Audit della procedura per gli squilibri macroeconomici

Sintesi

La procedura per gli squilibri macroeconomici

La procedura per gli squilibri macroeconomici è stata concepita per fronteggiare gli squilibri macroeconomici nell’UE, in risposta all’assenza, prima della crisi del 2008, di strumenti d’intervento che ne impedissero l’accumulo.

La procedura per gli squilibri macroeconomici opera per cicli annuali. Inizia con la pubblicazione, da parte della Commissione, di una valutazione economica e finanziaria, denominata relazione sul meccanismo di allerta, che individua gli Stati membri a rischio di squilibri tali da richiedere un’ulteriore analisi sotto forma di esame approfondito. Scopo degli esami approfonditi è stabilire se negli Stati membri selezionati si registrino squilibri e se tali squilibri vadano ritenuti eccessivi. Infine, sulla base dell’analisi dell’esame approfondito, la Commissione dovrebbe proporre raccomandazioni specifiche per paese che saranno adottate in ultima istanza dal Consiglio e indirizzate agli Stati membri perché sanino i propri squilibri.

Se gli squilibri sono considerati “eccessivi”, il regolamento sulla procedura per gli squilibri macroeconomici prevede che la Commissione proponga al Consiglio di avviare una “procedura per gli squilibri eccessivi”. Si tratta di un meccanismo di sorveglianza rafforzata che contempla la possibilità di sanzioni per gli Stati membri della zona euro.

Cosa è stato controllato

Il principale quesito di audit era il seguente: “La procedura per gli squilibri macroeconomici poggia su solide basi e viene attuata in modo adeguato?". La Corte ha valutato l’efficacia dell’attuazione della procedura per gli squilibri macroeconomici da parte della Commissione nel periodo 2012-2017.

Cosa è stato riscontrato

Benché nel complesso la procedura per gli squilibri macroeconomici sia ben concepita, la Commissione non la sta attuando in modo tale da garantire l’efficace prevenzione e correzione degli squilibri.

La Commissione utilizza le raccomandazioni specifiche per paese rilevanti ai fini della procedura per gli squilibri macroeconomici come principale strumento per sanare gli squilibri macroeconomici. Il grado di attuazione, tuttavia, è stato modesto. Sebbene spetti agli Stati membri attuarle, si rilevano anche numerose debolezze nel modo in cui la Commissione le ha definite. Non esiste alcun nesso sistematico tra gli squilibri specifici individuati nell’esame approfondito e le raccomandazioni proposte. In alcuni casi, le raccomandazioni specifiche per paese vengono definite pertinenti ai fini della procedura per gli squilibri macroeconomici benché il nesso con gli squilibri macroeconomici sia solo remoto o addirittura inesistente; diventa così più difficile per gli Stati membri adottare misure correttive adeguate. Inoltre le raccomandazioni specifiche per paese relative alla procedura per gli squilibri macroeconomici non tengono sufficientemente conto della politica di bilancio, anche quando questa interessa squilibri diversi da quelli di bilancio. Si rilevano alcune incoerenze tra le raccomandazioni specifiche per paese rivolte ai singoli Stati membri e le raccomandazioni formulate per l’intera zona euro. In qualche caso, infine, la Commissione fissa, per l’attuazione delle raccomandazioni, un calendario molto difficile da rispettare.

La Corte concorda con le parti interessate consultate, secondo le quali la qualità dell’analisi contenuta negli esami approfonditi è soddisfacente e gli squilibri sono correttamente individuati. Negli ultimi anni, tuttavia, gli esami approfonditi hanno gradualmente perso visibilità nelle relazioni della Commissione: l’analisi afferente la procedura per gli squilibri macroeconomici e le indicazioni strategiche passano ora in secondo piano da quando sono state integrate nelle relazioni per paese, che vertono principalmente sul coordinamento economico generale delle politiche strutturali. La procedura per gli squilibri macroeconomici è stata ulteriormente indebolita dal processo decisionale della Commissione in materia di classificazione degli squilibri per gravità. Mentre gli squilibri sono individuati a livello dipartimentale sulla base di criteri tecnici espliciti, gli esami approfonditi non contengono una chiara valutazione della loro gravità. I criteri su cui si basano le decisioni finali adottate dal collegio dei commissari mancano di trasparenza.

È degno di nota il fatto che la Commissione non abbia mai raccomandato l’attivazione della procedura per gli squilibri eccessivi benché, dall’introduzione della procedura per gli squilibri macroeconomici nel 2012, in numerosi Stati membri siano stati rilevati squilibri eccessivi per un periodo prolungato.

Il primo documento del processo, ossia la relazione sul meccanismo di allerta, non agevola in maniera adeguata l’individuazione precoce degli squilibri, poiché impiega indicatori basati su dati non aggiornati e medie mobili che non gli permettono di cogliere gli eventi recenti. Inoltre, il testo della relazione sul meccanismo d’allerta è descrittivo anziché analitico. Gli effetti di propagazione agli altri Stati membri e la dimensione della zona euro non vengono considerati in modo molto approfondito, benché in proposito siano stati apportati miglioramenti.

Cosa raccomanda la Corte

1. La Commissione dovrebbe creare sistematicamente un nesso tra le raccomandazioni specifiche per paese relative alla procedura per gli squilibri macroeconomici e gli squilibri macroeconomici. Le misure proposte dovrebbero essere descritte in modo sufficientemente dettagliato e concentrarsi su azioni strategiche volte a ridurre gli squilibri nel breve-medio periodo. Ove possibile, la Commissione dovrebbe effettuare valutazioni ex ante ed ex post dell’impatto delle azioni strategiche sugli squilibri.
2. Gli esami approfonditi dovrebbero fornire una chiara caratterizzazione della gravità degli squilibri ai quali è confrontato uno Stato membro. La Commissione dovrebbe rafforzare la trasparenza adottando, pubblicando e applicando criteri chiari per la classificazione degli squilibri. Fatte salve circostanze specifiche, la Commissione dovrebbe raccomandare l’attivazione di una procedura per gli squilibri eccessivi qualora vi siano elementi attestanti il fatto che uno Stato membro è confrontato a squilibri eccessivi. Se, in circostanze specifiche, la Commissione ricorre ai propri poteri discrezionali per non procedere in tal senso, dovrebbe spiegarne i motivi in maniera esplicita e pubblica.
3. La Commissione dovrebbe fornire un esame approfondito esaustivo e presentato separatamente, di una lunghezza e un livello di dettaglio tali da riflettere la gravità della situazione e le sfide strategiche implicate. In sostituzione del quadro di valutazione, l’esame approfondito dovrebbe dare accesso alle variabili specifiche per paese effettivamente utilizzate nell’analisi.
4. La Commissione dovrebbe analizzare sistematicamente l’impatto della politica di bilancio sugli squilibri esterni e sulla competitività, nonché utilizzare la procedura per gli squilibri macroeconomici per rivolgere raccomandazioni agli Stati membri, quando le questioni di bilancio influiscono direttamente sugli squilibri esterni.
5. Nella procedura per gli squilibri macroeconomici dovrebbero essere prese in considerazione sistematicamente politiche dagli effetti transnazionali suscettibili di favorire il riequilibrio simmetrico all’interno della zona euro. Le raccomandazioni specifiche per paese di tale procedura dovrebbero essere coerenti con le raccomandazioni per la zona euro in materia di squilibri, anche per quanto riguarda l’orientamento complessivo della politica di bilancio, ove opportuno.
6. La Commissione dovrebbe dare maggiore rilievo alla procedura per gli squilibri macroeconomici nelle comunicazioni con il pubblico. Nel contesto di una comunicazione efficace, i commissari competenti dovrebbero mettersi a disposizione dei parlamenti degli Stati membri ogniqualvolta la Commissione giudichi eccessivi gli squilibri, in modo da poter spiegare le motivazioni alla base delle decisioni assunte e delle corrispondenti raccomandazioni strategiche.

Introduzione

Logica economica e quadro giuridico

Prima della crisi del 2008-2009, il quadro di governance economica dell’UE (il corpus di norme che disciplinano le politiche economiche degli Stati membri) si imperniava sulla sostenibilità delle politiche di bilancio. Esso si limitava essenzialmente a tenere sotto controllo il disavanzo e il debito pubblici. La governance dell’UE per le politiche diverse dalla politica di bilancio si limitava alle disposizioni del trattato su un coordinamento flessibile delle politiche economiche¹.

La crisi e le sue conseguenze hanno dimostrato che detto quadro non aveva rilevato né impedito l’accumulo di squilibri macroeconomici. In numerosi Stati membri, ingenti afflussi di capitali e un’espansione insostenibile del credito al settore privato avevano provocato un deterioramento dei saldi con l’estero e della competitività, un eccesso di investimenti in taluni settori dell’economia e l’accumularsi di un debito eccessivo nel settore privato. Prima della crisi, inoltre, un boom economico insostenibile falsava la valutazione della posizione di bilancio di fondo, spesso facendo sembrare la situazione migliore di quanto non fosse realmente. Quando infine gli squilibri hanno innescato un doloroso aggiustamento, si sono propagati ad altri Stati membri mettendo a repentaglio la stabilità finanziaria e la performance economica dell’intera Unione europea.

Per impedire eventi analoghi in futuro e coadiuvare le politiche per la riduzione degli squilibri causati dal boom precedente alla crisi, nel 2011 è stato introdotto, nel quadro del pacchetto legislativo di quell’anno detto six pack², un nuovo meccanismo denominato “procedura per gli squilibri macroeconomici”.

La principale base giuridica per la procedura per gli squilibri macroeconomici è il regolamento (UE) n. 1176/2011 sulla prevenzione e la correzione degli squilibri macroeconomici (nel prosieguo della presente relazione “il regolamento PSM”)³.

La procedura per gli squilibri macroeconomici si applica a tutti gli Stati membri dell’UE (tranne quelli che da quest’ultima ricevono assistenza finanziaria nel quadro di programmi di aggiustamento economico) e viene applicata dal 2012 nell’ambito del ciclo annuale di coordinamento e sorveglianza delle politiche economiche.

In particolare, la procedura per gli squilibri macroeconomici mira a rilevare, prevenire e correggere gli “squilibri” e gli “squilibri eccessivi”. Questi termini sono definiti all’articolo 2 del regolamento PSM:

1. ““squilibri”: ogni tendenza che possa determinare sviluppi macroeconomici che hanno, o potrebbero avere, effetti negativi sul corretto funzionamento dell’economia di uno Stato membro, dell’Unione economica e monetaria o dell’intera Unione;
2. “squilibri eccessivi”: squilibri gravi, compresi quelli che mettono o potrebbero mettere a rischio il corretto funzionamento dell’Unione economica e monetaria”.

L’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento PSM definisce la natura degli squilibri:

1. “squilibri interni, compresi quelli che possono derivare dall’indebitamento pubblico e privato, dall’evoluzione dei mercati finanziari e dei valori mobiliari, compreso il settore immobiliare, dall’evoluzione del flusso dei prestiti nel settore privato e dall’evoluzione della disoccupazione;
2. squilibri esterni, compresi quelli derivanti dall’evoluzione delle posizioni delle partite correnti e degli investimenti netti degli Stati membri, dai tassi di cambio effettivi reali, dalle quote di mercato all’esportazione e dai cambiamenti dei prezzi e dei costi, nonché dalla competitività non legata ai prezzi, tenendo in conto le diverse componenti della produttività”.

Il regolamento PSM assolve pertanto la duplice funzione di affrontare, da un lato, gli squilibri che colpiscono le economie dei singoli Stati membri e, dall’altro, gli effetti di propagazione⁴ agli altri Stati membri della zona euro e dell’UE.

La procedura per gli squilibri macroeconomici è incorporata nel semestre europeo, che costituisce il quadro introdotto nel 2010 per il coordinamento generale delle politiche economiche nell’UE. Oltre alla procedura per gli squilibri macroeconomici, il semestre europeo comprende misure di attuazione del patto di stabilità e crescita (PSC) e politiche strutturali miranti a stimolare la crescita di lungo periodo nel contesto della strategia Europa 2020 mediante il conseguimento di valori-obiettivo, gli indirizzi di massima per la politica economica e orientamenti per le politiche a favore dell’occupazione. Il procedimento annuale del semestre europeo culmina nella proposta, avanzata dalla Commissione al Consiglio, di raccomandazioni specifiche per paese in tutti questi ambiti. Dopo l’approvazione delle raccomandazioni da parte del Consiglio, spetterebbe agli Stati membri attuarle.

A grandi linee, la differenza tra la procedura per gli squilibri macroeconomici e il patto di stabilità e crescita è la seguente: la procedura per gli squilibri macroeconomici riguarda gli squilibri macroeconomici in generale, mentre il Patto di stabilità e crescita si limita alla sostenibilità di bilancio. Inoltre, quando uno Stato membro ha soddisfatto i requisiti in materia di debito e disavanzo, il Patto di stabilità e crescita non formula più orientamenti per la politica di bilancio. Dal canto suo, il regolamento PSM prevede che, tra le risposte strategiche agli squilibri individuati nell’ambito della procedura per gli squilibri macroeconomici, possano rientrare misure riguardanti le politiche salariali e di bilancio⁵. I due strumenti d’intervento sono simili in quanto conferiscono alla Commissione un ruolo esecutivo e, pertanto, hanno entrambi una componente preventiva e una componente correttiva. Tuttavia, la Commissione non svolge un analogo ruolo esecutivo nell’attuazione della strategia Europa 2020.

Lo svolgimento annuale della procedura per gli squilibri macroeconomici, consistente nell’individuazione degli squilibri, nella valutazione della loro gravità e nell’avvio delle azioni correttive, si articola in varie fasi. Il processo delineato nel regolamento PSM è sintetizzato nel grafico 1 (per maggiori dettagli, cfr. allegato I) e i documenti corrispondenti sono elencati nell’allegato II.

Fase 1: la relazione sul meccanismo di allerta

La prima fase del processo è la pubblicazione di una relazione sul meccanismo di allerta, il cui obiettivo è individuare gli Stati membri che, secondo la Commissione, sono a rischio di squilibri e che, pertanto, vanno sottoposti a un’ulteriore analisi sotto forma di esame approfondito (cfr. fase 2). La relazione sul meccanismo di allerta utilizza un quadro di valutazione degli indicatori scelti per mettere in evidenza gli squilibri interni ed esterni (cfr. allegato III)⁶. Tuttavia, l’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento PSM afferma chiaramente che la decisione di avviare un esame approfondito non deve scaturire “da una lettura automatica […] del quadro di valutazione”.

Fonte: Corte dei conti europea.

Fase 2: gli esami approfonditi

Gli esami approfonditi constano di un’analisi dettagliata delle circostanze specifiche di ogni paese sulla base di una vasta gamma di strumenti analitici (quali misure dei legami e delle esposizioni commerciali tra Stati membri), informazioni qualitative specifiche per paese (come la specializzazione della produzione e i meccanismi di contrattazione salariale) e, in molti casi, variabili diverse da quelle contenute nel quadro di valutazione della relazione sul meccanismo di allerta.

La Commissione raccoglie informazioni nel corso di visite presso gli Stati membri. È altresì tenuta a prendere in considerazione qualsiasi altra informazione comunicata dagli Stati membri come “significativa”. Infine, la Commissione deve tenere conto delle politiche previste dagli Stati membri e di eventuali raccomandazioni precedenti formulate dal Consiglio o dal Comitato europeo per il rischio sistemico.

Il regolamento PSM dispone specificamente che negli esami approfonditi si valuti se lo Stato membro in questione presenta squilibri e, qualora così sia, se questi sono eccessivi. Vanno altresì considerate le ricadute delle politiche economiche nazionali. Se la Commissione non rileva squilibri, per quell’anno e per quello Stato membro si conclude lo svolgimento della procedura per gli squilibri macroeconomici. Se rileva squilibri, la Commissione sottopone lo Stato membro, a seconda della gravità, al braccio preventivo o a quello correttivo della procedura per gli squilibri macroeconomici.

Dal 2015 gli esami approfonditi fanno parte delle relazioni annuali per paese redatte dalla Commissione nell’ambito del semestre europeo. Queste riportano una valutazione analitica a tutto campo dei principali problemi strutturali di uno Stato membro in settori quali la fiscalità e la spesa, l’occupazione, l’amministrazione pubblica e il contesto imprenditoriale, nonché dei progressi compiuti dallo Stato membro nell’attuare le raccomandazioni specifiche per paese e nel perseguire gli obiettivi di Europa 2020.

Fase 3: prevenzione e correzione

L’azione preventiva

Se la Commissione ritiene che uno Stato membro presenti squilibri macroeconomici, deve informare il Consiglio e il Parlamento europeo. Su proposta della Commissione, il Consiglio può quindi rivolgere raccomandazioni specifiche per paese allo Stato membro perché corregga gli squilibri e faccia in modo che non diventino “eccessivi” (tali raccomandazioni sono definite nella presente relazione “raccomandazioni specifiche per paese relative alla procedura per gli squilibri macroeconomici”). Le raccomandazioni specifiche per paese vengono adottate a luglio; vanno poi riesaminate e, all’occorrenza, adattate con cadenza annuale. A tal fine, in allegato alla relazione sul paese in esame, viene pubblicata a febbraio una valutazione sistematica e pubblica dei progressi compiuti nell’attuare le raccomandazioni specifiche per paese. Per monitorare l’attuazione di tali raccomandazioni in relazione alla procedura per gli squilibri macroeconomici, la Commissione deve mantenere un dialogo permanente con le autorità e le parti sociali dello Stato membro ed effettuare visite informative, di solito una volta l’anno.

L’azione correttiva: la procedura per gli squilibri eccessivi

Se la Commissione ritiene che gli squilibri siano eccessivi, anche in questo caso è tenuta, ai sensi dell’articolo 7 del regolamento PSM, a informare il Parlamento europeo e il Consiglio. Su proposta della Commissione, il Consiglio può quindi decidere di attivare una “procedura per gli squilibri eccessivi”, che impone allo Stato membro alcuni obblighi e un monitoraggio più rigorosi, nonché in ultima istanza, nel caso degli Stati membri della zona euro, eventuali sanzioni finanziarie⁷.

Estensione, obiettivi e approccio dell’audit

Estensione e obiettivi dell’audit

Il principale quesito di audit era il seguente: “la procedura per gli squilibri macroeconomici poggia su solide basi e viene attuata in modo adeguato?". Pertanto, nel presente audit la Corte ha valutato l’efficacia dell’attuazione della procedura per gli squilibri macroeconomici da parte della Commissione nel periodo 2012-2017⁸ nonché, ove opportuno, alcuni elementi presenti nella definizione della procedura. Gli auditor della Corte hanno esaminato nel dettaglio la procedura per gli squilibri macroeconomici relativa a un campione di quattro Stati membri (Bulgaria, Spagna, Francia e Slovenia), considerando altri Stati membri, ove opportuno, in misura minore⁹.

Nello specifico, la Corte ha esaminato:

1. l’efficacia dell’attuazione della procedura, in base all’evoluzione della classificazione degli squilibri degli Stati membri e ai motivi sottostanti alla scarsa attuazione delle raccomandazioni specifiche per paese relative alla procedura per gli squilibri macroeconomici;
2. il processo di classificazione degli squilibri macroeconomici negli Stati membri;
3. l’impiego, da parte della Commissione, di strumenti analitici e dell’analisi economica per individuare e valutare gli squilibri, nonché l’evolversi della presentazione dei risultati;
4. l’adeguatezza del quadro di valutazione e dell’intera relazione sul meccanismo di allerta nell’ambito della procedura per gli squilibri macroeconomici.

La Corte non ha valutato l’adeguatezza delle soglie fissate per gli indicatori del quadro di valutazione né la qualità dei dati statistici su cui questi si fondavano. Non ha neppure esaminato la procedura per valutare i progressi compiuti nell’attuazione delle raccomandazioni specifiche per paese relative alla procedura per gli squilibri macroeconomici¹⁰.

I criteri di audit adottati dalla Corte si fondano su:

1. disposizioni normative (in particolare il regolamento PSM);
2. norme e procedure interne della Commissione (ad esempio istruzioni e orientamenti);
3. documenti emanati da varie istituzioni dell’UE e da altre organizzazioni internazionali (in particolare l’FMI e l’OCSE) oppure derivanti da ricerche volte a individuare le migliori pratiche.

La presente relazione di audit è la seconda di una serie in programma per garantire una consistente copertura del quadro di governance economica dell’UE. La prima relazione della serie, sulla procedura per i disavanzi eccessivi (PDE)¹¹, è stata pubblicata nel 2016.

Approccio

Nel marzo 2016 la Corte ha invitato a un sondaggio online i membri del Comitato di politica economica (CPE) provenienti dagli Stati membri che erano stati sottoposti alla procedura per gli squilibri macroeconomici. Il sondaggio, incentrato sul periodo compreso tra la relazione sul meccanismo di allerta del 2012 e gli esami approfonditi del 2016, conteneva 46 domande, sia qualitative che quantitative, riguardanti le opinioni dei membri del CPE sulla procedura per gli squilibri macroeconomici. Il sondaggio si è concluso nel dicembre 2016, quando avevano risposto 19 membri del CPE su 20. I risultati del sondaggio hanno ispirato il lavoro di audit e sono citati in alcune osservazioni. L’allegato VI riporta, in forma aggregata, le risposte alle domande quantitative.

La Corte ha avuto colloqui con il personale di tre servizi della Commissione (DG ECFIN, DG EMPL e segretariato generale) nonché dei gabinetti del commissario responsabile per gli affari economici e finanziari, la fiscalità e le dogane e del vicepresidente responsabile per l’euro e il dialogo sociale. È stata esaminata un’ampia documentazione della Commissione, composta da atti sia pubblici che interni. Gli auditor della Corte hanno altresì incontrato rappresentanti delle istituzioni coinvolti nell’attuazione e nel monitoraggio della procedura per gli squilibri macroeconomici negli Stati membri selezionati (cfr. l’elenco delle istituzioni nell’allegato VII).

Gli auditor della Corte hanno discusso della procedura per gli squilibri macroeconomici con rappresentanti di varie organizzazioni, il cui parere era pertinente ai fini dell’audit (la Banca centrale europea (BCE), l’FMI, l’OCSE, la Banca mondiale, il Parlamento europeo e, in Germania, il ministero federale degli Affari economici e dell’energia e il ministero federale delle Finanze). È stato organizzato inoltre un gruppo consultivo ed è stata richiesta la consulenza di esperti indipendenti.

Osservazioni

Negli Stati membri sono stati rilevati squilibri per diversi anni e le politiche correttive vengono attuate in misura insufficiente

La presente sezione esamina l’evoluzione del numero di Stati membri in cui sono stati rilevati squilibri a partire dall’introduzione della procedura per gli squilibri macroeconomici. Illustra poi il grado di attuazione delle raccomandazioni specifiche per paese relative alla procedura per gli squilibri macroeconomici, secondo la valutazione della Commissione, e ne analizza le ragioni di fondo.

La situazione di squilibrio permane negli Stati membri per diversi anni

Tra il 2012 e il 2015 il numero di Stati membri in cui, tramite la procedura per gli squilibri macroeconomici, sono stati rilevati squilibri macroeconomici è costantemente aumentato (da 12 a 16). La Corte riconosce peraltro che tale numero è aumentato anche per effetto dell’uscita di vari paesi dai programmi di aggiustamento economico e dall’adesione della Croazia all’UE. Più di recente, la tendenza complessiva si è invertita, forse a causa della ripresa ciclica delle economie dell’UE. Tuttavia, il numero degli Stati membri che presentano squilibri eccessivi non è diminuito (cfr. grafico 2 e allegato VIII).

Fonte: Corte dei conti europea.

Il grafico 3 mostra che la classificazione dei singoli Stati membri è rimasta generalmente invariata da un anno all’altro. I miglioramenti sono stati relativamente rari. Nei primi cinque anni della procedura per gli squilibri macroeconomici (2012-2016), sono stati 67 in tutto gli Stati membri in cui si sono rilevati squilibri (51) o squilibri eccessivi (16). In 39 dei 51 casi di squilibri non si sono registrati cambiamenti nell’anno successivo, mentre cinque Stati membri sono stati innalzati al grado di “squilibri eccessivi” e sette sono riusciti a correggere i propri squilibri. Dei 16 Stati membri con squilibri eccessivi, solo due sono riusciti a uscire da tale categoria nell’anno successivo.

NB: Le frecce mostrano come, durante il periodo, la classificazione degli squilibri degli Stati membri sia variata da un anno all’altro, migliorando, peggiorando o rimanendo immutata. I movimenti sono in tutto 67.

Fonte: Corte dei conti europea.

Tale inerzia emerge anche dall’esame dei 12 Stati membri in cui sono stati riscontrati squilibri nel 2012, primo anno della procedura per gli squilibri macroeconomici. Sei dei dodici Stati membri sono passati a un certo punto al grado di “squilibri eccessivi” (Bulgaria, Cipro, Francia, Italia, Slovenia e Spagna). Soltanto due di questi sei sono riusciti a tornare a uno squilibrio “normale” (Slovenia e Spagna); gli altri quattro sono rimasti nella categoria degli squilibri eccessivi (l’Italia per quattro anni consecutivi, la Francia e la Bulgaria per tre anni, Cipro per due anni¹²). Nessuno Stato membro con “squilibri eccessivi” è mai riuscito a passare alla categoria “nessuno squilibrio”. L’allegato VIII riporta integralmente la classificazione di ciascuno Stato membro a partire dal 2012.

Nonostante il monitoraggio frequente e intenso, il grado di attuazione da parte degli Stati membri delle raccomandazioni specifiche per paese relative alla procedura per gli squilibri macroeconomici è stato modesto

La Commissione ha eseguito un monitoraggio di buon livello

Ai sensi del regolamento PSM¹³, la Commissione è tenuta a monitorare l’attuazione delle raccomandazioni specifiche per paese relative alla procedura per gli squilibri macroeconomici raccogliendo, tra l’altro, informazioni negli Stati membri e garantendo un dialogo permanente con le autorità e le parti sociali. La Corte ha riscontrato che, nel corso di frequenti visite informative agli Stati membri, la Commissione ha instaurato un dialogo franco ed esaustivo con un ventaglio sufficientemente ampio di parti interessate a livello nazionale.

Nel 2013 la Commissione ha introdotto un “monitoraggio specifico” per gli Stati membri con squilibri eccessivi, esteso nel 2014 agli Stati membri della zona euro selezionati che presentavano squilibri di rilevanza sistemica e, nel 2016, a tutti gli Stati membri con squilibri. Il monitoraggio specifico attualmente consiste in una visita informativa annuale in ciascuno Stato membro, seguita dalla pubblicazione di una relazione sui progressi compiuti.

Il grado di attuazione da parte degli Stati membri delle raccomandazioni specifiche per paese relative alla procedura per gli squilibri macroeconomici è stato tuttavia modesto

La Commissione valuta il grado di attuazione delle raccomandazioni specifiche per paese mediante una scala qualitativa (cfr. allegato V). Sulla base di queste valutazioni, nel 2017 il Parlamento europeo ha condotto un esame sull’attuazione complessiva delle raccomandazioni specifiche per paese relative alla procedura per gli squilibri macroeconomici durante il periodo 2012-2016¹⁴. Gli esiti di tale esame sono riportati in sintesi nel grafico 4. La Corte conclude che l’attuazione di dette raccomandazioni è stata persistentemente carente dal 2012, in quanto la percentuale di quelle completamente o sostanzialmente attuate è bassissima¹⁵.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base delle valutazioni del Parlamento europeo (unità Assistenza alla governance economica (EGOV)) e della Commissione europea.

L’attuazione delle raccomandazioni specifiche per paese relative alla procedura per gli squilibri macroeconomici presenta varie debolezze

Le seguenti debolezze rilevate nella gestione della procedura per gli squilibri macroeconomici hanno inciso negativamente sull’attuazione delle raccomandazioni specifiche per paese della procedura stessa: i) non esiste un collegamento sistematico tra le raccomandazioni specifiche per paese relative alla procedura per gli squilibri macroeconomici e gli squilibri; ii) l’impatto di tali raccomandazioni sugli squilibri non è stimato in maniera sistematica; iii) le raccomandazioni formulate per l’intera zona euro non sono coerenti con le raccomandazioni specifiche per paese relative alla procedura per gli squilibri macroeconomici; iv) il calendario per l’attuazione di queste ultime è molto difficile da rispettare.

Non esiste un collegamento sistematico tra le raccomandazioni specifiche per paese relative alla procedura per gli squilibri macroeconomici e gli squilibri stessi

Per promuovere il senso di titolarità nazionale e incoraggiare così gli Stati membri ad attuare le raccomandazioni specifiche per paese con maggiore diligenza, è essenziale illustrare chiaramente come l’analisi economica e la valutazione degli squilibri abbiano condotto a formulare specifiche raccomandazioni strategiche. Gli stessi orientamenti della Commissione affermano che gli esami approfonditi dovrebbero fornire la base analitica per formulare le raccomandazioni¹⁶, ma in pratica questo nesso è evidente solo di rado¹⁷. Il sondaggio effettuato dalla Corte presso il CPE conferma questa impressione: alla domanda “è chiaro quali raccomandazioni specifiche per paese riguardano la procedura per gli squilibri macroeconomici?" solo un quarto dei membri del CPE ha risposto “sempre chiaro” (cfr. grafico g nell’allegato VI). Negli ultimi anni tale nesso è risultato ancora meno evidente per effetto della “razionalizzazione” sia delle raccomandazioni specifiche per paese relative alla procedura per gli squilibri macroeconomici (cfr. paragrafi 40–42) sia degli esami approfonditi (cfr. paragrafi 67–73).

In primo luogo, il nesso spesso non è evidente oppure è estremamente tenue. Ciò dipende dal fatto che la Commissione non formula le sue proposte di raccomandazioni specifiche per paese allo scopo di affrontare squilibri specifici, come previsto dall’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento PSM. Le riforme strutturali sono invece discusse con gli Stati membri nel contesto di Europa 2020 prima di essere inserite nelle proposte della Commissione ed è possibile che vengano definite pertinenti ai fini della procedura per gli squilibri macroeconomici anche se solo minimamente correlate agli squilibri.

Inoltre, dall’analisi effettuata dalla Corte sui quattro Stati membri selezionati emerge che molte raccomandazioni specifiche per paese sono state erroneamente definite pertinenti ai fini della procedura per gli squilibri macroeconomici, dal momento che nessuna delle misure raccomandate riguardava gli squilibri individuati nell’esame approfondito (per gli esempi, cfr. riquadro 1).

La tabella 1 indica in quale misura le raccomandazioni specifiche per paese sono definite pertinenti ai fini della procedura per gli squilibri macroeconomici. Nel 2016 sono stati definiti pertinenti ai fini della procedura per gli squilibri macroeconomici oltre l’80 % delle raccomandazioni specifiche per paese rivolte agli Stati membri interessati da squilibri e tutte le raccomandazioni specifiche per paese rivolte agli Stati membri con squilibri eccessivi. Questa incidenza troppo elevata di raccomandazioni definite pertinenti ai fini della procedura mina l’efficacia e la credibilità della PSM, come hanno ribadito molte delle parti interessate incontrate dalla Corte nel corso delle visite informative.

Fonte: Corte dei conti europea.

Il secondo problema è che la “razionalizzazione” degli esami approfonditi e delle raccomandazioni specifiche per paese relative alla procedura per gli squilibri macroeconomici ha reso ancor più opaco il nesso tra le seconde e gli squilibri individuati.

La “razionalizzazione” delle raccomandazioni specifiche per paese risale al 2015, dopo che gli Stati membri avevano osservato che il numero eccessivo e l’eccessiva lunghezza delle raccomandazioni specifiche per paese li avevano privati del senso di titolarità e avevano indebolito l’efficacia dell’attuazione. Da allora, la Commissione ha ridotto il numero annuale di raccomandazioni specifiche per paese relative alla procedura per gli squilibri macroeconomici. Ne ha ridotto altresì la lunghezza media del 50 % circa (cfr. grafico 5).

La “razionalizzazione” è stata generalmente apprezzata dai membri del CPE (cfr. grafico k nell’allegato VI) e da molte parti interessate che la Corte ha incontrato durante le visite informative. Tuttavia, ora che le raccomandazioni specifiche per paese relative alla procedura per gli squilibri macroeconomici sono più brevi e formulate in termini più generali, non affrontano specificamente gli squilibri individuati negli esami approfonditi. Il loro carattere generale rende inoltre più arduo valutare la qualità dell’attuazione e il loro eventuale contributo all’eliminazione degli squilibri. Il riquadro 2 illustra l’impatto della “razionalizzazione” su selezionate raccomandazioni specifiche per paese relative alla procedura per gli squilibri macroeconomici e rivolte a Francia e Spagna.

Fonte: Corte dei conti europea.

Un altro problema è rappresentato dal fatto che la discussione delle opzioni d’intervento per affrontare gli squilibri (la sezione intitolata “Sfide politiche”) è progressivamente scomparsa dagli esami approfonditi da quando questo documento è confluito nella relazione per paese. Tale mutamento, unito alla “razionalizzazione” delle raccomandazioni specifiche per paese relative alla procedura per gli squilibri macroeconomici, ha reso di gran lunga più difficile per il lettore comprendere la logica sottesa alle raccomandazioni. Nella tabella 2 è confrontato il nesso tra l’esame approfondito e la raccomandazione specifica per paese n. 3 relativa alla procedura per gli squilibri macroeconomici e rivolta alla Bulgaria nel 2014 e nel 2015, ossia prima e dopo la “razionalizzazione”.

Fonte: Corte dei conti europea.

Infine, la mancanza di giustificazione o collegamento tra esame approfondito e raccomandazioni specifiche per paese relative alla procedura per gli squilibri macroeconomici, a partire dal 2016, non è coerente con quanto asserito dalla Commissione nella comunicazione al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Banca centrale europea dell’ottobre 2015. Per migliorare la trasparenza e il monitoraggio nell’ambito della procedura per gli squilibri macroeconomici, la Commissione ha dichiarato che “[…] motiverà inoltre esplicitamente le decisioni adottate, comprese quelle relative alle raccomandazioni specifiche per paese collegate alla procedura per gli squilibri macroeconomici […]” e “intende […] spiegare meglio il nesso tra la natura degli squilibri e il modo in cui vengono trattati nelle raccomandazioni specifiche per paese”¹⁸.

Non è stimato in maniera sistematica l’impatto delle raccomandazioni specifiche per paese relative alla procedura per gli squilibri macroeconomici sugli squilibri

La Commissione solitamente non fornisce stime ex ante o ex post dell’impatto economico delle raccomandazioni specifiche per paese relative alla procedura per gli squilibri macroeconomici sugli squilibri. Ciò è comprensibile solo laddove vi siano difficoltà intrinseche nel quantificare alcuni impatti in modo credibile, a causa della natura delle misure d’intervento raccomandate (per esempio, esame della qualità degli attivi o prove di stress nel settore bancario, migliore coordinamento ed efficienza dei servizi pubblici) o del fatto che eventuali impatti si esplicheranno nel lungo periodo (riforme dell’istruzione e del mercato del lavoro).

Le poche eccezioni sono riferimenti a studi esterni che valutano gli effetti delle riforme strutturali sul prodotto interno lordo (PIL)^{19 20} e una ricerca condotta una tantum nei documenti di lavoro dei servizi della Commissione in merito ai programmi nazionali di riforma degli Stati membri per il 2014²¹. Una stima dell’impatto economico sugli squilibri indicherebbe in maniera più precisa quali siano le raccomandazioni più rilevanti e che hanno maggiori probabilità di risultare efficaci.

Inoltre, alcune raccomandazioni possono compensare l’impatto di altre e in questo caso può essere possibile fornire una stima ragionevole. È il caso delle raccomandazioni di bilancio e di altre raccomandazioni specifiche per paese con un impatto sulle finanze pubbliche. Per esempio, la raccomandazione specifica per paese n. 1/2013 relativa alla procedura per gli squilibri macroeconomici e rivolta alla Spagna, Stato membro sottoposto alla PDE, riguardava il conseguimento dell’aggiustamento di bilancio raccomandato dal Consiglio per correggere il disavanzo eccessivo del paese. Contemporaneamente, la raccomandazione specifica per paese n. 4/2013 relativa alla procedura per gli squilibri macroeconomici affrontava l’esigenza di potenziare e modernizzare i servizi pubblici a favore dell’impiego per garantire un’efficace assistenza personalizzata ai disoccupati. La Commissione non ha stimato se il costo per l’assunzione del personale necessario a fornire sostegno personalizzato a più di sei milioni di persone in cerca di lavoro fosse coerente con i vincoli di bilancio che essa stessa aveva richiesto nella prima raccomandazione.

Non c’è coerenza con le raccomandazioni formulate per la zona euro

Dal 2012 la Commissione propone anche raccomandazioni all’intera zona euro. Dopo l’adozione da parte del Consiglio, queste vengono inviate all’Eurogruppo dei ministri delle Finanze; di conseguenza, nessun organo dell’UE è formalmente responsabile della loro attuazione.

Presso la Commissione non vige alcun sistema per garantire la coerenza tra le raccomandazioni per la zona euro e le raccomandazioni specifiche per paese rivolte agli Stati membri della zona euro.

Un esempio di tale problema è offerto dalle raccomandazioni della Commissione sull’orientamento della politica di bilancio nella zona euro²². Quando alla politica monetaria risulta difficile ridurre i tassi d’interesse, per garantire una crescita sostenibile della domanda aggregata diventa importante la gestione dell’orientamento della politica di bilancio. Tuttavia, influire sull’orientamento della politica di bilancio di uno Stato membro che rispetti i criteri di stabilità esula dalla sfera del PSC. La procedura per gli squilibri macroeconomici offre quindi un quadro entro il quale formulare raccomandazioni di bilancio pertinenti per l’intera zona euro.

Nel novembre 2016 la Commissione ha raccomandato un orientamento positivo della politica di bilancio per stimolare la ripresa a sostegno della politica monetaria della BCE²³. Tale raccomandazione non era coerente con i requisiti di bilancio fissati nelle raccomandazioni specifiche per paese rivolte circa sei mesi prima agli Stati membri della zona euro, che comportavano un orientamento della politica di bilancio moderatamente restrittivo per l’intera zona euro nel 2017 e nel 2018. Dal momento che, nell’arco dei sei mesi, le prospettive di crescita del PIL non erano peggiorate, non vi era alcun motivo per tale incoerenza. Non esiste alcun meccanismo efficace per allentare le tensioni che potrebbero sorgere tra quanto auspicabile in termini di bilancio per la zona euro e l’insieme delle raccomandazioni specifiche per paese relative ai conti pubblici rivolte agli Stati membri.

Il calendario per l’attuazione delle raccomandazioni specifiche per paese relative alla procedura per gli squilibri macroeconomici è molto difficile da rispettare

La Commissione ha dichiarato di attendersi che le raccomandazioni specifiche per paese relative alla procedura per gli squilibri macroeconomici vengano attuate nell’arco di 12-18 mesi. Si tratta di una previsione spesso troppo ottimistica, che falsa le statistiche di attuazione. Molte di queste raccomandazioni sono complesse ed esigono risposta da un gran numero di parti interessate. Numerose raccomandazioni specifiche per paese relative alla procedura per gli squilibri macroeconomici vengono ripetute di anno in anno e quindi registrate come non attuate. La prassi della Commissione contrasta con quella dell’FMI e dell’OCSE, che strutturano invece la propria consulenza strategica su linee più tematiche. A tale proposito, cfr. paragrafo 78.

Questa difficoltà è stata in parte confermata dalle risposte alla domanda del sondaggio presso il CPE: “Le raccomandazioni specifiche per paese rivolte al Suo Stato membro sono realistiche?". Circa il 53 % degli intervistati le considera “realistiche”, il 26 % “parzialmente non realistiche” e l’11 % “per nulla realistiche” (cfr. grafico j nell’allegato VI). Il principale motivo per cui le raccomandazioni specifiche per paese vengono definite non realistiche è il calendario per l’attuazione, estremamente arduo da rispettare.

La classificazione degli squilibri manca di trasparenza e la procedura per gli squilibri eccessivi non è mai stata attivata

La presente sezione esamina la logica e il processo alla base della valutazione, da parte della Commissione, della gravità degli squilibri.

Il sistema delle categorie è stato generalmente complesso e soggetto a modifiche

Stando al regolamento PSM, si sarebbe dovuto valutare se gli Stati membri presentassero o meno squilibri e se gli eventuali squilibri fossero eccessivi.

Tuttavia, nel 2012 la Commissione ha introdotto cinque categorie, aumentate a sei nel 2013. Nel 2014 è stato utilizzato un insieme differente di sei categorie. Le categorie si differenziavano in base alla gravità degli squilibri e al grado di monitoraggio richiesto. Nel 2016, infine, le categorie sono state ridotte ad appena quattro (cfr. tabella 3). La maggior parte delle parti interessate interpellate dalla Corte apprezzava tale riduzione, sostenendo che la procedura ne risultava semplificata.

Fonte: Corte dei conti europea.

Dal 2013 le diverse classificazioni hanno in comune la presenza di una categoria per la quale sono individuati squilibri eccessivi, anche se la Commissione non ha mai proposto l’attivazione di una procedura per gli squilibri eccessivi in tali casi. Questa possibilità non è esplicitamente prevista dal regolamento PSM (cfr. riquadro 3). Dalla documentazione della Commissione non risulta chiaro da dove sia scaturita la prassi di individuare squilibri eccessivi senza raccomandare l’attivazione di una procedura per gli squilibri eccessivi e sembra che sia stata decisa a livello politico. Finora la Commissione ha sempre evitato di raccomandare l’attivazione della procedura per gli squilibri eccessivi senza una chiara logica sottostante (cfr. paragrafo 63).

Non risulta sempre chiaro il nesso tra l’analisi e la categoria di squilibri

Ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento PSM, l’esame approfondito dovrebbe “consiste[re], fra l’altro, nel valutare se lo Stato membro […] presenti squilibri e se questi possano costituire squilibri eccessivi”. Ciò significa che la Commissione deve indicare un chiaro nesso tra l’analisi economica e la categoria di squilibri scelta.

Nella pratica, gli esami approfonditi non contengono alcuna conclusione sulla classificazione degli squilibri per gli Stati membri. Tale conclusione è invece contenuta nella comunicazione della Commissione che accompagna gli esami approfonditi. La Corte ha rilevato, inoltre, che le conclusioni raccomandate per gli squilibri non sono sempre chiaramente basate sull’analisi compiuta nell’esame approfondito corrispondente. Ad esempio:

1. nel 2015, a seguito di una raccomandazione della DG ECFIN, lo status della Bulgaria è stato spostato verso l’alto di tre livelli, da “squilibri che richiedono monitoraggio e azione d’intervento”, a “squilibri eccessivi che richiedono un monitoraggio specifico e un’azione d’intervento risoluta”. Tale decisione si è fondata, in larga parte, sul fallimento di un’unica banca nel 2014 e sui timori della Commissione per la stabilità finanziaria che ne sono discesi. Tale classificazione è stata mantenuta nel 2016, nonostante l’esame approfondito di quell’anno indicasse che nessuno dei rischi finanziari rilevati nel 2015 si era concretizzato;
2. nel 2015, a seguito della raccomandazione della DG ECFIN di inasprire la procedura, la Francia è stata innalzata di un livello, a “squilibri eccessivi che richiedono un monitoraggio specifico e un’azione d’intervento risoluta”. A parere della Corte, tuttavia, l’esame approfondito non aveva rilevato variazioni significative dei fattori alla base della valutazione rispetto all’anno precedente. Al contempo, sebbene la Francia fosse anche sottoposta alla PDE (il braccio correttivo del PSC), questa non è stata inasprita benché il termine “eccessivo” figurasse nell’esame approfondito solo in relazione ai disavanzi di bilancio;
3. nel 2016 l’esame approfondito per il Regno Unito (sottoposto alla PDE dal 2008) ha concluso che non esistevano squilibri e la relazione sul meccanismo d’allerta del 2017 per questo paese non ha neppure richiesto un esame approfondito. Questo nonostante l’esame approfondito del 2016 indicasse un disavanzo delle partite correnti persistentemente cospicuo (il più elevato dell’UE in quell’anno) e il costante incremento, dal 2013, dei prezzi immobiliari da livelli già alti.

La situazione si è aggravata nel 2017, quando gli esami approfonditi veri e propri sono stati sostituiti da “sintesi” nelle relazioni per paese (cfr. paragrafo 69).

La tempistica della pubblicazione induce a ritenere che i compiti dell’analisi e della classificazione siano separati anche dal punto di vista funzionale. Nel 2012, 2014 e 2017 gli esami approfonditi e la comunicazione che annunciava la classificazione sono stati pubblicati il medesimo giorno, mentre nel 2013 e nel 2016 gli esami approfonditi sono stati pubblicati per primi e la classifica degli squilibri è stata pubblicata due settimane più tardi. Nel 2015 la classifica degli squilibri è stata pubblicata un giorno prima degli esami approfonditi.

Nelle fasi avanzate, il processo è di natura politica anziché tecnica

Attualmente la Commissione prevede un processo a più fasi per classificare gli squilibri. In primo luogo, i servizi della Commissione inviano un parere scritto al commissario responsabile per gli affari economici e finanziari sulla classificazione di ciascuno Stato membro sottoposto a esame approfondito. La Corte ha riscontrato che queste indicazioni offrono un chiaro parere tecnico e sono coerenti fra i vari paesi e nel tempo.

Una volta che il gabinetto del commissario e, dal 2014, quello del vicepresidente responsabile per l’euro e il dialogo sociale (congiuntamente responsabili della procedura per gli squilibri macroeconomici) hanno preso in esame tale parere, un progetto di comunicazione viene sottoposto per l’adozione al vaglio dei gabinetti di tutti i commissari e, infine, del collegio stesso dei commissari.

Tra il 2012 e il 2016 è stato indicato che alcuni Stati membri presentavano squilibri eccessivi in 16 occasioni. Tuttavia, il collegio non ha mai inviato al Consiglio una proposta di procedura per gli squilibri eccessivi. Nel corso dell’audit della Corte, la Commissione ha fornito scarsi elementi probatori per spiegare i motivi per cui il collegio non ha proposto detta procedura.

Il fatto che, sistematicamente, non sia stata attivata la procedura per gli squilibri eccessivi ha ridotto la credibilità e l’efficacia della PSM. Questa opinione è condivisa da varie parti interessate, a parere delle quali la mancata attivazione ha compromesso la procedura sia per quanto concerne la propria capacità di sanare gli squilibri sia in termini di deterrente. Anche la relazione dei cinque presidenti²⁴ invita al pieno utilizzo della procedura per gli squilibri macroeconomici, compresa l’attivazione della procedura per gli squilibri eccessivi. La BCE, inoltre, ha dichiarato che “il pieno ed efficace utilizzo di tutti gli strumenti disponibili nell’ambito della PSM, incluso il braccio correttivo, è necessario”, ribadendo questo messaggio in più occasioni²⁵.

Stando ad altre parti interessate, anche il ricorso alla procedura per gli squilibri eccessivi in circostanze che non sono state chiaramente definite potrebbe comprometterne la credibilità; essa dovrebbe essere riservata solo a casi di assoluta evidenza.

Il regolamento PSM conferisce alla Commissione la piena responsabilità di classificare gli squilibri. La Corte ha, però, rilevato diverse carenze nel modo in cui tale compito viene espletato:

1. in primo luogo, non sono stati esibiti elementi probatori attestanti il fatto che il collegio e i gabinetti sono dotati di una procedura formale per esaminare il parere della DG ECFIN e documentare i rispettivi scambi di opinioni;
2. in secondo luogo, prima del 2017 il progetto di comunicazione sugli squilibri veniva inviato al collegio molto tardi, in violazione delle norme interne della Commissione che dovrebbero garantire al collegio la possibilità di adottare le proprie decisioni dopo matura riflessione;
3. in terzo luogo, attualmente non esistono chiari orientamenti scritti che precisino le circostanze in cui la Commissione potrebbe decidere di proporre l’attivazione della procedura per gli squilibri eccessivi.

L’importanza degli esami approfonditi è notevolmente diminuita nel tempo. La qualità analitica rimane soddisfacente, ma alcuni aspetti fondamentali di tali esami vanno migliorati

La presente sezione esamina come sia evoluta la presentazione degli esami approfonditi, nonché la qualità degli strumenti analitici e dell’analisi economica di cui si avvale la Commissione per individuare e valutare gli squilibri.

L’importanza degli esami approfonditi è notevolmente diminuita nel tempo

Il confine tra gli esami approfonditi e le relazioni annuali per paese è diventato sempre meno netto. La Commissione ha cercato di “razionalizzare” la propria analisi e le indicazioni strategiche rivolte agli Stati membri nell’ampio quadro di coordinamento delle politiche del semestre europeo. L’integrazione degli esami approfonditi nelle relazioni per paese, tuttavia, ha ridotto l’attenzione alla procedura per gli squilibri macroeconomici e al suo obiettivo distinto di rilevare e prevenire gli squilibri.

Per i primi tre anni l’esame approfondito costituiva un documento indipendente, sostanzialmente elaborato dalla DG ECFIN con contributi della DG EMPL e di altre direzioni generali. Nel 2015 è stato trasformato nella sezione 2 della relazione per paese, la cui parte restante è dedicata all’esito di un’analisi (precedentemente inclusa in un documento di lavoro dei servizi della Commissione ora non più pubblicato) che valuta il programma nazionale di riforma dei vari Stati membri nel contesto del semestre europeo. A seguito della fusione dei documenti, è stata soppressa la sezione intitolata “Sfide politiche” dell’esame approfondito, che consisteva in una sintesi dei principali problemi macroeconomici e delle possibili soluzioni. Inoltre, i titoli utilizzati nelle relazioni per paese sono ora standardizzati e quindi non riflettono la gravità degli squilibri che si riscontrano nello Stato membro interessato.

Nel 2016 la scomparsa della sezione intitolata “Sfide politiche” è stata parzialmente compensata dall’inserimento di una “Matrice di valutazione della procedura per gli squilibri macroeconomici”, un’utile tabella che sintetizza le principali conclusioni dell’esame approfondito. La tabella non fornisce però indicazioni sulle eventuali misure per fronteggiare le sfide rilevate dall’esame approfondito.

Il formato delle relazioni per paese è stato nuovamente modificato nel 2017: oltre a renderle complessivamente più brevi, la Commissione ha limitato l’esame approfondito alla matrice di valutazione della procedura per gli squilibri macroeconomici e a una breve nota sulle conclusioni principali (sezione 3). I dettagli su tutte le questioni di maggior rilievo che interessano lo Stato membro, compresi gli squilibri macroeconomici, sono reperibili, suddivisi per tema, nella sezione 4 “Priorità di riforma”. Gli argomenti pertinenti ai fini della procedura per gli squilibri macroeconomici e che concorrono alla sintesi riportata nella sezione 3 sono contrassegnati da un asterisco nel titolo.

Queste modifiche del formato sono state indotte dal segretariato generale della Commissione, la cui importanza nel processo è aumentata nel tempo. Il segretariato generale dirige ora anche la produzione delle relazioni per paese mediante gruppi di lavoro nazionali organizzati in tutti i servizi della Commissione. La DG EMPL fornisce attualmente una quota maggiore dei contributi analitici²⁶, in particolare per quanto riguarda l’occupazione e gli sviluppi sociali, mentre il ruolo della DG ECFIN nell’elaborazione dell’esame approfondito e/o della relazione per paese è divenuto meno importante. Le parti interessate sostengono che questi sviluppi hanno ridotto la visibilità della procedura per gli squilibri macroeconomici.

Da quando i documenti sono stati fusi assieme, la comunicazione sugli esami approfonditi è stata sostituita da una comunicazione di gran lunga più ampia sulle relazioni per paese. Per risolvere questo problema, nel giugno 2015 la DG ECFIN ha pubblicato un quadro d’insieme delle conclusioni degli esami approfonditi per quell’anno²⁷, onde mettere in evidenza gli andamenti comuni ai vari paesi e connessi al mutare del panorama economico. Tuttavia, nessun quadro d’insieme analogo è stato pubblicato nel 2016 né, finora, nel 2017.

L’analisi degli squilibri macroeconomici rientra ora nell’analisi globale dei problemi strutturali di uno Stato membro. Gli squilibri, pertanto, hanno perso l’importanza che avevano quando l’esame approfondito era un documento separato. Risulta pertanto difficile distinguere gli aspetti di breve termine (squilibri) da quelli di lungo periodo (crescita).

In sostanza, gli sforzi compiuti per “razionalizzare” il semestre europeo hanno ridotto la visibilità della procedura per gli squilibri macroeconomici. Una comunicazione efficace è, tuttavia, cruciale perché i cittadini comprendano la procedura e le sfide che gli squilibri macroeconomici pongono agli Stati membri. Una maggiore comunicazione è altresì essenziale per migliorare il senso di titolarità nazionale della procedura per gli squilibri macroeconomici. Questo punto di vista è stato ripetutamente sottolineato dalle parti interessate nel corso delle visite informative della Corte.

Nonostante il livello soddisfacente dell’analisi, alcuni aspetti degli esami approfonditi vanno migliorati

Nel novembre 2016, cinque anni dopo l’introduzione della procedura per gli squilibri macroeconomici, la DG ECFIN ha pubblicato un documento intitolato The Macroeconomic Imbalance Procedure – Rationale, Process, Application: a Compendium, che si rifà ampiamente alla documentazione analitica presentata ai comitati del Consiglio o già pubblicata sotto varie forme. Il consolidamento dell’intero quadro di riferimento in questa pubblicazione, benché tardivo, è apprezzabile, in quanto ha consentito agli Stati membri e alle altre parti interessate di comprendere la procedura per gli squilibri macroeconomici e, in particolare, la logica di talune decisioni.

Il Compendium descrive alcuni strumenti analitici utilizzati dalla DG ECFIN per valutare gli squilibri macroeconomici. Potrebbe, però, essere migliorato inserendo informazioni sugli strumenti utilizzati dalla Commissione in altre analisi ricorrenti, come quelle riguardanti la stabilità del sistema bancario, gli andamenti nel mercato del lavoro pertinenti ai fini della procedura per gli squilibri macroeconomici e la qualità delle politiche per il mercato del lavoro.

Il livello medio di analisi degli esami approfonditi è generalmente soddisfacente, secondo le parti interessate e gli esperti consultati dalla Corte. La Commissione tiene conto di tutte le circostanze specifiche di ogni paese e di altre informazioni pertinenti fornite dagli Stati membri. Alcuni Stati membri hanno ravvisato l’esigenza di migliorare la condivisione delle informazioni e, recentemente, la Commissione si è adoperata in tal senso.

Il sondaggio effettuato dalla Corte presso il CPE ha confermato tali conclusioni. La vasta maggioranza degli intervistati (89 %) definisce “buona” la qualità dell’esame approfondito del proprio Stato membro, mentre l’11 % la qualifica “media”. Nessuno descrive la qualità come “molto buona”, “scarsa” o “molto scarsa” (cfr. grafico d nell’allegato VI). Rispetto a relazioni analoghe redatte da istituzioni comparabili, il 68 % dei membri del CPE non ha riscontrato “nessuna differenza”, il 26 % ha affermato che gli esami approfonditi sono migliori e il 5 % li ha definiti peggiori (cfr. grafico u nell’allegato VI). Secondo tutti gli intervistati, gli esami approfonditi tenevano conto delle pertinenti informazioni specifiche di ogni paese (per il 53 % “in larga misura” e per il 47 % “in una certa misura”, cfr. grafico e nell’allegato VI).

Rispetto alle relazioni di altre organizzazioni internazionali (FMI, OCSE) che hanno adottato un approccio “tematico”, gli esami approfonditi spesso insistono sugli stessi problemi anno dopo anno. Pur ammettendo che alcuni squilibri siano persistenti e non si possano ignorare, spesso ne discendono un’analisi ripetitiva, dallo scarso valore aggiunto, e un messaggio che rimane sostanzialmente identico da un anno all’altro.

Il regolamento PSM impone alla Commissione di considerare “le profonde interazioni commerciali e finanziarie tra gli Stati membri e le ricadute delle politiche economiche nazionali”²⁸. Per soddisfare tali impegni la Commissione ha elaborato una serie di strumenti economici²⁹.

Tuttavia, l’analisi degli effetti di propagazione³⁰ è spesso inadeguata. Nei quattro Stati membri selezionati essa è stata applicata con una certa disomogeneità. Per esempio, fino al 2014 il contagio³¹ dei titoli sovrani in Slovenia (un effetto di propagazione dall’esterno) ha ricevuto solo scarsa attenzione. In Bulgaria, le condizioni generali del mercato sono state trascurate, in quanto si trattava di un piccolo Stato membro al di fuori della zona euro. Ignorando gli effetti di propagazione, la Commissione tende a concentrarsi in maniera eccessiva sugli sviluppi intrinseci di uno Stato membro.

Dal 2015 vige la convenzione di menzionare gli effetti di propagazione verso l’esterno negli esami approfonditi dei cinque maggiori Stati membri della zona euro, il che rappresenta uno sviluppo positivo.

Gli effetti di propagazione verso l’interno sono stati citati in tutti gli esami approfonditi del campione per tutti gli anni, ma con approfondimenti e coperture variabili. Per esempio il contagio dei titoli sovrani non è stato esaminato in maniera sufficientemente dettagliata neppure nel 2012 e nel 2013, quando i relativi differenziali³² erano particolarmente alti.

Per concludere in merito agli effetti di propagazione, si rileva che gli strumenti analitici utilizzati non fanno parte in modo coerente dell’analisi per paese. Vi sono stati, tuttavia, alcuni miglioramenti, in particolare grazie alla pubblicazione, dal 2016 in poi, della matrice di valutazione della procedura per gli squilibri macroeconomici.

In generale, gli esami approfonditi non valutano gli effetti della politica di bilancio sugli squilibri esterni. L’unico Stato membro cui finora è stata dedicata una valutazione complessiva è la Germania, che vanta un notevole avanzo delle partite correnti. Tuttavia, non è stata svolta alcuna analisi corrispondente per i paesi con un disavanzo strutturale delle partite correnti, con una posizione patrimoniale netta sull’estero fortemente negativa oppure con problemi di competitività (cfr. riquadro 4). In termini di bilancio, gli esami approfonditi si limitano essenzialmente a una breve analisi degli andamenti del debito pubblico.

Nei casi della Slovenia e della Bulgaria, la Corte ha riscontrato debolezze nell’analisi degli squilibri e nelle conseguenti raccomandazioni strategiche (cfr. riquadro 5).

La relazione sul meccanismo di allerta e il quadro di valutazione svolgono un ruolo limitato nella procedura per gli squilibri macroeconomici

La presente sezione analizza il valore aggiunto della relazione sul meccanismo di allerta nella procedura per gli squilibri macroeconomici e le caratteristiche del quadro di valutazione per favorire una rilevazione precoce degli squilibri.

Da quando è stata introdotta la procedura per gli squilibri macroeconomici, la relazione sul meccanismo di allerta è più che raddoppiata di volume (cfr. grafico 6).

Fonte: Corte dei conti europea.

La qualità della valutazione non ha, tuttavia, registrato un miglioramento corrispondente, poiché il documento è ancora essenzialmente descrittivo³⁷:

1. la prima parte della relazione sul meccanismo d’allerta descrive essenzialmente i trend comuni delle varie economie e l’evoluzione dei differenti indicatori del quadro di valutazione. Non approfondisce però le implicazioni di tali andamenti (effetti di propagazione o fattori causali) né cerca di individuarne le determinanti;
2. la seconda parte della relazione si limita a descrivere il quadro di valutazione e a valutare brevemente, paese per paese, i rischi di squilibrio e gli aggiustamenti.

L’immediata utilità della relazione per individuare gli Stati membri a rischio di squilibrio che necessitano di un esame approfondito è stata neutralizzata dalla prassi della Commissione di rendere obbligatori gli esami approfonditi per gli Stati membri che hanno presentato squilibri l’anno precedente (cfr. allegato IX). L’inerzia che ne discende per il procedimento è illustrata nel grafico 7.

NB: gli asterischi indicano gli Stati membri che nell’anno dell’esame approfondito non presentavano squilibri, stando alla valutazione.

Fonte: Corte dei conti europea.

Il quadro di valutazione della relazione sul meccanismo di allerta non è concepito in maniera adeguata per agevolare l’individuazione precoce di squilibri macroeconomici (in via di peggioramento):

1. è retrospettivo poiché si basa su dati che risalgono a due anni prima;
2. molti indicatori sono medie mobili o variabili di stock (cfr. tabella 4) e, pertanto, sono lenti ad adeguarsi ai recenti andamenti o a rispecchiarli.

Fonte: Corte dei conti europea.

Nel quadro di valutazione non sono esplicitamente inclusi alcuni indicatori importanti e pertinenti ai fini della rilevazione degli squilibri, come per esempio l’inflazione, la redditività delle imprese e i prestiti deteriorati.

Il quadro di valutazione è stato riveduto in numerose occasioni, in cui sono stati modificati il numero, il tipo e la presentazione degli indicatori. Il quadro è stato riveduto l’ultima volta nel 2016, quando tre indicatori sociali³⁸ sono stati promossi dallo status “ausiliario” al quadro di valutazione principale. Tuttavia, questi tre indicatori sono strettamente correlati e non sono molto utili per l’individuazione precoce degli squilibri poiché rispecchiano le conseguenze delle perturbazioni economiche. Sia coloro che hanno partecipato al sondaggio condotto presso il CPE (cfr. grafico c nell’allegato VI) sia la vasta maggioranza delle parti interessate ritengono che questi indicatori non abbiano migliorato il quadro di valutazione.

Il quadro di valutazione ha un valore limitato nella fase della relazione sul meccanismo di allerta e nessun valore in seguito. Com’era prevedibile, la Corte ha rilevato un nesso diretto tra il numero degli indicatori con valori anomali (ossia che superano il valore soglia), da un lato, e la decisione di redigere un esame approfondito e la classificazione degli squilibri, dall’altro. In entrambi i casi la correlazione statistica è però debolissima (cfr. grafico 8), a conferma del fatto che la decisione di redigere un esame approfondito non discende automaticamente dal quadro di valutazione. La Commissione inoltre non utilizza gli indicatori del quadro di valutazione per la propria analisi ai fini dell’esame approfondito, ma ricorre a una serie più ampia di strumenti analitici, nonché a dati più aggiornati³⁹.

Nota: I puntini neri rappresentano la media. La categoria “Squilibri eccessivi con procedura per gli squilibri eccessivi” non è visualizzata poiché nessuno Stato membro ne ha mai fatto parte.

Fonte: Corte dei conti europea.

Nonostante il limitato ruolo che esso riveste nel processo decisionale, dai colloqui con le parti interessate è emerso che il quadro di valutazione suscita la viva attenzione del pubblico in quanto il numero di indicatori con valori anomali può essere comunicato facilmente. Tuttavia, è possibile che i lettori non esperti non ricavino un quadro esauriente della natura e dei dettagli degli squilibri di uno Stato membro, se si basano sul numero di indicatori con valori anomali anziché leggere l’intero esame approfondito. L’inserimento del quadro di valutazione come allegato alla relazione per paese, a partire dal 2016, può rafforzare l’errata percezione che esso sia un elemento centrale per valutare la gravità degli squilibri.

Conclusioni e raccomandazioni

Nel complesso la Corte conclude che, sebbene la procedura per gli squilibri macroeconomici sia nell’insieme ben concepita, la Commissione non la sta attuando in modo tale da garantire un’efficace prevenzione e correzione degli squilibri. La Commissione deve perciò, sotto determinati aspetti, migliorare profondamente il modo in cui gestisce la procedura per gli squilibri macroeconomici. Un recente passo avanti è consistito nell’affrontare la questione degli effetti di propagazione di una politica di bilancio restrittiva in alcuni Stati membri in un periodo in cui il prodotto della zona euro si manteneva su bassi livelli.

Attuazione delle raccomandazioni specifiche per paese relative alla procedura per gli squilibri macroeconomici

Il grado di attuazione da parte degli Stati membri delle raccomandazioni specifiche per paese relative alla procedura per gli squilibri macroeconomici è stato modesto (cfr. paragrafo 33).

Solo dopo aver elaborato le raccomandazioni specifiche per paese, la Commissione decide quali siano pertinenti ai fini della procedura per gli squilibri macroeconomici. Anche a questo punto, in alcuni casi tale classificazione non è appropriata poiché il nesso con l’analisi dell’esame approfondita è, al massimo, parziale o remoto. Le raccomandazioni indicate come pertinenti ai fini della procedura per gli squilibri macroeconomici sono spesso una combinazione di misure intese a sanare problemi strutturali concernenti la crescita potenziale e di misure volte a contrastare gli squilibri macroeconomici nel breve-medio termine. Talvolta le raccomandazioni specifiche per paese relative alla procedura per gli squilibri macroeconomici non sono neppure collegate agli squilibri macroeconomici (cfr. paragrafi 35-38; 43).

A seguito della “razionalizzazione” del 2015, le raccomandazioni specifiche per paese relative alla procedura per gli squilibri macroeconomici sono ora più brevi e redatte in termini più generali rispetto alle precedenti. Ciò rende più difficile valutarne l’attuazione nonché il contributo fornito all’eliminazione degli squilibri. Il calendario di attuazione è molto difficile da rispettare (cfr. paragrafi 39-42; 51-52).

Infine, non vengono effettuate sistematiche valutazioni ex ante ed ex post dell’impatto economico delle raccomandazioni specifiche per paese relative alla procedura per gli squilibri macroeconomici (cfr. paragrafi 44-46).

Raccomandazione 1

1. La Commissione dovrebbe creare sistematicamente un nesso tra le raccomandazioni specifiche per paese relative alla procedura per gli squilibri macroeconomici e gli squilibri macroeconomici rilevati nell’esame approfondito. Le misure incluse nelle raccomandazioni specifiche per paese relative alla procedura per gli squilibri macroeconomici dovrebbero essere sufficientemente dettagliate perché la loro attuazione determini una sostanziale e apprezzabile riduzione degli squilibri.
2. La Commissione dovrebbe altresì operare una netta distinzione tra le azioni d’intervento della procedura per gli squilibri macroeconomici, intese a ridurre gli squilibri di breve-medio termine allo scopo di evitare crisi, e le riforme volte a prevenire l’accumulo di squilibri, stimolando la crescita potenziale nel lungo periodo.
3. Ove possibile, la Commissione dovrebbe effettuare valutazioni ex ante ed ex post dell’impatto sugli squilibri delle azioni d’intervento delineate nelle raccomandazioni specifiche per paese relative alla procedura per gli squilibri macroeconomici.
4. La Commissione dovrebbe indicare un calendario realistico per favorire l’attuazione delle raccomandazioni specifiche per paese relative alla procedura per gli squilibri macroeconomici.

Queste misure dovrebbero essere poste in essere per il ciclo della procedura per gli squilibri macroeconomici relativo al 2019 (avente inizio nell’autunno 2018).

Classificazione degli squilibri

Gli esami approfonditi, di per sé, non contengono alcuna conclusione sulla classificazione degli squilibri per gli Stati membri. Inoltre il nesso tra l’analisi economica contenuta nell’esame approfondito e la classificazione degli squilibri non è sempre chiaro. Il problema si è aggravato da quando gli esami approfonditi veri e propri sono stati sostituiti da “sintesi” nelle relazioni per paese (cfr. paragrafi 57-60).

I servizi della Commissione utilizzano una serie di criteri ben definita per proporre al collegio come classificare gli squilibri. Dagli elementi probatori di audit emerge, tuttavia, che manca un processo decisionale formale a livello politico e che talvolta la Commissione stessa viola le proprie norme interne (cfr. paragrafi 61-62; 66).

La Commissione non ha mai proposto l’attivazione della procedura per gli squilibri eccessivi, anche se in più occasioni l’ha presa in considerazione. Secondo l’interpretazione che la Commissione dà del regolamento PSM, in caso di diagnosi di squilibri eccessivi essa non sarebbe necessariamente tenuta ad attivare la procedura per gli squilibri eccessivi (cfr. paragrafi 63-65).

Raccomandazione 2

1. Come richiede il regolamento PSM, la Commissione dovrebbe fornire, negli esami approfonditi, una chiara caratterizzazione della gravità degli squilibri ai quali è confrontato uno Stato membro.
2. La Commissione dovrebbe adottare, pubblicare e applicare criteri e processi chiari per la classificazione degli squilibri.
3. Tranne che in circostanze specifiche, la Commissione dovrebbe raccomandare l’attivazione di una procedura per gli squilibri eccessivi quando vi sono elementi attestanti la presenza di squilibri eccessivi in uno Stato membro, in particolare laddove sussista un elevato rischio di instabilità, gli squilibri siano persistenti o abbiano avuto effetti di propagazione oppure le misure correttive siano state insoddisfacenti. Se, in circostanze specifiche, la Commissione ricorre ai propri poteri discrezionali per non avviare tale procedura, dovrebbe spiegarne con chiarezza e pubblicamente le ragioni.

   Queste misure dovrebbero essere poste in essere per il ciclo della procedura per gli squilibri macroeconomici relativo al 2019 (avente inizio nell’autunno 2018).

4. Nel contesto della revisione della procedura per gli squilibri macroeconomici nel 2019, la Commissione dovrebbe proporre modifiche al regolamento PSM per codificare le circostanze in cui la Commissione non raccomanda l’attivazione di una procedura per gli squilibri eccessivi, pur avendo concluso che uno Stato membro presenta squilibri eccessivi.

Caratteristiche degli esami approfonditi

A partire dal 2015 gli esami approfonditi sono gradualmente confluiti nelle relazioni per paese, che trattano principalmente il coordinamento economico generale delle politiche strutturali; i confini tra i due documenti sono diventati sempre meno netti. Nel 2017 le analisi dettagliate di tutti i principali problemi riguardanti uno Stato membro sono state riunite in un’unica sezione della relazione per paese, all’interno della quale sono suddivise per tema con un’indicazione degli argomenti pertinenti ai fini della procedura per gli squilibri macroeconomici (cfr. paragrafi 68-72).

Questi sviluppi hanno ridotto la visibilità della procedura per gli squilibri macroeconomici e hanno reso sempre più difficile individuare le sfide pertinenti ai fini della procedura per gli squilibri macroeconomici. La riduzione degli esami approfonditi ha indebolito ulteriormente il nesso tra l’analisi economica, da un lato, e la classificazione degli squilibri e le conseguenti raccomandazioni specifiche per paese relative alla procedura per gli squilibri macroeconomici, dall’altro (cfr. paragrafi 59; 73-75).

Inoltre, il quadro di valutazione non è essenziale per l’esame approfondito, ma il fatto che dal 2016 venga allegato alla relazione per paese dà l’impressione che lo sia (cfr. paragrafi 95-96).

Raccomandazione 3

1. Per valutare in maniera precisa la gravità degli squilibri macroeconomici ai quali uno Stato membro è confrontato e rendere più semplice l’individuazione della risposta più adatta, la Commissione dovrebbe fornire un esame approfondito esaustivo e presentato separatamente, di una lunghezza e un livello di dettaglio tali da riflettere la gravità della situazione e le sfide strategiche implicate.
2. La Commissione non dovrebbe pubblicare il quadro di valutazione insieme all’esame approfondito, ma dare accesso alla banca dati contenente le variabili specifiche per paese effettivamente utilizzate nell’analisi.

Queste misure dovrebbero essere poste in essere per il ciclo della procedura per gli squilibri macroeconomici relativo al 2019 (avente inizio nell’autunno 2018).

Riconoscere l’impatto della politica di bilancio sugli squilibri esterni e sulla competitività

Nonostante alcune ripetizioni riscontrabili da un anno all’altro, gli esami approfonditi presentano di solito un livello soddisfacente di analisi. L’impatto delle politiche di bilancio sugli squilibri esterni, tuttavia, non sempre rientra nell’analisi o è preso in considerazione nella formulazione delle raccomandazioni specifiche per paese relative alla procedura per gli squilibri macroeconomici, neppure quando un esame approfondito ha individuato nelle posizioni sull’estero squilibri strettamente connessi alla politica di bilancio. La Commissione è consapevole di tali collegamenti, ma in genere ritiene che le questioni di bilancio siano di pertinenza del PSC. Tuttavia, il PSC è circoscritto alla sostenibilità di bilancio, non considera gli effetti della politica di bilancio sugli squilibri esterni e non fa riferimento alla politica di bilancio degli Stati membri che soddisfano i criteri di sostenibilità (cfr. paragrafi 78-80; 86-87).

Raccomandazione 4

Ove opportuno, la Commissione dovrebbe analizzare sistematicamente negli esami approfonditi l’impatto della politica di bilancio sugli squilibri esterni e sulla competitività, nonché utilizzare la procedura per gli squilibri macroeconomici per rivolgere raccomandazioni agli Stati membri, quando le questioni di bilancio influiscono direttamente sugli squilibri esterni. Questa osservazione dovrebbe applicarsi sia agli Stati membri che registrano ingenti avanzi delle partite correnti sia a quelli con ingenti disavanzi.

Questa misura dovrebbe essere posta in essere per il ciclo della procedura per gli squilibri macroeconomici relativo al 2019 (avente inizio nell’autunno 2018).

Dimensione della zona euro

La procedura per gli squilibri macroeconomici si incentra eccessivamente sulle singole economie e non abbastanza sugli effetti di propagazione. Di conseguenza, le raccomandazioni specifiche per paese relative alla procedura per gli squilibri macroeconomici non promuovono in misura adeguata azioni d’intervento aventi un impatto positivo su altri Stati membri né favoriscono un riequilibrio simmetrico nella zona euro (cfr. paragrafi 81-85).

Le raccomandazioni specifiche per paese non sono sempre coerenti con le raccomandazioni formulate dalla Commissione per l’intera zona euro (cfr. paragrafi 47-50).

Raccomandazione 5

1. Tramite lo svolgimento della procedura per gli squilibri macroeconomici, la Commissione dovrebbe prendere sistematicamente in considerazione politiche con effetti transnazionali tali da favorire il riequilibrio simmetrico all’interno della zona euro.
2. La Commissione dovrebbe assicurare la coerenza tra le raccomandazioni specifiche per paese relative alla procedura per gli squilibri macroeconomici e le raccomandazioni per la zona euro in materia di squilibri, anche per quanto riguarda l’orientamento complessivo della politica di bilancio, ove opportuno.

Queste misure dovrebbero essere poste in essere per il ciclo della procedura per gli squilibri macroeconomici relativo al 2019 (avente inizio nell’autunno 2018).

Visibilità e comunicazione della procedura per gli squilibri macroeconomici

Una comunicazione efficace è essenziale per sensibilizzare l’opinione pubblica in merito alla procedura per gli squilibri macroeconomici e al suo specifico obiettivo di rilevare, mitigare e prevenire gli squilibri economici, insieme alle sfide che tali squilibri pongono agli Stati membri. Una maggiore comunicazione è altresì essenziale per migliorare il senso di titolarità nazionale della procedura per gli squilibri macroeconomici (cfr. paragrafi 1-6; 54-56; 68-72; 88-91; 94-96).

Raccomandazione 6

La Commissione dovrebbe dare maggior rilievo alla procedura per gli squilibri macroeconomici:

1. intensificando i riferimenti alla procedura nelle proprie comunicazioni con gli Stati membri;
2. mettendo i commissari competenti a disposizione dei parlamenti degli Stati membri ogniqualvolta la Commissione giudichi eccessivi gli squilibri, perché possano spiegare le motivazioni alla base delle decisioni assunte e delle corrispondenti raccomandazioni strategiche.

Queste misure dovrebbero essere poste in essere per il ciclo della procedura per gli squilibri macroeconomici relativo al 2019 (avente inizio nell’autunno 2018).

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione IV, presieduta da Baudilio TOMÉ MUGURUZA, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, nella riunione del 28 novembre 2017.

Per la Corte dei conti europea

Klaus-Heiner LEHNE
Presidente

Abbreviazioni e acronimi

AMR: relazione sul meccanismo di allerta

BCE: Banca centrale europea

CPE: Comitato di politica economica del Consiglio dell’UE

DG EMPL: direzione generale Occupazione, affari sociali e inclusione presso la Commissione europea

DG ECFIN: direzione generale Affari economici e finanziari presso la Commissione europea

EIP: procedura per gli squilibri eccessivi

FMI: Fondo monetario internazionale

IDR: esame approfondito

OCSE: Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico

PDE: procedura per i disavanzi eccessivi

PNR: programma nazionale di riforma

PSC: Patto di stabilità e crescita

PSM: procedura per gli squilibri macroeconomici

RSP: raccomandazione specifica per paese

Glossario

Comitato di politica economica (CPE): organo consultivo che assiste la Commissione e il Consiglio, istituito ai sensi della decisione 74/122/CEE del Consiglio del 18 febbraio 1974. Il CPE contribuisce ai lavori del Consiglio volti a coordinare le politiche economiche degli Stati membri e dell’UE. Comprende due delegati per ciascuno Stato membro, due per la Commissione e due per la BCE.

Patto di stabilità e crescita: accordo vincolante per tutti gli Stati membri dell’UE sin dal 1997 (con riforme nel 2005 e nel 2011) sull’attuazione delle disposizioni del trattato di Maastricht che riguardano la sostenibilità delle politiche di bilancio degli Stati membri, essenzialmente tramite il mantenimento del disavanzo e del debito pubblici su livelli accettabili.

Programma nazionale di riforma: documento annuale che presenta le politiche e le misure adottate da uno Stato membro per promuovere la crescita e l’occupazione e raggiungere gli obiettivi della strategia Europa 2020.

Semestre europeo: il ciclo annuale dell’UE di coordinamento delle politiche economiche. Il semestre europeo riguarda le politiche di bilancio stabilite dal patto di stabilità e crescita, la prevenzione degli squilibri macroeconomici eccessivi (nel quadro della procedura per gli squilibri macroeconomici) e le riforme strutturali nel contesto della strategia Europa 2020. Dà luogo a raccomandazioni specifiche per paese rivolte agli Stati membri.

Strategia Europa 2020: programma dell’UE per la crescita e l’occupazione per il decennio in corso. La strategia individua cinque obiettivi principali, che si concretizzano tramite sette iniziative faro. I governi dell’UE hanno fissato target nazionali per contribuire a realizzare gli obiettivi generali dell’Unione e riferiscono a tale riguardo nei rispettivi programmi nazionali di riforma.

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di conformità su specifici settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

La presente relazione è stata stilata dalla Sezione di audit IV – presieduta da Baudilio Tomé Muguruza, Membro della Corte – specializzata nell’audit riguardante la regolamentazione dei mercati e l’economia competitiva. L’audit è stato diretto da Neven Mates, Membro della Corte, coadiuvato nella preparazione della relazione da: Georgios Karakatsanis, capo Gabinetto, e Marko Mrkalj, attaché; Zacharias Kolias, direttore; Giuseppe Diana, capo incarico. L’équipe di audit era composta da Stefano Sturaro, Shane Enright, Maëlle Bourque e Katia Mesonero-Herrera.

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