Fiscalización del procedimiento de desequilibrio macroeconómico (PDM)

Resumen

Sobre el procedimiento de desequilibrio macroeconómico

El procedimiento de desequilibrio macroeconómico (PDM) fue concebido para corregir los desequilibrios macroeconómicos en la UE, en respuesta a la ausencia de instrumentos estratégicos para prevenir la formación de estos desequilibrios que existía antes de la crisis de 2008.

El PDM consiste en un ciclo anual, comenzando con la publicación por la Comisión de una evaluación económica y financiera, conocida como informe sobre el mecanismo de alerta, que identifica a los Estados miembros en riesgo de sufrir desequilibrios que requieren un análisis en mayor profundidad en forma de examen exhaustivo cuyo propósito es llegar a una conclusión sobre si existen desequilibrios en los Estados miembros seleccionados y si deben considerarse excesivos. A partir de este análisis que implica el examen exhaustivo, la Comisión debe proponer recomendaciones específicas por país (REP), que en última instancia serán aprobadas por el Consejo y remitidas a los Estados miembros para que afronten sus desequilibrios.

Si los desequilibrios se consideran «excesivos», el Reglamento PDM prevé que la Comisión proponga al Consejo la activación del «procedimiento de desequilibrio excesivo». Se trata de un mecanismo de vigilancia mejorado que incluye la posibilidad de sanciones para los Estados miembros de la zona del euro.

¿Qué fiscalizó el Tribunal?

La pregunta de auditoría principal era: «¿Tiene el PDM un fundamento sólido y se aplica adecuadamente?» El Tribunal evaluó la eficacia de la aplicación del PDM por parte de la Comisión durante el período de 2012-2017.

¿Qué constató el Tribunal?

Aunque el PDM en general está bien concebido, la Comisión no lo está aplicando de una forma que garantice una prevención y corrección eficaces de los desequilibrios.

La Comisión utiliza las REP pertinentes a efectos del PDM como medio principal para corregir los desequilibrios macroeconómicos. Sin embargo, su aplicación ha sido escasa. Aunque esta compete a los Estados miembros, las REP presentan varias insuficiencias en la forma en que están diseñadas por la Comisión. No existe una relación sistemática entre los desequilibrios específicos detectados en el examen exhaustivo y las recomendaciones propuestas. En algunos casos las REP se califican como pertinentes a efectos del PDM, aunque solo estén vinculadas remotamente, si acaso, a los desequilibrios macroeconómicos, lo que hace más difícil que los Estados miembros adopten medidas correctoras adecuadas. Además, las REP relacionadas con el PDM no tienen en cuenta lo suficiente la política presupuestaria, aunque sea relevante para los desequilibrios no presupuestarios. Existe cierta incoherencia entre las REP individuales para los Estados miembros y las recomendaciones formuladas para la zona del euro en su conjunto. Por último, la Comisión a veces fija un calendario muy exigente para la aplicación de las recomendaciones.

El Tribunal está de acuerdo con las partes interesadas que encuestó, en su percepción de que el análisis de los exámenes exhaustivos es de buena calidad y que los desequilibrios se detectan correctamente. Sin embargo, en los últimos años, los exámenes exhaustivos se han vuelto progresivamente menos visibles en los informes de la Comisión: el análisis pertinente a efectos del PDM y el asesoramiento estratégico son ahora menos prominentes después de haberse integrado en los informes por países, que abordan principalmente la amplia coordinación económica de las políticas estructurales. El proceso decisorio de la Comisión relativo a la clasificación de los desequilibrios por gravedad ha debilitado aún más el PDM. Aunque los desequilibrios se detectan a nivel departamental con arreglo a criterios técnicos claros, los exámenes exhaustivos no contiene una evaluación clara de su gravedad. Los criterios subyacentes a las decisiones finales adoptadas por el Colegio de Comisarios carecen de transparencia.

Cabe destacar que la Comisión nunca ha recomendado activar el procedimiento de desequilibrio excesivo, a pesar de que, desde el inicio del PDM en 2012, se ha detectado que varios Estados miembros presentan desequilibrios excesivos durante un período prolongado

El primer documento del proceso, el informe sobre el mecanismo de alerta, no facilita adecuadamente la detección precoz de los desequilibrios, puesto que utiliza indicadores basados en datos desfasados y medias móviles que lo hacen ciego a acontecimientos recientes. Además, el texto del informe es descriptivo más que analítico. Los efectos indirectos en otros Estados miembros y la dimensión de la zona del euro no se tienen en cuenta en gran profundidad, aunque se ha mejorado algo en este aspecto.

¿Qué recomienda el Tribunal?

1. La Comisión debería vincular sistemáticamente las REP relacionadas con el PDM con desequilibrios macroeconómicos. Las medidas propuestas tendrían que detallarse de manera suficiente y centrarse en medidas políticas para reducir los desequilibrios a corto y medio plazo. Cuando sea posible, la Comisión debería realizar evaluaciones ex ante y ex post del impacto de las medidas políticas en los desequilibrios.
2. Los exámenes exhaustivos habrían de presentar una calificación clara de la gravedad de los desequilibrios a los que se enfrenta un Estado miembro La Comisión debería mejorar la transparencia adoptando, publicando y aplicando criterios claros para clasificar los desequilibrios y también debería, salvo que se den circunstancias concretas, recomendar la activación de un procedimiento de desequilibrio excesivo cuando haya pruebas de que un Estado miembro sufre desequilibrios excesivos. Si, en circunstancias específicas, la Comisión utiliza sus poderes discrecionales para abstenerse de tomar esta medida, debería declarar clara y públicamente sus motivos.
3. La Comisión debería proporcionar un examen exhaustivo y presentado separadamente, con una longitud y nivel de detalle que reflejen la gravedad de la situación y los desafíos políticos. En lugar del cuadro de indicadores, el examen exhaustivo tendría que dar acceso a las variables específicas del país que se utilizan realmente en el análisis.
4. La Comisión debería analizar sistemáticamente el impacto de la política presupuestaria en los desequilibrios externos y la competitividad y utilizar el PDM para formular recomendaciones a los Estados miembros cuando existan problemas presupuestarios que afecten directamente a los desequilibrios externos.
5. El proceso del PDM habría de tener en cuenta sistemáticamente las políticas con efectos en distintos países que pueden mejorar el reequilibrio simétrico dentro de la zona del euro, y las REP relacionadas con el PDM tendrían que ser coherentes con las recomendaciones para la zona del euro relativas a desequilibrios, incluida, en su caso, la orientación presupuestaria global.
6. La Comisión debería dar mayor protagonismo al PDM en su comunicación con el público. En el contexto de una comunicación eficaz, los comisarios competentes deberían estar a disposición de los Parlamentos de los Estados miembros, cuando la Comisión haya valorado los desequilibrios como excesivos, para que puedan explicar la justificación de sus decisiones y las correspondientes recomendaciones políticas.

Introducción

Justificación económica y marco jurídico

Antes de la crisis de 2008-2009, el marco de gobernanza económica de la UE (conjunto de normas que regulan las políticas económicas de los Estados miembros) se centraba en la sostenibilidad de las políticas presupuestarias, limitándose esencialmente a mantener bajo control el déficit público y la deuda pública. La gobernanza de la UE para políticas no presupuestarias se limitaba a las disposiciones del Tratado sobre la coordinación flexible de las políticas económicas¹.

La crisis y sus consecuencias demostraron que el marco no había detectado ni evitado la formación de desequilibrios macroeconómicos. En varios Estados miembros, los grandes flujos de entrada de capital y la expansión insostenible del crédito del sector privado provocaron un deterioro de la balanza comercial y la competitividad, un exceso de inversión en determinados sectores de la economía y una acumulación excesiva de deuda en el sector privado. Además, antes de la crisis, un auge económico insostenible distorsionó la evaluación de la situación presupuestaria subyacente, lo que a menudo hizo que la situación pareciese mejor de lo que realmente era. Cuando los desequilibrios finalmente desencadenaron un doloroso ajuste, este se extendió a otros Estados miembros, poniendo así en peligro la estabilidad financiera y los resultados económicos de toda la UE.

Con el fin de evitar situaciones similares en el futuro y apoyar las políticas destinadas a reducir los desequilibrios derivados de auge económico anteriores a la crisis, en 2011 se implantó un nuevo mecanismo conocido con el Procedimiento de Desequilibrio Macroeconómico (PDM), como parte del «paquete de seis» legislativo del año².

El principal fundamento jurídico del PDM es el Reglamento (UE) n.º 1176/2011 relativo a la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos (en lo sucesivo «el Reglamento PDM»)³.

En PDM se aplica a todos los Estados miembros de la UE (excepto los que reciben asistencia financiera de la UE con arreglo a programas de ajuste económico) y lleva aplicándose desde 2012 en el marco del ciclo anual de coordinación y vigilancia de las políticas económicas.

En concreto, el PDM está orientado a la detección, la prevención y la corrección de «desequilibrios» y «desequilibrios excesivos». Estos términos se definen en el artículo 2 del Reglamento PDM:

1. «desequilibrios: cualquier tendencia que da lugar a una evolución macroeconómica que afecta o puede afectar negativamente al correcto funcionamiento de la economía de un Estado miembro, de la unión económica y monetaria o del conjunto de la Unión;
2. desequilibrios excesivos: desequilibrios graves, en particular los desequilibrios que comprometen o pueden comprometer el correcto funcionamiento de la unión económica y monetaria».

A continuación, el artículo 4, apartado 3, del Reglamento PDM define la naturaleza de los desequilibrios:

1. «desequilibrios internos, incluidos los que pueden surgir como consecuencia del endeudamiento público y privado, de la evolución de los mercados financieros y de los activos, incluido el sector inmobiliario, de la evolución de los flujos de crédito en el sector privado y de la evolución del desempleo;
2. los desequilibrios externos, incluidos los que pueden surgir como consecuencia de la evolución de la cuenta corriente y de la posición de inversión neta de los Estados miembros; de los tipos de cambio efectivos reales; de las cuotas en el mercado de exportación; de la evolución de los precios y los costes, y de la competitividad no relacionada con los precios, teniendo presentes los distintos elementos de la productividad».

El Reglamento PDM establece, de este modo, el doble objetivo de luchar contra los desequilibrios que afectan a las economías de los distintos Estados miembros, abordando al mismo tiempo los efectos de contagio⁴ a otros Estados miembros de la zona del euro y de la UE.

El PDM está integrado en el Semestre Europeo, que es el marco establecido en 2010 para la coordinación amplia de las políticas económicas en toda la UE. Además del PDM, el Semestre Europeo comprende medidas que aplican el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), y políticas estructurales destinadas a impulsar el crecimiento a largo plazo en el contexto de la Estrategia Europa 2020 a través de la consecución de objetivos, las orientaciones generales de las políticas económicas y las orientaciones para las políticas de empleo. El proceso anual del Semestre Europeo culmina con la propuesta de la Comisión al Consejo de recomendaciones específicas por país (REP) en todos estos ámbitos. Tras su aprobación por el Consejo, se espera que los Estados miembros apliquen las recomendaciones.

En términos generales, la distinción entre el PDM y el PEC es la siguiente: el PDM se ocupa de los desequilibrios macroeconómicos en general, mientras que el PEC se detiene en la sostenibilidad presupuestaria. Además, una vez que los Estados miembros han cumplido los requisitos de deuda y déficit, el PEC deja de servir de orientación a la política presupuestaria. Por su parte, el Reglamento PDM contempla que las respuestas políticas a los desequilibrios detectados en el PDM puedan incluir actuaciones en el campo presupuestario y salarial⁵. Los dos instrumentos políticos son similares en el sentido de que atribuyen a la Comisión un papel ejecutor y, por lo tanto, ambos tienen un componente preventivo y otro corrector. Sin embargo, la Comisión no tiene un papel ejecutor similar en la aplicación de la Estrategia Europa 2020.

El proceso anual del PDM para detectar desequilibrios, evaluar su gravedad e iniciar la corrección se divide en varias fases. El proceso descrito en el Reglamento PDM se resume en la ilustración 1 (para más detalles, véase el anexo I), y los documentos correspondientes se enumeran en el anexo II.

Primera fase: El informe sobre el mecanismo de alerta

La primera fase en el proceso es la publicación de un informe sobre el mecanismo de alerta, cuyo propósito principal es identificar a los Estados miembros que, a juicio de la Comisión, corren riesgo de verse afectados por desequilibrios y que, por lo tanto, requieren un análisis más en profundidad en forma de examen exhaustivo (véase la fase dos). El informe sobre el mecanismo de alerta utiliza un cuadro de indicadores escogidos para poner de relieve los desequilibrios internos y externos (véase el anexo III)⁶. Sin embargo, el artículo 3, apartado 2, del Reglamento PDM deja claro que la decisión de poner en marcha un examen exhaustivo no debe derivarse «de una lectura mecánica de los indicadores del cuadro».

Fuente: TCE.

Segunda fase: Exámenes exhaustivos

Los exámenes exhaustivos consisten en un análisis detallado de las circunstancias específicas de los países utilizando una amplia variedad de instrumentos analíticos (como medición de vínculos comerciales y exposiciones entre Estados miembros), información cualitativa específica de cada país (como la especialización en determinados productos y los mecanismos de negociación salarial) y, en muchos casos, variables distintas de las que figuran en el cuadro de indicadores del informe sobre el mecanismo de alerta.

La Comisión recopila información durante las visitas a los Estados miembros, y también está obligada a tener en cuenta cualquier otra información que hayan comunicado los Estados miembros como relevante. Por último, la Comisión debe tener en cuenta las intenciones políticas de los Estados miembros y las recomendaciones anteriores del Consejo o la Junta Europea de Riesgo Sistémico.

El Reglamento PDM exige específicamente que en los exámenes exhaustivos se evalúe si el Estado miembro en cuestión se ve afectado por desequilibrios y, en caso afirmativo, si son excesivos. Igualmente deben tomarse en consideración los efectos indirectos de las políticas económicas nacionales. Si la Comisión no detecta desequilibrios, el proceso del PDM termina para ese Estado miembro en ese año. Si se detectan desequilibrios, dependiendo de su gravedad, la Comisión someterá al Estado miembro al componente preventivo o corrector del PDM.

Desde 2015, los exámenes exhaustivos han pasado a formar parte de los informes anuales por país de la Comisión para el Semestre Europeo, que consisten en evaluaciones de amplio alcance de los principales problemas estructurales que afectan a los Estados miembros en ámbitos como la fiscalidad y el gasto, el empleo, las administraciones públicas y el entorno empresarial, así como los progresos realizados por el Estado miembro en la aplicación de las REP y hacia los objetivos de Europa 2020.

Tercera fase: Prevención y corrección

Acción preventiva

Si considera que un Estado miembro presenta desequilibrios macroeconómicos, la Comisión debe informar al Consejo y al Parlamento Europeo. Respondiendo a una propuesta de la Comisión, el Consejo puede entonces remitir REP al Estado miembro para corregir los desequilibrios y evitar que se vuelvan «excesivos» (mencionadas en este informe como «REP relacionadas con el PDM»). Las REP se aprueban en julio y deben revisarse y, en su caso, ajustarse con carácter anual. Para ello, hay una evaluación sistemática y pública de los avances realizados en la aplicación de las REP que se publica en un anexo al informe por país correspondiente en febrero. Para supervisar la aplicación de las REP relacionadas con el PDM, la Comisión está obligada a mantener un diálogo permanente con las autoridades de los Estados miembros y los interlocutores sociales y organizar visitas de información, normalmente una vez al año.

Acción correctiva: el procedimiento de desequilibrio excesivo

Si considera que los desequilibrios son excesivos, la Comisión una vez más está obligada, en virtud del artículo 7 del Reglamento PDM, a informar al Parlamento Europeo y al Consejo. En respuesta a una propuesta de la Comisión, el Consejo puede decidir activar un «procedimiento de desequilibrio excesivo», que expone al Estado miembro a unos requisitos y un seguimiento más estrictos y, en última instancia, en el caso de los Estados miembros de la zona del euro, a la posibilidad de sanciones financieras⁷.

Alcance, objetivos y enfoque de la fiscalización

Alcance y objetivos de la fiscalización

La pregunta de auditoría principal era «¿Tiene el PDM un fundamento sólido y se aplica adecuadamente?» A partir de ella, el Tribunal evaluó en su fiscalización si había sido eficaz la aplicación por la Comisión del PDM durante el período transcurrido entre 2012 y 2017⁸, así como, en su caso, determinados elementos de concepción del procedimiento. En la fiscalización se examinó en detalle el PDM en una muestra de cuatro Estados miembros (Bulgaria, España, Francia y Eslovenia), cubriendo otros Estados miembros en menor grado cuando procedía⁹.

Concretamente, el Tribunal examinó:

1. la eficacia de la aplicación del procedimiento sobre la base de la evolución de la clasificación de los desequilibrios de un Estado miembro y las razones subyacentes a la escasa aplicación de las REP relacionadas con el PDM;
2. el proceso de clasificación de los desequilibrios macroeconómicos de los Estados miembros;
3. el uso por la Comisión de instrumentos analíticos y análisis económicos para detectar y evaluar desequilibrios, y la evolución de la presentación de los resultados;
4. la idoneidad del cuadro de indicadores y el informe sobre el mecanismo de alerta en su conjunto en el PDM.

El Tribunal no evaluó la idoneidad de los umbrales establecidos para los indicadores del cuadro o la calidad de los datos estadísticos subyacentes, ni tampoco examinó el procedimiento para evaluar los avances en la aplicación de las REP relacionadas con el PDM¹⁰.

Los criterios de auditoría provinieron de:

1. los requisitos normativos (en particular el Reglamento PDM);
2. las normas y procedimientos internos de la Comisión (por ejemplo, instrucciones y directrices);
3. los documentos publicados por una serie de instituciones de la UE y otras organizaciones internacionales (en particular el FMI y la OCDE) o resultantes de la investigación para determinar mejores prácticas.

Este informe de fiscalización es el segundo de una serie que se planificó para asegurar una cobertura sustancial del marco de gobernanza económica de la UE. El primer informe de la serie, sobre el procedimiento de déficit excesivo¹¹, se publicó en 2016.

Enfoque

En marzo de 2016, el Tribunal envió una encuesta en línea a los miembros del Comité de Política Económica (CPE) de los Estados miembros que habían sido objeto de un PDM. La encuesta abarcaba el período transcurrido entre el informe sobre el mecanismo de alerta de 2012 y los exámenes exhaustivos de 2016, y constaba de cuarenta y seis preguntas, tanto cualitativas como cuantitativas, sobre la opinión de los miembros acerca del PDM. La encuesta finalizó en diciembre de 2016 y para entonces habían respondido 19 de un total de 20 miembros del CPE. Los resultados de la encuesta orientaron el trabajo de auditoría del Tribunal y se mencionan en algunas observaciones. La compilación de las respuestas a las preguntas cuantitativas puede encontrarse en el anexo VI.

El Tribunal entrevistó a funcionarios de tres departamentos de la Comisión (DG Asuntos Económicos y Financieros, DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión y la Secretaría General) y de las oficinas privadas del Comisario de Asuntos Económicos y Financieros, Fiscalidad y Aduanas y el Vicepresidente del Euro y el Diálogo Social. El Tribunal analizó una serie de documentación de la Comisión, tanto de dominio público como registros internos El Tribunal se entrevistó además con representantes de las instituciones que participaban en la aplicación y el seguimiento del PDM en Estados miembros seleccionados (véase la lista de las instituciones en el anexo VII).

El Tribunal habló sobre el PDM con representantes de varias organizaciones cuyas opiniones resultaban pertinentes para la fiscalización (entre ellas el Banco Central Europeo (BCE), el FMI, la OCDE, el Banco Mundial, el Parlamento Europeo y, en Alemania, el Ministerio Federal de Asuntos Económicos y Energía y el Ministerio Federal de Finanzas), organizó un grupo consultivo y solicitó, por último, el asesoramiento de expertos independientes.

Observaciones

Se han detectado desequilibrios de varios años en los Estados miembros, y una aplicación insuficiente de las políticas correctoras

Esta sección analiza la evolución del número de Estados miembros en los que se han detectado desequilibrios desde la introducción del PDM, y a continuación expone el grado de aplicación de las REP relacionadas con el PDM evaluado por la Comisión y examina las razones subyacentes.

Los Estados miembros en general registran desequilibrios de varios años

El número de Estados miembros en los que se detectaron desequilibrios macroeconómicos a través del PDM aumentó de forma constante entre 2012 y 2015 (de 12 a 16). No obstante, el Tribunal reconoce que este número también ha aumentado debido a la salida de varios países de programas de ajuste económico y de la adhesión de Croacia a la UE. Recientemente, la tendencia general ha retrocedido, lo que refleja posiblemente la recuperación cíclica de las economías de la UE. Sin embargo, el número de Estados miembros con desequilibrios excesivos no ha disminuido (véase la ilustración 2 y el anexo VIII).

Fuente: TCE.

La ilustración 3 muestra que la clasificación de los distintos Estados miembros en general ha permanecido inalterada de un año a otro. Las mejoras han sido relativamente raras. Durante los primeros cinco años del PDM (2012 a 2016), un total acumulado de 67 Estados miembros presentaban desequilibrios (51) o desequilibrios excesivos (16). En 39 de los 51 casos que presentaban desequilibrios no hubo cambios al año siguiente, mientras que cinco Estados miembros ascendieron a la categoría de «desequilibrios excesivos» y siete lograron corregir sus desequilibrios. De los 16 Estados miembros con desequilibrios excesivos, solo dos consiguieron salir de la categoría al año siguiente.

N.B.: Las flechas muestran cómo cambió la clasificación de los desequilibrios de los Estados miembros cada año durante el período: o mejoró o empeoró o no cambió en absoluto. La suma de estos movimientos es igual a 67.

Fuente: TCE.

Esta inercia puede ilustrarse también analizando los doce Estados miembros donde se detectaron desequilibrios en 2012, el primer año del PDM. Desde entonces, seis de los doce se han desviado en algún momento hacia «desequilibrios excesivos» (Bulgaria, Chipre, Francia, Italia, Eslovenia y España). Solo dos de estos seis han logrado volver a desequilibrios «normales» (Eslovenia y España), dejando a los otros cuatro en la categoría de «excesivos» (cuatro años consecutivos en el caso de Italia, tres años en el de Francia y Bulgaria, y dos en el de Chipre¹²). Ningún Estado miembro con desequilibrios «excesivos» ha podido nunca pasar a la categoría «sin desequilibrios». El anexo VIII recoge la evolución completa de la clasificación de cada Estado miembro desde 2012.

Pese al seguimiento frecuente e intensivo, la aplicación de las REP relacionadas con el PDM ha sido escasa

Un buen nivel de seguimiento de la Comisión

El Reglamento PDM¹³ exige que la Comisión haga un seguimiento de la aplicación de las REP relacionadas con el PDM, entre otras cosas recopilando información en los Estados miembros y manteniendo un diálogo permanente con las autoridades y los interlocutores sociales. El Tribunal constató que, durante las visitas de información organizadas frecuentemente a los Estados miembros, la Comisión mantuvo un diálogo exhaustivo y franco con un abanico suficientemente amplio de partes interesadas a nivel nacional.

En 2013, la Comisión introdujo un «seguimiento específico» para Estados miembros con desequilibrios excesivos, que en 2014 se extendió a determinados Estados miembros de la zona del euro con desequilibrios de importancia sistémica, y en 2016 a todos los Estados miembros con desequilibrios. El seguimiento específico consiste actualmente en una visita de información anual a cada Estado miembro seguida por la publicación de un informe de situación.

Sin embargo, las REP relacionadas con el PDM se han aplicado escasamente

La Comisión evalúa el grado de aplicación de las REP utilizando categorías cualitativas (véase el anexo V). En 2017, el Parlamento Europeo se basó en estas evaluaciones para valorar la aplicación general de las REP relacionadas con el PDM durante el período 2012-2016¹⁴, (la ilustración 4 resume dicha evaluación) y concluyó que había sido sistemáticamente insuficiente desde 2012, ya que la proporción de REP relacionadas con el PDM aplicadas plena o sustancialmente es extremadamente baja¹⁵.

Fuente: TCE, a partir de evaluaciones del Parlamento Europeo (Unidad de Apoyo a la Gobernanza Económica (EGOV)) y la Comisión Europea.

Varias insuficiencias inciden negativamente en la aplicación de las REP relacionadas con el PDM

Las siguientes insuficiencias en la gestión del proceso del PDM han incidido negativamente en la aplicación de las REP relacionadas con el PDM: i) ausencia de vínculo sistemático entre las REP relacionadas con el PDM y los desequilibrios; ii) ausencia de estimación sistemática del impacto de las REP relacionadas con el PDM en los desequilibrios; iii) incoherencia de las recomendaciones para la zona del euro en su conjunto con las REP relacionadas con el PDM; iv) plazo poco realista para la aplicación de las REP relacionadas con el PDM.

Ausencia de vínculo sistemático entre las REP relacionadas con el PDM y los desequilibrios

Para fomentar la apropiación nacional y alentar así a los Estados miembros a aplicar las REP relacionadas con el PDM con mayor diligencia, es esencial determinar con claridad cómo se han plasmado el análisis económico y la evaluación de los desequilibrios en recomendaciones políticas concretas. Las propias orientaciones de la Comisión establecen que los exámenes exhaustivos deben proporcionar la base analítica para formular recomendaciones¹⁶, pero en la práctica el vínculo con frecuencia no resulta obvio¹⁷. La encuesta del Tribunal al CPE confirmó esta impresión: cuando se les preguntó «¿Está claro qué REP están relacionadas con el PDM?», solo una cuarta parte de los miembros del CPE respondieron «siempre está claro» (véase la ilustración g en el anexo VI). En los últimos años, el vínculo ha quedado aún más oscurecido con la racionalización de las REP relacionadas con el PDM (véanse los apartados 40 a 42) y los exámenes exhaustivos (véanse los apartados 67 a 73).

En primer lugar, el vínculo no siempre resulta obvio o es muy tenue, y el motivo reside en la que la Comisión no formula sus propuestas de REP con vistas a corregir desequilibrios específicos, como exige el artículo 6, apartado 1, del Reglamento PDM. En cambio, se debaten reformas estructurales con el Estado miembro en el contexto de Europa 2020 antes de incluirlas en las propuestas de la Comisión y pueden calificarse de pertinentes a efectos del PDM aunque solo estén remotamente relacionadas con los desequilibrios.

Además, en su análisis de los cuatro Estados miembros seleccionados, el Tribunal encontró muchas REP que se habían calificado erróneamente de pertinentes a efectos del PDM, puesto que ninguna de las medidas recomendadas abordaba los desequilibrios detectados en el examen exhaustivo. Véanse ejemplos en el recuadro 1.

El cuadro 1 indica en qué medida se califican las REP como pertinentes a efectos del PDM. En 2016, más del 80 % de las REP dirigidas a Estados miembros afectados por desequilibrios, y casi todas las REP dirigidas a Estados miembros con desequilibrios excesivos, se calificaron como pertinentes a efectos del PDM. Esta excesivamente generosa calificación de las REP como pertinentes a efectos del PDM ha debilitado la eficacia y la credibilidad de este último, algo que corroboraron muchas de las partes interesadas con las que se reunió el Tribunal durante las visitas de información.

Fuente: TCE.

El segundo problema es que la racionalización de las REP relacionadas con el PDM y los exámenes exhaustivos ha oscurecido el vínculo entre las primeras y los desequilibrios detectados.

La simplificación del proceso de las REP se remonta a 2015, después de que los Estados miembros comentasen que la cantidad y la longitud excesivas de las REP habían mermado su sentido de apropiación y la eficacia de la aplicación. Desde entonces, la Comisión ha reducido el número anual de REP relacionadas con el PDM, y también su longitud media cerca de un 50 % (véase la ilustración 5).

Los miembros del CPE (véase la ilustración k en el anexo VI) y muchos de los interlocutores con los que se reunió el Tribunal durante las visitas de información consideraban la racionalización positiva en general. Sin embargo, ahora que las REP relacionadas con el PDM son más cortas y están redactadas en términos más generales, no abordan específicamente los desequilibrios detectados en un examen exhaustivo. Su naturaleza general dificulta asimismo la evaluación del grado en que se han aplicado y el grado en que pueden haber contribuido a eliminar los desequilibrios. El recuadro 2 ilustra los efectos de la racionalización en determinadas REP relacionadas con el PDM dirigidas a Francia y España.

Fuente: TCE.

Otro problema es que el análisis de las opciones de políticas para corregir los desequilibrios (la sección de «desafíos políticos») ha desaparecido progresivamente del examen exhaustivo, puesto que este último documento se fusionó con el informe por país. Lo anterior, combinado con la racionalización de las REP relacionadas con el PDM, ha hecho mucho más difícil para el lector entender la justificación de las recomendaciones. El cuadro 2 compara la relación entre el examen exhaustivo y la REP relacionada con el PDM n.º 3 para Bulgaria en 2014 y 2015, es decir, antes y después de la racionalización.

Fuente: TCE.

Por último, la ausencia de vínculo o justificación entre los exámenes exhaustivos y las REP relacionadas con el PDM desde 2016 en adelante no es coherente con lo que declaró la Comisión en su Comunicación al Parlamento Europeo, al Consejo y al Banco Central Europeo de octubre de 2015. Para mejorar la transparencia y el seguimiento dentro del PDM, la Comisión afirmó en ese momento que también presentaría «la justificación explícita de las decisiones adoptadas, incluso en relación con las recomendaciones por país relacionadas con el procedimiento de desequilibrio macroeconómico […]» y explicaría «mejor el vínculo entre la naturaleza de los desequilibrios y cómo se abordan en las recomendaciones específicas para cada país»¹⁸.

Ausencia de estimación sistemática del impacto de las REP relacionadas con el PDM en los desequilibrios

La Comisión por lo general no efectúa estimaciones ex ante o ex post del impacto económico de las REP relacionadas con el PDM en los desequilibrios, algo que solo es comprensible en los casos en que existen dificultades inherentes para cuantificar de manera verosímil parte del impacto debido a la naturaleza de las actuaciones recomendadas (por ejemplo, revisiones de la calidad de los activos o pruebas de solvencia del sector bancario, mejora de la coordinación y la eficiencia de los servicios públicos) o a que el impacto será a largo plazo (reformas en la enseñanza y el mercado laboral).

Las pocas excepciones son referencias a estudios externos que evalúan los efectos de las reformas estructurales en el producto interior bruto (PIB)^{19 20}, y el estudio puntual en los documentos de trabajo de los servicios de la Comisión sobre los programas nacionales de reformas (PNR) de 2014 de los Estados miembros²¹. La estimación del impacto económico en los desequilibrios indicaría mejor qué recomendaciones son más pertinentes y más probablemente eficaces.

Además, determinadas recomendaciones pueden compensar el impacto de otras y en ese caso puede ser posible realizar una estimación razonable. Así sucede con las recomendaciones presupuestarias y otras REP con impacto presupuestario. Por ejemplo, la REP relacionada con el PDM n.º 1/2013 para España, un Estado miembro sometido a un procedimiento de déficit excesivo, se refería a la aplicación del ajuste presupuestario recomendado por el Consejo para asegurar la corrección del déficit excesivo del país. Al mismo tiempo, la REP relacionada con el PDM n.º 4/2013 abordaba la necesidad de «reforzar y modernizar los servicios públicos de empleo para garantizar una asistencia individualizada a los desempleados». La Comisión no calculó si el coste de contratar al personal necesario para prestar un apoyo individualizado a más de seis millones de demandantes de empleo era coherente con las limitaciones presupuestarias que pedía en su primera recomendación.

Incoherencia con las recomendaciones para la zona del euro

Desde 2012, la Comisión ha propuesto asimismo recomendaciones para el conjunto de la zona del euro, que, una vez aprobadas por el Consejo, se remiten al Eurogrupo de ministros de Finanzas; en consecuencia, ningún órgano de la UE asume la responsabilidad formal por su aplicación.

No hay un sistema establecido en la Comisión que garantice la coherencia entre las recomendaciones para la zona del euro y las REP para los Estados miembros de la zona del euro.

Un ejemplo del problema se refiere a las recomendaciones de la Comisión sobre la orientación presupuestaria de la zona del euro²². Cuando la política monetaria se enfrenta a dificultades para disminuir los tipos de interés, es importante gestionar la orientación presupuestaria para garantizar un crecimiento sostenible de la demanda agregada. Sin embargo, está más allá del PEC influir en la orientación presupuestaria de un Estado miembro después de que haya cumplido los criterios de estabilidad. Por lo tanto, el PDM ofrece un marco en el que formular recomendaciones presupuestarias pertinentes para el conjunto de la zona del euro.

En noviembre de 2016, la Comisión recomendó una orientación presupuestaria positiva para impulsar la recuperación en apoyo de la política monetaria del BCE²³. Esta recomendación no era congruente con las exigencias presupuestarias establecidas en las REP dirigidas a los Estados miembros de la zona del euro unos seis meses antes, que implicaban una orientación presupuestaria moderadamente restrictiva para el conjunto de la zona del euro para 2017 y 2018. Puesto que las perspectivas de crecimiento del PIB no habían empeorado durante esos seis meses, no había motivos para tal incongruencia. No existe un mecanismo eficaz para aliviar las tensiones que podrían surgir entre lo que presupuestariamente es deseable para la zona del euro y la suma de las REP presupuestarias para los Estados miembros.

Calendario de aplicación muy ajustado para la aplicación de las REP relacionadas con el PDM

La Comisión ha afirmado que espera que las REP relacionadas con el PDM se apliquen en un plazo de entre 12 y 18 meses. Como esta previsión suele ser demasiado optimista, distorsiona las estadísticas de aplicación. Muchas REP relacionadas con el PDM son complejas y requieren una respuesta de un gran número de partes interesadas. Numerosas REP relacionadas con el PDM se repiten año tras año y, por lo tanto, se registran como no aplicadas. La práctica de la Comisión contrasta con la del FMI y la OCDE, que estructuran su asesoramiento estratégico en torno a líneas más temáticas. En este sentido, véase el apartado 78.

Esta dificultad fue corroborada en cierta medida por las respuestas a la pregunta de la encuesta al CPE «¿Son realistas las REP para su Estado miembro?» Alrededor del 53 % de los encuestados las consideraban «realistas», el 26 % «algo irrealistas» y el 11 % «totalmente irrealistas» (véase la ilustración j en el anexo VI). La principal razón esgrimida para considerar irrealistas las REP fue su ajustadísimo calendario de aplicación.

La clasificación de los desequilibrios no es transparente, y nunca se ha activado el procedimiento de desequilibrio excesivo

Esta sección analiza la lógica y el proceso de evaluación de la gravedad de los desequilibrios realizada por la Comisión.

El sistema de categorías normalmente ha sido complejo y ha estado sujeto a cambios

El Reglamento PDM preveía que se evaluaría a los Estados miembros según tuvieran ausencia de desequilibrios, desequilibrios o desequilibrios excesivos.

Sin embargo, en 2012 la Comisión estableció cinco categorías. En 2013 se ampliaron a seis. En 2014 se utilizó un conjunto diferente de seis. Las categorías se diferenciaban por la gravedad de los desequilibrios y el grado de seguimiento necesario. Por último, las categorías se redujeron a solo cuatro en 2016 (véase el cuadro 3). La mayoría de las partes interesadas con las que habló el Tribunal acogieron favorablemente la reducción alegando que había simplificado el procedimiento.

Fuente: TCE.

Desde 2013, lo que tienen en común las distintas clasificaciones es la presencia de una categoría en la que se identifican desequilibrios excesivos, pero con respecto a los cuales la Comisión nunca ha propuesto la activación del procedimiento de desequilibrio excesivo, aunque esta posibilidad no se prevé explícitamente en el Reglamento PDM (véase el recuadro 3). En la documentación de la Comisión no queda claro de dónde salió esta práctica de identificar desequilibrios excesivos, pero no recomendar la activación del procedimiento correspondiente, práctica que parece haberse decidido a nivel político. Hasta ahora, la Comisión siempre ha evitado recomendar la activación del procedimiento de desequilibrio excesivo sin una justificación clara (véase el apartado 63).

La relación entre el análisis y la clasificación a menudo es deficiente

El artículo 5, apartado 2, del Reglamento PDM establece que el examen exhaustivo «evaluará si el Estado miembro […] presenta desequilibrios y si estos constituyen desequilibrios excesivos». Esto implica que la Comisión debe establecer una relación clara entre el análisis económico y la categoría escogida de desequilibrios.

En la práctica, los exámenes exhaustivos no incluyen una conclusión sobre la clasificación de los desequilibrios de los Estados miembros, conclusión que sí figura en la comunicación de la Comisión que los acompaña. Además, el Tribunal constató que las conclusiones recomendadas sobre los desequilibrios no siempre se basan claramente en el análisis efectuado en el correspondiente examen exhaustivo. Por ejemplo:

1. En 2015, a raíz de una recomendación de la DG Asuntos Económicos y Financieros, la clasificación de Bulgaria se elevó tres niveles: de «desequilibrios que requieren un seguimiento y medidas» a «desequilibrios excesivos que requieren un seguimiento específico y la adopción de medidas resueltas». La decisión de hacerlo se basó en gran medida en la quiebra de un solo banco en 2014 y los consiguientes temores de la Comisión por la estabilidad financiera. La clasificación se mantuvo en 2016, aunque el examen exhaustivo de ese año mostró que ninguno de los riesgos financieros detectados en 2015 se había materializado.
2. En 2015, a raíz de una recomendación de la DG Asuntos Económicos y Financieros de intensificar el procedimiento, Francia ascendió un nivel a «desequilibrios excesivos que requieren un seguimiento específico y la adopción de medidas resueltas». Sin embargo, en opinión del Tribunal, el examen exhaustivo no había detectado cambios interanuales significativos en los factores que subyacían a la evaluación. Al mismo tiempo, aunque Francia también estaba sometida al procedimiento de déficit excesivo (el componente corrector del PEC), no hubo intensificación a pesar de que la palabra «excesivo» solo aparecía en el examen exhaustivo en relación con los déficits presupuestarios.
3. El examen exhaustivo de 2016 del Reino Unido (sometido al procedimiento de déficit excesivo desde 2008) concluyó que no había desequilibrios, y el informe sobre el mecanismo de alerta de 2017 para el país ni siquiera exigía un examen exhaustivo, a pesar de la mención en el examen exhaustivo de 2016 de un déficit por cuenta corriente persistentemente elevado (el mayor ese año en la UE) y el continuo crecimiento de los precios de la vivienda desde 2013 partiendo de unos niveles ya inflados.

La situación se agravó en 2017, cuando los exámenes exhaustivos completos fueron sustituidos por «resúmenes» en los informes por países (véase el apartado 69).

El momento de la publicación indica que las tareas de análisis y clasificación también están separadas a nivel funcional. En 2012, 2014 y 2017, los exámenes exhaustivos y la comunicación que anunciaba la clasificación se publicaron el mismo día, mientras que, en 2013 y 2016, los exámenes exhaustivos se publicaron primero y la clasificación de los desequilibrios dos semanas después. En 2015, la clasificación de los desequilibrios se publicó un día antes que los exámenes exhaustivos.

En las últimas fases, el proceso es político más que técnico

La Comisión cuenta actualmente con un proceso de múltiples fases para clasificar desequilibrios. En primer lugar, la Comisión envía asesoramiento por escrito al Comisario de Asuntos Políticos y Financieros en relación con la clasificación de cada Estado miembro que ha estado sometido a un examen exhaustivo. El Tribunal constató que estas sugerencias brindan un asesoramiento técnico claro y son coherentes entre países y a lo largo del tiempo.

Tras el examen de dicho asesoramiento por el gabinete del comisario y, desde 2014, el del vicepresidente del Euro y el Diálogo Social (que asume la responsabilidad conjunta del PDM), se envía un proyecto de comunicación a los gabinetes de todos los comisarios y por último al propio Colegio de Comisarios para que su aprobación.

Entre 2012 y 2016, se determinó que ciertos Estados miembros tenían desequilibrios excesivos en dieciséis ocasiones. Sin embargo, el Colegio nunca ha enviado una propuesta de procedimiento de desequilibrio excesivo al Consejo. Durante la fiscalización del Tribunal, la Comisión presentó muy pocas pruebas que explicasen por qué el Colegio no propuso el procedimiento de desequilibrio excesivo.

La falta sistemática de activación del procedimiento de desequilibrio excesivo ha reducido la credibilidad y la eficacia del PDM. Esta es igualmente la opinión de varias partes interesadas (según las cuales, la falta de activación ha menoscabado el procedimiento en términos tanto de capacidad para corregir los desequilibrios como de valor disuasorio), y el Informe de los Cinco Presidentes²⁴ también sugiere la utilización plena del PDM, incluida la activación del procedimiento de desequilibrio excesivo. Además, el BCE ha afirmado y reiterado en varias ocasiones que «para acrecentar el impulso reformista es necesaria una utilización íntegra y eficaz de todos los instrumentos disponibles en el marco del PDM, incluido su componente corrector»²⁵.

Otras partes interesadas indican que el uso del procedimiento de desequilibrio excesivo en circunstancias poco claras afectaría además a su credibilidad, y que debe reservarse para circunstancias solo muy obvias.

El Reglamento PDM confía plenamente a la Comisión la clasificación de los desequilibrios. Sin embargo, el Tribunal detectó varias deficiencias en la forma de hacerlo:

1. En primer lugar, no se presentaron al Tribunal pruebas de que el Colegio y los gabinetes cuenten con un procedimiento formal para estudiar el asesoramiento de la DG Asuntos Económicos y Financieros y documentar sus intercambios.
2. En segundo lugar, antes de 2017, el proyecto de comunicación sobre los desequilibrios se distribuía muy tarde al Colegio, lo que infringía las normas internas de la Comisión, que se supone que deben garantizar que el Colegio haya estudiado debidamente sus decisiones.
3. En tercer lugar, no existen actualmente orientaciones claras por escrito sobre las circunstancias en la que la Comisión decidiría proponer la activación del procedimiento de desequilibrio excesivo.

Ha disminuido considerablemente la importancia de los exámenes exhaustivos y la calidad analítica sigue siendo buena, pero hacen falta algunas mejoras fundamentales

Esta sección analiza cómo ha evolucionado la presentación de los exámenes exhaustivos y la calidad de los instrumentos analíticos y el análisis económico de la Comisión para detectar y evaluar desequilibrios.

La importancia de los exámenes exhaustivos ha disminuido con el tiempo

Los límites entre los exámenes exhaustivos y los informes anuales por países se han difuminado cada vez más. La Comisión ha intentado simplificar su análisis y asesoramiento político para los Estados miembros en el amplio marco del Semestre Europeo de coordinación de la política. Sin embargo, la fusión de los exámenes exhaustivos con los informes por países ha reducido la atención prestada al PDM y su objetivo claro de detectar y prevenir los desequilibrios.

Durante los tres primeros años, el examen exhaustivo era un documento independiente que facilitaba principalmente la DG Asuntos Económicos y Financieros, con contribuciones de la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión y otras direcciones generales. En 2015 se convirtió en la sección 2 del informe por países, el resto del cual es el resultado de un análisis que antes se incluía en un documento de los servicios de la Comisión (ahora dejado de utilizar) que evaluaba el PNR del Estado miembro en el contexto del Semestre Europeo. Como consecuencia de la fusión, se eliminó la sección de «desafíos políticos» del examen exhaustivo (un resumen de los principales desafíos macroeconómicos y posibles respuestas). Además, los títulos utilizados en los informes por países ahora se han unificado y, por lo tanto, no reflejan la gravedad de los desequilibrios en el Estado miembro en cuestión.

En 2016, la pérdida de la sección de «desafíos políticos» se compensó parcialmente con la adición de una «matriz de evaluación del PDM», un cuadro útil que resume las principales constataciones del examen exhaustivo. Sin embargo, no indica posibles medidas para hacer frente a los desafíos definidos en el examen exhaustivo.

El formato de los informes por países se modificó nuevamente en 2017: además de acortarlos en general, la Comisión restringió el examen exhaustivo a la matriz de evaluación del PDM y una breve declaración de las constataciones principales (sección 3). Los detalles de todos los principales problemas, incluidos los desequilibrios macroeconómicos, que afectan al Estado miembro pueden encontrarse por tema en la sección 4 «Prioridades de reforma». Un asterisco en el título indica los temas que son pertinentes para el PDM y que contribuyen al resumen de la sección 3.

Estos cambios en el formato fueron impulsados por la Secretaría General de la Comisión, cuya importancia en el proceso ha aumentado con el tiempo. La Secretaría General guía ahora también la elaboración de los informes por países mediante equipos por países organizados en todos los departamentos de la Comisión. La DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión aporta ahora una mayor contribución analítica²⁶, en particular sobre el empleo y la evolución social, y el examen exhaustivo/informe por países ya no es tanto un producto de la DG Asuntos Económicos y Financieros. Las partes interesadas informan de que esta evolución ha reducido la visibilidad del PDM.

Desde la fusión, la comunicación sobre los exámenes exhaustivos se ha sustituido por una comunicación mucho más amplia sobre los informes por países. Para paliar este problema, en junio de 2015, la DG Asuntos Económicos y Financieros publicó un resumen de las constataciones de los exámenes exhaustivos de ese año²⁷ para poner de relieve la evolución común a todos los países y relacionarla con el panorama económico cambiante. Sin embargo, este resumen no se publicó en 2016 ni hasta la fecha en 2017.

El análisis de los desequilibrios macroeconómicos forma ahora parte del análisis general de los problemas estructurales en un Estado miembro. De este modo, los desequilibrios han perdido la importancia que tenían cuando el examen exhaustivo era un documento separado, lo que hace difícil distinguir los problemas a corto plazo (desequilibrios) de los problemas a largo plazo (crecimiento).

Resumiendo, los esfuerzos por racionalizar el Semestre Europeo han perjudicado a la visibilidad del PDM. Sin embargo, una comunicación eficaz es esencial para que la ciudadanía entienda el procedimiento y las dificultades que plantean los desequilibrios macroeconómicos en los Estados miembros. Igualmente es necesario mejorar la comunicación para aumentar la apropiación nacional del PDM. Las partes interesadas hicieron reiteradamente hincapié en este punto durante las visitas de información del Tribunal.

Pese al buen nivel de análisis, algunos aspectos de los exámenes exhaustivos podrían mejorar

En noviembre de 2016, cinco años después de la introducción del PDM, la DG Asuntos Económicos y Financieros publicó un documento titulado «The Macroeconomic Imbalance Procedure – Rationale, Process, Application: a Compendium» (Compendio sobre el procedimiento de desequilibrio macroeconómico: justificación, proceso y aplicación), que en gran medida se basa en material analítico presentado a los comités o publicado anteriormente en varios formatos. La consolidación de todo el marco en esta publicación, aunque tardía, constituye un hecho positivo, puesto que ha ayudado a los Estados miembros y otras partes interesadas a entender el PDM y, en particular, la justificación de determinadas decisiones.

El compendio describe algunos instrumentos analíticos que utiliza la DG Asuntos Económicos y Financieros en la evaluación de los desequilibrios macroeconómicos. Sin embargo, podría mejorarse más si se incluyera en el mismo información sobre los instrumentos que utiliza la Comisión en otros análisis recurrentes que, por ejemplo, versan sobre la estabilidad del sistema bancario, la evolución del mercado laboral pertinente para el PDM y la calidad de las políticas del mercado laboral.

El nivel de análisis en los exámenes exhaustivos en general ha sido bueno, según las partes interesadas y los expertos consultados. La Comisión tiene en cuenta todas las circunstancias específicas de los países y otra información pertinente proporcionada por los Estados miembros. Algunos Estados miembros consideraban necesario mejorar el intercambio de información, y la Comisión ha realizado esfuerzos recientemente en este sentido.

La encuesta del Tribunal al CPE confirmó estas constataciones. La gran mayoría de los encuestados (89 %) describía la calidad del examen exhaustivo de su Estado miembro como «buena» y el 11 % como «regular». Ninguno describió la calidad como «muy buena», «mala» o «muy mala» (véase la ilustración d en el anexo VI). Comparados con informes similares de instituciones homólogas, el 68 % de los miembros del CPD optó por la respuesta «no hay diferencia», el 26 % opinó que eran mejores, y el 5 %, que eran peores dijo que los exámenes exhaustivos, (véase la ilustración u en el anexo VI). Todos los encuestados coincidían en que los exámenes exhaustivos tenían en cuenta información específica por países (53 % «en gran medida» y 47 % «en cierta medida», véase la ilustración e en el anexo VI).

Comparados con los informes de otras organizaciones internacionales (FMI, OCDE), que utilizan un enfoque «temático», los exámenes exhaustivos a menudo tratan las mismas cuestiones año tras año. Incluso aceptando que algunos desequilibrios son persistentes y no pueden pasarse por alto, el resultado suele ser un análisis repetitivo con escaso valor añadido y un mensaje que sigue permanece prácticamente igual de un año para otro.

El Reglamento PDM exige que la Comisión tenga en cuenta «los estrechos lazos comerciales y financieros entre los Estados miembros y los efectos indirectos de las políticas económicas nacionales»²⁸. La Comisión ha desarrollado varias herramientas económicas²⁹ para abordar estos aspectos.

Sin embargo, el análisis de los efectos indirectos³⁰ a menudo es insuficiente. En los cuatro Estados miembros seleccionados se aplicó de forma algo incoherente. Por ejemplo, hasta 2014 solo se examinaba de pasada el contagio de la crisis de la deuda soberana³¹ (un efecto indirecto de origen externo) en Eslovenia. En Bulgaria no se tuvieron en cuenta las condiciones generales de mercado que regían en el país dada su condición de pequeño Estado miembro no perteneciente a la zona del euro. Ignorar los efectos indirectos lleva a la Comisión a centrarse excesivamente en la evolución intrínseca a un Estado miembro.

Desde 2015 se aplica el criterio de mencionar en los exámenes exhaustivos de los cinco mayores Estados miembros de la zona del euro los efectos indirectos inducidos, lo cual constituye un hecho positivo.

Los efectos indirectos recibidos se mencionaron en todos los exámenes exhaustivos de la muestra en todos los años, aunque la cobertura y la profundidad variaban. Por ejemplo, el contagio de la crisis de la deuda soberana no se tuvo en cuenta con gran detalle ni siquiera en 2012 y 2013, cuando los diferenciales de deuda soberana³² eran especialmente elevados.

Para concluir la cuestión de los efectos indirectos, cabe señalar que los instrumentos analíticos utilizados no forman parte sistemáticamente del análisis del país. Sin embargo, ha habido ciertas mejoras, en concreto con la publicación de la matriz de evaluación del PDM desde 2016.

En general, los exámenes exhaustivos no evalúan cómo afecta la política presupuestaria a los desequilibrios externos. El único Estado miembro para el que se ha realizado una evaluación exhaustiva hasta la fecha es Alemania, que disfruta de un gran superávit por cuenta corriente. Sin embargo, no se ha efectuado un análisis similar en el caso de los países con un déficit por cuenta corriente estructural, una posición de inversión internacional neta negativa o problemas de competitividad (véase el recuadro 4). En el frente presupuestario, los exámenes exhaustivos se limitan principalmente a un breve análisis de la evolución de la deuda pública.

En los casos de Eslovenia y Bulgaria, el Tribunal encontró insuficiencias en el análisis de los desequilibrios y las consiguientes recomendaciones políticas (véase el recuadro 5).

El informe sobre el mecanismo de alerta y el cuadro de indicadores desempeñan un papel limitado en el PDM

Esta sección analiza el valor añadido del informe sobre el mecanismo de alerta del PDM y las características del cuadro de indicadores para facilitar la detección precoz de desequilibrios.

La longitud del informe sobre el mecanismo de alerta ha aumentado más del doble desde el inicio del PDM (véase la ilustración 6).

Fuente: TCE.

Sin embargo, no ha habido una mejora correspondiente en la calidad de la evaluación, puesto que el documento sigue siendo en gran medida descriptivo³⁷:

1. la primera parte del informe sobre el mecanismo de alerta describe principalmente las tendencias comunes a todas las economías y cómo han evolucionado los diversos indicadores del cuadro. Lo hace sin tener en cuenta las implicaciones de esta evolución (efectos indirectos o factores causales) en mayor profundidad y sin tratar de identificar las causas de las tendencias;
2. la segunda parte del informe consiste simplemente en una descripción del cuadro de indicadores y una breve evaluación por países de los riesgos de desequilibrio y los ajustes.

La utilidad inmediata del informe sobre el mecanismo de alerta para identificar a los Estados miembros en riesgo de verse afectados por desequilibrios que requieren un examen exhaustivo ha sido neutralizada por la práctica de la Comisión de hacer obligatorios dichos exámenes para los Estados miembros donde se detectaron desequilibrios el año anterior (véase el anexo IX). La inercia que aporta al proceso se muestra en la ilustración 7.

N.B.: Los asteriscos indican los Estados miembros sin desequilibrios en el año del examen exhaustivo.

Fuente: TCE.

El cuadro de indicadores del informe sobre el mecanismo de alerta está mal concebido para facilitar la detección precoz de desequilibrios macroeconómicos (que empeoran):

1. está anclado en el pasado, al basarse en datos con dos años de antigüedad; y
2. muchos indicadores son medias móviles o variables estáticas (véase el cuadro 4), lo que hace que sean lentos a la hora de ajustarse o reflejar la evolución reciente.

Fuente: TCE.

Algunos indicadores importantes que son pertinentes para la detección de desequilibrios no se incluyen explícitamente en el cuadro de indicadores, entre ellos la inflación, la rentabilidad de las empresas y los préstamos fallidos.

El cuadro de indicadores se ha revisado en numerosas ocasiones y se han introducido cambios en el número, el tipo y la presentación de los indicadores. La última vez que se revisó fue en 2016, cuando tres indicadores sociales³⁸ pasaron de tener carácter «auxiliar» a figurar en el cuadro de indicadores principal. Sin embargo, estos tres indicadores están muy correlacionados y sirven de poco para la detección precoz de los desequilibrios, puesto que reflejan las consecuencias de las perturbaciones económicas. Tanto los encuestados del CPE (véase la ilustración c en el anexo VI) como la gran mayoría de las partes interesadas eran de la opinión de que no han mejorado el cuadro de indicadores.

El cuadro de indicadores tiene un valor escaso en la fase del informe sobre el mecanismo de alerta y nulo posteriormente. Como era de esperar, el Tribunal encontró una relación directa entre el número de indicadores «de alerta» (los que superan el valor umbral), por un lado, y la decisión de publicar un examen exhaustivo y la clasificación de los desequilibrios, por otro lado. Sin embargo, en ambos casos, la relación estadística es muy tenue (véase la ilustración 8), lo que confirma que la decisión de publicar un examen exhaustivo no se deriva mecánicamente del cuadro de indicadores. Además, la Comisión no utiliza los indicadores para su análisis en los exámenes exhaustivos, sino que se basa en un amplio conjunto de instrumentos analíticos y datos más actualizados³⁹.

Nota: Los puntos negros representan la media. La categoría «Desequilibrios excesivos con procedimiento de desequilibrio excesivo» no se muestra, puesto que todavía no se ha incluido a ningún Estado miembro en ella.

Fuente: TCE.

Las conversaciones con las partes interesadas revelaron que el cuadro de indicadores, pese a su limitado papel en la toma de decisiones, recibe una gran atención pública, porque el número de indicadores de alerta puede comunicarse con facilidad. Sin embargo, es posible que los lectores no expertos no se hagan una idea completa de la naturaleza y los detalles de los desequilibrios en un Estado miembro si se basan en el número de indicadores de alerta en lugar de leer todo el examen exhaustivo. La inclusión del cuadro de indicadores como anexo del informe por países desde 2016 puede reforzar la impresión errónea de que resulta esencial para evaluar la gravedad de los desequilibrios.

Conclusiones y recomendaciones

La conclusión general del Tribunal es que, aunque el PDM en general está bien concebido, la Comisión no lo está aplicando de una forma que garantice la prevención y la corrección efectivas de los desequilibrios. Por lo tanto, la Comisión tiene que mejorar sustancialmente varios aspectos de su gestión del PDM. Un paso adelante reciente ha sido el abordar la cuestión de los efectos indirectos de la estricta política presupuestaria en algunos Estados miembros en momentos de descenso de la producción en la zona del euro.

Aplicación de las REP relacionadas con el PDM

La aplicación de las REP relacionadas con el PDM ha sido escasa (véase el apartado 33)

La Comisión solo decide qué REP son pertinentes a efectos del PDM después de redactarlas. Incluso entonces, esta calificación no es adecuada a veces, porque la relación con el análisis del examen exhaustivo es, en el mejor de los casos, parcial o remota. Las recomendaciones calificadas de pertinentes a efectos del PDM a menudo son una mezcla de medidas que abordan problemas estructurales relativos al crecimiento potencial y otras que abordan los desequilibrios macroeconómicos a corto y medio plazo. A veces, las REP relacionadas con el PDM ni siquiera están relacionadas con los desequilibrios macroeconómicos (véanse los apartados 35 a 38 y 43).

Tras la racionalización de 2015, las REP relacionadas con el PDM son ahora más cortas y se redactan en términos más generales que antes, lo que ha dificultado la evaluación de su aplicación y su contribución a la eliminación de los desequilibrios. El plazo de aplicación es muy apretado (véanse los apartados 39 a 42 y 51 a 52).

Por último, no se realiza una evaluación ex ante o ex post sistemática del impacto económico de dichas REP (véanse los apartados 44 a 46).

Recomendación 1

1. La Comisión debería vincular sistemáticamente las REP relacionadas con el PDM a los desequilibrios macroeconómicos específicos detectados en el examen exhaustivo. Las medidas incluidas en las REP relacionadas con el PDM tendrían que detallarse lo suficiente para que su aplicación dé lugar a una reducción sustantiva y apreciable de los desequilibrios.
2. La Comisión también debería distinguir claramente entre las actuaciones del PDM diseñadas para reducir los desequilibrios a corto y medio plazo con el fin de evitar crisis y las reformas destinadas a prevenir la acumulación de desequilibrios mediante el impulso del crecimiento potencial a largo plazo.
3. Cuando sea posible, la Comisión debería realizar evaluaciones ex ante y ex post del impacto en los desequilibrios de las actuaciones establecidas en las REP relacionadas con el PDM.
4. La Comisión debería conceder un plazo realista para facilitar la aplicación y la evaluación de dichas REP.

Estas medidas tendrían que estar ya establecidas en el ciclo del PDM de 2019 (que comienza en otoño de 2018).

Clasificación de los desequilibrios

Los propios exámenes exhaustivos no incluyen una conclusión sobre la clasificación de los desequilibrios de los Estados miembros. Además, a menudo no está clara la relación entre el análisis económico del examen exhaustivo y la clasificación de los desequilibrios. El problema ha empeorado desde que los exámenes exhaustivos completos se sustituyeron por «resúmenes» en los informes por países (véanse los apartados 57 a 60).

Los servicios de la Comisión utilizan un conjunto claro de criterios para proponer al Colegio cómo deben clasificarse los desequilibrios. Sin embargo, las pruebas de auditoría indican que no existe un proceso formal de toma de decisiones a nivel político y que la Comisión a veces incumple sus propias normas internas (véanse los apartados 61 a 62 y 66).

La Comisión nunca ha propuesto la activación del procedimiento de desequilibrio excesivo, aunque se ha planteado hacerlo en varias ocasiones. Su interpretación del Reglamento PDM es que el diagnóstico de desequilibrios excesivos no la obliga necesariamente a proponer la activación del procedimiento de desequilibrio excesivo (véanse los apartados 63 a 65).

Recomendación 2

1. Como exige el Reglamento PDM, la Comisión debería presentar en los exámenes exhaustivos una evaluación técnica clara de la gravedad de los desequilibrios a los que se enfrenta un Estado miembro.
2. La Comisión debería adoptar, publicar y aplicar criterios y procesos claros para la clasificación de los desequilibrios.
3. Salvo en circunstancias específicas, la Comisión debería recomendar la activación del procedimiento de desequilibrio excesivo cuando existan pruebas de que un Estado miembro sufre desequilibrios excesivos, especialmente cuando haya un elevado riesgo de inestabilidad, los desequilibrios sean persistentes o hayan tenido efectos indirectos, o las medidas correctoras hayan sido insatisfactorias. Si, en circunstancias específicas, la Comisión utiliza sus poderes discrecionales para abstenerse de tomar esta medida, debe explicar de forma clara y pública sus motivos.

   Estas medidas tendrían que estar ya establecidas en el ciclo del PDM de 2019 (que comienza en otoño de 2018).

4. En el contexto de la revisión del PDM de 2019, la Comisión debería proponer modificaciones del Reglamento PDM para codificar las circunstancias en las que no recomendaría activar un procedimiento de desequilibrio excesivo aunque haya concluido que un Estado miembro sufre desequilibrios excesivos.

Características de los exámenes exhaustivos

Desde 2015, los exámenes exhaustivos se han incorporado gradualmente en los informes por países, que se ocupan principalmente de la coordinación económica general de las políticas estructurales, y los límites entre los dos documentos se han difuminado cada vez más. En 2017, los análisis detallados de todos los principales problemas que afectan a un Estado miembro se agrupan en una única sección del informe por países, donde se dividen por tema y se da una indicación de los temas que resultan pertinentes para el PDM (véanse los apartados 68 a 72).

Estos cambios han reducido la visibilidad del PDM y han hecho cada vez más difícil determinar los problemas pertinentes a efectos del PDM. El acortamiento de los exámenes exhaustivos ha debilitado aún más el vínculo entre el análisis económico, por un lado, y la clasificación de los desequilibrios y las REP relacionadas con el PDM resultantes, por otro lado (véanse los apartados 59 y 73 a 75).

Además, el cuadro de indicadores no es crucial para el examen exhaustivo, pero su inclusión desde 2016 como anexo del informe por países da la impresión de que sí lo es (véanse los apartados 95 y 96).

Recomendación 3

1. Para presentar una evaluación clara de la gravedad de los desequilibrios macroeconómicos a los que se enfrenta un Estado miembro y facilitar la determinación de la respuesta más adecuada, la Comisión debería proporcionar un examen exhaustivo completo y presentado separadamente con una longitud y nivel de detalle que reflejen la gravedad de la situación y los desafíos políticos.
2. La Comisión no debería publicar el cuadro de indicadores con el examen exhaustivo, sino que debería dar acceso a las variables específicas del país que se utilizan realmente en su análisis.

Estas medidas tendrían que estar ya establecidas en el ciclo del PDM de 2019 (que comienza en otoño de 2018).

Reconocer el impacto de la política presupuestaria en los desequilibrios externos y la competitividad

Pese a algunas repeticiones año tras año, los exámenes exhaustivos en general contienen un buen nivel de análisis. Sin embargo, el impacto de las políticas presupuestarias en los desequilibrios externos no siempre forma parte del análisis o se tiene en cuenta en la formulación de las REP relacionadas con el PDM, aunque el examen exhaustivo haya detectado desequilibrios en las posiciones exteriores que están estrechamente relacionados con la política presupuestaria. La Comisión es consciente de esta relación, pero considera en general que las cuestiones presupuestarias quedan cubiertas por el PEC. Sin embargo, el PEC se limita a la sostenibilidad presupuestaria, no tiene en cuenta los efectos de la política presupuestaria en los desequilibrios externos y no dice nada sobre la política presupuestaria de los Estados miembros que cumplen sus criterios de sostenibilidad (véanse los apartados 78 a 80 y 86 a 87).

Recomendación 4

Cuando proceda, la Comisión debería analizar en los exámenes exhaustivos el impacto de la política presupuestaria en los desequilibrios externos y la competitividad y utilizar el PDM para formular recomendaciones presupuestarias a los Estados miembros cuando existan problemas presupuestarios que afecten directamente a los desequilibrios externos. Lo anterior debería aplicarse tanto a los Estados miembros con un gran superávit por cuenta corriente como a los Estados miembros con un gran déficit.

Esta medida tendría que estar ya establecida en el ciclo del PDM de 2019 (que comienza en otoño de 2018).

Dimensión de la zona del euro

El PDM está demasiado centrado en las economías individuales y no lo suficiente en los efectos indirectos. Como consecuencia, las REP relacionadas con el PDM no promueven de forma suficiente actuaciones con un impacto beneficioso en otros Estados miembros ni alientan un reequilibrio simétrico dentro de la zona del euro (véanse los apartados 81 a 85).

Las REP no siempre son coherentes con las recomendaciones de la Comisión para el conjunto de la zona del euro (véanse los apartados 47 a 50).

Recomendación 5

1. La Comisión debería, a través del proceso del PDM, tener en cuenta sistemáticamente las políticas con efectos en distintos países que pueden aumentar el reequilibrio simétrico dentro de la zona del euro.
2. Debería propiciar la coherencia de las REP relacionadas con el PDM con sus recomendaciones para la zona del euro que sean pertinentes para los desequilibrios, también, en su caso, con respecto a la orientación presupuestaria global.

Estas medidas tendrían que estar ya establecidas en el ciclo del PDM de 2019 (que comienza en otoño de 2018).

Visibilidad y comunicación del PDM

La comunicación eficaz es esencial para mejorar el conocimiento público del PDM y su objetivo claro de detectar, atenuar y prevenir los desequilibrios macroeconómicos, junto con los problemas que estos plantean para los Estados miembros. Asimismo es necesario reforzar la comunicación para mejorar la apropiación nacional del PDM (véanse los apartados 1 a 6, 54 a 56, 68 a 72, 88 a 91 y 94 a 96).

Recomendación 6

La Comisión debería dar mayor protagonismo al PDM:

1. mencionándolo más en la comunicación con los Estados miembros; y
2. poniendo a los comisarios competentes a disposición de los Parlamentos de los Estados miembros, cuando la Comisión haya valorado los desequilibrios como excesivos, para que puedan explicar la justificación de sus decisiones y las correspondientes recomendaciones políticas.

Estas medidas tendrían que estar ya establecidas en el ciclo del PDM de 2019 (que comienza en otoño de 2018).

El presente informe ha sido aprobado por la Sala IV, presidida por Baudilio Tomé Muguruza, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 12 de diciembre de 2017.

Por el Tribunal de Cuentas

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Abreviaturas y siglas

AMR: Informe sobre el mecanismo de alerta

BCE: Banco Central Europeo.

CPE: Comité de Política Económica del Consejo de la UE

DG Asuntos Económicos y Financieros: Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros de la Comisión

DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión: Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión de la Comisión

EDP: Procedimiento de déficit excesivo

EIP: Procedimiento de desequilibrio excesivo

FMI: Fondo Monetario Internacional

IDR: Examen exhaustivo

OCDE: Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos

PDM: Procedimiento de desequilibrio macroeconómico

PEC: Pacto de Estabilidad y Crecimiento

PNR: Programa nacional de reformas

REP: Recomendación específica por país

Glosario

Comité de Política Económica (CPE): Órgano consultivo de la Comisión y el Consejo, establecido mediante la Decisión 74/122/CEE del Consejo, de 18 de febrero de 1974. El CPE contribuye a la labor de coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros y la UE desempeñada por el Consejo. Está formado por dos delegados de cada Estado miembro, dos de la Comisión y dos del BCE.

Estrategia Europa 2020: Agenda de la UE para el crecimiento y el empleo para la década actual. La estrategia define cinco objetivos principales, que se expresan a través de siete iniciativas emblemáticas. Los Gobiernos de la UE han establecido objetivos nacionales para ayudar a cumplir los objetivos generales de la UE e informan sobre ellos en sus programas nacionales de reformas (PNR).

Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC): Acuerdo vinculante para todos los Estados miembros desde 1997 (reformado en 2005 y 2011) relativo a la aplicación de las disposiciones del Tratado de Maastricht sobre la sostenibilidad de las políticas presupuestarias de los Estados miembros, esencialmente manteniendo el déficit público y la deuda pública en niveles aceptables.

Programa nacional de reformas: Documento elaborado anualmente que presenta las políticas y medidas del Estado miembro para sostener el crecimiento y el empleo y cumplir los objetivos de Europa 2020.

Semestre Europeo: Ciclo anual de la UE de coordinación de la política económica. El Semestre abarca las políticas presupuestarias determinadas por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, la prevención de los desequilibrios macroeconómicos excesivos (en el marco del PDM) y las reformas estructurales en el contexto de la Estrategia Europa 2020, y da lugar a recomendaciones específicas por país para los Estados miembros.

Equipo auditor

En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ámbitos presupuestarios o de temas de gestión específicos. El TCE selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

El presente informe fue aprobado por la Sala IV (presidida por Baudilio Tomé Muguruza, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo) que se ocupa principalmente de los ámbitos de regulación de mercados y economía competitiva. La auditoría fue dirigida por Neven Mater, Miembro del Tribunal. Colaboraron en la elaboración del informe Georgios Karakatsanis, jefe de Gabinete, y Marko Mrkalj, agregado de Gabinete; Zacharias Kolias, director y gerente principal, y Helmut Kern, jefe de tarea. El equipo auditor estaba compuesto por Stefano Sturaro, Shane Enright, Maëlle Bourque y Katia Mesonero-Herrera.

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