Controle van de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden (PMO)
Over het verslag We onderzochten de toepassing door de Commissie van de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden (PMO), die is gericht op het vaststellen, voorkomen en aanpakken van macro-economische onevenwichtigheden die de economische stabiliteit in een bepaald EU-land, de eurozone of de EU als geheel ongunstig kunnen beïnvloeden. We constateerden dat de Commissie de PMO, hoewel deze over het algemeen goed is ontworpen, niet zodanig uitvoert dat de doeltreffende preventie en correctie van onevenwichtigheden wordt gegarandeerd. De indeling van lidstaten met onevenwichtigheden kent een gebrek aan transparantie, de diepgaande analyse van de Commissie is weliswaar van goed niveau maar is minder zichtbaar geworden, en het publiek te weinig bekend is met de procedure en de gevolgen ervan. Daarom doen we een aantal aanbevelingen aan de Commissie om bepaalde aspecten van haar beheer van de PMO aanzienlijk te verbeteren en meer gewicht te geven aan de procedure.
Samenvatting
Over de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden
IDe procedure voor macro-economische onevenwichtigheden (PMO) werd opgezet om de macro-economische onevenwichtigheden in de EU aan te pakken en moest een antwoord bieden op het ontbreken van beleidsinstrumenten waarmee het ontstaan van dergelijke onevenwichtigheden vóór de crisis van 2008 had moeten worden voorkomen.
IIDe PMO kent een jaarlijkse cyclus. Deze begint met de publicatie door de Commissie van een economische en financiële beoordeling, het AMR (waarschuwingsmechanismeverslag), waarin wordt vastgesteld in welke lidstaten zich onevenwichtigheden kunnen voordoen die een nadere analyse in de vorm van een IDR (diepgaande evaluatie) vereisen. Het doel van de IDR's is vast te stellen of er in de geselecteerde lidstaten sprake is van onevenwichtigheden en of deze moeten worden aangemerkt als buitensporig. Ten slotte moet de Commissie op basis van de IDR voorstellen doen voor landspecifieke aanbevelingen (LSA’s) voor het aanpakken van die onevenwichtigheden, en deze moeten uiteindelijk door de Raad worden aangenomen en aan de lidstaten worden meegedeeld.
IIIIn de PMO-verordening wordt voorzien dat in gevallen waarin onevenwichtigheden als buitensporig worden aangemerkt, de Commissie de Raad zal voorstellen om een „procedure bij buitensporige onevenwichtigheden” (PBO) op te starten. Dit is een mechanisme voor verscherpt toezicht dat ook de mogelijkheid biedt om sancties op te leggen aan lidstaten van de eurozone.
Wat we controleerden
IVDe belangrijkste controlevraag luidde: „Heeft de PMO een solide basis en wordt zij naar behoren uitgevoerd?” Wij beoordeelden de doeltreffendheid van de uitvoering van de PMO door de Commissie in de periode van 2012 tot en met 2017.
Wat wij hebben geconstateerd
VHoewel de PMO in het algemeen goed is ontworpen, voert de Commissie haar niet zodanig uit dat de doeltreffende preventie en correctie van onevenwichtigheden wordt gegarandeerd.
VIDe Commissie gebruikt PMO-relevante LSA's als essentieel instrument om macro-economische onevenwichtigheden aan te pakken. De uitvoeringsgraad is echter laag. Hoewel de uitvoering ervan onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten valt, zijn er ook verschillende tekortkomingen in de wijze waarop ze zijn opgezet door de Commissie. Er bestaat geen systematische koppeling tussen de specifieke onevenwichtigheden die zijn vastgesteld in de IDR's en de voorgestelde aanbevelingen. In bepaalde gevallen zijn LSA's aangemerkt als PMO-relevant, hoewel ze slechts heel zijdelings verband houden met macro-economische onevenwichtigheden, waardoor het voor de lidstaten moeilijker wordt om passende herstellende maatregelen te nemen. Bovendien wordt in de PMO-LSA’s onvoldoende rekening gehouden met het begrotingsbeleid, zelfs als dit relevant is voor onevenwichtigheden die geen verband houden met de begroting. Er bestaat enige inconsistentie tussen landspecifieke aanbevelingen voor afzonderlijke lidstaten en de aanbevelingen voor de eurozone als geheel. Ten slotte stelt de Commissie soms een zeer uitdagend tijdschema vast voor de uitvoering van de aanbevelingen.
VIIWij zijn het eens met de belanghebbenden, onder wie wij een enquête hebben gehouden, die van oordeel zijn dat de analyses in de IDR's van goede kwaliteit zijn en dat de onevenwichtigheden op de juiste wijze worden geïdentificeerd. In de afgelopen jaren zijn de IDR's echter geleidelijk aan minder zichtbaar geworden in de verslaglegging door de Commissie, waarin PMO-relevante analyses en beleidsadviezen tegenwoordig een minder prominente plaats innemen, sinds deze zijn geïntegreerd in de landverslagen, die hoofdzakelijk de brede economische coördinatie van structuurbeleid betreffen. De PMO werd nog verder afgezwakt door het besluitvormingsproces van de Commissie met betrekking tot de indeling van de onevenwichtigheden op basis van de ernst daarvan. Hoewel de onevenwichtigheden op departementaal niveau en op basis van duidelijke technische criteria worden vastgesteld, bevatten de IDR's geen duidelijke beoordeling van de ernst ervan. De criteria die ten grondslag liggen aan de definitieve besluiten die door het college van leden van de Commissie worden genomen zijn onvoldoende transparant.
VIIIHet is vermeldenswaardig dat de Commissie nooit heeft aanbevolen om de procedure voor buitensporige onevenwichtigheden in werking te stellen, ondanks het feit dat, sinds het begin van de PMO in 2012, in verschillende lidstaten gedurende een langere periode buitensporige onevenwichtigheden zijn geconstateerd.
IXIn het eerste document in het proces, het AMR, wordt de vroegtijdige onderkenning van onevenwichtigheden onvoldoende vergemakkelijkt, aangezien daarin indicatoren worden gebruikt die zijn gebaseerd op verouderde gegevens en voortschrijdende gemiddelden, waardoor geen zicht is op recente gebeurtenissen. Verder is de tekst van het AMR beschrijvend in plaats van analytisch. Er wordt niet op diepgaande wijze aandacht besteed aan overloopeffecten naar andere lidstaten en de eurozone-dimensie, hoewel er op dit gebied enige verbeteringen zijn aangebracht.
Onze aanbevelingen
- De Commissie moet systematisch een verband leggen tussen PMO-LSA’s en macro-economische onevenwichtigheden. De voorgestelde maatregelen moeten voldoende gedetailleerd zijn, en vooral gericht zijn op beleidsmaatregelen waarmee onevenwichtigheden op de korte en middellange termijn worden teruggedrongen. Waar mogelijk moet de Commissie het effect van beleidsmaatregelen op onevenwichtigheden vooraf en achteraf beoordelen.
- IDR's moeten de ernst van de onevenwichtigheden waarmee een lidstaat wordt geconfronteerd duidelijk kenschetsen. De Commissie moet de transparantie vergroten door de vaststelling, publicatie en toepassing van duidelijke criteria voor de indeling van onevenwichtigheden. Zij moet, tenzij er specifieke omstandigheden zijn, de activering van een PBO aanbevelen wanneer er bewijs is dat een lidstaat wordt geconfronteerd met buitensporige onevenwichtigheden. Indien de Commissie in bijzondere omstandigheden gebruikmaakt van haar discretionaire bevoegdheden om deze stap niet te nemen, moet zij dit duidelijk en openbaar motiveren.
- De Commissie moet alomvattende IDR's opstellen, die afzonderlijk worden gepresenteerd en waarvan de lengte en gedetailleerdheid is afgestemd op de ernst van de situatie en de beleidsuitdagingen. In plaats van het scorebord moet de IDR de landspecifieke variabelen ontsluiten die daadwerkelijk in de analyse zijn gebruikt.
- De Commissie moet systematisch het effect van het begrotingsbeleid op de externe onevenwichtigheden en het concurrentievermogen analyseren, en zij moet de PMO gebruiken om aanbevelingen aan de lidstaten te doen als begrotingskwesties rechtstreeks van invloed zijn op de externe onevenwichtigheden.
- In het PMO-proces moet systematisch aandacht worden besteed aan beleidsmaatregelen met grensoverschrijdende effecten die een symmetrische herbalancering in de eurozone kunnen bevorderen. De PMO-LSA’s moeten overeenkomen met de aanbevelingen voor de eurozone met betrekking tot onevenwichtigheden, in voorkomend geval ook met die over de algehele begrotingskoers
- De Commissie moet in haar communicatie met de burgers meer nadruk leggen op de PMO. In het kader van doeltreffende communicatie moeten de betrokken commissarissen, telkens wanneer de Commissie de onevenwichtigheden als buitensporig heeft aangemerkt, beschikbaar zijn voor de parlementen van de lidstaten, zodat zij de beweegredenen voor die besluiten en de bijbehorende beleidsaanbevelingen kunnen toelichten.
Inleiding
Economische achtergrond en juridisch kader
01Vóór de crisis van 2008-2009 was het EU-kader voor economische governance (het corpus met regels voor het economisch beleid van de lidstaten) gericht op de duurzaamheid van het begrotingsbeleid. Het was feitelijk beperkt tot het onder controle houden van het overheidstekort en de overheidsschuld. EU-governance voor beleid dat geen verband hield met de begroting, was beperkt tot de Verdragsbepalingen over zachte coördinatie van het economisch beleid1.
02Uit de crisis en de nasleep daarvan bleek dat het kader de aanwas van macro-economische onevenwichtigheden niet aan het licht had gebracht of voorkomen. In verscheidene lidstaten hadden een grote instroom van kapitaal en een onhoudbare kredietexpansie in de particuliere sector geleid tot een verslechtering van de externe saldi en de concurrentiepositie, bovenmatige investeringen in bepaalde gebieden van de economie, en de opbouw van een buitensporige schuldenlast in de particuliere sector. In de aanloop naar de crisis vertekende een onhoudbare economische boom bovendien de beoordeling van de onderliggende begrotingssituatie, waardoor de situatie vaak beter leek dan ze in werkelijkheid was. Toen de onevenwichtigheden uiteindelijk een pijnlijke aanpassing in werking zetten, breidde deze zich uit naar andere lidstaten, waardoor de financiële stabiliteit en de economische prestaties van de gehele EU in gevaar werden gebracht.
03In 2011 werd, als onderdeel van het „six-pack” aan wetgeving van dat jaar2, met de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden (PMO) een nieuw mechanisme ingevoerd om soortgelijke ontwikkelingen in de toekomst te voorkomen en beleid voor de beperking van de onevenwichtigheden als gevolg van de boom van voor de crisis te ondersteunen.
04De belangrijkste rechtsgrond voor de PMO is Verordening (EU) nr. 1176/2011 betreffende de preventie en correctie van macro-economische onevenwichtigheden (in dit verslag de PMO-verordening)3.
05De PMO is van toepassing op alle lidstaten van de EU (met uitzondering van die welke in het kader van economische aanpassingsprogramma’s financiële bijstand van de EU ontvangen) en wordt sinds 2012 toegepast als onderdeel van de jaarlijkse cyclus van coördinatie van en toezicht op het economisch beleid.
06De PMO is specifiek gericht op de detectie, preventie en correctie van „onevenwichtigheden” en „buitensporige onevenwichtigheden”. Deze termen worden gedefinieerd in artikel 2 van de PMO-verordening:
- „onevenwichtigheden”: elke trend die macro-economische ontwikkelingen in de hand werkt, welke een ongunstige invloed uitoefenen of kunnen uitoefenen op de goede werking van de economie van een lidstaat dan wel van de economische en monetaire unie of van de Unie als geheel;
- „buitensporige onevenwichtigheden”: ernstige onevenwichtigheden, waaronder onevenwichtigheden die de goede werking van de economische en monetaire unie in gevaar brengen of dreigen te brengen.”
In artikel 4, lid 3, van de PMO-verordening wordt vervolgens gepreciseerd wat de aard van de onevenwichtigheden is:
- „interne onevenwichtigheden, met inbegrip van deze die het gevolg kunnen zijn van de schuldpositie van de overheid en de particuliere sector, ontwikkelingen op de financiële en activamarkten met inbegrip van de vastgoedmarkt, de ontwikkeling van kredietstromen in de particuliere sector en de ontwikkeling van de werkloosheid;
- externe onevenwichtigheden, met inbegrip van deze die het gevolg kunnen zijn van de ontwikkeling van de lopende rekening en de netto-investeringen van de lidstaten, reële toepasselijke wisselkoersen, exportmarktaandelen, veranderingen in de ontwikkeling van prijzen en kosten, en niet-prijsgebonden concurrentievermogen, waarbij rekening moet worden gehouden met de verschillende productiviteitscomponenten.”
Het doel van de PMO-verordening is dus tweeledig, namelijk de aanpak van onevenwichtigheden die gevolgen hebben voor individuele lidstaten, en tegelijkertijd de aanpak van overloopeffecten4 op andere lidstaten van de eurozone en de EU.
09De PMO is ingebed in het Europees Semester, het kader dat in 2010 werd ingevoerd voor de globale coördinatie van het economisch beleid in de EU. Naast de PMO omvat het Europees Semester maatregelen ter uitvoering van het stabiliteits- en groeipact (SGP), en het structuurbeleid dat erop is gericht groei op lange termijn te stimuleren in de context van de Europa 2020-strategie door de verwezenlijking van streefdoelen, de globale richtsnoeren voor het economisch beleid en de richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid. Het jaarlijkse proces van het Europees Semester mondt uit in het voorstel van de Commissie voor landspecifieke aanbevelingen (LSA’s) aan de Raad op elk van deze gebieden. Nadat deze zijn goedgekeurd door de Raad wordt van de lidstaten verwacht dat zij de aanbevelingen uitvoeren.
10Over het algemeen is het onderscheid tussen de PMO en het SGP als volgt: de PMO heeft betrekking op macro-economische onevenwichtigheden in het algemeen, terwijl het SGP zich beperkt tot de houdbaarheid van de begroting. Zodra een lidstaat bovendien heeft voldaan aan de vereisten inzake schulden en tekorten, verstrekt het SGP geen verdere richtsnoeren over het begrotingsbeleid. In de PMO-verordening wordt daarentegen voorzien dat beleidsreacties op de in het kader van de PMO geconstateerde onevenwichtigheden maatregelen op het gebied van begrotings- en loonbeleid kunnen omvatten5. De twee beleidsinstrumenten zijn vergelijkbaar in de zin dat zij de Commissie een handhavingsrol toedelen en zij kennen daarom zowel een preventief als een correctief element. Bij de uitvoering van de Europa 2020-strategie heeft de Commissie echter niet een vergelijkbare handhavingsrol.
11Het jaarlijkse PMO-proces waarbij onevenwichtigheden worden vastgesteld, de ernst daarvan wordt beoordeeld, en de aanzet tot correcties wordt gegeven, is onderverdeeld in fasen. Het in de PMO-verordening beschreven proces wordt samengevat in figuur 1 (zie bijlage I voor een uitgebreidere beschrijving) en de bijbehorende documenten worden opgesomd in bijlage II.
Eerste fase: Het waarschuwingsmechanismeverslag
12De eerste fase van het proces is de publicatie van een waarschuwingsmechanismeverslag (AMR). Het belangrijkste doel daarvan het identificeren van lidstaten die volgens de Commissie dreigen te worden getroffen door onevenwichtigheden en waarvoor daarom nog een nadere analyse moet worden gemaakt in de vorm van een diepgaande evaluatie (IDR, zie de tweede fase). In het AMR wordt gebruikgemaakt van een scorebord van indicatoren die zijn geselecteerd om de aandacht te vestigen op interne en externe onevenwichtigheden (zie bijlage III)6. In artikel 3, lid 2, van de PMO-verordening wordt echter duidelijk gemaakt dat de beslissing om een IDR te maken niet op basis van een mechanische interpretatie van het scorebord moet worden genomen.
Tweede fase: Diepgaande evaluaties
13IDR's bestaan uit een gedetailleerde analyse van landspecifieke omstandigheden, waarbij gebruik wordt gemaakt van een breed scala aan analytische instrumenten (zoals metingen van handelsrelaties tussen en de blootstelling van lidstaten), landspecifieke kwalitatieve informatie (zoals productspecialisatie en loononderhandelingsmechanismen), en, in veel gevallen, variabelen die afwijken van die in het AMR-scorebord.
14De Commissie verzamelt informatie tijdens haar bezoeken aan de lidstaten. Zij is bovendien verplicht om rekening te houden met alle andere gegevens die de lidstaten hebben verstrekt, voor zover van toepassing. Tot slot moet de Commissie rekening houden met de beleidsvoornemens van de lidstaten en alle vorige aanbevelingen van de Raad of het Europees Comité voor systeemrisico’s.
15De PMO-verordening schrijft uitdrukkelijk voor dat in de IDR's moet worden nagegaan of er in de betrokken lidstaat sprake is van onevenwichtigheden en, zo ja, of deze buitensporig zijn. De overloopeffecten van nationaal economisch beleid moeten ook in aanmerking worden genomen. Als de Commissie geen onevenwichtigheden constateert, eindigt het PMO-proces voor die lidstaat in dat jaar. Indien er onevenwichtigheden worden vastgesteld, zal de Commissie de lidstaat, afhankelijk van de ernst ervan, in het preventieve of het correctieve deel van de PMO plaatsen.
16Sinds 2015 zijn de IDR's onderdeel van de jaarlijkse landverslagen van de Commissie in het kader van het Europees Semester. Deze bestaan uit uitgebreide analytische beoordelingen van de voornaamste structurele problemen van een lidstaat op gebieden zoals belastingen en uitgaven, werkgelegenheid, het openbaar bestuur en het ondernemingsklimaat, evenals van de vooruitgang die de lidstaat heeft geboekt bij de uitvoering van de LSA's en bij de verwezenlijking van de Europa 2020-doelstellingen.
Derde fase: Preventie en correctie
Het preventieve optreden
17Als de Commissie van oordeel is dat er in een lidstaat sprake is van macro-economische onevenwichtigheden, moet zij de Raad en het Europees Parlement daarover informeren. Op voorstel van de Commissie kan de Raad vervolgens LSA's doen aan de lidstaat om de onevenwichtigheden te corrigeren en te voorkomen dat zij „buitensporig” worden (in dit verslag de PMO-LSA’s genoemd). De LSA's worden aangenomen in juli en moeten jaarlijks opnieuw worden bekeken en, in voorkomend geval, aangepast. Daartoe wordt er in februari stelselmatig een openbare beoordeling van de vooruitgang bij de uitvoering van de LSA's gepubliceerd in een bijlage bij het betreffende landverslag. Om de uitvoering van de PMO-LSA’s te monitoren, moet de Commissie een permanente dialoog met de autoriteiten van de lidstaten en de sociale partners onderhouden, en, gewoonlijk eenmaal per jaar, informatiebezoeken afleggen.
Het corrigerende optreden: de procedure bij buitensporige onevenwichtigheden
18Als de Commissie van oordeel is dat de onevenwichtigheden buitensporig zijn, moet zij, op basis van artikel 7 van de PMO-verordening, ook in dit geval het Europees Parlement en de Raad informeren. Op voorstel van de Commissie kan de Raad vervolgens besluiten om een procedure bij buitensporige onevenwichtigheden (PBO) in werking te stellen, waardoor de lidstaat aan strengere regels en monitoring kan worden onderworpen, en er uiteindelijk, in het geval van een lidstaat van de eurozone, financiële sancties kunnen worden opgelegd7.
Reikwijdte, doelstellingen en aanpak van de controle
Reikwijdte en doelstellingen van de controle
19De belangrijkste controlevraag was: „Heeft de PMO een solide basis en wordt zij naar behoren uitgevoerd?”. Daarom hebben wij in deze controle de doeltreffendheid van de uitvoering door de Commissie van de PMO in de periode van 2012 tot en met 20178 beoordeeld, en, in voorkomend geval, bepaalde elementen van de opzet van de procedure. Wij onderzochten de PMO in detail voor een steekproef van vier lidstaten (Bulgarije, Spanje, Frankrijk en Slovenië), waarbij zo nodig, in mindere mate, ook naar andere lidstaten is bekeken9.
20Meer bepaald hebben wij het volgende onderzocht:
- de doeltreffendheid van de toepassing van de procedure op basis van de ontwikkeling van de indeling door de lidstaten van onevenwichtigheden, en de onderliggende redenen voor de lage uitvoeringsgraad van PMO-LSA’s;
- het indelingsproces van macro-economische onevenwichtigheden in de lidstaten;
- het gebruik door de Commissie van analytische instrumenten en economische analyses om onevenwichtigheden op te sporen en te beoordelen, en de presentatie van de resultaten;
- de geschiktheid van het scorebord en het AMR als geheel in het kader van de PMO.
We hebben noch de juistheid van de voor de scorebordindicatoren vastgestelde drempelwaarden beoordeeld, noch de kwaliteit van de statistische gegevens die eraan ten grondslag liggen. Evenmin hebben wij de procedure voor de evaluatie van de vorderingen bij de uitvoering van PMO-LSA’s onderzocht10.
22Onze controlecriteria zijn afkomstig uit:
- wettelijke voorschriften (met name de PMO-verordening);
- de interne regels en procedures van de Commissie (bijv. instructies en richtsnoeren);
- documenten van een aantal EU-instellingen en andere internationale organisaties (met name het IMF en de OESO), of documenten die het resultaat zijn van onderzoek om beste praktijken vast te stellen.
Dit verslag is het tweede in een reeks die was gepland om ervoor te zorgen dat er in aanzienlijke mate aandacht wordt besteed aan het EU-kader voor economische governance. Het eerste verslag in de reeks, over de buitensporigtekortprocedure, werd gepubliceerd in 201611.
Aanpak
24In maart 2016 hebben we een online-enquête gericht aan de leden van het Comité voor de economische politiek (EPC) van de lidstaten die onderworpen waren geweest aan een procedure voor macro-economische onevenwichtigheden. Deze enquête had betrekking op de periode vanaf het AMR van 2012 tot en met de IDR's van 2016. Ze bestond uit 46 vragen, zowel kwalitatieve als kwantitatieve, over de opvattingen van de EPC-leden met betrekking tot de PMO. De enquête werd afgesloten in december 2016, en op dat moment hadden 19 van de 20 EPC-leden haar beantwoord. Bij onze controlewerkzaamheden hebben wij ons laten leiden door de resultaten van de enquête gebruikt en in bepaalde opmerkingen wordt daarnaar verwezen. De verzamelde antwoorden op de kwantitatieve vragen zijn te vinden in bijlage VI.
25We interviewden personeel van drie afdelingen van de Commissie (DG ECFIN, DG EMPL en het secretariaat-generaal) en de kabinetten van de commissaris voor Economische en Financiële Zaken, Belastingen en Douane, en van de vicevoorzitter voor de Euro en Sociale Dialoog. Wij hebben een reeks documenten van de Commissie geëvalueerd, zowel voor iedereen toegankelijke documenten als interne gegevens. Wij hebben ook een ontmoeting gehad met vertegenwoordigers van de instellingen die betrokken zijn bij de uitvoering en de monitoring van de PMO in geselecteerde lidstaten (zie de lijst van instellingen in bijlage VII).
26Wij hebben de PMO besproken met vertegenwoordigers van verschillende organisaties waarvan de standpunten relevant waren voor de controle (waaronder de Europese Centrale Bank (ECB), het IMF, de OESO, de Wereldbank, het Europees Parlement en, in Duitsland, het Bondsministerie van Economische Zaken en Energie en het Bondsministerie van Financiën). Wij hebben ook een adviesgroep opgezet en onafhankelijke deskundigen geraadpleegd.
Opmerkingen
Er is vastgesteld dat er in de lidstaten gedurende meerdere jaren sprake is van onevenwichtigheden en dat de corrigerende beleidsmaatregelen onvoldoende worden uitgevoerd
27In dit gedeelte wordt ingegaan op de ontwikkeling van het aantal lidstaten waarin sinds de invoering van de PMO onevenwichtigheden zijn vastgesteld. Vervolgens wordt de door de Commissie beoordeelde uitvoeringgraad van PMO-LSA’s weergegeven en ingegaan op de onderliggende redenen.
Over het algemeen blijven de onevenwichtigheden in de lidstaten meerdere jaren bestaan
28Het aantal lidstaten waarvoor door middel van de PMO macro-economische onevenwichtigheden zijn vastgesteld is tussen 2012 en 2015 voortdurend gestegen (van 12 naar 16). We erkennen niettemin dat deze stijging ook is toe te schrijven aan het feit dat een aantal landen niet langer onder een economisch aanpassingsprogramma valt en aan de toetreding van Kroatië tot de EU. Meer recent is de algemene trend gekeerd, waarin mogelijk het conjuncturele herstel van de Europese economieën tot uitdrukking komt. Het aantal lidstaten met buitensporige onevenwichtigheden is echter niet gedaald (zie figuur 2 en bijlage VIII).
Uit figuur 3 blijkt dat de indeling van afzonderlijke lidstaten over het algemeen gelijk is gebleven ten opzichte van het voorgaande jaar. Verbeteringen waren relatief zeldzaam. In de eerste vijf jaar van de PMO (2012-2016), werden in een gecumuleerd totaal van 67 lidstaten onevenwichtigheden (51) of buitensporige onevenwichtigheden (16) vastgesteld. In 39 van de 51 gevallen waarin sprake was van onevenwichtigheden deed zich in het volgende jaar geen verandering voor, terwijl 5 lidstaten de lagere classificatie „buitensporige onevenwichtigheden” kregen en 7 in staat waren om hun onevenwichtigheden te corrigeren. Van de 16 lidstaten met buitensporige onevenwichtigheden waren er slechts 2 in staat om de categorie het volgende jaar te verlaten.
Dit gebrek aan dynamiek kan ook worden geïllustreerd door te kijken naar de twaalf lidstaten waarvoor onevenwichtigheden waren vastgesteld in 2012, het eerste jaar van de PMO. Zes van de twaalf gevallen hebben zich sindsdien op een gegeven moment ontwikkeld tot buitensporige onevenwichtigheden (Bulgarije, Cyprus, Frankrijk, Italië, Slovenië en Spanje). Slechts twee van deze zes zijn erin geslaagd om terug te keren naar „normale” onevenwichtigheden (Slovenië en Spanje), terwijl de andere vier achterbleven in de categorie „buitensporige onevenwichtigheden” (vier jaar op rij voor Italië, drie jaar voor Frankrijk en Bulgarije en twee jaar voor Cyprus12). Geen enkele lidstaat met „buitensporige onevenwichtigheden” is er ooit in geslaagd om zijn situatie zodanig te verbeteren dat hij werd ingedeeld in de categorie „geen onevenwichtigheden”. In bijlage VIII wordt de indeling van elke lidstaat sinds 2012 volledig gevolgd.
Ondanks regelmatige en intensieve monitoring is de graad van uitvoering van PMO-LSA’s door de lidstaten laag
Een goed niveau van monitoring door de Commissie
31Overeenkomstig de PMO-verordening13 moet de Commissie de uitvoering van PMO-LSA’s monitoren, onder meer door informatie te verzamelen in de lidstaten en door een permanente dialoog met de overheden en de sociale partners te onderhouden. Wij hebben vastgesteld dat de Commissie in het kader van haar regelmatige voorlichtingsbezoeken aan de lidstaten een gedetailleerde en openhartige dialoog heeft onderhouden met een voldoende breed scala aan belanghebbenden op nationaal niveau.
32In 2013 voerde de Commissie „specifieke monitoring” in voor lidstaten met buitensporige onevenwichtigheden. Dit werd in 2014 uitgebreid naar geselecteerde lidstaten van de eurozone waarin sprake was van onevenwichtigheden van systemisch belang, en in 2016 naar alle lidstaten met onevenwichtigheden. Deze specifieke monitoring bestaat momenteel uit een jaarlijks bezoek aan elke lidstaat, gevolgd door de publicatie van een voortgangsverslag.
De graad van uitvoering van PMO-LSA’s door de lidstaten is echter laag
33De Commissie beoordeelt de uitvoeringsgraad van de LSA's op basis van een kwalitatieve rangschikking (zie bijlage V). In 2017 heeft het Europees Parlement uit deze beoordelingen geput om de algemene uitvoering van PMO-LSA’s voor de periode 2012-2016 te evalueren14. Figuur 4 bevat een samenvatting van deze evaluatie. Onze conclusie is dat de uitvoering van PMO-LSA’s sinds 2012 doorlopend zwak was, omdat het aandeel PMO-LSA’s dat volledig of grotendeels is uitgevoerd, uitermate laag is15.
Verschillende tekortkomingen in de uitvoering van PMO-LSA’s
34De volgende tekortkomingen in het beheer van het PMO-proces hebben de uitvoering van PMO-LSA’s ongunstig beïnvloed: i) geen systematisch verband tussen PMO-LSA’s en onevenwichtigheden; ii) geen schatting van het effect van PMO-LSA’s op onevenwichtigheden; iii) de inconsistentie tussen de aanbevelingen voor de eurozone als geheel en PMO-LSA’s; en iv) een zeer uitdagend tijdschema voor de uitvoering van PMO-LSA’s.
Geen systematisch verband tussen PMO-LSA’s en onevenwichtigheden
35Ter bevordering van de nationale verantwoordelijkheid om zo de lidstaten aan te moedigen de PMO-LSA's zorgvuldiger uit te voeren, is het van wezenlijk belang om duidelijk te maken hoe de economische analyse en de beoordeling van de onevenwichtigheden tot specifieke beleidsaanbevelingen hebben geleid. In de eigen richtsnoeren van de Commissie staat dat IDR's de analytische basis moeten vormen waarop aanbevelingen worden geformuleerd16, maar in de praktijk is dat verband vaak niet duidelijk17. In de antwoorden op onze EPC-enquête werd dat beeld bevestigd: op de vraag „is het duidelijk welke LSA's betrekking hebben op de PMO?” antwoordde slechts een kwart van de EPC-leden „altijd duidelijk” (zie figuur g in bijlage VI). De koppeling is in de afgelopen jaren nog minder zichtbaar geworden door de stroomlijning van de PMO-LSA’s (zie de paragrafen 40-42) en de IDR's (zie de paragrafen 67-73).
36In de eerste plaats is het verband vaak niet duidelijk of erg zwak. Dit komt omdat de Commissie haar voorstellen voor LSA's niet met het oog op de aanpak van specifieke onevenwichtigheden formuleert, zoals is vereist in artikel 6, lid 1, van de PMO-verordening. In plaats daarvan worden structurele hervormingen met een lidstaat besproken in het kader van de Europa 2020-strategie vóórdat deze worden opgenomen in de voorstellen van de Commissie, waarbij zij zelfs als PMO-relevant kunnen worden aangemerkt als zij slechts heel zijdelings verband houden met onevenwichtigheden.
37Bovendien hebben wij bij onze analyse van de vier geselecteerde lidstaten veel LSA's aangetroffen die ten onrechte als PMO-relevant waren gekenmerkt, aangezien geen van de aanbevolen maatregelen op de in de IDR vastgestelde onevenwichtigheden waren gericht. Zie tekstvak 1 voor voorbeelden.
Tekstvak 1
Voorbeelden van een ontbrekende schakel tussen PMO-LSA’s en IDR's
- In LSA nr. 3/2016 aan Frankrijk was er aandacht voor onderwerpen (leerlingstelsel, beroepsopleiding, en hervormingen van de werkloosheidsuitkeringen) die niet PMO-relevant waren: ze kwamen niet aan de orde in het IDR-deel van het landverslag en ze werden niet genoemd in de PMO-beoordelingsmatrix (zie paragraaf 68) en ook niet als beleidsuitdaging met betrekking tot de IDR in de samenvatting van het landverslag. Op vergelijkbare wijze werden de onderwerpen die aan de orde komen in LSA nr. 5/2015 en LSA nr. 5/2016 (hervorming van het Franse belastingstelsel) niet behandeld in het IDR-deel van het landverslag.
- In LSA nr. 2/2013 aan Slovenië werden onderwerpen behandeld waarnaar in de IDR niet was verwezen (houdbaarheid op lange termijn van het pensioenstelsel, de gezondheidszorg).
- In LSA nr. 1/2016 aan Bulgarije werden kwesties behandeld die niet waren genoemd in het IDR-deel van het landverslag, niet waren opgenomen in de PMO-beoordelingsmatrix, en ook niet waren beschreven in de samenvatting (SGP-streefdoelen, maatregelen om de inning van belastingen te verbeteren en de informele economie terug te dringen). De onderwerpen die werden genoemd in LSA nr. 1/2015 werden besproken onder het kopje „overige structurele problemen” van het landverslag en hielden daarom geen verband met de IDR (SGP-streefdoelen, de schaduweconomie, kosteneffectiviteit van de gezondheidszorg).
- In LSA nr. 9/2013 aan Spanje werden onderwerpen behandeld die niet aan de orde kwamen in de IDR (hervorming van het openbaar bestuur, doeltreffendheid van de rechterlijke macht). LSA nr. 2/2015 had betrekking op hervormingen van de spaarbank, een kwestie die nergens in het landverslag wordt genoemd.
Tabel 1 geeft aan in hoeverre de LSA's zijn aangemerkt als PMO-relevant. In 2016 werd meer dan 80 % van de LSA's voor lidstaten die te maken hadden met onevenwichtigheden en alle LSA's voor lidstaten met buitensporige onevenwichtigheden aangemerkt als PMO-relevant. Deze overdreven aanmerking van LSA's als PMO-relevant doet afbreuk aan de doeltreffendheid en de geloofwaardigheid van de PMO. Dit werd bevestigd door veel van de belanghebbenden die wij hebben ontmoet tijdens informatiebezoeken.
Onevenwichtigheden | Buitensporige onevenwichtigheden | Totaal | |
---|---|---|---|
2012 | 52,0 % | 52,0 % | |
2013 | 63,3 % | 94,4 % | 70,5 % |
2014 | 67,2 % | 100,0 % | 76,1 % |
2015 | 87,2 % | 92,9 % | 89,6 % |
2016 | 81,0 % | 100,0 % | 92,0 % |
Bron: ERK.
39Het tweede probleem is dat het stroomlijnen van PMO-LSA’s en IDR's de koppeling tussen de eerste en de geconstateerde onevenwichtigheden nog onduidelijker heeft gemaakt.
40De stroomlijning van het proces voor LSA's dateert uit 2015, toen de lidstaten hadden opgemerkt dat het buitensporige aantal en de lengte van de LSA’s afbreuk hadden gedaan aan hun gevoel van verantwoordelijkheid bij en de doeltreffendheid van de uitvoering. De Commissie heeft sindsdien het jaarlijkse aantal PMO-LSA’s verlaagd. Zij heeft verder de gemiddelde lengte ervan met ongeveer 50 % teruggebracht (zie figuur 5).
41De stroomlijning werd over het algemeen positief ontvangen door de EPC-leden (zie figuur k in bijlage VI) en door veel van de belanghebbenden die wij hebben ontmoet tijdens informatiebezoeken. Nu de PMO-LSA’s echter korter en meer algemeen geformuleerd zijn, hebben zij niet langer specifiek betrekking op de onevenwichtigheden die zijn geconstateerd in een IDR. Door de algemene aard ervan kan ook moeilijker worden beoordeeld hoe goed zij zijn uitgevoerd en hoeveel zij hebben bijdragen tot het wegwerken van onevenwichtigheden. Tekstvak 2 illustreert het effect van stroomlijning op geselecteerde PMO-LSA’s voor Frankrijk en Spanje.
Tekstvak 2
Het effect van stroomlijning op PMO-LSA’s voor Frankrijk en Spanje
Stroomlijning heeft geleid tot een daling van het aantal en de lengte van de PMO-LSA’s.
2014 | 2016 | |||
---|---|---|---|---|
Frankrijk | Spanje | Frankrijk | Spanje | |
Aantal LSA’s | ||||
Totale aantal LSA’s | 7 | 8 | 5 | 4 |
Totale aantal PMO-LSA’s | 6 | 7 | 5 | 4 |
Aantal woorden in PMO-LSA’s | ||||
Totaal | 803 | 978 | 280 | 227 |
Gemiddelde | 134 | 140 | 56 | 57 |
Nu de PMO-LSA’s minder lang zijn, bieden zij ook minder gedetailleerde beleidsrichtsnoeren.
2014 | 2016 |
---|---|
Frankrijk | |
3Uiterlijk in december 2014 de administratieve, fiscale en boekhoudregels voor bedrijven vereenvoudigen en concrete maatregelen nemen om het lopende „vereenvoudigingsplan” van de regering uit te voeren. Belemmeringen uit hoofde van de regelgeving voor de groei van bedrijven verwijderen, met name door de omvanggerelateerde criteria in de regelgeving te herzien om drempeleffecten te vermijden. Stappen zetten ter vereenvoudiging en verbetering van de doelmatigheid van het innovatiebeleid, met name in de vorm van een evaluatie, en indien noodzakelijk een aanpassing van het „crédit d’impôt recherche”. Ervoor zorgen dat de middelen op de meest doeltreffende concurrentieclusters gericht zijn en de economische impact van de in de clusters ontwikkelde innovatie verder bevorderen. 4Ongerechtvaardigde beperkingen van de toegang tot en uitoefening van gereglementeerde beroepen afschaffen, de toetredingskosten verminderen en de concurrentie in de diensten bevorderen. Verdere maatregelen nemen om de regelgevingsdruk die van invloed is op de werking van de detailhandel te verminderen, met name door vereenvoudiging van de vergunningverlening voor de opening van handelsvestigingen en opheffing van het verbod op verkoop met verlies. Ervoor zogenmet behoud van betaalbare voorwaarden voor kwetsbare groepen, dat de gereglementeerde gas- en elektriciteitstarieven voor huishoudelijke klanten op een passend niveau, dat geen obstakel voor de concurrentie vormt, worden vastgesteld. De interconnectiecapaciteit voor elektriciteit en gas, met name in Spanje versterken; met name de interconnectiecapaciteit voor gas vergroten om de Iberische gasmarkt en de Europese markt volledig te integreren. In de spoorwegsector de onafhankelijkheid van de nieuwe eengemaakte infrastructuurbeheerder van de zittende exploitant waarborgen en stappen zetten om het binnenlandse personenvervoer vóór 2019 open te stellen voor concurrentie. |
4Barrières voor activiteiten in de dienstensector wegnemen, met name in de zakelijke dienstverlening en de gereglementeerde beroepen. Stappen zetten ter vereenvoudiging en verbetering van de doelmatigheid van regelingen voor innovatiebeleid. Uiterlijk eind 2016 omvanggerelateerde criteria in regelgeving verder herzien die een belemmering vormen voor de groei van bedrijven en de administratieve, fiscale en boekhoudregels ivoor bedrijven verder vereenvoudigen door het vereenvoudigingsprogramma voort te zetten. |
Spanje | |
6Zorgen voor een ambitieuze en snelle uitvoering van wet nr. 20/1013 inzake markteenheid op alle niveaus van het openbaar bestuur. Vóór eind 2014 een ambitieuze hervorming van de professionele-dienstensector en van beroepsorganisaties vaststellen, waarbij de beroepen die bij een beroepsorganisatie moeten zijn ingeschreven evenals de transparantievereisten en verantwoordingsplicht van beroepsorganen worden gedefinieerd, waardoor ten onrechte voorbehouden activiteiten worden geliberaliseerd en de markteenheid veiliggesteld blijft wat de toegang tot en uitoefening van professionele diensten in Spanje betreft. De tijd, kosten en het aantal procedures die nodig zijn om een bedrijf op te zetten en te exploiteren, verder verminderen. Ongerechtvaardigde beperkingen voor de oprichting van grootschalige locaties voor de detailhandel aanpakken, met name door middel van een herziening van bestaande regionale planologische voorschriften. Financieringsbronnen zoeken voor de nieuwe nationale strategie voor wetenschap, technologie en innovatie, en het nieuwe overheidsbureau voor onderzoek operationeel maken. |
4Het tempo van de uitvoering van de wet inzake markteenheid op regionaal niveau versnellen. Ervoor zorgen dat de autonome regio’s de vastgestelde hervormingen van de detailhandel uitvoeren. De geplande hervorming van professionele diensten en beroepsorganisaties goedkeuren. |
Bron: ERK.
Een andere kwestie is dat de discussie over beleidsopties voor de aanpak van onevenwichtigheden (de afdeling over beleidsuitdagingen) geleidelijk uit de IDR's is verdwenen sinds dit document is samengevoegd met het landverslag. In combinatie met de stroomlijning van de PMO-LSA’s is het daardoor voor de lezer veel moeilijker geworden om de logica achter de aanbevelingen te begrijpen. In tabel 2 wordt de koppeling tussen de IDR en PMO-LSA nr. 3 voor Bulgarije in 2014 en 2015 vergeleken, dus vóór en na de stroomlijning.
PMO-LSA nr. 3 voor Bulgarije in 2014 en 2015 | ||
---|---|---|
Beleidsadvies diepgaande evaluatie | Voorstellen van de Commissie voor landspecifieke aanbevelingen | |
2014 | „Beleidsuitdagingen”
•Verbetering van de doelmatigheid en doeltreffendheid van het actieve arbeidsmarktbeleid •Beoordeling van het effect van de bestaande actieve arbeidsmarktbeleidsmaatregelen, en de invoering van nieuwe maatregelen •De resultaten van de evaluatie aan het toekomstige beleid koppelen •Maatregelen richten op degenen die het meest behoefte hebben aan activering en waarvan de inzetbaarheid op de arbeidsmarkt het grootst is. In dit verband moeten de inactieve jongeren en langdurig werkloze, laaggeschoolde mensen met ervaring, en andere kwetsbare sociale groepen worden geïdentificeerd. |
Het arbeidsbureau doelmatiger maken door een systeem van prestatiebeoordeling te ontwikkelen en de inspanningen meer toe te spitsen op de meest kwetsbaren, zoals laaggeschoolde en oudere werknemers, langdurig werklozen, en Roma. |
•Verbetering van het onderwijs en de opleidingspraktijken is belangrijk voor de arbeidsmarkt; er kan onderzoek worden gedaan naar beleid voor het verwezenlijken van voldoende deelneming, dat leidt tot een hoger onderwijsniveau. Het ontwikkelen van praktijken op het gebied van opleiding en een leven lang leren, die gericht zijn op specifieke vaardigheden waar vraag naar is of zal zijn op de arbeidsmarkt. •Specifieke maatregelen voor jongeren kunnen programma’s omvatten die erop gericht zijn het opleidingsniveau te verhogen en hun kwalificaties door middel van gerichte opleiding te verbeteren. In het kader van herintegratiemaatregelen voor langdurig werklozen met werkervaring kunnen sociale uitkeringen worden gekoppeld aan deelname aan scholing en gesubsidieerd werk. Ook kan onderzoek worden gedaan naar programma’s op basis van de maatschappelijke verantwoordelijkheid van ondernemingen. |
De reikwijdte en de doeltreffendheid van het actieve arbeidsmarktbeleid uitbreiden om het beter aan te laten sluiten op de profielen van werkzoekenden, en niet-geregistreerde jongeren die geen opleiding of onderwijs volgen en geen werk hebben benaderen, overeenkomstig de doelstellingen van een jongerengarantie. |
|
•Het juiste evenwicht tussen actieve en passieve maatregelen vinden •Verhogen van de doeltreffendheid van de sociale overdrachten […] om te zorgen voor een adequate levensstandaard voor hun ontvangers. |
Verder verbeteren van de toegankelijkheid en doeltreffendheid van sociale diensten en overdrachten voor kinderen en ouderen verder om armoede te verlichten. |
|
2015 | „Samenvatting”
•Zwak arbeidsmarktbeleid […] kan werknemers nog steeds uit de arbeidsmarkt prijzen […] •Het ontbreken van gerichte onderwijs- en opleidingspraktijken en een actief arbeidsmarktbeleid kan een belemmering vormen voor de arbeidsparticipatie en de inzetbaarheid van de beroepsbevolking. |
Een geïntegreerde aanpak voor groepen aan de rand van de arbeidsmarkt ontwikkelen, met name voor oudere werknemers en jongeren die geen werk hebben en geen onderwijs of opleiding volgen. |
„IDR” Het verbeteren van de inzetbaarheid van jongeren die niet werken en geen onderwijs of opleiding volgen (NEET’s), blijft een belangrijke uitdaging. |
Bron: ERK.
43Tot slot is het feit dat een koppeling tussen of rechtvaardiging van de IDR's en de PMO-LSA’s vanaf 2016 ontbreekt, niet in overeenstemming met wat de Commissie heeft aangegeven in haar mededeling van oktober 2015 aan het Europees Parlement, de Raad en de Europese Centrale Bank. Ter verbetering van de transparantie en van de follow-up in het kader van de PMO verklaarde de Commissie op dat moment dat zij „een expliciete motivering voor de genomen besluiten [zou] verstrekken, ook voor de landspecifieke aanbevelingen die verband houden met de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden” en „meer toelichting [zou] verschaffen over het verband tussen de aard van de onevenwichtigheden en de manier waarop deze in de landspecifieke aanbevelingen worden aangepakt”18.
Geen systematische schatting van het effect van PMO-LSA’s op onevenwichtigheden
44De Commissie geeft over het algemeen vooraf of achteraf geen schattingen van het economische effect van PMO-LSA’s op onevenwichtigheden. Dit is alleen begrijpelijk in gevallen waarin het vanwege de aard van de aanbevolen beleidsmaatregelen moeilijk is om een aantal van de effecten op geloofwaardige wijze te kwantificeren (bijv. AQR of stresstests voor de banksector, verbeterde coördinatie en efficiëntie van de openbare diensten), of vanwege het feit dat een effect zich pas op lange termijn voordoet (hervormingen van het onderwijs en de arbeidsmarkt).
45Bij de weinige uitzonderingen gaat het om verwijzingen naar externe studies waarin de effecten van structurele hervormingen op het bruto binnenlands product (bbp) worden beoordeeld19 20, en om de eenmalige exercitie in de werkdocumenten over nationale hervormingsprogramma’s (NHP’s) van de lidstaten voor 201421. Met behulp van een schatting van de economische impact op onevenwichtigheden zou beter kunnen worden aangegeven welke aanbevelingen het meest relevant zijn en waarschijnlijk doeltreffend zullen zijn.
46Bovendien kunnen bepaalde aanbevelingen de impact van andere aanbevelingen ongedaan maken, en op dit punt kan mogelijk een redelijke schatting worden gemaakt. Dit is het geval bij de begrotingsaanbevelingen en andere LSA's met een budgettaire impact. Zo had PMO-LSA nr. 1/2013 aan Spanje, een lidstaat die is onderworpen aan de buitensporigtekortprocedure, betrekking op de verwezenlijking van de begrotingsaanpassing die door de Raad was aanbevolen ter correctie van het buitensporig tekort van het land. Tegelijkertijd was PMO-LSA nr. 4/2013 gericht op de noodzaak om openbare diensten voor arbeidsbemiddeling te versterken en te moderniseren om voor doeltreffende, individuele steun aan werklozen te zorgen. De Commissie heeft geen raming gemaakt met betrekking tot de vraag of de kosten van de aanwerving van het personeel dat nodig was om individuele ondersteuning te bieden aan meer dan zes miljoen werkzoekenden in overeenstemming was met de budgettaire beperkingen waartoe zij in haar eerste aanbeveling had opgeroepen.
Inconsistentie met de aanbevelingen voor de eurozone
47Sinds 2012 heeft de Commissie ook aanbevelingen voor de eurozone als geheel voorgesteld. Na de goedkeuring door de Raad worden deze meegedeeld aan de Eurogroep van de ministers van Financiën, en dus draagt geen enkel EU-orgaan de formele verantwoordelijkheid voor de uitvoering ervan.
48De Commissie beschikt niet over een systeem om de consistentie tussen de aanbevelingen voor de eurozone en de LSA's voor de lidstaten van de eurozone te waarborgen.
49Eén voorbeeld van dit probleem heeft betrekking op de aanbevelingen van de Commissie over de begrotingskoers van de eurozone22. Wanneer met betrekking tot het monetaire beleid problemen worden ondervonden bij het terugdringen van de rentepercentages is het belangrijk dat de begrotingskoers wordt beheerst om duurzame groei van de totale vraag te verwezenlijken. Het SGP kan echter geen invloed uitoefenen op het begrotingsbeleid van een lidstaat zodra deze de stabiliteitscriteria naleeft. De PMO biedt daarom een kader voor de aanpak van de budgettaire aanbevelingen die relevant zijn voor de eurozone als geheel.
50In november 2016 heeft de Commissie een positieve begrotingskoers aanbevolen om ter ondersteuning van het monetaire beleid van de ECB het herstel te stimuleren23. Deze aanbeveling was niet in overeenstemming met de begrotingsvereisten die waren vastgelegd in de LSA's die ongeveer zes maanden eerder waren gedaan aan lidstaten van de eurozone en die voor 2017 en 2018 een enigszins restrictieve begrotingskoers voor de eurozone als geheel impliceerden. Aangezien de vooruitzichten voor de groei van het bbp gedurende die zes maanden niet waren verslechterd, was er geen reden voor die inconsistentie. Er bestaat geen doeltreffend mechanisme om de spanningen te verminderen die zouden kunnen ontstaan tussen wat vanuit begrotingsoogpunt wenselijk is voor de eurozone en de som van de budgettaire LSA's aan de lidstaten.
Zeer uitdagend tijdschema voor de uitvoering van PMO-LSA’s
51De Commissie heeft aangegeven dat ze verwacht dat PMO-LSA’s binnen 12 tot 18 maanden worden uitgevoerd. Aangezien deze prognose vaak te optimistisch is, geven de uitvoeringsstatistieken een vertekend beeld. Veel PMO-LSA’s zijn ingewikkeld en vereisen een reactie van een groot aantal belanghebbenden. Talrijke PMO-LSA’s worden jaar na jaar herhaald en dus geregistreerd als niet uitgevoerd. De praktijk van de Commissie staat in contrast met die van het IMF en de OESO, die beide hun beleidsadviezen rond meer thematische onderwerpen structureren. Zie in dit verband paragraaf 78.
52Dit probleem werd tot op zekere hoogte bevestigd door de antwoorden op de vraag in de EPC-enquête „zijn de LSA’s voor uw lidstaat realistisch?” Ongeveer 53 % van de respondenten noemde deze „realistisch”, 26 % „enigszins onrealistisch” en 11 % „helemaal niet realistisch” (zie figuur j in bijlage VI). De belangrijkste reden om de LSA’s onrealistisch te noemen, was het zeer krappe tijdschema voor de uitvoering ervan.
De indeling van onevenwichtigheden vertoont een gebrek aan transparantie en de PBO is nooit geactiveerd
53In dit gedeelte wordt ingegaan op de logica en het proces achter de beoordeling door de Commissie van de ernst van de onevenwichtigheden.
Het systeem van categorieën was doorgaans complex en aan verandering onderhevig
54In de PMO-verordening werd voorzien dat zou worden geoordeeld dat lidstaten geen onevenwichtigheid, onevenwichtigheden of buitensporige onevenwichtigheden kennen.
55In 2012 heeft de Commissie echter vijf categorieën vastgesteld. Deze werden uitgebreid tot zes in 2013. In 2014 werd een andere reeks van zes gebruikt. De categorieën waren gedifferentieerd naargelang de ernst van de onevenwichtigheden en de mate van vereiste monitoring. Uiteindelijk zijn de categorieën teruggebracht tot slechts vier in 2016 (zie tabel 3). De meeste belanghebbenden die wij hebben gesproken, waren ingenomen met de vermindering omdat de procedure daardoor eenvoudiger was geworden.
2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 |
---|---|---|---|---|---|
Geen onevenwichtigheid | Geen onevenwichtigheid | Geen onevenwichtigheid | Geen onevenwichtigheid | ||
DK, LU, MT | AT, BE, EE, HU, RO, UK | FI | |||
Onevenwichtigheden die niet buitensporig zijn maar wel moeten worden aangepakt | Onevenwichtigheden die monitoring en beleidsactie verdienen | Onevenwichtigheden die monitoring en beleidsactie vereisen | Onevenwichtigheden | ||
BE, BG, DK, FI, SE, UK | BE, BG, DK, FI, MT, NL, SE, UK | BE, BG, DE, FI, NL, SE, UK | BE, FI, NL, RO, SE, UK | ||
Ernstige onevenwichtigheden die niet buitensporig zijn maar wel moeten worden aangepakt | Onevenwichtigheden die monitoring en daadkrachtige beleidsactie vereisen | Onevenwichtigheden die monitoring en daadkrachtige beleidsactie vereisen | |||
FR, HU, IT, SI | FR, HU, IT | HU | DE, HU | ||
Zeer ernstige onevenwichtigheden die niet buitensporig zijn maar wel dringend moeten worden aangepakt | Onevenwichtigheden die specifieke monitoring en daadkrachtige beleidsactie vereisen | ||||
CY, ES | ES, FR, IE | ES, IE, SI | DE, ES, FI, IE, NL, SE, SI | DE, ES, IE, NL, SE, SI | |
Buitensporige onevenwichtigheden die een doorlopend, krachtig beleidsoptreden vereisen (specifieke monitoring) | Buitensporige onevenwichtigheden die specifieke monitoring en daadkrachtige beleidsactie vereisen | Buitensporige onevenwichtigheden | |||
ES | |||||
Buitensporige onevenwichtigheden die dringend beleidsoptreden vereisen (specifieke monitoring) | |||||
SI | HR, IT, SI | BG, FR, HR, IT, PT | BG, CY, FR, HR, IT, PT | BG, CY, FR, HR, IT, PT | |
Procedure voor buitensporige onevenwichtigheden | Procedure voor buitensporige onevenwichtigheden | Buitensporige onevenwichtigheden die daadkrachtige beleidsactie en de activering van de procedure voor buitensporige onevenwichtigheden vereisen | Buitensporige onevenwichtigheden waarvoor een actieplan met corrigerende maatregelen bestaat (procedure voor buitensporige onevenwichtigheden) |
Bron: ERK.
56Sinds 2013 omvatten alle verschillende indelingen een categorie waarbij buitensporige onevenwichtigheden zijn vastgesteld maar de Commissie nooit heeft voorgesteld een PBO te activeren. De PMO-verordening voorziet niet uitdrukkelijk in deze mogelijkheid (zie tekstvak 3). Uit de documentatie van de Commissie is niet duidelijk op te maken waar deze praktijk waarbij buitensporige onevenwichtigheden worden vastgesteld maar de activering van een PBO niet wordt aanbevolen vandaan komt en het lijkt hier om een besluit op politiek niveau te gaan. De Commissie heeft tot dusver altijd vermeden om de activering van de PBO aan te bevelen, maar zonder daarvoor een duidelijke reden te geven (zie paragraaf 63).
Tekstvak 3
Wanneer moet de PBO worden geactiveerd?
Artikel 2 van de PMO-verordening definieert alleen de begrippen „onevenwichtigheden” en „buitensporige onevenwichtigheden”.
In artikel 7, lid 1, betreffende de opening van de PBO staat: „Indien de Commissie aan de hand van de in artikel 5 bedoelde diepgaande evaluatie van oordeel is dat er in de betrokken lidstaat van buitensporige onevenwichtigheden sprake is, stelt zij het Europees Parlement, de Raad en de Eurogroep dienovereenkomstig in kennis.” Vervolgens wordt in artikel 7, lid 2, bepaald dat de Raad de procedure „kan” starten, waaruit blijkt dat dit binnen de beoordelingsvrijheid van de Raad valt.
De Commissie is echter van mening dat zij de beoordelingsvrijheid heeft om al dan niet aan te bevelen om de PBO te starten, zelfs als zij van mening is dat er in een lidstaat sprake is van buitensporige onevenwichtigheden. Zij baseert zich daarbij kennelijk op artikel 121, lid 4, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, dat als volgt luidt:
„Wanneer in het kader van de procedure van lid 3 blijkt dat het economisch beleid van een lidstaat niet overeenkomt met de in lid 2 bedoelde globale richtsnoeren of de goede werking van de economische en monetaire unie in gevaar dreigt te brengen, kan de Commissie een waarschuwing tot de betrokken lidstaat richten.”
Het verband tussen de analyse en de categorie van onevenwichtigheden is niet altijd duidelijk
57In artikel 5, lid 2, van de PMO-verordening is bepaald dat de IDR een beoordeling moet omvatten van de vraag of de betrokken lidstaat door onevenwichtigheden geraakt is, en of deze onevenwichtigheden buitensporig zijn. Dit houdt in dat de Commissie ervoor moet zorgen dat er een duidelijk verband bestaat tussen de economische analyse en de gekozen categorie van onevenwichtigheden.
58In de praktijk omvatten de IDR's geen conclusie over de indeling van de onevenwichtigheden voor de lidstaten. In plaats daarvan is die opgenomen in de bijgaande mededeling van de Commissie. Daarnaast hebben wij geconstateerd dat de aanbevolen conclusies over onevenwichtigheden niet altijd duidelijk waren gebaseerd op de in de IDR uitgevoerde analyse. Bijvoorbeeld:
- Na een aanbeveling van DG ECFIN werd de status van Bulgarije in 2015 drie niveaus verhoogd, van „onevenwichtigheden die monitoring en beleidsactie vereisen” naar „buitensporige onevenwichtigheden die specifieke monitoring en doortastende beleidsactie vereisen”. Het besluit daartoe was grotendeels gebaseerd op het omvallen van één bank in 2014 en de daaruit voortvloeiende angst bij de Commissie voor de financiële stabiliteit. In 2016 werd die indeling gehandhaafd, hoewel uit de IDR van dat jaar bleek dat geen van de in 2015 vastgestelde financiële risico’s werkelijkheid waren geworden.
- Na een aanbeveling van DG ECFIN om de procedure naar een hoger niveau te brengen, werd de indeling van Frankrijk in 2015 één stap verhoogd tot „buitensporige onevenwichtigheden die specifieke monitoring en doortastende beleidsactie vereisen”. Naar onze mening waren in de IDR echter geen aanzienlijke veranderingen ten opzichte van het voorgaande jaar vastgesteld in de factoren die ten grondslag liggen aan de beoordeling. Hoewel Frankrijk ook was onderworpen aan de buitensporigtekortprocedure (het corrigerende deel van het SGP) werd deze procedure niet naar een hoger niveau gebracht, ook al werd het woord „buitensporig” in de IDR alleen genoemd in verband met de begrotingstekorten.
- In de IDR 2016 voor het Verenigd Koninkrijk (sinds 2008 onderworpen aan de buitensporigtekortprocedure) werd geconcludeerd dat er geen sprake was van onevenwichtigheden, en in het AMR 2017 voor het Verenigd Koninkrijk werd niet eens een IDR vereist. Dit gebeurde ondanks de verwijzing in de IDR van 2016 naar een aanhoudend groot tekort op de lopende rekening (de grootste van de dat jaar in de EU) en de voortdurende stijging van de huizenprijzen sinds 2013, die al op een hoog niveau lagen.
De situatie verslechterde in 2017, toen de volwaardige IDR's werden vervangen door samenvattingen in de landverslagen (zie paragraaf 69).
60Het publicatietijdstip wijst erop dat de taken van analyse en classificatie ook functioneel gescheiden zijn. In 2012, 2014 en 2017 werden de IDR's en de mededeling over de indeling op dezelfde dag gepubliceerd, terwijl de IDR's in 2013 en 2016 als eerste werden gepubliceerd en de indeling in de onevenwichtigheidsniveaus twee weken later. In 2015 werd de indeling in de onevenwichtigheidsniveaus één dag voor de IDR's gepubliceerd.
In de laatste fasen is het eerder een politiek dan een technisch proces
61De Commissie volgt momenteel een meerfasenprocedure voor de indeling van onevenwichtigheden. Ten eerste zenden personeelsleden van de Commissie een schriftelijk advies aan de commissaris voor economische en financiële zaken dat betrekking heeft op de indeling van elke lidstaat die is onderworpen aan een IDR. Wij hebben vastgesteld dat deze suggesties duidelijk technisch advies bieden en consistent zijn tussen landen en in de loop van de tijd.
62Na bestudering van dit advies door het kabinet van de commissaris en, sinds 2014, dat van de vicevoorzitter voor de euro en sociale dialoog (die samen verantwoordelijk zijn voor de PMO) wordt een ontwerpmededeling ter toetsing naar alle kabinetten van de commissarissen gestuurd, en vervolgens naar het college van leden van de Commissie zelf ter vaststelling.
63Tussen 2012 en 2016 werd er in 16 gevallen vastgesteld dat er bij bepaalde lidstaten sprake was van buitensporige onevenwichtigheden. Het college heeft de Raad echter nooit een PBO-voorstel toegezonden. Tijdens onze controle heeft de Commissie weinig bewijs aangeleverd waaruit zou blijken waarom het college niet heeft voorgesteld om de PBO in werking te stellen.
64Doordat de PBO systematisch niet in werking wordt gesteld, zijn de geloofwaardigheid en doeltreffendheid van de PMO verminderd. Dit is ook het standpunt van een aantal belanghebbenden, die hebben gerapporteerd dat het niet inwerking stellen de procedure heeft ondermijnd wat betreft het vermogen om onevenwichtigheden aan te pakken en de afschrikkende werking ervan. In het verslag van de vijf voorzitters24 komt ook tot uitdrukking tot de PMO volledig moet worden ingezet, inclusief de activering van de PBO. Ook de ECB heeft meermaals gesteld dat een volledig en doeltreffend gebruik van alle beschikbare instrumenten in het kader van de PMO, met inbegrip van het corrigerende deel, noodzakelijk is25.
65Andere belanghebbenden wijzen erop dat de geloofwaardigheid van de PBO zou worden aangetast als deze onder onduidelijke omstandigheden zou worden ingezet, en dat deze alleen onder zeer duidelijke omstandigheden zou moeten worden ingezet.
66De PMO-verordening belast de Commissie volledig met de indeling van de onevenwichtigheden. Wij hebben echter verscheidene tekortkomingen ontdekt in de wijze waarop dit gebeurt:
- Ten eerste hebben wij geen aanwijzingen ontvangen waaruit blijkt dat het college en de kabinetten over een formele procedure voor de behandeling van adviezen van DG ECFIN of het documenteren van hun uitwisselingen beschikken.
- Ten tweede werd de ontwerpmededeling over onevenwichtigheden vóór 2017 erg laat aan het college verstrekt. Dit was in strijd met de interne regels van de Commissie die ervoor moeten zorgen dat het college weloverwogen besluiten neemt.
- Ten derde bestaan er momenteel geen duidelijke schriftelijke instructies over de omstandigheden waarin de Commissie zou moeten besluiten om voor te stellen de PBO in werking te stellen.
De IDR's hebben in de loop van de tijd aan belang ingeboet De analytische kwaliteit is nog steeds goed, maar een aantal belangrijke aspecten van IDR's moet worden verbeterd
67In dit gedeelte wordt ingegaan op de ontwikkeling van de presentatie van IDR's, en op de kwaliteit van de analytische instrumenten en economische analyses die de Commissie gebruikt om onevenwichtigheden op te sporen en te beoordelen.
De IDR's hebben in de loop van de tijd aan belang ingeboet
68De grenzen tussen de IDR's en de jaarlijkse landverslagen vervagen steeds meer. De Commissie heeft geprobeerd haar analyse en beleidsadvies aan lidstaten te stroomlijnen binnen het kader van de overkoepelende beleidscoördinatie in het kader van het Europees Semester. Doordat de IDR's echter zijn samengevoegd met de landverslagen is er minder aandacht voor de PMO en het specifieke doel ervan, namelijk het opsporen en voorkomen van onevenwichtigheden.
69De eerste drie jaar was de IDR een op zichzelf staand document dat voornamelijk werd verstrekt door DG ECFIN, met bijdragen van DG EMPL en andere directoraten-generaal. In 2015 werd het als afdeling 2 opgenomen in het landverslag en het resterende deel van dat verslag is het resultaat van een analyse die voorheen was opgenomen in een (inmiddels niet langer geproduceerd) werkdocument van de diensten van de Commissie waarin het nationale hervormingsprogramma van de lidstaat werd beoordeeld in het kader van het Europees Semester. Als gevolg van de samenvoeging werd de afdeling over beleidsuitdagingen (een samenvatting van de belangrijkste macro-economische uitdagingen en mogelijke reacties) uit de IDR geschrapt. Bovendien zijn de titels in de landverslagen nu gestandaardiseerd, waardoor de ernst van de onevenwichtigheden in de lidstaat in kwestie er niet meer in is terug te zien.
70In 2016 werd het schrappen van de afdeling over beleidsuitdagingen gedeeltelijk gecompenseerd door de toevoeging van een „PMO-beoordelingsmatrix”, een nuttige tabel met een samenvatting van de voornaamste bevindingen van de IDR. De tabel bevat echter geen aanwijzingen voor mogelijke maatregelen voor de aanpak van de in de IDR vastgestelde problemen.
71In 2017 werd de opzet van de landverslagen verder gewijzigd: ze werden over de hele linie ingekort en daarnaast beperkte de Commissie de IDR tot de PMO-beoordelingsmatrix en een beknopt overzicht van de belangrijkste bevindingen (afdeling 3). Details van alle belangrijke kwesties, met inbegrip van macro-economische onevenwichtigheden, die van invloed zijn op de lidstaat, zijn te vinden in afdeling 4 over hervormingsprioriteiten. Een asterisk in de titel betekent dat het onderwerp PMO-relevant is en bijdraagt tot de samenvatting in afdeling 3.
72Het secretariaat-generaal van de Commissie, waarvan het belang in het proces door de jaren heen is gegroeid, heeft de aanzet voor deze veranderingen van de opzet gegeven. Het secretariaat-generaal begeleidt nu ook de opstelling van landverslagen die door middel van landenteams die zijn opgezet in alle diensten van de Commissie. DG EMPL levert nu een groter deel van de analytische gegevens aan26, met name over werkgelegenheid en sociale ontwikkelingen, en de IDR/het landverslag zijn nu in mindere mate DG ECFIN-producten. Belanghebbenden geven aan dat deze ontwikkelingen tot een daling van de zichtbaarheid van de PMO hebben geleid.
73Sinds de samenvoeging is de mededeling over IDR's vervangen door een veel bredere mededeling over landverslagen. Om daar wat aan te doen, heeft DG ECFIN in juni 2015 een overzicht gepubliceerd met de bevindingen van de IDR's van dat jaar27 om op ontwikkelingen te wijzen die zich in alle landen voordeden en verband hielden met het veranderende economische landschap. In 2016, en tot op heden in 2017 werden dergelijke overzichten echter niet gepubliceerd.
74De analyse van macro-economische onevenwichtigheden is nu onderdeel van de algemene analyse van structurele problemen in een lidstaat. Onevenwichtigheden hebben dus niet de aandacht gekregen die ze hadden toen de IDR een afzonderlijk document was. Dit maakt het moeilijk om een onderscheid te maken tussen kwesties die op de korte (onevenwichtigheden) of op de lange termijn(groei) spelen.
75Samengevat betekent dit dat de inspanningen om het Europees Semester te stroomlijnen de zichtbaarheid van de PMO hebben beperkt. Doeltreffende communicatie is echter van essentieel belang om burgers inzicht te geven in de procedure en de uitdagingen waarvoor lidstaten zich vanwege macro-economische onevenwichtigheden gesteld zien. Een betere communicatie is eveneens nodig om de nationale verantwoordelijkheid voor de PMO te vergroten. Dit standpunt werd tijdens onze informatiebezoeken nogmaals benadrukt door de belanghebbenden.
Ondanks een goed analyseniveau moeten sommige aspecten van de IDR's worden verbeterd
76In november 2016, vijf jaar na de invoering van de PMO, publiceerde DG ECFIN een document met als titel „The Macroeconomic Imbalance Procedure — Rationale, Process, Application: a Compendium”. Het compendium is in hoge mate gebaseerd op analytische gegevens die zijn gepresenteerd aan Raadscomités of eerder in diverse vormen zijn gepubliceerd. De consolidatie van het gehele kader in deze publicatie kwam weliswaar laat, maar is een goede zaak, aangezien daarmee de lidstaten en andere betrokken partijen zijn geholpen om inzicht te krijgen in de PMO en, in het bijzonder, de redenen voor bepaalde besluiten.
77Het compendium beschrijft een aantal analytische instrumenten die DG ECFIN gebruikt bij de beoordeling van macro-economische onevenwichtigheden. Het zou echter verder kunnen worden verbeterd door informatie toe te voegen over de instrumenten die de Commissie voor andere terugkerende analyses gebruikt, zoals over de stabiliteit van het bankwezen, PMO-relevante ontwikkelingen op de arbeidsmarkt en de kwaliteit van het arbeidsmarktbeleid.
78Volgens de belanghebbenden en deskundigen die wij hebben geraadpleegd, was de kwaliteit van de analyse in de IDR's over het algemeen goed. De Commissie houdt rekening met alle landspecifieke omstandigheden en andere relevante informatie die door de lidstaten wordt verstrekt. Sommige lidstaten vonden het nodig om de uitwisseling van informatie te verbeteren en de Commissie heeft onlangs een poging in die richting gedaan.
79De resultaten van onze EPC-enquête hebben deze bevindingen bevestigd. De overgrote meerderheid van de respondenten (89 %) omschreef de kwaliteit van de IDR voor hun lidstaat als „goed”, en 11 % noemde deze „gemiddeld”. Niemand noemde de kwaliteit „zeer goed”, „slecht”, of „zeer slecht” (zie figuur d in bijlage VI). In vergelijking met soortgelijke verslagen van andere instellingen vond 68 % van de EPC-leden dat er „geen verschil” was, 26 % vond de IDR's „beter” en 5 % vond ze slechter (zie figuur u in bijlage VI). Alle respondenten waren het erover eens dat er bij de IDR's rekening was gehouden met relevante landspecifieke informatie (53 % „in hoge mate”, en 47 % „in enige mate”, zie figuur e in bijlage VI).
80In vergelijking met de verslagen van andere internationale organisaties (IMF, OESO) die een „thematische” aanpak hanteren, worden in de IDR's vaak jaar na jaar dezelfde problemen behandeld. Zelfs als rekening wordt gehouden met het feit dat sommige onevenwichtigheden hardnekkig zijn en niet kunnen worden genegeerd, leidt dit vaak tot herhaalde analyses die een geringe toegevoegde waarde hebben en een boodschap afgeven die van jaar tot jaar grotendeels gelijk blijft.
81De PMO-verordening vereist dat de Commissie rekening houdt met de hechte handels- en financiële verwevenheid tussen de lidstaten en de overloopeffecten van nationaal economisch beleid”28. De Commissie heeft een aantal economische instrumenten29 ontwikkeld om deze aspecten aan te pakken.
82Vaak is de analyse van de overloopeffecten30 echter zwak. In de vier geselecteerde lidstaten werd deze op enigszins inconsistente wijze toegepast. Zo werd tot 2014 uitsluitend slechts zijdeling aandacht besteed aan besmetting31 van de schuldencrisis (een overloop van buiten) in Slovenië. In Bulgarije werd geen rekening gehouden met de algemene marktsituatie van het land als kleine lidstaat buiten de eurozone. Door overloopeffecten te negeren besteedt de Commissie buitensporig veel aandacht aan ontwikkelingen die kenmerkend zijn voor een lidstaat.
83Sinds 2015 bestaat er een beleid om naar buiten gerichte overloopeffecten te benoemen in de IDR's van de vijf grootste lidstaten van de eurozone. Wij zien dit als een goede ontwikkeling.
84Naar binnen gerichte overloopeffecten werden elk jaar genoemd in alle IDR's in de steekproef, maar de dekking en de grondigheid ervan varieerden. Zo werd besmetting van de schuldencrisis zelfs in 2012 en 2013 niet in detail behandeld, hoewel de overheidsspreads32 toen bijzonder hoog waren.
85Wat betreft de overloopeffecten kan worden geconcludeerd dat de gebruikte analysehulpmiddelen niet op consistente wijze deel uitmaakten van de landanalyse. De situatie is enigszins verbeterd, wat met name te danken is aan het feit dat er vanaf 2016 een PMO-beoordelingsmatrix wordt gepubliceerd.
86De invloed van het begrotingsbeleid op de externe onevenwichtigheden wordt over het algemeen niet beoordeeld in de IDR's. De enige lidstaat waarvoor tot op heden een alomvattende beoordeling is gemaakt is Duitsland, dat over een groot overschot op de lopende rekening beschikt. Er is echter geen soortgelijke analyse gemaakt voor landen met een structureel tekort op de lopende rekening, een grote negatieve internationale netto-investeringspositie of problemen op het gebied van het concurrentievermogen (zie tekstvak 4). Wat de begroting betreft, zijn IDR's hoofdzakelijk beperkt tot een korte bespreking van de ontwikkeling van de overheidsschuld.
Tekstvak 4
Externe onevenwichtigheden en begrotingsbeleid
In haar IDR's van 2015 en 2016 heeft de Commissie een grondige analyse gemaakt van de overschotten op de lopende rekening in Duitsland en geconcludeerd dat het land zijn budgettaire ruimte moet gebruiken (het vermogen om meer uit te geven zonder de SGP-criteria te overtreden) om de binnenlandse vraag te vergroten en de publieke investeringen te verhogen. In 2016 heeft de Raad het voorstel van de Commissie afgezwakt door het gedeelte van de aanbeveling dat de budgettaire ruimte betrof, te schrappen.
In 2017 bevatte het IDR-gedeelte van het landverslag over Duitsland ook een analyse33 van de positieve overloopeffecten die een expansief begrotingsbeleid zou hebben voor de eurozone. De Commissie riep Duitsland nogmaals met klem op om begrotingsinstrumenten te gebruiken, zowel om zijn lopende rekening opnieuw in balans te brengen als om andere landen te helpen hun externe tekort in evenwicht te brengen. De verwijzing naar de impact van begrotingsbeleid op externe onevenwichtigheden en concurrentievermogen was een belangrijke ontwikkeling.
Ondanks het bovenstaande heeft de Commissie geen analyse gemaakt van het verband tussen het begrotingsbeleid en een systemische zwakke betalingsbalans in andere lidstaten (met name Spanje en Frankrijk), en zij heeft ook niet aanbevolen dat zij hun begrotingsbeleid aanscherpen om het externe evenwicht te bevorderen.
In de IDR voor Spanje van 2015 werd geoordeeld dat de verbetering van de lopende rekening blijvend was. Daardoor werden belangrijke cyclische onderdelen genegeerd, zoals de waardevermindering van de euro, de ECB-maatregelen die ertoe hadden bijgedragen dat de rentevoeten op externe schulden werden verlaagd, en de lagere importkosten dankzij een veel lagere olieprijs. In haar IDR van 2016 heeft de Commissie de verbetering van het externe nominale saldo benut om het onderwerp van de ontwikkeling van de lopende rekening te vermijden. De grote negatieve internationale netto-investeringspositie is herhaaldelijk een probleem genoemd, maar er werd geen verband gelegd met het begrotingsbeleid van Spanje, dat al expansief was, ondanks het feit dat er sinds kort weer sprake was van een snellere groei dan de potentiële outputgroei.
In haar IDR voor Frankrijk van 2017 constateerde de Commissie tekortkomingen op concurrentiegebied en een afnemend marktaandeel van de uitvoer naar de belangrijkste handelspartners, maar zij heeft daarop geen onderzoek gedaan naar de mogelijkheid om het begrotingsbeleid in te zetten om het externe evenwicht te bevorderen en middelen over te hevelen naar de sector van verhandelbare goederen en diensten.
In het geval van Slovenië en Bulgarije hebben wij tekortkomingen vastgesteld in de analyse van onevenwichtigheden en de daaruit voortvloeiende aanbevelingen voor het beleid (zie tekstvak 5).
Tekstvak 5
Voorbeelden van tekortkomingen in de analyses van onevenwichtigheden
➢ Op het gebied van de hervorming van de arbeidsmarkt, werd in de IDR van 2013 voor Slovenië gewaarschuwd dat de stijging van het minimumloon een aanzienlijk negatief effect zou hebben op de werkgelegenheid, waardoor het herstel van de werkgelegenheid mogelijk vertraging zou oplopen, de lonen toenemend onder druk zouden komen te staan zodra er weer sprake zou zijn van economische groei, en dus het risico zou bestaan dat het concurrentievermogen verder zou afnemen. In de mededeling van 2013 waarin de indeling bekend werd gemaakt werd de stijging van het minimumloon genoemd als een van de redenen om Slovenië in de zwaardere categorie „buitensporige onevenwichtigheden” in te delen.
Verschillende feiten wijzen erop dat de Commissie voorzichtiger te werk moet gaan bij haar beoordeling:
- De omvang van de impact was gebaseerd op een werkdocument34 waarin gegevens van 2008 waren gebruikt om slechts een raming te maken van de continue elasticiteit van de vraag naar arbeid. In ander onderzoek35 dat op hetzelfde moment beschikbaar was, werd gesuggereerd dat het effect van de verhoging van het minimumloon veel kleiner zou zijn.
- De Commissie heeft geen rekening gehouden met de verdeling per sector van werknemers die het minimumloon ontvangen om inzicht te krijgen in de gevolgen voor de werkgelegenheid en het algemene concurrentievermogen.
- De effectbeoordeling voor Slovenië week in hoge mate af van die voor andere, vergelijkbare lidstaten waar het minimumloon sterker steeg, waar dit gold voor meer werknemers en waar de verhouding tussen het minimumloon en het gemiddelde loon vergelijkbaar was (bijv. Bulgarije).
De sombere werkgelegenheidsvooruitzichten voor Slovenië werden uiteindelijk geen werkelijkheid, waardoor de OESO concludeerde36 dat de resultaten nog steeds overeenkomen met de prognoses van een (bescheiden) negatieve impact.
➢ In de IDR van 2013 voor Slovenië werd aangevoerd dat staatsbanken vaak te kampen hebben met suboptimale corporate governance, waarbij werd geconcludeerd dat de privatisering zou helpen om duidelijke tekortkomingen op het gebied van corporate governance aan te pakken, maar daarbij werden geen concrete voorbeelden van dergelijke governanceproblemen gegeven.
➢ In haar IDR voor Bulgarije van 2015 merkte de Commissie op dat banken in binnenlands bezit gemiddeld een hogere rente in rekening brachten voor de leningen die zij verstrekten, en argumenteerde zij dat dit profiel duidde op verschillen met de rest van het bankwezen, en dan niet alleen met betrekking tot de gemiddelde kredietkwaliteit van debiteuren, maar ook op het gebied van de normen voor het beheer, de praktijken voor kredietaanvaarding, het soort zekerheden, en het onderliggende risico van de portefeuille. Ook hier werd geen verdere analyse of verder bewijsmateriaal opgevoerd ter ondersteuning van deze conclusie.
De Commissie vervolgde met de opmerking dat banken in binnenlands bezit een betere kwaliteit van activa hadden opgegeven dan soortgelijke banken in buitenlands bezit, waarbij zij haar bezorgdheid uitte over de doeltreffendheid van het toezicht op het bankwezen. Hoewel dit feit op slechte verslagleggingspraktijken en op het risico van verborgen verliezen kan wijzen, vormt dit nog steeds geen onderbouwing van de conclusie met betrekking tot verschillen in de normen voor het beheer, kredietaanvaarding en zekerheden.
Het AMR en het scorebord spelen een beperkte rol in de PMO
88In dit gedeelte wordt ingegaan op de meerwaarde van het AMR in de PMO en de kenmerken van het scorebord om een vroegtijdige onderkenning van onevenwichtigheden te vergemakkelijken.
89Sinds het begin van de PMO is de lengte van het AMR meer dan verdubbeld (zie figuur 6).
Er was echter geen sprake van een navenante verbetering van de kwaliteit van de beoordeling, omdat het document voor het grootste deel nog steeds beschrijvend van aard is37:
- in het eerste deel van het AMR wordt voornamelijk beschreven wat de gemeenschappelijke trends in de gehele economie zijn en hoe de diverse scorebordindicatoren zich hebben ontwikkeld. Daarbij wordt niet dieper ingegaan op de betekenis van die ontwikkelingen (overloopeffecten of causale factoren) en ook niet naar de oorzaken van eventuele trends gekeken;
- het tweede deel van het AMR bestaat enkel uit een beschrijving van het scorebord en een korte beoordeling per land van de onevenwichtigheden en aanpassingen.
Het onmiddellijke nut van het AMR voor het vaststellen van lidstaten waarin het risico van onevenwichtigheden bestaat die een IDR vereisen, is teniet gedaan doordat de Commissie de IDR's verplicht heeft gesteld voor lidstaten waarvoor in het voorgaande jaar onevenwichtigheden zijn vastgesteld (zie bijlage IX). Het gebrek aan dynamiek dat het proces hierdoor kenmerkt, wordt geïllustreerd in figuur 7.
Het ontwerp van het AMR-scorebord is niet geschikt om de vroegtijdige onderkenning van (een verslechtering van) macro-economische onevenwichtigheden te vergemakkelijken:
- daarbij wordt teruggekeken, op basis van gegevens die twee jaar oud zijn;
- bij veel indicatoren gaat het om voortschrijdende gemiddelden of standvariabelen (zie tabel 4), waardoor ze slechts langzaam veranderen of recente ontwikkelingen weerspiegelen.
Kenmerk | Indicator |
---|---|
Voortschrijdend gemiddelde over drie jaar | Saldo van de lopende rekening (% van het bbp) Reële effectieve wisselkoers (42 handelspartners, HICP-deflator) Indexcijfer nominale loonkosten per e.p. (2010 = 100) Werkloosheidspercentage Participatiegraad (% van de totale bevolking van 15-64 jaar, in procentpunt) Langdurige werkloosheid (% van de beroepsbevolking van 15-74 jaar, in procentpunt) Percentage jeugdwerkloosheid (% van de actieve bevolking van 15-24, in procentpunt) |
Voortschrijdend gemiddelde over 5 jaar | Exportmarktaandeel (% van mondiale export) |
Standvariabelen | Internationale netto-investeringspositie (% van het bbp) Schuld particuliere sector, geconsolideerd (% van bbp) Bruto-overheidsschuld (% van bbp) |
Bron: ERK.
93Sommige belangrijke indicatoren die relevant zijn voor de opsporing van onevenwichtigheden zijn niet expliciet opgenomen in het scorebord. Voorbeelden hiervan zijn inflatie, winstgevendheid van ondernemingen en oninbare leningen.
94Het scorebord is herhaaldelijk herzien, waarbij het aantal, het type en de presentatie van indicatoren zijn gewijzigd. Het werd voor het laatst herzien in 2016, toen drie „ondersteunende” sociale indicatoren38 werden overgeheveld naar het hoofdscorebord. Deze drie indicatoren zijn onderling echter sterk gecorreleerd en hebben weinig nut bij de vroegtijdige onderkenning van onevenwichtigheden, aangezien ze de gevolgen van economische onrust weerspiegelen. Zowel de respondenten van de EPC-enquête (zie figuur c in bijlage VI) als een grote meerderheid van de belanghebbenden hebben te kennen gegeven dat het scorebord daardoor niet is verbeterd.
95In de AMR-fase is het scorebord van beperkte waarde en daarna van geen enkele waarde. Zoals kon worden verwacht, hebben wij een rechtstreeks verband vastgesteld tussen het aantal indicatoren waarvoor de drempelwaarde wordt overschreden en zowel het besluit om een IDR te op te stellen als de indeling van onevenwichtigheden. In beide gevallen is het statische verband echter zeer zwak (zie figuur 8), wat bevestigt dat het besluit om een IDR op te stellen niet automatisch uit het scorebord voortvloeit. Bovendien gebruikt de Commissie voor de analyse in haar IDR's geen scorebordindicatoren, maar baseert zij zich op een breder scala aan analytische instrumenten en actuelere gegevens39.
Ondanks de beperkte rol van het scorebord in de besluitvorming is uit gesprekken met belanghebbenden gebleken dat het in de publieke opinie veel aandacht krijgt, omdat het aantal indicatoren waarvoor de drempelwaarde wordt overschreden gemakkelijk kan worden gecommuniceerd. Niet-gespecialiseerde lezers krijgen echter wellicht geen volledig beeld van de aard en gedetailleerdheid van de onevenwichtigheden in een lidstaat als zij zich daarbij op het aantal indicatoren waarvoor de drempelwaarde wordt overschreden baseren in plaats van de IDR volledig te lezen. Doordat het scorebord sinds 2016 als bijlage in het landverslag wordt opgenomen, kan de verkeerde indruk worden versterkt dat het van cruciaal belang is voor de beoordeling van de ernst van de onevenwichtigheden.
Conclusies en aanbevelingen
97Onze algemene conclusie is dat de Commissie de PMO, hoewel deze over het algemeen goed is ontworpen, niet zodanig uitvoert dat de doeltreffende preventie en correctie van onevenwichtigheden wordt gegarandeerd. Daarom moet de Commissie bepaalde aspecten van haar beheer van de PMO aanzienlijk verbeteren. De recente aanpak van overloopeffecten van een strak begrotingsbeleid in bepaalde lidstaten ten tijde van teruggedrongen productie in de eurozone was een stap vooruit.
Uitvoering van de PMO-LSA’s
98De graad van uitvoering van PMO-LSA’s door de lidstaten is laag (zie paragraaf 33).
99Pas na het opstellen van de LSA's besluit de Commissie welke daarvan PMO-relevant zijn. Zelfs in dat geval is deze classificatie in sommige gevallen niet geschikt omdat er in het beste geval slechts een gedeeltelijk of zijdelings verband met de IDR bestaat. Bij als PMO-relevant aangemerkte aanbevelingen gaat het vaak om een combinatie van maatregelen voor de aanpak van structurele kwesties met betrekking tot de potentiële groei en maatregelen voor de aanpak van macro-economische onevenwichtigheden op de korte tot middellange termijn. De PMO-LSA’s hebben soms niet eens betrekking op macro-economische onevenwichtigheden (zie de paragrafen 35-38 en 43).
100Na de stroomlijning in 2015 zijn de PMO-LSA’s nu korter en meer algemeen geformuleerd dan voorheen. Daardoor is het lastiger om de uitvoering en de bijdrage tot het wegwerken van onevenwichtigheden ervan te beoordelen. Het tijdschema voor de uitvoering ervan is zeer uitdagend (zie de paragrafen 39-42, 51 en 52).
101Tot slot wordt er vooraf of achteraf geen systematische beoordeling gemaakt van de economische impact van PMO-LSA’s (zie de paragrafen 44-46).
Aanbeveling 1
- De Commissie moet systematisch een verband leggen tussen PMO-LSA’s en macro-economische onevenwichtigheden die in de IDR's zijn vastgesteld. De maatregelen in PMO-LSA’s moeten zo gedetailleerd zijn dat de uitvoering ervan tot een aanzienlijke en waarneembare vermindering van onevenwichtigheden leidt.
- De Commissie moet ook een duidelijk onderscheid maken tussen PMO-beleidsmaatregelen die zijn ontworpen om een crisis te voorkomen door de onevenwichtigheden op de korte tot middellange termijn te verminderen, en hervormingen die zijn gericht op het voorkomen van een opeenstapeling van onevenwichtigheden door het groeipotentieel op de lange termijn een impuls te geven.
- Waar mogelijk moet de Commissie het effect van in de PMO-LSA’s vastgestelde beleidsmaatregelen op onevenwichtigheden vooraf en achteraf beoordelen.
- De Commissie moet zorgen voor een realistisch tijdschema om de uitvoering van de PMO-LSA’s te vergemakkelijken.
Deze maatregelen moeten worden getroffen vóór de PMO-cyclus van 2019 (deze gaat van start in het najaar van 2018).
Indeling van onevenwichtigheden
102De IDR's bevatten zelf geen conclusie over de indeling van de onevenwichtigheden voor de lidstaten. Bovendien is het verband tussen de economische analyse in de IDR en de indeling van onevenwichtigheden niet altijd duidelijk. Het probleem is verergerd sinds de volwaardige IDR's zijn vervangen door „samenvattingen” in landverslagen (zie de paragrafen 57-60).
103De diensten van de Commissie gebruiken een duidelijke reeks criteria om voorstellen te doen aan het college over de wijze waarop onevenwichtigheden moeten worden ingedeeld. Uit het controlebewijs is echter gebleken dat een formeel proces voor politieke besluitvorming ontbreekt en dat de Commissie soms haar eigen interne regels breekt (zie de paragrafen 61, 62 en 66).
104De Commissie heeft nooit voorgesteld om de PBO in werking te stellen, hoewel zij dat op verschillende momenten heeft overwogen. Volgens de interpretatie van de PMO-verordening die de Commissie volgt, is zij niet noodzakelijkerwijs verplicht om de buitensporigtekortprocedure in werking te stellen als er buitensporige onevenwichtigheden zijn vastgesteld (zie de paragrafen 63-65).
Aanbeveling 2
- Op grond van de PMO-verordening moet de Commissie in haar IDR's de ernst van de onevenwichtigheden waarmee een lidstaat zich geconfronteerd ziet, duidelijk kenschetsen.
- De Commissie moet duidelijke criteria en procedures voor de indeling van onevenwichtigheden vaststellen, bekendmaken en toepassen.
- Tenzij er sprake is van specifieke omstandigheden, moet de Commissie aanbevelen om de PBO in werking te stellen als er aanwijzingen zijn dat een lidstaat wordt geconfronteerd met buitensporige onevenwichtigheden, met name wanneer er een groot risico van instabiliteit bestaat, de onevenwichtigheden hardnekkig zijn of overloopeffecten hebben gehad, of indien corrigerende maatregelen ontoereikend zijn geweest. Indien de Commissie onder bijzondere omstandigheden gebruik maakt van haar discretionaire bevoegdheden om deze stap niet te nemen, moet zij dit duidelijk en openbaar motiveren.
Deze maatregelen moeten worden getroffen voor de PMO-cyclus van 2019 (deze gaat van start in het najaar van 2018).
- In het kader van de herziening van de PMO van 2019 moet de Commissie voorstellen doen om de PMO-verordening te wijzigen, zodat wordt vastgelegd onder welke omstandigheden de Commissie niet hoeft aan te bevelen om de buitensporigtekortprocedure in werking te stellen, zelfs als zij heeft geconcludeerd dat een lidstaat wordt geconfronteerd met buitensporige onevenwichtigheden.
Kenmerken van IDR's
105Sinds 2015 zijn de IDR's geleidelijk aan geïntegreerd in landverslagen die hoofdzakelijk de brede economische coördinatie van structuurbeleid betreffen, en zijn de grenzen tussen de twee documenten steeds vager geworden. In 2017 zijn gedetailleerde analyses van alle belangrijke kwesties met betrekking tot een lidstaat samengebracht in één hoofdstuk van het landverslag, waar zij zijn ingedeeld naar onderwerp en waarin wordt verwezen naar PMO-relevante onderwerpen (zie de paragrafen 68-72).
106Deze ontwikkelingen hebben afbreuk gedaan aan de zichtbaarheid van de PMO en het steeds moeilijker gemaakt om vast te stellen welke uitdagingen PMO-relevant zijn. Het inkorten van IDR's heeft de koppeling tussen de economische analyse en zowel de indeling van de onevenwichtigheden als de daaruit voortvloeiende PMO-LSA’s verder vervaagd (zie de paragrafen 59, 73-75).
107Bovendien is het scorebord niet van essentieel belang voor de IDR, hoewel die indruk wel wordt gewekt doordat het sinds 2016 als bijlage is opgenomen in het landverslag (zie de paragrafen 95 en 96).
Aanbeveling 3
- Om een duidelijke beoordeling te maken van de ernst van de macro-economische onevenwichtigheden waarmee een lidstaat wordt geconfronteerd en om makkelijker te kunnen bepalen hoe daarop moet worden gereageerd, moet de Commissie alomvattende IDR's opstellen, die afzonderlijk worden gepresenteerd en waarvan de lengte en gedetailleerdheid zijn afgestemd op de ernst van de situatie en de beleidsuitdagingen.
- De Commissie moet het scorebord niet samen met de IDR publiceren, maar toegang verlenen tot de databank met de landspecifieke variabelen die zij daadwerkelijk in haar analyse heeft gebruikt.
Deze maatregelen moeten worden getroffen vóór de PMO-cyclus van 2019 (deze gaat van start in het najaar van 2018).
Het effect van het begrotingsbeleid op externe onevenwichtigheden en het concurrentievermogen erkennen
108Ondanks enige herhaling van jaar tot jaar is het niveau van de analyse in de IDR's doorgaans goed. De impact van begrotingsbeleidsmaatregelen op de externe onevenwichtigheden wordt echter niet altijd meegenomen in de analyse of in aanmerking genomen bij het opstellen van PMO-LSA’s, zelfs als er in een eerdere IDR al onevenwichtigheden in externe posities zijn geconstateerd die nauw samenhangen met het begrotingsbeleid. De Commissie kent deze samenhang, maar is over het algemeen van mening dat fiscale aangelegenheden door het SGP worden afgedekt. Maar omdat het SGP beperkt is tot de duurzaamheid van de begroting, wordt daarin geen rekening gehouden met de effecten van het begrotingsbeleid op de externe onevenwichtigheden en niet ingegaan op het begrotingsbeleid van lidstaten die aan hun duurzaamheidscriteria voldoen (zie de paragrafen 78-80, 86 en 87).
Aanbeveling 4
Waar passend moet de Commissie in de IDR's systematisch het effect van het begrotingsbeleid op de externe onevenwichtigheden en het concurrentievermogen analyseren en moet zij de PMO gebruiken om aanbevelingen aan de lidstaten te doen als begrotingskwesties rechtstreeks van invloed zijn op de externe onevenwichtigheden. Dit zou van toepassing moeten zijn op lidstaten met grote overschotten en op lidstaten met grote tekorten op de lopende rekening.
Deze maatregelen moeten worden getroffen vóór de PMO-cyclus van 2019 (deze gaat van start in het najaar van 2018).
Eurozone-dimensie
109De PMO is in te grote mate gericht op individuele economieën en te weinig op overloopeffecten. Als gevolg daarvan worden beleidsmaatregelen die een positief effect hebben op andere lidstaten of symmetrische herbalancering in de eurozone aanmoedigen onvoldoende bevorderd door de PMO-LSA’s (zie de paragrafen 81-85).
110De LSA's zijn niet altijd in overeenstemming met de aanbevelingen van de Commissie voor de eurozone als geheel (zie de paragrafen 47-50).
Aanbeveling 5
- De Commissie moet door middel van het PMO-proces systematisch aandacht besteden aan beleidsmaatregelen met grensoverschrijdende effecten die een symmetrische herbalancering in de eurozone kunnen bevorderen.
- De Commissie moet zorgen dat PMO-LSA’s overeenkomen met de aanbevelingen voor de eurozone met betrekking tot onevenwichtigheden, in voorkomend geval ook met die over de algehele begrotingskoers.
Deze maatregelen moeten worden getroffen vóór de PMO-cyclus van 2019 (deze gaat van start in het najaar van 2018).
Zichtbaarheid en communicatie van de PMO
111Doeltreffende communicatie is van cruciaal belang om het publiek bewuster te maken van het bestaan van de PMO en het specifieke doel daarvan met betrekking tot het opsporen, verminderen en voorkomen van macro-economische onevenwichtigheden, en van de uitdagingen waarvoor deze onevenwichtigheden de lidstaten stellen. Een betere communicatie is eveneens nodig om de nationale verantwoordelijkheid voor de PMO te vergroten (zie de paragrafen 1-6, 54-56, 68-72, 88-91 en 94-96).
Aanbeveling 6
De Commissie moet meer gewicht geven aan de PMO door:
- in haar communicatie met de lidstaten vaker naar de procedure te verwijzen;
- ervoor te zorgen dat de betrokken commissarissen, telkens wanneer de Commissie de onevenwichtigheden als buitensporig heeft aangemerkt, beschikbaar zijn voor de parlementen van de lidstaten, zodat zij de beweegredenen voor die besluiten en de bijbehorende beleidsaanbevelingen kunnen toelichten.
Deze maatregelen moeten worden getroffen vóór de PMO-cyclus van 2019 (deze gaat van start in het najaar van 2018).
Dit verslag werd door kamer IV onder leiding van de heer Baudilio TOMÉ MUGURUZA, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 28 november 2017.
Voor de Rekenkamer
Klaus-Heiner LEHNE
President
Bijlagen
Bijlage I
Gedetailleerde flowchart van de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden
Bron: ERK.
Bijlage II
Lijst van gepubliceerde PMO-relevante documenten
Bron: ERK.
Bijlage III
Huidige reeks hoofdindicatoren
Indicatoren | Indicatieve drempelwaarde |
---|---|
Saldo lopende rekening in % van het bbp (3-jaarsgemiddelde) |
– 4/6 % |
Internationale netto-investeringspositie (% van het bbp) | – 35 % |
Reële effectieve wisselkoers, 42 handelspartners, HICP-deflator (verandering in % in drie jaar) |
± 5 % (eurozone) ± 11 % (niet-eurozone) |
Exportmarktaandeel, % van mondiale uitvoer (verandering over vijf jaar in %) |
– 6 % |
Indexcijfer nominale loonkosten per e.p. (2010 = 100) (verandering over 3 jaar, in %) |
± 9 % (eurozone) ± 12 % (niet-eurozone) |
Indexcijfer gedefleerde huizenprijzen (2010 = 100) (verandering over 1 jaar, in %) |
6 % |
Kredietstroom particuliere sector, geconsolideerd (% van bbp) |
14 % |
Schuld particuliere sector, geconsolideerd (% van bbp) |
133 % |
Bruto-overheidsschuld (% van bbp) |
60 % |
Werkloosheid (3-jaarsgemiddelde) | 10 % |
Totale verplichtingen van de financiële sector, niet-geconsolideerd (verandering over 1 jaar, in %) |
16,5 % |
Participatiegraad – % van totale bevolking van 15-64 jaar (verandering over 3 jaar, in procentpunt) |
– 0,2 pp |
Langdurige werkloosheid – % van de beroepsbevolking van 15-74 jaar (verandering over 3 jaar, in procentpunt) |
0,5 pp |
Jeugdwerkloosheid – % van de beroepsbevolking van 15-24 jaar (verandering over 3 jaar, in procentpunt) |
2 pp |
Bron: ERK.
Bijlage IV
Selectie van lidstaten voor de controlesteekproef
De steekproef werd gebaseerd op de eerste vier jaar van de PMO en een shortlist van de lidstaten, waarop de volgende ontbraken:
- lidstaten waarvoor in de eerste vier jaar geen IDR was gemaakt:
- lidstaten die waren onderworpen aan een economisch aanpassingsprogramma en die tijdens de programmaperiode niet in aanmerking werden genomen voor de PMO: Ierland, Griekenland, Cyprus, Portugal en Roemenië;
- lidstaten waarvoor, ten minste één jaar, in het AMR werd geconcludeerd dat ze niet waren getroffen door, of dreigden te worden getroffen door onevenwichtigheden: de Tsjechische Republiek, Denemarken, Duitsland, Estland, Letland, Litouwen, Luxemburg, Malta, Nederland, Oostenrijk, Polen, en Slowakije;
- lidstaten waarvoor de beoordeling stabiel was: België, Hongarije, Finland, Zweden, en het Verenigd Koninkrijk;
- Kroatië, dat pas onlangs tot de Europese Unie is toegetreden.
Op die wijze bleven Bulgarije, Spanje, Frankrijk, Italië en Slovenië over.
Aangezien Frankrijk en Italië waren geselecteerd voor de EDP-controle en een aantal kenmerken met elkaar gemeen hebben (grotere oude lidstaten in de eurozone), hebben wij besloten om een van hen uit te sluiten. We hebben Frankrijk gekozen, omdat er grotere verschillen waren in de beoordeling van de onevenwichtigheden van dat land.
De definitieve lijst was een representatieve steekproef van grote en kleine lidstaten, binnen en buiten de eurozone.
Hoewel de steekproef met vier lidstaten klein was, vertegenwoordigde deze ongeveer een kwart van de bevolking en het bbp van de EU.
Bijlage V
Kwalitatieve rangschikking voor de beoordeling van de uitvoering van de landspecifieke aanbevelingen
De Commissie hanteert de volgende categorieën voor de beoordeling van de uitvoering van de LSA's:
- Volledige uitvoering de lidstaat heeft maatregelen vastgesteld en uitgevoerd die op passende wijze gevolg geven aan de LSA's.
- Aanzienlijke vooruitgang: de lidstaat heeft maatregelen vastgesteld en de meeste daarvan zijn uitgevoerd.
- Enige vooruitgang: de lidstaat heeft maatregelen aangekondigd of vastgesteld om gevolg te geven aan de LSA's. Deze maatregelen zijn veelbelovend maar ze zijn nog niet allemaal uitgevoerd, en niet in alle gevallen is het zeker dat ze zullen worden uitgevoerd.
- Beperkte vooruitgang: de lidstaat heeft een aantal maatregelen aangekondigd om gevolg te geven aan de LSA's maar deze blijken ontoereikend en/of de vaststelling/uitvoering ervan loopt gevaar.
- Geen vooruitgang: de lidstaat heeft geen maatregelen aangekondigd of vastgesteld om gevolg te geven aan de LSA's.
Bijlage VI
Enquête onder de leden van het Comité voor de economische politiek
Bron: ERK.
Bijlage VII
Bezoeken aan autoriteiten van de lidstaten en andere entiteiten
Hoge controleinstantie |
Vertegenwoordiging van de Europese Unie | Ministerie van Financiën | Begrotingsraad | Centrale Bank | Ministerie van Arbeid | Kamer van koophandel en industrie | Overige | |
---|---|---|---|---|---|---|---|---|
Bulgarije | √ | √ | √ | √ | √ | √ | √ | Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen, IME, ABB |
Frankrijk | √ | √ | √ | √ | √ | √ | Secretariaat-generaal voor Europese Zaken, MEDEF, CFDT, Frankrijk „Strategie, Conseil d’Analyse Economique, OFCE, Coe-Rexecode” | |
Slovenië | √ | √ | √ | √ | √ | √ | IMAD, Sloveense staatsdeelnemingen | |
Spanje | √ | √ | √ | √ | √ | Economische kabinet van het voorzitterschap, Ministerie van Economische Zaken, CEOE, Cepyme, FEDEA, FROB |
Bron: ERK.
Bijlage VIII
Ontwikkeling van de indeling van de lidstaten, 2012-2017
Bron: ERK.
Bijlage IX
Aantal en soort IDR's
2012-2017 | % | |
---|---|---|
Conclusie van IDR is dat er onevenwichtigheden bestaan | 80 | 88,9 |
Conclusie van IDR is dat er geen onevenwichtigheden bestaan | 10 | 11,1 |
Totaal | 90 | 100 |
Jaar 2 | |||||||
---|---|---|---|---|---|---|---|
2013-2017 | IDR | Geen IDR | |||||
Onevenwichtigheden | Buitensporige onevenwichtigheden | Geen onevenwichtigheid | Geen IDR | Economisch aanpassingsprogramma | |||
Jaar 1 | IDR | Onevenwichtigheden | 39 | 5 | 7 | 0 | 1 |
Buitensporige onevenwichtigheden | 2 | 14 | 0 | 0 | 0 | ||
Geen onevenwichtigheid | 0 | 0 | 0 | 9 | 0 | ||
Geen IDR | Geen IDR | 3 | 0 | 3 | 39 | 0 | |
Macro-economisch aanpassingsprogramma | 2 | 2 | 0 | 0 | 12 | ||
Nieuw land in de EU | 0 | 1 | 0 | 0 | 0 | ||
Totaal | 46 | 22 | 10 | 48 | 13 |
Bron: ERK.
Afkortingen en acroniemen
AMR: waarschuwingsmechanismeverslag (Alert Mechanism Report)
DG ECFIN: directoraat-generaal Economische en Financiële Zaken van de Commissie
DG EMPL: directoraat-generaal Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie van de Commissie
ECB: Europese Centrale Bank
EDP: buitensporigtekortprocedure (excessive deficit procedure)
EPC: Comité voor de economische politiek van de Raad van de EU
IDR: diepgaande evaluatie (in-depth review)
IMF: Internationaal Monetair Fonds
LSA: landspecifieke aanbeveling
NHP: nationaal hervormingsprogramma
OESO: Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling
PBO: procedure voor buitensporige onevenwichtigheden
PMO: procedure voor macro-economische onevenwichtigheden
SGP: stabiliteits- en groeipact
Verklarende woordenlijst
Comité voor de economische politiek (EPC): Een adviesorgaan voor de Commissie en de Raad, ingesteld bij Besluit 74/122/EEG van de Raad van 18 februari 1974. Het EPC draagt bij tot de werkzaamheden van de Raad met betrekking tot de coördinatie van het economisch beleid van de lidstaten en de EU. Het bestaat uit twee vertegenwoordigers van elke lidstaat, twee van de Commissie, en twee van de ECB.
Europa 2020-strategie: De EU-agenda voor groei en banen voor het huidige decennium. In de strategie worden vijf kerndoelen vastgesteld die zijn uitgewerkt in zeven vlaggenschipinitiatieven. De regeringen van de EU-landen hebben nationale streefdoelen geformuleerd om bij te dragen tot het verwezenlijken van de algemene EU-doelstellingen, en zij brengen hierover verslag uit in hun nationale hervormingsprogramma’s (NHP’s).
Europees Semester: De jaarlijkse EU-cyclus van de coördinatie van het economisch beleid. Het semester heeft betrekking op het begrotingsbeleid zoals bepaald door het stabiliteits- en groeipact, de voorkoming van buitensporige macro-economische onevenwichtigheden (in het kader van de PMO) en structurele hervormingen in het kader van de Europa 2020-strategie. Het resulteert in landspecifieke aanbevelingen aan de lidstaten.
Nationaal hervormingsprogramma: Een jaarlijks uitgebracht document over het beleid en de maatregelen van een lidstaat ter bevordering van groei en banen en ter verwezenlijking van de doelstellingen van de Europa 2020-strategie.
Stabiliteits- en groeipact (SGP): Een sinds 1997 voor alle EU-lidstaten bindende overeenkomst (dat in 2005 en 2011 is herzien) over de uitvoering van de bepalingen in het Verdrag van Maastricht met betrekking tot de aanpak van de duurzaamheid van het begrotingsbeleid van de lidstaten, die voornamelijk wordt gerealiseerd door het overheidstekort en de overheidsschuld op een aanvaardbaar niveau te houden.
Voetnoten
1 Artikelen 121 en 148 van het VWEU.
2 Een pakket van vijf EU-verordeningen en een richtlijn, die op 13 december 2011 in werking traden. Drie verordeningen hebben betrekking op een beter begrotingstoezicht, terwijl met de richtlijn de harmonisatie van de begrotingskaders van de lidstaten werd nagestreefd. De laatste twee verordeningen hebben betrekking op de procedures voor PMO en de handhaving van corrigerende maatregelen.
3 Verordening (EU) nr. 1176/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2011 betreffende de preventie en correctie van macro-economische onevenwichtigheden (PB L 306 van 23.11.2011, blz. 25).
4 Zie voetnoot 30 voor een definitie van overloopeffect.
5 Overweging 20 van de PMO-verordening.
6 De Commissie houdt ook rekening met 28 aanvullende indicatoren als extra informatiebron (http://ec.europa.eu/eurostat/cache/Imbalance_Scoreboard/MIPs_AUX_EN_banner.html).
7 Zie Verordening (EU) nr. 1174/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2011 betreffende handhavingsmaatregelen voor de correctie van buitensporige macro-economische onevenwichtigheden in het eurogebied (PB L 306 van 23.11.2011, blz. 8).
8 Onze analyse liep tot de publicatie van de IDR's in februari 2017 en had dus geen betrekking op de LSA's van 2017.
9 Zie bijlage IV voor een uitleg van onze methodologie voor steekproefneming.
10 De rangschikking voor de beoordeling van de uitvoering van de LSA's wordt weergegeven in bijlage V. Uit onze enquête van de EPC-leden (zie paragraaf 24) is gebleken dat zij over het algemeen van mening waren dat de beoordeling door de Commissie juist was (zie figuur o in bijlage VI).
11 Speciaal verslag nr. 10/2016 „Verdere verbeteringen noodzakelijk ter waarborging van een doeltreffende tenuitvoerlegging van de buitensporigtekortprocedure” (http://eca.europa.eu).
12 Van mei 2013 tot maart 2016 viel Cyprus onder een economisch aanpassingsprogramma.
13 Artikel 13, leden 1 en 2.
14 Diepgaande analyse „Implementation of the Macroeconomic Imbalance Procedure – state-of-play (June 2017)”, PE 497.739.
15 De Commissie omschrijft de categorie „enige vooruitgang” in de rangschikking voor de beoordeling van LSA’s als volgt: de lidstaat heeft maatregelen aangekondigd of goedgekeurd om gevolg te geven aan de LSA; deze maatregelen zijn veelbelovend maar ze zijn nog niet allemaal uitgevoerd, en niet in alle gevallen is het zeker dat ze zullen worden uitgevoerd. Bij dit uitvoeringsniveau kan een beperking van de onevenwichtigheden niet altijd redelijk waarschijnlijk worden geacht.
16 Institutional paper 039 van de Europese Commissie, november 2016, „The Macroeconomic Imbalance Procedure – Rationale, Process, Application: A Compendium”, blz. 50.
17 Naar de mening van de ERK zou het logische proces zijn: i) identificatie van onevenwichtigheden; ii) overweging van beleidskeuzes (met inbegrip van een schatting van de gevolgen) en iii) bepaling van LSA's.
18 COM(2015) 600 final van 21 oktober 2015, „Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad en de Europese Centrale Bank – Stappen naar de voltooiing van de Economische en Monetaire Unie”, blz. 9.
19 In het landverslag 2015 voor Spanje (blz. 59) wordt opgemerkt dat vanwege de relatief grote kettingreacties, het prijsmatigende effect dat ontstaat door een winstmargecompressie ten gevolge van concurrentiebevorderende hervormingen van professionele diensten ten goede komt aan de rest van de economie en wordt verwezen naar een studie van de Commissie („The Economic Impact of Professional Services Liberalisation”, European Economy Economic Papers 533, september 2014) over de gevolgen van belemmeringen van regelgevende aard in vier beroepsgroepen in de EU van 2008 tot 2011.
20 In haar eerste „Review of progress on policy measures relevant for the correction of macroeconomic imbalances” voor Frankrijk in 2014 noemt de Commissie de bevindingen van een studie van de OESO van 2014 over de gevolgen van de door de Franse overheid sinds 2012 doorgevoerde en aangekondigde hervormingen.
21 De Commissie gebruikte een macro-economisch model (Quest) om te ramen hoe structurele hervormingen in een bepaalde lidstaat de groei zouden beïnvloeden als deze voor belangrijke economische indicatoren zijn achterstand op het gemiddelde van de drie best presterende EU-lidstaten zou verkleinen.
22 De begrotingskoers is een raming van de vrijwillige impuls die wordt veroorzaakt door het begrotingsbeleid.
23 COM(2016) 727 van 6 november 2016.
24 „De voltooiing van Europa's Economische en Monetaire Unie”, een verslag van Jean-Claude Juncker in nauwe samenwerking met Donald Tusk, Jeroen Dijsselbloem, Mario Draghi en Martin Schulz, juni 2015,blz. 8: „Het corrigerende deel [van de PMO] zou krachtig moeten worden toegepast. Het zou moeten worden ingezet zodra buitensporige onevenwichtigheden worden geconstateerd en gebruikt moeten worden om de uitvoering van de hervormingen te monitoren.”
25 ECB, Economic Bulletin, nr. 2, maart 2017, tekstvak 7, blz. 63, Economic Bulletin, nr. 2, maart 2015, blz. 48, tekstvak 5, en Economic Bulletin, nr. 2, maart 2016, blz. 57, tekstvak 8.
26 The Macroeconomic Imbalance Procedure – Rationale, Process, Application: a Compendium, tekstvak 3.1, blz. 34.
27 Occasional Paper 228, Macroeconomic Imbalances – Main findings of the in-depth reviews 2015.
28 Artikel 5, lid 2, van de PMO-verordening.
29 De Commissie heeft een aantal relevante economische beoordelingstechnieken ontwikkeld. Deze omvatten bijvoorbeeld beoordelingen van grensoverschrijdende loonontwikkelingen en financiële stromen.
30 Er is sprake van een overloopeffect als een ontwikkeling in één lidstaat gevolgen heeft voor de economieën van een of meer andere lidstaten. Naar binnen gerichte overloopeffecten hebben betrekking op de impact die één of meerdere lidstaten op een bepaalde lidstaat hebben. Naar buiten gerichte overloopeffecten hebben betrekking op de impact die een bepaalde lidstaat op één of meerdere andere lidstaten heeft.
31 Van besmetting is sprake wanneer ongunstige ontwikkelingen in de financieringskosten in één land die van een ander land op vergelijkbare wijze volgen.
32 Een overheidsspread is het verschil in procentpunten in de financieringskosten van een land ten opzichte van een benchmark. In de eurozone is de benchmark normaliter de debetrentevoet van de Duitse regering.
33 SWD(2017) 71 final „Country report – Germany 2017 – including an in-depth review on the prevention and correction of macroeconomic imbalances”, tekstvak 3.1, blz. 18.
34 IMAD Working Paper nr. 3/2010 „Estimation of the Impact of the Minimum Wage Rise in Slovenia”.
35 Centrale Bank van Slovenië, Price Stability Report, April 2010, tekstvak 2.2.
36 OESO, „Connecting people with jobs: The labour market, activation policies and disadvantaged workers in Slovenia”, 2016, blz. 52.
37 Wij juichen echter de toevoeging toe van een tekstvak getiteld „De eurozone-dimensie van macro-economische onevenwichtigheden”, in de AMR’s van 2016 en 2017.
38 De participatiegraad en de percentages voor de langdurige werkloosheid en de jeugdwerkloosheid.
39 Met betrekking tot werkloosheid wordt in de IDR's verwezen naar de tabellen met economische, financiële en sociale indicatoren (deze worden sinds 2014 opgenomen in de IDR's) en arbeidsmarkt- en sociale indicatoren (sinds 2015); voor de lopende rekening wordt in de IDR's verwezen naar specifieke gegevens voor het voorgaande jaar. In de IDR wordt bij de analyse van de financiële sector een breed scala aan aanvullende variabelen gehanteerd (zoals de depositorente, de ontwikkeling van en verschillen in kredietvoorwaarden, nettorentemarges, en de winstgevendheid van banken).
1 COM(2015) 600 final van 21 oktober 2015, „Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad en de Europese Centrale Bank ‘Stappen naar de voltooiing van de Economische en Monetaire Unie’”.
2 ʽThe Macroeconomic Imbalance Procedure. Rationale, Process, Application: A Compendiumʼ (Europese Commissie, 2016).
3 COM(2015) 600 final van 21 oktober 2015, „Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad en de Europese Centrale Bank ‘Stappen naar de voltooiing van de Economische en Monetaire Unie’”.
Gebeurtenis | Datum |
---|---|
Vaststelling controleplan ("APM")/begin van de controle | 31.5.2016 |
Ontwerpverslag officieel verzonden aan de Commissie (of andere gecontroleerde) | 28.9.2017 |
Vaststelling van het definitieve verslag na de contradictoire procedure | 28.11.2017 |
Officiële antwoorden in alle talen ontvangen van de Commissie (of andere gecontroleerde) | 15.12.2017 |
Controleteam
In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheidscontroles en nalevingsgerichte controles van specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.
Dit verslag werd opgesteld door controlekamer IV, die onder leiding staat van ERK-lid Baudilio Tomé Muguruza en gericht is op de gebieden marktregulering en concurrerende economie. De controle werd geleid door ERK-lid Neven Mates. Bij de voorbereiding van het verslag werd hij ondersteund door Georgios Karakatsanis, kabinetschef, en Marko Mrkalj, attaché, Zacharias Kolias, directeur, en Giuseppe Diana, taakleider. Het controleteam bestond uit Stefano Sturaro, Shane Enright, Maëlle Bourque en Katia Mesonero-Herrera.
Contact
EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG
Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors
Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).
Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2018
ISBN 978-92-872-8844-8 | ISSN 1977-575X | doi:10.2865/07713 | QJ-AB-17-023-NL-N | |
HTML | ISBN 978-92-872-8837-0 | ISSN 1977-575X | doi:10.2865/1436 | QJ-AB-17-023-NL-Q |
© Europese Unie, 2018.
Voor iedere vorm van gebruik of reproductie van (beeld)materiaal dat niet onder het auteursrecht van de Europese Unie valt, dient rechtstreeks toestemming aan de auteursrechthebbende te worden gevraagd.
HOE NEEMT U CONTACT OP MET DE EU?
Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: https://europa.eu/european-union/contact_nl
Bel of mail
te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen),
- te bellen naar het gratis telefoonnummer 00 800 6 7 8 9 10 11 (sommige mobieletelefoonoperatoren brengen verbindingen met deze nummers in rekening);
- te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
- een e-mail te sturen via: https://europa.eu/european-union/contact_nl
Waar vindt u informatie over de EU?
Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: http://europa.eu
EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen bij EU Bookshop op: http://bookshop.europa.eu (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie https://europa.eu/european-union/contact_nl).
EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1951 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu
Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp/nl/data) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.