Revizija postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji

Povzetek

O postopku v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji

Postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji je bil zasnovan za obravnavanje makroekonomskih neravnotežij v EU,in sicer kot odgovor na neobstoj orodij na področju relevantnih politik pred krizo leta 2008, ki bi služila preprečevanju kopičenja teh neravnotežij.

Postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji deluje na letni ravni. Začne se, ko Komisija objavi ekonomsko in finančno oceno, imenovano tudi poročilo o mehanizmu opozarjanja (PMO), v katerem so opredeljene države članice, za katere obstaja tveganje neravnotežij in za katere je potrebna nadaljnja analiza v obliki poglobljenega pregleda. Namen poglobljenih pregledov je ugotoviti, ali v izbranih državah članicah obstajajo neravnotežja in ali jih je treba šteti za čezmerna. Na koncu Komisija na podlagi poglobljenih analiz predlaga priporočila za posamezne države, ki jih sprejme Svet, nato pa se predložijo državam članicam za odpravo njihovih neravnotežij.

Če je ocenjeno, da so neravnotežja „čezmerna”, mora Komisija v skladu z uredbo o postopku v zvezi s makroekonomskimi neravnotežji predlagati, da Svet začne „postopek v zvezi s čezmernim neravnotežjem”. To je okrepljen nadzorni mehanizem, ki vključuje možnost sankcij za države članice euroobmočja.

Kaj je Sodišče revidiralo

Glavno revizijsko vprašanje je bilo: „Ali je postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji dobro utemeljen in se ustrezno izvaja?“. Sodišče je ocenilo uspešnost Komisije pri izvajanju postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji v obdobju od leta 2012 do leta 2017.

Kaj je Sodišče ugotovilo

Čeprav je postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji na splošno dobro zasnovan, ga Komisija ne izvaja tako, da bi zagotovila uspešno preprečevanje in odpravo neravnotežij.

Komisija uporablja priporočila za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, kot ključno orodje za odpravljanje makroekonomskih neravnotežij. Vendar so se ta priporočila slabo izvajala. Čeprav so za njihovo izvajanje odgovorne države članice, obstaja tudi nekaj slabosti glede tega, kako jih Komisija zasnuje. Med specifičnimi neravnotežji, ugotovljenimi v poglobljenem pregledu, in predlaganimi priporočili ni sistematične povezave. V nekaterih primerih so priporočila za posamezne države označena kot relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, čeprav so le bežno povezana z makroekonomskimi neravnotežij ali pa sploh niso, kar negativno vpliva na zmožnost držav članic, da sprejmejo ustrezne popravne ukrepe. Poleg tega v priporočilih za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, ni dovolj upoštevana fiskalna politika, tudi kadar je relevantna za nefiskalna neravnotežja. Obstaja nekaj neskladnosti med priporočili za posamezne države članice in priporočili za evroobmočje kot celoto. Treba je omeniti tudi, da Komisija včasih določi zelo težko dosegljiv časovni okvir za izvedbo priporočil.

Sodišče se strinja z deležniki, ki jih je anketiralo in ki so ocenili, da je analiza v poglobljenih pregledih dobre kakovosti in da so neravnotežja pravilno opredeljena. Vendar pa so v zadnjih letih poglobljeni pregledi v poročanju Komisije postopoma postali vse manj vidni, analize in nasveti v zvezi s politikami, ki so relevantni za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, pa so sedaj manj pomembni, saj so bili vključeni v poročila o posameznih državah, ki v glavnem obravnavajo širše ekonomsko usklajevanje strukturnih politik. Postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji je bil še dodatno oslabljen s procesom odločanja Komisije v zvezi s klasifikacijo neravnotežij glede na njihovo resnost. Neravnotežja so na ravni oddelkov sicer opredeljena na podlagi jasnih strokovnih meril, vendar poglobljeni pregledi ne vsebujejo jasne ocene njihove resnosti. Merila, na katerih temeljijo končne odločitve, ki jih sprejme kolegij komisarjev, niso pregledna.

Opozoriti je treba, da Komisija nikoli ni priporočila sprožitve postopka v zvezi s čezmernim neravnotežjem, in to kljub temu, da je bilo od začetka izvajanja postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji leta 2012 za več držav članic ugotovljeno, da imajo čezmerna neravnotežja v daljšem časovnem obdobju.

S prvim dokumentom v procesu, poročilom o mehanizmu opozarjanja, ni mogoče ustrezno zgodnje odkrivanje neravnotežij, saj so v njem uporabljeni kazalniki, ki temeljijo na zastarelih podatkih, in drseča povprečja, ki onemogočajo upoštevanje nedavnih dogodkov. Poleg tega je besedilo poročila o mehanizmu opozarjanja opisno namesto analitično. Učinki prelivanja na druge države članice in dimenzija evroobmočja niso poglobljeno obravnavani, čeprav je bilo v zvezi s tem narejenih nekaj izboljšav.

Kaj Sodišče priporoča

1. Komisija bi morala priporočila za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, sistematično povezati z makroekonomskimi neravnotežji. Predlagani ukrepi bi morali biti dovolj podrobni in bi se morali osredotočiti na ukrepe relevantne politike za zmanjšanje neravnotežij v kratko- do srednjeročnem obdobju. Kadar koli je to mogoče, bi morala Komisija v predhodnih in naknadnih ocenah oceniti učinek ukrepov relevantne politike na neravnotežja.
2. Poglobljeni pregledi bi morali zagotavljati jasno opredelitev resnosti neravnotežij, s katerimi se spoprijema država članica. Komisija bi morala povečati preglednost tako, da bi sprejela, objavila in uporabljala jasna merila za klasifikacijo neravnotežij. Razen v primeru posebnih okoliščin bi morala priporočiti začetek postopka v zvezi s čezmernim neravnotežjem, kadar obstajajo dokazi, da v državi članici obstajajo čezmerna neravnotežja. Če bi Komisija v posebnih okoliščinah uporabila svojo diskrecijsko pravico in ne bi sprejela tega koraka, bi morala jasno in javno pojasniti svoje razloge.
3. Komisija bi morala pripraviti celovit in posebej predstavljen poglobljeni pregled, katerega dolžina in raven podrobnosti bi odražala resnost razmer in izzive za relevantno politiko. Poglobljen pregled bi namesto preglednice kazalnikov moral zagotavljati dostop do spremenljivk za posamezne države, ki so bile dejansko uporabljene pri analizi.
4. Komisija bi morala sistematično analizirati učinek fiskalne politike na zunanja neravnotežja in konkurenčnost ter uporabiti postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji za pripravo priporočil državam članicam, kadar fiskalna vprašanja neposredno vplivajo na zunanja neravnotežja.
5. V procesu postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji bi bilo treba sistematično upoštevati politike s čezmejnimi učinki, ki lahko pripomorejo k bolj simetričnemu ponovnemu uravnoteženju v evroobmočju. Priporočila za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, bi morala biti skladna s priporočili za evroobmočje, ki so relevantna za neravnotežja, vključno s priporočili o splošni fiskalni naravnanosti, kadar je to ustrezno.
6. Pri komuniciranju z javnostjo bi morala Komisija dati večji poudarek postopku v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji. V okviru uspešne komunikacije bi morali biti pristojni komisarji na razpolago parlamentom držav članic, kadar bi Komisija neravnotežja ocenila za čezmerna, tako da bi lahko pojasnili razloge za njene odločitve in ustrezna priporočila glede relevantnih politik.

Uvod

Ekonomska utemeljitev in pravni okvir

Pred krizo v letih 2008 in 2009 se je okvir ekonomskega upravljanja EU (sklop pravil, ki urejajo ekonomske politike držav članic) osredotočal na vzdržnost fiskalnih politik. Omejen je bil pravzaprav na ohranjanje javnega primanjkljaja in dolga pod nadzorom. Upravljanje EU na področju fiskalnih politik je bilo omejeno na določbe Pogodbe o mehkem usklajevanju ekonomskih politik¹.

Kriza in njene posledice so pokazale, da se z okvirom ni odkrilo ali preprečilo kopičenje makroekonomskih neravnotežij. V več državah članicah sta velik dotok kapitala in nevzdržno naraščanje kreditov zasebnemu sektorju povzročila poslabšanje zunanjega salda in konkurenčnosti, čezmerno vlaganje v določene gospodarske panoge in čezmerno kopičenje dolga v zasebnem sektorju. Poleg tega je bila pred krizo zaradi nevzdržnega gospodarskega razcveta izkrivljena ocena osnovnega fiskalnega položaja, zato se je ta pogosto zdel boljši, kot je bil v resnici. Ko so neravnotežja sčasoma sprožila boleče prilagoditve, se je učinek prelil v druge države članice in tako ogrozil finančno stabilnost in gospodarsko uspešnost celotne EU.

Zaradi preprečevanja podobnega razvoja v prihodnosti in podpore politikam za zmanjšanje neravnotežij, ki izvirajo iz razcveta pred krizo, je bil leta 2011 kot del zakonodajnega „šesterčka”² za navedeno leto uveden nov mehanizem z imenom postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji.

Glavna pravna podlaga za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji je Uredba (EU) št. 1176/2011 o preprečevanju in odpravljanju makroekonomskih neravnotežij (v tem poročilu: uredba o postopku v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji).³

Postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji velja za vse države članice EU (z izjemo tistih, ki prejemajo finančno pomoč EU v okviru programov za ekonomsko prilagoditev) in se uporablja od leta 2012 kot del letnega cikla usklajevanja in nadzora ekonomskih politik.

Natančneje je cilj postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji odkrivanje, preprečevanje in odpravljanje „neravnotežij” in „čezmernih neravnotežij”. Ta izraza sta opredeljena v členu 2 uredbe o postopku v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji:

1. „neravnotežja” pomenijo vsako gibanje, katerega makroekonomske posledice negativno vplivajo ali bi lahko negativno vplivale na pravilno delovanje gospodarstva države članice ali ekonomske in monetarne unije ali na delovanje celotne Unije;
2. „čezmerna neravnotežja” pomenijo pomembna neravnotežja, vključno z neravnotežji, ki ogrožajo ali bi lahko ogrozila pravilno delovanje ekonomske in monetarne unije.

V členu 4(3) uredbe o postopku v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji je nato opredeljena narava neravnotežij:

1. notranja neravnotežja, vključno s tistimi, ki lahko nastanejo zaradi javne in zasebne zadolženosti, gibanj na finančnem in drugih trgih imetij, vključno s trgom nepremičnin, gibanj na trgu zasebnega kreditiranja ter gibanj brezposelnosti;
2. zunanja neravnotežja, vključno s tistimi, ki lahko nastanejo zaradi gibanj salda tekočega računa in neto premoženjskih bilanc držav članic, realnih efektivnih menjalnih tečajev, deležev na izvoznih trgih, sprememb cen, gibanj stroškov ter necenovne konkurenčnosti, ob upoštevanju različnih sestavnih delov produktivnosti.

Uredba o postopku v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji ima tako dvojni cilj: odpravljanje neravnotežij, ki vplivajo na gospodarstva posameznih držav članic, in hkratno obravnavanje učinkov prelivanja⁴ na druge države članice evroobmočja in EU.

Postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji se izvaja v sklopu evropskega semestra, tj. okvira za splošno usklajevanje ekonomskih politik v celotni EU. Poleg postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji obsega evropski semester tudi ukrepe za izvajanje Pakta za stabilnost in rast ter strukturne politike, namenjene spodbujanju dolgoročne rasti v okviru strategije Evropa 2020 z izpolnjevanjem ciljev, širših smernic ekonomskih politik in smernic za politike zaposlovanja. Letni proces evropskega semestra se zaključi tako, da Komisija Svetu predlaga priporočila za posamezne države na vseh navedenih področjih. Ko jih Svet odobri, se pričakuje, da jih bodo države članice izvedle.

Razlika med postopkom v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji in Paktom za stabilnost in rast je v splošnem taka: postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji se nanaša na makroekonomska neravnotežja na splošno, Pakt za stabilnost in rast pa je omejen na fiskalno vzdržnost. Poleg tega Pakt za stabilnost in rast ne zagotavlja več smernic o fiskalni politiki, potem ko država članica izpolni zahteve glede dolga in primanjkljaja. Po drugi strani pa uredba o postopku v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji predvideva, da lahko odzivi relevantnih politik na ugotovljena neravnotežja v okviru postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji vključujejo ukrepe fiskalne in plačne politike.⁵ Instrumenta politik sta si podobna, saj oba dajeta Komisiji izvršno vlogo in imata zato tako preventivni kot tudi korektivni element. Pri izvajanju strategije Evropa 2020 pa Komisija nima podobne izvršne vloge.

V okviru postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji je letni proces opredelitve neravnotežij, ocenjevanja njihove resnosti in uvedbe popravkov razdeljen na več faz. Proces, ki je določen v uredbi o postopku v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, je povzet na sliki 1 (za več podrobnosti glej Prilogo I), ustrezni dokumenti pa so navedeni v Prilogi II.

Prva faza: poročilo o mehanizmu opozarjanja

Prva faza procesa je objava poročila o mehanizmu opozarjanja. Njegov glavni namen je ugotoviti, katere so tiste države članice, za katere po mnenju Komisije obstaja tveganje, da bi jih lahko prizadela neravnotežja, in je zato zanje potrebna nadaljnja analiza v obliki poglobljenega pregleda (poglobljen pregled: glej drugo fazo). V poročilu o mehanizmu opozarjanja je uporabljena preglednica kazalnikov, ki so izbrani za opozarjanje na notranja in zunanja neravnotežja (glej Prilogo III).⁶ Vendar je v členu 3(2) Uredbe o postopku v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji jasno določeno, da se odločitve o uvedbi poglobljenega pregleda ne sme sprejeti na podlagi „mehaničnega branja kazalnikov iz preglednice”.

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Druga faza: poglobljeni pregledi

Poglobljeni pregledi obsegajo podrobno analizo razmer v posameznih državah z uporabo širokega nabora analitičnih orodij (kot so merjenje trgovinskih povezav in izpostavljenosti med državami članicami), kvalitativnih informacij o posameznih državah (na primer proizvodna specializacija in mehanizmi plačnih pogajanj) in v mnogih primerih spremenljivk, ki se razlikujejo od tistih iz preglednice v okviru poročila o mehanizmu opozarjanja.

Komisija zbira informacije med obiski v državah članicah. Kot pomembne mora upoštevati tudi vse druge informacije, ki so ji jih sporočile države članice. Poleg tega mora Komisija upoštevati tudi namere držav članic na področjih relevantnih politik in vsa prejšnja priporočila Sveta ali Evropskega odbora za sistemska tveganja.

Uredba o postopku v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji izrecno določa, da je treba v okviru poglobljenih pregledov oceniti, ali v zadevni državi članici obstajajo neravnotežja, in če je tako, ali so ta čezmerna. Prav tako je treba upoštevati učinke prelivanja nacionalnih ekonomskih politik. Če Komisija ne ugotovi neravnotežij, se proces v okviru postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji za zadevno državo članico v tem letu konča. Če se ugotovijo neravnotežja, Komisija glede na njihovo resnost državo članico uvrsti bodisi v preventivni bodisi v korektivni del postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji.

Poglobljeni pregledi so od leta 2015 del letnih poročil Komisije o posameznih državah v okviru evropskega semestra. Ta obsegajo obširne analitične ocene glavnih strukturnih problemov, ki vplivajo na posamezno državo članico na področjih, kot so obdavčitev in odhodki, zaposlovanje, javna uprava in poslovno okolje, ter ocene doseženega napredka države članice pri izvedbi priporočil za posamezno državo in uresničevanju ciljev strategije Evropa 2020.

Tretja faza: preprečevanje in odpravljanje

Preventivni ukrep

Če Komisija meni, da so v državi članici makroekonomska neravnotežja, mora o tem obvestiti Svet in Evropski parlament. Svet lahko nato na podlagi predloga Komisije na posamezno državo članico naslovi priporočila, s katerimi naj bi se odpravila neravnotežja in preprečilo, da postanejo „čezmerna” (v tem poročilu imenovana „priporočila za posamezne države, relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji”). Priporočila za posamezne države se sprejmejo julija, enkrat letno pa jih je treba pregledati in po potrebi prilagoditi. Za to se opravi sistematična in javna ocena napredka pri izvajanju priporočil za posamezno državo, ki se februarja objavi v prilogi k ustreznemu poročilu o posamezni državi. Za spremljanje izvajanja priporočil za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, mora biti Komisija v stalnem dialogu z organi držav članic in socialnimi partnerji ter opravljati informacijske obiske, običajno enkrat letno.

Korektivni ukrep: postopek v zvezi s čezmernim neravnotežjem

Če so po mnenju Komisije neravnotežja čezmerna, je treba v skladu s členom 7 uredbe o postopku v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji o tem obvestiti Evropski parlament in Svet. Svet se lahko nato na podlagi predloga Komisije odloči, da bo sprožil „postopek v zvezi s čezmernim neravnotežjem”, ki za državo članico določa strožje zahteve in spremljanje, in nazadnje, v primeru držav članic evroobmočja, možnost finančnih sankcij.⁷

Obseg in cilji revizije ter revizijski pristop

Obseg in cilji revizije

Glavno revizijsko vprašanje se je glasilo: „Ali je postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji dobro utemeljen in se ustrezno izvaja?“. Zato smo pri tej reviziji ocenili uspešnost Komisije pri izvajanju postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji v obdobju 2012–2017⁸ in, kadar je bilo to ustrezno, nekaterih elementov zasnove postopka. Postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji smo podrobno preučili na vzorcu štirih držav članic (Bolgarijo, Španijo, Francijo in Slovenijo), druge države članice pa smo po potrebi obravnavali v manjši meri.⁹

Preučili smo zlasti:

1. uspešnost izvajanja postopka na podlagi spreminjajoče se klasifikacije neravnotežij držav članic in razloge za nizko stopnjo izvedbe priporočil za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji;
2. proces klasifikacije makroekonomskih neravnotežij v državah članicah;
3. to, kako Komisija uporablja analitična orodja in ekonomsko analizo za ugotovitev in oceno neravnotežij, ter spreminjajočo se predstavitev rezultatov;
4. ustreznost preglednice kazalnikov in poročila o mehanizmu opozarjanja kot celote v okviru postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji.

Sodišče ni ocenjevalo ustreznosti mejnih vrednosti, ki so bile določene za kazalnike v preglednici, niti kakovosti statističnih podatkov, na katerih temeljijo. Prav tako ni preučilo postopka za ocenjevanje napredka pri izvajanju priporočil za posamezne države, ki so relevantni za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji.¹⁰

Naša revizijska merila so temeljila na:

1. regulativnih zahtevah (zlasti uredbi o postopku v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji),
2. notranjih pravilih in postopkih Komisije (npr. navodilih in smernicah),
3. dokumentih, ki so jih izdale različne institucije EU in druge mednarodne organizacije (zlasti MDS in OECD) ali ki smo jih pridobili pri raziskavah za opredelitev najboljše prakse.

To revizijsko poročilo je drugo v nizu poročil, s katerim naj bi se zagotovila obsežna obravnava okvira ekonomskega upravljanja EU. Prvo poročilo iz niza o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem¹¹ je bilo objavljeno leta 2016.

Pristop

Marca 2016 smo poslali spletno anketo članom Odbora za ekonomsko politiko iz držav članic, ki so bile predmet postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji. Anketa se je nanašala na obdobje od poročila o mehanizmu opozarjanja, izdanem decembra 2012, do poglobljenih pregledov, opravljenih februarja 2016. Vsebovala je 46 tako kvalitativnih kot kvantitativnih vprašanj o mnenjih članov Odbora za ekonomsko politiko glede postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji. Anketa se je zaključila decembra 2016, nanjo pa je do takrat odgovorilo 19 od 20 članov Odbora za ekonomsko politiko. Rezultati ankete so služili kot vodilo za naše revizijsko delo in se nanje sklicujemo v nekaterih opažanjih. Zbrani odgovori na kvantitativna vprašanja so v Prilogi VI.

Opravili smo pogovore z osebjem iz treh služb Komisije (GD ECFIN, GD EMPL in Generalnega sekretariata) in kabinetov komisarja za gospodarske in finančne zadeve, obdavčenje in carino ter podpredsednika za evro in socialni dialog. Pregledali smo obsežno dokumentacijo Komisije, tako javne dokumente kot interno evidenco. Prav tako smo se sestali s predstavniki institucij, ki sodelujejo pri izvajanju in spremljanju postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji v izbranih državah članicah (za seznam institucij glej Prilogo VII).

O postopku v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji smo razpravljali s predstavniki več organizacij, katerih mnenje je bilo pomembno za revizijo (med drugimi Evropske centralne banke (ECB), Mednarodnega denarnega sklada, OECD, Svetovne banke, Evropskega parlamenta, v Nemčiji pa zveznega ministrstva za ekonomske zadeve in energetiko in zveznega ministrstva za finance). Organizirali smo tudi posvet s skupino svetovalcev in pridobili mnenja neodvisnih strokovnjakov.

Opažanja

Za države članice je bilo ugotovljeno, da imajo več let trajajoča neravnotežja, korektivne politike pa se ne izvajajo zadostno

V tem delu je obravnavano spreminjanje števila držav članic, v katerih so bila ugotovljena neravnotežja, od uvedbe postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji. Nato je prikazano stanje izvedbe priporočil za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, kot ga je ocenila Komisija, ki mu sledi obravnava osnovnih vzrokov.

Neravnotežje v državah članicah v splošnem traja več let

Število držav članic, za katere je bilo v okviru postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji ugotovljeno, da imajo makroekonomska neravnotežja, je med letoma 2012 in 2015 stalno naraščalo (z 12 na 16). Treba pa je priznati, da je to število naraslo tudi zaradi izstopa več držav iz programov za ekonomsko prilagoditev in pristopa Hrvaške EU. Nedavno se je splošni trend obrnil, verjetno zaradi cikličnega okrevanja gospodarstev EU. Vendar se število držav članic s čezmernimi neravnotežji ni zmanjšalo (glej sliko 2 in Prilogo VIII).

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Slika 3 prikazuje, da je klasifikacija posameznih držav članic med leti v splošnem ostala enaka. Izboljšave so bile razmeroma redke. V prvih petih letih postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji (obdobje 2012–2016) je bilo v državah članicah ugotovljenih skupaj 67 primerov neravnotežij (51) ali čezmernih neravnotežij (16). V 39 od 51 primerov neravnotežij v naslednjem letu ni bilo spremembe, v petih primerih se je stanje poslabšalo na „čezmerna neravnotežja”, v sedmih primerih pa je državam članicam uspelo odpraviti neravnotežja. Od 16 držav članic s čezmernimi neravnotežji sta naslednje leto iz te kategorije uspeli izstopiti le dve.

Opomba: Puščice prikazujejo, kako se je klasifikacija neravnotežij držav članic v obdobju vsakoletno spreminjala: bodisi se je izboljšala bodisi poslabšala ali pa se ni spremenila. Vsota teh premikov je 67.

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Ta inercija je vidna tudi, če preučimo 12 držav članic, za katere so bila neravnotežja ugotovljena v letu 2012, ki je bilo prvo leto izvajanja postopka v zvezi z makroekonomskim neravnotežjem. Šest od 12 držav članic je v nekem trenutku zdrsnilo v kategorijo čezmernih neravnotežij (Bolgarija, Ciper, Francija, Italija, Slovenija in Španija). Samo dvema od teh šestih se je uspelo vrniti v kategorijo „običajnih” neravnotežij (Sloveniji in Španiji), ostale štiri pa so ostale v kategoriji „prekomernih” neravnotežij (štiri leta zapored Italija, tri leta Francija in Bolgarija, dve leti Ciper¹²). Nobeni državi članici s „čezmernim” neravnotežjem se še ni uspelo vrniti v kategorijo „brez neravnotežij”. V Prilogi III je prikazano celotno zaporedje klasifikacij posameznih držav članic od leta 2012.

Kljub pogostemu in intenzivnemu spremljanju so države članice priporočila za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, izvajale slabo

Komisija je dosegla dobro kakovost spremljanja

Uredba o postopku v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji¹³ določa, da mora Komisija spremljati izvajanje priporočil za posamezne države v okviru postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, med drugim z zbiranjem informacij v državah članicah in vzdrževanjem stalnega dialoga z organi in socialnimi partnerji. Ugotovili smo, da je imela Komisija med pogostimi informativnimi obiski držav članic celosten in odkrit dialog z dovolj širokim naborom deležnikov na nacionalni ravni.

Komisija je leta 2013 uvedla „posebno spremljanje” za države članice s čezmernimi neravnotežji. Spremljanje je bilo leta 2014 razširjeno na izbrane države članice evroobmočja s sistemsko pomembnimi neravnotežji, leta 2016 pa na vse države članice z neravnotežji. Posebno spremljanje trenutno obsega letni informativni obisk vsake države članice, ki mu sledi objava poročila o napredku.

Vendar so države članice priporočila za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, slabo izvajale

Komisija oceni stanje izvedbe priporočil za posamezne države z razvrščanjem po kakovosti (glej Prilogo V). Leta 2017 se je Evropski parlament opiral na te ocene pri svoji oceni splošnega stanja izvedbe priporočil za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, za obdobje 2012–2016.¹⁴ Ta ocena je povzeta na sliki 4. Zaključili smo, da je bila izvedba priporočil za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, od leta 2012 konsistentno slaba, saj je bil delež v celoti ali večinoma izvedenih priporočil zelo majhen.¹⁵

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi ocen Evropskega parlamenta (Oddelka za podporo ekonomskemu upravljanju) in Evropske komisije.

Na izvajanje priporočil za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, je vplivalo več slabosti

Na izvajanje priporočil za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, so negativno vplivale naslednje slabosti pri upravljanju procesa v okviru postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji: (i) med priporočili za posamezne države in neravnotežji ni bilo sistematične povezave; (ii) ni bilo sistematične ocene učinka priporočil za posamezne države na neravnotežja; (iii) priporočila za evroobmočje kot celoto niso bila skladna s priporočili za posamezne države; (iv) za izvedbo priporočil za posamezne države je bil določen zelo težko dosegljiv časovni okvir.

Med priporočili za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, in neravnotežji ni sistematične povezave

Da bi se spodbudila nacionalna odgovornost, s čimer bi se države članice spodbudile k doslednejšemu izvajanju priporočil za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, je ključno, da se pojasni, da so bila specifična priporočila na področjih relevantnih politik oblikovana na podlagi ekonomske analize in ocene neravnotežij. V smernicah Komisije je navedeno, da morajo biti poglobljeni pregledi analitična podlaga za pripravo priporočil¹⁶, vendar v praksi povezava pogosto ni očitna¹⁷. Naša anketa, ki smo jo poslali Odboru za ekonomsko politiko, je potrdila to domnevo: na vprašanje „Ali je jasno, katera priporočila za posamezne države se nanašajo na postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji?“ je le četrtina članov odbora izbrala odgovor „Vedno je jasno.“ (glej sliko g v Prilogi VI). V zadnjih letih je bila povezava še dodatno zamegljena zaradi „racionalizacije” priporočil za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji (glej odstavke 40 do 42), in poglobljenih pregledov (glej odstavke 67 do 73).

Prvič, povezava pogosto ni očitna ali je zelo šibka, saj Komisija svojih predlogov za priporočila za posamezne države ne oblikuje zato, da bi se z njimi obravnavala specifična neravnotežja, kot to zahteva člen 6(1) uredbe o postopku v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji. Namesto tega se o strukturnih reformah razpravlja z državo članico v okviru strategije Evropa 2020, nato pa se te vključijo v predloge Komisije in se lahko označijo kot relevantne za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, čeprav so z neravnotežji le bežno povezane.

Pri analizi štirih izbranih držav članic je Sodišče ugotovilo, da je bilo mnogo priporočil za posamezne države napačno označenih kot relevantnih za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, saj nobeden od priporočenih ukrepov ni obravnaval neravnotežij, ugotovljenih pri poglobljenem pregledu. Za primere glej okvir 1.

V tabeli 1 je prikazano, kolikšen je bil delež priporočil, ki so bila označena kot relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskim neravnotežjem. Leta 2016 je bilo kot relevantnih za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji označenih več kot 80 % priporočil za posamezne države, naslovljenih na države članice z neravnotežji, in vsa priporočila za posamezne države, naslovljena na države članice s čezmernimi neravnotežji. To pretirano označevanje priporočil za posamezne države kot relevantnih za postopek v zvezi z makroekonomskim neravnotežjem je negativno vplivalo na uspešnost in verodostojnost postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji. To so potrdili tudi mnogi deležniki, s katerimi smo se srečali med informacijskimi obiski.

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Drugič, „racionalizacija” priporočil za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, in poglobljenih pregledov je še bolj zameglila povezavo med priporočili in ugotovljenimi neravnotežji.

„Racionalizacija” procesa priprave priporočil za posamezne države sega v leto 2015, ko so države članice izrazile mnenje, da prekomerno število in dolžina priporočil za posamezne države zmanjšuje njihov občutek odgovornosti in uspešnost pri izvajanju. Komisija je od takrat zmanjšala letno število priporočil za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji. Prav tako je skrajšala njihovo povprečno dolžino za približno 50 % (glej sliko 5).

Člani Odbora za ekonomsko politiko in deležniki, s katerimi smo se sestali med informacijskimi obiski, so „racionalizacijo” sprejeli pozitivno (glej sliko k v Prilogi VI). Vendar zdaj, ko so priporočila za posamezno državo, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, krajša in splošneje ubesedena, ta ne obravnavajo več posebej neravnotežij, ugotovljenih pri poglobljenem pregledu. Zaradi njihove splošne narave je tudi težje oceniti, kako dobro so bila izvedena in koliko so prispevala k odpravljanju neravnotežij. V okviru 2 je prikazan učinek „racionalizacije” na izbrana priporočila za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, za Francijo in Španijo.

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Nadaljnji problem je, da je razprava o možnostih na področju relevantnih politik za odpravljanje neravnotežij (razdelek „Izzivi na področju relevantnih politik”) postopoma izginila iz poglobljenega pregleda, odkar je bil ta dokument združen s poročilom o državi. To je skupaj z „racionalizacijo” priporočil za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, povzročilo, da bralec veliko težje razume razloge, na katerih temeljijo priporočila. V tabeli 2 je primerjava povezave med poglobljenim pregledom in priporočilom za posamezno državo, ki je relevantno za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, št. 3 za Bolgarijo za leti 2014 in 2015, torej pred in po „racionalizaciji”.

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Nazadnje pa to, da od leta 2016 ni utemeljitve ali povezave med poglobljenimi pregledi in priporočili za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, ni skladno s tem, kar je Komisija navedla v svojem sporočilu Evropskemu parlamentu, Svetu in Evropski centralni banki iz oktobra 2015. Za izboljšanje preglednosti in spremljanja v okviru postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji je Komisija takrat navedla, da bo „[…] prav tako izrecno utemeljila sprejete odločitve, tudi glede priporočil za posamezne države, povezanih s postopkom v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji […]“ in „[…] bolje pojasnila povezavo med naravo neravnotežij in njihovo obravnavo v priporočilih za posamezne države”.¹⁸

Ni bilo sistematične ocene učinka priporočil za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, na neravnotežja.

Komisija običajno ne pripravi predhodne in naknadne ocene ekonomskega učinka priporočil za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, na neravnotežja. To je razumljivo samo v primerih, v katerih obstajajo temeljne težave pri verodostojnem količinskem opredeljevanju nekaterih učinkov zaradi narave priporočenega ukrepa na področju relevantnih politik (npr. pregled kakovosti sredstev ali stresni testi za bančni sektor, boljše usklajevanje in učinkovitost javnih služb) ali kadar so vsi možni učinki dolgoročni (reforme na področju izobraževanja in trg dela).

Redke izjeme so bile: sklici na zunanje študije o oceni učinkov strukturnih reform na bruto domači proizvod (BDP)^{19 20} in enkratna priprava delovnih dokumentov služb Komisije o nacionalnih reformnih programih držav članic v letu 2014²¹. Z ocenami ekonomskega učinka na neravnotežja bi bilo lažje določiti, katera priporočila so najbolj relevantna in bodo najverjetneje uspešna.

Poleg tega lahko nekatera priporočila izničijo učinek drugih. V tem primeru bi bilo možno dati smiselno oceno. To velja za proračunska priporočila in druga priporočila za posamezne države s fiskalnim učinkom. Na primer: priporočilo za posamezno državo, ki je relevantno za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, št. 1/2013 za Španijo, državo članico v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, se je nanašalo na izvajanje javnofinančne prilagoditve, ki jo je priporočil Svet zaradi zagotovitve zmanjšanja čezmernega primanjkljaja te države članice. Hkrati je priporočilo za posamezno državo, ki je relevantno za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, št. 4/2013 obravnavalo potrebo po okrepitvi in posodobitvi javnega zavoda za zaposlovanje zaradi zagotovitve uspešne, posamezniku prilagojene pomoči za brezposelne. Komisija ni ocenila, ali so stroški zaposlitve osebja, ki bi bilo potrebno za zagotavljanje posamezniku prilagojene podpore za več kot šest milijonov iskalcev zaposlitve, skladni s fiskalnimi omejitvami, h katerim je pozivala v svojem prvem priporočilu.

Neskladnost s priporočili za evroobmočje

Od leta 2012 Komisija predlaga tudi priporočila za evroobmočje kot celoto. Ko ta priporočila sprejme Svet, se jih naslovi na Evroskupino finančnih ministrov in tako noben organ EU ni formalno odgovoren za njihovo izvedbo.

Na ravni Komisije ni sistema za zagotovitev skladnosti med priporočili za evroobmočje in priporočili za posamezne države, ki so članice evroobmočja.

Primer takega problema so priporočila Komisije o fiskalni naravnanosti evroobmočja.²² Kadar se monetarna politika spoprijema s težavami zaradi zmanjšanja obrestnih mer, je upravljanje fiskalne naravnanosti pomembno za zagotavljanje vzdržne rasti agregatnega povpraševanja. Vendar vplivanje na fiskalno naravnanost neke države članice ne spada več v pristojnost pakta za stabilnost in rast, potem ko ta država izpolni merila stabilnosti. Zato postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji zagotavlja okvir, v katerem je mogoče izdati fiskalna priporočila za evroobmočje kot celoto.

Novembra 2016 je Komisija priporočila pozitivno fiskalno naravnanost zaradi spodbuditve okrevanja, da bi podprla monetarno politiko ECB.²³ To priporočilo ni bilo skladno s fiskalnimi zahtevami, določenimi v priporočilih za posamezne države članice, ki so bila naslovljena na države članice evroobmočja približno šest mesecev prej in so za leti 2017 in 2018 določala zmerno restriktivno fiskalno naravnanost za evroobmočje kot celoto. Ker se obeti za rast BDP v teh šestih mesecih niso poslabšali, ni bilo razloga za to neskladnost. Ne obstaja uspešen mehanizem, s katerim bi se ublažile neskladnosti, ki lahko nastanejo med tem, kar je fiskalno zaželeno za evroobmočje, in vsoto fiskalnih priporočil za posamezne države članice.

Zelo težko dosegljiv časovni okvir za izvedbo priporočil za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji

Komisija je navedla, da pričakuje, da bodo priporočila za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, izvedena v 12 do 18 mesecih. Ker je ta napoved pogosto preveč optimistična, izkrivlja statistiko o izvajanju. Veliko priporočil za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, je zapletenih in zahteva odziv številnih deležnikov. Številna priporočila za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, se ponavljajo vsako leto in so zato evidentirana kot neizvedena. Praksa Komisije se razlikuje od prakse MDS in OECD, ki svoja mnenja v zvezi z relevantnimi politikami strukturirata bolj tematsko. V zvezi s tem glej odstavek 78.

To težavo so, do neke mere, potrdili odgovori na vprašanje iz ankete za Odbor za ekonomsko politiko, ki se je glasilo: „So priporočila za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomski neravnotežji, realna?“. Približno 53 % vprašanih je odgovorilo, da so „realna”, 26 %, da so „nekoliko nerealna”, in 11 %, da „sploh niso realna” (glej sliko j v Prilogi VI). Kot glavni razlog, da so bila priporočila ocenjena kot nerealna, je bil naveden zelo težko dosegljiv časovni okvir za izvedbo.

Klasifikacija neravnotežij ni pregledna, postopek v zvezi s čezmernim neravnotežjem pa ni bil sprožen še nikoli

Ta del poročila obravnava logiko in proces, na katerem temelji ocena Komisije glede resnosti neravnotežij.

Sistem kategorij je običajno zapleten in se spreminja

V uredbi o postopku v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji je bilo predvideno, da bodo države članice ocenjene bodisi kot „brez neravnotežij”, „z neravnotežji” ali „s čezmernimi neravnotežji”.

Vendar je Komisija leta 2012 določila pet kategorij, ki jih je leta 2013 razširila na šest. Leta 2014 je bil uporabljen drug sklop šestih kategorij. Kategorije so se med seboj razlikovale glede na resnost neravnotežij in zahtevano stopnjo spremljanja. Nazadnje je bilo število kategorij v letu 2016 zmanjšano na samo štiri (glej tabelo 3). Večina deležnikov, s katerimi smo govorili, se je pozitivno odzvala na to zmanjšanje, saj se je postopek s tem poenostavil.

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Od leta 2013 imajo različne klasifikacije skupno eno kategorijo: kategorijo držav z ugotovljenimi čezmernimi neravnotežji, za katere Komisija ni predlagala sprožitve postopka v zvezi s čezmernim neravnotežjem. Ta možnost v uredbi o postopku v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji ni izrecno predvidena (glej okvir 3). Iz dokumentacije Komisije ni jasno, od kod prihaja ta praksa, pri kateri se sicer ugotovijo čezmerna neravnotežja, vendar se sprožitev postopka v zvezi s čezmernim neravnotežjem ne priporoča. Zdi se, da je bila dogovorjena na politični ravni. Doslej se je Komisija vedno izognila priporočilu o sprožitvi postopka v zvezi s čezmernim neravnotežjem brez jasne utemeljitve (glej odstavek 63).

Povezava med analizo in kategorijo neravnotežij ni vedno jasna

Člen 5(2) uredbe o postopku v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji določa, da poglobljeni pregled Komisije „vključuje oceno, ali v zadevni državi članici obstajajo neravnotežja in ali so ta neravnotežja čezmerna.” To pomeni, da mora Komisija prikazati jasno povezavo med ekonomsko analizo in izbrano kategorijo neravnotežij.

V praksi poglobljeni pregledi ne vsebujejo nobenega sklepa o klasifikaciji neravnotežja za državo članico. Ta je zajet v spremnem sporočilu Komisije. Poleg tega je Sodišče ugotovilo, da priporočeni sklepi o neravnotežjih niso vedno jasno utemeljeni z analizo, ki je bila opravljena v ustreznem poglobljenem pregledu. Na primer:

1. V letu 2015 je bil po priporočilu iz GD ECFIN status Bolgariji zvišan za tri stopnje, z „neravnotežja, ki zahtevajo spremljanje in ukrepe politike”, na „čezmerna neravnotežja, ki zahtevajo posebno spremljanje in odločne ukrepe politike”. Odločitev za to je bila v veliki meri utemeljena s propadom ene same banke leta 2014 in posledičnega strahu Komisije glede finančne stabilnosti. Klasifikacija je bila ohranjena v letu 2016, čeprav je poglobljeni pregled tistega leta pokazal, da se nobeno od finančnih tveganj, ugotovljenih leta 2015, ni uresničilo.
2. Leta 2015 je bil na podlagi priporočila GD ECFIN o zaostritvi postopka status Francije zvišan za eno stopnjo na „čezmerna neravnotežja, ki zahtevajo posebno spremljanje in odločne ukrepe politike”. Toda po našem mnenju pri poglobljenem pregledu glede na prejšnje leto niso bile ugotovljene pomembne spremembe dejavnikov, ki so podlaga za oceno. Hkrati pa kljub temu, da je bila Francija predmet postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem (korektivni del Pakta za stabilnost in rast), ta ni bil zaostren, čeprav se je izraz „čezmerni” v poglobljenem pregledu pojavil le v zvezi z javnofinančnim primanjkljajem.
3. V poglobljenem pregledu za leto 2016 za Združeno kraljestvo (za katerega velja postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem od leta 2008) je bilo ugotovljeno, da neravnotežja ne obstajajo, v skladu s poročilom o mehanizmu opozarjanja za leto 2017 pa za Združeno kraljestvo sploh ni bil potreben poglobljeni pregled, in to kljub temu, da sta bila v poglobljenem pregledu za leto 2016 omenjena stalni velik primanjkljaj na tekočem računu (največji tistega leta v EU) in stalna rast že tako visokih cen stanovanj od leta 2013.

Položaj se je še poslabšal leta 2017, ko so bili celostni poglobljeni pregledi zamenjani s „povzetki” v poročilih za posamezne države (glej odstavek 69).

Glede na čas objave je mogoče sklepati, da sta nalogi analize in klasifikacije tudi funkcionalno ločeni. V letih 2012, 2014 in 2017 so bili poglobljeni pregledi in sporočilo o klasifikaciji objavljeni na isti dan, v letih 2013 in 2016 pa so bili najprej objavljeni poglobljeni pregledi, klasifikacija neravnotežij pa dva tedna pozneje. Leta 2015 je bila klasifikacija neravnotežij objavljena dan pred objavo poglobljenih pregledov.

V poznih fazah je postopek bolj političen kot strokoven

Komisija za klasifikacijo neravnotežij trenutno uporablja večstopenjski proces. Najprej pošlje osebje Komisije komisarju za ekonomske in finančne zadeve pisno mnenje glede klasifikacije posamezne države članice, za katero je bil opravljen poglobljen pregled. Ugotovili smo, da ti predlogi vsebujejo jasna strokovna navodila in so dosledni ne glede na državo ali čas.

Potem ko ta nasvet presodi komisarjev kabinet in od leta 2014 tudi kabinet podpredsednika za evro in socialni dialog (s katerim si delita odgovornost za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji), se osnutek sporočila pošlje v pregled kabinetom vseh komisarjev in nazadnje tudi kolegiju komisarjev v sprejetje.

Med letoma 2012 in 2016 so bila v nekaterih državah članicah čezmerna neravnotežja ugotovljena 16-krat. Vendar kolegij predloga za postopek v zvezi s čezmernim neravnotežjem nikoli ni poslal Svetu. Med revizijo Sodišča je Komisija predložila malo dokazov, ki bi lahko pojasnili, zakaj kolegij ni predlagal postopka v zvezi s čezmernim neravnotežjem.

Sistematična nesprožitev postopka v zvezi s čezmernimi neravnotežji je zmanjšala verodostojnost in uspešnost postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji. Tako je bilo tudi mnenje številnih deležnikov, ki so navedli, da je nesprožitev postopka zmanjšala njegovo vrednost tako v zvezi z zmožnostjo za odpravo neravnotežij kot tudi njegovim odvračilnim učinkom. Tudi v poročilu petih predsednikov²⁴ je predlagana celovita uporaba postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, vključno s sprožitvijo postopka v zvezi s čezmernim neravnotežjem. ECB je prav tako izjavila, da je potrebna celovita in uspešna uporaba vseh instrumentov, ki so na voljo v okviru postopka v zvezi z makroekonomskim neravnotežji, vključno s korektivnim delom, in to sporočilo tudi večkrat ponovila.²⁵

Drugi deležniki so navedli, da bi uporaba postopka v zvezi s čezmernim neravnotežjem v okoliščinah, ki niso bile povsem jasne, prav tako vplivala na njegovo verodostojnost in da bi bilo treba postopek uporabiti le v očitnih primerih.

V skladu z uredbo o postopku v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji je klasifikacija neravnotežij v celoti v pristojnosti Komisije. Vendar je Sodišče odkrilo več pomanjkljivosti v tem, kako Komisija to izvaja.

1. Prvič, predloženi nam niso bili nobeni dokazi, da imajo kolegij in kabineti vzpostavljen formalni postopek za obravnavo mnenja GD ECFIN in dokumentiranje komunikacije med njimi.
2. Drugič, pred letom 2017 je bil osnutek sporočila o neravnotežjih kolegiju predložen zelo pozno. To je pomenilo kršitev internih pravil Komisije, ki naj bi zagotavljala, da kolegij svoje odločitve ustrezno obravnava.
3. Tretjič, trenutno ni jasnih pisnih navodil o okoliščinah, v katerih bi se Komisija odločila predlagati sprožitev postopka v zvezi s čezmernim neravnotežjem.

Pomembnost poglobljenih pregledov se je sčasoma zelo zmanjšala. Analitična kakovost ostaja dobra, vendar so potrebne izboljšave nekaterih ključnih elementov poglobljenih pregledov

Ta del poročila je osredotočen na spremembe predstavitve poglobljenih pregledov in kakovost analitičnih orodij in ekonomske analize, ki jih Komisija uporablja za ugotovitev in oceno neravnotežij.

Pomembnost poglobljenih pregledov se je sčasoma zelo zmanjšala

Meje med poglobljenimi pregledi in letnimi poročili za posamezne države so vedno bolj nejasne. Komisija si je prizadevala za poenostavitev svoje analize in priporočil državam članicam glede politik pod širšim okriljem usklajevanja politik v okviru evropskega semestra. Vendar je združitev poglobljenih pregledov s poročili za posamezne države zmanjšala osredotočenost na postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji in njegov specifičen cilj odkrivanja in preprečevanja neravnotežij.

Prva tri leta je bil poglobljen pregled samostojen dokument, ki ga je v glavnem pripravil GD ECFIN, vseboval pa je tudi prispevke GD EMPL in drugih generalnih direktoratov. V letu 2015 se je spremenil v razdelek 2 poročila o državi, katerega preostali del je rezultat analize, ki je bila prej vključena v (zdaj opuščen) delovni dokument služb Komisije, v katerem je bil ocenjen nacionalni reformni program države članice v okviru evropskega semestra. Zaradi združitve je bil opuščen razdelek poglobljenega pregleda o izzivih na področjih politik (povzetek ključnih makroekonomskih izzivov in možnih odzivov). Poleg tega so naslovi, ki se uporabljajo v poročilih o državah, zdaj standardizirani in tako ne odražajo resnosti neravnotežij v zadevni državi članici.

Leta 2016 je bilo črtanje razdelka o izzivih na področju politik deloma nadomeščeno tako, da je bila dodana ocenjevalna matrika postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, uporabna preglednica, v kateri so povzete glavne ugotovitve poglobljenega pregleda. Vendar v tabeli niso navedeni nobeni možni ukrepi za obravnavanje izzivov, ki so bili ugotovljeni med poglobljenim pregledom.

Oblika poročila za posamezne države je bila leta 2017 še enkrat spremenjena: Komisija je poleg tega, da je uvedla splošno skrajšanje poročila, poglobljen pregled omejila na ocenjevalno matriko postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji in kratko izjavo o glavnih ugotovitvah (razdelek 3). Podrobnosti o vseh glavnih problemih, vključno z makroekonomskimi neravnotežji, ki vplivajo na državo članico, so razdeljene po temah v razdelku 4 „Prioritete na področju reform”. Zvezdica v naslovu označuje teme, ki so relevantne za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji in so vključene v povzetek v razdelku 3.

Te spremembe oblike je uvedel Generalni sekretariat Komisije, ki je v procesu sčasoma postajal vse pomembnejši. Generalni sekretariat zdaj tudi vodi pripravo poročil za posamezne države z ekipami za posamezne države, ki so organizirane po vseh službah Komisije. GD EMPL zdaj zagotavlja večji delež analitičnega vložka²⁶, zlasti o zaposlovanju in socialnem razvoju, poglobljeni pregled/poročilo o državi pa je vse manj izdelek GD ECFIN. Deležniki so navedli, da je ta razvoj oslabil prepoznavnost postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji.

Od združitve je bilo poročilo o poglobljenih pregledih zamenjano z bistveno širšim sporočilom o poročilih za posamezne države. Za rešitev tega problema je GD ECFIN junija 2015 objavili pregled ugotovitev poglobljenih pregledov za tisto leto²⁷, da bi poudaril gibanja, ki so bila skupna vsem državam in povezana s spreminjajočim se gospodarskim okoljem. Vendar tak pregled ni bil objavljen ne leta 2016 ne doslej v letu 2017.

Analiza makroekonomskih neravnotežij je zdaj del splošne analize strukturnih vprašanj v posamezni državi članici. Neravnotežja so tako izgubila pomembnost, ki so jo imela takrat, ko je bil poglobljeni pregled še ločen dokument. Zaradi tega je težko razlikovati med kratkoročnimi (neravnotežja) in dolgoročnimi problemi (rast).

Če povzamemo, so prizadevanja za „racionalizacijo” evropskega semestra zmanjšala prepoznavnost postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji. Vendar pa je uspešno komuniciranje osrednjega pomena za javno razumevanje postopka ter izzive, s katerimi se spoprijemajo države članice zaradi makroekonomskih neravnotežij. Boljša komunikacija bi bila potrebna tudi zaradi izboljšanja nacionalne odgovornosti v okviru postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji. To stališče so deležniki med našimi obiski večkrat poudarili.

Kljub dobri kakovosti analize bi bilo treba nekatere elemente poglobljenih pregledov izboljšati

Novembra 2016, pet let po uvedbi postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, je GD ECFIN objavil priročnik z naslovom „The Macroeconomic Imbalance Procedure – Rationale, Process, Application: a Compendium“. Priročnik se v glavnem opira na analitično gradivo, ki je bilo predstavljeno odborom Sveta ali že objavljeno v različnih oblikah. Konsolidacija celotnega okvira v tej publikaciji je dobrodošla, čeravno pozna, saj je pripomogla k temu, da države članice in drugi deležniki razumejo postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji in zlasti razloge za nekatere odločitve.

V priročniku so opisana nekatera analitična orodja, ki jih GD ECFIN uporablja pri oceni makroekonomskih neravnotežij. Vendar bi ga bilo mogoče še izboljšati tako, da bi vanj vključili informacije o orodjih, ki jih uporablja Komisija pri drugih ponavljajočih se analizah, na primer pri analizi stabilnosti bančnega sistema, gibanj na trgu dela, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, in kakovosti politik v zvezi s trgom dela.

Kakovost analize v poglobljenih pregledih je bila v splošnem dobra, so menili deležniki in strokovnjaki, s katerimi smo se pogovarjali. Komisija upošteva vse specifične okoliščine posamezne države in druge pomembne informacije, ki jih zagotovijo države članice. Po mnenju nekaterih držav članic bi bilo treba izboljšati izmenjavo informacij, Komisija pa si od nedavnega prizadeva za napredek na tem področju.

Naša anketa Odbora za ekonomsko politiko je potrdila te ugotovitve. Velika večina anketirancev (89 %) je kakovost poglobljenega pregleda za svojo državo članico ocenila za „dobro”, 11 % pa za „povprečno”. Nobeden od anketirancev kakovosti ni ocenil za „zelo dobro”, „slabo” ali „zelo slabo” (glej sliko d v Prilogi VI). Člani Odbora za ekonomsko politiko so poglobljene preglede v primerjavi s podobnimi poročili drugih institucij ocenili za slabše (68 %), za boljše (26 %) ali za enake kakovosti (5 %) (glej sliko u v Prilogi VI). Vsi anketiranci so se strinjali, da so bile v poglobljenih pregledih upoštevane ustrezne informacije, ki so specifične za posamezno državo (53 % „v veliki meri” in 47 % „do neke mere”, glej sliko e v Prilogi VI).

Poglobljeni pregledi – če jih primerjamo s poročili drugih mednarodnih organizacij (MDS, OECD), ki uporabljajo „tematski” pristop – pogosto iz leta v leto obravnavajo ista vprašanja. Čeprav je res, da se nekatera neravnotežja ohranjajo in jih ni mogoče prezreti, pa to pogosto privede do analiz, ki se ponavljajo in imajo malo dodane vrednosti ter nosijo sporočilo, ki ostaja iz leta v leto v glavnem enako.

Uredba o postopku v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji določa, da mora Komisija upoštevati tesne trgovinske in finančne povezave med državami članicam ter učinke prelivanja nacionalnih ekonomskih politik.²⁸ Komisija je razvila vrsto ekonomskih orodij²⁹ za obravnavo teh vidikov.

Vendar je analiza učinkov prelivanja³⁰ pogosto slaba. V štirih izbranih državah članicah je bila uporabljena nekoliko nedosledno. Na primer, leta 2014 je bila v Sloveniji „okužbi države”³¹ (prelivanje od zunaj) namenjena le bežna pozornost. V Bolgariji niso bili upoštevani splošnih tržni pogoji, značilni za državo, ki je mala država članica zunaj evroobmočja. Če se ne upoštevajo učinki prelivanja, se Komisija prekomerno osredotoča na gibanja, ki so značilna za posamezno državo članico.

Od leta 2015 veljala načelo, da se v poglobljene preglede petih največjih držav članic evroobmočja vključi omemba učinkov prelivanja navzven, kar je dobrodošla sprememba.

Učinki prelivanja navznoter so bili omenjeni v vseh poglobljenih pregledih v vzorcu za vsa leta, čeprav sta bila obseg in poglobljenost obravnave različna. Na primer, okužba držav ni bila podrobno obravnavana niti v letih 2012 in 2013, ko so bili pribitki na državne obveznice³² posebej veliki.

V zaključku je o učinkih prelivanja mogoče reči, da uporabljena analitična orodja niso vedno del analiz za posamezne države. Vendarle je bil dosežen delen napredek, predvsem s tem, da se od leta 2016 objavlja ocenjevalna matrika za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji.

V poglobljenih pregledih v splošnem ni ocenjeno, kako davčna politika vpliva na zunanja neravnotežja. Edina država članica, za katero je bila doslej pripravljena izčrpna ocena, je Nemčija, ki ima visok presežek na tekočem računu. Vendar pa ni bilo nobene podobne analize za države s strukturnim primanjkljajem na tekočem računu, visokim negativnim neto stanjem mednarodnih naložb ali težavami na področju konkurenčnosti (glej okvir 4). S fiskalnega vidika so poglobljeni pregledi večinoma omejeni na kratko razpravo o gibanjih javnega dolga.

V primerih Slovenije in Bolgarije smo odkrili slabosti v analizi neravnotežij ter v priporočilih glede relevantnih politik, ki so bila oblikovana na podlagi te analize (glej okvir 5).

Poročilo o mehanizmu opozarjanja in preglednica kazalnikov imata v postopku v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji le manjšo vlogo

Ta del poročila obravnava dodano vrednost poročila o mehanizmu opozarjanja v postopku v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji in značilnosti preglednice kazalnikov pri lažjem zgodnjem odkrivanju neravnotežij.

Dolžina poročila o mehanizmu opozarjanja se je od uvedbe postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji več kot podvojila (glej sliko 6).

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Kljub temu se kakovost ocene ni ustrezno izboljšala, ker je dokument še vedno pretežno opisen³⁷:

1. v prvem delu poročila o mehanizmu opozarjanja so opisani splošni trendi v gospodarstvih in spremembe različnih kazalnikov iz preglednice. Opis ne vsebuje globljega razmisleka o posledicah teh gibanj (učinke prelivanja ali vzročne dejavnike) ali poskusa opredelitve vzrokov navedenih trendov;
2. drugi del poročila obsega opis preglednice kazalnikov in kratko oceno tveganj neravnotežij in prilagoditev po posameznih državah.

Neposredna uporabnost poročila o mehanizmu opozarjanja pri opredelitvi držav članic, za katere obstaja tveganje, da jih bodo prizadela neravnotežja, zaradi katerega se izvede poglobljen pregled, je Komisija izničila s svojo prakso, da so poglobljeni pregledi obvezni za države članice, za katere so bila ugotovljena neravnotežja v prejšnjem letu (glej Prilogo IX). S tem se v proces vnese inertnost, ki je prikazana na sliki 7.

Opomba: Z zvezdico so označene države članice, ki v letu, za katerega je bil opravljen poglobljeni pregled, po oceni niso imele neravnotežij.

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Preglednica kazalnikov v Poročilu o mehanizmu opozarjanja ni zasnovana dovolj dobro, da bi omogočala lažje zgodnje odkrivanje (poslabšanja) makroekonomskih neravnotežij:

1. nanaša se na preteklost, saj temelji na podatkih, ki so stari dve leti;
2. mnogi kazalniki so bodisi drseča povprečja ali spremenljivke, ki opisujejo stanje (glej tabelo 4), kar pomeni, da se počasi prilagodijo ali prikažejo nedavne dogodke.

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Nekateri pomembni kazalniki, ki so relevantni za odkrivanje neravnotežij, niso izrecno vključeni v preglednico, kot npr. inflacija, dobičkonosnost podjetij in slaba posojila.

Preglednica kazalnikov je bila večkrat spremenjena tako glede števila kot vrste in predstavitve kazalnikov. Nazadnje je bila spremenjena leta 2016, ko so bili trije socialni kazalniki³⁸ s pomožnim statusom prestavljeni v glavno preglednico. Vendar pa so ti trije kazalniki med seboj tesno povezani in niso preveč koristni pri zgodnjem odkrivanju neravnotežij, saj odražajo posledice gospodarskih motenj. Tako anketiranci iz Odbora za ekonomsko politiko (glej sliko c v Prilogi VI) kot velika večina deležnikov so bili mnenja, da se preglednica kazalnikov zaradi tega ni izboljšala.

Preglednica kazalnikov ima v fazi oblikovanja poročila o mehanizmu opozarjanja manjšo vrednost, po tem pa je sploh nima. Kot je bilo pričakovati, smo ugotovili neposredno povezavo med številom kazalnikov s preseženo mejno vrednostjo ter odločitvijo o sprožitvi poglobljenega pregleda in klasifikacijo neravnotežij. Vendar je v obeh primerih statistično razmerje zelo šibko (glej sliko 8), kar potrjuje, da se odločitve o uvedbi poglobljenega pregleda ne sprejmejo na podlagi „mehaničnega branja kazalnikov iz preglednice”. Poleg tega Komisija preglednice kazalnikov ne uporablja za svojo analizo v poglobljenih pregledih, saj se opira na širši sklop analitičnih orodij in bolj posodobljene podatke.³⁹

Opomba: Črne pike predstavljajo povprečje. Kategorija „čezmerna neravnotežja s postopkom v zvezi s čezmernim neravnotežjem” ni prikazana, saj v to kategorijo še ni bila uvrščena nobena od držav članic.

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Kljub manjši vlogi preglednice kazalnikov pri odločanju so razprave z deležniki pokazale, da ji javnost namenja veliko pozornosti, saj je število kazalnikov s preseženo mejno vrednostjo mogoče enostavno predstaviti. Vendar je možno, da bralci, ki niso strokovnjaki, ne dobijo popolnega uvida v naravo in podrobnosti neravnotežij v državi članici, če se zanašajo le na število kazalnikov s preseženo mejno vrednostjo in poglobljenega pregleda ne preberejo v celoti. Vključitev preglednice kazalnikov kot priloge k poročilu o posamezni državi od leta 2016 bi lahko še okrepila napačen vtis, da je ključnega pomena pri ocenjevanju resnosti neravnotežij.

Zaključki in priporočila

Naš splošni zaključek je, da je postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji na splošno sicer dobro zasnovan, vendar ga Komisija ne izvaja tako, da bi zagotavljal uspešno preprečevanje in odpravo neravnotežij. Zato bi morala Komisija znatno izboljšati nekatere vidike svojega upravljanja postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji. Nedavno je bil dosežen napredek z obravnavanjem problema prelivanja učinkov restriktivne fiskalne politike v nekaterih državah članicah v obdobju zmanjšane gospodarske aktivnosti v evroobmočju.

Izvajanje priporočil za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji

Države članice so priporočila za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, slabo izvajale (glej odstavek 33).

Komisija šele po oblikovanju priporočil za posamezne države določi, katera od njih so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji. Tudi takrat to v nekaterih primerih ni ustrezna označba, saj je povezava z analizo iz poglobljenega pregleda v najboljšem primeru le delna ali bežna. Priporočila za posamezne države, označena kot relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, so pogosto kombinacija ukrepov za obravnavanje strukturnih problemov, ki se nanašajo na potencialno rast, in tistih za odpravo makroekonomskih neravnotežij v kratkoročnem ali srednjeročnem obdobju. Včasih pa se priporočila za posamezne države, označena kot relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, sploh ne nanašajo na makroekonomska neravnotežja (glej odstavke 35 do 38 in 43).

Po „racionalizaciji” leta 2015 so priporočila za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, zdaj krajša in ubesedena bolj splošno kot prej. Zato je težje oceniti njihovo izvajanje in njihov prispevek k odpravi neravnotežij. Časovni okvir za njihovo izvedbo je zelo težko dosegljiv (glej odstavke 39 do 42; 51 in 52).

Poleg tega za priporočila za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, ni sistematičnega predhodnega in naknadnega ocenjevanja njihovega ekonomskega učinka (glej odstavke 44 do 46).

Priporočilo 1

1. Komisija bi morala priporočila za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, sistematično povezati z makroekonomskimi neravnotežji, ugotovljenimi pri podrobnem pregledu. Ukrepi, zajeti v priporočila za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, bi morali biti dovolj podrobni, da bi njihova izvedba povzročila znatno in opazno zmanjšanje neravnotežij.
2. Komisija bi prav tako morala jasno razlikovati med ukrepi v okviru postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji na področju relevantnih politik, ki so namenjeni zmanjšanju neravnotežij v kratkoročnem ali srednjeročnem obdobju v izogib krizam, in reformami za preprečevanje kopičenja neravnotežij z dolgoročno krepitvijo potencialne rasti.
3. Kadar koli je to mogoče, bi morala Komisija s predhodnimi in naknadnimi ocenami oceniti učinek ukrepov relevantnih politik, določenih v priporočilih za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, na neravnotežja.
4. Komisija bi morala določiti realističen časovni okvir za lažje izvajanje priporočil za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji.

Ti ukrepi bi morali biti sprejeti za cikel postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji za leto 2019 (ki se začne jeseni 2018).

Klasifikacija neravnotežij

V poglobljenih pregledih ni zaključkov o klasifikaciji neravnotežij za države članice. Poleg tega povezava med ekonomsko analizo v poglobljenih pregledih in klasifikacijo neravnotežij ni vedno jasna. Problem se je še poslabšal, odkar so bili v poročilih za posamezne države celostni poglobljeni pregledi zamenjani s „povzetki” (glej odstavke 57 do 60).

Službe Komisije uporabljajo jasen sklop meril, ko kolegiju Komisarjev predlagajo, kako naj bi bila neravnotežja klasificirana. Vendar revizijski dokazi kažejo, da ni formalnega postopka za sprejemanje odločitev na politični ravni in da Komisija včasih krši lastna interna pravila (glej odstavke 61 in 62; 66).

Komisija ni nikoli predlagala sprožitve postopka v zvezi s čezmernim neravnotežjem, čeprav je o tem večkrat razmišljala. Uredbo o postopku v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji tolmači tako, da ugotovitev čezmernih neravnotežij še ne pomeni, da je treba nujno predlagati sprožitev postopka v zvezi s čezmernim neravnotežjem (glej odstavke 63 do 65).

Priporočilo 2

1. Kot to zahteva uredba o postopku v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, bi morala Komisija v poglobljenih pregledih zagotoviti jasno opredelitev resnosti neravnotežij, s katerimi se spoprijema država članica.
2. Komisija bi morala sprejeti, objaviti in uporabljati jasna merila in postopke za klasifikacijo neravnotežij.
3. Razen v posebnih okoliščinah bi morala Komisija priporočiti sprožitev postopka v zvezi s čezmernim neravnotežjem, kadar je dokazano, da se država članica spoprijema s čezmernimi neravnotežji, zlasti kadar obstaja visoko tveganje nestabilnosti, kadar so neravnotežja vztrajna ali imajo učinke prelivanja ali kadar popravni ukrepi niso bili zadovoljivi. Če Komisija v posebnih okoliščinah uporabi svojo diskrecijsko pravico in ne sprejme tega koraka, bi morala jasno in javno pojasniti svoje razloge za to.

   Ti ukrepi bi morali biti sprejeti za cikel postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji za leto 2019 (ki se začne jeseni 2018).

4. V okviru pregleda postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji v letu 2019 bi morala Komisija predlagati spremembe uredbe o postopku v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, da bi se kodificirale okoliščine, v katerih Komisija ne bi priporočila sprožitve postopka v zvezi s čezmernim neravnotežjem, četudi bi zaključila, da ima država članica čezmerna neravnotežja.

Značilnosti poglobljenih pregledov

Poglobljeni pregledi so bili od leta 2015 postopoma vključeni v poročila za posamezne države, ki v glavnem obravnavajo širše ekonomsko usklajevanje strukturnih politik, meje med tema dokumentoma pa so postajale vedno bolj nejasne. Leta 2017 so bile podrobne analize vseh glavnih problemov, ki prizadevajo državo članico, združene v en razdelek poročila za posamezno državo, v katerem so razdeljene po temah in so nakazana področja, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji (glej odstavke 68 do 72).

Te spremembe so zmanjšale prepoznavnost postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, zaradi njih pa je postalo tudi vse težje opredeliti probleme, ki so relevantni za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji. Z zmanjševanjem dolžine predstavitev poglobljenih pregledov se je še dodatno oslabila povezava med ekonomsko analizo ter klasifikacijo neravnotežij in posledičnih priporočil za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji (glej odstavke 59; 73 do 75).

Poleg tega preglednica kazalnikov ni odločilna za poglobljeni pregled, čeprav se zaradi tega, ker je od leta 2016 kot priloga vključena v poročilo o posamezni državi, zdi tako (glej odstavka 95 in 96).

Priporočilo 3

1. Da bi Komisija zagotovila jasno oceno resnosti makroekonomskih neravnotežij, s katerimi se spoprijema neka država članica, in olajšala določitev najprimernejšega odziva, bi morala pripraviti celovit in posebej predstavljen poglobljeni pregled, katerega dolžina in raven podrobnosti bi odražala resnost razmer in izzive na področju relevantnih politik.
2. Komisija preglednice kazalnikov ne bi smela objaviti skupaj s poglobljenim pregledom, temveč bi morala zagotoviti dostop do zbirke podatkov s spremenljivkami za posamezne države, ki so bile dejansko uporabljene pri analizi.

Ti ukrepi bi morali biti sprejeti za cikel postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji za leto 2019 (ki se začne jeseni 2018).

Priznavanje učinka fiskalne politike na zunanja neravnotežja in konkurenčnost

Analize v poglobljenih pregledih so kljub nekaterim ponavljanjem iz leta v leto dobre kakovosti. Vendar učinek fiskalne politike na zunanja neravnotežja ni vedno del analize ali se ne upošteva pri oblikovanju priporočil za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, tudi če so bila pri poglobljenih pregledih odkrita neravnotežja v zunanjih pozicijah, ki so močno povezana s fiskalno politiko. Komisija se zaveda teh povezav, vendar na splošno meni, da se fiskalna vprašanja obravnavajo v okviru Pakta za stabilnost in rast. Vendar je Pakt za stabilnost in rast omejen na fiskalno vzdržnost, ne upošteva učinkov fiskalne politike na zunanja neravnotežja in ne omenja fiskalne politike držav članic, ki izpolnjujejo merila vzdržnosti (glej odstavke 78 do 80; 86 in 87).

Priporočilo 4

Komisija bi morala po potrebi sistematično analizirati učinek fiskalne politike na zunanja neravnotežja in konkurenčnost v poglobljenih pregledih ter uporabiti postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji za pripravo priporočil državam članicam, kadar fiskalna vprašanja neposredno vplivajo na zunanja neravnotežja. To bi moralo veljati tako za države članice z velikimi presežki na tekočih računih kot za tiste z velikimi primanjkljaji.

Ta ukrep bi moral biti sprejet za cikel postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji za leto 2019 (ki se začne jeseni 2018).

Dimenzija evroobmočja

Postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji je preveč osredotočen na posamezna gospodarstva in premalo na učinke prelivanja. Zato se s priporočili za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, ne spodbujajo dovolj ukrepi politike, ki bi ugodno vplivali tudi na druge države članice ali spodbujali simetrično ponovno uravnoteženje znotraj evroobmočja (glej odstavke 81 do 85).

Priporočila za posamezne države niso vedno skladna s priporočili Komisije za evroobmočje kot celoto (glej odstavke 47 do 50).

Priporočilo 5

1. Komisija bi morala v procesu postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji sistematično upoštevati politike s čezmejnimi učinki, ki lahko pripomorejo k bolj simetričnemu ponovnemu uravnoteženju v evroobmočju.
2. Komisija bi morala priporočila za posamezne države, ki so relevantna za postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, uskladiti s priporočili za evroobmočje, ki so relevantna za neravnotežja, vključno s priporočili o splošni fiskalni naravnanosti, kadar je to ustrezno.

Ti ukrepi bi morali biti sprejeti za cikel postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji za leto 2019 (ki se začne jeseni 2018).

Prepoznavnost postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji in komunikacija v zvezi z njim

Uspešna komunikacija je ključnega pomena za okrepitev ozaveščenosti javnosti glede postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji in njegovim izrecnim ciljem odkrivanja, odpravljanja in preprečevanja makroekonomskih neravnotežij, skupaj z izzivi, ki jih neravnotežja predstavljajo za države članice. Boljša komunikacija je potrebna tudi zaradi izboljšanja nacionalne odgovornosti v okviru postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji (glej odstavke 1 do 6; 54 do 56; 68 do 72; 88 do 91; 94 do 96).

Priporočilo 6

Komisija bi morala dati večji poudarek postopku v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji tako:

1. da bi se več sklicevala na postopek pri komuniciranju z državami članicami;
2. da bi zagotovila, da so pristojni komisarji na razpolago parlamentom držav članic, kadar bi neravnotežja ocenila za čezmerna, tako da bi lahko pojasnili razloge za njene odločitve in ustrezna priporočila glede relevantnih politik.

Ti ukrepi bi morali biti sprejeti za cikel postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji za leto 2019 (ki se začne jeseni 2018).

To poročilo je sprejel senat IV, ki ga vodi Baudilio TOMÉ MUGURUZA, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 28. novembra 2017.

Za Računsko sodišče

Klaus-Heiner LEHNE
Predsednik

Kratice in okrajšave

AMR: Alert Mechanism Report

CSR: Country-specific recommendation

ECB: Evropska centralna banka

EDP: Excessive deficit procedure

EIP: Excessive imbalance procedure

EPC: Economic Policy Committee of the Council of the EU

GD ECFIN: Generalni direktorat Evropske komisije za gospodarske in finančne zadeve

GD EMPL: Generalni direktorat Evropske komisije za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje

IDR: In-depth review

MDS: Mednarodni denarni sklad

MIP: Macroeconomic Imbalance Procedure

NRP: National reform programme

OECD: Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj

SGP: Stability and Growth Pact

Glosar

Evropski semester: Letni cikel usklajevanja ekonomskih politik na ravni EU. V okviru evropskega semestra se obravnavajo fiskalne politike, določene v Paktu za stabilnost in rast, preprečevanje prekomernih makroekonomskih neravnotežij (v okviru postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji) in strukturne reforme v okviru strategije Evropa 2020. Na njegovi podlagi se oblikujejo priporočila za posamezne države članice.

Nacionalni reformni program: Dokument, ki se pripravi vsako leto in predstavlja politike in ukrepe države za ohranjanje rasti in delovnih mest ter doseganje ciljev strategije Evropa 2020.

Odbor za ekonomsko politiko (EPC): Svetovalni organ Komisiji in Svetu, ki je bil ustanovljen s Sklepom Sveta 74/122/EGS z dne 18. februarja 1974. Odbor EPC prispeva k delu Sveta na področju usklajevanja gospodarskih politik držav članic in EU. Sestavljajo ga po dva predstavnika vsake države članice, dva predstavnika Komisije in dva predstavnika ECB.

Pakt za stabilnost in rast: Sporazum, ki je zavezujoč za vse države članice EU od leta 1997 (z reformami v letih 2005 in 2011) in se nanaša na izvajanje določb maastrichtske pogodbe o vzdržnosti fiskalnih politik držav članic, zlasti z ohranjanjem javnega primanjkljaja in dolga na sprejemljivi ravni.

Strategija Evropa 2020: Agenda EU za rast in delovna mesta v tem desetletju. V tej strategiji je določenih pet krovnih ciljev, ki so izraženi s sedmimi vodilnimi pobudami. Države EU so določile nacionalne cilje, da bi pripomogle k uresničitvi splošnih ciljev EU, o njih pa poročajo v svojih nacionalnih reformnih programih.

Revizijska ekipa

Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij smotrnosti poslovanja in skladnosti za posamezna proračunska področja ali upravljavske teme. Računsko sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To poročilo je pripravil senat IV, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča Baudilio Tomé Muguruza in ki je pristojen za področji regulacije trgov in konkurenčnega gospodarstva. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča Neven Mates, pri pripravi poročila pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Georgios Karakatsanis, ataše v njegovem kabinetu Marko Mrkalj, direktor Zacharias Kolias in vodja naloge Giuseppe Diana. Revizijsko ekipo so sestavljali Stefano Sturaro, Shane Enright, Maëlle Bourque in Katia Mesonero-Herrera.

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2018

© Evropska unija, 2018

Za dovoljenje za uporabo ali reprodukcijo fotografij ali drugega gradiva, za katere Evropska unija nima avtorskih pravic, je treba zaprositi neposredno imetnike avtorskih pravic.

STIK Z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine informacijskih točk Europe Direct. Naslov najbližje lahko najdete na spletni strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Po telefonu ali elektronski pošti
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

• s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
• s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696 ali
• po elektronski pošti s spletne strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

ISKANJE INFORMACIJ O EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa: http://europa.eu.

Publikacije EU
Brezplačne in plačljive publikacije EU lahko prenesete s spletišča EU Bookshop (https://publications.europa.eu/sl/web/general-publications/publications) ali jih na tem spletišču naročite. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližjo informacijsko točko (http://europa.eu/contact).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1951 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Odprti podatki EU
Do podatkovnih zbirk EU lahko dostopate na portalu odprtih podatkov EU (http://data.europa.eu/euodp). Podatke lahko brezplačno prenesete in uporabite tudi v komercialne namene.