Audit de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques (PDM)

Synthese

À propos de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques

La procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques (PDM) a été conçue pour remédier aux déséquilibres macroéconomiques dans l'UE et pallier ainsi l'absence, avant la crise de 2008, d'outils permettant d'éviter que de tels déséquilibres apparaissent.

La PDM fonctionne selon un cycle annuel. Elle commence avec la publication, par la Commission, d'une évaluation économique et financière connue sous le nom de «rapport sur le mécanisme d'alerte» (RMA), qui recense les États membres risquant d'être touchés par des déséquilibres et nécessitant une analyse complémentaire sous la forme d'un bilan approfondi. Ce dernier sert à déterminer si des déséquilibres existent dans l'État membre concerné et s'ils doivent être considérés comme excessifs. Enfin, sur la base de l'analyse du bilan approfondi, la Commission propose des recommandations par pays (RPP), qui sont finalement adoptées par le Conseil et adressées à l'État membre concerné pour qu'il corrige ses déséquilibres.

Si les déséquilibres sont considérés comme «excessifs», le règlement de la PDM dispose que la Commission propose au Conseil d'activer une «procédure concernant les déséquilibres excessifs». Il s'agit là d'un mécanisme de surveillance renforcée, qui prévoit notamment la possibilité de sanctions contre les États membres de la zone euro.

Ce que nous avons contrôlé

La question d'audit principale était la suivante: «La PDM repose-t-elle sur des bases solides et est-elle mise en œuvre de manière satisfaisante?» Nous avons évalué l'efficacité de la mise en œuvre de la PDM par la Commission au cours de la période 2012-2017.

Ce que nous avons constaté

Bien que la PDM soit globalement bien conçue, la Commission ne la met pas en œuvre de manière à garantir une prévention et une correction efficaces des déséquilibres.

La Commission s'appuie essentiellement sur les RPP pertinentes pour la PDM pour remédier aux déséquilibres macroéconomiques. Or le niveau de mise en œuvre de ces RPP est faible. S'il est vrai que celle-ci relève de la responsabilité des États membres, nous avons également constaté plusieurs faiblesses dans la manière dont les RPP sont établies par la Commission. Il n'existe pas de lien systématique entre les déséquilibres identifiés dans les bilans approfondis et les recommandations proposées. Dans certains cas, les RPP sont qualifiées de pertinentes pour la PDM, alors qu'elles n'ont qu'un rapport éloigné, voire aucun, avec les déséquilibres macroéconomiques, ce qui complique la tâche des États membres lorsqu'il s'agit de prendre les mesures correctrices nécessaires. De plus, les RPP pertinentes pour la PDM ne tiennent pas suffisamment compte de la politique budgétaire, même quand celle-ci est pertinente pour les déséquilibres non budgétaires. Les RPP adressées aux différents États membres et les recommandations formulées pour la zone euro dans son ensemble ne sont pas toujours cohérentes. Enfin, il arrive que la Commission fixe un calendrier très ambitieux pour la mise en œuvre des recommandations.

Nous partageons l'avis des parties prenantes interrogées, qui estiment que l'analyse effectuée dans les bilans approfondis est de bonne qualité et que les déséquilibres sont correctement détectés. Toutefois, ces dernières années, les bilans approfondis sont progressivement devenus moins visibles dans les rapports de la Commission: l'analyse pertinente aux fins de la PDM et les conseils en matière de politiques sont moins mis en évidence depuis qu'ils ont été intégrés dans les rapports par pays, lesquels traitent essentiellement de la coordination économique, au sens large, des politiques structurelles. La PDM a également été affaiblie par le processus décisionnel de la Commission en matière de classification des déséquilibres en fonction de leur gravité. Si ces derniers sont repérés au niveau des services de la Commission sur la base de critères techniques bien établis, les bilans approfondis ne comportent pas d'évaluation claire de leur gravité. Les critères sous-tendant les décisions finales prises par le collège des commissaires manquent de transparence.

Il convient de relever que la Commission n'a jamais recommandé l'activation de la procédure concernant les déséquilibres excessifs, en dépit du fait que, depuis la création de la PDM en 2012, elle a considéré que plusieurs États membres étaient touchés par des déséquilibres excessifs pendant une période prolongée.

Premier document du processus, le RMA ne facilite guère la détection précoce des déséquilibres, étant donné qu'il fait appel à des indicateurs s'appuyant sur des données anciennes et des moyennes mobiles. Par conséquent, le RMA ne tient pas compte des évolutions récentes. De plus, le texte du RMA est descriptif plutôt qu'analytique. Les effets de débordement sur d'autres États membres et la dimension «zone euro» ne sont pas suffisamment pris en considération, bien que certains progrès aient été réalisés à cet égard.

Ce que nous recommandons

1. La Commission devrait systématiquement faire le lien entre les RPP pertinentes pour la PDM et les déséquilibres macroéconomiques. Les mesures proposées devraient être suffisamment détaillées et axées sur la réduction des déséquilibres à court et à moyen termes. Chaque fois que c'est possible, la Commission devrait procéder à des évaluations ex ante et ex post de l'impact des mesures prises sur les déséquilibres.
2. Les bilans approfondis devraient indiquer avec précision quelle est la gravité des déséquilibres auxquels un État membre est confronté. La Commission devrait améliorer la transparence de la classification des déséquilibres en adoptant, en publiant et en appliquant des critères clairs. Sauf circonstances particulières, elle devrait recommander l'activation de la procédure concernant les déséquilibres excessifs dès qu'il est établi qu'un État membre est confronté à de tels déséquilibres. Si, dans des circonstances particulières, elle devait user de son pouvoir discrétionnaire pour ne pas activer cette procédure, elle devrait en expliquer clairement les raisons et les rendre publiques.
3. La Commission devrait fournir un bilan approfondi exhaustif et présenté de manière distincte, dont la longueur et le niveau de détail correspondraient à la gravité de la situation et aux défis politiques à relever. Le bilan approfondi devrait donner accès, non pas au tableau de bord, mais aux variables par pays réellement utilisées dans l'analyse.
4. La Commission devrait systématiquement analyser l'impact de la politique budgétaire sur les déséquilibres externes et la compétitivité et devrait recourir à la PDM pour adresser des recommandations aux États membres lorsque des questions budgétaires ont un impact direct sur les déséquilibres externes.
5. Le processus de la PDM devrait systématiquement tenir compte des politiques ayant un impact transnational et susceptibles de favoriser un rééquilibrage symétrique au sein de la zone euro. Les RPP pertinentes pour la PDM devraient être cohérentes avec celles émises pour la zone euro à propos des déséquilibres, y compris, le cas échéant, celles concernant l'orientation budgétaire générale.
6. La Commission devrait donner plus d'importance à la PDM dans sa communication avec le public. Dans le contexte d'une communication efficace, les commissaires compétents en la matière devraient se rendre disponibles pour les Parlements des États membres, chaque fois que la Commission a jugé que les déséquilibres étaient excessifs, de manière à pouvoir justifier ses décisions et les recommandations qui en résultent.

Introduction

Logique économique et cadre juridique

Avant la crise de 2008-2009, le cadre de gouvernance économique de l'UE (c'est-à-dire le corpus de règles régissant les politiques économiques des États membres) était surtout centré sur la viabilité des politiques budgétaires. Il visait essentiellement à maintenir la dette et le déficit publics sous contrôle. En matière de politiques non budgétaires, la gouvernance de l'UE était limitée aux dispositions du traité relatives à la coordination non contraignante des politiques économiques¹.

La crise et ses conséquences ont montré que le cadre en question n'avait pas permis de détecter ou de prévenir le développement des déséquilibres macroéconomiques. Dans plusieurs États membres, d'importants afflux de capitaux et une expansion intenable du crédit dans le secteur privé avaient entraîné une détérioration des soldes extérieurs et de la compétitivité, un phénomène de surinvestissement dans certains secteurs de l'économie, ainsi qu'un endettement excessif dans le secteur privé. De plus, avant la crise, un essor économique d'une ampleur intenable avait faussé l'évaluation de la situation budgétaire sous-jacente, qui était souvent apparue meilleure qu'elle ne l'était en réalité. Lorsque, en fin de compte, les déséquilibres ont entraîné un ajustement douloureux, d'autres États membres ont été touchés, par effet de débordement, ce qui a mis en péril la stabilité financière et la performance économique de l'ensemble de l'UE.

Afin d'éviter que des scénarios similaires ne se reproduisent et pour soutenir les politiques de réduction des déséquilibres hérités de la période précédant la crise, l'Union s'est dotée, en 2011, d'un nouveau mécanisme baptisé «procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques» (PDM), dans le cadre du «six-pack» adopté cette année-là².

La principale base juridique de la PDM est le règlement (UE) n° 1176/2011 sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques (ci-après «règlement de la PDM»)³.

La PDM s'applique à tous les États membres de l'UE (à l'exception de ceux qui bénéficient d'une assistance financière de l'Union au titre de programmes d'ajustement économique) et s'inscrit depuis 2012 dans le cadre du cycle annuel de coordination et de surveillance des politiques économiques.

Plus précisément, la PDM vise la détection, la prévention et la correction des «déséquilibres» et des «déséquilibres excessifs». Ces termes sont définis à l'article 2 du règlement de la PDM:

1. ««déséquilibres»: toute tendance donnant essor à des développements macroéconomiques ayant un effet préjudiciable ou susceptibles d'avoir un effet préjudiciable sur le bon fonctionnement de l'économie d'un État membre, de l'Union économique et monétaire ou de l'Union dans son ensemble;
2. «déséquilibres excessifs»: des déséquilibres graves, notamment des déséquilibres compromettant, ou susceptibles de compromettre, le bon fonctionnement de l'Union économique et monétaire.»

L'article 4, paragraphe 3, du règlement de la PDM donne quant à lui une définition de la nature des déséquilibres:

1. «[…] déséquilibres internes, y compris […] ceux qui peuvent émerger de l'endettement public et privé; de l'évolution des marchés financiers et des marchés d'actifs, y compris du marché de l'immobilier; de l'évolution du flux de crédit dans le secteur privé; et de l'évolution du chômage;
2. […] déséquilibres externes, y compris […] ceux qui peuvent émerger de l'évolution de la balance courante et des positions extérieures nettes des États membres; des taux de change réels effectifs; des parts de marché à l'exportation; des évolutions des prix et des coûts; et de la compétitivité hors prix, en tenant compte des différentes composantes de la productivité.»

Le règlement de la PDM poursuit donc le double objectif de s'attaquer aux déséquilibres touchant les économies nationales des États membres et de traiter la question des effets de débordement⁴ sur les autres États membres de la zone euro et de l'UE.

La PDM s'inscrit dans le semestre européen, processus introduit en 2010 pour la coordination élargie des politiques économiques dans l'ensemble de l'UE. Le semestre européen comprend, outre la PDM, des mesures de mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance (PSC), mais aussi des politiques structurelles visant à stimuler la croissance à long terme dans le contexte de la stratégie Europe 2020 (par la réalisation d'objectifs), les grandes orientations des politiques économiques ainsi que les lignes directrices pour les politiques de l'emploi. Le processus annuel du semestre européen s'achève par la proposition, adressée par la Commission au Conseil, de recommandations par pays dans chacun de ces domaines. Une fois ces recommandations approuvées par le Conseil, les États membres sont appelés à les mettre en œuvre.

La différence entre la PDM et le PSC peut être résumée comme suit: la PDM est axée sur les déséquilibres macroéconomiques en général, tandis que le PSC s'en tient à la viabilité des finances publiques. Par ailleurs, une fois qu'un État membre a satisfait aux exigences concernant la dette et le déficit, le PSC cesse de fournir des orientations en matière de politique budgétaire. Pour sa part, le règlement de la PDM considère que les réponses aux déséquilibres détectés dans le cadre de la PDM peuvent inclure des mesures de politique budgétaire et de politique salariale⁵. Les deux instruments sont similaires en ce qu'ils confèrent à la Commission un rôle d'exécution et comportent tous deux un élément préventif et un élément correctif. Cependant, la Commission n'a pas de rôle d'exécution similaire dans la mise en œuvre de la stratégie Europe 2020.

Le processus annuel de la PDM consistant à détecter les déséquilibres, à évaluer leur gravité et à engager des mesures correctrices comporte plusieurs étapes. Le processus décrit dans le règlement de la PDM est illustré de manière schématique à la figure 1 (voir annexe I pour plus de détails) et les documents correspondants sont listés à l'annexe II.

Première étape – Le rapport sur le mécanisme d'alerte

La première étape du processus consiste en la publication d'un rapport sur le mécanisme d'alerte (RMA). Ce document vise principalement à repérer les États membres qui, selon la Commission, risquent d'être touchés par des déséquilibres et qui, par conséquent, requièrent une analyse complémentaire sous la forme d'un bilan approfondi (voir deuxième étape). Le RMA utilise un tableau de bord d'indicateurs destinés à mettre en évidence les déséquilibres internes et externes (voir annexe III)⁶. Toutefois, l'article 3, paragraphe 2, du règlement de la PDM précise clairement que la décision de lancer un bilan approfondi ne devrait pas résulter «d'une lecture mécanique du tableau de bord».

Source: Cour des comptes européenne.

Deuxième étape – Le bilan approfondi

Le bilan approfondi est une analyse détaillée des circonstances propres à un pays donné. Il fait appel à un large éventail d'outils analytiques (comme la mesure des liens commerciaux entre le pays concerné et les autres États membres, et celle de leur degré d'exposition mutuelle), à des informations qualitatives propres au pays analysé (comme la spécialisation sectorielle et les mécanismes de négociation salariale) et, dans bien des cas, à des variables différentes de celles figurant dans le tableau de bord du RMA.

La Commission collecte des informations lors de visites dans les États membres. Elle doit également tenir compte de toute autre information transmise par l'État membre et considérée comme pertinente par celui-ci. Enfin, elle doit prendre en considération les politiques envisagées par l'État membre concerné, ainsi que toute recommandation adressée précédemment par le Conseil ou par le Comité européen du risque systémique.

Le règlement de la PDM prévoit expressément que le bilan approfondi doit servir à déterminer si l'État membre concerné est touché par des déséquilibres et, dans l'affirmative, si ces derniers sont excessifs. Les effets de débordement des politiques économiques nationales doivent également être pris en considération. Si la Commission ne détecte aucun déséquilibre, le processus de la PDM pour l'État membre en question prend fin pour l'année en cours. Si des déséquilibres sont identifiés, la Commission place l'État membre sous le volet préventif ou correctif de la PDM, en fonction de leur gravité.

Depuis 2015, le bilan approfondi fait partie du rapport par pays établi par la Commission dans le cadre du processus annuel du semestre européen. Ce rapport comporte toute une série d'évaluations analytiques des principaux problèmes structurels auxquels un État membre est confronté, dans des domaines tels que la fiscalité et les dépenses, l'emploi, l'administration publique et le monde des entreprises. Il évalue également les progrès accomplis par ledit État membre dans la mise en œuvre des RPP qui le concernent et dans la réalisation des objectifs d'Europe 2020.

Troisième étape – La prévention et la correction

L'action préventive

Si la Commission considère qu'un État membre présente des déséquilibres macroéconomiques, elle doit en informer le Conseil et le Parlement européen. Sur proposition de la Commission, le Conseil peut alors adresser des recommandations à l'État membre concerné afin qu'il corrige ces déséquilibres et les empêche de devenir «excessifs» (ci-après «RPP pertinentes pour la PDM»). Les RPP sont adoptées en juillet et doivent être réexaminées et, le cas échéant, ajustées annuellement. À cette fin, une évaluation de l'avancement de la mise en œuvre des RPP est systématiquement publiée en février sous la forme d'une annexe au rapport par pays correspondant. Pour suivre la mise en œuvre des RPP pertinentes pour la PDM, la Commission doit entretenir un dialogue permanent avec les autorités et les partenaires sociaux de l'État membre et effectuer des visites d'information sur place, généralement une fois par an.

L'action corrective: la procédure concernant les déséquilibres excessifs

Si la Commission estime que les déséquilibres sont excessifs, elle est également tenue, en vertu de l'article 7 du règlement de la PDM, d'en informer le Parlement européen et le Conseil. Sur proposition de la Commission, le Conseil peut alors décider d'activer une «procédure pour déséquilibre excessif», qui soumet l'État membre à des exigences et un suivi plus stricts, voire, s'il s'agit d'un pays de la zone euro, à d'éventuelles sanctions financières⁷.

Étendue, objectifs et approche de l'audit

Étendue et objectifs de l'audit

La question d'audit principale était la suivante: «La PDM repose-t-elle sur des bases solides et est-elle mise en œuvre de manière satisfaisante?» Par conséquent, lors de cet audit, nous avons évalué l'efficacité de la mise en œuvre, par la Commission, de la PDM au cours de la période allant de 2012 à 2017⁸, ainsi que, le cas échéant, la manière dont la procédure a été conçue sur certains points. Nous avons examiné en détail la PDM pour un échantillon composé de quatre États membres (la Bulgarie, l'Espagne, la France et la Slovénie) et, le cas échéant, nous nous sommes penchés, dans une moindre mesure, sur d'autres États membres⁹.

Nous nous sommes plus précisément intéressés:

1. à l'efficacité de la mise en œuvre de la procédure sur la base de l'évolution de la classification des déséquilibres des États membres ainsi que des raisons sous-tendant le faible niveau de mise en œuvre des RPP pertinentes pour la PDM;
2. au processus de classification des déséquilibres macroéconomiques dans les États membres;
3. à l'utilisation, par la Commission, d'outils analytiques et à l'analyse économique qu'elle effectue pour détecter et évaluer les déséquilibres, ainsi qu'à l'évolution de la présentation des résultats;
4. la pertinence du tableau de bord et, plus largement, du RMA pour la PDM.

Nous n'avons évalué ni la pertinence des seuils fixés pour les indicateurs du tableau de bord, ni la qualité des données statistiques sous-jacentes. Nous n'avons pas non plus examiné la procédure d'évaluation des progrès réalisés dans la mise en œuvre des RPP pertinentes pour la PDM¹⁰.

Nos critères d'audit étaient fondés sur:

1. les dispositions réglementaires (en particulier celles définies dans le règlement de la PDM);
2. les règles et procédures internes de la Commission (par exemple les instructions et les lignes directrices);
3. des documents publiés par un certain nombre d'institutions de l'UE et d'autres organisations internationales (dont le FMI et l'OCDE) ou issus de travaux de recherche visant à déterminer les bonnes pratiques.

Le présent rapport d'audit est le deuxième d'une série destinée à assurer une couverture substantielle du cadre de gouvernance économique de l'UE. Le premier a été publié en 2016 et était consacré à la procédure concernant les déficits excessifs¹¹.

Approche

En mars 2016, nous avons transmis un formulaire d'enquête en ligne aux membres du Comité de politique économique (CPE) originaires des États membres ayant déjà été soumis à la PDM. L'enquête couvrait la période allant du RMA 2012 aux bilans approfondis 2016. Elle comportait 46 questions, de nature tant qualitative que quantitative, axées sur les opinions des membres du CPE à propos de la PDM. Elle s'est clôturée en décembre 2016, date à laquelle 19 des 20 membres du CPE avaient répondu. Ses résultats ont orienté notre travail d'audit et sont référencés dans certaines observations. Les réponses aux questions de nature quantitative sont présentées à l'annexe VI.

Nous nous sommes entretenus avec des agents de plusieurs services de la Commission (DG ECFIN, DG EMPL et Secrétariat général) ainsi qu'avec des membres des cabinets du commissaire pour les affaires économiques et financières, la fiscalité et les douanes, et du vice-président pour l'euro et le dialogue social. Nous avons examiné un large éventail de documents de la Commission, tant publics qu'internes. Nous avons également rencontré des représentants des institutions en charge de la mise en œuvre et du suivi de la PDM dans les États membres sélectionnés (la liste de ces institutions figure à l'annexe VII).

Nous avons discuté de la PDM avec des représentants de diverses organisations dont les opinions étaient pertinentes pour notre audit (notamment la Banque centrale européenne (BCE), le FMI, l'OCDE, la Banque mondiale, le Parlement européen et, en Allemagne, le ministère fédéral des affaires économiques et de l'énergie ainsi que le ministère fédéral des finances). Nous avons également mis sur pied une commission consultative et cherché à obtenir l'avis d'experts indépendants.

Observations

Les déséquilibres constatés dans les États membres s'étendent sur plusieurs années et les politiques correctrices ne sont pas suffisamment mises en œuvre

La présente section est consacrée à l'évolution du nombre d'États membres dans lesquels des déséquilibres ont été constatés depuis l'introduction de la PDM. Elle montre ensuite le degré de mise en œuvre des RPP pertinentes pour la PDM tel qu'il a été mesuré par la Commission et en examine les raisons sous-jacentes.

Les États membres restent généralement en situation de déséquilibre pendant plusieurs années

Le nombre d'États membres dans lesquels la PDM a permis de détecter des déséquilibres macroéconomiques n'a cessé d'augmenter entre 2012 et 2015 (il est passé de 12 à 16). Nous reconnaissons néanmoins que cette hausse s'explique aussi par la sortie de plusieurs pays de leur programme d'ajustement économique et par l'adhésion de la Croatie à l'UE. Plus récemment, la tendance générale s'est inversée, reflétant peut-être en cela le redressement cyclique des économies de l'UE. Par contre, le nombre d'États membres présentant des déséquilibres excessifs n'a pas diminué (voir figure 2 et annexe VIII).

Source: Cour des comptes européenne.

La figure 3 montre que la classification des différents États est globalement restée la même d'une année à l'autre. Les améliorations ont été relativement rares. Au cours des cinq premières années de la PDM (2012-2016), 51 États membres présentaient des déséquilibres et 16, des déséquilibres excessifs, soit un total de 67 États membres. Dans 39 des 51 cas de déséquilibres, aucun changement n'a eu lieu l'année suivante, tandis que cinq États membres sont passés dans la catégorie «déséquilibres excessifs» et que sept autres ont réussi à corriger leurs déséquilibres. Des 16 États membres présentant des déséquilibres excessifs, deux seulement sont parvenus à quitter cette catégorie l'année suivante.

Remarque: les flèches indiquent la manière dont la classification des déséquilibres des États membres a évolué d'une année à l'autre au cours de la période (amélioration, aggravation ou statu quo). La somme de ces mouvements est égale à 67.

Source: Cour des comptes européenne.

Pour illustrer cette inertie, nous nous sommes intéressés aux 12 États membres pour lesquels des déséquilibres ont été détectés en 2012, première année de la PDM. Pour six d'entre eux (Bulgarie Chypre, France, Italie, Slovénie et Espagne), les déséquilibres sont depuis devenus excessifs. Seuls deux de ces six pays (Slovénie et Espagne) ont réussi à revenir à un déséquilibre «ordinaire», laissant les quatre autres encore dans la catégorie des déséquilibres «excessifs» (quatre années d'affilée pour l'Italie, trois pour la France et la Bulgarie, et deux pour Chypre¹²). Aucun des États membres présentant des déséquilibres excessifs n'a jamais réussi à rejoindre la catégorie des pays ne présentant aucun déséquilibre. L'annexe VIII présente de manière détaillée la classification de chaque État membre depuis 2012.

Malgré un suivi fréquent et sérieux, le niveau de mise en œuvre, par les États membres, des recommandations par pays pertinentes pour la PDM est faible

Un bon niveau de suivi assuré par la Commission

Le règlement de la PDM¹³ dispose que la Commission doit suivre la mise en œuvre des RPP pertinentes pour la PDM, entre autres par la collecte d'informations dans les États membres et le maintien d'un dialogue permanent avec les autorités et les partenaires sociaux. Nous avons constaté que, lors de ses fréquentes visites d'information dans les États membres, la Commission avait eu un dialogue franc et approfondi avec un éventail suffisamment large de parties prenantes au niveau national.

En 2013, la Commission a introduit une procédure de «suivi spécifique» applicable aux États membres présentant des déséquilibres excessifs. Cette procédure a été étendue, en 2014, à certains pays de la zone euro connaissant des déséquilibres d'importance systémique et, en 2016, à tous les États membres confrontés à des déséquilibres. Actuellement, le suivi spécifique consiste en une visite d'information annuelle dans chaque États membre, puis en la publication d'un rapport d'avancement.

Cependant, le niveau de mise en œuvre, par les États membres, des recommandations par pays pertinentes pour la PDM est faible

La Commission évalue qualitativement le degré de mise en œuvre des RPP au moyen de catégories (voir annexe V). En 2017, le Parlement européen s'est appuyé sur ces évaluations pour juger de la mise en œuvre globale des RPP pertinentes pour la PDM au cours de la période 2012-2016¹⁴. La figure 4 illustre cette évaluation. Nous sommes arrivés à la conclusion que la mise en œuvre des RPP pertinentes pour la PDM a constamment été faible depuis 2012, puisque le pourcentage de celles qui ont été mises en œuvre intégralement ou en grande partie est extrêmement faible¹⁵.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des évaluations du Parlement européen (Unité d'assistance à la gouvernance économique (EGOV)) et de la Commission européenne.

Plusieurs faiblesses dans la mise en œuvre des recommandations par pays pertinentes pour la PDM

La gestion du processus de la PDM présente des faiblesses qui ont eu une incidence sur la mise en œuvre des RPP pertinentes: i) pas de lien systématique entre les RPP pertinentes pour la PDM et les déséquilibres; ii) aucune estimation systématique de l'impact des RPP en cause sur les déséquilibres; iii) incohérence entre les recommandations formulées pour la zone euro dans son ensemble et les RPP pertinentes pour la PDM; iv) calendrier très ambitieux concernant la mise en œuvre de ces dernières.

Pas de lien systématique entre les RPP pertinentes pour la PDM et les déséquilibres

Pour favoriser l'appropriation au niveau national et donc encourager les États membres à mettre en œuvre plus rapidement les RPP pertinentes pour la PDM, il est essentiel de préciser comment l'analyse économique et l'évaluation des déséquilibres ont conduit à telles ou telles recommandations. Les propres orientations de la Commission indiquent que les bilans approfondis devraient fournir la base analytique pour l'élaboration des recommandations¹⁶, mais dans la pratique, ce lien est rarement évident¹⁷. Notre enquête auprès du CPE a confirmé cette impression: lorsque nous avons posé la question de savoir si la relation entre les RPP et la PDM était bien claire, un quart seulement des membres du CPE ont répondu que c'était toujours le cas (voir figure g de l'annexe VI). Ce lien est devenu encore moins apparent ces dernières années sous l'effet de la simplification des RPP pertinentes pour la PDM (voir points 40 à 42) et des bilans approfondis (voir points 67 à 73).

Premièrement, le lien est rarement évident ou est très ténu. Cette situation s'explique par le fait que la Commission ne formule pas ses propositions de RPP dans le but de remédier aux déséquilibres, contrairement aux dispositions de l'article 6, paragraphe 1, du règlement de la PDM. Au lieu de cela, les réformes structurelles sont débattues avec l'État membre concerné dans le cadre de la stratégie Europe 2020 avant d'être intégrées dans les propositions de la Commission, et elles peuvent être qualifiées de «pertinentes pour la PDM» même si elles n'ont qu'un rapport lointain avec les déséquilibres.

En outre, lors de notre analyse des quatre États membres sélectionnés, nous avons constaté que de nombreuses RPP étaient qualifiées à tort de «pertinentes pour la PDM», étant donné qu'aucune des mesures recommandées ne ciblait les déséquilibres relevés dans le bilan approfondi. L'encadré 1 en donne des exemples.

Le tableau 1 indique dans quelle proportion les RPP sont qualifiées de «pertinentes pour la PDM». En 2016, plus de 80 % des RPP adressées aux États membres présentant des déséquilibres ainsi que toutes les RPP destinées à ceux concernés par des déséquilibres excessifs étaient qualifiées de «pertinentes pour la PDM». Cette surestimation du caractère pertinent a nui à l'efficacité et à la crédibilité de la PDM. Ce point a été confirmé par de nombreux acteurs rencontrés lors de nos visites d'information.

Source: Cour des comptes européenne.

Le deuxième problème réside dans le fait que la simplification des RPP pertinentes pour la PDM et des bilans approfondis a rendu encore moins évident le lien avec les déséquilibres identifiés.

La simplification du processus des RPP remonte à 2015, après que les États membres ont fait observer que le nombre et la longueur excessifs des RPP empêchaient une bonne appropriation et une mise en œuvre efficace. Depuis, la Commission a diminué le nombre annuel de RPP pertinentes pour la PDM. Elle a également réduit, de moitié environ, leur longueur moyenne (voir figure 5).

La simplification était généralement perçue comme positive par les membres du CPE (voir figure k de l'annexe VI) et par de nombreux acteurs rencontrés lors de nos visites d'information. Toutefois, maintenant que les RPP pertinentes pour la PDM sont plus brèves et exprimées en termes plus généraux, elles ne portent plus spécifiquement sur les déséquilibres identifiés dans un bilan approfondi. Leur caractère général complique également l'évaluation du degré de leur mise en œuvre et de leur contribution à l'élimination des déséquilibres. L'encadré 2 illustre l'impact de la simplification sur les RPP pertinentes pour la PDM sélectionnées pour la France et l'Espagne.

Source: Cour des comptes européenne.

Un autre problème est que l'examen des options en matière de politiques pour s'attaquer aux déséquilibres (dans la section «défis politiques») a progressivement disparu du bilan approfondi depuis que ce document a été fusionné avec le rapport par pays. Si l'on y ajoute la simplification des RPP pertinentes pour la PDM, il est devenu encore plus difficile pour le lecteur de comprendre le raisonnement qui sous-tend les recommandations. Le tableau 2 compare le lien entre le bilan approfondi et la RPP n° 3 pertinente pour la PDM adressée à la Bulgarie en 2014 et en 2015, c'est-à-dire avant et après la simplification.

Source: Cour des comptes européenne.

Finalement, l'absence de lien ou de justification, à partir de 2016, entre les bilans approfondis et les RPP pertinentes pour la PDM n'est pas conforme à ce que la Commission a déclaré dans sa communication au Parlement européen, au Conseil et à la Banque centrale européenne en octobre 2015. Afin d'améliorer la transparence et le suivi dans le cadre de la PDM, la Commission avait affirmé à l'époque qu'elle fournirait «également une justification explicite des décisions prises, notamment en ce qui concerne les recommandations par pays liées à la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques» et qu'elle décrirait «mieux le lien entre la nature des déséquilibres et la manière dont ils sont traités dans les recommandations par pays»¹⁸.

Aucune estimation systématique de l'impact des RPP pertinentes pour la PDM sur les déséquilibres

En général, la Commission ne fournit pas d'estimations ex ante ou ex post de l'impact économique des RPP pertinentes pour la PDM sur les déséquilibres. Cette pratique n'est compréhensible que s'il existe des difficultés inhérentes à quantifier certains impacts de manière crédible en raison de la nature des mesures recommandées (par exemple un examen de la qualité des actifs ou des tests de résistance pour le secteur bancaire, ou l'amélioration de la coordination et de l'efficience des services publics) ou du fait que tout impact s'inscrira dans la durée (par exemple les réformes du système d'éducation et du marché du travail).

Il existe quelques exceptions, à savoir les références à des études externes consacrées à l'évaluation des effets des réformes structurelles sur le produit intérieur brut (PIB)^{19 20}, et l'exercice ponctuel dans les documents de travail des services de la Commission sur les programmes nationaux de réforme (PNR) 2014 des États membres²¹. Une estimation de l'impact économique sur les déséquilibres permettrait de déterminer les recommandations les plus pertinentes et potentiellement efficaces.

De plus, certaines recommandations peuvent neutraliser l'incidence d'autres recommandations, et alors, il serait peut-être possible d'en donner une estimation raisonnable. C'est le cas des recommandations budgétaires et des autres RPP qui ont un impact sur le budget. À titre d'exemple, la RPP n° 1/2013 pertinente pour la PDM et adressée à l'Espagne, un État membre faisant l'objet d'une procédure concernant les déficits excessifs, portait sur la poursuite de l'ajustement budgétaire préconisé par le Conseil afin d'assurer la correction du déficit excessif du pays. Dans le même temps, la RPP n° 4/2013 soulignait la nécessité de «renforcer et moderniser les services publics pour l'emploi pour assurer une assistance personnalisée effective aux chômeurs». La Commission n'a pas évalué si le coût du personnel requis pour fournir cette assistance personnalisée à plus de six millions de demandeurs d'emploi était compatible avec les contraintes budgétaires imposées dans sa première recommandation.

Incohérence avec les recommandations formulées pour la zone euro

Depuis 2012, la Commission a également proposé des recommandations pour la zone euro dans son ensemble. Après leur adoption par le Conseil, celles-ci sont adressées à l'Eurogroupe des ministres des finances, si bien qu'aucun organisme de l'UE n'assume officiellement la responsabilité de leur mise en œuvre.

Aucun système n'a été mis en place au niveau de la Commission pour garantir une cohérence entre les recommandations concernant la zone euro et les RPP adressées aux États membres qui en font partie.

Les recommandations de la Commission sur l'orientation budgétaire²² de la zone euro permettent d'illustrer ce problème. Lorsque la politique monétaire peine à faire baisser les taux d'intérêt, la gestion de l'orientation budgétaire est importante pour assurer une croissance durable de la demande globale. Cependant, le PSC ne peut influencer l'orientation budgétaire d'un État membre une fois que celui-ci satisfait aux critères de stabilité. Par conséquent, la PDM offre un cadre pour formuler des recommandations budgétaires pertinentes pour la zone euro dans son ensemble.

En novembre 2016, la Commission a recommandé une orientation budgétaire expansionniste afin de stimuler la croissance à l'appui de la politique monétaire de la BCE²³. Cette recommandation n'était pas cohérente avec les exigences budgétaires établies dans les RPP adressées aux États membres de la zone euro environ six mois auparavant et impliquant une orientation budgétaire modérément restrictive pour l'ensemble de la zone euro en 2017 et 2018. Les perspectives pour la croissance du PIB ne s'étant pas dégradées au cours de ces six mois, cette incohérence n'avait pas lieu d'être. Il n'existe pas de mécanisme efficace pour atténuer les possibles divergences entre ce qui est souhaitable pour la zone euro et la somme de ce que préconisent les RPP adressées aux différents pays sur le plan budgétaire.

Calendrier très ambitieux concernant la mise en œuvre des RPP pertinentes pour la PDM

La Commission a déclaré viser une mise en œuvre des RPP pertinentes pour la PDM dans un délai de 12 à 18 mois. Comme cette prévision est souvent trop optimiste, elle fausse les statistiques relatives à la mise en œuvre. Beaucoup de RPP pertinentes pour la PDM sont complexes et appellent une réponse d'une multitude de parties prenantes. Elles sont également nombreuses à être répétées d'une année à l'autre et à être ainsi répertoriées comme non mises en œuvre. Les pratiques de la Commission contrastent avec celles du FMI et de l'OCDE, qui structurent leurs conseils en matière de politiques autour de plusieurs axes thématiques. Voir point 78 à ce propos.

Les réponses à la question «Les RPP adressées à votre État membre sont-elles réalistes?» posée dans le cadre de l'enquête CPE ont confirmé, dans une certaine mesure, l'existence de ce problème. Quelque 53 % des personnes interrogées les ont considérées comme «réalistes», tandis que 26 % les ont jugées «plutôt irréalistes» et 11 %, «pas du tout réalistes» (voir figure j de l'annexe VI). La principale raison invoquée pour justifier le caractère irréaliste des RPP était le calendrier extrêmement serré fixé pour leur mise en œuvre.

La classification des déséquilibres manque de transparence et la procédure concernant les déséquilibres excessifs n'a jamais été activée

La présente section est consacrée à la logique et au processus sous-tendant l'évaluation de la gravité des déséquilibres par la Commission.

D'une manière générale, le système des catégories était complexe et a subi des changements

Selon le règlement de la PDM, un État membre peut être évalué comme ne présentant pas de déséquilibre ou comme touché par des déséquilibres ou par des déséquilibres excessifs.

Toutefois, en 2012, la Commission a établi cinq catégories. Ce nombre est passé à six un an plus tard. En 2014, la Commission appliquait toujours six catégories, mais différentes, en ce sens qu'elles étaient désormais définies en fonction de la gravité des déséquilibres et du degré de suivi requis. Enfin, en 2016, leur nombre a été ramené à quatre (voir tableau 3). La plupart des parties prenantes avec lesquelles nous nous sommes entretenus ont accueilli favorablement cette réduction parce qu'elle a entraîné une simplification de la procédure.

Source: Cour des comptes européenne.

Depuis 2013, les différentes classifications ont un élément commun, à savoir la présence d'une catégorie «déséquilibres excessifs» pour lesquels la Commission n'a jamais proposé l'activation de la procédure correspondante. Cette possibilité n'est pas explicitement prévue dans le règlement de la PDM (voir encadré 3). L'origine de cette pratique consistant à identifier les déséquilibres excessifs sans recommander l'activation de la procédure les concernant ne ressort pas clairement de la documentation de la Commission et semble être politique. Jusqu'à présent, la Commission a toujours évité de recommander l'activation de la procédure concernant les déséquilibres excessifs, sans pour autant avancer de justification précise (voir point 63).

Le lien entre l'analyse et la classification n'est pas toujours clair

L'article 5, paragraphe 2, du règlement de la PDM dispose que le bilan approfondi «consiste notamment à évaluer si l'État membre […] est touché par des déséquilibres et si ces déséquilibres sont excessifs». En d'autres termes, la Commission doit établir clairement un lien entre l'analyse économique et la catégorie de déséquilibres retenue.

Dans la pratique, les bilans approfondis ne contiennent aucune conclusion sur la classification des déséquilibres pour les États membres. Ces conclusions se trouvent dans la communication de la Commission qui les accompagne. Par ailleurs, nous avons constaté que les conclusions relatives aux déséquilibres qui ont été recommandées ne reposent pas toujours clairement sur l'analyse réalisée dans le cadre du bilan approfondi correspondant. Nous pouvons citer les exemples ci-après:

1. en 2015, à la suite d'une recommandation de la DG ECFIN, le statut de la Bulgarie a été rétrogradé de trois niveaux, passant de «déséquilibres qui requièrent un suivi et l'adoption de mesures» à «déséquilibres excessifs qui requièrent un suivi particulier et l'adoption de mesures décisives». Cette révision était largement imputable à la faillite d'une seule banque en 2014 et aux craintes de la Commission de voir la stabilité financière du pays mise à mal. Ce niveau a été maintenu en 2016, bien que cette année-là, le bilan approfondi ait démontré qu'aucun des risques financiers détectés en 2015 ne s'était matérialisé;
2. en 2015, à la suite d'une recommandation de la DG ECFIN en faveur d'un renforcement de la procédure, la France a reculé d'un cran, à «déséquilibres excessifs qui requièrent un suivi particulier et l'adoption de mesures décisives». Selon nous, toutefois, le bilan approfondi ne signalait aucune évolution importante d'une année à l'autre dans les facteurs sous-tendant l'évaluation. Dans le même temps, bien que la France fît également l'objet d'une procédure concernant les déficits excessifs (le volet correctif du PSC), il n'y a pas eu de dégradation du statut du pays, alors que le bilan approfondi qualifiait uniquement les déficits budgétaires d'«excessifs»;
3. le bilan approfondi 2016 relatif au Royaume-Uni, qui fait l'objet d'une procédure concernant les déficits excessifs depuis 2008, a conclu à l'absence de déséquilibres. Le RMA 2017 concernant ce pays ne requérait même pas de bilan approfondi. Or le bilan approfondi 2016 épinglait un déficit constamment élevé de la balance courante (le plus important cette année-là dans l'UE) ainsi qu'une hausse continue, depuis 2013, des prix déjà démesurés de l'immobilier.

La situation s'est exacerbée en 2017, lorsque les bilans approfondis ont été remplacés par des «synthèses» dans les rapports par pays (voir point 69).

Le calendrier de publication indique que les tâches d'analyse et de classification sont également séparées sur le plan fonctionnel. En 2012, 2014 et 2017, les bilans approfondis et la communication annonçant la classification ont été publiés le même jour, alors qu'en 2013 et 2016, les bilans approfondis l'ont été deux semaines avant la classification des déséquilibres et qu'en 2015, celle-ci a été rendue publique un jour plus tôt que les bilans approfondis.

Dans les dernières phases, le processus est plus politique que technique

À l'heure actuelle, la Commission applique un processus en plusieurs étapes pour la classification des déséquilibres. Dans un premier temps, ses agents adressent au commissaire pour les affaires économiques et financières un avis écrit sur la classification de chaque État membre qui a fait l'objet d'un bilan approfondi. Nous avons constaté que ces suggestions comportaient un avis technique clair et étaient cohérentes d'un pays à l'autre et dans le temps.

Une fois que le cabinet du commissaire et, depuis 2014, celui du vice-président pour l'euro et le dialogue social, qui assume la responsabilité conjointe de la PDM, ont pris connaissance de cet avis, un projet de communication est envoyé à des fins de contrôle aux cabinets de tous les commissaires et, finalement, au collège des commissaires lui-même en vue de son adoption.

Pendant la période 2012-2016, dans 16 cas, des États membres ont été évalués comme présentant des déséquilibres excessifs. Cependant, le collège n'a jamais adressé au Conseil de proposition d'activation de la procédure concernant les déséquilibres excessifs. Au cours de notre audit, la Commission a produit peu d'éléments probants permettant d'expliquer pourquoi le collège n'avait pas proposé d'activer la procédure concernant les déséquilibres excessifs.

La non-activation systématique de la procédure concernant les déséquilibres excessifs a amoindri la crédibilité et l'efficacité de la PDM. Ce point de vue est également partagé par un certain nombre de parties prenantes, qui considèrent que cette non-activation a décrédibilisé la procédure en ce qui concerne tant sa capacité à traiter les déséquilibres que son effet dissuasif. Le rapport des cinq présidents²⁴ suggère lui aussi une application sans réserve de la PDM, y compris l'activation de la procédure concernant les déséquilibres excessifs. La BCE a affirmé elle aussi que «tous les instruments disponibles dans le cadre de la PDM, y compris son volet correctif, doivent être utilisés de manière complète et efficace pour accélérer le rythme des réformes» et a répété ce message à plusieurs reprises²⁵.

D'autres parties prenantes laissent entendre qu'activer la PDM dans des circonstances mal définies aurait également pour effet de la décrédibiliser et qu'il vaut mieux réserver cette procédure à des cas patents.

En vertu du règlement de la PDM, la Commission est entièrement responsable de la classification des déséquilibres. Nous avons toutefois décelé plusieurs manquements dans la manière dont elle opère pour ce faire:

1. premièrement, nous n'avons obtenu aucune preuve que le collège et les cabinets suivaient une procédure formelle pour l'analyse des avis de la DG ECFIN et la documentation de leurs échanges;
2. deuxièmement, avant 2017, le projet de communication sur les déséquilibres était transmis très tardivement au collège. Cette pratique était contraire aux règles internes de la Commission, qui prévoient que le collège procède à un examen approprié avant de prendre ses décisions;
3. troisièmement, il n'existe actuellement par écrit aucune orientation claire sur les circonstances dans lesquelles la Commission serait amenée à proposer l'activation de la procédure concernant les déséquilibres excessifs.

La place des bilans approfondis s'est considérablement réduite au fil du temps et, si la qualité des analyses reste bonne, certains aspects essentiels de ces bilans doivent être améliorés

La présente section est consacrée à l'évolution de la présentation des bilans approfondis ainsi qu'à la qualité des outils d'analyse, notamment économique, utilisés par la Commission pour détecter et évaluer les déséquilibres.

La place des bilans approfondis s'est considérablement réduite au fil du temps

La frontière entre les bilans approfondis et les rapports annuels par pays est devenue de plus en plus floue. La Commission a cherché à simplifier son analyse et ses conseils en matière de politiques aux États membres dans le cadre plus large de la coordination des politiques offert par le semestre européen. Toutefois, la fusion des bilans approfondis avec les rapports par pays a eu pour effet d'atténuer l'accent mis sur la PDM et sur son objectif spécifique de détection et de prévention des déséquilibres.

Au cours des trois premières années, le bilan approfondi était un document autonome principalement fourni par la DG ECFIN, qui pouvait compter sur les contributions de la DG EMPL et d'autres directions générales. En 2015, il est devenu la section 2 du rapport par pays, dont les autres parties sont le résultat d'une analyse auparavant incluse dans un document de travail (aujourd'hui abandonné) des services de la Commission, portant sur l'évaluation du PNR de l'État membre dans le contexte du semestre européen. À la suite de cette intégration, la section «défis politiques» du bilan approfondi (il s'agissait d'une synthèse des principaux défis macroéconomiques et des réponses envisageables) a été supprimée. De plus, les titres utilisés dans les rapports par pays sont désormais normalisés et ne reflètent plus dès lors la gravité des déséquilibres constatés dans l'État membre concerné.

En 2016, la disparition de la section «défis politiques» a été partiellement compensée par l'ajout d'une «matrice d'évaluation relative à la PDM», tableau utile qui récapitule les principales constatations du bilan approfondi. Toutefois, ce tableau ne fournit aucune indication sur les mesures qui permettraient de relever les défis mentionnés dans le bilan approfondi.

Le format des rapports par pays a encore été modifié en 2017: en plus d'en réduire la longueur, la Commission a limité le bilan approfondi à la matrice d'évaluation relative à la PDM et à une synthèse succincte des principales conclusions (section 3). Les détails sur toutes les grandes questions, y compris les déséquilibres macroéconomiques, concernant l'État membre en cause, sont classés par thème à la section 4, consacrée aux priorités en matière de réformes. Un astérisque dans le titre indique un thème pertinent pour la PDM et évoqué dans la synthèse à la section 3.

Ces modifications de format ont été voulues par le secrétariat général de la Commission, dont le rôle dans le processus n'a cessé de croître. Désormais, le secrétariat général pilote également la production des rapports par pays au niveau d'«équipes-pays» composées d'agents issus des différents services de la Commission. La DG EMPL fournit aujourd'hui une part plus importante de l'analyse²⁶, en particulier sur l'évolution de l'emploi et de la situation sociale, et le bilan approfondi/rapport par pays n'est plus l'apanage de la DG ECFIN. Les parties prenantes signalent que ces développements ont réduit la visibilité de la PDM.

Depuis la fusion, la communication sur les bilans approfondis a été remplacée par une communication beaucoup plus générale sur les rapports par pays. Pour remédier à ce problème, la DG ECFIN a publié, en juin 2015, une vue d'ensemble des conclusions formulées dans le cadre des bilans approfondis de cette année-là²⁷, afin de mettre en évidence les développements communs aux différents pays et liés à l'évolution du paysage économique. Elle n'a toutefois pas reconduit l'expérience en 2016 ni, à ce jour, en 2017.

L'analyse des déséquilibres macroéconomiques s'inscrit à présent dans le cadre de l'analyse globale des problèmes structurels d'un État membre. Ces déséquilibres n'occupent donc plus la place qui était la leur lorsque le bilan approfondi était un document distinct. Il devient dès lors difficile de faire la distinction entre les problèmes à court terme (déséquilibres) et ceux à long terme (croissance).

En résumé, les efforts déployés pour simplifier le semestre européen ont réduit la visibilité de la PDM. Or une communication efficace est essentielle à la compréhension, par le public, de la procédure et des difficultés que les déséquilibres macroéconomiques posent aux États membres. Une meilleure communication est également nécessaire pour améliorer l'appropriation nationale de la PDM. Les parties prenantes ont insisté de manière répétée sur ce point lors de nos visites d'information.

Malgré un bon niveau d'analyse, certains aspects des bilans approfondis doivent être améliorés

En novembre 2016, soit cinq ans après l'introduction de la PDM, la DG ECFIN a publié un document intitulé The Macroeconomic Imbalance Procedure – Rationale, Process, Application: a Compendium. Ce dernier s'appuie dans une large mesure sur des données analytiques présentées à des comités du Conseil ou publiées précédemment dans différents formats. Quoique tardive, cette consolidation dans le compendium est appréciable, puisqu'il a aidé les États membres et les autres parties prenantes à comprendre la PDM et, notamment, les raisons de certaines décisions.

Le compendium décrit certains outils d'analyse utilisés par la DG ECFIN pour évaluer les déséquilibres macroéconomiques. Il pourrait toutefois être amélioré par l'ajout d'informations sur les outils dont se sert la Commission pour d'autres analyses récurrentes, comme celles de la stabilité du système bancaire, des développements pertinents pour la PDM sur le marché du travail et de la qualité des politiques relatives à celui-ci.

Le niveau d'analyse des bilans approfondis a été généralement bon, selon les parties prenantes et les experts que nous avons consultés. La Commission tient compte de toutes les circonstances propres au pays concerné ainsi que des informations fournies par celui-ci. Certains États membres considéraient que l'information devait être mieux partagée, si bien que la Commission a récemment consenti des efforts en ce sens.

Notre enquête auprès du CPE a confirmé ces constatations. La grande majorité des personnes interrogées (89 %) a qualifié la qualité du bilan approfondi relatif à leur État membre de «bonne», les 11 % restants la jugeant «moyenne». Aucune des personnes interrogées ne l'a considérée comme «très bonne», «mauvaise» ou «très mauvaise» (voir figure d de l'annexe VI). Lorsqu'ils ont comparé les bilans approfondis avec les rapports similaires établis par des institutions homologues, 68 % des membres du CPE ont déclaré ne relever aucune différence de qualité, tandis que 26 % les jugeaient meilleurs et 5 %, pires (voir figure u de l'annexe VI). Toutes les personnes interrogées se sont accordées sur le fait que les bilans approfondis tenaient compte d'informations par pays pertinentes («dans une large mesure» pour 53 %, et «dans une certaine mesure» pour 47 %, voir figure e de l'annexe VI).

Contrairement aux rapports qui sont établis par d'autres organisations internationales (FMI et OCDE, par exemple) et suivent une approche «thématique», les bilans approfondis traitent souvent les mêmes questions année après année. Même si l'on tient compte du fait que certains déséquilibres sont persistants et ne peuvent être ignorés, il en résulte souvent une analyse répétitive qui apporte peu de valeur ajoutée et un message qui ne varie guère d'une année à l'autre.

Le règlement de la PDM dispose que la Commission doit prendre en considération «les profondes interactions commerciales et financières entre États membres et les effets de débordement des politiques économiques nationales»²⁸. La Commission a mis au point un certain nombre d'outils économiques²⁹ pour traiter ces aspects.

Cependant, l'analyse des effets de débordement³⁰ laisse souvent à désirer. Dans les quatre États membres sélectionnés, elle a été effectuée de manière plutôt incohérente. Ainsi, jusqu'en 2014, la contagion souveraine³¹ (un effet de débordement d'origine extérieure) n'a fait l'objet que d'une attention superficielle en Slovénie. En Bulgarie, la Commission n'a pas pris en considération les conditions générales du marché dans ce petit pays situé en dehors de la zone euro. En ignorant les effets de débordement, la Commission se concentre trop sur les développements nationaux.

Depuis 2015, les effets de débordement sur l'extérieur sont mentionnés dans les bilans approfondis des cinq principaux États membres de la zone euro. Il s'agit là d'une évolution positive.

Les effets de débordement provenant de l'extérieur figuraient dans tous les bilans approfondis de l'échantillon pour toutes les années, mais avec une couverture et une profondeur d'analyse variables. À titre d'exemple, la contagion souveraine n'a guère été détaillée, même en 2012 et en 2013, lorsque les écarts de rendement des obligations souveraines³² étaient particulièrement élevés.

Pour conclure sur les effets de débordement, les outils analytiques utilisés ne font pas toujours partie de l'analyse par pays. La situation s'est toutefois améliorée, plus précisément avec la publication, à partir de 2016, de la matrice d'évaluation relative à la PDM.

En règle générale, les bilans approfondis n'évaluent pas dans quelle mesure la politique budgétaire a un impact sur les déséquilibres externes. Jusqu'à présent, le seul État membre qui a fait l'objet d'une évaluation complète est l'Allemagne, qui affiche un excédent important de la balance courante. Il n'existe cependant aucune analyse similaire pour les pays confrontés à un déficit structurel de leur balance courante, à une position extérieure globale nette très négative ou à des problèmes de compétitivité (voir encadré 4). Sur le plan budgétaire, les bilans approfondis se limitent essentiellement à un examen succinct de l'évolution de l'endettement du secteur public.

Dans le cas de la Slovénie et de la Bulgarie, nous avons constaté des faiblesses dans l'analyse des déséquilibres et dans les recommandations qui en ont résulté (voir encadré 5).

Le rapport sur le mécanisme d'alerte et le tableau de bord jouent un rôle limité dans la PDM

La présente section porte sur la valeur ajoutée que le RMA apporte à la PDM et sur les caractéristiques du tableau de bord destiné à faciliter une détection précoce des déséquilibres.

Depuis la création de la PDM, le RMA a vu son nombre de pages plus que doubler (voir figure 6).

Source: Cour des comptes européenne.

Pour autant, la qualité de l'évaluation ne s'est pas améliorée, puisque le document est toujours essentiellement descriptif³⁷:

1. la première partie du RMA décrit essentiellement les tendances communes des différentes économies, ainsi que la manière dont les divers indicateurs du tableau de bord ont évolué. À cet égard, elle n'analyse pas vraiment les conséquences de ces développements (effets de débordement ou facteurs de causalité) et ne cherche à déterminer les éléments déclencheurs d'aucune évolution;
2. la deuxième partie du RMA consiste simplement en une description du tableau de bord et en une évaluation succincte, pays par pays, des risques de déséquilibre et des ajustements.

L'utilité immédiate du RMA dans la détection des États membres touchés, ou risquant de l'être, par des déséquilibres nécessitant un bilan approfondi a été annihilée par le fait que la Commission a rendu les bilans approfondis obligatoires pour les États membres considérés comme présentant des déséquilibres au cours de l'année précédente (voir annexe IX). L'inertie que cette pratique provoque dans le processus est illustrée à la figure 7.

Remarque: les astérisques indiquent les États membres considérés comme ne présentant pas de déséquilibre l'année du bilan approfondi.

Source: Cour des comptes européenne.

Le tableau de bord du RMA est mal conçu pour favoriser la détection précoce des déséquilibres macroéconomiques (ou de leur aggravation):

1. il est rétrospectif, puisqu'il s'appuie sur des données qui ont deux ans;
2. de nombreux indicateurs sont soit des moyennes mobiles, soit des variables de stocks (voir tableau 4), si bien qu'il leur faut un certain temps pour s'ajuster ou pour refléter les évolutions récentes.

Source: Cour des comptes européenne.

Certains indicateurs importants et pertinents pour la détection des déséquilibres ne figurent pas explicitement dans le tableau de bord. Citons par exemple l'inflation, la rentabilité des entreprises et les prêts non productifs (non-performing loans, NPL).

Le tableau de bord a été revu à de nombreuses reprises, les changements apportés concernaient le nombre et le type d'indicateurs ainsi que leur présentation. La dernière révision remonte à 2016, lorsque trois indicateurs sociaux³⁸ considérés jusque-là comme «auxiliaires» ont été déplacés vers le tableau de bord principal. Toutefois, ils sont tous trois intimement liés et ne présentent qu'un intérêt limité pour la détection précoce des déséquilibres, étant donné qu'ils reflètent les conséquences des perturbations économiques. Tant les participants à l'enquête adressée au CPE (voir figure c de l'annexe VI) qu'une large majorité de parties prenantes ont estimé que ces indicateurs n'avaient pas permis d'améliorer le tableau de bord.

Le tableau de bord est d'une valeur limitée au stade du RMA et n'en présente aucune par la suite. Comme on pouvait s'y attendre, nous avons constaté un lien direct entre le nombre d'indicateurs dépassant leur valeur seuil et, d'une part, la décision d'établir un bilan approfondi et, d'autre part, la classification des déséquilibres. Néanmoins, dans les deux cas, la relation statistique est très faible (voir figure 8), ce qui confirme que la décision de réaliser un bilan approfondi n'est pas une résultante «mécanique» du tableau de bord. De plus, la Commission n'utilise pas les indicateurs du tableau de bord pour son analyse dans les bilans approfondis, mais s'appuie sur un ensemble plus large d'outils analytiques ainsi que sur des données plus récentes³⁹.

Remarque: les points noirs correspondent à la moyenne. La catégorie des déséquilibres excessifs ayant entraîné l'activation de la procédure les concernant n'est pas représentée, puisqu'aucun État membre n'a été placé dans cette catégorie à ce jour.

Source: Cour des comptes européenne.

Les entretiens que nous avons eus avec les parties prenantes ont révélé que, malgré son rôle limité dans le processus décisionnel, le tableau de bord suscite beaucoup d'attention de la part du public, parce que le nombre d'indicateurs dépassant leur valeur seuil peut être aisément communiqué. Cependant, les lecteurs non avertis ne peuvent avoir de vue complète de la nature et des détails des déséquilibres concernant un État membre s'ils se fient au nombre d'indicateurs dépassant leur valeur seuil au lieu de lire le bilan approfondi dans son intégralité. L'intégration, depuis 2016, du tableau de bord comme annexe au rapport par pays peut renforcer l'impression erronée qu'il s'agit d'un outil central pour l'évaluation de la gravité des déséquilibres.

Conclusions et recommandations

Notre conclusion générale est que, même si la PDM est globalement bien conçue, la Commission ne la met pas en œuvre de manière à garantir une prévention et une correction efficaces des déséquilibres. La Commission doit par conséquent améliorer considérablement certains aspects de sa gestion de la PDM. Le fait de traiter la question des effets de débordement d'une politique budgétaire restrictive dans certains États membres lors d'un ralentissement économique dans la zone euro constitue un progrès récent.

Mise en œuvre des recommandations par pays pertinentes pour la PDM

La mise en œuvre, par les États membres, des RPP pertinentes pour la PDM n'a pas été satisfaisante (voir point 33).

Ce n'est qu'après avoir rédigé les RPP que la Commission décide lesquelles sont pertinentes pour la PDM. Même ainsi, cette qualification n'est pas toujours appropriée parce que le lien avec l'analyse du bilan approfondi est, au mieux, partiel ou lointain. Les recommandations qualifiées de pertinentes pour la PDM combinent souvent des mesures axées sur les problèmes structurels concernant la croissance potentielle avec des mesures ciblant les déséquilibres macroéconomiques à court et moyen terme. Il arrive même que des RPP pertinentes pour la PDM n'aient aucun lien avec des déséquilibres macroéconomiques (voir points 35 à 38 et 43).

À la suite de la simplification de 2015, les RPP pertinentes pour la PDM sont à présent plus succinctes et exprimées en des termes plus généraux que par le passé. Cette évolution a rendu plus difficile l'évaluation de leur mise en œuvre et de leur contribution à l'élimination des déséquilibres. Le calendrier de leur application est très ambitieux (voir points 39 à 42, 51 et 52).

Enfin, il n'y a pas systématiquement d'évaluation ex ante ou ex post de l'impact économique des RPP pertinentes pour la PDM (voir points 44 à 46).

Recommandation n° 1

1. La Commission devrait lier systématiquement les RPP pertinentes pour la PDM aux déséquilibres macroéconomiques relevés dans le bilan approfondi. Les mesures incluses dans les RPP pertinentes pour la PDM devraient être suffisamment détaillées pour que leur mise en œuvre se traduise par une réduction substantielle et manifeste des déséquilibres.
2. La Commission devrait aussi distinguer clairement entre, d'une part, les mesures de la PDM conçues pour réduire les déséquilibres à court et moyen terme en vue d'éviter les crises et, d'autre part, les réformes visant à prévenir l'accumulation de déséquilibres par une stimulation de la croissance potentielle à long terme.
3. Chaque fois que c'est possible, la Commission devrait procéder à des évaluations ex ante et ex post de l'impact, sur les déséquilibres, des mesures définies dans les RPP pertinentes pour la PDM.
4. La Commission devrait fournir un calendrier réaliste pour faciliter la mise en œuvre des RPP pertinentes pour la PDM.

Ces mesures devraient être en place pour le cycle de la PDM 2019 (qui commencera à l'automne 2018).

Classification des déséquilibres

Les bilans approfondis proprement dits ne contiennent aucune conclusion sur la classification des déséquilibres pour les États membres. De plus, le lien entre l'analyse économique effectuée dans le bilan approfondi et la classification des déséquilibres n'est pas toujours clair. Le problème s'est aggravé depuis que les bilans approfondis ont été remplacés par des «synthèses» dans les rapports par pays (voir points 57 à 60).

Les services de la Commission appliquent une série de critères évidents pour établir la classification des déséquilibres proposée au collège. Toutefois, les éléments probants collectés indiquent qu'il n'y a pas de processus décisionnel formel au niveau politique et que la Commission enfreint parfois ses propres règles internes (voir points 61, 62 et 66).

La Commission n'a jamais proposé d'activer la procédure concernant les déséquilibres excessifs, bien que cela ait été envisagé à plusieurs reprises. Dans l'interprétation qu'elle fait du règlement de la PDM, elle estime que le fait de diagnostiquer des déséquilibres excessifs n'implique pas nécessairement de proposer d'activer cette procédure (voir points 63 à 65).

Recommandation n° 2

1. Conformément aux exigences du règlement de la PDM, la Commission devrait indiquer avec précision, dans les bilans approfondis, quelle est la gravité des déséquilibres auxquels un État membre est confronté.
2. La Commission devrait adopter, publier et appliquer des critères et des processus clairs pour la classification des déséquilibres.
3. Sauf circonstances particulières, la Commission devrait recommander le lancement d'une procédure concernant les déséquilibres excessifs dès qu'il est établi qu'un État membre est confronté à de tels déséquilibres, notamment si le risque d'instabilité est élevé, si les déséquilibres perdurent ou ont entraîné des effets de débordement, ou si les mesures prises pour y remédier se sont révélées insatisfaisantes. Si, dans des circonstances particulières, elle devait user de son pouvoir discrétionnaire et décidait de ne pas se prononcer en ce sens, elle devrait en expliquer clairement les raisons et les rendre publiques.

   Ces mesures devraient être en place pour le cycle de la PDM 2019 (qui commencera à l'automne 2018).

4. Dans le cadre de l'examen de la PDM de 2019, la Commission devrait proposer des modifications du règlement de la PDM afin de codifier les circonstances dans lesquelles elle ne recommanderait pas l'activation de la procédure concernant les déséquilibres excessifs après avoir conclu qu'un État membre était touché par de tels déséquilibres.

Caractéristiques des bilans approfondis

Depuis 2015, les bilans approfondis ont été progressivement intégrés dans les rapports par pays, qui couvrent principalement la coordination économique au sens large des politiques structurelles, et la frontière entre les deux documents est devenue de plus en plus floue. En 2017, les analyses détaillées des différents grands problèmes rencontrés par un État membre ont été rassemblées dans une seule section du rapport par pays, où elles sont réparties par thème, avec une indication des sujets pertinents pour la PDM (voir points 68 à 72).

Ces évolutions ont réduit la visibilité de la PDM, si bien qu'il est devenu de plus en plus difficile de détecter les véritables défis dans ce domaine. Avec la réduction des bilans approfondis, le lien entre l'analyse économique et la classification des déséquilibres et les RPP pertinentes pour la PDM qui en résultent s'est encore distendu (voir points 59 et 73 à 75).

En outre, le tableau de bord n'est pas un instrument primordial pour le bilan approfondi, mais son intégration, depuis 2016, en tant qu'annexe au rapport par pays donne l'impression contraire (voir points 95 et 96).

Recommandation n° 3

1. Afin de fournir une évaluation précise de la gravité des déséquilibres macroéconomiques rencontrés par un État membre et de trouver plus aisément la meilleure réponse à apporter, la Commission devrait fournir un bilan approfondi exhaustif et présenté de manière distincte, dont la longueur et le niveau de détail correspondraient à la gravité de la situation et aux défis politiques à relever.
2. La Commission ne devrait pas publier le tableau de bord avec le bilan approfondi, mais donner accès à la base de données contenant les variables par pays réellement utilisées pour son analyse.

Ces mesures devraient être en place pour le cycle de la PDM 2019 (qui commencera à l'automne 2018).

Prise en considération de l'impact de la politique budgétaire sur les déséquilibres externes et la compétitivité

Malgré certaines répétitions d'une année à l'autre, les bilans approfondis présentent généralement un bon niveau d'analyse. Cependant, l'impact des politiques budgétaires sur les déséquilibres externes n'est pas toujours examiné ou pris en considération dans la formulation des RPP pertinentes pour la PDM, même lorsqu'un bilan approfondi a mis en évidence des déséquilibres étroitement liés à la politique budgétaire dans les positions extérieures. La Commission est consciente de ces liens, mais elle considère généralement que le PSC couvre les aspects budgétaires. Or ce dernier se limite à la viabilité budgétaire, ne tient pas compte des effets de la politique budgétaire sur les déséquilibres externes et ne se prononce pas sur la politique budgétaire des États membres qui satisfont à leurs critères de viabilité (voir points 78 à 80, 86 et 87).

Recommandation n° 4

Le cas échéant, la Commission devrait analyser systématiquement l'impact de la politique budgétaire sur les déséquilibres externes et la compétitivité dans les bilans approfondis, et recourir à la PDM pour adresser des recommandations aux États membres lorsque des questions budgétaires ont un impact direct sur les déséquilibres externes. Cette recommandation devrait s'appliquer tant aux États membres présentant un excédent important de leur balance courante qu'à ceux connaissant un déficit élevé.

Cette mesure devrait être en place pour le cycle de la PDM 2019 (qui commencera à l'automne 2018).

Dimension «zone euro»

La PDM est trop centrée sur les économies nationales et pas assez sur les effets de débordement. Par conséquent, les RPP pertinentes pour la PDM n'encouragent pas suffisamment l'adoption de mesures ayant un impact bénéfique sur d'autres États membres, ni un rééquilibrage symétrique au sein de la zone euro (voir points 81 à 85).

Les RPP et les recommandations de la Commission pour l'ensemble de la zone euro ne sont pas toujours cohérentes (voir points 47 à 50).

Recommandation n° 5

1. Lors du processus de la PDM, la Commission devrait systématiquement tenir compte des politiques ayant un impact transnational susceptible de favoriser un rééquilibrage symétrique dans la zone euro.
2. La Commission devrait veiller à ce que les RPP pertinentes pour la PDM soient cohérentes avec les recommandations émises pour la zone euro et pertinentes pour les déséquilibres, y compris celles concernant l'orientation budgétaire générale, le cas échéant.

Ces mesures devraient être en place pour le cycle de la PDM 2019 (qui commencera à l'automne 2018).

Visibilité et communication de la PDM

Une communication efficace est indispensable pour sensibiliser davantage le public à la PDM et aux objectifs que celle-ci poursuit (prévenir, détecter et atténuer les déséquilibres macroéconomiques) ainsi qu'aux défis que les déséquilibres représentent pour les États membres. Une meilleure communication est également nécessaire pour améliorer l'appropriation au niveau national de la PDM (voir points 1 à 6, 54 à 56, 68 à 72, 88 à 91 et 94 à 96).

Recommandation n° 6

La Commission devrait donner plus d'importance à la PDM en:

1. multipliant ses références à la procédure dans sa communication avec les États membres;
2. faisant en sorte que les commissaires compétents en la matière se rendent disponibles pour les Parlements des États membres, chaque fois que la Commission a jugé que les déséquilibres étaient excessifs, de manière à pouvoir justifier ses décisions et les recommandations qui en résultent.

Ces mesures devraient être en place pour le cycle de la PDM 2019 (qui commencera à l'automne 2018).

Le présent rapport a été adopté par la Chambre IV, présidée par M. Baudilio TOMÉ MUGURUZA, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 28 novembre 2017.

Par la Cour des comptes

Klaus-Heiner LEHNE
Président

Sigles et acronymes

BCE – Banque centrale européenne

CPE – Comité de politique économique du Conseil de l'Union européenne

DG EMPL – Direction générale de l'emploi, des affaires sociales et de l'inclusion de la Commission européenne

DG ECFIN – Direction générale des affaires économiques et financières de la Commission européenne

FMI – Fonds monétaire international

OCDE – Organisation de coopération et de développement économiques

PDM – Procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques

PNR – Programme national de réforme

PSC – Pacte de stabilité et de croissance

RMA – Rapport sur le mécanisme d'alerte

RPP – Recommandation par pays

Glossaire

Comité de politique économique (CPE) – Organe consultatif auprès de la Commission et du Conseil, mis en place en vertu de la décision 74/122/CEE du Conseil du 18 février 1974. Le CPE participe aux travaux de coordination du Conseil dans le domaine des politiques économiques des États membres et de l'UE. Il comprend deux représentants de chaque État membre, deux de la Commission et deux de la BCE.

Pacte de stabilité et de croissance (PSC) – Convention contraignante pour tous les États membres de l'UE depuis 1997 (avec des réformes en 2005 et en 2011) concernant la mise en œuvre des dispositions du traité de Maastricht relatives à la viabilité des finances publiques des États membres, essentiellement par le maintien de la dette et du déficit publics à des niveaux acceptables.

Programme national de réforme (PNR) – Document établi chaque année et présentant les politiques et les mesures adoptées par l'État membre en vue de soutenir la croissance et l'emploi et d'atteindre les objectifs de la stratégie Europe 2020.

Semestre européen – Cycle annuel de coordination des politiques économiques au niveau de l'UE. Le semestre européen couvre les politiques budgétaires telles qu'elles sont définies par le pacte de stabilité et de croissance, la prévention des déséquilibres macroéconomiques excessifs (dans le cadre de la PDM), ainsi que les réformes structurelles relevant de la stratégie Europe 2020. Il donne lieu à des recommandations par pays adressées aux États membres.

Stratégie Europe 2020 – Programme de l'Union en faveur de la croissance et de l'emploi pour la décennie en cours. Cette stratégie recense cinq grands objectifs, déclinés en sept initiatives phares. Les gouvernements des États membres ont fixé des objectifs nationaux pour contribuer à atteindre ceux de l'UE et en rendent compte dans leurs programmes nationaux de réforme (PNR).

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs à des domaines budgétaires ou des questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d'affecter la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

Le présent rapport a été réalisé par la Chambre IV, présidée par M. Baudilio Tomé Muguruza, Membre de la Cour, et compétente pour les domaines de dépenses relatifs à la réglementation des marchés et à l'économie concurrentielle. L'audit a été effectué sous la responsabilité de M. Neven Mates, Membre de la Cour. Pour l'élaboration de ce rapport, il était assisté de: M. Georgios Karakatsanis, chef de cabinet; M. Marko Mrkalj, attaché de cabinet; M. Zacharias Kolias, directeur; M. Giuseppe Diana, chef de mission. L'équipe d'audit était composée de M^mes Maëlle Bourque et Katia Mesonero-Herrera, ainsi que de MM. Shane Enright et Stefano Sturaro.

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LUXEMBOURG

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