Kontrola procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej

Streszczenie

Kilka słów na temat procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej

Procedura dotycząca zakłóceń równowagi makroekonomicznej ma na celu eliminowanie zakłóceń równowagi makroekonomicznej w UE. Została ona ustanowiona z uwagi na brak narzędzi tego rodzaju, które zapobiegłyby skumulowaniu się takich zakłóceń przed wybuchem kryzysu w 2008 r.

Działania w ramach tej procedury prowadzone są w cyklu rocznym. Pierwszym etapem jest publikacja przez Komisję oceny gospodarczo-finansowej (tzw. sprawozdania w ramach mechanizmu ostrzegania) umożliwiającej wskazanie państw członkowskich, w których występuje ryzyko zakłóceń równowagi i które wymagają dalszej analizy w postaci szczegółowej oceny sytuacji. Ocena taka ma na celu stwierdzenie, czy w danym państwie członkowskim faktycznie występują zakłócenia równowagi i czy należy je uznać za nadmierne. Na podstawie wyników oceny Komisja powinna zaproponować zalecenia dla poszczególnych państw, które są następnie przyjmowane przez Radę i kierowane do państw członkowskich w celu wyeliminowania przez nie zakłóceń równowagi.

W rozporządzeniu w sprawie procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej przewidziano, że jeśli zakłócenia zostaną uznane za „nadmierne”, Komisja wystąpi z wnioskiem do Rady o wszczęcie tzw. procedury dotyczącej nadmiernego zakłócenia równowagi. Jest to wzmocniona procedura nadzoru obejmująca możliwość nałożenia sankcji na państwa członkowskie należące do strefy euro.

Zakres kontroli przeprowadzonej przez Trybunał

Główne pytanie kontrolne brzmiało: „Czy procedura dotycząca zakłóceń równowagi makroekonomicznej opiera się na solidnych podstawach i jest odpowiednio wdrażana?”. Trybunał ocenił skuteczność wdrażania przez Komisję tej procedury w okresie od 2012 do 2017 r.

Ustalenia Trybunału

Choć procedura dotycząca zakłóceń równowagi makroekonomicznej została ogólnie dobrze opracowana, Komisja nie wdraża jej w sposób, który zapewniałby skuteczne zapobieganie zakłóceniom równowagi i ich korygowanie.

Głównym narzędziem eliminowania zakłóceń równowagi makroekonomicznej, z którego korzysta Komisja, są przyjmowane w tym zakresie zalecenia dla poszczególnych krajów. Zalecenia te były jednak wdrażane w niewielkim stopniu. Za ich realizację odpowiadają państwa członkowskie, lecz po stronie Komisji zaobserwowano także szereg uchybień w sposobie ich opracowania. Brak jest systematycznych powiązań między konkretnymi zakłóceniami równowagi stwierdzonymi w szczegółowych ocenach sytuacji a proponowanymi zaleceniami. W niektórych przypadkach zalecenia zaklasyfikowano jako odnoszące się do procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej, mimo że mają niewielki związek z takimi zakłóceniami bądź nie są z nimi wcale powiązane, co sprawia, że państwom członkowskim trudniej jest podjąć odpowiednie działania naprawcze. Ponadto w zaleceniach w ramach tej procedury nie uwzględnia się w wystarczającym stopniu polityki fiskalnej, nawet jeśli, w przypadku zakłóceń równowagi o charakterze niefiskalnym, ma ona znaczenie. Stwierdzono pewną niespójność między zaleceniami skierowanymi do poszczególnych państw członkowskich i zaleceniami sformułowanymi w odniesieniu do całej strefy euro. Komisja ustala też niekiedy bardzo wymagające ramy czasowe na realizację zaleceń.

Trybunał podziela zdanie podmiotów objętych ankietą, które twierdzą, że analiza przedstawiana w szczegółowych ocenach sytuacji charakteryzuje się dobrą jakością, a zakłócenia równowagi są prawidłowo identyfikowane. W minionych latach jednak szczegółowe oceny sytuacji traciły stopniowo na znaczeniu w sprawozdawczości Komisji. Analizy i zalecenia polityczne istotne w kontekście procedury zakłóceń równowagi makroekonomicznej są obecnie mniej wyeksponowane, po tym jak włączono je do sprawozdań krajowych, które dotyczą przede wszystkim ogólnej koordynacji działań w ramach polityki strukturalnej. Ponadto na skuteczność procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej niekorzystnie wpłynął proces podejmowania przez Komisję decyzji w sprawie klasyfikacji zakłóceń według ich natężenia. Podczas gdy zakłócenia równowagi są identyfikowane przez służby Komisji na podstawie jasnych kryteriów technicznych, szczegółowe oceny sytuacji nie zawierają wyraźnego oszacowania stopnia ich natężenia. W kryteriach leżących u podstaw ostatecznych decyzji podejmowanych przez kolegium komisarzy brak jest przejrzystości.

Należy zauważyć, że Komisja ani razu nie zaleciła uruchomienia procedury nadmiernego zakłócenia równowagi pomimo tego, że od momentu ustanowienia procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej w 2012 r. w kilku państwach członkowskich stwierdzono zakłócenia równowagi utrzymujące się przez dłuższy okres.

Pierwszy dokument w ramach całego procesu – sprawozdanie w ramach mechanizmu ostrzegania – nie przyczynia się we właściwym stopniu do wczesnego wykrywania zakłóceń równowagi, ponieważ wykorzystywane są w nim wskaźniki opierające się na nieaktualnych danych i średnich kroczących, co sprawia, że sprawozdanie nie obejmuje ostatnich wydarzeń. Ponadto sam tekst tego sprawozdania ma charakter bardziej opisowy niż analityczny. Brakuje w nim wnikliwej analizy rozprzestrzeniania się negatywnych efektów w pozostałych państwach członkowskich i całościowego spojrzenia na strefę euro, choć poczyniono pewne kroki w kierunku wyeliminowania tego braku.

Zalecenia Trybunału

1. Komisja powinna dopilnować, by zalecenia dla poszczególnych krajów w systematyczny sposób były powiązane ze stwierdzonymi zakłóceniami równowagi makroekonomicznej. Proponowane środki powinny być wystarczająco szczegółowe i koncentrować się na działaniach mających na celu złagodzenie zakłóceń w perspektywie krótko- i średnioterminowej. W ramach swoich możliwości Komisja powinna dokonywać ocen ex ante i ex post wpływu tych działań na zakłócenia równowagi.
2. W szczegółowych ocenach sytuacji należy zawrzeć jasną analizę natężenia zakłóceń występujących w danym państwie członkowskim. Komisja powinna zapewnić większą przejrzystość, przyjmując, publikując i stosując jasne kryteria w celu sklasyfikowania zakłóceń równowagi. Jeśli nie ma ku temu przeciwwskazań, Komisja powinna zalecać wszczęcie procedury dotyczącej nadmiernego zakłócenia równowagi, o ile istnieją dowody świadczące o tym, że dane państwo członkowskie zmaga się z takimi zakłóceniami. Jeśli natomiast w pewnych szczególnych okolicznościach Komisja skorzysta z przysługującej jej swobody decyzyjnej i nie zdecyduje się na taki krok, powinna jasno i publicznie wytłumaczyć, jakimi kierowała się przesłankami.
3. Komisja powinna zapewniać kompleksowe szczegółowe oceny sytuacji, sporządzane jako osobne dokumenty o objętości i stopniu szczegółowości proporcjonalnych do powagi sytuacji i wyzwań w tym zakresie. Zamiast tabeli wskaźników w ocenach należy udostępnić informacje na temat zmiennych dotyczących poszczególnych krajów, które zostały faktycznie wykorzystane w analizie.
4. Komisja powinna systematycznie analizować wpływ polityki fiskalnej na zewnętrzne zakłócenia równowagi i konkurencyjność, a także korzystać z procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej w celu formułowania zaleceń pod adresem państw członkowskich w sytuacji, gdy kwestie fiskalne mają bezpośredni wpływ na zewnętrzne zakłócenia równowagi.
5. W ramach procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej należy systematycznie uwzględniać działania w zakresie polityki o wpływie transgranicznym, które mogą przyczynić się do symetrycznego przywrócenia równowagi w strefie euro. Zalecenia dla poszczególnych krajów w ramach tej procedury powinny być spójne z zaleceniami dla całej strefy euro odnoszącymi się do zakłóceń równowagi, w tym także – w stosownych przypadkach – w odniesieniu do ogólnego kursu polityki fiskalnej.
6. Komisja powinna nadać większą wagę procedurze dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej w informacjach przekazywanych opinii publicznej. W trosce o skuteczną komunikację, każdorazowo gdy Komisja uzna zakłócenia równowagi za nadmierne, właściwi komisarze powinni być gotowi do przedstawienia parlamentom państw członkowskich uzasadnienia podjętych decyzji oraz odnośnych zaleceń dotyczących polityki w tym obszarze.

Wstęp

Uzasadnienie ekonomiczne i ramy prawne

Przed kryzysem, który miał miejsce w latach 2008-2009, w europejskich ramach zarządzania gospodarczego (ogół przepisów dotyczących polityki gospodarczej państw członkowskich) położono nacisk na kwestię zrównoważenia polityki fiskalnej. Rola tych przepisów ograniczała się w zasadzie do utrzymywania deficytu budżetowego i długu publicznego pod kontrolą. Jeśli chodzi o polityki niefiskalne, zarządzanie na poziomie UE opierało się tylko na postanowieniach Traktatu dotyczących „miękkiej” koordynacji polityk gospodarczych¹.

Jak pokazał kryzys i jego następstwa, ramy regulacyjne nie były wystarczająco skuteczne, by można było za ich pośrednictwem wykryć narastające zakłócenia równowagi makroekonomicznej bądź im zapobiec. W kilku państwach członkowskich duży napływ kapitału oraz niezrównoważona ekspansja akcji kredytowej w sektorze prywatnym doprowadziły do pogorszenia się salda obrotów bieżących z zagranicą i zmniejszenia konkurencyjności, a także do przeinwestowania w niektórych obszarach gospodarki i nadmiernej akumulacji długu w sektorze prywatnym. Ponadto w przededniu kryzysu ocena faktycznej sytuacji budżetowej była zniekształcona z uwagi na niezrównoważony boom gospodarczy, w wyniku czego sytuacja często wydawała się lepsza niż była w rzeczywistości. Gdy zakłócenia równowagi spowodowały w końcu konieczność podjęcia bolesnych działań dostosowawczych, ich negatywne skutki rozprzestrzeniły się na inne państwa członkowskie, stwarzając ryzyko dla stabilności finansowej i wyników gospodarczych w całej UE.

Aby zapobiec występowaniu podobnych problemów w przyszłości i wesprzeć politykę mającą na celu ograniczenie zakłóceń równowagi wynikających z boomu, który miał miejsce przed kryzysem, w 2011 r., w ramach tzw. sześciopaku ustawodawczego² przyjętego w tym samym roku, ustanowiono nowy mechanizm określany mianem procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej.

Główną podstawą prawną w przypadku procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej jest rozporządzenie (UE) nr 1176/2011 w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania (zwane dalej rozporządzeniem w sprawie zakłóceń równowagi makroekonomicznej)³.

Procedura dotycząca zakłóceń równowagi makroekonomicznej ma zastosowanie do wszystkich państw członkowskich UE (z wyjątkiem tych, które otrzymują pomoc finansową z UE w ramach programów dostosowań gospodarczych) i była stosowana od 2012 r. jako element corocznego cyklu koordynacji i nadzoru polityk gospodarczych.

Celem tej procedury jest wykrywanie i korygowanie „zakłóceń równowagi” i „nadmiernych zakłóceń równowagi” oraz zapobieganie im. Terminy te zdefiniowano w art. 2 rozporządzenia w sprawie procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej w następujący sposób:

1. „zakłócenia równowagi” oznaczają jakąkolwiek tendencję prowadzącą do rozwoju sytuacji makroekonomicznej, która ma lub może mieć niekorzystny wpływ na prawidłowe funkcjonowanie gospodarki państwa członkowskiego lub unii gospodarczej i walutowej, lub całej Unii;
2. „nadmierne zakłócenia równowagi” oznaczają poważne zakłócenia równowagi, w tym zakłócenia zagrażające lub mogące zagrozić prawidłowemu funkcjonowaniu unii gospodarczej i walutowej.

W art. 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie zakłóceń równowagi makroekonomicznej określono następnie charakter zakłóceń:

1. „wewnętrzne zakłócenia równowagi, w tym takie, które mogą wynikać z poziomu zadłużenia publicznego i prywatnego; zmiany sytuacji na rynku finansowym i rynku aktywów, w tym na rynku mieszkaniowym; zmiany płynności kredytowej sektora prywatnego oraz zmiany w zakresie bezrobocia;
2. zewnętrzne zakłócenia równowagi, w tym takie, które mogą wynikać ze zmian na rachunku obrotów bieżących oraz zmian pozycji inwestycyjnej netto państw członkowskich; realne kursy walut; udziały w rynku eksportowym; oraz zmiany cen i kosztów, oraz konkurencyjności pozacenowej, przy uwzględnieniu różnych komponentów produktywności”.

W rozporządzeniu przewidziano zatem dwojaki cel eliminowania zakłóceń równowagi mających wpływ na gospodarkę poszczególnych państw członkowskich, a także uwzględniono problem rozprzestrzeniania się negatywnych efektów⁴ na inne państwa członkowskie należące do strefy euro i na całą UE.

Procedura dotycząca zakłóceń równowagi makroekonomicznej stanowi część europejskiego semestru, tj. ram ustanowionych w 2010 r. w celu ogólnej koordynacji polityki gospodarczej w całej UE. Oprócz tej procedury europejski semestr obejmuje środki wdrażające pakt stabilności i wzrostu, polityki strukturalne mające przyczynić się do zwiększenia długoterminowego wzrostu w kontekście strategii „Europa 2020” poprzez osiągnięcie jej celów, ogólne wytyczne polityki gospodarczej oraz wytyczne dotyczące polityk zatrudnienia. Punktem kulminacyjnym w ramach dorocznego europejskiego semestru jest wystosowanie przez Komisję wniosku do Rady w sprawie zaleceń dla poszczególnych krajów we wszystkich tych obszarach. Po ich zatwierdzeniu przez Radę państwa członkowskie mają je zrealizować.

Ogólnie rzecz biorąc, różnica między procedurą zakłóceń równowagi makroekonomicznej a paktem stabilności i wzrostu polega na tym, że ta pierwsza dotyczy zakłóceń równowagi makroekonomicznej w ogóle, podczas gdy pakt ogranicza się do kwestii stabilności budżetowej. Ponadto pakiet nie zawiera dalszych wskazówek co do polityki budżetowej państwa członkowskiego, które spełniło już wymogi dotyczące zadłużenia i deficytu. W rozporządzeniu w sprawie zakłóceń równowagi makroekonomicznej przewidziano natomiast, że reakcja na zakłócenia równowagi stwierdzone w ramach procedury może obejmować środki polityki budżetowej i płacowej⁵. Te dwa instrumenty są natomiast do siebie podobne pod tym względem, że w obydwu Komisja pełni rolę wykonawczą, co oznacza, że mają one zarówno wymiar zapobiegawczy, jak i naprawczy. Dla porównania Komisja nie dysponuje analogicznymi kompetencjami wykonawczymi w realizacji strategii „Europa 2020”.

Coroczny proces w ramach procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej, obejmujący stwierdzenie zakłóceń, ocenę ich natężenia oraz podjęcie działań korygujących, można podzielić na kilka etapów. Proces ten, opisany w rozporządzeniu w sprawie procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej, został podsumowany na wykresie 1 (więcej szczegółów – zob. załącznik I), a wykaz odnośnych dokumentów przedstawiono w załączniku II.

Etap pierwszy – sprawozdanie w ramach mechanizmu ostrzegania

Pierwszy etap tego procesu polega na publikacji sprawozdania w ramach mechanizmu ostrzegania. Głównym celem tego sprawozdania jest wskazanie państw członkowskich, w których zdaniem Komisji występuje ryzyko zakłóceń równowagi i które tym samym wymagają dalszej analizy w postaci szczegółowej oceny sytuacji (zob. drugi etap). W sprawozdaniu zamieszczona jest tabela wyników, w której wykazane są wewnętrzne i zewnętrzne zakłócenia równowagi (zob. załącznik III)⁶. W art. 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie zakłóceń równowagi makroekonomicznej podkreślono jednak, że decyzja w sprawie przeprowadzenia szczegółowej oceny sytuacji nie powinna wynikać „z mechanicznego odczytu tabeli wskaźników”.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Etap drugi – szczegółowe oceny sytuacji

Szczegółowe oceny sytuacji polegają na wnikliwej analizie warunków w danym kraju z wykorzystaniem szerokiego wachlarza narzędzi analitycznych (takich jak miary powiązań handlowych i ekspozycji między państwami członkowskimi), informacji jakościowych dotyczących poszczególnych krajów (np. w odniesieniu do specjalizacji produktowej czy mechanizmów negocjacji płacowych) oraz, w wielu przypadkach, zmiennych, które nie figurują w tabeli wskaźników stanowiącej część sprawozdania w ramach mechanizmu ostrzegania.

Komisja gromadzi informacje w trakcie wizyt w państwach członkowskich. Ma również obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie inne informacje przekazane przez państwa członkowskie i uznane przez nie za istotne. Ponadto Komisja musi uwzględnić zamierzenia państw członkowskich oraz ewentualne wcześniejsze zalecenia wystosowane przez Radę lub Europejską Radę ds. Ryzyka Systemowego.

W rozporządzeniu w sprawie zakłóceń równowagi makroekonomicznej znalazł się wyraźny wymóg, by w ramach szczegółowych ocen sytuacji stwierdzano, czy w danym państwie członkowskim występują zakłócenia równowagi, a jeśli tak – czy są to zakłócenia nadmierne. Należy również uwzględnić rozprzestrzenianie się efektów ubocznych polityki gospodarczej poszczególnych krajów. Jeśli Komisja nie stwierdzi żadnych zakłóceń równowagi, procedura dla państwa członkowskiego jest zamykana na dany rok. Jeśli z kolei zakłócenia zostaną stwierdzone, w zależności od ich natężenia Komisja obejmuje państwo członkowskie częścią zapobiegawczą lub naprawczą procedury.

Począwszy od 2015 r. szczegółowe oceny sytuacji zostały włączone do corocznych sprawozdań Komisji dotyczących poszczególnych krajów w ramach europejskiego semestru, które obejmują szeroko zakrojoną analizę najważniejszych problemów strukturalnych państw członkowskich w obszarach takich jak podatki, wydatki, zatrudnienie, administracja publiczna i otoczenie biznesowe, jak również analizę postępów poczynionych przez państwa członkowskie w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów i celów strategii „Europa 2020”.

Etap trzeci – zapobieganie i korygowanie

Część zapobiegawcza

Jeżeli Komisja uzna, że w państwie członkowskim występują zakłócenia równowagi makroekonomicznej, ma obowiązek poinformować o tym Radę i Parlament Europejski. Działając na wniosek Komisji, Rada może następnie wystosować zalecenia do państw członkowskich, by skorygowały one zakłócenia równowagi i zapobiegły ich „nadmiernemu” natężeniu. Zalecenia są przyjmowane w lipcu. Co roku muszą one zostać zweryfikowane, a w odpowiednich przypadkach dostosowane. W tym celu systematycznie przeprowadza się publiczną ocenę postępów we wdrażaniu zaleceń, która jest publikowana w lutym jako załącznik do odnośnego sprawozdania krajowego. Aby monitorować wdrażanie zaleceń, Komisja musi być w stałym dialogu z organami państw członkowskich i partnerami społecznymi, a także przeprowadzać wizyty informacyjne, co ma miejsce zazwyczaj raz do roku.

Część naprawcza – procedura dotycząca nadmiernego zakłócenia równowagi

Jeśli Komisja uzna zakłócenia równowagi za nadmierne, zgodnie z art. 7 rozporządzenia w sprawie zakłóceń równowagi makroekonomicznej ma obowiązek poinformować o tym fakcie Parlament Europejski i Radę. Na wniosek Komisji Rada może w takim przypadku zdecydować o wszczęciu „procedury dotyczącej nadmiernego zakłócenia równowagi”, z czym wiąże się nałożenie na państwo członkowskie surowszych wymogów i objęcie go monitorowaniem, a w przypadku państw strefy euro – możliwość sankcji finansowych⁷.

Zakres i cele kontroli oraz podejście kontrolne

Zakres i cele kontroli

Główne pytanie kontrolne brzmiało: „Czy procedura dotycząca zakłóceń równowagi makroekonomicznej opiera się na solidnych podstawach i jest odpowiednio wdrażana?”. W ramach niniejszej kontroli Trybunał ocenił zatem skuteczność wdrażania przez Komisję wspomnianej powyżej procedury w latach 2012-2017⁸, a także – w stosownych przypadkach – pewne elementy jej koncepcji. Trybunał przeanalizował procedurę zakłóceń równowagi makroekonomicznej bardziej szczegółowo w odniesieniu do próby czterech państw członkowskich (Bułgaria, Hiszpania, Francja i Słowenia), uwzględniając w razie potrzeby także inne państwa, choć w mniejszym zakresie⁹.

Na poziomie bardziej szczegółowym Trybunał przeanalizował:

1. skuteczność wdrożenia procedury w oparciu o to, jak zmieniała się klasyfikacja zakłóceń równowagi w państwach członkowskich, a także przyczyny niskiego wskaźnika realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów;
2. proces klasyfikowania zakłóceń równowagi makroekonomicznej w państwach członkowskich;
3. wykorzystanie przez Komisję narzędzi analitycznych oraz analizy ekonomicznej w celu zidentyfikowania i oceny zakłóceń równowagi, a także zmieniającą się prezentację rezultatów;
4. przydatność tabeli wskaźników oraz sprawozdania w ramach mechanizmu ostrzegania w kontekście procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej.

Trybunał nie ocenił, na ile odpowiednie były pułapy przyjęte dla wskaźników wykazanych w tabeli, ani nie zweryfikował jakości danych statystycznych leżących u ich podstaw. Nie przeanalizował też procedury wykorzystywanej na potrzeby oceny postępów w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów istotnych w kontekście procedury zakłóceń równowagi makroekonomicznej¹⁰.

Źródłami kryteriów kontroli były:

1. wymogi regulacyjne (zwłaszcza rozporządzenie w sprawie zakłóceń równowagi makroekonomicznej);
2. wewnętrzne zasady i procedury Komisji (np. instrukcje i wytyczne);
3. dokumenty wydane przez rozmaite instytucje unijne i inne organizacje międzynarodowe (zwłaszcza MFW i OECD) bądź uzyskane w toku gromadzenia informacji na temat najlepszych praktyk.

Niniejsze sprawozdanie z kontroli to drugie z serii sprawozdań zaplanowanych tak, by zapewnić kontrolę unijnych ram zarządzania gospodarczego w jak największym zakresie. Pierwsze sprawozdanie z tej serii, dotyczące procedury nadmiernego deficytu¹¹, zostało opublikowane w 2016 r.

Podejście kontrolne

W marcu 2016 r. Trybunał przesłał ankietę internetową do członków Komitetu Polityki Gospodarczej z państw członkowskich objętych procedurą dotyczącą zakłóceń równowagi makroekonomicznej. Ankieta obejmowała okres od wydania sprawozdania w ramach mechanizmu ostrzegania w 2012 r. do sporządzenia szczegółowych ocen sytuacji w 2016 r. Składało się na nią 46 pytań o charakterze jakościowym i ilościowym dotyczących tego, jak członkowie Komitetu Polityki Gospodarczej zapatrują się na procedurę zakłóceń równowagi makroekonomicznej. Termin na udzielenie odpowiedzi wyznaczono na grudzień 2016 r. Do tego czasu odpowiedzi przesłało 19 z 20 członków Komitetu. Kontrolerzy Trybunału kierowali się wynikami ankiety w swoich pracach i powoływali się na nie w niektórych uwagach. Zestawienie odpowiedzi na pytania o charakterze ilościowym przedstawiono w załączniku VI.

Trybunał przeprowadził wywiady z pracownikami trzech departamentów Komisji (DG ECFIN, DG EMPL i Sekretariatu Generalnego) oraz z pracownikami gabinetów komisarza do spraw gospodarczych i finansowych, podatków i unii celnej oraz wiceprzewodniczącego Komisji ds. euro i dialogu społecznego. Przeglądem objęto szereg dokumentów Komisji, zarówno dostępnych publicznie, jak i wewnętrznych. Zorganizowano także spotkania z przedstawicielami instytucji odpowiedzialnych za wdrażanie i monitorowanie procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej w wybranych państwach członkowskich (wykaz instytucji zamieszczono w załączniku VII).

Trybunał omówił procedurę dotyczącą zakłóceń równowagi makroekonomicznej z przedstawicielami kilku organizacji, których opinie były istotne dla niniejszej kontroli (m.in. z przedstawicielami Europejskiego Banku Centralnego, MFW, OECD, Banku Światowego, Parlamentu Europejskiego oraz, w przypadku Niemiec, Federalnego Ministerstwa Gospodarki i Energii i Federalnego Ministerstwa Finansów). Powołano również zespół doradczy i zwrócono się o porady do niezależnych ekspertów.

Uwagi

Zakłócenia równowagi stwierdzone w państwach członkowskich utrzymują się przez kilka lat, a strategie naprawcze nie są realizowane w wystarczającym zakresie

W niniejszej części prześledzono, jak zmieniała się liczba państw członkowskich, w których od momentu ustanowienia procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej stwierdzono występowanie zakłóceń. Następnie przedstawiono stopień wdrożenia zaleceń dla poszczególnych krajów w ramach tej procedury wynikający z ocen przeprowadzonych przez Komisję i przeanalizowano przyczyny sytuacji w tym zakresie.

Zakłócenia równowagi w państwach członkowskich utrzymują się zazwyczaj przez kilka lat

W latach 2012-2015 liczba państw członkowskich, w których stwierdzono zakłócenia równowagi makroekonomicznej w toku odnośnej procedury, stopniowo się zwiększała (z 12 do 16). Trybunał zdaje sobie sprawę, że wynikało to po części z zakończenia przez kilka krajów udziału w programach dostosowań gospodarczych oraz z przystąpienia Chorwacji do UE. W ostatnim czasie tendencja ta się odwróciła, co może świadczyć o cyklicznym ożywieniu gospodarczym w UE. Niemniej jednak liczba państw członkowskich, w których występują nadmierne zakłócenia, nie spadła (zob. wykres 2 i załącznik VIII).

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Jak wynika z wykresu 3, zaklasyfikowanie poszczególnych państw członkowskich do danej kategorii zasadniczo się nie zmieniało z roku na rok. Do przesunięć w wyniku poprawy sytuacji dochodziło stosunkowo rzadko. W ciągu pierwszych pięciu lat od wprowadzenia procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej (2012-2016) zakłócenia w państwach członkowskich stwierdzono łącznie 67 razy, przy czym w 51 przypadkach były to zwykłe zakłócenia, a w 16 – zakłócenia nadmierne. W przypadku 39 z 51 zakłóceń sytuacja nie zmieniła się w kolejnym roku. Pięć państw członkowskich zostało natomiast zdeklasyfikowanych do kategorii „nadmierne zakłócenia równowagi”, a siedem zdołało wyeliminować zakłócenia. Jedynie w dwóch z 16 przypadków nadmiernych zakłóceń doszło do poprawy sytuacji w kolejnym roku.

Uwaga: Strzałki pokazują, jak z roku na rok w analizowanym okresie zmieniała się klasyfikacja zakłóceń równowagi – w ilu przypadkach się polepszyła, pogorszyła czy pozostała bez zmian. Suma tych zmian wynosi 67.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Owa stagnacja jest widoczna również, jeśli spojrzeć na 12 państw członkowskich, w których zakłócenia równowagi stwierdzono w 2012 r., tj. w pierwszym roku obowiązywania procedury. Sześć spośród nich (Bułgaria, Cypr, Francja, Hiszpania, Słowenia i Włochy) przesunęło się w pewnym momencie do kategorii „nadmierne zakłócenia”, przy czym jedynie dwa zdołały powrócić do wcześniejszej kategorii (Słowenia i Hiszpania). Pozostałe cztery natomiast wciąż zaklasyfikowane są jako posiadające nadmierne zakłócenia równowagi (Włochy od czterech lat z rzędu, Francja i Bułgaria od trzech, Cypr od dwóch¹²). Żadnemu z państw członkowskich z „nadmiernymi” zakłóceniami równowagi nie udało się jak dotąd przejść do kategorii „brak zakłóceń”. W załączniku VIII prześledzono szczegółowo klasyfikację każdego państwa członkowskiego począwszy od 2012 r.

Mimo częstego i intensywnego monitorowania stopień wdrożenia przez państwa członkowskie zaleceń w kontekście procedury zakłóceń równowagi makroekonomicznej był niski

Dobra jakość monitorowania prowadzonego przez Komisję

Rozporządzenie w sprawie zakłóceń równowagi makroekonomicznej¹³ nakłada na Komisję obowiązek monitorowania realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów, między innymi w drodze gromadzenia informacji w państwach członkowskich i poprzez utrzymywanie stałego dialogu z organami krajowymi i partnerami społecznymi. Trybunał ustalił, że w trakcie częstych wizyt informacyjnych w państwach członkowskich Komisja prowadziła otwarty i szczery dialog z dostatecznie szerokim kręgiem zainteresowanych podmiotów na szczeblu krajowym.

W 2013 r. Komisja wprowadziła „szczególne monitorowanie” w przypadku państw członkowskich, w których stwierdzono nadmierne zakłócenia równowagi. W 2014 r. procedura ta została rozszerzona na wybrane państwa strefy euro, w których występują zakłócenia o znaczeniu systemowym, a w 2016 r. na wszystkie państwa członkowskie z zakłóceniami równowagi. Obecnie szczególne monitorowanie polega na przeprowadzaniu co roku wizyty informacyjnej w każdym państwie członkowskim i publikacji sprawozdania z osiągniętych postępów.

Niemniej jednak stopień wdrożenia przez państwa członkowskie zaleceń w kontekście procedury zakłóceń równowagi makroekonomicznej był niski

Komisja dokonuje oceny stopnia wdrożenia zaleceń dla poszczególnych krajów, korzystając w tym celu z rankingu jakościowego (zob. załącznik V). W 2017 r. Parlament Europejski posłużył się tymi ocenami, by samodzielnie ocenić ogólny stopień realizacji zaleceń za lata 2012-2016¹⁴. Wnioski z tej oceny podsumowano na wykresie 4. Trybunał stwierdził, że począwszy od 2012 r. stopień wdrożenia zaleceń był niezmiennie niski, jako że udział zaleceń wdrożonych w całości lub w znacznym stopniu w ogólnej liczbie zaleceń kształtuje się na bardzo niskim poziomie¹⁵.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie ocen Parlamentu Europejskiego (Dział ds. Wspierania Zarządzania Gospodarczego) i Komisji Europejskiej.

Szereg uchybień mających wpływ na realizację zaleceń dla poszczególnych krajów w kontekście procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej

Na wdrożenie zaleceń dla poszczególnych krajów negatywnie wpłynęły następujące uchybienia w zarządzaniu procedurą dotyczącą zakłóceń równowagi makroekonomicznej: (i) brak systematycznych powiązań między zaleceniami a zakłóceniami równowagi; (ii) brak systematycznego oszacowania wpływu zaleceń na zakłócenia równowagi; (iii) niespójność zaleceń dla strefy euro jako całości z zaleceniami dla poszczególnych krajów; (iv) bardzo wymagające ramy czasowe na realizację zaleceń w kontekście procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej.

Brak systematycznych powiązań między zaleceniami dla poszczególnych krajów a zakłóceniami równowagi

Aby wspierać odpowiedzialność na szczeblu krajowym i tym samym zachęcać państwa członkowskie do bardziej skrupulatnej realizacji zaleceń w kontekście procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej, należy wykazać, w jaki sposób analiza ekonomiczna i ocena zakłóceń równowagi przełożyły się na konkretne zalecenia polityczne. Z wytycznych wydanych przez Komisję wynika, że za analityczną podstawę do sformułowania zaleceń powinny służyć szczegółowe oceny sytuacji¹⁶, jednak w praktyce powiązanie to często nie jest oczywiste¹⁷. Wyniki ankiety skierowanej do członków Komitetu Polityki Gospodarczej potwierdzają to wrażenie. Odpowiadając na pytanie „Czy jest jasne, które zalecenia dla poszczególnych krajów mają związek z procedurą zakłóceń równowagi makroekonomicznej?”, jedynie jedna czwarta ankietowanych zaznaczyła odpowiedź „Jest to zawsze jasne” (zob. wykres g w załączniku VI). Powiązanie to stało się jeszcze mniej wyraźne w minionych latach za sprawą uproszczenia zarówno zaleceń dla poszczególnych krajów (zob. pkt 40–42), jak i szczegółowych ocen sytuacji (zob. pkt 67–73).

Po pierwsze powiązanie często nie jest oczywiste bądź jest bardzo słabe, co wynika z tego, że wbrew wymogowi przewidzianemu w art. 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zakłóceń równowagi makroekonomicznej Komisja nie formułuje swoich wniosków w sprawie zaleceń w sposób mający na celu wyeliminowanie konkretnych zakłóceń równowagi. Zamiast tego w pierwszej kolejności reformy strukturalne są omawiane z państwem członkowskim w kontekście strategii „Europa 2020”, a następnie uwzględniane we wnioskach Komisji, przy czym mogą one zostać uznane za istotne w kontekście procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej, nawet jeśli tylko w niewielkim stopniu są powiązane z zakłóceniami równowagi.

Ponadto, jak wykazała przeprowadzona przez Trybunał analiza sytuacji w czterech wybranych państwach członkowskich, wiele zaleceń dla poszczególnych krajów zostało nieprawidłowo zaklasyfikowanych jako istotne w kontekście procedury zakłóceń równowagi makroekonomicznej – żadne z zalecanych w nich działań nie dotyczyło bowiem zakłóceń wskazanych w szczegółowej ocenie sytuacji. Przykłady przedstawiono w ramce 1.

W tabeli 1 wskazano, jaki był udział zaleceń zaklasyfikowanych jako istotne w kontekście procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej. W 2016 r. za istotne w kontekście tej procedury uznano ponad 80% zaleceń skierowanych do państw członkowskich, w których stwierdzono zakłócenia równowagi, i wszystkie zalecenia pod adresem państw z nadmiernymi zakłóceniami. Zbyt częste klasyfikowanie zaleceń do tej kategorii podważyło skuteczność i wiarygodność procedury, co potwierdzili przedstawiciele wielu podmiotów uczestniczący w spotkaniach w ramach wizyt informacyjnych.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Drugi problem polega na tym, że – za sprawą uproszczenia zaleceń dla poszczególnych krajów oraz szczegółowych ocen sytuacji – powiązanie między tymi ocenami i zidentyfikowanymi zakłóceniami równowagi stało się jeszcze mniej wyraźne.

Idea usprawnienia procesu opracowywania zaleceń dla poszczególnych krajów sięga roku 2015 r., kiedy to państwa członkowskie stwierdziły, że ze względu na nadmierną liczbę zaleceń oraz ich dużą objętość poczuwają się one w mniejszym stopniu odpowiedzialne za ich wdrażanie, a sama realizacja przebiega mniej skutecznie. W związku z tym Komisja zmniejszyła liczbę zaleceń przyjmowanych w ciągu roku, a także ograniczyła ich średnią objętość o około 50% (zob. wykres 5).

W opinii członków Komitetu Polityki Gospodarczej oraz wielu innych podmiotów uczestniczących w spotkaniach z przedstawicielami Trybunału w ramach wizyt informacyjnych (zob. wykres k w załączniku VI) takie usprawnienie było krokiem we właściwym kierunku. Ponieważ jednak zalecenia są obecnie krótsze i sformułowane w bardziej ogólny sposób, nie odnoszą się konkretnie do zakłóceń równowagi stwierdzonych w szczegółowych ocenach sytuacji. Z uwagi na ich ogólny charakter trudniej jest ponadto ocenić, czy zostały one prawidłowo wdrożone, a także w jakim stopniu przyczyniły się do wyeliminowania zakłóceń równowagi. W ramce 2 przedstawiono skutki usprawnienia na przykładzie wybranych zaleceń skierowanych do Francji i Hiszpanii.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Kolejna kwestia problematyczna polega na tym, że odkąd szczegółowe oceny sytuacji włączono do sprawozdań krajowych, stopniowo coraz mniej miejsca poświęcano w nich na omówienie możliwych wariantów działania w celu wyeliminowania zakłóceń równowagi (część „Wyzwania w zakresie polityki”). Krok ten, w połączeniu z uproszczeniem zaleceń dla poszczególnych krajów, znacznie utrudnił czytelnikom zrozumienie powodów przyjęcia określonych zaleceń. W tabeli 2 porównano, w jaki sposób szczegółowa ocena sytuacji była powiązana z zaleceniem nr 3 dla Bułgarii w 2014 i 2015 r., tj. przed usprawnieniem i po jego wprowadzeniu.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Co więcej, obserwowany od 2016 r. brak powiązania między szczegółowymi ocenami sytuacji i zaleceniami oraz brak uzasadnienia zaleceń stoją w sprzeczności z tym, co Komisja zadeklarowała w swoim komunikacie do Parlamentu Europejskiego, Rady i Europejskiego Banku Centralnego z października 2015 r. Aby zwiększyć przejrzystość i zapewnić lepsze działania następcze w ramach procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej, Komisja oświadczyła wówczas, że „[…] będzie również szczegółowo uzasadniać podejmowane decyzje, w tym dotyczące zaleceń dla poszczególnych krajów w ramach procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej […]” oraz „[…] będzie bardziej szczegółowo objaśniać, jaki jest związek między danego rodzaju zaburzeniami równowagi a działaniami postulowanymi w zaleceniach dla poszczególnych krajów”¹⁸.

Brak systematycznego oszacowania wpływu zaleceń dla poszczególnych krajów na zakłócenia równowagi

Komisja nie przedstawia zazwyczaj oszacowania ex ante bądź ex post wpływu gospodarczego zaleceń dla poszczególnych krajów na zakłócenia równowagi. Jest to zrozumiałe jedynie w przypadkach, gdy z uwagi na charakter zalecanych działań (np. ocena jakości aktywów lub testy warunków skrajnych w sektorze bankowym, poprawa koordynacji i zwiększenie wydajności usług publicznych) występują nieuchronne trudności w wiarogodnej kwantyfikacji takiego wpływu bądź gdy wpływ ten będzie długofalowy (reformy oświatowe i rynku pracy).

Te nieliczne wyjątki pochodzą z zewnętrznych badań analizujących skutki reform strukturalnych z perspektywy produktu krajowego brutto (PKB)^{19 20} oraz jednorazowej analizy w dokumentach roboczych służb Komisji dotyczącej krajowych programów reform państw członkowskich z 2014 r.²¹. Oszacowanie wpływu gospodarczego na zakłócenia równowagi ułatwiłoby wskazanie tych zaleceń, które są najistotniejsze i mają szansę okazać się skuteczne.

Ponadto pewne zalecenia mogą zrównoważyć wpływ innych, co może ułatwić przedstawienie racjonalnych szacunków. Tak jest w przypadku zaleceń budżetowych i innych zaleceń dla poszczególnych krajów, które mają wpływ budżetowy. Przykładowo zalecenie nr 1/2013 skierowane do Hiszpanii, kraju objętego procedurą nadmiernego deficytu, dotyczyło dokonania korekty budżetowej, co było zalecane przez Radę w celu skorygowania nadmiernego deficytu budżetowego w tym kraju. Jednocześnie w zaleceniu nr 4/2013 podkreślono potrzebę „wzmocnienia i modernizacji publicznych służb zatrudnienia, aby zapewnić efektywną, przystosowaną do indywidualnych potrzeb pomoc dla osób bezrobotnych”. Komisja nie oszacowała, czy koszt zatrudnienia personelu niezbędnego w celu zapewnienia zindywidualizowanego wsparcia sześciu milionom osób poszukujących zatrudnienia byłby uzasadniony w kontekście ograniczeń budżetowych, do których wzywała w pierwszym zaleceniu.

Brak spójności z zaleceniami dla strefy euro

Począwszy od 2012 r. Komisja zgłaszała również propozycje zaleceń dla całej strefy euro. Po ich przyjęciu przez Radę są one zwykle przekazywane do Eurogrupy, w której zasiadają ministrowie finansów. Oznacza to, że formalnie za ich realizację nie jest odpowiedzialny żaden organ unijny.

W Komisji nie ma mechanizmu, który zapewniałby spójność między zaleceniami dla strefy euro z zaleceniami skierowanymi do poszczególnych państw przynależących do tej strefy.

Jeden z problemów dotyczy na przykład zaleceń Komisji odnoszących się do kursu polityki budżetowej w strefie euro²². W sytuacji gdy w ramach polityki pieniężnej trudno jest doprowadzić do obniżenia stóp procentowych, istotnym narzędziem zapewnienia trwałego wzrostu popytu zagregowanego jest odpowiednie zarządzanie kursem polityki fiskalnej. Jeśli jednak dane państwo członkowskie spełni kryteria stabilności, w pakcie stabilności i wzrostu nie przewidziano możliwości wpłynięcia na kurs jego polityki budżetowej. W takim przypadku procedura dotycząca zakłóceń równowagi makroekonomicznej zapewnia ramy umożliwiające przyjęcie zaleceń budżetowych dla całej strefy euro.

W listopadzie 2016 r. Komisja zaleciła pozytywny kurs polityki budżetowej w celu ożywienia gospodarczego, wspierając tym samym politykę pieniężną Europejskiego Banku Centralnego²³. Zalecenie to jednak było niezgodne z wymogami fiskalnymi przewidzianymi w zaleceniach dla krajów strefy euro wydanych około sześciu miesięcy wcześniej, z których wynikało, że kurs polityki budżetowej na 2017 i 2018 r. dla całej strefy euro powinien być umiarkowanie restrykcyjny. Zważywszy że w ciągu tych sześciu miesięcy perspektywy wzrostu PKB nie uległy pogorszeniu, ów brak spójności jest nieuzasadniony. Nie ma skutecznego mechanizmu, który łagodziłby potencjalne napięcia między tym, co jest pożądane z perspektywy budżetowej dla całej strefy euro, a ogółem zaleceń o charakterze budżetowym dla poszczególnych państw członkowskich.

Bardzo wymagające ramy czasowe na wdrożenie zaleceń dla poszczególnych krajów istotnych w kontekście procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej

Komisja oświadczyła, że oczekuje, iż zalecenia dla poszczególnych krajów zostaną zrealizowane w ciągu 12 do 18 miesięcy. Takie założenie jest często nazbyt optymistyczne, co prowadzi do zniekształcenia statystyk dotyczących wdrażania. Wiele zaleceń jest skomplikowanych i wymaga podjęcia działań przez dużą liczbę podmiotów. Liczne zalecenia są powtarzane z roku na rok i ujmowane w statystykach jako niezrealizowane. Podejście Komisji w tym zakresie różni się od praktyk przyjętych w MFW i OECD, których zalecenia co do kształtu polityki są zgrupowane wokół obszarów tematycznych. Więcej informacji na ten temat przedstawiono w pkt 78.

O trudnościach tych w pewnym stopniu świadczą odpowiedzi udzielone w ramach ankiety na pytanie „Czy zalecenia skierowane do Państwa kraju są realistyczne?”. Około 53% respondentów uznało je za „realistyczne”, 26% za „niezbyt realistyczne”, a 11% za „całkowicie nierealistyczne” (zob. wykres j w załączniku VI). Osoby oceniające zalecenia jako nierealistyczne jako główny powód wskazały bardzo ograniczone ramy czasowe przewidziane na ich realizację.

W klasyfikacji zakłóceń równowagi brakuje przejrzystości, a procedura dotycząca nadmiernego zakłócenia równowagi nie została jak dotąd ani razu uruchomiona

W niniejszej części sprawozdania przeanalizowano, w jaki sposób i na podstawie jakich przesłanek Komisja dokonuje oceny zakłóceń równowagi pod względem ich natężenia.

Zestaw kategorii był zwykle skomplikowany i ulegał modyfikacjom

W rozporządzeniu w sprawie zakłóceń równowagi makroekonomicznej przewidziano trzy kategorie oceny państw członkowskich: brak zakłóceń równowagi, występowanie zakłóceń równowagi bądź występowanie nadmiernych zakłóceń równowagi.

W 2012 r. Komisja ustanowiła jednak pięć kategorii, a w 2013 r. ich liczba wzrosła do sześciu. W 2014 r. z kolei stosowano inny zestaw sześciu kategorii, z rozróżnieniem na stopień natężenia zakłócenia i zakres wymaganego monitorowania. Ostatecznie w 2016 r. liczbę kategorii ograniczono do czterech (zob. tabela 3). Większość podmiotów, z którymi przeprowadzono rozmowy, z zadowoleniem przyjęła to ograniczenie, gdyż poskutkowało ono uproszczeniem procedury.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Cechą wspólną różnych klasyfikacji od 2013 r. jest obecność kategorii nadmiernych zakłóceń, które zostały co prawda zidentyfikowane, ale w przypadku których Komisja nie zaproponowała wszczęcia procedury dotyczącej nadmiernego zakłócenia równowagi. W odnośnym rozporządzeniu nie przewidziano wyraźnie takiej możliwości (zob. ramka 3). Z dokumentów Komisji nie wynika jasno, skąd wzięła się praktyka, w ramach której mimo występowania nadmiernych zakłóceń Komisja nie zaleca wszczęcia odnośnej procedury. Decyzja w tej sprawie zapadła prawdopodobnie na szczeblu politycznym. Komisja jak dotąd zawsze unikała zalecenia wszczęcia procedury dotyczącej nadmiernego zakłócenia równowagi, nie podając jasnego uzasadnienia (zob. pkt 63).

Powiązanie między analizą a kategorią zakłóceń równowagi nie zawsze jest wyraźne

Art. 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie zakłóceń równowagi makroekonomicznej stanowi, że szczegółowa ocena sytuacji powinna obejmować „stwierdzenie, czy w danym państwie członkowskim występują zakłócenia równowagi i czy są to nadmierne zakłócenia równowagi”. Oznacza to, że Komisja musi wykazać wyraźne powiązanie między analizą ekonomiczną a wybraną kategorią zakłóceń równowagi.

W praktyce w szczegółowych ocenach sytuacji nie ma żadnych wskazówek co do klasyfikacji zakłóceń równowagi w państwach członkowskich. Informacja ta znajduje się w komunikacie towarzyszącym wydawanym przez Komisję. Ponadto Trybunał stwierdził, że zalecenia dotyczące klasyfikacji zakłóceń równowagi nie zawsze opierają się w jasny sposób na analizie przeprowadzonej w ramach szczegółowej oceny sytuacji. Na przykład:

1. W 2015 r., w następstwie zalecenia DG ECFIN, status Bułgarii uległ pogorszeniu o trzy kategorie – z kategorii „zakłócenia równowagi makroekonomicznej wymagające monitorowania i działań politycznych” został przesunięty do kategorii „nadmierne zakłócenia równowagi wymagające szczególnego monitorowania i zdecydowanych działań politycznych”. Decyzję o takim przesunięciu podjęto głównie ze względu na upadłość jednego z banków w 2014 r. i obawy Komisji co do stabilności finansowej. Klasyfikacja ta nie zmieniła się w 2016 r., mimo że w szczegółowej ocenie sytuacji za ten rok wykazano, że żaden z czynników ryzyka finansowego wskazanych w 2015 r. się nie urzeczywistnił.
2. W 2015 r., w następstwie zalecenia DG ECFIN w sprawie zintensyfikowania procedury, Francja została zdeklasyfikowana o jeden poziom do kategorii „nadmierne zakłócenia równowagi wymagające szczególnego monitorowania i zdecydowanych działań politycznych”. Zdaniem Trybunału w szczegółowej ocenie sytuacji nie wskazano jednak istotnych zmian z roku na rok we wskaźnikach leżących u podstaw oceny. Jednocześnie, mimo że Francja była także objęta procedurą nadmiernego deficytu (część naprawcza paktu stabilności i wzrostu), procedury tej nie zintensyfikowano, choć przymiotnik „nadmierny” w szczegółowej ocenie sytuacji odnosił się wyłącznie do deficytów budżetowych.
3. W szczegółowej ocenie sytuacji za 2016 r. dotyczącej Zjednoczonego Królestwa (które jest objęte procedurą nadmiernego deficytu od 2008 r.) stwierdzono, że nie występują tam żadne zakłócenia równowagi, a w sprawozdaniu za 2017 r. w ramach mechanizmu ostrzegania odstąpiono w ogóle od szczegółowej oceny sytuacji w tym kraju. Stało się tak pomimo tego, że w ocenie z 2016 r. zwrócono uwagę na utrzymujący się duży deficyt obrotów bieżących (największy w UE w tym roku) i trwający od 2013 r. wzrost cen mieszkań, których poziom był już i tak zawyżony.

Sytuacja uległa pogorszeniu w 2017 r., kiedy to rozbudowane szczegółowe oceny sytuacji zostały zastąpione „podsumowaniami” zamieszczanymi w sprawozdaniach krajowych (zob. pkt 69).

O tym, że analiza i klasyfikacja to dwa funkcjonalnie odrębne zadania, świadczy również moment ich publikacji. W 2012, 2014 i 2017 r. szczegółowe oceny sytuacji i komunikat zawierający informacje o klasyfikacji zostały opublikowane tego samego dnia, podczas gdy w 2013 i 2016 r. klasyfikacja ukazała się dwa tygodnie po publikacji ocen. W 2015 r. z kolei klasyfikacja zakłóceń równowagi została opublikowana dzień przed szczegółowymi ocenami sytuacji.

Na późniejszych etapach proces ma bardziej charakter polityczny niż techniczny

Obecnie Komisja dokonuje klasyfikacji zakłóceń równowagi w ramach procesu, na który składa się wiele etapów. W pierwszej kolejności pracownicy Komisji przesyłają pisemne zalecenia do komisarza do spraw gospodarczych i finansowych dotyczące klasyfikacji każdego państwa członkowskiego objętego szczegółową oceną sytuacji. Z ustaleń Trybunału wynika, że sugestie te zawierają jasne wskazówki techniczne, a ponadto wykazują się spójnością zarówno pomiędzy państwami, jak i na przestrzeni lat.

Po rozważeniu tych wskazówek przez gabinet komisarza oraz, od 2014 r., przez gabinet wiceprzewodniczącego Komisji ds. euro i dialogu społecznego (który jest współodpowiedzialny za procedurę dotyczącą zakłóceń równowagi makroekonomicznej) wstępna wersja komunikatu jest przesyłana do weryfikacji do gabinetów wszystkich komisarzy i ostatecznie do kolegium komisarzy.

W latach 2012-2016 występowanie nadmiernych zakłóceń w niektórych państwach członkowskich stwierdzono w 16 przypadkach, jednak kolegium komisarzy nigdy nie wystąpiło z odnośnym wnioskiem w tej sprawie do Rady. W trakcie kontroli przeprowadzonej przez Trybunał Komisja przedstawiła niewiele argumentów uzasadniających, dlaczego kolegium nie zaproponowało wszczęcia procedury.

Systematyczne odstępowanie od wszczęcia procedury dotyczącej nadmiernego zakłócenia równowagi spowodowało mniejszą wiarygodność i skuteczność procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej. Zdanie to podzielają również przedstawiciele wielu zainteresowanych podmiotów, którzy podkreślają, że wstrzymywanie się z uruchomieniem procedury naraziło na szwank jej zdolność do eliminowania zakłóceń i podważyło jej funkcję odstraszającą. Pełne wykorzystanie procedury, w tym wszczynanie procedury dotyczącej nadmiernego zakłócenia równowagi, zalecane jest także w sprawozdaniu pięciu przewodniczących²⁴. Również EBC stwierdził, że „niezbędne jest pełne i skuteczne wykorzystanie wszystkich instrumentów dostępnych w ramach procedury dotyczącej nadmiernego zakłócenia równowagi – w tym jej części naprawczej”, i powtarzał tę opinię przy wielu okazjach²⁵.

Inne zainteresowane podmioty sugerują, że na wiarygodność procedury dotyczącej nadmiernego zakłócenia równowagi negatywnie wpłynąć mogłoby również korzystanie z niej w warunkach, które nie są jednoznaczne, i podkreślają, że powinna być ona zarezerwowana wyłącznie do sytuacji bardzo oczywistych.

W rozporządzeniu w sprawie zakłóceń równowagi makroekonomicznej zadanie klasyfikowania zakłóceń równowagi powierzono w pełni Komisji. Trybunał wykrył jednak szereg uchybień dotyczących tego, jak odbywa się to w praktyce:

1. Po pierwsze, Trybunałowi nie przedstawiono żadnych dowodów na to, że kolegium oraz gabinety komisarzy dysponują formalną procedurą na potrzeby analizowania zaleceń DG ECFIN i dokumentowania wymiany opinii na ich temat.
2. Po drugie, przed 2017 r. wstępną wersję komunikatu dotyczącego zakłóceń równowagi rozsyłano komisarzom bardzo późno, co było niezgodne z wewnętrznymi zasadami Komisji mającymi gwarantować, że kolegium podejmuje decyzje po należytym ich rozważeniu.
3. Po trzecie, na chwilę obecną nie ma żadnych pisemnych wytycznych co do okoliczności, w jakich Komisja powinna zdecydować o przedłożeniu wniosku w sprawie wszczęcia procedury dotyczącej nadmiernego zakłócenia równowagi.

Z biegiem czasu waga szczegółowych ocen sytuacji znacznie się zmniejszyła. Jakość analiz jest nadal dobra, pewne kluczowe aspekty ocen wymagają jednak ulepszenia

W niniejszej sekcji przedstawiono, jak zmieniały się rola i miejsce szczegółowych ocen sytuacji, a także omówiono jakość narzędzi analitycznych i analizy ekonomicznej, z których Komisja korzysta w celu zidentyfikowania i oceny zakłóceń równowagi.

Z biegiem czasu waga szczegółowych ocen sytuacji znacznie się zmniejszyła

Rozróżnienie między szczegółowymi ocenami sytuacji i sporządzanymi co roku sprawozdaniami krajowymi coraz bardziej się zaciera. Komisja dąży do tego, by sporządzane przez nią analizy i zalecenia dotyczące polityki państw członkowskich weszły w szeroki zakres koordynacji polityki w ramach europejskiego semestru. Włączenie szczegółowych ocen sytuacji do sprawozdań krajowych sprawiło jednak, że procedura dotycząca zakłóceń równowagi makroekonomicznej i jej odrębny cel polegający na wykrywaniu zakłóceń i zapobieganiu im stały się mniej wyeksponowane.

Przez pierwsze trzy lata szczegółowe oceny sytuacji stanowiły osobne dokumenty sporządzane głównie przez DG ECFIN, z udziałem DG EMPL i innych dyrekcji generalnych. W 2015 r. oceny te zostały włączone do sprawozdań krajowych jako ich sekcja 2. W pozostałej części sprawozdań przedstawiane są natomiast wyniki analizy, które wcześniej zawarte były w (niesporządzanym już) dokumencie roboczym służb Komisji oceniającym krajowe programy reform w kontekście europejskiego semestru. W wyniku tego scalenia zrezygnowano ze sporządzania sekcji szczegółowej oceny sytuacji pod nazwą „Wyzwania w zakresie polityki”, która zawierała podsumowanie głównych wyzwań makroekonomicznych i możliwych rozwiązań. Ponadto tytuły w sprawozdaniach krajowych są obecnie ujednolicone, co oznacza, że nie odzwierciedlają natężenia zakłóceń równowagi w państwach członkowskich.

W 2016 r. rezygnację z sekcji „Wyzwania w zakresie polityki” skompensowano częściowo poprzez dodanie matrycy oceny na potrzeby procedury zakłóceń równowagi makroekonomicznej, która jest przydatną tabelą podsumowującą najważniejsze wnioski ze szczegółowej oceny sytuacji. Nie zawiera ona jednak żadnych informacji na temat potencjalnych działań, jakie należałoby podjąć w celu wyeliminowania problemów wspomnianych w szczegółowej ocenie sytuacji.

Format sprawozdań krajowych został poddany kolejnym modyfikacjom w 2017 r. Oprócz ich skrócenia Komisja ograniczyła szczegółową ocenę sytuacji do matrycy oceny i krótkiego opisu głównych wniosków (sekcja 3). Szczegółowe informacje na temat wszystkich najważniejszych kwestii problematycznych w państwach członkowskich, w tym na temat zakłóceń równowagi makroekonomicznej, są przedstawione w podziale na obszary tematyczne w sekcji 4 „Priorytety w zakresie reform”. Za pomocą gwiazdki w tytule wskazano kwestie, które mają znaczenie w kontekście procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej i które uwzględniono w podsumowaniu w sekcji 3.

Modyfikacji w formacie sprawozdań krajowych dokonano z inicjatywy Sekretariatu Generalnego Komisji, który odgrywa coraz większą rolę w całym procesie. Sekretariat kieruje obecnie pracami nad sprawozdaniami krajowymi, które są opracowywane przez zespoły krajowe utworzone we wszystkich departamentach Komisji. DG EMPL z kolei w większym zakresie zapewnia wkład analityczny²⁶, zwłaszcza jeśli chodzi o zatrudnienie i kwestie społeczne. Szczegółowe oceny sytuacji i sprawozdania krajowe nie są już zatem w takim stopniu owocem prac DG ECFIN. Zdaniem zainteresowanych podmiotów zmiany te sprawiły, że procedura dotycząca zakłóceń równowagi makroekonomicznej stała się mniej widoczna.

Od momentu włączenia ocen do sprawozdań krajowych komunikat dotyczący tych pierwszych został zastąpiony przez bardziej ogólny komunikat w sprawie sprawozdań. Aby zaradzić temu problemowi, w czerwcu 2015 r. DG ECFIN opublikowała przegląd wniosków ze szczegółowych ocen sytuacji za ten rok²⁷, pragnąc podkreślić pewne zjawiska zachodzące w wielu krajach mające związek ze zmieniającymi się warunkami ekonomicznymi. Przeglądu takiego nie opublikowano jednak w 2016 r. ani jak dotąd w 2017 r.

Analiza zakłóceń równowagi makroekonomicznej stanowi obecnie część ogólnej analizy problemów strukturalnych w danym państwie członkowskim. Zakłócenia równowagi nie mają już zatem takiej wagi, jak miało to miejsce, kiedy szczegółowe oceny sytuacji były odrębnymi dokumentami. W rezultacie trudno jest odróżnić problemy krótkotrwałe (zakłócenia równowagi) od długofalowych (wzrost gospodarczy).

Podsumowując, działania na rzecz usprawnienia europejskiego semestru sprawiły, że procedura dotycząca zakłóceń równowagi makroekonomicznej stała się mniej widoczna. Skuteczna komunikacja ma jednak zasadnicze znaczenie, jeśli opinia publiczna ma zrozumieć procedurę dotyczącą zakłóceń równowagi makroekonomicznej oraz wyzwania dla państw członkowskich, z jakimi wiążą się takie zakłócenia. Jest ona również niezbędna po to, by władze krajowe wykazały się większym poczuciem odpowiedzialności za tę procedurę. Zainteresowane podmioty wielokrotnie podkreślały to stanowisko w trakcie wizyt informacyjnych przeprowadzonych przez Trybunał.

Mimo że analizy charakteryzowały się dobrą jakością, pewne aspekty szczegółowych ocen sytuacji wymagają ulepszenia

W listopadzie 2016 r., tj. pięć lat od wprowadzenia procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej, DG ECFIN opublikowała opracowanie pt. „The Macroeconomic Imbalance Procedure – Rationale, Process, Application: a Compendium” [Procedura dotycząca zakłóceń równowagi makroekonomicznej – uzasadnienie, proces, zastosowanie. Kompendium], które opiera się w dużej mierze na materiałach analitycznych przedstawionych komitetom Rady lub opublikowanych wcześniej w różnych formatach. Skonsolidowany przegląd całego systemu ramowego w tej publikacji, choć przedstawiony późno, stanowi krok w dobrym kierunku. Pomógł on bowiem państwom członkowskim i innym zainteresowanym podmiotom zrozumieć procedurę dotyczącą zakłóceń równowagi makroekonomicznej, w szczególności zaś powody podjęcia pewnych decyzji.

W Kompendium opisano niektóre narzędzia analityczne wykorzystywane przez DG ECFIN w ramach oceny zakłóceń równowagi makroekonomicznej. Opracowanie to można by jeszcze ulepszyć, gdyby uwzględnić w nim informacje na temat narzędzi stosowanych przez Komisję w ramach innych regularnie przeprowadzanych analiz dotyczących na przykład stabilności sektora bankowego, zmian na rynku pracy istotnych w kontekście procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej czy jakości polityki rynku pracy.

Zdaniem zainteresowanych podmiotów i ekspertów, do których Trybunał zwrócił się o opinię, poziom analizy w szczegółowych ocenach sytuacji był ogólnie dobry. Komisja bierze w nich pod uwagę wszystkie uwarunkowania krajowe oraz inne istotne informacje przekazywane przez państwa członkowskie. Niektóre kraje zgłosiły, że należałoby usprawnić wymianę informacji, a Komisja podjęła ostatnio działania w tym kierunku.

Obserwacje te znalazły również odzwierciedlenie w wynikach ankiety skierowanej do członków Komitetu Polityki Gospodarczej. Ogromna większość respondentów (89%) uznała, że jakość szczegółowych ocen sytuacji w państwach członkowskich była „dobra”, a zdaniem 11% była ona „przeciętna”. Żaden z respondentów nie uznał, że jakość była „bardzo dobra”, „niska” lub „bardzo niska” (zob. wykres d w załączniku VI). Jeśli chodzi o porównanie z podobnymi raportami sporządzanymi przez inne instytucje, 26% członków Komitetu Polityki Gospodarczej stwierdziło, że szczegółowe oceny sytuacji były od nich lepsze, zdaniem 5% były one gorsze, a 68% zaznaczyło odpowiedź „bez różnicy” (zob. wykres u w załączniku VI). Wszyscy respondenci zgodzili się co do tego, że w szczegółowych ocenach sytuacji uwzględnione zostały istotne informacje dotyczące poszczególnych krajów (zdaniem 53% „w dużym stopniu”, zdaniem 47% „w pewnym stopniu”, zob. wykres e w załączniku VI).

W porównaniu z raportami innych organizacji międzynarodowych (MFW, OECD), sporządzanymi z zastosowaniem podejścia „tematycznego”, w szczegółowych ocenach sytuacji często przez wiele lat z rzędu poruszane są te same zagadnienia. Zważywszy nawet na fakt, że niektóre zakłócenia równowagi utrzymują się przez dłuższy czas i nie można ich zignorować, niejednokrotnie zaprezentowana analiza ma w rezultacie powtarzalny charakter i wnosi niewielką wartość dodaną, a ogólny jej przekaz nie zmienia się zasadniczo z roku na rok.

Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie zakłóceń równowagi makroekonomicznej Komisja jest zobowiązana do rozpatrywania „głębokich wzajemnych powiązań handlowych i finansowych pomiędzy państwami członkowskimi oraz skutków ubocznych polityki gospodarczej poszczególnych państw”²⁸. Aby uwzględnić te aspekty, opracowała ona szereg narzędzi ekonomicznych²⁹.

Analiza rozprzestrzeniania się efektów ubocznych³⁰ jest jednak często niedostateczna, a w czterech państwach członkowskich wybranych do kontroli była ona przeprowadzana w sposób nie do końca spójny. Przykładowo w przypadku Słowenii do 2014 r. jedynie w nikłym zakresie uwzględniono transgraniczny efekt domina na poziomie sektorów publicznych³¹ (efekt uboczny pochodzący z zewnątrz). Jeśli z kolei chodzi o Bułgarię, nie wzięto pod uwagę ogólnych warunków rynkowych charakterystycznych dla niewielkiego państwa członkowskiego znajdującego się poza strefą euro. Pomijanie kwestii rozprzestrzeniania się efektów ubocznych powoduje, że Komisja w nadmiernym stopniu koncentruje się na procesach zachodzących wewnątrz danego kraju.

Począwszy od 2015 r. przyjęto podejście polegające na tym, by w szczegółowych ocenach sytuacji dotyczących pięciu największych państw strefy euro uwzględniać rozprzestrzenianie się efektów ubocznych. Jest to krok we właściwym kierunku.

Wewnętrzne efekty uboczne zostały wspomniane we wszystkich szczegółowych ocenach sytuacji w próbie za wszystkie lata, choć w różnym zakresie i w różnym stopniu szczegółowości. Przykładowo transgraniczny efekt domina zachodzący na poziomie sektorów publicznych nie został szczegółowo rozważony nawet w 2012 i 2013 r., kiedy spready rentowności obligacji skarbowych³² były szczególnie wysokie.

Podsumowując, w ramach analizy sytuacji w poszczególnych krajach nie stosuje się konsekwentnie narzędzi analitycznych do oceny rozprzestrzeniania się efektów ubocznych. Zaobserwowano jednak pewne korzystne zmiany, głównie za sprawą publikowania od 2016 r. matrycy oceny na potrzeby procedury zakłóceń równowagi makroekonomicznej.

Ogólnie mówiąc, w szczegółowych ocenach sytuacji nie analizuje się wpływu polityki fiskalnej na zewnętrzne zakłócenia równowagi. Jedynym państwem członkowskim poddanym jak dotąd kompleksowej ocenie są Niemcy – kraj, w którym występuje duża nadwyżka na rachunku obrotów bieżących. Podobnych analiz nie przeprowadzono natomiast w odniesieniu do krajów borykających się ze strukturalnym deficytem obrotów bieżących, wysoką ujemną międzynarodową pozycją inwestycyjną netto bądź problemami w zakresie konkurencyjności (zob. ramka 4). Jeśli chodzi o kwestie budżetowe, szczegółowe oceny sytuacji ograniczają się głównie do przedstawienia pokrótce zmian w obszarze długu sektora publicznego.

W przypadku Słowenii i Bułgarii Trybunał stwierdził niedociągnięcia w analizie zakłóceń równowagi i sformułowanych na jej podstawie zaleceniach dotyczących polityki w tym obszarze (zob. ramka 5).

Sprawozdanie w ramach mechanizmu ostrzegania i tabela wskaźników odgrywają niewielką rolę w procedurze dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej

W niniejszej części przeanalizowano wartość dodaną sprawozdania w ramach mechanizmu ostrzegania w procedurze dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej oraz omówiono, w jaki sposób tabela wskaźników może ułatwić wykrywanie zakłóceń równowagi na wczesnym etapie.

Od momentu ustanowienia procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej objętość sprawozdania w ramach mechanizmu ostrzegania zwiększyła się ponad dwukrotnie (zob. wykres 6).

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Nie zaobserwowano jednak proporcjonalnej poprawy jakości przedstawianych w nim analiz, ponieważ dokument ten jest nadal w znacznej mierze opisowy³⁷:

1. pierwsza część zawiera głównie opis trendów występujących w gospodarkach wielu krajów oraz przedstawia, jak kształtowały się poszczególne wskaźniki uwzględnione w tabeli wskaźników. Nie towarzyszy temu jednak bardziej wnikliwa analiza konsekwencji tych procesów (rozprzestrzenianie się negatywnych efektów lub czynniki sprawcze) ani próba wskazania przyczyn tych trendów;
2. druga część sprawozdania obejmuje opis tabeli wskaźników oraz krótką ocenę ryzyka wystąpienia zakłóceń równowagi oraz korekt w przypadku każdego państwa.

Bezpośrednia przydatność sprawozdania w ramach mechanizmu ostrzegania jako narzędzia, które umożliwia wskazanie państw członkowskich zagrożonych wystąpieniem zakłóceń równowagi i wymagających z tego względu objęcia szczegółową oceną sytuacji, uległa ograniczeniu z uwagi na ustanowiony przez Komisję wymóg, by szczegółową oceną sytuacji obejmować wszystkie państwa członkowskie, w których stwierdzono zakłócenia równowagi w poprzednim roku (zob. załącznik IX). Stagnację, jaka się z tym wiąże, ukazano na wykresie 7.

Uwaga: Gwiazdką oznaczono państwa członkowskie, w których w roku sporządzenia oceny nie występowały zakłócenia równowagi.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Tabela wskaźników w sprawozdaniu w ramach mechanizmu ostrzegania nie jest zaprojektowana tak, by ułatwić wykrycie (pogarszających się) zakłóceń równowagi makroekonomicznej na wczesnym etapie:

1. ma ona charakter retrospektywny, gdyż opiera się na danych sprzed dwóch lat;
2. wiele wskaźników to albo średnie kroczące, albo zmienne o charakterze zasobowym (zob. tabela 4), co oznacza, że wolno reagują one na wszelkie zmiany.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Pewne ważne wskaźniki mające znaczenie dla wykrywania zakłóceń równowagi nie zostały uwzględnione w tabeli wskaźników. Są to na przykład inflacja, rentowność przedsiębiorstw czy odsetek kredytów zagrożonych.

Tabela wskaźników była wielokrotnie modyfikowana, przy czym zmiany dotyczyły zarówno liczby wskaźników, jak i ich rodzaju i sposobu prezentacji. Ostatnia modyfikacja miała miejsce w 2016 r., a w jej następstwie trzy wskaźniki społeczne³⁸ zostały przeniesione z kategorii wskaźników pomocniczych do głównej tabeli. Wskaźniki te są jednak w wysokim stopniu skorelowane, a poza tym mają niewielką przydatność z perspektywy wczesnego wykrywania zakłóceń równowagi, ponieważ odzwierciedlają konsekwencje zaburzeń gospodarczych. Zarówno członkowie Komitetu Polityki Gospodarczej, którzy udzielili odpowiedzi na ankietę (zob. wykres c w załączniku VI), jak i zdecydowana większość zainteresowanych podmiotów była zdania, że uwzględnienie tych trzech wskaźników nie doprowadziło do polepszenia tabeli wskaźników.

Tabela wskaźników ma niewielką przydatność w sprawozdaniu w ramach mechanizmu ostrzegania, a na późniejszym etapie nie jest brana pod uwagę wcale. Jak można się było spodziewać, Trybunał zaobserwował bezpośredni związek między liczbą wskaźników z komunikatem ostrzegawczym (wskaźniki, które przekroczyły wartość progową) oraz decyzją w sprawie objęcia kraju szczegółową oceną sytuacji i klasyfikacją zakłóceń równowagi. W obydwu przypadkach statystyczna zależność jest jednak bardzo słaba (zob. wykres 8), co potwierdza, że decyzja w sprawie objęcia kraju szczegółową oceną sytuacji nie jest podejmowana mechanicznie w oparciu o tabelę wskaźników. Ponadto na potrzeby analizy w szczegółowych ocenach sytuacji Komisja nie korzysta ze wskaźników pochodzących z tabeli, lecz opiera się na szerszym zestawie narzędzi analitycznych oraz na bardziej aktualnych danych³⁹.

Legenda: Czarnymi punktami zaznaczono średnią. Kategoria „nadmierne zakłócenia równowagi, które wymagają uruchomienia procedury dotyczącej nadmiernego zakłócenia równowagi” nie pojawia się na wykresie, ponieważ jak dotychczas nie zakwalifikowano do niej żadnego państwa członkowskiego.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Mimo że tabela wskaźników odgrywa niewielką rolę w procesie decyzyjnym, z rozmów z zainteresowanymi podmiotami wynika, że wzbudza ona duże zainteresowanie opinii publicznej, ponieważ łatwo jest przekazać informację o liczbie wskaźników z komunikatem ostrzegawczym. Odbiorcy tych informacji, którzy nie są ekspertami, mogą jednak uzyskać niepełny obraz sytuacji, jeśli chodzi o charakter i szczegóły zakłóceń równowagi w danym państwie członkowskim, o ile będą opierać się jedynie na liczbie wskaźników z komunikatem ostrzegawczym i nie zapoznają się z treścią całej szczegółowej oceny sytuacji. Włączenie tabeli wskaźników jako załącznika do sprawozdania krajowego począwszy od 2016 r. może umocnić błędne przekonanie co do tego, że odgrywa ona zasadniczą rolę w ocenie natężenia zakłóceń równowagi.

Wnioski i zalecenia

Ogólnie rzecz biorąc, Trybunał stwierdza, że choć procedura dotycząca zakłóceń równowagi makroekonomicznej została ogólnie dobrze opracowana, Komisja nie wdraża jej w sposób, który zapewniałby skuteczne zapobieganie zakłóceniom równowagi i ich korygowanie. W związku z tym Komisja powinna w istotnym zakresie udoskonalić pewne aspekty zarządzania tą procedurą. Jednym z ostatnich kroków w tym kierunku było zajęcie się problemem rozprzestrzeniania się negatywnych efektów zaostrzonej polityki fiskalnej w niektórych państwach członkowskich w okresie obniżonego poziomu produkcji w strefie euro.

Realizacja zaleceń dla poszczególnych krajów istotnych w kontekście procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej

Stopień wdrożenia przez państwa członkowskie zaleceń w kontekście procedury zakłóceń równowagi makroekonomicznej był niewielki (zob. pkt 33).

Komisja decyduje, które z zaleceń mają znaczenie w kontekście procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej, dopiero po opracowaniu wszystkich zaleceń. Nawet wtedy taka klasyfikacja w pewnych przypadkach jest jednak niewłaściwa, ponieważ zalecenia co najwyżej częściowo lub jedynie w niewielkim stopniu są powiązane z analizą przedstawioną w szczegółowych ocenach sytuacji. Zalecenia uznane za mające znaczenie dla procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej obejmują często różne działania odnoszące się zarówno do kwestii strukturalnych w zakresie potencjalnego wzrostu, jak i do zakłóceń równowagi makroekonomicznej w perspektywie krótko- i średnioterminowej. Niekiedy nie są one wcale powiązane z zakłóceniami równowagi makroekonomicznej (zob. pkt 35-38 i 43).

W następstwie usprawnienia wprowadzonego w 2015 r. zalecenia dla poszczególnych krajów są obecnie krótsze i formułowane w sposób bardziej ogólny niż wcześniej, co sprawia, że trudniej jest ocenić, czy zostały one prawidłowo wdrożone, a także w jakim stopniu przyczyniły się do wyeliminowania zakłóceń równowagi. Ramy czasowe przewidziane na ich realizację są bardzo wymagające (zob. pkt 39-42; 51-52).

Ponadto brak jest systematycznych ocen ex ante bądź ex post wpływu gospodarczego zaleceń dla poszczególnych krajów mających znaczenie w kontekście procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej (zob. pkt 44-46).

Zalecenie 1

1. Komisja powinna dopilnować, by zalecenia dla poszczególnych krajów odnosiły się systematycznie do zakłóceń równowagi makroekonomicznej stwierdzonych w szczegółowych ocenach sytuacji. Działania przewidziane w tych zaleceniach powinny być na tyle szczegółowe, by ich wdrożenie doprowadziło do znacznego i zauważalnego zmniejszenia zakłóceń równowagi.
2. Komisja powinna również wprowadzić jasne rozróżnienie między działaniami w ramach procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej mającymi złagodzić zakłócenia w perspektywie krótko- i średnioterminowej w celu zapobiegania kryzysom oraz reformami, które mają zapobiegać kumulowaniu się zakłóceń równowagi poprzez pobudzanie potencjalnego wzrostu gospodarczego w perspektywie długoterminowej.
3. W ramach swoich możliwości Komisja powinna dokonywać ocen ex ante i ex post wpływu działań przewidzianych w zaleceniach dla poszczególnych krajów na zakłócenia równowagi.
4. Komisja powinna zapewnić realistyczne ramy czasowe, by ułatwić wdrażanie zaleceń dla poszczególnych krajów istotnych w kontekście procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej.

Działania te powinny zostać zrealizowane przed cyklem procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej na 2019 r. (rozpoczynającym się jesienią 2018 r.).

Klasyfikacja zakłóceń równowagi

W szczegółowych ocenach sytuacji nie ma żadnych wskazówek co do klasyfikacji zakłóceń równowagi w państwach członkowskich. Ponadto związek między analizą ekonomiczną przedstawioną w tych ocenach a klasyfikacją zakłóceń nie zawsze jest jasny. Problem ten pogłębił się, odkąd rozbudowane szczegółowe oceny sytuacji zostały zastąpione „podsumowaniami” zamieszczanymi w sprawozdaniach krajowych (zob. pkt 57–60).

Departamenty Komisji przedstawiają kolegium komisarzy swoje propozycje co do klasyfikacji zakłóceń równowagi, posiłkując się zestawem jasnych kryteriów. Z dowodów zgromadzonych w toku kontroli wynika jednak, że proces podejmowania decyzji w tej sprawie na szczeblu politycznym nie opiera się na żadnej formalnej procedurze i że Komisja działa niekiedy z naruszeniem swoich własnych przepisów wewnętrznych (zob. pkt 61-62 i 66).

Komisja jeszcze nigdy nie zaproponowała wszczęcia procedury dotyczącej nadmiernego zakłócenia równowagi, choć wielokrotnie rozważała taki krok. Zgodnie z przyjętą przez Komisję interpretacją rozporządzenia w sprawie zakłóceń równowagi makroekonomicznej samo stwierdzenie nadmiernych zakłóceń równowagi nie oznacza automatycznie, że należy zaproponować wszczęcie procedury dotyczącej nadmiernego zakłócenia równowagi (zob. pkt 63–65).

Zalecenie 2

1. Zgodnie z wymogami rozporządzenia w sprawie zakłóceń równowagi makroekonomicznej w szczegółowych ocenach sytuacji Komisja powinna zawrzeć jasną analizę natężenia zakłóceń występujących w danym państwie członkowskim.
2. Komisja powinna przyjąć, opublikować i stosować jasne kryteria i procedury w celu klasyfikacji zakłóceń równowagi.
3. Jeśli nie ma ku temu przeciwwskazań, Komisja powinna zalecać wszczęcie procedury dotyczącej nadmiernego zakłócenia równowagi, o ile są dowody świadczące o tym, że dane państwo członkowskie zmaga się z takimi zakłóceniami, zwłaszcza w przypadku gdy występuje wysokie ryzyko niestabilności, gdy zakłócenia utrzymują się przez dłuższy czas lub mają efekty uboczne bądź gdy działania naprawcze nie przyniosły zadowalających rezultatów. Jeśli natomiast w pewnych szczególnych okolicznościach Komisja skorzysta z przysługującej jej swobody decyzyjnej i nie zdecyduje się na taki krok, powinna jasno i publicznie wytłumaczyć, jakimi kierowała się przesłankami.

   Działania te powinny zostać zrealizowane przed cyklem procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej na 2019 r. (rozpoczynającym się jesienią 2018 r.).

4. W kontekście przeglądu procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej zaplanowanego na 2019 r. Komisja powinna zaproponować zmiany do odnośnego rozporządzenia, tak by skodyfikować okoliczności, w których nie będzie zalecać wszczęcia procedury dotyczącej nadmiernego zakłócenia równowagi, nawet jeśli stwierdzi, że w państwie członkowskim występują nadmierne zakłócenia.

Status szczegółowych ocen sytuacji

Począwszy od 2015 r. szczegółowe oceny sytuacji były stopniowo włączane do sprawozdań krajowych, które dotyczą przede wszystkim ogólnej koordynacji działań w ramach polityki strukturalnej. Rozróżnienie między tymi dwoma dokumentami coraz bardziej się zaciera. W 2017 r. szczegółowe analizy wszystkich głównych kwestii dotyczących danego państwa członkowskiego zostały scalone w jedną sekcję sprawozdania krajowego, z podziałem na obszary tematyczne. W sekcji tej wskazane są również zagadnienia, które mają znaczenie w kontekście procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej (zob. pkt 68-72).

Za sprawą tych zmian procedura dotycząca zakłóceń równowagi makroekonomicznej stała się mniej widoczna. Trudniej jest również zidentyfikować wyzwania istotne w jej kontekście. Ograniczenie roli szczegółowych ocen sytuacji spowodowało, że powiązanie między analizą ekonomiczną i klasyfikacją zakłóceń równowagi oraz odnośnymi zaleceniami dla poszczególnych krajów istotnymi w kontekście procedury zakłóceń równowagi makroekonomicznej stało się jeszcze słabsze (zob. pkt 59 i 73-75).

Ponadto choć tabela wskaźników nie ma kluczowego znaczenia w szczegółowej ocenie sytuacji, włączenie jej jako załącznika do sprawozdania krajowego począwszy od 2016 r. sprawia wrażenie, że jest wręcz odwrotnie (zob. pkt 95-96).

Zalecenie 3

1. Aby zapewnić jasną ocenę natężenia zakłóceń równowagi makroekonomicznej w danym państwie członkowskim i ułatwić znalezienie najbardziej odpowiedniego rozwiązania, Komisja powinna zapewniać kompleksowe szczegółowe oceny sytuacji, sporządzane jako osobne dokumenty o objętości i stopniu szczegółowości proporcjonalnych do powagi sytuacji i wyzwań w tym zakresie.
2. Zamiast zamieszczać tabelę wskaźników w swoich ocenach Komisja powinna zapewnić dostęp do bazy danych zawierającej informacje na temat zmiennych dotyczących poszczególnych krajów, które zostały faktycznie wykorzystane w analizie.

Działania te powinny zostać zrealizowane przed cyklem procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej na 2019 r. (rozpoczynającym się jesienią 2018 r.).

Uznanie wpływu polityki fiskalnej na zewnętrzne zakłócenia równowagi i konkurencyjność

Mimo pewnej powtarzalności z roku na rok jakość analiz w szczegółowych ocenach sytuacji była ogólnie dobra. W analizach tych nie zawsze uwzględnia się jednak wpływ polityki fiskalnej na zewnętrzne zakłócenia równowagi. Wpływu tego nie bierze się także pod uwagę przy formułowaniu zaleceń dla poszczególnych krajów, nawet jeśli w szczegółowej ocenie sytuacji wskazano zakłócenia równowagi w pozycjach zewnętrznych, które są w dużym stopniu powiązane z polityką fiskalną. Komisja ma świadomość tych powiązań, ale ogólnie jest zdania, że kwestie budżetowe wchodzą w zakres paktu stabilności i wzrostu. Tymczasem pakt ten ogranicza się do kwestii stabilności budżetowej, nie uwzględnia wpływu polityki fiskalnej na zewnętrzne zakłócenia równowagi ani nie przewiduje możliwości wpłynięcia na kształt polityki fiskalnej państw członkowskich, które spełniają kryteria stabilności (zob. pkt 78-80, 86-87).

Zalecenie 4

W stosownych przypadkach Komisja powinna systematycznie analizować wpływ polityki fiskalnej na zewnętrzne zakłócenia równowagi i konkurencyjność w szczegółowych ocenach sytuacji, a także korzystać z procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej w celu formułowania zaleceń pod adresem państw członkowskich w sytuacji, gdy kwestie fiskalne mają bezpośredni wpływ na zewnętrzne zakłócenia równowagi. Podejście takie należy stosować zarówno w przypadku państw członkowskich z dużymi nadwyżkami na rachunku obrotów bieżących, jak i państw, w których występują duże deficyty.

Działanie to powinno zostać zrealizowane przed cyklem procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej na 2019 r. (rozpoczynającym się jesienią 2018 r.).

Całościowe spojrzenie na strefę euro

W ramach procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej zbyt dużą wagę przykłada się do gospodarek krajowych, nie uwzględnia się natomiast w wystarczającym stopniu rozprzestrzeniania się efektów ubocznych. W rezultacie w zaleceniach dla poszczególnych krajów istotnych w kontekście procedury zakłóceń równowagi makroekonomicznej nie uwzględnia się w wystarczającym stopniu działań, które mogą przynieść pozytywne skutki dla innych państw członkowskich lub mogą przyczynić się do symetrycznego przywrócenia równowagi w strefie euro (zob. pkt 81-85).

Zalecenia dla poszczególnych krajów nie zawsze są spójne z zaleceniami Komisji dla strefy euro jako całości (zob. pkt 47-50).

Zalecenie 5

1. W ramach procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej Komisja powinna systematycznie uwzględniać działania w zakresie polityki o wpływie transgranicznym, które mogą przyczynić się do symetrycznego przywrócenia równowagi w strefie euro.
2. Komisja powinna dopilnować, by zalecenia dla poszczególnych krajów w ramach tej procedury były spójne z zaleceniami dla całej strefy euro odnoszącymi się do zakłóceń równowagi, w tym także – w stosownych przypadkach – w odniesieniu do ogólnego kursu polityki fiskalnej.

Działania te powinny zostać zrealizowane przed cyklem procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej na 2019 r. (rozpoczynającym się jesienią 2018 r.).

Widoczność procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej i komunikacja na jej temat

Skuteczna komunikacja ma zasadnicze znaczenie dla zwiększenia świadomości społecznej na temat procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej i jej celu, który polega na wykrywaniu i łagodzeniu takich zakłóceń oraz zapobieganiu im, a także na temat wyzwań dla państw członkowskich, z jakimi wiążą się zakłócenia równowagi. Jest ona również niezbędna do tego, by skłonić władze krajowe do wykazania się większym poczuciem odpowiedzialności za tę procedurę (zob. pkt 1-6; 54-56; 68-72; 88-91; 94-96).

Zalecenie 6

Komisja powinna nadać większą wagę procedurze dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej poprzez:

1. częstsze odwoływanie się do tej procedury w komunikacji z państwami członkowskimi;
2. zapewnienie, by każdorazowo gdy Komisja uzna zakłócenia równowagi za nadmierne, właściwi komisarze byli gotowi do przedstawienia parlamentom państw członkowskich uzasadnienia podjętych decyzji oraz odnośnych zaleceń dotyczących polityki w tym obszarze.

Działania te powinny zostać zrealizowane przed cyklem procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej na 2019 r. (rozpoczynającym się jesienią 2018 r.).

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę IV, której przewodniczył członek Trybunału Obrachunkowego Baudilio TOMÉ MUGURUZA, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 28 listopada 2017 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

Klaus-Heiner LEHNE
Prezes

Wykaz skrótów

DG ECFIN – Dyrekcja Generalna Komisji Europejskiej ds. Gospodarczych i Finansowych

DG EMPL – Dyrekcja Generalna Komisji Europejskiej ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego

EBC – Europejski Bank Centralny

EPC – Komitet Polityki Gospodarczej Rady UE

MFW – Międzynarodowy Fundusz Walutowy

NRP – krajowy program reform

OECD – Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju

Glosariusz

Europejski semestr – unijny roczny cykl koordynacji polityki gospodarczej. Obejmuje on politykę fiskalną zgodnie z paktem stabilności i wzrostu, zapobieganie nadmiernym zakłóceniom równowagi makroekonomicznej (w ramach procedury dotyczącej takich zakłóceń) oraz reformy strukturalne w kontekście strategii „Europa 2020”. W ramach europejskiego semestru wydawane są zalecenia skierowane do poszczególnych państw członkowskich.

Komitet Polityki Gospodarczej – organ doradczy Komisji i Rady ustanowiony na mocy decyzji Rady 74/122/EWG z dnia 18 lutego 1974 r., który wspomaga Radę w koordynowaniu polityki gospodarczej państw członkowskich i UE. W jego skład wchodzi po dwóch delegatów z każdego państwa członkowskiego, a także dwóch przedstawicieli Komisji oraz dwóch przedstawicieli EBC.

Krajowy program reform – dokument sporządzany co roku, w którym przedstawiona jest polityka państwa członkowskiego oraz działania podejmowane w celu utrzymania wzrostu gospodarczego i zatrudnienia oraz osiągnięcia celów strategii „Europa 2020”.

Pakt stabilności i wzrostu – porozumienie z 1997 r. (zmieniane w 2005 i 2011 r.) wiążące dla wszystkich państw członkowskich UE, dotyczące wdrażania postanowień traktatu z Maastricht w zakresie zrównoważenia polityki fiskalnej państw członkowskich głównie poprzez utrzymywanie deficytu i zadłużenia publicznego na dopuszczalnym poziomie.

Strategia „Europa 2020” – unijna agenda na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia na bieżące dziesięciolecie, obejmująca pięć celów nadrzędnych, które znalazły odzwierciedlenie w postaci siedmiu inicjatyw przewodnich. Aby przyczynić się do osiągnięcia ogólnych celów unijnych, rządy państw członkowskich przyjęły cele krajowe, o stopniu realizacji których informują w krajowych programach reform.

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obszarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsze sprawozdanie zostało opracowane przez Izbę IV, której przewodniczy członek Trybunału Baudilio Tomé Muguruza i która zajmuje się obszarami regulacji rynków i konkurencyjnej gospodarki. Kontrolą kierował członek Trybunału Neven Mates. W przygotowanie sprawozdania zaangażowani byli również Georgios Karakatsanis, szef gabinetu; Marko Mrkalj, attaché; Zacharias Kolias, dyrektor, oraz Giuseppe Diana, koordynator zadania. W skład zespołu kontrolnego weszli: Stefano Sturaro, Shane Enright, Maëlle Bourque i Katia Mesonero-Herrera.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2018

© Unia Europejska, 2018

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Wyszukiwanie informacji o UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: http://europa.eu.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić w serwisie EU Bookshop: http://bookshop.europa.eu. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp/pl/data) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.