Auditoria do procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos (PDM)

Síntese

Sobre o procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos

O procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos (PDM) foi concebido para corrigir os desequilíbrios macroeconómicos na UE, como resposta à inexistência de instrumentos políticos que permitissem prevenir a acumulação destes desequilíbrios antes da crise de 2008.

O PDM opera num ciclo anual. Começa com a publicação, pela Comissão, de uma avaliação económica e financeira, conhecida como o Relatório sobre o Mecanismo de Alerta (RMA), que identifica os Estados-Membros em risco de desequilíbrios que necessitam de uma análise mais pormenorizada sob a forma de uma apreciação aprofundada. A apreciação aprofundada tem por objetivo concluir se os Estados-Membros selecionados são afetados por desequilíbrios e se estes devem ser considerados excessivos. Por último, com base na apreciação aprofundada, a Comissão deve propor recomendações específicas por país (REP), que poderão ser adotadas pelo Conselho e enviadas aos Estados-Membros com vista à correção dos respetivos desequilíbrios.

Se os desequilíbrios forem considerados "excessivos", o Regulamento PDM prevê que a Comissão proponha ao Conselho acionar um "procedimento por desequilíbrio excessivo". Trata-se de um mecanismo de supervisão reforçada que inclui a possibilidade de aplicar sanções aos Estados-Membros da área do euro.

O que o Tribunal auditou

A principal questão de auditoria foi a seguinte: "O PDM assenta numa base sólida e é executado de forma adequada?" O Tribunal avaliou a eficácia da execução do PDM pela Comissão durante o período de 2012 a 2017.

O que o Tribunal constatou

Embora o PDM esteja, em geral, bem concebido, a Comissão não o executa de um modo que garanta a prevenção e a correção eficazes dos desequilíbrios.

A Comissão utiliza REP pertinentes para o PDM como um instrumento essencial para corrigir os desequilíbrios macroeconómicos. No entanto, a sua aplicação tem sido reduzida. Embora essa aplicação seja da responsabilidade dos Estados-Membros, existem também várias insuficiências no modo como são formuladas pela Comissão. Não existe uma ligação sistemática entre os desequilíbrios específicos identificados na apreciação aprofundada e as recomendações propostas. Em alguns casos, as REP são identificadas como pertinentes para o PDM, embora tenham pouca ou nenhuma ligação com os desequilíbrios macroeconómicos, tornando assim mais difícil aos Estados-Membros adotarem medidas corretivas adequadas. Além disso, as REP-PDM não têm suficientemente em conta a política orçamental, mesmo quando esta é importante para os desequilíbrios não orçamentais. Verifica-se alguma incoerência entre as REP dirigidas aos Estados-Membros individuais e as recomendações formuladas para a área do euro no seu conjunto. Por último, a Comissão estabelece, por vezes, um calendário muito difícil para a aplicação das recomendações.

O Tribunal concorda com as partes interessadas que inquiriu, que consideram que a análise efetuada no âmbito da apreciação aprofundada é de boa qualidade e que os desequilíbrios são identificados corretamente. Contudo, nos últimos anos, as apreciações aprofundadas tornaram-se progressivamente menos visíveis nos relatórios da Comissão, nos quais as análises pertinentes para o PDM e o aconselhamento político são agora menos proeminentes, após terem sido integrados nos relatórios por país, que incidem sobretudo na coordenação económica global das políticas estruturais. O PDM foi ainda mais enfraquecido pelo processo de tomada de decisões da Comissão relativo à classificação dos desequilíbrios por gravidade. Embora os desequilíbrios sejam identificados a nível dos serviços com base em critérios técnicos claros, as apreciações aprofundadas não contêm uma avaliação clara da sua gravidade. Os critérios subjacentes às decisões finais tomadas pelo Colégio de Comissários carecem de transparência.

Importa salientar que a Comissão nunca recomendou a ativação do procedimento por desequilíbrio excessivo, apesar de, desde o início do PDM em 2012, terem sido identificados vários Estados-Membros com desequilíbrios excessivos durante um período prolongado.

O primeiro documento do processo, o RMA, não facilita devidamente a identificação precoce dos desequilíbrios, uma vez que utiliza indicadores baseados em dados desatualizados e em médias móveis que não permitem detetar os acontecimentos recentes. Além disso, o texto do RMA é descritivo e não analítico. Os efeitos induzidos noutros Estados-Membros e a dimensão da área do euro não são considerados em profundidade, embora se tenham verificado algumas melhorias a este respeito.

O que o Tribunal recomenda

1. A Comissão deve estabelecer uma relação sistemática entre as REP-PDM e os desequilíbrios macroeconómicos. As medidas propostas devem ser suficientemente pormenorizadas e devem centrar-se em medidas políticas destinadas a reduzir os desequilíbrios a curto e médio prazo. Sempre que possível, a Comissão deve realizar avaliações ex ante e ex post do impacto das medidas políticas nos desequilíbrios.
2. As apreciações aprofundadas devem proporcionar uma caracterização clara da gravidade dos desequilíbrios que afetam um Estado-Membro. A Comissão deve reforçar a transparência através da adoção, publicação e aplicação de critérios claros de classificação dos desequilíbrios. Deve, salvo em circunstâncias específicas, recomendar a ativação de um procedimento por desequilíbrio excessivo sempre que haja provas de que um Estado-Membro está afetado por desequilíbrios excessivos. Se, em circunstâncias específicas, a Comissão utilizar o seu poder discricionário para se abster de tomar esta medida, deve explicar clara e publicamente os motivos da sua decisão.
3. A Comissão deve fornecer uma apreciação aprofundada exaustiva e apresentada de forma separada, com uma extensão e grau de pormenor que reflitam a gravidade da situação e os desafios políticos. Em vez do painel de avaliação, a apreciação aprofundada deve facultar acesso às variáveis específicas por país efetivamente utilizadas na análise.
4. A Comissão deve analisar sistematicamente o impacto da política orçamental nos desequilíbrios externos e na competitividade e deve utilizar o PDM para formular recomendações aos Estados-Membros quando as questões orçamentais afetarem diretamente os desequilíbrios externos.
5. O processo do PDM deve ter sistematicamente em conta as políticas com impacto transnacional suscetíveis de reforçar o reequilíbrio simétrico na área do euro. As REP-PDM devem ser coerentes com as recomendações relacionadas com os desequilíbrios destinadas à área do euro, incluindo no que se refere à orientação orçamental global, se adequado.
6. A Comissão deve conferir maior proeminência ao PDM na sua comunicação com o público. No contexto da eficácia da comunicação, sempre que a Comissão avalie os desequilíbrios como excessivos, os Comissários pertinentes devem estar disponíveis para explicar aos parlamentos dos Estados-Membros a fundamentação das suas decisões e as recomendações políticas correspondentes.

Introdução

Lógica económica e quadro jurídico

Antes da crise de 2008-2009, o quadro de governação económica da UE (o conjunto de regras que regem as políticas económicas dos Estados-Membros) centrava-se na sustentabilidade das políticas orçamentais. Limitava-se, essencialmente, à manutenção do défice e da dívida públicos sob controlo. A governação da UE relativa às políticas não orçamentais limitava-se às disposições constantes do Tratado sobre a coordenação flexível das políticas económicas¹.

A crise e o seu rescaldo demonstraram que este quadro não tinha permitido detetar nem prevenir a acumulação de desequilíbrios macroeconómicos. Em vários Estados-Membros, as grandes entradas de capitais e a expansão insustentável do crédito ao setor privado tinham resultado numa deterioração dos saldos externos e da competitividade, em investimento excessivo em determinados setores económicos e na acumulação excessiva de dívida no setor privado. Além disso, antes da crise, um crescimento económico insustentável distorceu a avaliação da situação orçamental subjacente, fazendo-a parecer frequentemente melhor do que era na realidade. Quando os desequilíbrios desencadearam, por fim, um ajustamento doloroso, este repercutiu-se noutros Estados-Membros, comprometendo assim a estabilidade financeira e o desempenho económico de toda a UE.

Com o objetivo de evitar a ocorrência de acontecimentos semelhantes no futuro e de apoiar as políticas de redução dos desequilíbrios resultantes do crescimento anterior à crise, foi introduzido, em 2011, um novo mecanismo denominado procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos (PDM), no âmbito do pacote legislativo "six-pack" lançado nesse ano².

A principal base jurídica do PDM é o Regulamento (UE) nº 1176/2011 sobre prevenção e correção dos desequilíbrios macroeconómicos (designado no presente relatório como "Regulamento PDM")³.

O PDM é aplicável a todos os Estados-Membros da UE (com exceção dos que recebem assistência financeira da UE ao abrigo de programas de ajustamento económico) e é aplicado desde 2012 no âmbito do ciclo anual de coordenação e supervisão das políticas económicas.

Mais concretamente, o PDM visa a deteção, a prevenção e a correção de "desequilíbrios" e "desequilíbrios excessivos". Estes termos estão definidos no artigo 2º do Regulamento PDM:

1. "Desequilíbrios: qualquer tendência que provoque uma evolução macroeconómica que afete de forma adversa ou tenha potencial para afetar de forma adversa o bom funcionamento da economia de um Estado-Membro, da União Económica e Monetária ou da União no seu todo;
2. Desequilíbrios excessivos: desequilíbrios graves, entre os quais se incluem desequilíbrios que coloquem ou possam colocar em risco o bom funcionamento da União Económica e Monetária."

O artigo 4º, nº 3, do regulamento PDM define a natureza dos desequilíbrios:

1. "Desequilíbrios internos, nomeadamente os que possam resultar do endividamento público ou privado, da evolução do mercado financeiro e do mercado de valores mobiliários, incluindo a habitação, da evolução das disponibilidades de crédito no setor privado e da evolução do desemprego;
2. Desequilíbrios externos, incluindo os que possam resultar da evolução da balança de transações correntes e das posições líquidas de investimento dos Estados-Membros, das taxas de câmbio reais efetivas, das quotas de mercado no setor das exportações, de alterações de preços e custos e da competitividade não ligada aos preços, tendo em conta as diferentes componentes da produtividade".

O Regulamento PDM prevê, assim, o duplo objetivo de corrigir os desequilíbrios que afetam as economias de Estados-Membros individuais, abordando também simultaneamente os efeitos induzidos⁴ noutros Estados-Membros da área do euro e na UE.

O PDM está integrado no Semestre Europeu, que é o quadro introduzido em 2010 para a coordenação alargada das políticas económicas em toda a UE. Para além do PDM, o Semestre Europeu inclui medidas de execução do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) e políticas estruturais destinadas a impulsionar o crescimento a longo prazo no contexto da Estratégia Europa 2020 através do cumprimento de metas, das orientações gerais das políticas económicas e das orientações para as políticas de emprego. O processo anual do Semestre Europeu culmina na apresentação, pela Comissão, de propostas de recomendações específicas por país (REP) em todos estes domínios ao Conselho. Após a sua aprovação pelo Conselho, os Estados-Membros devem aplicar as recomendações.

Em termos gerais, a distinção entre o PDM e o PEC é a seguinte: o PDM diz respeito aos desequilíbrios macroeconómicos em geral, enquanto o PEC não vai além da sustentabilidade orçamental. Além disso, assim que um Estado-Membro satisfaça os requisitos em matéria de dívida e défice, o PEC deixa de prestar orientações sobre política orçamental. O Regulamento PDM, por seu turno, prevê que as respostas políticas aos desequilíbrios identificados no âmbito do PDM possam incluir medidas no domínio das políticas orçamental e salarial⁵. Os dois instrumentos políticos são semelhantes na medida em que atribuem à Comissão uma função de controlo da aplicação da legislação e, por conseguinte, possuem uma vertente preventiva e uma vertente corretiva. No entanto, a Comissão não desempenha uma função semelhante na aplicação da Estratégia Europa 2020.

O processo anual do PDM de identificar desequilíbrios, avaliar a sua gravidade e iniciar correções divide-se em várias fases. Este processo apresentado no Regulamento PDM é sintetizado na figura 1 (para mais informações, ver o anexo I) e os documentos correspondentes estão enumerados no anexo II.

Primeira fase: O Relatório sobre o Mecanismo de Alerta

A primeira fase do processo é a publicação de um Relatório sobre o Mecanismo de Alerta (RMA). Este relatório tem como principal objetivo identificar os Estados-Membros que a Comissão considera estarem em risco de serem afetados por desequilíbrios e que, por esse motivo, necessitam de uma análise mais minuciosa sob a forma de uma apreciação aprofundada (ver a segunda fase). O RMA utiliza um painel de avaliação de indicadores escolhidos para salientar os desequilíbrios internos e externos (ver anexo III)⁶. No entanto, o artigo 3º, nº 2, do Regulamento PDM deixa claro que a decisão de lançar uma apreciação aprofundada não deve resultar "de uma leitura automática do painel de avaliação".

Fonte: TCE.

Segunda fase: Apreciações aprofundadas

As apreciações aprofundadas consistem numa análise pormenorizada da situação específica de cada país, utilizando um amplo conjunto de instrumentos analíticos (como as medidas das ligações comerciais e de exposição mútua entre Estados-Membros), informações qualitativas específicas por país (como a especialização de produtos e os mecanismos de negociação salarial) e, em muitos casos, variáveis diferentes das do painel de avaliação do RMA.

A Comissão recolhe informações durante visitas aos Estados-Membros. Além disso, é obrigada a tomar em consideração quaisquer outras informações que os Estados-Membros considerem pertinentes e lhe tenham comunicado. Por último, a Comissão deve ter em conta as intenções políticas dos Estados-Membros, bem como eventuais recomendações anteriores do Conselho ou do Comité Europeu do Risco Sistémico.

O Regulamento PDM exige especificamente que as apreciações aprofundadas apurem se o Estado-Membro em causa está a ser afetado por desequilíbrios e se esses desequilíbrios são excessivos. Os efeitos induzidos das políticas económicas nacionais também devem ser tidos em conta. Se a Comissão não detetar quaisquer desequilíbrios, o PDM termina para o Estado-Membro em causa e para esse ano. Se forem identificados desequilíbrios, e consoante a sua gravidade, a Comissão coloca o Estado-Membro em causa na vertente preventiva ou na vertente corretiva do PDM.

Desde 2015, as apreciações aprofundadas fazem parte dos relatórios anuais por país elaborados pela Comissão no âmbito do Semestre Europeu, que incluem avaliações abrangentes e analíticas dos principais problemas estruturais que afetam um Estado-Membro em domínios como a tributação e a despesa, o emprego, a administração pública e o meio empresarial, bem como os progressos realizados por esse Estado-Membro na aplicação das REP e na realização dos objetivos da Estratégia Europa 2020.

Terceira fase: Prevenção e correção

A ação preventiva

Se considerar que um Estado-Membro está a ser afetado por desequilíbrios macroeconómicos, a Comissão deve informar desse facto o Conselho e o Parlamento Europeu. Com base numa proposta da Comissão, o Conselho pode, então, dirigir REP ao Estado-Membro em causa para corrigir os desequilíbrios e impedir que estes se tornem "excessivos" (designadas no presente relatório por "REP-PDM"). As REP são adotadas em julho e devem ser revistas e, se for caso disso, ajustadas anualmente. Para o efeito realiza-se uma avaliação sistemática e pública dos progressos realizados na aplicação das REP, que é publicada num anexo ao relatório por país correspondente em fevereiro. Para acompanhar a aplicação das REP-PDM, a Comissão tem de manter um diálogo permanente com as autoridades e os parceiros sociais do Estado-Membro e realizar visitas de informação, geralmente uma vez por ano.

A ação corretiva: o procedimento por desequilíbrio excessivo

Se a Comissão considerar que os desequilíbrios são excessivos, é de novo obrigada, por força do artigo 7º do Regulamento PDM, a informar desse facto o Parlamento Europeu e o Conselho. Com base numa proposta da Comissão, o Conselho pode então decidir acionar um "procedimento por desequilíbrio excessivo", expondo o Estado-Membro a requisitos e a um acompanhamento mais rigorosos e, em última instância, no caso dos Estados-Membros da área do euro, à possibilidade de sanções financeiras⁷.

Âmbito, objetivos e método da auditoria

Âmbito e objetivos da auditoria

A principal questão da auditoria foi "O PDM assenta numa base sólida e é executado de forma adequada?". Assim, na presente auditoria, o Tribunal avaliou a eficácia da execução do PDM pela Comissão durante o período de 2012 a 2017⁸, bem como, nos casos pertinentes, determinados elementos da conceção do procedimento. O Tribunal analisou pormenorizadamente o PDM de uma amostra de quatro Estados-Membros (Bulgária, Espanha, França e Eslovénia), abrangendo também outros Estados-Membros, embora em menor profundidade, nos casos em que considerou necessário⁹.

Mais especificamente, o Tribunal examinou:

1. a eficácia da execução do procedimento com base na evolução da classificação dos desequilíbrios dos Estados-Membros e nos motivos subjacentes à reduzida aplicação das REP-PDM;
2. o processo de classificação dos desequilíbrios macroeconómicos nos Estados-Membros;
3. a utilização, pela Comissão, de instrumentos analíticos e de análise económica para identificar e avaliar os desequilíbrios, bem como a apresentação evolutiva dos resultados;
4. a adequação do painel de avaliação e do RMA no seu conjunto no âmbito do PDM.

O Tribunal não avaliou a adequação dos limiares definidos para os indicadores do painel de avaliação nem a qualidade dos dados estatísticos subjacentes. Também não examinou o procedimento de avaliação dos progressos alcançados na aplicação das REP-PDM¹⁰.

Os critérios de auditoria do Tribunal basearam-se em:

1. requisitos regulamentares (em especial no Regulamento PDM);
2. regras e procedimentos internos da Comissão (por exemplo, instruções e orientações);
3. documentos emitidos por diversas instituições da UE e outras organizações internacionais (nomeadamente o FMI e a OCDE) ou resultantes de investigação para identificar as boas práticas.

O presente relatório de auditoria é o segundo de uma série que se pretende que assegure uma cobertura substancial do quadro de governação económica da UE. O primeiro relatório da série, sobre o procedimento relativo aos défices excessivos (PDE)¹¹, foi publicado em 2016.

Método

Em março de 2016, o Tribunal enviou um inquérito eletrónico aos membros do Comité de Política Económica (CPE) dos Estados-Membros que tinham sido submetidos ao PDM. O inquérito dizia respeito ao período compreendido entre o RMA de 2012 e as apreciações aprofundadas de 2016. Continha 46 perguntas, tanto qualitativas como quantitativas, sobre os pontos de vista dos membros do CPE em relação ao PDM. O inquérito foi encerrado em dezembro de 2016 e até essa data tinham respondido 19 dos 20 membros do CPE. Os resultados do inquérito orientaram o trabalho de auditoria do Tribunal e são referidos em determinadas observações. As respostas sintetizadas às perguntas quantitativas estão disponíveis no anexo VI.

O Tribunal entrevistou pessoal de três serviços da Comissão (DG ECFIN, DG EMPL e Secretariado-Geral) e dos gabinetes do Comissário responsável pelos Assuntos Económicos e Financeiros, Fiscalidade e União Aduaneira e do Vice-Presidente responsável pelo Euro e o Diálogo Social. Analisou um conjunto de documentos da Comissão, tanto do domínio público como registos internos. Além disso, reuniu-se com representantes de instituições envolvidas na execução e no acompanhamento do PDM nos Estados-Membros selecionados (ver lista de instituições no anexo VII).

O Tribunal discutiu o PDM com representantes de várias organizações cujos pontos de vista eram pertinentes para a auditoria (incluindo o Banco Central Europeu (BCE), o FMI, a OCDE, o Banco Mundial, o Parlamento Europeu e, na Alemanha, o Ministério Federal dos Assuntos Económicos e da Energia e o Ministério Federal das Finanças). Organizou ainda um painel consultivo e procurou obter o aconselhamento de peritos independentes.

Observações

Os Estados-Membros são identificados como tendo desequilíbrios durante vários anos e verifica-se uma subexecução das políticas corretivas

Esta secção examina a evolução do número de Estados-Membros nos quais foram identificados desequilíbrios desde a introdução do PDM. Em seguida, apresenta o nível de aplicação das REP-PDM conforme avaliada pela Comissão e analisa os motivos subjacentes.

Os Estados-Membros geralmente mantêm a situação de desequilíbrio durante vários anos

O número de Estados-Membros identificados através do PDM como estando afetados por desequilíbrios macroeconómicos aumentou de forma constante entre 2012 e 2015 (de 12 para 16). No entanto, o Tribunal reconhece que este número aumentou igualmente devido à saída de vários países dos programas de ajustamento económico e à adesão da Croácia à UE. Mais recentemente, a tendência global inverteu-se, refletindo possivelmente a retoma cíclica das economias da UE. Apesar disso, não diminuiu o número de Estados-Membros com desequilíbrios excessivos (ver figura 2 e anexo VIII).

Fonte: TCE.

A figura 3 mostra que a classificação dos Estados-Membros a título individual permaneceu, em geral, a mesma de um ano para o outro. As melhorias foram relativamente raras. Durante os primeiros cinco anos do PDM (de 2012 a 2016), identificou-se um total acumulado de 67 Estados-Membros com desequilíbrios (51) ou desequilíbrios excessivos (16). Em 39 dos 51 casos com desequilíbrios, não se verificaram mudanças no ano seguinte, ao passo que cinco Estados-Membros passaram a uma situação de "desequilíbrios excessivos" e sete conseguiram corrigir os seus desequilíbrios. Dos 16 Estados-Membros com desequilíbrios excessivos, apenas dois conseguiram sair da categoria no ano seguinte.

NB: As setas indicam o modo como a classificação dos desequilíbrios dos Estados-Membros evoluiu em cada ano ao longo do período: melhorou, piorou ou permaneceu inalterada. A soma destes movimentos perfaz 67.

Fonte: TCE.

Esta inércia pode ser também ilustrada observando os 12 Estados-Membros identificados como estando afetados por desequilíbrios em 2012, o primeiro ano do PDM. Seis desses Estados-Membros atingiram, num dado momento, uma situação de "desequilíbrio excessivo" (Bulgária, Chipre, França, Itália, Eslovénia e Espanha). Apenas dois destes seis países conseguiram regressar a uma situação de desequilíbrio "normal" (Eslovénia e Espanha), deixando os restantes quatro ainda na categoria de "excessivo" (quatro anos consecutivos para a Itália, três anos para a França e a Bulgária e dois anos para o Chipre¹²). Nenhum Estado-Membro com desequilíbrios "excessivos" conseguiu melhorar até à categoria "sem desequilíbrio". O anexo VIII apresenta a evolução completa das classificações de todos os Estados-Membros desde 2012.

Apesar do acompanhamento frequente e intensivo, a aplicação das REP-PDM pelos Estados-Membros tem sido reduzida

Um bom padrão de acompanhamento da Comissão

O Regulamento PDM¹³ exige que a Comissão acompanhe a aplicação das REP-PDM, nomeadamente através da recolha de informações nos Estados-Membros e da manutenção de um diálogo permanente com as autoridades e os parceiros sociais. O Tribunal constatou que, no decurso das frequentes visitas de informação aos Estados-Membros, a Comissão manteve um diálogo pleno e franco com um conjunto suficientemente amplo de partes interessadas a nível nacional.

Em 2013, a Comissão introduziu o "acompanhamento específico" para os Estados-Membros com desequilíbrios excessivos. Este foi alargado, em 2014, a Estados-Membros selecionados da área do euro com desequilíbrios de relevância sistémica e, em 2016, a todos os Estados-Membros com desequilíbrios. O acompanhamento específico consiste, atualmente, numa visita de informação anual a cada Estado-Membro, seguida da publicação de um relatório intercalar.

Contudo, a aplicação das REP-PDM pelos Estados-Membros tem sido reduzida

A Comissão avalia o grau de aplicação das REP utilizando uma classificação qualitativa (ver anexo V). Em 2017, o Parlamento Europeu baseou-se nestas avaliações para analisar a aplicação global das REP-PDM no período 2012-2016¹⁴. A figura 4 sintetiza esta avaliação. O Tribunal conclui que aplicação das REP-PDM tem sido persistentemente fraca desde 2012, já que a percentagem de REP aplicadas na íntegra ou de forma substancial é extremamente reduzida¹⁵.

Fonte: TCE, com base em avaliações do Parlamento Europeu (Unidade de Apoio à Governação Económica, EGOV) e da Comissão Europeia.

Várias insuficiências que afetam a aplicação das REP-PDM

As seguintes insuficiências na gestão do PDM prejudicaram a aplicação das REP-PDM: i) inexistência de ligação sistemática entre as REP-PDM e os desequilíbrios, ii) inexistência de estimativa sistemática do impacto das REP-PDM nos desequilíbrios, iii) incoerência entre as recomendações dirigidas à área do euro no seu conjunto e as REP-PDM, iv) um calendário muito difícil para a aplicação das REP-PDM.

Inexistência de ligação sistemática entre as REP-PDM e os desequilíbrios

Para promover a apropriação nacional, incentivando assim os Estados-Membros a aplicarem as REP-PDM de forma mais diligente, é importante esclarecer de que modo a análise económica e a avaliação dos desequilíbrios conduziram às recomendações políticas específicas. As orientações da Comissão indicam que as apreciações aprofundadas devem constituir a base analítica para a formulação das recomendações¹⁶; porém, na prática, a ligação muitas vezes não é óbvia¹⁷. O inquérito do Tribunal ao CPE confirmou esta ideia: à pergunta "É claro quais as REP que estão relacionadas com o PDM?", apenas um quarto dos membros do CPE respondeu "sempre claro" (ver figura g no anexo VI). Esta ligação esbateu-se ainda mais nos últimos anos, com a "racionalização" das REP-PDM (ver pontos 40-42) e das apreciações aprofundadas (ver pontos 67-73).

Em primeiro lugar, a ligação muitas vezes não é óbvia ou é muito ténue. Isto acontece porque a Comissão não formula as propostas de REP com vista à correção de desequilíbrios específicos, conforme exigido pelo artigo 6º, nº 1, do Regulamento PDM. Em vez disso, as reformas estruturais são discutidas com o Estado-Membro no âmbito da Estratégia Europa 2020 antes de serem incluídas nas propostas da Comissão e podem ser identificadas como pertinentes para o PDM mesmo que a sua relação com os desequilíbrios seja mínima.

Além disso, na sua análise dos quatro Estados-Membros selecionados, o Tribunal detetou muitas REP que foram erradamente identificadas como pertinentes para o PDM, uma vez que nenhuma das medidas recomendadas se destinava a corrigir os desequilíbrios identificados na apreciação aprofundada. Para exemplos na caixa 1.

O quadro 1 indica em que medida as REP são identificadas como pertinentes para o PDM. Em 2016, mais de 80% das REP dirigidas a Estados-Membros afetados por desequilíbrios e todas as REP dirigidas a Estados-Membros com desequilíbrios excessivos foram identificadas como pertinentes para o PDM. Esta identificação excessiva das REP como pertinentes para o PDM enfraqueceu a eficácia e a credibilidade do PDM. Esta constatação foi corroborada por muitas das partes interessadas com as quais o Tribunal se reuniu durante as visitas de informação.

Fonte: TCE.

A segunda questão é o facto de a "racionalização" das REP-PDM e das apreciações aprofundadas ter diluído ainda mais a ligação entre estas e os desequilíbrios identificados.

A "racionalização" do processo de REP data de 2015, depois de os Estados-Membros terem observado que o número e a extensão excessivos das REP comprometiam o seu sentimento de apropriação e a eficácia da aplicação. A Comissão reduziu, desde então, o número anual de REP-PDM, bem como a sua extensão média em cerca de 50% (ver figura 5).

A "racionalização" foi vista, em geral, como positiva pelos membros do CPE (ver figura k no anexo VI) e por muitas das partes interessadas com as quais o Tribunal se reuniu durante as visitas de informação. No entanto, agora que são mais breves e redigidas em termos mais gerais, as REP-PDM não abordam especificamente os desequilíbrios identificados nas apreciações aprofundadas. O seu caráter geral também torna mais difícil avaliar se foram bem aplicadas e até que ponto contribuíram para eliminar os desequilíbrios. A caixa 2 ilustra o impacto da "racionalização" em REP-PDM selecionadas dirigidas a França e a Espanha.

Fonte: TCE.

Uma outra questão é o facto de a discussão das opções políticas para corrigir os desequilíbrios (a secção "Desafios políticos") ter desaparecido gradualmente da apreciação aprofundada desde que este documento foi integrado no relatório por país. Aliado à "racionalização" das REP-PDM, esta situação tornou muito mais difícil para o leitor compreender a fundamentação que está por detrás das recomendações. O quadro 2 compara a ligação entre a apreciação aprofundada e a REP-PDM nº 3 dirigida à Bulgária em 2014 e em 2015, ou seja, antes e depois da "racionalização".

Fonte: TCE.

Por último, a falta de uma ligação ou justificação entre as apreciações aprofundadas e as REP-PDM a partir de 2016 não é coerente com o que a Comissão declarou na sua comunicação ao Parlamento Europeu, ao Conselho e ao Banco Central Europeu de outubro de 2015. A fim de reforçar a transparência e o acompanhamento no âmbito do PDM, a Comissão afirmou, nessa data, que iria "[apresentar] igualmente a justificação, bem explicitada, das decisões tomadas, nomeadamente no que toca às recomendações específicas por país relacionadas com o Procedimento relativo aos Desequilíbrios Macroeconómicos […]" e "[…] explicar melhor a relação entre a natureza dos desequilíbrios e a forma como estes são tidos em conta nas recomendações específicas por país"¹⁸.

Inexistência de estimativa sistemática do impacto das REP-PDM nos desequilíbrios

A Comissão, em geral, não apresenta estimativas ex ante ou ex post do impacto económico das REP-PDM nos desequilíbrios. Esta prática só é compreensível nos casos em que existem dificuldades inerentes de quantificação credível de alguns dos impactos devido à natureza das medidas de políticas recomendadas (por exemplo, análise da qualidade dos ativos ou testes de esforço do setor bancário, melhoria da coordenação e da eficiência dos serviços públicos) ou devido ao facto de qualquer impacto ser a longo prazo (reformas educativas e do mercado de trabalho).

As poucas exceções são referências a estudos externos de avaliação dos efeitos das reformas estruturais no produto interno bruto (PIB)^{19 20}, bem como o exercício pontual em documentos de trabalho dos serviços sobre os programas nacionais de reformas (PNR) de 2014 dos Estados-Membros²¹. A estimativa do impacto económico nos desequilíbrios seria uma melhor indicação de quais as recomendações que são mais pertinentes e suscetíveis de se revelarem eficazes.

Além disso, algumas recomendações podem compensar o impacto de outras, podendo, nestes casos, ser possível realizar uma estimativa razoável. É este o caso das recomendações orçamentais e de outras REP com impacto orçamental. Por exemplo, a REP-PDM nº 1/2013 dirigida a Espanha, um Estado-Membro sujeito ao PDE, dizia respeito ao cumprimento do ajustamento orçamental recomendado pelo Conselho para assegurar a correção do défice excessivo do país. Ao mesmo tempo, a REP-PDM nº 4/2013 referia a necessidade de "[r]eforçar e modernizar os serviços públicos de emprego, de modo a garantir aos desempregados uma assistência individualizada efetiva". A Comissão não estimou se o custo da contratação do pessoal necessário para prestar assistência individualizada a mais de seis milhões de candidatos a emprego era coerente com as restrições orçamentais a que apelara na sua primeira recomendação.

Incoerência com as recomendações dirigidas à área do euro

Desde 2012, a Comissão também formulou recomendações dirigidas à área do euro no seu conjunto. Após a aprovação pelo Conselho, estas recomendações são enviadas ao Eurogrupo de ministros das Finanças; consequentemente, nenhum órgão da UE é formalmente responsável pela sua aplicação.

Não existe na Comissão um sistema que assegure a coerência entre as recomendações dirigidas à área do euro e as REP dirigidas aos Estados-Membros da área do euro.

Um exemplo deste problema diz respeito às recomendações da Comissão sobre a orientação orçamental da área do euro²². Quando a política monetária enfrenta dificuldades na redução das taxas de juro, a gestão da orientação orçamental é importante para garantir um crescimento sustentável da procura agregada. No entanto, não compete ao PEC influenciar a orientação orçamental de um Estado-Membro depois de este ter conseguido cumprir os critérios de estabilidade. O PDM prevê, assim, um quadro no âmbito do qual possam ser abordadas as recomendações em matéria orçamental pertinentes para a área do euro no seu conjunto.

Em novembro de 2016, a Comissão recomendou uma orientação orçamental positiva, a fim de impulsionar a retoma e apoiar a política monetária do BCE²³. Esta recomendação não era coerente com os requisitos orçamentais estabelecidos nas REP dirigidas aos Estados-Membros da área do euro cerca de seis meses antes, que implicavam uma orientação orçamental moderadamente restritiva para a área do euro no seu conjunto em 2017 e 2018. Uma vez que as perspetivas de crescimento do PIB não se tinham agravado durante esses seis meses, não havia motivo para a incoerência. Não existe um mecanismo eficaz que permita aliviar as eventuais tensões entre o que é desejável em termos orçamentais para a área do euro e a soma das REP orçamentais dirigidas aos Estados-Membros.

Calendário muito difícil para a aplicação das REP-PDM

A Comissão tinha afirmado que esperava que as REP-PDM fossem aplicadas no prazo de 12 a 18 meses. Por ser frequentemente demasiado otimista, esta previsão distorce as estatísticas relativas à aplicação. Muitas REP-PDM são complexas e exigem uma resposta de um grande número de partes interessadas. Várias REP-PDM são repetidas ano após ano e, assim, registadas como não tendo sido aplicadas. A prática da Comissão contrasta com a do FMI e da OCDE, que estruturam o seu aconselhamento político de acordo com linhas mais temáticas. Ver, neste contexto, o ponto 78.

Esta dificuldade foi corroborada, em certa medida, pelas respostas à pergunta do inquérito ao CPE "As REP dirigidas ao seu Estado-Membro são realistas?". Cerca de 53% dos inquiridos consideraram-nas "realistas", 26% "pouco realistas" e 11% "nada realistas" (ver figura j do anexo VI). A principal razão apresentada pelos que consideraram as REP irrealistas foi o exigente calendário para a sua aplicação.

A classificação dos desequilíbrios carece de transparência e o procedimento por desequilíbrio excessivo nunca foi acionado

Esta secção analisa a lógica e o processo subjacentes à avaliação da gravidade dos desequilíbrios pela Comissão.

O sistema de categorias tem sido, em geral, complexo e sujeito a mudanças

O Regulamento PDM previa que os Estados-Membros fossem avaliados como não tendo desequilíbrios, tendo desequilíbrios e tendo desequilíbrios excessivos.

No entanto, em 2012, a Comissão definiu cinco categorias, que foram alargadas a seis em 2013. Em 2014, foi utilizado um conjunto diferente de seis categorias. As categorias eram diferenciadas de acordo com a gravidade dos desequilíbrios e o grau de acompanhamento necessário. Por último, as categorias foram reduzidas para apenas quatro em 2016 (ver quadro 3). A maioria das partes interessadas com as quais o Tribunal falou acolheu com agrado a redução, alegando que esta tinha simplificado o procedimento.

Fonte: TCE.

Desde 2013, as diferentes classificações têm em comum a presença de uma categoria de desequilíbrios excessivos, mas a Comissão nunca propôs a ativação do procedimento por desequilíbrio excessivo nesses casos. Essa possibilidade não está expressamente prevista no Regulamento PDM (ver caixa 3). A partir da documentação da Comissão, não é clara a origem desta prática de determinar os desequilíbrios excessivos mas não recomendar a ativação de um procedimento por desequilíbrio excessivo, parecendo assim ter sido decidida ao nível político. Até à data, a Comissão sempre evitou recomendar a ativação do procedimento por desequilíbrio excessivo sem uma fundamentação clara (ver ponto 63).

A ligação entre a análise e a categoria dos desequilíbrios nem sempre é clara

O artigo 5º, nº 2, do Regulamento PDM prevê que a apreciação aprofundada deve "apurar se o Estado-Membro […] está a ser afetado por desequilíbrios e se esses desequilíbrios são excessivos". Ou seja, a Comissão tem de apresentar uma ligação clara entre a análise económica e a categoria de desequilíbrio escolhida.

Na prática, as apreciações aprofundadas não incluem qualquer conclusão sobre a classificação dos desequilíbrios dos Estados-Membros. Esta é antes incluída na comunicação da Comissão que as acompanha. Além disso, o Tribunal constatou que as conclusões recomendadas sobre os desequilíbrios nem sempre se baseiam de forma clara na análise efetuada na apreciação aprofundada correspondente. Por exemplo:

1. Em 2015, na sequência de uma recomendação da DG ECFIN, o estatuto da Bulgária subiu três níveis, passando de "desequilíbrios que exigem acompanhamento e ação política" para "desequilíbrios excessivos que exigem acompanhamento específico e ação política decisiva". A decisão de o fazer baseou-se em grande medida na falência de um único banco em 2014 e nos consequentes receios da Comissão relativos à estabilidade financeira. A classificação manteve-se em 2016, embora, nesse ano, a apreciação aprofundada tenha revelado que nenhum dos riscos financeiros detetados em 2015 se materializara.
2. Em 2015, na sequência de uma recomendação da DG ECFIN no sentido de intensificar o procedimento, a França subiu um nível, para "desequilíbrios excessivos que exigem acompanhamento específico e ação política decisiva". Do ponto de vista do Tribunal, contudo, a apreciação aprofundada não identificou alterações significativas de ano para ano nos fatores subjacentes à avaliação. Ao mesmo tempo, embora a França também estivesse sujeita ao PDE (a vertente corretiva do PEC), este aspeto não foi intensificado, embora a palavra "excessivo" apenas aparecesse na apreciação aprofundada em relação ao défice orçamental.
3. A apreciação aprofundada de 2016 relativa ao Reino Unido (sujeito ao PDE desde 2008) concluiu que não havia desequilíbrios e o RMA de 2017 relativo ao Reino Unido nem sequer exigiu uma apreciação aprofundada. No entanto, a apreciação aprofundada de 2016 referia um défice da balança corrente persistentemente elevado (o maior desse ano na UE) e o aumento contínuo dos preços da habitação desde 2013 em relação a níveis já inflacionados.

A situação agravou-se em 2017, quando as apreciações aprofundadas integrais foram substituídas por "sínteses" nos relatórios por país (ver ponto 69).

O momento da publicação sugere que as tarefas de análise e classificação também são funcionalmente distintas. Em 2012, 2014 e 2017, as apreciações aprofundadas e a comunicação que anuncia a classificação foram publicadas no mesmo dia, ao passo que em 2013 e 2016 as apreciações aprofundadas foram publicadas em primeiro lugar e a classificação dos desequilíbrios foi publicada duas semanas mais tarde. Em 2015, a classificação dos desequilíbrios foi publicada um dia antes das apreciações aprofundadas.

Nas fases tardias, o processo é mais político do que técnico

A Comissão possui, atualmente, um processo de classificação dos desequilíbrios em várias fases. Em primeiro lugar, os serviços da Comissão enviam um parecer escrito ao Comissário responsável pelos Assuntos Económicos e Financeiros sobre a classificação de cada Estado-Membro sujeito a uma apreciação aprofundada. O Tribunal constatou que estas propostas apresentam aconselhamento técnico claro e são coerentes entre os países e ao longo do tempo.

Após a análise desse aconselhamento pelo gabinete do Comissário e, desde 2014, do Vice-Presidente responsável pelo Euro e o Diálogo Social (que tem a responsabilidade conjunta pelo PDM), é enviado um projeto de comunicação para apreciação aos gabinetes de todos os comissários e, por último, ao próprio Colégio de Comissários, com vista à sua adoção.

Entre 2012 e 2016, considerou-se em 16 ocasiões que determinados Estados-Membros tinham desequilíbrios excessivos. No entanto, o Colégio nunca enviou uma proposta de ativação deste procedimento ao Conselho. Durante a auditoria do Tribunal, a Comissão apresentou poucos elementos que explicassem a razão pela qual o Colégio não propôs o procedimento por desequilíbrio excessivo.

A não ativação sistemática do procedimento por desequilíbrio excessivo reduziu a credibilidade e a eficácia do PDM. Esta é também a opinião de várias partes interessadas, que afirmam que a não ativação comprometeu o procedimento, tanto no que se refere à sua capacidade de corrigir os desequilíbrios, como ao seu efeito dissuasivo. No Relatório dos Cinco Presidentes²⁴ sugere-se também uma utilização plena do PDM, incluindo a ativação do procedimento por desequilíbrio excessivo. De igual modo, o BCE afirmou em várias ocasiões que é "necessária uma utilização plena e eficaz de todos os instrumentos disponíveis ao abrigo do PDM – incluindo a sua vertente corretiva"²⁵.

Outras partes interessadas sugerem que a utilização do procedimento por desequilíbrio excessivo em circunstâncias pouco claras também afetaria a sua credibilidade, devendo a sua utilização ser reservada para circunstâncias muito óbvias.

O Regulamento PDM confia inteiramente à Comissão a classificação dos desequilíbrios. Contudo, o Tribunal detetou várias lacunas na forma como esta o faz:

1. Em primeiro lugar, não foram apresentadas ao Tribunal quaisquer provas de que o Colégio e os gabinetes possuam um procedimento formal de análise dos pareceres da DG ECFIN e de documentação dos intercâmbios realizados.
2. Em segundo lugar, antes de 2017, o projeto de comunicação sobre os desequilíbrios era transmitido muito tardiamente ao Colégio. Esta prática violava as regras internas da Comissão, que devem garantir que o Colégio procede a um exame adequado antes de tomar as suas decisões.
3. Em terceiro lugar, não existem atualmente orientações escritas sobre as circunstâncias em que a Comissão deve decidir propor a ativação do procedimento por desequilíbrio excessivo.

A proeminência das apreciações aprofundadas tem vindo a diminuir consideravelmente: a qualidade analítica continua a ser boa, mas é necessário melhorar alguns aspetos essenciais

Esta secção observa a evolução da apresentação das apreciações aprofundadas e a qualidade dos instrumentos analíticos e da análise económica da Comissão para identificar e avaliar os desequilíbrios.

A proeminência das apreciações aprofundadas tem vindo a diminuir consideravelmente

Os limites entre as apreciações aprofundadas e os relatórios anuais por país estão cada vez menos distintos. A Comissão procurou "racionalizar" a sua análise e o seu aconselhamento político aos Estados-Membros sob a cúpula abrangente de coordenação de políticas do Semestre Europeu. No entanto, a fusão das apreciações aprofundadas com os relatórios por país reduziu a incidência no PDM e o seu objetivo distinto de detetar e prevenir desequilíbrios.

Durante os primeiros três anos, a apreciação aprofundada era um documento autónomo fornecido sobretudo pela DG ECFIN, com contributos da DG EMPL e de outras direções-gerais. Em 2015, passou a ser a secção 2 do relatório por país, sendo a restante parte do relatório o resultado de uma análise que estava anteriormente incluída num (agora descontinuado) documento de trabalho dos serviços da Comissão para avaliação do PNR do Estado-Membro no contexto do Semestre Europeu. Como resultado da fusão, a secção de "Desafios políticos" da apreciação aprofundada (uma síntese dos principais desafios macroeconómicos e das possíveis respostas) foi eliminada. Além disso, os títulos utilizados nos relatórios por país estão agora normalizados, pelo que não refletem a gravidade dos desequilíbrios no Estado-Membro em questão.

Em 2016, a perda da secção "Desafios políticos" foi parcialmente colmatada pela adição de um "Quadro de avaliação do PDM", um quadro útil que resume as principais conclusões da apreciação aprofundada. No entanto, o quadro não indica possíveis medidas para dar resposta aos desafios identificados na apreciação aprofundada.

O formato dos relatórios por país voltou a ser alterado em 2017: além de reduzir a sua extensão, a Comissão limitou a apreciação aprofundada ao quadro de avaliação do PDM e a uma síntese das principais conclusões (secção 3). A secção 4, "Prioridades de reformas", inclui informações pormenorizadas sobre todos os principais problemas, incluindo os desequilíbrios macroeconómicos, que afetam o Estado-Membro. Um asterisco no título indica quais os temas que são pertinentes para o PDM e que contribuem para a síntese da secção 3.

Estas alterações de formato foram propostas pelo Secretariado-Geral da Comissão, que foi assumindo uma importância crescente no processo ao longo do tempo. O Secretariado-Geral também orienta agora a elaboração dos relatórios por país através de equipas responsáveis por cada país organizadas em todos os serviços da Comissão. A DG EMPL contribui atualmente com uma maior percentagem dos elementos de análise²⁶, em especial sobre a evolução social e do emprego, pelo que a apreciação aprofundada/o relatório por país se tornou um produto menos exclusivo da DG ECFIN. As partes interessadas afirmam que esta evolução reduziu a visibilidade do PDM.

Desde a fusão, a comunicação sobre as apreciações aprofundadas foi substituída por uma comunicação muito mais geral sobre os relatórios por país. Para resolver este problema, a DG ECFIN publicou, em junho de 2015, uma síntese das conclusões das apreciações aprofundadas desse ano²⁷ para salientar as evoluções comuns a vários países e ligadas ao panorama económico em mudança. No entanto, essa síntese não foi publicada em 2016 nem em 2017 (até à data).

A análise dos desequilíbrios macroeconómicos faz agora parte da análise global das questões estruturais dos Estados-Membros. Os desequilíbrios foram privados da proeminência que tinham quando a apreciação aprofundada era um documento autónomo, o que dificulta a distinção entre as questões a curto prazo (desequilíbrios) e as questões a longo prazo (crescimento).

Em suma, os esforços para "racionalizar" o Semestre Europeu reduziram a visibilidade do PDM. Todavia, a comunicação eficaz é fundamental para a compreensão pública do procedimento e dos desafios que os desequilíbrios macroeconómicos representam para os Estados-Membros. É também necessário um reforço da comunicação para melhorar a apropriação nacional do PDM. Esta opinião foi salientada repetidamente pelas partes interessadas durante as visitas de informação do Tribunal.

Apesar do bom nível de análise, é necessário melhorar alguns aspetos das apreciações aprofundadas

Em novembro de 2016, cinco anos após a introdução do PDM, a DG ECFIN publicou um documento intitulado "The Macroeconomic Imbalance Procedure – Rationale, Process, Application: a Compendium" (O procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos – filosofia, processo, aplicação: um compêndio). Em grande medida, o compêndio baseia-se em elementos de análise apresentados aos comités do Conselho ou anteriormente publicados em diversos formatos. A consolidação de todo o quadro nesta publicação, embora tardia, é bem aceite, uma vez que ajudou os Estados-Membros e outras partes interessadas a compreenderem o PDM e, em especial, a fundamentação de determinadas decisões.

O compêndio descreve alguns instrumentos analíticos utilizados pela DG ECFIN na avaliação dos desequilíbrios macroeconómicos. No entanto, poderia ainda ser melhorado com a inclusão de informações sobre os instrumentos utilizados pela Comissão noutras análises recorrentes, por exemplo, da estabilidade do sistema bancário, das evoluções do mercado de trabalho pertinentes para o PDM e da qualidade das políticas do mercado de trabalho.

O nível da análise nas apreciações aprofundadas tem sido, em geral, bom, segundo as partes interessadas e os peritos consultados pelo Tribunal. A Comissão tem em conta a situação específica de todos os países, bem como outras informações pertinentes comunicadas pelos Estados-Membros. Alguns Estados-Membros consideraram necessário melhorar a partilha de informações e, recentemente, a Comissão realizou esforços neste sentido.

O inquérito do Tribunal ao CPE confirmou estas constatações. A grande maioria dos inquiridos (89%) descreveu a qualidade das apreciações aprofundadas dos seus Estados-Membros como "boa" e 11% como "média". Nenhum descreveu a qualidade como "muito boa", "má" ou "muito má" (ver figura d do anexo VI). Em comparação com relatórios semelhantes elaborados por instituições homólogas, 68% dos membros do CPE optaram por "sem diferenças", 26% afirmaram que estavam melhores e 5% que estavam piores (ver figura u do anexo VI). Todos os inquiridos concordaram que as apreciações aprofundadas tiveram em conta informações específicas por país pertinentes (53% "em grande medida" e 47% "em certa medida", ver figura e do anexo VI).

Em comparação com os relatórios de outras organizações internacionais (FMI, OCDE), que utilizam uma abordagem "temática", as apreciações aprofundadas geralmente abordam as mesmas questões todos os anos. Mesmo tendo em conta o facto de alguns desequilíbrios serem persistentes e não poderem ser ignorados, esta prática resulta frequentemente numa análise repetitiva, com pouco valor acrescentado, e numa mensagem que se mantém praticamente inalterada de um ano para o outro.

O Regulamento PDM exige que a Comissão tenha em conta "as interligações comerciais e financeiras profundas entre Estados-Membros e os efeitos induzidos das políticas económicas nacionais entre si"²⁸. A Comissão desenvolveu vários instrumentos económicos²⁹ para tratar estes aspetos.

No entanto, a análise dos efeitos induzidos³⁰ é frequentemente deficiente. Nos quatro Estados-Membros selecionados, foi aplicada de forma incoerente. Por exemplo, até 2014, foi dada pouca atenção ao contágio soberano³¹ (um efeito induzido com origem no exterior) na Eslovénia. Na Bulgária, não foram tidas em conta as condições gerais do mercado do país enquanto pequeno Estado-Membro não pertencente à área do euro. Ao ignorar os efeitos induzidos, a Comissão concentra-se excessivamente nos desenvolvimentos intrínsecos de um Estado-Membro.

Desde 2015, a política tem sido a de incluir uma referência aos efeitos induzidos externos nas apreciações aprofundadas dos cinco maiores Estados-Membros da área do euro. Trata-se de uma evolução positiva.

Os efeitos induzidos internos foram mencionados em todas as apreciações aprofundadas da amostra todos os anos, embora com uma cobertura e profundidade variáveis. Por exemplo, o contágio soberano não foi tido em conta em grande pormenor, mesmo em 2012 e 2013, quando os diferenciais entre as obrigações soberanas³² eram particularmente elevados.

Relativamente aos efeitos induzidos, a conclusão é que os instrumentos analíticos utilizados nem sempre fazem parte da análise por país. Contudo, têm-se verificado algumas melhorias, mais concretamente através da publicação do quadro de avaliação do PDM a partir de 2016.

Em geral, as apreciações aprofundadas não avaliam o modo como a política orçamental afeta os desequilíbrios externos. O único Estado-Membro que foi objeto de uma avaliação abrangente até agora foi a Alemanha, que beneficia de um grande excedente da balança corrente. No entanto, não foram feitas análises similares para os países com défice estrutural da balança corrente, uma posição líquida de investimento internacional muito negativa ou com problemas de competitividade (ver caixa 4). Em matéria orçamental, as apreciações aprofundadas limitam-se sobretudo a uma breve discussão da evolução da dívida do setor público.

Nos casos da Eslovénia e da Bulgária, o Tribunal detetou insuficiências na análise dos desequilíbrios e nas recomendações políticas resultantes (ver caixa 5).

O RMA e o painel de avaliação desempenham um papel limitado no PDM

Esta secção analisa o valor acrescentado do RMA no âmbito do PDM e as características do painel de avaliação para facilitar a identificação precoce dos desequilíbrios.

A extensão do RMA aumentou para mais do dobro desde o início do PDM (ver figura 6).

Fonte: TCE.

No entanto, não se verificou uma melhoria correspondente na qualidade da avaliação, uma vez que o documento continua a ser muito descritivo³⁷:

1. a primeira parte do RMA descreve sobretudo as tendências comuns nas várias economias e a evolução dos diferentes indicadores do painel de avaliação. Para o efeito, não tem em conta as implicações destas evoluções (efeitos induzidos ou fatores causais) em grande profundidade e não procura identificar os elementos impulsionadores das tendências;
2. a segunda parte do RMA consiste apenas numa descrição do painel de avaliação e numa breve avaliação país por país dos riscos de desequilíbrio e dos ajustamentos.

A utilidade imediata do RMA para identificar os Estados-Membros em risco de virem a ser afetados por desequilíbrios que exigissem uma apreciação aprofundada foi neutralizada pela prática da Comissão de tornar as apreciações aprofundadas obrigatórias para os Estados-Membros identificados como afetados por desequilíbrios no ano anterior (ver anexo IX). A inércia que esta situação traz ao processo é ilustrada na figura 7.

NB: Os asteriscos indicam os Estados-Membros avaliados com "sem desequilíbrios" no ano da apreciação aprofundada.

Fonte: TCE.

O painel de avaliação do RMA foi concebido de uma forma que não facilita a identificação precoce dos desequilíbrios macroeconómicos (em situação de agravamento):

1. é voltado para o passado e assenta em dados com dois anos;
2. muitos indicadores são médias móveis ou variáveis "stock" (ver quadro 4), o que faz com que sejam lentos em termos de ajustamento ou de reflexão dos desenvolvimentos recentes.

Fonte: TCE.

Alguns indicadores importantes pertinentes para a deteção de desequilíbrios não são explicitamente incluídos no painel de avaliação. Os exemplos incluem a inflação, o lucro empresarial e o crédito malparado.

O painel de avaliação foi revisto em várias ocasiões, tendo sido introduzidas alterações no número, no tipo e na apresentação dos indicadores. Foi revisto pela última vez em 2016, quando três indicadores sociais³⁸ foram transferidos do estatuto de "auxiliares" para o painel de avaliação principal. Contudo, estes três indicadores estão altamente correlacionados entre si e são pouco úteis para a identificação precoce dos desequilíbrios, uma vez que refletem as consequências das perturbações económicas. Tanto os inquiridos que responderam ao inquérito ao CPE (ver figura c do anexo VI) como a grande maioria das partes interessadas manifestaram a opinião de que estes não melhoraram o painel de avaliação.

O painel de avaliação tem um valor limitado na fase do RMA e não tem qualquer valor posteriormente. Como seria de esperar, o Tribunal detetou uma relação direta entre o número de indicadores que excedem o limiar e a decisão de emitir uma apreciação aprofundada e a classificação dos desequilíbrios. No entanto, em ambos os casos a relação estatística é muito fraca (ver figura 8), o que confirma que a decisão de lançar uma apreciação aprofundada não resulta automaticamente do painel de avaliação. Além disso, a Comissão não utiliza os indicadores do painel de avaliação para a sua análise nas apreciações aprofundadas, baseando-se antes num conjunto mais alargado de instrumentos analíticos, bem como em dados mais atuais³⁹.

Nota: Os pontos pretos representam o valor médio. A categoria "Desequilíbrios excessivos com procedimento por desequilíbrio excessivo" não é apresentada, uma vez que ainda não foi colocado qualquer Estado-Membro nesta categoria.

Fonte: TCE.

Apesar do seu papel limitado na tomada de decisões, os debates com as partes interessadas revelaram que o painel de avaliação é alvo de muita atenção do público, uma vez que o número de indicadores que excedem o limiar é fácil de comunicar. No entanto, os leitores leigos poderão não obter uma imagem completa da natureza e do pormenor dos desequilíbrios num Estado-Membro se basearem a sua leitura no número de indicadores que excedem o limiar e não na totalidade da apreciação aprofundada. A inclusão do painel de avaliação como um anexo ao relatório por país desde 2016 pode reforçar a impressão errada de que este é central para avaliar a gravidade dos desequilíbrios.

Conclusões e recomendações

Globalmente, o Tribunal conclui que, embora o PDM esteja, em geral, bem concebido, a Comissão não o executa de modo a assegurar a prevenção e a correção eficazes dos desequilíbrios. Por conseguinte, a Comissão tem de melhorar substancialmente determinados aspetos da sua gestão do PDM. Um avanço recente consistiu em dar resposta aos efeitos de contágio da política orçamental rigorosa em alguns Estados-Membros numa conjuntura de redução da produção na área do euro.

Aplicação das REP-PDM

A aplicação das REP-PDM pelos Estados-Membros tem sido reduzida (ver ponto 33).

A Comissão só decide quais as REP que são pertinentes para o PDM após a sua elaboração e, mesmo assim, existem casos em que esta identificação não é adequada, uma vez que a ligação à apreciação aprofundada é, no melhor dos casos, parcial ou mínima. As recomendações identificadas como pertinentes para o PDM são, frequentemente, uma combinação de medidas destinadas a resolver problemas estruturais relativos ao potencial crescimento com medidas destinadas a corrigir desequilíbrios macroeconómicos a curto ou a médio prazo. Por vezes, as REP-PDM nem sequer estão relacionadas com desequilíbrios macroeconómicos (ver pontos 35-38 e 43).

Após a "racionalização" em 2015, as REP-PDM são agora mais breves e redigidas em termos mais gerais do que anteriormente. Estas alterações tornaram mais difícil avaliar a sua aplicação e a sua contribuição para a eliminação dos desequilíbrios. O calendário de aplicação das REP é muito difícil (ver pontos 39-42 e 51-52).

Por último, não é realizada uma avaliação ex ante ou ex post sistemática do impacto económico das REP-PDM (ver pontos 44-46).

Recomendação 1

1. A Comissão deve ligar sistematicamente as REP-PDM a desequilíbrios macroeconómicos identificados na apreciação aprofundada. As medidas incluídas nas REP-PDM devem ser suficientemente pormenorizadas para que a sua aplicação resulte numa redução substancial e notória dos desequilíbrios.
2. A Comissão deve também distinguir claramente entre, por um lado, as ações políticas do PDM destinadas a reduzir os desequilíbrios a curto e a médio prazo com vista a evitar crises e, por outro, as reformas destinadas a prevenir a acumulação de desequilíbrios impulsionando o crescimento potencial a longo prazo.
3. Sempre que possível, a Comissão deve realizar avaliações ex ante e ex post do impacto das ações políticas definidas nas REP-PDM sobre os desequilíbrios.
4. A Comissão deve estabelecer um calendário realista para facilitar a aplicação das REP-PDM.

Estas medidas devem estar em vigor para o ciclo do PDM de 2019 (com início no outono de 2018).

Classificação dos desequilíbrios

As apreciações aprofundadas propriamente ditas não incluem uma conclusão sobre a classificação dos desequilíbrios dos Estados-Membros. Além disso, a ligação entre a análise económica contida na apreciação aprofundada e a classificação dos desequilíbrios nem sempre é clara. O problema agravou-se desde que as apreciações aprofundadas integrais foram substituídas por "sínteses" nos relatórios por país (ver pontos 57-60).

Os serviços da Comissão utilizam um conjunto claro de critérios para propor a classificação dos desequilíbrios ao Colégio. No entanto, as provas de auditoria sugerem que falta um processo formal de tomada de decisão a nível político e que a Comissão infringe, por vezes, as suas próprias regras internas (ver pontos 61-62 e 66).

A Comissão nunca propôs a ativação do procedimento por desequilíbrio excessivo, embora tenha ponderado fazê-lo em diversas ocasiões. A interpretação do Regulamento PDM pela Comissão é a de que um diagnóstico de desequilíbrios excessivos não a obriga necessariamente a propor a ativação do procedimento por desequilíbrio excessivo (ver pontos 63-65).

Recomendação 2

1. Conforme exigido pelo Regulamento PDM, a Comissão deve apresentar, nas apreciações aprofundadas, uma caracterização clara da gravidade dos desequilíbrios que afetam um determinado Estado-Membro.
2. A Comissão deve adotar, publicar e aplicar critérios e processos claros para a classificação dos desequilíbrios.
3. Salvo em circunstâncias específicas, a Comissão deve recomendar a ativação do procedimento por desequilíbrio excessivo sempre que existam provas de que um Estado-Membro está a ser afetado por desequilíbrios excessivos, em especial se existir um elevado risco de instabilidade, se os desequilíbrios forem persistentes ou tiverem produzido efeitos induzidos ou se medidas corretivas tiverem tido resultados insatisfatórios. Se, em circunstâncias específicas, a Comissão utilizar o seu poder discricionário para se abster de tomar esta medida, deve explicar clara e publicamente os motivos da sua decisão.

   Estas medidas devem estar em vigor para o ciclo do PDM de 2019 (com início no outono de 2018).

4. No contexto da revisão do PDM de 2019, a Comissão deve propor alterações ao Regulamento PDM para codificar as circunstâncias em que não recomendaria a ativação do procedimento por desequilíbrio excessivo, mesmo tendo concluído que um Estado-Membro está a ser afetado por desequilíbrios excessivos.

Características das apreciações aprofundadas

Desde 2015, as apreciações aprofundadas têm sido gradualmente integradas nos relatórios por país, que abordam sobretudo a coordenação económica geral das políticas estruturais, e os limites entre os dois documentos tornaram-se cada vez menos nítidos. Em 2017, as análises pormenorizadas de todos os principais problemas que afetam um Estado-Membro foram reunidas numa única secção do relatório por país, onde estão divididas por tema, sendo indicados os temas que são pertinentes para o PDM (ver pontos 68-72).

Estas alterações reduziram a visibilidade do PDM e tornaram cada vez mais difícil identificar os desafios pertinentes para o PDM. A redução da extensão das apreciações aprofundadas enfraqueceu ainda mais a ligação entre, por um lado, a análise económica e, por outro, a classificação dos desequilíbrios e as REP-PDM resultantes (ver pontos 59, 73-75).

Além disso, o painel de avaliação não é crucial para a apreciação aprofundada, embora a sua inclusão, desde 2016, num anexo ao relatório por país dê a impressão contrária (ver pontos 95-96).

Recomendação 3

1. A fim de apresentar uma avaliação clara da gravidade dos desequilíbrios macroeconómicos que afetam um determinado Estado-Membro e de facilitar a identificação da resposta mais adequada, a Comissão deve fornecer uma apreciação aprofundada exaustiva e apresentada de forma separada, com uma extensão e grau de pormenor que reflitam a gravidade da situação e os desafios políticos.
2. A Comissão não deve publicar o painel de avaliação com a apreciação aprofundada, mas sim conceder acesso à base de dados que contém as variáveis específicas por país efetivamente utilizadas na sua análise.

Estas medidas devem estar em vigor para o ciclo do PDM de 2019 (com início no outono de 2018).

Reconhecimento do impacto da política orçamental nos desequilíbrios externos e na competitividade

Apesar de algumas repetições de um ano para o outro, as apreciações aprofundadas geralmente contêm uma análise de nível bom. No entanto, o impacto das políticas orçamentais nos desequilíbrios externos nem sempre faz parte da análise nem é tido em conta na formulação das REP-PDM, mesmo quando a apreciação aprofundada identifica desequilíbrios em posições externas fortemente ligadas à política orçamental. A Comissão tem conhecimento destas ligações, mas considera, em geral, que as questões orçamentais são tratadas pelo PEC. No entanto, o PEC está limitado à sustentabilidade orçamental, não tem em conta os efeitos da política orçamental nos desequilíbrios externos e não refere a política orçamental dos Estados-Membros que cumprem os seus critérios de sustentabilidade (ver pontos 78-80 e 86-87).

Recomendação 4

Sempre que adequado, a Comissão deve incluir sistematicamente nas apreciações aprofundadas uma análise do impacto da política orçamental nos desequilíbrios externos e na competitividade e deve utilizar o PDM para formular recomendações aos Estados-Membros quando as questões orçamentais afetarem diretamente os desequilíbrios externos. Esta prática deve aplicar-se tanto aos Estados-Membros que apresentem grandes excedentes da balança corrente como aos que apresentem grandes défices.

Esta medida deve estar em vigor para o ciclo do PDM de 2019 (com início no outono de 2018).

Dimensão da área do euro

O PDM centra-se demasiado nas economias individuais e não incide o suficiente nos efeitos induzidos. Por conseguinte, as REP-PDM não promovem adequadamente ações políticas com impacto benéfico noutros Estados-Membros nem encorajam o reequilíbrio simétrico na área do euro (ver pontos 81-85).

As REP nem sempre são coerentes com as recomendações da Comissão para a área do euro no seu conjunto (ver pontos 47-50).

Recomendação 5

1. A Comissão deve, através do processo do PDM, ter sistematicamente em conta as políticas com impacto transnacional suscetíveis de reforçar o reequilíbrio simétrico na área do euro.
2. A Comissão deve tornar as REP-PDM coerentes com as recomendações relacionadas com os desequilíbrios destinadas à área do euro, incluindo no que se refere à orientação orçamental global, se adequado.

Estas medidas devem estar em vigor para o ciclo do PDM de 2019 (com início no outono de 2018).

Visibilidade e comunicação do PDM

A comunicação eficaz é fundamental para reforçar a sensibilização do público para o PDM e para o seu objetivo distinto de detetar, corrigir e prevenir os desequilíbrios macroeconómicos, juntamente com os desafios que os desequilíbrios colocam aos Estados-Membros. É também necessário um reforço da comunicação para melhorar a apropriação nacional do PDM (ver pontos 1-6; 54-56; 68-72; 88-91 e 94-96).

Recomendação 6

A Comissão deve conferir maior proeminência ao PDM:

1. aumentando as referências ao procedimento nas suas comunicações com os Estados-Membros;
2. disponibilizando os Comissários pertinentes para explicar aos parlamentos dos Estados-Membros, sempre que a Comissão avalie os desequilíbrios como excessivos, a fundamentação das suas decisões e as recomendações políticas correspondentes.

Estas medidas devem estar em vigor para o ciclo do PDM de 2019 (com início no outono de 2018).

O presente relatório foi adotado pela Câmara IV, presidida por Baudilio TOMÉ MUGURUZA, Membro do Tribunal de Contas Europeu, no Luxemburgo, na sua reunião de 28 de novembro de 2017.

Pelo Tribunal de Contas

Klaus-Heiner LEHNE
Presidente

Siglas e acrónimos

BCE: Banco Central Europeu

CPE: Comité de Política Económica do Conselho da UE

DG ECFIN: Direção-Geral dos Assuntos Económicos e Financeiros da Comissão

DG EMPL: Direção-Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão da Comissão

FMI: Fundo Monetário Internacional

OCDE: Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos

PDE: Procedimento relativo aos défices excessivos

PDM: Procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos

PEC: Pacto de Estabilidade e Crescimento

PNR: Programa Nacional de Reformas

REP: Recomendações específicas por país

RMA: Relatório sobre o Mecanismo de Alerta

Glossário

Comité de Política Económica (CPE): órgão consultivo da Comissão e do Conselho, instituído pela Decisão 74/122/CEE do Conselho, de 18 de fevereiro de 1974. O CPE contribui para o trabalho do Conselho de coordenação das políticas económicas dos Estados-Membros e da UE. É composto por dois delegados de cada Estado-Membro, dois da Comissão e dois do BCE.

Estratégia Europa 2020: agenda da UE para o crescimento e o emprego para a década atual. A estratégia identifica cinco grandes objetivos, expressos através de sete iniciativas emblemáticas. Os governos da UE definiram metas nacionais para ajudar a alcançar os objetivos globais da UE e comunicam informações sobre as mesmas nos seus programas nacionais de reformas (PNR).

Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC): acordo vinculativo para todos os Estados-Membros da UE desde 1997 (revisto em 2005 e 2011) relativo à execução das disposições do Tratado de Maastricht, que aborda a sustentabilidade das políticas orçamentais dos Estados-Membros, essencialmente através da manutenção do défice e da dívida públicos em níveis aceitáveis.

Programa Nacional de Reformas: documento elaborado anualmente que apresenta as políticas e medidas do Estado-Membro no sentido de apoiar o crescimento e o emprego e de atingir os objetivos da Estratégia Europa 2020.

Semestre Europeu: ciclo anual da UE de coordenação das políticas económicas. O Semestre abrange as políticas orçamentais determinadas pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento, a prevenção dos desequilíbrios macroeconómicos excessivos (no âmbito do PDM) e as reformas estruturais no âmbito da Estratégia Europa 2020. Dá origem à formulação de recomendações específicas por país dirigidas aos Estados-Membros.

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

O presente relatório foi elaborado pela Câmara de Auditoria IV – presidida pelo Membro do TCE Baudilio Tomé Muguruza – competente nos domínios da regulamentação dos mercados e economia competitiva. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Neven Mates. Na elaboração do relatório, contou com a colaboração de Georgios Karakatsanis, chefe de gabinete; Marko Mrkalj, assessor de gabinete; Zacharias Kolias, diretor, e Giuseppe Diana, responsável de tarefa. A equipa de auditoria foi composta por Stefano Sturaro, Shane Enright, Maëlle Bourque e Katia Mesonero-Herrera.

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