensúlyhiányok” szintjéről a „célzott nyomon követést és határozott szakpolitikai intézkedést igénylő túlzott egyensúlyhiányok” szintjére. Az erről szóló döntés leginkább egy 2014-ben bekövetkezett bankcsődön és ennek kapcsán a Bizottság pénzügyi stabilitással kapcsolatos aggodalmán alapult. A besorolást 2016-ban sem módosították, noha az azévi IDR-vizsgálat szerint a 2015-ben azonosított pénzügyi kockázatok közül egyik sem realizálódott.
2. 2015-ben, a DG ECFIN szigorúbb besorolást javasolt, így Franciaországot leminősítették: státusza a „célzott nyomon követést és határozott szakpolitikai intézkedést igénylő túlzott egyensúlyhiányok” szintjére tolódott. Véleményünk szerint azonban az IDR-vizsgálat az értékelést alátámasztó tényezők tekintetében nem állapított meg jelentős, egyik évről a másikra bekövetkező változást. Ugyanakkor Franciaország esetében túlzotthiány-eljárás is érvényben volt (a stabilitási és növekedési paktum korrekciós ága), itt azonban nem került sor leminősítésre, pedig a „túlzott” kifejezés az IDR-ben egyedül a költségvetési hiánnyal kapcsolatban jelent meg.
3. A – 2008 óta túlzotthiány-eljárás alatt álló – Egyesült Királyságra vonatkozó 2016-os IDR-vizsgálat megállapította, hogy nem volt egyensúlyhiány, és az országról készült 2017-es AMR-jelentés alapján még csak IDR-vizsgálatra sem volt szükség. holott a 2016-os IDR-vizsgálat a folyó fizetési mérleg tartósan nagy (abban az évben az Unióban a legnagyobb) hiányáról és az ingatlanárak 2013 óta megfigyelhető – és már eleve megnövelt szintről induló – folyamatos növekedéséről tett említést.

A helyzet 2017-ben súlyosbodott, amikor is a teljes körű IDR-vizsgálatokat az országjelentésekben szereplő „összefoglalók” váltották fel (lásd: 69. bekezdés).

A közzététel időzítése alapján feltételezhető, hogy az elemzési és a besorolási feladatok funkcionálisan elkülönülnek egymástól. 2012-ben, 2014-ben és 2017-ben az IDR-vizsgálatok és a besorolásról hírt adó közlemények egyszerre jelentek meg, míg 2013-ban és 2016-ban az IDR-vizsgálatokat tették közzé először, az egyensúlyhiánnyal kapcsolatos besorolást pedig két héttel később jelentették meg. 2015-ben az egyensúlyhiánnyal kapcsolatos besorolást az IDR-vizsgálatok közzététele előtti napon hozták nyilvánosságra.

A későbbi szakaszokban az eljárás inkább politikai semmint szakmai jellegű

A Bizottság jelenleg több szakaszból álló folyamat során sorolja be az egyensúlyhiányokat. Első lépésként a Bizottság szolgálatai írásbeli szakvéleményt küldenek a gazdasági és pénzügyekért felelős biztosnak az olyan tagállamok besorolására vonatkozóan, amelyekre nézve készült IDR-vizsgálat. Megállapítottuk, hogy ezek a javaslatok egyértelmű szakvéleményt nyújtanak és mind az egyes országok között, mind időben következetesek.

Miután a biztosi kabinet, valamint 2014 óta a – MIP eljárásért szintén felelős – euróért és a szociális párbeszédért felelős alelnök kabinetje is mérlegeli a szakvéleményt, közleménytervezetet küldenek felülvizsgálatra a biztosok kabinetjeinek, majd a közleményt végül a biztosi testület fogadja el.

2012 és 2016 között 16 esetben állapítottak meg valamelyik tagállamnál túlzott egyensúlyhiányt. a biztosi testület azonban soha nem küldött ilyen irányú javaslatot a Tanácsnak. Ellenőrzésünk során a Bizottság kevés olyan bizonyítékot tudott nyújtani, amely megmagyarázná, hogy a testület miért nem javasolta az EIP-eljárás elindítását.

Az EIP-eljárás megindításának szisztematikus elmaradása csökkentette a MIP-eljárás hitelességét és eredményességét. Ezt a véleményt számos érdekelt is osztja, akik szerint az eljárás megindításának elmaradása mind az egyensúlyhiányok kiigazítására való képesség, mind a visszatartó erő szempontjából veszélyeztette az eljárás eredményességét. Az öt elnök jelentése²⁴ szintén a MIP-eljárás teljes körű alkalmazását és ennek részeként az EIP-eljárás megindítását javasolja. Az EKB is kijelentette (majd az üzenetet több alkalommal is megismételte): a MIP keretében rendelkezésre álló valamennyi eszköz – köztük a korrekciós ág – teljes körű és eredményes alkalmazására van szükség²⁵.

Más érdekeltek véleménye szerint, ha az EIP-eljárást nem egyértelmű körülmények közötti alkalmazzák, az szintén kihatna annak hitelességére, és az eljárást csak teljesen egyértelmű esetekben lenne szabad használni.

A MIP-rendelet teljes mértékben a Bizottságot bízza meg az egyensúlyhiányok besorolásával. Ennek módját tekintve azonban több hiányosságot is tapasztaltunk:

1. Először is, nem kaptunk bizonyítékot arra, hogy a Bizottság testülete és a kabinetek hivatalos eljárás keretében fontolnák meg a DG ECFIN szakvéleményét és dokumentálnák az információcserét.
2. Másodszor, 2017 előtt az egyensúlyhiányokról szóló közleménytervezetet nagyon későn továbbították a biztosok testületéhez. Ezzel megsértették a Bizottság belső szabályait, mivel elvben azok biztosítják, hogy a biztosok testülete megfelelő figyelemmel hozza meg döntéseit.
3. Harmadszor pedig jelenleg nincs egyértelmű írásbeli iránymutatás arról, hogy a Bizottságnak milyen körülmények között kell döntenie az EIP-eljárás megindításának ajánlásáról.

Az IDR-vizsgálatok kiemelt szerepe jelentős mértékben lecsökkent. Az elemzés minősége továbbra is megfelelő, de az IDR-vizsgálatok egyes fő jellemzőinek fejlesztésére van szükség

Ez a szakasz az IDR-vizsgálatok bemutatásának változását és a Bizottságnak az egyensúlyhiányok megállapításakor és értékelésekor alkalmazott elemzési eszközeinek és gazdasági elemzéseinek minőségét vizsgálja meg.

Az IDR-vizsgálatok kiemelt szerepe jelentős mértékben lecsökkent

Az IDR-vizsgálatok és az éves országjelentések között egyre inkább elmosódnak a határok. A Bizottság az európai szemeszter széles körű szakpolitikai koordinációs keretében elemzéseinek és a tagállamoknak szóló, a szakpolitikai tanácsainak egyszerűsítésére törekszik. Az IDR-vizsgálatok és az országjelentések összeolvasztása nyomán ugyanakkor csökkent a MIP-eljárás – és annak keretében az egyensúlyhiányok feltárásával és megelőzésével kapcsolatos konkrét cél – jelentősége.

Az IDR az első három évben egy különálló, főként a DG ECFIN által készített dokumentum volt, amelyhez a DG EMPL és más főigazgatóságok is hozzájárultak. 2015-ben az elemzésből az országjelentés 2. szakasza lett, és ennek fennmaradó része egy olyan elemzés eredménye, amely korábban a tagállam nemzeti reformprogramját az európai szemeszter tükrében értékelő (jelenleg már megszűnt) szolgálati munkadokumentumban szerepelt. Az összeolvadás eredményeként az IDR-vizsgálat szakpolitikai kihívásokkal foglalkozó szakaszát (a fő makrogazdasági kihívások és az ezekre adható lehetséges válaszok összefoglalója) törölték. Ezenkívül szabványosították az országjelentésekben használt címeket, így azok nem tükrözik az egyensúlyhiányok súlyosságát az érintett tagállamban.

2016-ban a szakpolitikai kihívásokkal foglalkozó szakasz elhagyását részben kompenzálta egy ún. „MIP értékelési mátrix” létrehozása, amely voltaképpen az IDR-vizsgálat fő megállapításait összegző, hasznos táblázat. Ez azonban nem jelzi, hogy az IDR-vizsgálatokban megállapított kihívásokat mely lehetséges intézkedésekkel lehetne kezelni.

2017-ben tovább módosították az országjelentések formátumát: összességében lerövidítették őket és a Bizottság az IDR-vizsgálatot a MIP értékelési mátrixra és a fő megállapításokat tartalmazó rövid nyilatkozatra szűkítette (3. szakasz). A tagállamokat érintő főbb problémák, köztük a makrogazdasági egyensúlyhiányok, témák szerint a „Reformprioritások” című 4. szakaszban találhatók. A címben csillaggal jelölik a MIP szempontjából releváns témákat, amelyek a 3. szakaszban szereplő összefoglalóban is említésre kerülnek.

A formátumbeli módosításokat a Bizottság Főtitkársága irányította, amely egyre fontosabb szerepet tölt be a folyamatban. A Főtitkárság jelenleg – a különböző bizottsági részlegekben tevékenykedő országcsoportok munkáját összefogva – az országjelentések készítését is vezeti. Jelenleg a DG EMPL nagyobb részt vállal az elemzések készítéséből²⁶, különösen ami a foglalkoztatást és a társadalmi fejleményeket illeti, az IDR-vizsgálat/országjelentés pedig már egyre kevésbé tekinthető a DG ECFIN produktumának. Az érdekeltek beszámolói alapján elmondható, hogy ezek a fejlemények csökkentették a MIP láthatóságát.

Az összeolvadás óta az IDR-ekről szóló közleményeket egy jóval tágabb hatókörű, az országjelentésekről szóló közlemény váltotta fel. E problémára reagálva a DG ECFIN 2015 júniusában áttekintést tett közzé az azévi IDR-vizsgálatok megállapításairól²⁷, és ebben kiemelte azokat a fejleményeket, amelyek minden országban felmerültek és a változó gazdasági viszonyokhoz kapcsolódnak. 2016-ban azonban nem került sor ilyen áttekintés közzétételére, és mindeddig 2017-ben sem.

A makrogazdasági egyensúlyhiányok vizsgálata jelenleg az egyes tagállamokkal kapcsolatos strukturális problémák átfogó elemzésének keretében történik. Az egyensúlyhiányok kiemelt szerepe tehát a korábbi helyzethez képest, amikor az EDR-elemzés még különálló dokumentum volt, drasztikusan lecsökkent. Mindez megnehezítette a rövid távú (egyensúlyhiányokkal kapcsolatos) és hosszú távú (növekedési) problémák különválasztását.

Összefoglalva: az európai szemeszter egyszerűsítésére irányuló törekvések csökkentették a MIP láthatóságát. A hatékony kommunikáció mindazonáltal döntő fontosságú ahhoz, hogy a nagyközönség megértse az eljárást és azt, hogy a makrogazdasági egyensúlyhiányok milyen kihívásokat támasztanak a tagállamokkal szemben. A kommunikáció javítása a tagállamok MIP-eljárással kapcsolatos elkötelezettségének előmozdítása szempontjából is fontos. Ezt a véleményt tájékozódási célú látogatásaink során az érdekeltek több ízben is kihangsúlyozták.

Az elemzés megfelelő színvonala ellenére a részletes vizsgálatok bizonyos jellemzői javításra szorulnak

A DG ECFIN 2016 novemberében, öt évvel a MIP bevezetése után tette közzé a „The Macroeconomic Imbalance Procedure – Rationale, Process, Application: a Compendium’ (A makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljárás. Indokok, eljárás, alkalmazás: rövid összefoglalás) című dokumentumot. Az összefoglalás nagyrészt a korábban a tanácsi bizottságoknak bemutatott, illetve különböző formátumokban közreadott elemzési anyagokon alapul. A teljes keretrendszer e kiadványban bemutatott konszolidációja, noha késedelmesen történt, mégis üdvözlendő, mivel elősegítette, hogy a tagállamok és az érdekeltek megértsék a MIP-eljárás lényegét és különösen az egyes döntések mögötti indokokat.

Az összefoglalás bemutat néhány olyan elemzési eszközt, amelyet a DG ECFIN a makrogazdasági egyensúlyhiányok értékelésekor alkalmaz. Ez azonban még tökéletesíthető lenne a Bizottság által más ismétlődő – pl. a bankrendszer stabilitására, a MIP-eljárás szempontjából lényeges munkapiaci folyamatokra és a munkaerő-piaci szakpolitikák minőségére irányuló – elemzések során alkalmazott eszközökről szóló információk szerepeltetésével.

Az elemzés színvonala a részletes vizsgálatokban az általunk megkérdezett érdekeltek véleménye szerint általában véve jó volt. A Bizottság minden országspecifikus körülményt és a tagállamok által rendelkezésére bocsátott minden más információt figyelembe vesz. Egyes tagállamok úgy látták, hogy az információcsere javítására lenne szükség, és a Bizottság a közelmúltban erőfeszítéseket is tett ezen a területen.

A Gazdaságpolitikai Bizottság tagjai körében végzett felmérésünk szintén megerősítette ezeket a megállapításokat. A válaszadók nagy többsége (89%) a tagállami IDR-vizsgálatok minőségét „jónak” 11%-uk pedig „átlagosnak” minősítette. A minőséget egyetlen válaszadó sem találta „nagyon jónak”, „rossznak” vagy „nagyon rossznak” (lásd: a VI. melléklet d) ábrája). A Gazdaságpolitikai Bizottság tagjainak 68%-a társintézmények hasonló jelentéseihez képest nem lát különbséget a minőség tekintetében, 26%-a vélte úgy, hogy az IDR-vizsgálatok jobbak, 5%-uk pedig, hogy rosszabbak (lásd: a VI. melléklet u) ábrája). A válaszadók mindegyike egyetértett azzal, hogy az IDR-vizsgálatok figyelembe vették a releváns országspecifikus információkat (53% szerint „nagymértékben”, 47% szerint pedig „bizonyos mértékben”, lásd: a VI. melléklet e) ábrája).

Más nemzetközi szervezetek (IMF, OECD) „tematikus” módszert alkalmazó jelentéseihez képest az IDR-vizsgálatok gyakran érintik évről évre ugyanazokat a témákat. Még ha egyet is értünk azzal, hogy az egyensúlyhiányok némelyike tartós és szerepe nem elhanyagolható, ez mégis gyakran ismétlődő és kevés többletértéket adó elemzésekhez vezet, amelyeknek a mondanivalója évről évre nagyjából ugyanaz marad.

A MIP-rendelet előírja a Bizottság számára, hogy vegye figyelembe „a tagállamok közötti elmélyült kereskedelmi és pénzügyi kapcsolatokat és a nemzeti gazdaságpolitikák továbbgyűrűző hatásait”²⁸. A Bizottság számos gazdasági eszközzel²⁹ igyekszik vizsgálni ezeket a szempontokat.

A továbbgyűrűző hatások értékelése³⁰ azonban gyakran nem megfelelő. A négy kiválasztott tagállamban ezt meglehetősen következetlenül alkalmazták. Szlovéniában például 2014-ig csak érintőlegesen került szóba az államadósságok dominóhatása³¹ (azaz a kívülről begyűrűző hatások problémája). Bulgáriában – mivel az euróövezeten kívüli, kis tagállamról van szó – nem vették figyelembe az országra jellemző általános piaci feltételeket. A továbbgyűrűző hatások figyelmen kívül hagyása azt eredményezi, hogy a Bizottság túlzottan az adott tagállamban magában zajló, belső fejleményekre helyezi a hangsúlyt.

2015 óta bevezették, hogy a kifelé irányuló továbbgyűrűző hatásokat meg kell említeni az euróövezet öt legnagyobb tagállamára vonatkozó IDR-vizsgálatokban. Ez üdvözlendő fejlemény.

A befelé irányuló továbbgyűrűző hatást a mintában szereplő IDR-vizsgálatokban minden évben megemlítették, ezek lefedettsége és mélysége azonban eltérő volt. Az államadósságok dominóhatását például még 2012-ben és 2013-ban sem vizsgálták igazán részletesen, amikor az állampapírok felára³² különösen magas volt.

A továbbgyűrűző hatások megállapításához alkalmazott elemzési eszközök nem következetesen képezik részét az országelemzésnek. E téren azonban történtek előrelépések, leginkább a 2016 óta alkalmazott MIP értékelési mátrix révén.

Az IDR-vizsgálatok rendszerint nem értékelik, hogy a költségvetési politika hogyan érinti a külső egyensúlyhiányokat. A nagy összegű folyófizetésimérleg-többlettel rendelkező Németország volt eddig az egyetlen olyan tagállam, amely eddig átfogó értékelést adott erről. A strukturális folyófizetésimérleg-hiánnyal küzdő, a nagy összegű negatív nettó nemzetközi befektetési pozícióval rendelkező, illetve versenyképességi problémákkal küzdő tagállamok esetében azonban nem készült hasonló elemzés (lásd: 4. háttérmagyarázat). A költségvetés terén az IDR-vizsgálatok leginkább csak az államadósság alakulásának rövid megvitatására korlátozódnak.

Szlovénia és Bulgária esetében hiányosságokat találtunk az egyensúlyhiányok elemzésében és az ehhez kapcsolódó szakpolitikai ajánlásokban (lásd: 5. háttérmagyarázat).

Az riasztási mechanizmus keretében készült jelentés (AMR) és az eredménytábla csekély szerepet játszik a MIP-eljárás során

Ebben a szakaszban megvizsgáljuk, hogy az AMR-jelentések milyen többletértéket adnak a MIP-eljárás során és az eredménytáblák mely jellemzőikkel igyekeznek elősegíteni az egyensúlyhiányok korai felismerését.

Az AMR-jelentés hossza a MIP-eljárás kezdete óta több mint kétszeresére nőtt (lásd: 6. ábra).

Forrás: Európai Számvevőszék.

Az értékelés minőségét tekintve azonban nem volt tapasztalható ezzel arányos javulás, mivel a dokumentum nagyrészt még mindig leíró jellegű³⁷:

1. az AMR-jelentés első része nagyrészt a gazdaságokra jellemző közös trendeket mutatja be és azt, hogy az eredménytábla különböző mutatói hogyan alakultak. Ez a rész nem tér ki azonban részletesen a bemutatott fejlemények következményeire (továbbgyűrűző hatások, okozati tényezők), és a trendek mozgatórugóit sem igyekszik feltárni;
2. az AMR-jelentés második része pusztán az eredménytábla leírásából, valamint az egyensúlyhiány kockázatának és a kiigazításoknak az országonkénti értékeléséből áll.

Az AMR-jelentések azonnali jelentősége, hogy segítségükkel felismerhető, mely tagállamok vannak kitéve az egyensúlyhiány kockázatának és esetükben IDR-vizsgálat végzésére van szükség. Ezt azonban a Bizottság azzal a gyakorlattal, hogy az IDR-vizsgálatot minden olyan tagállam részére kötelezővé tette, amelyek esetében a korábbi években egyensúlyhiányt állapítottak meg, gyakorlatilag megszüntette (lásd: IX. melléklet). Amint azt a 7. ábra szemlélteti, ez teljesen befagyasztotta a folyamatot.

Megj.: A csillaggal jelölt tagállamok esetében az IDR-vizsgálat évében nem állt fenn egyensúlyhiány.

Forrás: Európai Számvevőszék.

Az AMR-jelentés eredménytábláját nem megfelelően tervezték meg ahhoz, hogy elősegítse a (súlyosbodó) makrogazdasági egyensúlyhiányok korai felismerését:

1. időben hátra tekintő, mivel kétéves adatokon alapul;
2. számos mutató vagy mozgóátlag vagy állományváltozó (lásd: 4. táblázat), ezért az újabb fejleményekhez lassabban igazodnak, illetve azokat nem megfelelően tükrözik.

Forrás: Európai Számvevőszék.

Néhány, az egyensúlyhiányok feltárása szempontjából fontos mutató nem szerepel egyértelműen az eredménytáblában, ilyenek például az infláció, a vállalati jövedelmezőség és a nemteljesítő hitelek szintje.

Az eredménytáblát többször is felülvizsgálták, és ezek során változtattak a mutatók számán, típusán és bemutatásuk módján. A legutóbbi felülvizsgálatra 2016-ban került sor, ennek során három „segédmutatói” státuszú szociális mutatót³⁸ áthelyeztek a fő eredménytáblába. Csakhogy e három mutató igen szoros korrelációban áll egymással, és hasznuk az egyensúlyhiányok korai feltárásában igen csekély, mivel a gazdasági zavarok következményeiről tudósítanak. Mind a Gazdaságpolitikai Bizottság tagjai körében végzett felmérés résztvevői (lásd: a VI. melléklet c) ábrája), mind az érdekeltek nagy többsége azon véleményének adott hangot, miszerint ezek nem javították az eredménytábla minőségét.

Az eredménytábla az AMR-jelentés szakaszában csekély, ezt követően pedig semmilyen többletértékkel nem jár. A várakozásnak megfelelően közvetlen összefüggést találtunk a küszöbértékeket meghaladó mutatók száma, valamint az IDR-vizsgálat elvégzéséről szóló döntés és az egyensúlyhiányok besorolása között. Mindkét esetben azonban igen gyenge a statisztikai kapcsolat (lásd: 8. ábra),), ami alátámasztja, hogy az eredménytáblából nem vonhatók le mechanikusan következtetések az IDR-vizsgálat megkezdésére vonatkozóan. A Bizottság az IDR-ekben szereplő elemzésekhez az eredménytábla mutatóit nem használja, hanem az elemzési eszközök sokkal tágabb körét alkalmazza és aktualizáltabb adatokat vesz alapul³⁹.

Megjegyzés: A fekete pontok a középértéket jelentik. A „Túlzott egyensúlyhiány túlzottegyensúlyhiány-eljárással” kategória nem szerepel, mert mindeddig egyetlen tagállam sem került ebbe a kategóriába.

Forrás: Európai Számvevőszék.

Amint arra az érdekeltekkel folytatott beszélgetések is rámutattak, az eredménytáblát – noha a döntéshozatalban csekély szerepet játszik – nagy figyelmet kap a nyilvánosság részéről, mert a küszöbértékeket meghaladó mutatók száma egyszerűen kommunikálható. Előfordulhat ugyanakkor, hogy a laikusabb olvasók nem kapnak teljes képet az adott tagállam egyensúlyhiányainak jellegéről és részleteiről, ha az IDR-vizsgálat teljes szövege helyett csak a küszöbértékeket meghaladó mutatók számára hagyatkoznak. 2016 óta az eredménytábla mellékletként szerepel az országjelentésben, és ez tovább erősítheti azt a téves benyomást, hogy szerepe elengedhetetlenül fontos az egyensúlyhiányok súlyosságának értékeléséhez.

Következtetések és ajánlások

Következtetésünk szerint, noha a makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljárás kialakítása általában véve megfelelő, a Bizottság általi végrehajtás során nem biztosítható az egyensúlyhiány eredményes megelőzése és kiigazítása. A Bizottságnak ezért a MIP-eljárás irányításának bizonyos részein jelentős mértékben javítania kell. A közelmúltban pozitív lépésnek tekinthető, hogy az euróövezetben tapasztalt kibocsátáscsökkenés időszakában egyes tagállamok kezelték a szigorú költségvetési politika továbbgyűrűző hatásainak problémáját.

A MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlások végrehajtása

A MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlásokat a tagállamok nem hajtották végre megfelelő mértékben (lásd: 33. bekezdés).

A Bizottság csak az országspecifikus ajánlások megszövegezése után dönt arról, hogy melyik ajánlás kapcsolódik MIP-eljáráshoz. A megfogalmazás még akkor sem mindig megfelelő, mivel az ajánlások a legjobb esetben is csupán részlegesen vagy távolról kapcsolódnak az IDR-vizsgálathoz. A MIP-eljáráshoz kapcsolódónak nevezett ajánlások között gyakran a potenciális növekedéssel összefüggő strukturális problémákat kezelő, illetve makrogazdasági egyensúlyhiányokat rövid vagy középtávon orvosló intézkedések is szerepelnek. A MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlások esetenként még a makrogazdasági egyensúlyhiányokkal sincsenek összefüggésben (lásd: 35–38. és 43. bekezdés).

A 2015-ös egyszerűsítés eredményeképpen a MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlások jelenleg rövidebbek és megfogalmazásuk általánosabb, mint korábban. Ez megnehezítette végrehajtásuk és az egyensúlyhiányok kiigazításához való hozzájárulásuk értékelését. A végrehajtásukra kitűzött határidő gyakran igen nehezen teljesíthető (lásd: 39–42. és 51–52. bekezdés),

végezetül pedig gazdasági hatásukról nem végeznek szisztematikusan előzetes, illetve utólagos értékelést (lásd: 44–46. bekezdés).

1. ajánlás

1. A Bizottság a MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlásokat szisztematikusan kapcsolja össze az IDR-vizsgálatokban feltárt makrogazdasági egyensúlyhiányokkal. A MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlásokban szereplő intézkedések kellően részletesen legyenek meghatározva a végrehajtásukat tekintve ahhoz, hogy az egyensúlyhiányok érdemi, jól észrevehető csökkenéséhez vezessenek.
2. A Bizottság továbbá tegyen egyértelműen különbséget egyrészről azon a MIP-eljáráshoz kapcsolódó szakpolitikai fellépések között, amelyek célja az egyensúlyhiányok rövid-, illetve középtávon a válság elkerülése érdekében történő kiigazítása, és másrészről azon reformok között, amelyek az egyensúlyhiányok felhalmozódását a potenciális, hosszú távú növekedés fellendítésével igyekeznek megelőzni.
3. A Bizottság, ahol lehet, készítsen előzetes és utólagos értékelést a MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlásokban szereplő szakpolitikai fellépések egyensúlyhiányra gyakorolt hatásáról.
4. A Bizottság reális határidőket kitűzve segítse elő a MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlások végrehajtását.

Az intézkedések bevezetését a MIP-eljárások 2019-es (2018 őszén kezdődő) ciklusáig valósítsa meg.

Az egyensúlyhiányok besorolása

Az IDR-vizsgálatok nem alakítanak ki következtetést arra nézve, hogy egy adott tagállam egyensúlyhiányát melyik kategóriába kell sorolni. Az IDR-ekben szereplő gazdasági elemzések és az egyensúlyhiányok besorolása között nincs mindig egyértelmű összefüggés. A helyzet azóta súlyosbodott, hogy a teljes körű IDR-vizsgálatokat az országjelentésekben szereplő „összefoglalók” váltották fel (lásd: 57–60. bekezdés).

A Bizottság szervezeti egységei egyértelmű kritériumokat alkalmazva tesznek javaslatot a biztosok testületének az egyensúlyhiányok besorolásáról. Az ellenőrzési bizonyítékok alapján azonban úgy tűnik, hogy politikai szinten nincs hivatalos döntéshozatali folyamat és a Bizottság esetenként nem tartja be a saját belső szabályait (lásd: 61–62. és 66. bekezdés).

A Bizottság, noha többször is fontolóra vette, mindeddig még nem javasolta az EIP-eljárás megindítását. A MIP-rendelet bizottsági értelmezése szerint a túlzott egyensúlyhiány megállapítása nem feltétlenül von maga után az EIP-eljárás megindítására irányuló javaslatot (lásd: 63–65. bekezdés).

2. ajánlás

1. A MIP-rendelettel összhangban a Bizottság az IDR-vizsgálatokban adjon egyértelmű jellemzést a tagállamot érintő egyensúlyhiányok súlyosságáról.
2. A Bizottság fogadjon el, tegyen közzé és alkalmazzon egyértelmű kritériumokat és eljárásokat az egyensúlyhiányok besorolásához.
3. A Bizottság – amennyiben nincsenek egyedi körülmények – javasolja az EIP-eljárás megindítását, amennyiben bizonyíték van arra, hogy a tagállam esetében túlzott egyensúlyhiány áll fenn, különösen, ha nagy az instabilitás veszélye, ha az egyensúlyhiányok tartósak vagy továbbgyűrűző hatással jártak, vagy ha a kiigazító intézkedések nem jártak eredménnyel. Egyedi körülmények fennállásakor a Bizottság saját mérlegelési jogkörben döntsön az ettől való esetleges tartózkodásról, és ezt világosan és nyilvánosan indokolja meg.

   Az intézkedések bevezetését a MIP-eljárások 2019-es (2018 őszén kezdődő) ciklusáig valósítsa meg.

4. A MIP 2019-es felülvizsgálatának keretében a Bizottság tegyen javaslatot a MIP-rendelet módosítására és azoknak a körülményeknek a jogszabályba foglalására, amelyek fennállása esetén a Bizottságnak akkor sem kell javasolnia az EIP-eljárás megindítását, ha megállapította, hogy a tagállam esetében túlzott egyensúlyhiány áll fenn.

A részletes vizsgálatok (IDR) jellemzői

2015 óta az IDR-vizsgálatok fokozatosan az elsősorban a strukturális politikák széleskörű gazdasági koordinációjával foglalkozó országjelentések részévé váltak, és a két dokumentumtípus között egyre inkább elmosódtak a határok. 2017-ben a tagállamokat érintő valamennyi fő probléma részletes elemzése az országjelentés egyetlen szakaszában, témákra osztva szerepel, megjelölve azokat a területeket, amelyek a MIP-eljáráshoz kapcsolódnak (lásd: 68–72. bekezdés).

E fejlemények eredményeként csökkent a MIP-eljárás láthatósága, és jóval nehezebbé vált meghatározni, melyek a MIP-eljárás szempontjából releváns kihívások. Az IDR-vizsgálatok leszűkítése tovább gyengítette a gazdasági elemzés és egyrészt az egyensúlyhiányok besorolása, másrészt az ebből születő, a MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlások közötti kapcsolatot (lásd: 59. és 73–75. bekezdés).

Továbbá, az eredménytábla 2016 óta mellékletként szerepel az országjelentésben, és ez azt a téves benyomást keltheti, hogy az IDR-vizsgálat alapvető részét képezi (lásd: 95–96. bekezdés).

3. ajánlás

1. A tagállam esetében fennálló makrogazdasági egyensúlyhiányok súlyosságának egyértelmű értékeléséhez és az erre adandó legmegfelelőbb válasz meghatározásának elősegítése érdekében a Bizottság végezzen átfogó IDR-vizsgálatot és az erről készült jelentést különállóan bocsássa rendelkezésre: ez legyen olyan kellő hosszúságú és részletességű dokumentum, amely tükrözi mind a helyzet súlyosságát, mind a szakpolitikával kapcsolatos kihívásokat.
2. A Bizottság az eredménytáblát ne az IDR-vizsgálathoz csatolva tegye közzé, hanem adjon hozzáférést az általa ténylegesen alkalmazott országspecifikus változók adatbázisához.

Az intézkedések bevezetését a MIP-eljárások 2019-es (2018 őszén kezdődő) ciklusáig valósítsa meg.

A költségvetési politika külső egyensúlyhiányokra és versenyképességre gyakorolt hatásának felismerése

Az évről évre ismétlődő részek ellenére az IDR-ek elemzéseinek színvonala általában véve megfelelő. Az elemzések azonban nem mindig térnek ki költségvetési politika külső egyensúlyhiányokra gyakorolt hatására, és ez a kérdés a MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlások megfogalmazásában sem szerepel, sőt ez akkor is így van, ha az IDR a külső pozíciók esetében állapított meg egyensúlyhiányt, ami pedig szorosan kapcsolódik a költségvetési politikához. A Bizottság tudatában van ezeknek az összefüggéseknek, de általában úgy véli, hogy a költségvetési kérdésekkel a stabilitási és növekedési paktum foglalkozik. A stabilitási és növekedési paktum azonban a költségvetési fenntarthatóságra szorítkozik és nem veszi figyelembe a költségvetési politika külső egyensúlyhiányokra gyakorolt hatását, továbbá a fenntarthatósági kritériumoknak megfelelő tagállamok költségvetési politikájáról sem tesz említést (lásd: 78–80. és 86–87. bekezdés).

4. ajánlás

A Bizottság az IDR-vizsgálatokban – adott esetben – szisztematikusan vizsgálja meg, hogy a költségvetési politika milyen hatással van a külső egyensúlyhiányra és a versenyképességre, és a MIP-eljárást alkalmazva tegyen ajánlásokat a tagállamoknak, amennyiben a költségvetési problémák közvetlen hatást gyakorolnak a külső egyensúlyhiányra. Ezt a nagy összegű folyófizetésimérleg-többlettel rendelkező és a nagy hiánnyal rendelkező tagállamok esetében egyaránt el kellene végezni.

Az intézkedések bevezetését a MIP-eljárások 2019-es (2018 őszén kezdődő) ciklusáig valósítsa meg.

Euróövezeti dimenzió

A MIP-eljárás túlzottan az egyes országok gazdaságára összpontosít, és nem veszi kellően figyelembe a továbbgyűrűző hatásokat. A MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlások ezért nem kellően szorgalmaznak olyan politikai fellépéseket, amelyek kedvező hatással lennének más tagállamokra, illetve nem ösztönzik a szimmetrikus egyensúly-helyreállítást az euróövezetben (lásd: 81–85. bekezdés).

Az országspecifikus ajánlások nem mindig vannak összhangban az euróövezet egészének szóló bizottsági ajánlásokkal (lásd: 47–50. bekezdés).

5. ajánlás

1. A Bizottság a MIP-eljárás keretében szisztematikusan vegye figyelembe az olyan, több országot is érintő szakpolitikákat, amelyek előmozdíthatják a szimmetrikus egyensúly-helyreállítást az euróövezetben,
2. és a MIP-eljáráshoz kapcsolódó országspecifikus ajánlásokat hozza összhangba az euróövezetet érintő, az egyensúlyhiányok szempontjából releváns ajánlásokkal, beleértve adott esetben az általános költségvetési irányvonalat érintő ajánlásokat is.

Az intézkedések bevezetését a MIP-eljárások 2019-es (2018 őszén kezdődő) ciklusáig valósítsa meg.

A MIP-eljárás láthatósága és az eljárásról szóló kommunikáció

A MIP-eljárásról, annak a makrogazdasági egyensúlyhiányok feltárására, enyhítésére és megelőzésére vonatkozó külön célkitűzéséről, továbbá arról, hogy ezek fennállása milyen nehézségeket támaszt a tagállamok számára, a közvélemény jobb tájékoztatása érdekében elengedhetetlenül szükséges az eredményes kommunikáció. A kommunikáció javítása a tagállamok MIP-eljárással kapcsolatos elkötelezettségének előmozdítása szempontjából is fontos (lásd: 1–6.; 54–56.; 68–72.; 88–91. és 94–96. bekezdés).

6. ajánlás

A Bizottság a következők révén adjon kiemeltebb szerepet a makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljárásnak:

1. gyakrabban utaljon az eljárásra a tagállamokkal folytatott kommunikáció során;
2. minden olyan esetben, amikor a Bizottság az egyensúlyhiányt túlzottnak minősíti, a témában érintett biztosok álljanak a tagállami parlamentek rendelkezésére e döntés és a kapcsolódó szakpolitikai ajánlások hátterének megindokolásához.

Az intézkedések bevezetését a MIP-eljárások 2019-es (2018 őszén kezdődő) ciklusáig valósítsa meg.

A jelentést 2017. november 28-i luxembourgi ülésén fogadta el a Baudilio TOMÉ MUGURUZA számvevőszéki tag elnökölte IV. Kamara.

a Számvevőszék nevében

Klaus-Heiner Lehne
elnök

Rövidítések és betűszavak

AMR: A riasztási mechanizmus keretében készült jelentés (Alert Mechanism Report)

CSR: Országspecifikus ajánlás (Country-specific recommendation)

DG ECFIN: Az Európai Bizottság Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatósága

DG EMPL: A Foglalkoztatás, a Szociális Ügyek és a Társadalmi Befogadás Főigazgatósága

EDP: Túlzott hiány esetén követendő eljárás (túlzotthiány-eljárás) (Excessive deficit procedure)

EIP: Túlzott egyensúlyhiány esetén követendő eljárás (túlzottegyensúlyhiány-eljárás) (Excessive imbalance procedure)

EKB: Európai Központi Bank

GPB: Az Európai Unió Tanácsának Gazdaságpolitikai Bizottsága

IDR: Részletes vizsgálat

IMF: Nemzetközi Valutaalap

MIP: A makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljárás (Macroeconomic Imbalance Procedure)

NRP: Nemzeti reformprogram

OECD: Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (Organisation for Economic Cooperation and Development)

SGP: Stabilitási és Növekedési Paktum (Stability and Growth Pact)

Glosszárium

Európa 2020 stratégia: Az erre az évtizedre vonatkozó, a növekedés és a munkahelyteremtés ösztönzését célzó uniós menetrend. A stratégia öt kiemelt célkitűzést határoz meg, amelyek megvalósításához hét kiemelt kezdeményezést fogalmaztak meg. Az átfogó uniós célok eléréséhez az egyes uniós kormányzatok nemzeti célértékeket határoztak meg, és az ezekkel kapcsolatos eredményekről nemzeti reformprogramjaikban számolnak be (NRP).

Európai szemeszter: Az uniós gazdaságpolitika koordinálására szolgáló éves ciklus. A szemeszter az alábbi területekre irányul: a Stabilitási és Növekedési Paktumban meghatározott költségvetési politikák, a túlzott makroökonómiai egyensúlyhiány megelőzése (a makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljárás keretében) és az Európa 2020 stratégiával összefüggésben megvalósított strukturális reformok. A szemeszter során a tagállamoknak címzett országspecifikus ajánlásokat fogalmaznak meg.

Gazdaságpolitikai Bizottság (EPC): Az 1974. február 18-i 74/122/EGK tanácsi határozat által létrehozott, a Bizottság és a Tanács mellett működő tanácsadó szerv. A Gazdaságpolitikai Bizottság előmozdítja a tagállamok és az Unió gazdaságpolitikájának koordinálásával kapcsolatos tanácsi munkát. A testületbe minden tagállam, illetve a Bizottság és az Európai Központi Bank is két-két tagot delegál.

Nemzeti reformprogram: Egy adott tagállamnak a növekedés és a munkahelyek fenntartására, valamint az Európa 2020 stratégia céljainak elérésére irányuló szakpolitikáit és intézkedéseit bemutató, éves rendszerességgel elkészített dokumentum.

Stabilitási és Növekedési Paktum: Minden uniós tagállam számára 1997 óta kötelező (2005-ben és 2011-ben megreformált) megállapodás, amely a Maastrichti Szerződésben foglalt, a tagállamok költségvetési politikájának fenntarthatóságáról szóló rendelkezések végrehajtására vonatkozik, és ezt elsősorban a költségvetési hiány és államadósság elfogadható szinten tartásával kívánja elérni.

Az ellenőrző csoport

A számvevőszéki különjelentések egy adott költségvetési vagy irányítási területre vonatkozó teljesítmény- és szabályszerűségi ellenőrzések eredményeit mutatják be. Annak érdekében, hogy ellenőrzései maximális hatást érjenek el, ezek megválasztásakor és megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a jelentést a piacszabályozás és versenyalapú gazdaság ellenőrzésére szakosodott, Baudilio Tomé Muguruza számvevőszéki tag elnökölte IV. Kamara készítette. Az ellenőrzést Neven Mates számvevőszéki tag vezette. A jelentés elkészítésében támogatást nyújtottak: Georgios Karakatsanis, a kabinet vezetője és Marko Mrkalj attasé, Zacharias Kolias igazgató és Giuseppe Diana feladatfelelős. Az ellenőrző csoport tagjai Stefano Sturaro, Shane Enright, Maëlle Bourque és Katia Mesonero-Herrera voltak.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2018

© Európai Unió, 2018

Az olyan fényképek és más anyagok felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek szerzői jogainak nem az Európai Unió a tulajdonosa, közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

KAPCSOLATBA SZERETNE LÉPNI AZ EU-VAL?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: +32 22999696, vagy
• e-mailen: https://europa.eu/european-union/contact_hu

INFORMÁCIÓKAT KERES AZ EU-RÓL?

Online
Az Europa portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: http://europa.eu

Uniós kiadványok
Az EU Bookshopból uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: (http://bookshop.europa.eu). Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: http://europa.eu/contact).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1951-től megjelenő jogszabályai: http://eur-lex.europa.eu

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (http://data.europa.eu/euodp/hu/data) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.