Izvajanje kohezijske politike: stroški so sorazmerno nizki, vendar ni dovolj informacij za oceno prihrankov v okviru poenostavitev

Povzetek

Poraba za politiko EU na področju ekonomske, socialne in teritorialne kohezije znaša približno eno tretjino vse porabe iz proračuna EU. Splošni cilj kohezijske politike je zmanjšati razvojna neravnovesja med regijami. Znesek sredstev, dodeljenih kohezijski politiki, ki je glavna naložbena politika EU, je v obdobju 2014–2020 znašal 352 milijard EUR ali 37 % skupne porabe iz proračuna EU v tem obdobju.

Kohezijska politika se izvaja z deljenim upravljanjem, kar pomeni, da si odgovornost za izvajanje politike in upravljanje povezanih skladov, vključno z opravljanjem nadzornih dejavnosti, delijo Komisija in države članice. Komisija je sicer odgovorna za izvrševanje proračuna EU, dejansko upravljanje in nadzor skladov in programov EU pa sta prenesena na organe držav članic. Naloge in dejavnosti teh organov so določene v uredbi o skupnih določbah: med njimi so tudi izbira projektov za sofinanciranje in nadzor nad njimi.

Pri izvajanju skladov kohezijske politike nastajajo stroški. Tako je pri vseh nalogah in dejavnostih organov, ki so v državah članicah pristojni za programe, ter nalogah in dejavnostih Komisije.

Sodišče je v tej reviziji preučilo, ali so ti stroški primerljivi z drugimi podobnimi shemami in ali so z njimi povezane informacije popolne, dosledne in usklajene. Preučilo je tudi, ali te informacije omogočajo analizo in sprejemanje odločitev o zakonodaji ter o poenostavitvi pravil. Ugotovitve in zaključki Sodišča so koristni za programsko obdobje 2021–2027 in za povečanje uspešnosti sistemov upravljanja in nadzora v državah članicah v obdobju 2021–2027.

Sodišče je ugotovilo, da so skupni stroški izvajanja skladov kohezijske politike, ki jih je predstavila Komisija, sorazmerno nizki v primerjavi z drugimi skladi EU in programi, ki se financirajo z mednarodnimi sredstvi. Vendar je Sodišče zaključilo, da Komisija ni zbrala s stroški povezanih podatkov, ki bi bili dovolj popolni, dosledni in usklajeni, da bi jih bilo mogoče uporabiti, na primer za oceno učinka poenostavitve pravil EU na način izvajanja skladov kohezijske politike.

Sodišče je ugotovilo, da so stroški, prijavljeni Komisiji za sofinanciranje, sicer znani, da pa je na voljo le malo ali nič informacij o stroških, ki niso prijavljeni. Da bi Komisija pridobila več informacij o neprijavljenem delu stroškov, pri državah članicah izvaja poizvedbe za oceno upravnih stroškov. Sodišče je izrazilo dvom o popolnosti, doslednosti in točnosti podatkov, na katerih temelji najnovejša ocena iz leta 2018. Kljub temu bi ta študija lahko služila kot podlaga za posplošene primerjave na visoki ravni. Sodišče meni – kot je navedla Komisija v svoji študiji iz leta 2018 – da so stroški držav članic v višini 2,3 %, ki so nastali pri izvajanju skladov kohezijske politike, podobni ali nižji kot pri drugih shemah, ki se financirajo z mednarodnimi sredstvi.

Za obdobje 2014–2020 je Komisija na podlagi študije iz leta 2017 ocenila, da bi se z uvedbo 21 ukrepov za poenostavitev upravni stroški morali zmanjšati. Vendar je Sodišče izvedlo anketo, pri kateri se je pokazalo, da večina držav članic pričakuje povečanje upravnih stroškov v obdobju 2014–2020.

Komisija je v okviru obrazložitvenega memoranduma k zakonodajnemu predlogu za obdobje 2021–2027 predstavila dve oceni iz študije iz leta 2018 v zvezi s posameznimi posebnimi ukrepi za poenostavitev. Sodišče meni, da bi bilo treba za eno od ocen v obrazložitvenem memorandumu uporabiti bolj realističen scenarij.

Komisija je v uredbah, ki zadevajo obdobji 2014–2020 in 2021–2027, uvedla in predlagala več ukrepov za poenostavitev. Denarni učinek mnogih od teh ukrepov za poenostavitev je bil ocenjen v več študijah, in sicer v letih 2012, 2017 in 2018, vendar kompleksnost upravnih praks organov držav članic ni bila upoštevana. Sodišče na podlagi svojega predhodnega dela meni, da zaradi teh praks morda ne bo mogoče doseči pričakovanih prihrankov stroškov v okviru ukrepov za poenostavitev.

Sodišče priporoča, naj Komisija:

• za svoje redne študije upravnih stroškov objavi, kaj bo preučila in kdaj,
• oceni, ali so se ocenjeni prihranki upravnih stroškov dejansko uresničili,
• preuči upravne prakse v državah članicah.

Uvod

Skladi kohezijske politike in način njihovega upravljanja

Politika ekonomske, socialne in teritorialne kohezije EU (v tem poročilu: kohezijska politika) je namenjena zmanjšanju razvojnih neravnovesij med regijami, prestrukturiranju nazadujočih industrijskih območij in spodbujanju čezmejnega, transnacionalnega in medregionalnega sodelovanja v Evropski uniji.

Odhodki za kohezijsko politiko znašajo približno 37 % celotne porabe iz proračuna EU. Sredstva, dodeljena kohezijski politiki, ki je glavna naložbena politika EU, so v programskem obdobju 2007–2013 znašala 346 milijard EUR (skupne dodelitve za EU in države članice so znašale 466 milijard EUR), v programskem obdobju 2014–2020 pa 352 milijard EUR (skupne dodelitve za EU in države članice so znašale 473 milijard EUR).

Kohezijska politika EU je strukturirana okoli treh od petih evropskih strukturnih in investicijskih skladov¹ (skladi ESI), in sicer Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR), Kohezijskega sklada in Evropskega socialnega sklada (ESS). Ti trije skladi so znani tudi kot skladi kohezijske politike EU. Za sklade ESRR, Kohezijski sklad in ESS veljajo skupna pravila, razen izjem, ki so določene v posebnih uredbah za vsak posamezen sklad.

Kohezijska politika se izvaja z deljenim upravljanjem², kar pomeni, da si odgovornost za izvajanje politike in z njo povezanih skladov delijo Komisija in države članice. Ti skladi se izvajajo v okviru operativnih programov, ki jih pripravijo države članice in sprejme Komisija ter v katerih je podrobno določeno, kako bodo države članice porabile finančna sredstva EU v programskem obdobju. V okviru operativnih programov se financirajo projekti, ki so jih izbrali organi upravljanja držav članic in jih izvajajo upravičenci.

V programskem obdobju 2007–2013 je bilo 441 operativnih programov na področju kohezije. Skoraj 90 % teh operativnih programov je bilo zaključenih že proti koncu leta 2019³. Operativnih programov v programskem obdobju 2014–2020 je 391 in se še izvajajo.

Država članica za vsak operativni program imenuje organe za njegovo izvajanje: organ upravljanja, organ za potrjevanje in revizijski organ. Njihove naloge in dejavnosti so določene v uredbi o skupnih določbah⁴.

• Organ upravljanja je odgovoren za izvajanje operativnega programa. Ocenjuje in nato izbere projektne vloge ter preverja in spremlja izvajanje projektov.
• Organ za potrjevanje je odgovoren za združevanje prijav stroškov, ki jih predložijo upravičenci projekta, v izkaze odhodkov in zahtevke za plačila. Te predloži Komisiji za povračilo in pripravi zaključne račune operativnih programov.
• Revizijski organ je odgovoren za pripravo letnega neodvisnega mnenja o zanesljivosti zaključnih računov, zakonitosti nastalih odhodkov ter delovanju sistemov upravljanja in nadzora.

Države članice lahko na lastno pobudo ustanovijo tudi druge organe, kot so usklajevalni ali posredniški organi za pomoč pri izvajanju operativnih programov. Usklajevalni organ opravlja horizontalne funkcije, pomembne za več operativnih programov. Posredniški organi so javni ali zasebni organi, ki delujejo pod odgovornostjo organa, imenovanega večinoma za en operativni program, in izvajajo naloge v imenu tega organa v razmerju do upravičencev, ki izvajajo operacije.

Na Komisiji sta za izvajanje kohezijske politike EU odgovorna dva generalna direktorata, in sicer Generalni direktorat za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje (GD EMPL) ter Generalni direktorat za regionalno in mestno politiko (GD REGIO).

Komisija se pogaja z državami članicam o operativnih programih in jih odobri, organom držav članic daje smernice in navodila za izvajanje njihovih nalog ter spremlja izvajanje politike s pregledi na ravni držav članic ali dokumentacijskimi pregledi. Poleg teh vsakodnevnih nalog predlaga tudi temeljno področno zakonodajo, s katero se oblikuje okvir politike in ocenjujejo pretekli okviri.

Najpomembnejše dejavnosti imenovanih organov držav članic in Komisije so predstavljene na sliki 1.

Opomba: Države članice lahko ustanovijo posredniške organe, za katere so odgovorni organi upravljanja in organi za potrjevanje.

Vir: Evropsko računsko sodišče

Stroški izvajanja skladov kohezijske politike

Z dejavnostmi, potrebnimi za pripravo in izvajanje programov, vključno z upravljanjem, spremljanjem, vrednotenjem, obveščanjem in komuniciranjem ter nadzorom in revizijo (glej tudi odstavke 06 do 09), nastajajo upravni stroški na več ravneh (glej sliko 1):

1. stroški izvajanja programa, ki jih imajo:
   1. Komisija pri nadzoru in preverjanju izvajanja v državah članicah (kot so stroški zaposlenih, študije, vrednotenja, analize, ukrepi za razširjanje informacij in svetovanje) ter
   2. organi držav članic pri pripravi programov in njihovem spreminjanju ter ukrepih za upravljanje, spremljanje, vrednotenje, obveščanje in komuniciranje ter nadzor in revizijo (kot so stroški zaposlenih, svetovanje, stroški IT)⁵;
2. stroški izvajanja izbranih operacij, ki jih imajo:
   1. upravičenci, ko zaprosijo za finančno podporo, izvajajo projekte, poročajo in zahtevajo povračila (kot so stroški zaposlenih, materialni stroški in storitve).

Stroški izvajanja skladov se lahko pokrijejo iz proračunov EU ali držav članic (nacionalnih ali regionalnih) ali iz kombinacije teh proračunov.

1. Nekateri stroški se krijejo samo iz proračuna EU. To so stroški, ki jih ustvari Komisija pri tehnični podpori na lastno pobudo, npr. za ukrepe za krepitev upravnih zmogljivosti, izvedbo študij, vrednotenja, ukrepe za razširjanje informacij itd.⁶. Proračun EU zajema tudi običajne upravne stroške, kot so stroški zaposlenih in stavb.
2. Nekateri stroški se krijejo s sofinanciranjem tako iz proračuna EU kot iz proračunov držav članic. Ti stroški nastanejo državam članicam in so prijavljeni kot tehnična podpora. Taki stroški se lahko nanašajo na dejavnosti ali operacije, ki se izvajajo v okviru posebnega operativnega programa tehnične podpore, ali na prioriteto v splošnem operativnem programu. Pri operacijah tehnične podpore je treba upoštevati vse zahteve iz pravil kohezijske politike v zvezi z, na primer, postopki izbire, ureditvami nadzora in revizije, javnimi naročili, pravili o upravičenosti ali zahtevami glede poročanja.
3. Nekateri stroški se krijejo samo iz proračunov držav članic. Komisija ne prejme nobenih informacij o teh stroških, saj ne spadajo v področje uporabe uredbe o skupnih določbah.

Vsaka država članica se lahko odloči, katere stroške bo financirala iz nacionalnega proračuna in za katere stroške bo s tem, ko jih bo prijavila kot tehnično podporo, zaprosila za sofinanciranje.

Razmerje med upravnimi stroški in tehnično podporo je prikazano v obarvanem krogu na sliki 2, v katerem se notranji krogi nanašajo na stroške Komisije (glej odstavek 12(1)). Drugi in tretji krog se nanašata na tehnično podporo, ki jo države članice prijavijo Komisiji (glej odstavek 12(2)). Zunanji krog prikazuje upravni strošek, ki nastane za države članice, vendar Komisiji ni bil prijavljen (glej odstavek 12(3)), in ga Komisija skuša oceniti v študijah (glej odstavek 15). Z različnimi barvami, uporabljenimi v večjem krogu, je ponazorjeno, kateri organ je imel stroške, in razvidno je, na primer, da nastane večina stroškov za države članice, organi upravljanja pa porabijo več kot 50 % stroškov tehnične podpore držav članic.

Opomba: V znesku 474 milijard EUR je zajeto financiranje EU (352 milijard EUR, glej odstavek 02) in nacionalno sofinanciranje.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov Evropske komisije za obdobje 2014–2020

V uredbi o skupnih določbah je omejen obseg, v katerem lahko države članice prijavijo tehnično podporo. Države članice smejo za obdobje 2014–2020 zahtevati povračilo stroškov kot tehnično podporo v višini do 4 % sredstev, ki so jim dodeljena⁷. V uredbi o skupnih določbah so opredeljene tudi okoliščine, v katerih se lahko ta omejitev poveča na 6 %. V Prilogi I je pregled skupnih zneskov, dodeljenih kohezijski politiki (473 milijard EUR) in tehnični podpori (14 milijard EUR) v programskem obdobju 2014–2020 v vsaki državi članici. EU glede na program sofinancira med 50 % in 100 % prijavljenih stroškov tehnične podpore.

Komisija je med letoma 2010 in 2018 naročila pet študij za oceno ravni stroškov izvajanja skladov kohezijske politike in učinka ukrepov za poenostavitev pravil in določb, uvedenih v različnih zakonodajnih predlogih Komisije (glej okvir 1).

Obseg revizije in revizijski pristop

S to revizijo je Sodišče preučilo stroške, ki jih imajo Komisija in države članice pri izvajanju skladov kohezijske politike v okviru operativnih programov. Preučilo je tudi, ali so informacije, ki jih morajo v zvezi s stroški države članice sporočiti Komisiji, zadostna podlaga za upravljavske odločitve o zakonodaji in o poenostavitvi pravil in določb.

Ugotovitve in zaključki Sodišča so koristni za programsko obdobje 2021–2027 in za povečanje uspešnosti sistemov upravljanja in nadzora v državah članicah v obdobju 2021–2027.

Sodišče je preučilo stroške izvajanja skladov kohezijske politike in postavilo naslednja revizijska vprašanja:

1. Ali so skupni stroški izvajanja skladov kohezijske politike, ki jih je predstavila Komisija, primerljivi z drugimi podobnimi shemami in temeljijo na popolnih, doslednih in usklajenih podrobnih informacijah o stroških?
2. Ali podatki, povezani s stroški, omogočajo analizo in sprejemanje odločitev o zakonodaji ter o poenostavitvi pravil?

V revizijsko delo Sodišča v zvezi s tem poročilom so bili zajeti Komisija in organi držav članic:

1. Sodišče je ocenilo postopke Komisije – ter razpoložljive informacije Komisije in držav članic o stroških – v GD REGIO in GD EMPL. Preučilo je tudi metode, ki jih je pripravila osrednja služba Komisije (Generalni direktorat za proračun) za ocenjevanje stroškov Komisije za kontrole, če se nanašajo na sklade kohezijske politike;
2. Sodišče je izbralo pet držav članic, da bi se zagotovila geografska uravnoteženost, in sicer med tistimi, ki jih je Komisija predhodno ocenila kot naprednejše pri zbiranju in uporabi informacij o stroških. Svoje delo je opravilo na Češkem, Poljskem in Portugalskem z obiski pri ustreznih organih ter z videokonferencami in dokumentacijskimi pregledi za pristojne organe v Avstriji in Latviji. Za te države članice je Sodišče:
   1. pregledalo postopke za evidentiranje, preverjanje in poročanje v zvezi s stroški izvajanja skladov in programov kohezijske politike, ki jih uporabljajo nacionalni organi za usklajevanje, organi upravljanja, organi za potrjevanje in revizijski organi, ki sodelujejo v izvajanju 15 operativnih programov;
   2. preučilo podatke, o katerih so poročali in so bili uporabljeni v študiji iz leta 2018 (glej okvir 1), ter
   3. ocenilo razpoložljivost in kakovost teh podatkov;
3. Sodišče je opravilo razgovore z uradniki organov držav članic in uslužbenci Komisije v GD BUDG, GD EMPL in GD REGIO;
4. poleg tega je izvedlo dve anketi na ravni držav članic:
   1. vse organe, pristojne za program, je pozvalo, naj sodelujejo v anketi o zbiranju, analizi in poročanju v zvezi z informacijami o upravnih stroških ter o povezanih procesih in stališčih. Prejelo je odgovore 131 od 591 organov (22 %) iz 26 držav članic;
   2. Sodišče je poslalo anketo vsem vrhovnim revizijskim institucijam EU in jih pozvalo, naj posredujejo dodatne informacije o stroških izvajanja skladov kohezijske politike in nacionalnih shem pomoči ter informacije o njihovih revizijah v zvezi s temi zadevami. Prejelo je odgovore 15 od 28 vrhovnih revizijskih institucij;
5. Sodišče je pregledalo študije, izvedene med leti 2010 in 2018 v zvezi s stroški izvajanja skladov kohezijske politike in ukrepi za poenostavitev (glej okvir 1). Skupaj so bila v te študije zajeta tri programska obdobja med leti 2007 in 2027.

Da bi Sodišče preučilo podatke o stroških in povezane postopke, se je osredotočilo predvsem na programsko obdobje 2014–2020. V reviziji so zajete informacije, ki so bile na voljo Komisiji in državam članicam na dan 31. decembra 2018.

V revizijsko delo Sodišča nista bila vključena:

1. pregled koristi, ki jih ustvarijo postopki, povezani z izvajanjem skladov kohezijske politike;
2. pregled upravnih stroškov izbranih operacij na ravni upravičencev (glej odstavek 11).

Opažanja

Prijavljeni skupni stroški za izvajanje skladov kohezijske politike so sorazmerno nizki, vendar ne temeljijo na dovolj popolnih, doslednih in skladnih podatkih

Pri izvajanju katere koli politike ali programa nastajajo stroški, predvsem stroški za zaposlene, sisteme IT, stavbe in storitve. Popolne, usklajene in dosledne informacije o stroških bi bilo treba tudi dati na voljo javnosti, s čimer bi se evropskim državljanom dokazalo, da se politike izvajajo učinkovito. Truditi bi se bilo treba, da ostanejo stroški nizki: višji kot so, manj denarja je na voljo za dejansko izvajanje politike.

Komisija vsako leto poroča o stroških izvajanja skladov kohezijske politike, vendar to poročanje ni ves čas dosledno

Komisija mora v skladu s finančno uredbo EU oceniti stroške in koristi kontrol v letnih poročilih o dejavnostih vsakega generalnega direktorata¹³. Komisija opredeljuje stroške kontrol kot stroške, povezane z večino vidikov izvrševanja porabe EU, vključno s skladi kohezijske politike. V to so na Komisiji vključeni stroški, povezani predvsem z njenimi zaposlenimi, ki sodelujejo pri izvajanju skladov kohezijske politike, na primer pri načrtovanju programov, spremljanju, finančnem poslovodenju, upravni in tehnični podpori ter reviziji. Tabela 1 prikazuje podatke za obdobje 2013–2018.

Komisija svoje stroške kontrol predstavlja v svojih letnih poročilih o dejavnostih kot odstotek izvršenih plačil. V prvih letih programskega obdobja, ko države članice vzpostavljajo programe, projekti pa se še ne izvajajo, se izvrši malo plačil. Vendar so stroški Komisije razmeroma stabilni in se ne spreminjajo preveč glede na obseg izplačanih sredstev. Do razlik v objavljenem odstotnem deležu pride večinoma zaradi sprememb obsega plačil za programe.

Kot drugi generalni direktorati Komisije sta generalna direktorata, ki sta odgovorna za kohezijsko politiko (GD EMPL in GD REGIO), svoje stroške ocenila z metodo, ki so jo določile osrednje službe Komisije. Sestavljena je iz zmnožka števila zaposlenih, dodeljenih izvajanju kohezijske politike, s povprečnimi stroški na posameznega zaposlenega, določenimi za vsako kategorijo zaposlenih. Po priporočilih Službe Komisije za notranjo revizijo je bila metoda glede razporejana uslužbencev posodobljena leta 2018. Zlasti je GD EMPL, kot je Komisija pojasnila v svojem letnem poročilu o dejavnostih, izpopolnil metodo, ki jo je uporabljal za oceno zadevnih kadrovskih virov in ni bila posodobljena od leta 2013. Ta sprememba, pospremljena z dvema upravnima reorganizacijama in znatno povečanim obsegom dela, povezanim z evropskim semestrom – o čemer se je poročalo šele v letnem poročilu o dejavnostih za leto 2018 –, je imela učinek 50-odstotnega zmanjšanja prijavljenih stroškov GD EMPL, povezanih z deljenim upravljanjem. To vzbuja dvom o točnosti prijavljenih stroškov za obdobje 2013–2017. Sodišče meni, da posodobljena metoda, ki jo zdaj uporablja Komisija, omogoča izpolnjevanje zahtev iz finančne uredbe (odstavek 23).

Države članice imajo le nepopolne informacije o upravnih stroških

Države članice se lahko odločijo, katere stroške bodo prijavile Komisiji kot tehnično podporo (glej odstavek 14). Vrste prijavljenih stroškov se med organi razlikujejo, celo znotraj posameznih držav članic. Nekatere države članice se odločijo, da ne bodo prijavile vseh svojih upravičenih upravnih stroškov kot tehnično podporo. To lahko storijo, da bi na primer porabile več sredstev, ki so na voljo za operativne projekte. Na sliki 3 so vrste stroškov, ki so jih organi v vsaki od petih revidiranih držav članic prijavili kot tehnično podporo. V tabeli je ponazorjena tudi odločitev nekaterih držav članic, da delno ali v celoti ne bodo prijavile določenih vrst stroškov. Komisija za stroške, ki ji niso prijavljeni, nima informacij o zneskih ali vrsti stroškov (glej tudi odstavek 13).

Odgovori na anketo Sodišča kažejo, da tehnična podpora pokriva pomemben del upravnih stroškov držav članic, vendar ne vseh (glej sliko 2). Drugače povedano, države članice financirajo del upravnih stroškov iz lastnih nacionalnih ali regionalnih virov in tega ne prijavijo Komisiji.

V programskem obdobju 2007–2013 – za katero samo nekaj operativnih programov še ni zaključenih – je 10 % organov držav članic, ki so odgovorili na anketo Sodišča, financiralo vse svoje stroške iz nacionalnih virov. Druga skrajnost je, da je 13 % držav članic financiralo vse svoje stroške iz tehnične podpore (glej tabelo 2).

Komisija je znesek, ki je bil prijavljen kot delež skupnih upravnih stroškov držav članic, ocenila tako, da je vprašanje zastavila vsem državam članicam. Prišla je do ocenjenega razpona med 30 % in 70 %¹⁴ (za programsko obdobje 2007–2013 za sklad ESRR in Kohezijski sklad) v letu 2010 in 68 %¹⁵ (za programsko obdobje 2014–2020 za vseh pet skladov ESI) v letu 2018.

Anketa Sodišča je pokazala, da 41 % anketirancev ni moglo oceniti deleža stroškov, financiranih iz tehnične podpore (glej tabelo 2). Čeprav so stroški, prijavljeni za tehnično podporo, znani, v večini primerov (91 % anketirancev) nacionalne zahteve za opredelitev skupnih stroškov ni bilo. Te razmere niso značilne samo za organe, ki izvajajo sklade kohezijske politike: samo 20 % vrhovnih revizijskih institucij je potrdilo, da take zahteve obstajajo za povsem nacionalne ali regionalne sheme financiranja.

Medtem ko imajo organi držav članic kot javni organi računovodske sisteme, v katerih se evidentirajo njihovi stroški, je bilo 62 % organov, ki so odgovorili na anketo Sodišča, del večjih organizacij, kot so ministrstva. To pomeni, da je morda težko ločeno opredeliti stroške, povezane z dejavnostjo organov, pristojnih za programe, ki izvajajo kohezijsko politiko, od stroškov, ki jih ima večja organizacija, če skupaj uporabljajo na primer stavbe ali računalniške sisteme.

Ocenjeni upravni stroški v ad hoc študiji Komisije iz leta 2018 so temeljili na vhodnih podatkih, ki niso bili dovolj popolni, dosledni ali usklajeni

Ker ni na voljo popolnih informacij o upravnih stroških držav članic, Komisija redno izvaja študije za oceno teh stroškov. Te študije so izvedli svetovalci približno v petem letu programskih obdobij in so bile podlaga za študije, objavljene leta 2010 (Kohezijski sklad in ESRR), leta 2012 (ESS) in leta 2018 za vseh pet skladov ESI (glej okvir 1).

Svetovalec je za študijo iz leta 2018 pozval vse organe držav članic, naj na podlagi vprašalnika predložijo informacije o upravnih stroških. Med temi organi so bili organi upravljanja, organi za potrjevanje, revizijski organi in nacionalni organi za usklajevanje, precejšnje število posredniških organov pa ni bilo vključeno.

Organi držav članic niso bili pravno zavezani k odgovoru na vprašalnik in tega dejansko tudi niso vsi storili. Delež odgovorov se je gibal med 13 % (Nemčija) in 100 % (Danska in Slovenija)¹⁶. Končna pokritost za vseh pet skladov ESI v vseh državah članicah je bila 39 %¹⁷.

Sodišče je vprašalo sodelujoče v anketi, ki niso izpolnili vprašalnika svetovalca za študijo leto 2018, zakaj tega niso storili. Nekateri so odgovorili, da jim je primanjkovalo kadrovskih virov in lahko dostopnih podatkov. Drugi so povedali, da izbira časa za vprašalnik ni bila najprimernejša, saj so bili zaradi neenakomerne razporejenosti dejavnosti v programskem obdobju (zaradi naravnega poteka dogodkov na področju) tudi upravni stroški držav članic v tem obdobju neenakomerno porazdeljeni. Zaradi nepopolnih odgovorov na vprašalnik je moral svetovalec podatke prilagoditi s kompenzacijo, da bi zapolnil manjkajoče. Za to je uporabil veljavne odgovore podobnih anketirancev¹⁸.

Tiste države članice, ki so odgovorile, za to niso porabile preveč virov: anketiranci so v odgovorih v anketi navedli, da so za odgovor na vprašalnik v povprečju porabili 1,7 delovnega tedna zaposlenega.

Revizija Sodišča v izbranih državah članicah in odgovori na anketo kažejo, da vhodni podatki, posredovani svetovalcu, niso bili dovolj popolni, dosledni in usklajeni iz naslednjih razlogov:

• organi v vseh petih revidiranih državah članicah so trdili, da obseg in metodologija ukrepov ter vprašanja niso bili jasni in da ni bilo ustreznih smernic,
• anketiranci, ki so odgovorili na anketo Sodišča, so lahko iz svojih informacijskih sistemov pridobili malo več kot 50 % informacij, potrebnih za odgovore na vprašalnik svetovalca. Zato so morali za večino zahtevanih podatkov uporabiti ocene,
• v vseh petih revidiranih državah članicah je bilo izvedeno malo preverjanj podatkov, na katerih so temeljili odgovori organov. Svetovalec je opravil samo preverjanja verodostojnosti podatkov,
• nekateri organi štirih od petih revidiranih držav članic niso vedno vključili informacij v zvezi s posredniškimi organi,
• nekateri organi v vseh petih revidiranih državah članicah so poročali le o stroških, ki se financirajo iz tehnične podpore, ki ne predstavljajo vseh upravnih stroškov,
• v dveh od petih revidiranih držav članic se nekatere sporočene informacije ne nanašajo samo na programsko obdobje 2014–2020,
• prijavljanje stroškov v štirih od petih revidiranih držav članic ni bilo dosledno: Sodišče je naletelo na stroške, o katerih se ni poročalo v zvezi z izvajanjem kohezijske politike. V eni od obiskanih držav članic je ugotovilo tudi, da prijavljeni stroški niso v celoti povezani z izvajanjem kohezijske politike (glej okvir 2).

Dva organa sta navedla, da bi bilo mogoče z vnaprejšnjim obvestilom pridobiti več boljših informacij. Če bi bila potreba po takih informacijah sporočena že na začetku programskega obdobja, bi lahko organa zasnovala svoje sisteme in postopke tako, da bi se ustvarile potrebne informacije, in zagotavljanje podatkov bi bilo veliko lažje, učinkovitejše in natančnejše.

Za sklad ESRR in Kohezijski sklad so rezultati študije iz leta 2018 zelo podobni tistim iz predhodne študije iz leta 2010. Vendar so v študiji iz leta 2018 ocenjeni stroški držav članic za sklad ESS znašali 2,8 % v primerjavi z ocenjenimi 4,8 % iz študije iz leta 2012. Glede na študijo iz leta 2018 bi bilo to veliko zmanjšanje stroškov mogoče pretežno pripisati zmanjšanju stroškov za (i) spremljanje in vrednotenje, (ii) preverjanje zahtevkov za povračilo (zlasti zaradi obširne uporabe možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov) ter (iii) dejavnosti obveščanja in komuniciranja¹⁹.

Iz razpoložljivih podatkov je razvidno, da so upravni stroški sorazmerno nizki

Upravni stroški kohezijske politike bi morali biti razumni, če jih primerjamo z drugimi programi financiranja naložb na evropski in mednarodni ravni.

Slabosti, o katerih je Sodišče poročalo v odstavkih 33 do 39 , vzbujajo pomisleke o popolnosti, doslednosti in usklajenosti podatkov, zbranih za študijo iz leta 2018. Zato je treba pri analiziranju podatkov upoštevati to nezanesljivost, kar pomeni, da so podatki primerni le za posplošene primerjave. Vendar razpoložljivi podatki kljub temu, da dopuščajo veliko stopnjo napake, kažejo, da so upravni stroški skladov kohezijske politike sorazmerno nizki v primerjavi z drugimi evropskimi in mednarodnimi programi.

Študija iz leta 2018 kaže, da je bil povprečni strošek držav članic za izvajanje skladov kohezijske politike 2,3 %²⁰ skupnih dodeljenih sredstev. Kohezijski sklad je z 1,8 % upravnih stroškov najcenejši od vseh skladov ESI, sledita pa ESRR (2,3 %) in ESS (2,8 %) (glej tabelo 1). Avtorji študije so prišli do zaključka²¹, da te razlike odražajo različno naravo skladov, na primer v programih Kohezijskega sklada se izvede običajno manj večjih projektov kot v skladu ESS, razlike pa so tudi v finančnem obsegu. Zato je treba pri vsaki primerjavi upoštevati različno naravo skladov. Študija iz leta 2018 kaže, da so stroški izvajanja skladov kohezijske politike nižji od stroškov za sklad EKSRP (8,3 %) in sklad ESPR (4,4 %).

Poleg stroškov držav članic so stroški Komisije za leto 2018 ocenjeni na 0,36 % skupnih prevzetih obveznosti za financiranje kohezijske politike. Od tega znašajo stroški GD EMPL 0,18 % prevzetih obveznosti za sredstva ESS, stroški GD REGIO pa 0,42 % prevzetih obveznosti za sredstva iz Kohezijskega sklada in sklada ESRR.

V študiji iz leta 2018 so navedene tudi predhodne študije, ki so pokazale, da so stroški izvajanja skladov ESI razumni glede na mednarodne primerjave. V teh študijah je bilo ugotovljeno, da so bili stroški držav članic za izvajanje skladov ESI primerljivi s splošnimi upravnimi stroški Evropske banke za obnovo in razvoj (EBRD), ki ima v splošnem podobno strukturo upravljanja in izvajanja, ki so znašali 4,5 % stroškov programa. Upravni stroški svetovnih in regionalnih programov partnerstva Svetovne banke znašajo 11 %.

Razpoložljive informacije o stroških niso bile ustrezne za oceno učinka poenostavitve pravil EU

Informacije o upravnih stroških izvajanja skladov kohezijske politike so zlasti pomembne v dveh fazah katerega koli programskega obdobja:

1. kadar se predlaga zakonodaja za programsko obdobje in se pravila spreminjajo, prenehajo veljati ali se uvajajo ter
2. kadar je programsko obdobje zaključeno in se končni znesek upravnih stroškov lahko izračuna in primerja z izhodiščnimi predpostavkami.

Da bi se upravičile spremenjene zakonodajne določbe v novi uredbi o skupnih določbah, bi bilo treba v študijah predstaviti informacije in bi morale služiti kot temeljni dokaz, da bi Komisija dosegla dobro razumevanje kompleksnosti pravil in upravnih praks, relevantih za upravne stroške. Informacije bi morale Komisiji in državam članicam omogočiti, da ocenijo, kateri ukrepi za poenostavitev bi lahko bili uspešni, in pričakovani učinek ukrepov, ob upoštevanju regulativnih koristi. Ko je izvajanje programa enkrat dovolj napredovalo, bi morala Komisija izmeriti vplive in analizirati učinek ukrepov za poenostavitev tam, kjer se uporabljajo ali kjer se nameravajo uporabljati v naslednjem programskem obdobju.

Komisija je bolj optimistična kot države članice glede prihrankov v obdobju 2014–2020 zaradi poenostavitve predpisov

Sodišče je preučilo analizo učinka ukrepov za poenostavitev, ki jo je opravila Komisija, in jih primerjalo s stališči držav članic glede upravnih stroškov za obdobje 2014–2020. Študije, ki so bile opravljene za Komisijo med letoma 2010 in 2018 (glej okvir 1), so temeljile na informacijah iz zgodnjih faz istega programskega obdobja ali na informacijah iz predhodnega programskega obdobja, ki so bile uporabljene kot osnovni scenarij za oceno prihodnjega učinka uvedenih ali predlaganih ukrepov za poenostavitev. Po obeh scenarijih razpoložljive informacije niso zadostovale za oceno učinka sprememb zaradi ukrepov za poenostavitev.

Primer uporabe informacij z začetka programskega obdobja je študija iz leta 2017 (glej okvir 1). Sodišče je pri predhodnem revizijskem delu²² ugotovilo, da je počasno izvajanje v obdobju 2014–2020 privedlo do približne stopnje črpanja le 10 % razpoložljivih sredstev sklada ESRR, sklada ESS in Kohezijskega sklada v prvem polletju leta 2017. Ob zgolj 10 % črpanih dodeljenih sredstvih je težko oceniti učinke preučenih ukrepov za poenostavitev, saj je treba ob spremembi pravil na splošno spremeniti postopke, pridobiti novo znanje in se usposobiti. Študija iz leta 2018 potrjuje, da se bi učinek spremenjenih pravil lahko uresničil šele z nekaj zamude in da bi bilo težko predložiti trdne dokaze, da so spremembe vplivale na upravne stroške²³.

Namen študij, ki so bile doslej izvedene (glej okvir 1), je bil oceniti v zakonodaji določeno maksimalno raven tehnične podpore iz različnih skladov kohezijske politike in ponazoriti pričakovane prihodnje prihranke, ki jih ukrepi za poenostavitev lahko prinesejo. Vendar Komisija še ni ocenila, ali so ti prihranki doseženi. Čeprav so bili skoraj vsi operativni programi za obdobje 2007–2013 zaključeni (glej odstavek 05), Komisija še ni izmerila in ocenila razlike med ocenjenim in dejanskim učinkom ukrepov za poenostavitev.

Komisija je v svoji študiji iz leta 2017 (glej okvir 1) preučila, ali je 21 izbranih ukrepov za poenostavitev, ki so bili uvedeni v uredbi o skupnih določbah za obdobje 2014–2020, doseglo pričakovano zmanjšanje za vseh pet skladov ESI (glej Prilogo III).

V študiji je bilo ugotovljeno, da naj bi se upravni stroški za javno upravo, povezani s skladi kohezijske politike, zaradi 21 ukrepov za poenostavitev na splošno zmanjšali za 4 % do 8 % za sklad ESRR in Kohezijski sklad ter za 2 % do 5 % za sklad ESS²⁴. V študiji je bilo ugotovljeno tudi, da bi se lahko regulativni prag za tehnično podporo, ki sedaj znaša 4 % dodeljenih sredstev, zmanjšal na 3,7 % do 3,8 % za sklade ESI.

Sodišče je v anketi in ob obiskih izvajalskih organov postavilo vprašanje, kako se bodo po pričakovanjih izvajalskih organov upravni stroški za obdobje 2014–2020 spremenili v primerjavi s stroški za obdobje 2007–2013. Približno 58 % anketirancev je pričakovalo, da se bodo njihovi stroški povečali, 20 % pa ni pričakovalo nobene spremembe, kar pomeni, da jih 78 % meni, da se bodo upravni stroški bodisi povečali bodisi ostali enaki kot v predhodnem obdobju. Po mnenju anketirancev so najpomembnejši dejavniki, za katere organi držav članic pričakujejo, da bodo prispevali k povečanju stroškov, število pravnih aktov EU in težave pri njihovem tolmačenju ter število nalog, ki jih organi držav članic izvajajo na podlagi zakonodaje.

To, da večina anketirancev držav članic pričakuje, da se bodo upravni stroški povečali, vzbuja dvom o oceni Komisije, v kateri je napovedano zmanjšanje upravnih stroškov.

Učinek predlaganih ukrepov za poenostavitev za obdobje 2021–2027 je negotov

Sodišče je v odstavku 41 poudarilo, da so bili podatki za študijo iz leta 2018 primerni le za posplošene primerjave. Zato se zdi uporaba posameznih elementov iz študije iz leta 2018 kot podlaga za podrobne spremembe zakonodajnih pravil zelo težavna in bi bila pri tem potrebna previdnost. Komisija v obrazložitvenem memorandumu k predlogu nove uredbe o skupnih določbah potrjuje, da je „[m]noge poenostavitve […] v finančnem smislu težko vnaprej količinsko opredeliti, […]“²⁵. Kljub temu je Komisija v obrazložitvenem memorandumu izbrala in predstavila dve specifični oceni, ki zadevata posebne spremembe določb predlagane uredbe za obdobje 2021–2027 (glej okvir 3).

Ocena, ki zadeva večjo uporabo možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov (glej prvo alineo okvira 3), je ena od dveh ocen iz študije iz leta 2018 za ta ukrep za poenostavitev. Vendar je v sami študiji iz leta 2018 ta specifična ocena navedena kot ekstremen scenarij, ki trenutno ni realističen. V skladu s študijo bi bolj realističen scenarij pomenil eno– do dvoodstoten prihranek²⁶. Komisija torej ni predstavila bolj realističnega scenarija za zakonodajno razpravo.

V študiji Komisije iz leta 2018 (glej okvir 1) je bil preučen pričakovani učinek osmih od 80 ukrepov za poenostavitev, ki so bili uvedeni v predlogu za obdobje 2021–2027. Komisija je opredelila osem ukrepov, ki so zlasti pomembni za oceno učinka. Iz študije ni razvidno, kako je Komisija te ukrepe izbrala.

V primerjavi z referenčnim obdobjem 2014–2020 je v študiji ugotovljeno, da bo osem predlaganih ukrepov za poenostavitev privedlo do zmanjšanja upravnih stroškov za sklade kohezijske politike in sklad ESPR za samo 0,2 odstotne točke²⁷. Približno 80 % tega zmanjšanja izhaja iz dveh ukrepov: manjšega števila preverjanj in večjega obsega uporabe možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov (glej odstavek 39).

Sodišče je ugotovilo, da so si države članice, ki so odgovorile na anketo, očitno enotne glede tega, da se bodo upravni stroški za organe držav članic v obdobju 2021–2027 zmanjšali. Za uresničitev tega zmanjšanja so glavni dejavniki, ki so jih navedli anketiranci držav članic: jasnejše določbe, manjše število pravnih aktov EU, manjše število nalog za organe in večja uporaba možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov. Sodišče v svojem mnenju o predlagani uredbi o skupnih določbah za obdobje 2021–2027 potrjuje, da je splošna struktura zakonodajnega okvira poenostavljena, saj je uredb manj in so tudi znatno krajše²⁸.

Vendar je v mnenju Sodišča²⁹ navedeno tudi, da številne določbe niso dovolj jasne glede tega, kako naj se izvajajo. Takšne določbe lahko povzročijo porabo upravnih sredstev za nepotrebno razpravo o tem, kako jih izvajati, in dodatno povpraševanje po smernicah Komisije. Iz tega izhaja tveganje, da bi utegnila biti zmanjšanja upravnih stroškov manjša, kot je bilo ocenjeno, ali pa se sploh ne bodo uresničila (glej odstavek 57).

Mehanizem sofinanciranja za tehnično podporo državam članicam za prejšnja in tekoče programsko obdobje je temeljil na stroških, večinoma ustvarjenih z dejavnostmi, ki so jih opravljali zaposleni. S tem so povezana tveganja zaradi nenatančnih meril v zvezi s plačili in upravičenostjo. Za obdobje 2021–2027 je v predlagani uredbi navedeno, naj se to spremeni in naj raje temelji na pavšalni stopnji operativnih odhodkov³⁰, s katero bi se morala znatno zmanjšati finančno tveganje in tveganje za skladnost, povezana s tehnično podporo.

Poleg tega je v predlagani uredbi za obdobje 2021–2027 predlog spremembe omejitve tehnične podpore (glej odstavek 14 in okvir 4). Sodišče na splošno in zaradi nižje stopnje financiranja za tehnično podporo za Kohezijski sklad in podporo sklada ESRR v okviru cilja „naložbe za delovna mesta in rast” meni, da bi to moralo privesti do znatnega zmanjšanja sredstev EU, ki se iz proračuna EU porabijo za tehnično podporo državam članicam.

Nekatere države članice lahko imajo višje stroške, ki presegajo omejitev pavšalnega zneska (glej okvir 4 in sliko 2), več držav članic pa bo porabilo znatne denarne zneske za upravne stroške. Sodišče meni, da bi to lahko spodbudilo države članice, da bi si prizadevale za zmanjšanje stroškov s poenostavitvijo pravil za obdobje 2021–2027, s tem pa bi se neposredno spodbujalo iskanje možnosti za nadaljnjo poenostavitev pravil EU. Še en pomemben element tega bi bil, da bi države članice pregledale, ali so njihovi upravni procesi in postopki neučinkoviti ali po nepotrebnem zapleteni.

Komisija ni preučila pomembnih elementov, relevantnih za odločanje in poenostavitev pravil

Kot je navedeno v informativnem dokumentu Sodišča o poenostavitvi³¹, so nekatere največje možnosti za poenostavitev v nacionalnih in regionalnih postopkih, ki so neodvisni od uredb EU in na katere zato Komisija ne more vplivati.

Komisija je v nekaterih študijah, navedenih v okviru 1, ocenila številne ukrepe za poenostavitev za obdobji 2014–2020 in 2021–2027 (glej odstavek 48), in sicer glede na njihov finančni učinek. Za študijo Komisije iz leta 2018 je svetovalec zbral informacije od držav članic tako, da jim je poslal vprašalnike (glej odstavek 33). Pred predložitvijo vprašalnikov je svetovalec v posvetovanju s Komisijo opredelil upravne naloge na podrobnem seznamu v poročilu o metodologiji na podlagi določbe iz uredbe o skupnih določbah za obdobje 2014–2020 in drugih povezanih uredb (glej Prilogo II).

V študiji je sicer res preučeno uvajanje ukrepov za poenostavitev na ravni EU, niso pa obravnavane prakse in informacije o tem, kako te naloge izvajajo države članice. Pri revizijskem delu Sodišča za njegov informativni dokument o poenostavitvi³² se je pokazalo, da se upravne prakse in s tem povezani upravni stroški za organe in upravičence med državami članicami in operativnimi programi bistveno razlikujejo³³. Sodišče je ugotovilo, da to drži, na primer za način predložitve vlog za projekte, velikost vlog za projekte in količino informacij, ki se zahtevajo od vložnikov³⁴. To bi svetovalcu omogočilo vpogled v razloge za stopnjo upravnih stroškov in bi omogočilo opredelitev pričakovanega učinka ukrepov za poenostavitev.

Zaključki in priporočila

Sodišče je ugotovilo, da so skupni stroški izvajanja skladov kohezijske politike, ki jih je predstavila Komisija, sorazmerno nizki v primerjavi z drugimi skladi EU in programi, ki se financirajo z mednarodnimi sredstvi. Vendar je zaključilo, da Komisija ni zbrala s stroški povezanih podatkov, ki bi bili dovolj popolni, dosledni in usklajeni, da bi jih bilo mogoče uporabiti, na primer za oceno učinka poenostavitve pravil EU na način izvajanja skladov kohezijske politike.

Države članice prijavijo za povračilo del svojih stroškov za izvajanje programov EU, čemur se reče tehnična podpora. Čeprav so prijavljeni stroški za tehnično podporo znani, je v nekaterih primerih malo ali ni nič informacij za neprijavljeni del, ki dopolnjuje tehnično podporo. Komisija zato občasno izvede študije, da bi skupno ocenila upravne stroške; zadnja študija, objavljena leta 2018, vsebuje oceno upravnih stroškov za obdobje 2021–2027. Sodišče je ugotovilo, da je bila študija, čeprav podatki, na katerih je temeljila, niso bili dovolj dosledni, usklajeni in popolni, vseeno koristna za posplošene primerjave. Poleg tega so organi dveh držav članic potrdili stališče Sodišča, da bi lahko zagotovili več boljših informacij, če bi bili predhodno obveščeni (odstavki 26 do 39).

Sodišče je pri primerjavi stroškov izvajanja skladov kohezijske politike s stroški, o katerih so poročale druge mednarodne organizacije, ugotovilo, da so stroški držav članic v višini 2,3 %, kot jih je sporočila Komisija, sorazmerno nizki (odstavki 40 do 44).

Komisija naj v prihodnjih študijah za zagotovitev visoke stopnje odziva nanje, ki bi omogočala oceno in analizo posebnih elementov študije:

1. v zgodnji fazi programskega obdobja državam članicam predloži obvestilo o študiji;
2. v obvestilu o študiji države članice informira o vsebini in podatkih, ki jih je treba zagotoviti, ter o tem, do kdaj;
3. podpira države članice v času zbiranja in združevanja podatkov;
4. zagotovi, da se zbrani podatki preverijo v okviru študij, pri čemer naj se upoštevajo že vzpostavljeni postopki države članice in EU za preverjanje, da se zagotovi dovoljšnja kakovost teh podatkov.

Časovni okvir: za (a) in (b) do konca leta 2021 ter za (c) in (d) do konca leta 2024.

Večina študij Komisije je bila opravljena v zgodnji fazi programskih obdobij. Ker pa se ukrepi za poenostavitev uresničijo z nekaj zamude, je ocenjevanje njihovega učinka v zgodnji fazi težavno ali manj uporabno. Za obdobje 2007–2013 Komisija še ni ocenila razlike med ocenjenim in dejanskim učinkom ukrepov za poenostavitev, čeprav so bili skoraj vsi operativni programi že zaključeni (odstavki 47 do 49).

Komisija je za obdobje 2014–2020 na podlagi študije iz leta 2017 ocenila, da bi uvedba 21 ukrepov za poenostavitev morala privesti do zmanjšanja upravnih stroškov za 4 % do 8 % za sklad ESRR in Kohezijski sklad ter za 2 % do 5 % za sklad ESS. Vendar je anketa Sodišča pokazala, da bodo po mnenju večine anketirancev držav članic upravni stroški v obdobju 2014–2020 porasli (odstavki 50 do 52).

Ko bo izvajanje programa dovolj napredovalo, naj Komisija preuči vzorec operativnih programov, začenši s programskim obdobjem 2014–2020, da bi izmerila vplive in analizirala učinek ukrepov za poenostavitev.

Časovni okvir: do konca leta 2022.

Komisija je kot del obrazložitvenega memoranduma k zakonodajnemu predlogu za obdobje 2021–2027 predstavila dve oceni iz študije iz leta 2018 v zvezi s posebnimi posameznimi ukrepi za poenostavitev, pri čemer je avtor študije eno od njiju ocenil za nerealistično. Sodišče meni, da bi bilo treba kot podlago za obrazložitveni memorandum uporabiti bolj realističen scenarij (odstavka 54 in 55).

Komisija je na podlagi študije iz leta 2018 ocenila, da bi bili upravni stroški v obdobju 2021–2027 za približno 0,2 odstotne točke nižji kot v obdobju 2014–2020. Anketa Sodišča je pokazala, da organi držav članic, ki so se nanjo odzvali, potrjujejo to oceno, če bodo na primer pojasnjene določbe, če bo predlaganih manj zakonodajnih aktov EU in nalog za države članice ter če se bo povečala uporaba možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov. Vendar pa je Sodišče v svojem mnenju o novem zakonodajnem predlogu ugotovilo, da nekatere določbe niso jasne, kar povzroča dvome o tem, ali se bodo ocenjeni prihranki uresničili (odstavki 56 do 59).

Pravila za povračilo tehnične podpore so v zakonodajnem predlogu za obdobje 2021–2027 spremenjena. Če bo predlog sprejet, se bo tehnična podpora izplačevala po pavšalni stopnji operativnih odhodkov z omejitvami, ki se bo uporabljala za vsak sklad kohezijske politike posebej. Ob taki spremembi bi se morala finančna tveganja in tveganja za skladnost, povezana s tehnično podporo, znatno zmanjšati, kar bi privedlo do znatnega zmanjšanja sredstev EU, ki se porabijo za tehnično podporo državam članicam (odstavki 60 do 62).

Komisija je v uredbah za obdobji 2014–2020 in 2021–2027 uvedla in predlagala več ukrepov za poenostavitev, ocenila pa je tudi finančni učinek mnogih od teh ukrepov. Vendar ni bila upoštevana zapletenost upravnih praks organov držav članic. Na podlagi svojega prejšnjega dela Sodišče meni, da so nekatere največje možnosti za poenostavitev pri nacionalnih in regionalnih postopkih, ki so neodvisni od uredb EU (odstavki 63 do 65).

Komisija naj v dialogu z državami članicami že za programsko obdobje 2014–2020 oceni upravne prakse in postopke na ravni držav članic z namenom, da se odpravijo neučinkovitosti (kot je čezmerno prenašanje) ter posredujejo primeri učinkovitih upravnih praks in postopkov vsem zadevnim organom držav članic.

Časovni okvir: do konca leta 2021

To poročilo je sprejel senat II, ki ga vodi članica Evropskega Računskega sodišča Iliana Ivanova, v Luxembourgu na zasedanju 26. februarja 2020.

Za Evropsko računsko sodišče

Klaus-Heiner Lehne
Predsednik

Priloge

Priloga I – Pregled skupne dodelitve sredstev za kohezijsko politiko in tehnično podporo za programsko obdobje 2014–2020 na državo članico (v EUR)

Opomba: Čezmejno sodelovanje EU ni vključeno. Zneski na dan 31. 12. 2018.
Vir: Evropska komisija

Priloga II – Upravne naloge, ki jih je opredelil svetovalec v posvetovanju s Komisijo

Vir: Spatial Foresight in t33, New assessment of ESIF administrative costs and burden, oktober 2018

Priloga III – Analiza pričakovanega zmanjšanja upravnih stroškov 21 izbranih ukrepov za poenostavitev, uvedenih v okviru uredbe o skupnih določbah za obdobje 2014–2020

Vir: SWECO, t33 in Spatial Foresight, Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF, junij 2017

Kratice in okrajšave

ESPR: Evropski sklad za pomorstvo in ribištvo

GD BUDG: Generalni direktorat za proračun

GD EMPL: Generalni direktorat za zaposlovanje

GD REGIO: Generalni direktorat za regionalno in mestno politiko

IT: informacijska tehnologija

Glosar

Evropski strukturni in investicijski skladi (skladi ESI): več kot polovica financiranja EU se zagotavlja v okviru petih ločenih strukturnih in investicijskih skladov, katerih cilj je zmanjšati regionalna neravnovesja v Evropski uniji, njihovi okviri politik pa so določeni za sedemletno proračunsko obdobje večletnega finančnega okvira. Skupaj jih upravljajo Evropska komisija in države članice EU. Ti skladi so Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR), Evropski socialni sklad (ESS), Kohezijski sklad, Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP) ter Evropski sklad za pomorstvo in ribištvo (ESPR).

Letno poročilo o dejavnostih: v letnih poročilih o dejavnostih so med drugim navedeni rezultati operacij glede na zastavljene cilje, povezana tveganja in obliko notranjega nadzora. Odredbodajalec na podlagi prenosa pooblastil mora svoji instituciji predložiti letno poročilo o dejavnostih v zvezi z izvajanjem svojih dolžnosti, skupaj z informacijami o financah in upravljanju, in sicer od proračunskega postopka leta 2001 naprej za Komisijo, za vse institucije Evropske unije (EU) pa od leta 2003.

Operativni program: operativni program določa prioritete in specifične cilje države članice ter opisuje, kako bodo sredstva (sofinanciranje EU ter nacionalno javno in zasebno sofinanciranje) v danem obdobju (ponavadi sedem let) uporabljena za financiranje projektov. Operativni program se lahko financira iz ESRR, Kohezijskega sklada in/ali ESS.

Organ upravljanja: nacionalni, regionalni ali lokalni javni organ (ali kateri koli drug javni ali zasebni organ), ki ga država članica imenuje za upravljanje operativnega programa. Med njegovimi nalogami so izbiranje projektov, ki se bodo financirali, spremljanje izvajanja projektov in poročanje Komisiji o finančnih vidikih in doseženih rezultatih. Organ upravljanja je tudi organ, ki po revizijah, ki jih opravijo Komisija, Evropsko računsko sodišče ali drug organ v zadevni državi članici, upravičencem naloži finančne popravke.

Organ za potrjevanje: je nacionalni, regionalni ali lokalni javni organ, odgovoren za pripravo zaključnih računov operativnih programov ter potrjevanje njihove popolnosti in točnosti. Odgovoren je tudi za predložitev zahtevkov za plačilo Komisiji. Izvaja lahko preglede, s katerimi se odkrijejo primeri suma goljufije.

Organ, pristojen za program: organ držav članic, pristojen za upravljanje in spremljanje izvajanja operativnih programov, ki se financirajo iz skladov ESI. Teh organov je tri vrste, in sicer organi upravljanja (pogosto jim pomagajo posredniškimi organi), organi za potrjevanje in revizijski organi.

Posredniški organ: posredniški organ je vsak javni ali zasebni organ ali služba, ki deluje v pristojnosti organa upravljanja ali izvaja naloge v imenu tega organa v razmerju do upravičencev, ki izvajajo operacije.

Predhodna ocena učinka: orodje politike, ki je namenjeno zbiranju dokazov (vključno z rezultati iz vrednotenj), da se oceni, ali so prihodnji zakonodajni ali nezakonodajni ukrepi EU upravičeni ter kako bi lahko bili kar najbolje zasnovani za doseganje želenih ciljev politike. V oceni učinka je treba opredeliti in opisati težavo, ki jo je treba rešiti, določiti cilje, oblikovati možnosti na področju politike in oceniti učinke teh možnosti. V sistemu, ki ga za oceno učinka uporablja Komisija, se upošteva celosten pristop, s katerim se ocenijo okoljski, socialni in ekonomski učinki različnih možnosti na področju relevantne politike, s tem pa se vključi trajnostnost v oblikovanje politik Unije.

Revizijski organ: je neodvisni nacionalni ali regionalni organ, ki preverja, ali so zaključni računi, ki jih predložijo organi za potrjevanje, pošteni in točni, ali so odhodki, prijavljeni Komisiji, zakoniti in pravilni, ter ali sistemi nadzora operativnih programov pravilno delujejo. S svojimi revizijami sistemov lahko preverja ukrepe za boj proti goljufijam, ki jih sprejmejo organi upravljanja, z revizijami operacij/transakcij pa lahko odkrije primere suma goljufije.

Tehnična podpora: podpora dejavnostim, potrebnim za izvajanje programa, ki med drugim vključuje upravljanje, spremljanje, nadzor in revizijo. Dejansko je to finančna podpora iz proračuna EU, namenjena kritju stroškov izvajanja različnih politik EU. Sestavljena je iz tehnične podpore na pobudo Komisije in tehnične podpore na pobudo držav članic.

Upravni stroški: stroški, ki jih imajo Komisija (upravni stroški Komisije) in organi držav članic (upravni stroški držav članic) pri izvajanju kohezijske politike.

Revizijska ekipa

V posebnih poročilih Sodišča so predstavljeni rezultati njegovih revizij politik in programov EU ali tem v zvezi z upravljanjem na posameznih področjih proračuna. Sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti poslovanja je opravil revizijski senat II – Naložbe v kohezijo, rast in vključevanje, ki ga vodi članica Evropskega računskega sodišča Iliana Ivanova. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča Pietro Russo, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Chiara Cipriani, ataše v njegovem kabinetu Benjamin Jakob, vodilni uslužbenec Niels‑Erik Brokopp, vodja naloge Ildikó Preiss ter revizorji Ana Popescu, Angelika Zych, Cristina‑Ioana Jianu, Remus Blidar, Sara Pimentel in Zuzana Gullova. Jezikovno podporo je zagotovil Richard Moore.

Od leve proti desni: Chiara Cipriani, Angelika Zych, Benjamin Jakob, Pietro Russo, Niels-Erik Brokopp, Zuzana Gullova in Sara Pimentel.

Končne opombe

¹ V sklade ESI sta vključena tudi Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP) in Evropski sklad za pomorstvo in ribištvo (ESPR).

² Člen 59 Uredbe (EU, Euratom) št. 966/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2012 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije, in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 (UL L 298, 26.10.2012, str. 1).

³ Sodišče na podlagi informacij, prejetih od Komisije sredi novembra 2019.

⁴ Členi 125, 126 in 127 Uredbe (EU) št. 1303/2013 (uredba o skupnih določbah).

⁵ Člen 59 Uredbe (EU) št. 1303/2013 (uredba o skupnih določbah).

⁶ Člen 58 Uredbe (EU) št. 1303/2013 (uredba o skupnih določbah).

⁷ Člen 119 Uredbe (EU) št. 1303/2013 (uredba o skupnih določbah).

⁸ SWECO, Regional governance in the context of globalisation: reviewing governance mechanisms and administrative costs - Administrative workload and costs for Member State public authorities of the implementation of ERDF and Cohesion Fund, junij 2010.

⁹ Evropski strokovni center za javno-zasebna partnerstva in podjetje COWI, Study measuring Current and Future Requirements on Administrative Cost and Burden of Managing the ESF, junij 2012.

¹⁰ SWECO in t33, Measuring the impact of changing regulatory requirements to administrative cost and administrative burden of managing EU Structural Funds (ERDF and Cohesion Funds), julij 2012.

¹¹ SWECO, t33 in Spatial Foresight, Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF, junij 2017.

¹² Spatial Foresight in t33, New assessment of ESIF administrative costs and burden, oktober 2018.

¹³ Člen 74(9) Uredbe (EU, EURATOM) 2018/1046 in člen 66(9) Uredbe (EU, EURATOM) št. 966/2012 (finančna uredba).

¹⁴ Študija Evropske komisije (2010) Regional governance in the context of globalisation: reviewing governance mechanisms and administrative costs, SWECO, str. 26. Navedene informacije se nanašajo le na ESRR in Kohezijski sklad ter vsebujejo le izmero deleža tehnične podpore glede na stroške zaposlenih.

¹⁵ Študija Evropske komisije (2018): New assessment of ESIF administrative costs and burden, Spatial Foresight in t33, str. 37.

¹⁶ Ti podatki o deležih odgovorov se razlikujejo od tistih, ki so objavljeni v poročilu. Podatki Sodišča se nanašajo samo na tri sklade kohezijske politike, medtem ko se podatki v poročilu nanašajo na vseh pet skladov ESI.

¹⁷ Študija Evropske komisije (2018): New assessment of ESIF administrative costs and burden, Spatial Foresight in t33, str. 26, tabela 2.1.

¹⁸ Študija Evropske komisije (2018): New assessment of ESIF administrative costs and burden, Spatial Foresight in t33, str. 30.

¹⁹ Študija Evropske komisije (2018): New assessment of ESIF administrative costs and burden, Spatial Foresight in t33, odstavek 4.2.

²⁰ Izračun Evropskega računskega sodišča na podlagi podatkov iz študije Evropske komisije (2018) z naslovom New assessment of ESIF administrative costs and burden, Spatial Foresight in t33, tabela 3.1, ter evropski strukturni in investicijski skladi, platforma odprtih podatkov, oktober 2019.

²¹ Študija Evropske komisije (2018): New assessment of ESIF administrative costs and burden, Spatial Foresight in t33, str. 8.

²² Posebno poročilo št. 17/2018 – Ukrepi Komisije in držav članic v zadnjih letih programskega obdobja 2007–2013 so obravnavali slabo črpanje sredstev, vendar so bili premalo osredotočeni na rezultate.

²³ Spatial Foresight in t33, New assessment of ESIF administrative costs and burden, oktober 2018, str. 110.

²⁴ SWECO, Spatial Foresight in t33, Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF, junij 2017, tabela 1, str. 17.

²⁵ Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o določitvi skupnih določb o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu plus, Kohezijskem skladu in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo in o finančnih pravilih zanje ter za Sklad za azil in migracije, Sklad za notranjo varnost in Instrument za upravljanje meja in vizume, 29.5.2018, COM(2018) 375 final.

²⁶ Spatial Foresight in t33, New assessment of ESIF administrative costs and burden, oktober 2018, str. 105 in 106.

²⁷ Spatial Foresight in t33, New assessment of ESIF administrative costs and burden, oktober 2018, tabela 5.13.

²⁸ Odstavek 24 Mnenja Evropskega računskega sodišča št. 6/2018.

²⁹ Mnenja Evropskega računskega sodišča št. 6/2018, na primer odstavki 28, 32, 37, 38, 62, 101, 117.

³⁰ Člen 31 predloga Komisije za uredbo Evropskega parlamenta in Sveta o določitvi skupnih določb o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu plus, Kohezijskem skladu in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo in o finančnih pravilih zanje ter za Sklad za azil in migracije, Sklad za notranjo varnost in Instrument za upravljanje meja in vizume, COM(2018) 375 final z dne 29. maja 2018.

³¹ Odstavki 62 do 72 informativnega dokumenta z naslovom Poenostavitev izvajanja kohezijske politike po letu 2020, maj 2018.

³² Informativni dokument z naslovom Poenostavitev izvajanja kohezijske politike po letu 2020, maj 2018.

³³ Glej opombo ¹⁸.

³⁴ Odstavki 62 do 72 informativnega dokumenta z naslovom Poenostavitev izvajanja kohezijske politike po letu 2020, maj 2018.

Časovnica

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2020

AVTORSKE PRAVICE

© Evropska unija, 2020.

Politika Evropskega računskega sodišča (Sodišča) glede ponovne uporabe se izvaja s sklepom Decision of the European Court of Auditors No 6-2019 o politiki odprtih podatkov in ponovni uporabi dokumentov.

Če ni drugače navedeno (npr. v posameznih obvestilih o avtorskih pravicah), so vsebine Sodišča, ki so v lasti EU, pod licenco Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To pomeni, da je ponovna uporaba dovoljena, če se ustrezno navede vir in označijo spremembe. Oseba, ki dokumente ponovno uporabi, ne sme potvoriti njihovega prvotnega pomena ali sporočila. Sodišče ni odgovorno za morebitne posledice ponovne uporabe.

Če so na gradivu prikazane določljive fizične osebe, npr. na fotografijah uslužbencev Sodišča, ali če gradivo vsebuje dela tretjih strani, je treba pridobiti dodatne pravice. Kadar je pridobljeno dovoljenje, to razveljavi zgoraj omenjeno splošno dovoljenje, zato morajo biti v njem jasno navedene omejitve glede uporabe.

Za uporabo in prikazovanje vsebin, katerih lastnica ni EU, je morda treba pridobiti dovoljenje neposredno od imetnikov avtorskih pravic. Programska oprema ali dokumenti, za katere veljajo pravice industrijske lastnine, kot so patenti, blagovne znamke, registrirani modeli, logotipi in imena, niso vključeni v politiko Sodišča glede ponovne uporabe in zanje nimate licence.

Na spletiščih institucij Evropske unije znotraj domene europa.eu so povezave do spletišč tretjih oseb. Ker Sodišče na ta spletišča ne more vplivati, vas poziva, da preberete njihove izjave o varstvu osebnih podatkov.

Uporaba logotipa Evropskega računskega sodišča

Logotip Sodišča se ne sme uporabiti brez njegove predhodne privolitve.

Stik z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine informacijskih točk Europe Direct. Naslov najbližje lahko najdete na spletni strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Po telefonu ali elektronski pošti
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

• s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
• s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696 ali
• po elektronski pošti s spletne strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Iskanje informacij o EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa: https://europa.eu/european-union/index_sl.

Publikacije EU
Brezplačne in plačljive publikacije EU lahko prenesete s http://op.europa.eu/sl/publications ali jih tam naročite. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližjo informacijsko točko (https://europa.eu/european-union/contact_sl).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1952 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Odprti podatki EU
Do podatkovnih zbirk EU lahko dostopate na portalu odprtih podatkov EU (http://data.europa.eu/euodp/sl). Podatke lahko brezplačno prenesete in uporabite tudi v komercialne namene.