Gennemførelse af samhørighedspolitikken: forholdsvis lave omkostninger, men oplysningerne til brug for vurdering af besparelserne ved forenkling er utilstrækkelige

Resumé

EU's politik for økonomisk, social og territorial samhørighed tegner sig for ca. en tredjedel af de samlede udgifter under EU-budgettet. Samhørighedspolitikkens overordnede mål er at mindske de udviklingsmæssige forskelle mellem regionerne. De midler, der er afsat til samhørighedspolitikken - EU's vigtigste investeringspolitik - var på 352 milliarder euro i perioden 2014-2020 eller 37 % af de samlede udgifter under EU-budgettet i denne periode.

Samhørighedspolitikken gennemføres under delt forvaltning, hvilket betyder, at ansvaret for gennemførelsen af politikken og de dermed forbundne fonde, herunder kontrolaktiviteterne, er delt mellem Kommissionen og medlemsstaterne. Kommissionen forbliver ansvarlig for gennemførelsen af EU-budgettet, men den faktiske forvaltning og kontrol af EU-fondene og -programmerne er uddelegeret til medlemsstaternes myndigheder. Disse myndigheders opgaver og aktiviteter er fastsat i forordningen om fælles bestemmelser og omfatter udvælgelse og kontrol af de projekter, der skal medfinansieres.

Det medfører omkostninger at gennemføre fondene under samhørighedspolitikken. Dette gælder for alle opgaver og aktiviteter, som programmyndighederne i medlemsstaterne og Kommissionen udfører.

I forbindelse med denne revision undersøgte vi, om disse omkostninger er sammenlignelige med andre lignende ordninger, og om de underliggende oplysninger er fuldstændige, ensartede og sammenhængende. Vi undersøgte også, om disse oplysninger giver mulighed for at foretage analyser af og træffe beslutninger om lovgivning og forenkling af reglerne. Vores resultater og konklusioner er relevante for programperioden 2021-2027 og med hensyn til at øge effektiviteten af forvaltnings- og kontrolsystemerne i medlemsstaterne i perioden 2021-2027.

Vi konstaterede, at de samlede omkostninger ved gennemførelsen af fondene under samhørighedspolitikken, som Kommissionen har fremlagt, er forholdsvis lave sammenlignet med andre EU-fonde og internationalt finansierede programmer. Vi konkluderede imidlertid, at Kommissionen ikke havde indsamlet underliggende data om omkostninger, der var fuldstændige, ensartede og sammenhængende nok til at gøre det muligt at anvende disse data, f.eks. til at vurdere virkningen af forenklingen af EU's regler for gennemførelsen af fondene under samhørighedspolitikken.

Vi har konstateret, at der til trods for kendskabet til de omkostninger vedrørende medfinansiering, der er anmeldt til Kommissionen, kun foreligger få eller ingen oplysninger om de omkostninger, der ikke er anmeldt. For at få flere oplysninger om den andel, der ikke er anmeldt, forhører Kommissionen sig hos medlemsstaterne for at få anslået de administrative omkostninger. Vi satte spørgsmålstegn ved fuldstændigheden, ensartetheden og nøjagtigheden af de data, der lå til grund for det seneste skøn fra 2018. Ikke desto mindre kan denne undersøgelse danne grundlag for brede sammenligninger på højt niveau. Vi mener, at de 2,3 %, som medlemsstaterne har afholdt i omkostninger ved gennemførelsen af fondene under samhørighedspolitikken, ligger på samme niveau eller er lavere, når der sammenlignes med andre internationalt finansierede ordninger, som det også blev anført af Kommissionen i dens 2018-undersøgelse.

For perioden 2014-2020 vurderede Kommissionen på grundlag af en undersøgelse fra 2017, at indførelsen af 21 forenklingsforanstaltninger bør føre til en mindskning af de administrative omkostninger. Vi gennemførte imidlertid en spørgeundersøgelse, som viste, at de fleste medlemsstater forventer, at de administrative omkostninger vil stige i perioden 2014-2020.

Kommissionen fremlagde som en del af begrundelsen i lovgivningsforslaget for 2021-2027 to skøn fra 2018-undersøgelsen vedrørende specifikke individuelle forenklingsforanstaltninger. Vi mener, at der i begrundelsen burde have været anvendt et mere realistisk scenario for det ene af skønnene.

Kommissionen har indført og foreslået en række forenklingsforanstaltninger i forordningerne for 2014-2020 og 2021-2027. De økonomiske virkninger af mange af disse forenklingsforanstaltninger er blevet anslået i flere undersøgelser, dvs. i dem fra 2012, 2017 og 2018. Der er imidlertid ikke taget hensyn til kompleksiteten i de nationale myndigheders administrative praksis. På grundlag af vores tidligere arbejde mener vi, at denne praksis kan medføre, at de forventede omkostningsbesparelser ved forenklingsforanstaltningerne ikke opnås.

Vi anbefaler, at Kommissionen:

• meddeler, hvad den vil undersøge i forbindelse med dens regelmæssige undersøgelser af de administrative omkostninger, samt hvornår den vil gøre det
• vurderer, om de anslåede administrative omkostningsbesparelser er blevet til virkelighed
• undersøger den administrative praksis i medlemsstaterne.

Indledning

Fondene under samhørighedspolitikken, og hvordan de forvaltes

EU's politik for økonomisk, social og territorial samhørighed (i denne særberetning benævnt "samhørighedspolitikken") har til formål at mindske de udviklingsmæssige forskelle mellem regioner, bidrage til omstillingen af industriområder i tilbagegang og tilskynde til grænseoverskridende, tværnationalt og interregionalt samarbejde i Den Europæiske Union.

Udgifterne under samhørighedspolitikken tegner sig for ca. 37 % af de samlede udgifter under EU-budgettet. De afsatte midler til samhørighedspolitikken - EU's vigtigste investeringspolitik - var på 346 milliarder euro i programperioden 2007-2013 (den samlede bevilling for EU og medlemsstaterne var på 466 milliarder euro) og 352 milliarder euro i perioden 2014-2020 (den samlede bevilling for EU og medlemsstaterne var på 473 milliarder euro).

EU's samhørighedspolitik er bygget op omkring tre af de fem europæiske struktur- og investeringsfonde¹ (ESI-fonde): Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), Samhørighedsfonden og Den Europæiske Socialfond (ESF). Disse tre fonde er kendt under betegnelsen EU's fonde for samhørighedspolitik. EFRU, Samhørighedsfonden og ESF er underlagt fælles regler med forbehold af undtagelser i de særlige forordninger, der gælder for hver enkelt fond.

Samhørighedspolitikken gennemføres under delt forvaltning², hvilket betyder, at ansvaret for gennemførelsen af politikken og de dermed forbundne fonde er delt mellem Kommissionen og medlemsstaterne. Fondene gennemføres via operationelle programmer, der udarbejdes af medlemsstaterne og vedtages af Kommissionen, og i hvilke det beskrives, hvordan medlemsstaterne vil anvende EU-finansieringen i en given programperiode. Via de operationelle programmer finansieres der projekter, der udvælges af medlemsstaternes forvaltningsmyndigheder og gennemføres af støttemodtagere.

Der var 441 operationelle programmer på samhørighedsområdet i programmeringsperioden 2007-2013. Næsten 90 % af disse operationelle programmer var allerede blevet afsluttet ved udgangen af 2019³. I programperioden 2014-2020 er der 391 operationelle programmer. Disse operationelle programmer er endnu ikke afsluttet.

For hvert operationelt program udpeger medlemsstaten de myndigheder, der skal gennemføre programmerne: en forvaltningsmyndighed, en attesteringsmyndighed og en revisionsmyndighed. Deres opgaver og aktiviteter er fastlagt i forordningen om fælles bestemmelser⁴.

• Forvaltningsmyndigheden er ansvarlig for at gennemføre det operationelle program. Den bedømmer og udvælger projektansøgningerne og kontrollerer og overvåger projektgennemførelsen.
• Attesteringsmyndigheden er ansvarlig for at samle de omkostningsanmeldelser, som projektmodtagerne indgiver, i udgiftsoversigter og betalingsanmodninger. Den forelægger disse for Kommissionen med henblik på godtgørelse og udarbejder det operationelle programs årsregnskab.
• Revisionsmyndigheden er ansvarlig for at afgive en årlig uafhængig erklæring om regnskabets rigtighed, om lovligheden af de afholdte udgifter og om forvaltnings- og kontrolsystemernes funktion.

Medlemsstaterne kan også på eget initiativ oprette andre organer såsom koordinerende organer eller bemyndigede organer til at bistå med gennemførelsen af de operationelle programmer. De koordinerende organer udfører horisontale funktioner, der er relevante for flere operationelle programmer. De bemyndigede organer er offentlige eller private organer, der handler under en udpeget myndigheds ansvar, hovedsagelig i forbindelse med ét operationelt program, og som udfører opgaver på dennes vegne over for de støttemodtagere, der gennemfører operationerne.

I Kommissionen er to generaldirektorater ansvarlige for gennemførelsen af EU's samhørighedspolitik: Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion (GD EMPL) og Generaldirektoratet for Regionalpolitik og Bypolitik (GD REGIO).

Kommissionen godkender de operationelle programmer efter forhandlinger med medlemsstaterne, giver medlemsstaternes myndigheder vejledning og instrukser om udførelsen af deres opgaver og foretager kontrol i medlemsstaterne eller skrivebordskontrol for at overvåge politikkens gennemførelse. Ud over disse daglige opgaver fremsætter Kommissionen forslag til grundlæggende lovgivning på det politikområde, som de politiske rammer er en del af, og evaluerer de tidligere rammer.

De væsentligste aktiviteter, som de udpegede myndigheder i medlemsstaterne og Kommissionen udfører, fremgår af figur 1.

Bemærk: Medlemsstaterne kan oprette bemyndigede organer under forvaltnings- og attesteringsmyndighedernes ansvar.

Kilde: Revisionsretten.

Omkostninger ved gennemførelsen af fondene under samhørighedspolitikken

De aktiviteter, der er nødvendige for at udarbejde og gennemføre programmer, herunder forvaltning, overvågning, evaluering, oplysning og kommunikation, kontrol og revision (jf. også punkt 06-09), medfører administrative omkostninger på flere niveauer (jf. figur 1):

Omkostningerne ved gennemførelsen af fondene kan finansieres over EU's eller medlemsstaternes (nationale eller regionale) budgetter eller en kombination af disse:

1. Nogle omkostninger dækkes kun af EU's budget. Det drejer sig om de omkostninger, Kommissionen afholder, såsom teknisk bistand på eget initiativ f.eks. til brug for foranstaltninger vedrørende administrativ kapacitetsopbygning, gennemførelse af undersøgelser, evalueringer, aktiviteter vedrørende formidling af oplysninger m.v.⁶ EU-budgettet dækker også normale administrationsomkostninger såsom personale- og bygningsomkostninger.
2. Nogle omkostninger dækkes via medfinansiering fra både EU's og medlemsstaternes budgetter. Disse omkostninger afholdes af medlemsstaterne og anmeldes som teknisk bistand. Sådanne omkostninger kan vedrøre aktiviteter eller operationer, der gennemføres via et specifikt operationelt program for teknisk bistand eller via en prioritet i et almindeligt operationelt program. Tekniske bistandsoperationer skal overholde alle krav i henhold til reglerne for samhørighedspolitikken for så vidt angår f.eks. udvælgelsesprocedurer, kontrol- og revisionsordninger, offentlige udbud, regler for støtteberettigelse og rapporteringskrav.
3. Nogle omkostninger dækkes kun af medlemsstaternes budgetter. Kommissionen modtager ingen oplysninger om disse omkostninger, da de falder uden for anvendelsesområdet for forordningen om fælles bestemmelser.

Hver medlemsstat kan beslutte, hvilke omkostninger den vil finansiere over det nationale budget, og hvilke omkostninger den vil anmode om medfinansiering til ved at anmelde dem som teknisk bistand.

Forholdet mellem de administrative omkostninger og den tekniske bistand fremgår af den farvede cirkel i figur 2, hvor den inderste cirkel vedrører Kommissionens omkostninger (jf. punkt 12 1)). Den anden og tredje cirkel vedrører teknisk bistand, som medlemsstaterne har anmeldt til Kommissionen (jf. punkt 12 2)). Den ydre cirkel er de administrative omkostninger, medlemsstaterne har afholdt, men ikke anmeldt til Kommissionen (jf. punkt 12 3)), og som Kommissionen forsøger at anslå i sine undersøgelser (jf. punkt 15). De forskellige farver, der er anvendt i den største cirkel, viser, hvilken myndighed der har afholdt omkostningerne, og heraf fremgår det f.eks., at de fleste omkostninger afholdes af medlemsstaterne, og at forvaltningsmyndighederne tegner sig for over 50 % af medlemsstaternes udgifter til teknisk bistand.

Bemærk: Beløbet på 474 milliarder euro omfatter EU-finansiering (352 milliarder euro, jf. punkt 02) og national medfinansiering.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af Europa-Kommissionens data fra 2014-2020.

Forordningen om fælles bestemmelser fastsætter grænser for, i hvilket omfang medlemsstaterne kan anmelde omkostninger i forbindelse med teknisk bistand. Medlemsstaterne kan for perioden 2014-2020 anmode om godtgørelse af omkostninger såsom teknisk bistand for et beløb på op til 4 % af de midler, der er afsat til dem⁷. Forordningen om fælles bestemmelser fastsætter også, under hvilke omstændigheder dette loft kan hæves til 6 %. Bilag I indeholder en oversigt over de samlede beløb, der er afsat til samhørighedspolitikken (473 milliarder euro) og teknisk bistand (14 milliarder euro) for hver medlemsstat i programperioden 2014-2020. Afhængigt af programmet medfinansierer EU mellem 50-100 % af de anmeldte udgifter til teknisk bistand.

Kommissionen bestilte mellem 2010-2018 fem undersøgelser for at anslå omkostningsniveauet for gennemførelsen af fondene under samhørighedspolitikken og virkningen af de foranstaltninger, der sigter mod at forenkle reglerne og bestemmelserne i Kommissionens forskellige lovgivningsforslag (jf. tekstboks 1).

Revisionens omfang og revisionsmetoden

I forbindelse med denne revision undersøgte vi de omkostninger, som Kommissionen og medlemsstaterne har haft ved at gennemføre fondene under samhørighedspolitikken via de operationelle programmer. Vi undersøgte endvidere, om de oplysninger om omkostninger, som medlemsstaterne skal indberette til Kommissionen, udgør et tilstrækkeligt grundlag for ledelsesbeslutninger om lovgivning og forenkling af regler og bestemmelser.

Vores resultater og konklusioner er relevante for programperioden 2021-2027 og med hensyn til at øge effektiviteten af forvaltnings- og kontrolsystemerne i medlemsstaterne i perioden 2021-2027.

Vi har undersøgt omkostningerne ved gennemførelsen af fondene under samhørighedspolitikken, og vi har stillet følgende revisionsspørgsmål:

1. Er de samlede omkostninger ved gennemførelsen af fondene under samhørighedspolitikken, som Kommissionen har fremlagt, sammenlignelige med andre lignende ordninger, der bygger på fuldstændige, ensartede og sammenhængende detaljerede oplysninger om omkostninger?
2. Giver de underliggende tilgængelige omkostningsdata mulighed for at foretage analyser af og træffe beslutninger om lovgivning og forenkling af reglerne?

Vores revisionsarbejde i forbindelse med denne særberetning omfattede både Kommissionen og medlemsstaternes myndigheder:

I forbindelse med undersøgelsen af omkostningsdataene og de relaterede procedurer fokuserede vi hovedsagelig på programperioden 2014-2020. Revisionen omfattede de oplysninger, der var tilgængelige for Kommissionen og medlemsstaterne pr. 31. december 2018.

Vores revisionsarbejde omfattede ikke:

1. en undersøgelse af fordelene ved de procedurer, der vedrører gennemførelsen af fondene under samhørighedspolitikken
2. en undersøgelse af administrationsomkostningerne for udvalgte operationer på støttemodtagerniveau (jf. punkt 11).

Bemærkninger

De samlede omkostninger, der er indberettet i forbindelse med gennemførelsen af fondene under samhørighedspolitikken, er forholdsvis lave, men baseret på data, der ikke er tilstrækkeligt fuldstændige, ensartede og sammenhængende

Gennemførelsen af politikker eller programmer medfører omkostninger, hovedsagelig til personale, IT-systemer, bygninger og tjenester. Fuldstændige, ensartede og sammenhængende oplysninger om omkostningerne bør desuden gøres offentligt tilgængelige for at vise de europæiske borgere, at politikkerne gennemføres effektivt. Omkostningerne bør holdes på et lavt niveau: Jo større de er, des færre penge er der til rådighed til en effektiv gennemførelse af politikken.

Kommissionen rapporterer årligt om omkostningerne ved gennemførelsen af fondene under samhørighedspolitikken, men det sker ikke på en ensartet måde over tid

I henhold til EU's finansforordning skal Kommissionen i hvert generaldirektorats årlige aktivitetsrapport foretage en vurdering af omkostningerne og fordelene ved kontrol¹³. Kommissionen definerer "kontrolomkostninger" som omkostninger, der vedrører de fleste aspekter af gennemførelsen af EU's udgifter, herunder fondene under samhørighedspolitikken. I Kommissionen omfatter dette primært omkostninger til de af dens medarbejdere, der er involveret i gennemførelsen af fondene under samhørighedspolitikken, navnlig hvad angår programmering, overvågning, finansiel forvaltning, administrativ og teknisk bistand samt revision. Tabel 1 viser data for 2013-2018.

Kommissionen fremlægger sine kontrolomkostninger i sine årlige aktivitetsrapporter som en procentdel af de foretagne betalinger. Der foretages kun få betalinger i de første år af en programperiode, hvor medlemsstaterne udarbejder programmer, og projekterne endnu ikke er igangsat. Kommissionens omkostninger er imidlertid relativt stabile og varierer ikke ret meget i forhold til omfanget af de udbetalte midler. Variationer i den offentliggjorte procentsats skyldes hovedsagelig variationer i omfanget af betalinger, der foretages til programmer.

I lighed med andre af Kommissionens generaldirektorater vurderer de generaldirektorater, der er ansvarlige for samhørighedspolitikken (GD EMPL og GD REGIO), deres omkostninger efter en metode, der er fastlagt af Kommissionens centrale tjenestegrene. Den består i at gange det antal ansatte, der er afsat til at gennemføre samhørighedspolitikken, med en gennemsnitlig udgift pr. ansat, som er fastsat for hver personalekategori. Efter anbefalinger fra Kommissionens Interne Revisionstjeneste blev personaletildelingsmetoden ajourført i 2018. Som GD EMPL forklarede i sin årlige aktivitetsrapport, forbedrede generaldirektoratet navnlig den metode, det anvendte til at anslå de involverede personaleressourcer, en metode, som ikke var blevet ajourført siden 2013. Denne ændring, der blev ledsaget af to administrative omstruktureringer og en betydeligt øget arbejdsbyrde i forbindelse med det europæiske semester, som alle først blev indberettet i den årlige aktivitetsrapport for 2018, havde den virkning, at GD EMPL's indberettede omkostninger ved delt forvaltning blev reduceret med 50 %. Dette sår tvivl om nøjagtigheden af de indberettede omkostninger for 2013-2017. Vi mener, at den ajourførte metode, som Kommissionen nu anvender, gør det muligt for den at opfylde kravene i finansforordningen (punkt 23).

Medlemsstaterne har kun ufuldstændige oplysninger om de administrative omkostninger

Medlemsstaterne kan selv beslutte, hvilke omkostninger de vil anmelde til Kommissionen som teknisk bistand (jf. punkt 14). Typen af de anmeldte omkostninger varierer fra myndighed til myndighed, selv inden for de enkelte medlemsstater. Nogle medlemsstater vælger ikke at anmelde alle deres støtteberettigede administrationsomkostninger som teknisk bistand. Det gør de f.eks. for at anvende flere af de midler, der er til rådighed til operationelle projekter. Figur 3 viser de omkostningstyper, som myndighederne i hver af de fem medlemsstater, vi reviderede, anmeldte som teknisk bistand. Tabellen viser også, at nogle medlemsstater har valgt ikke at anmelde visse omkostningstyper, delvist eller fuldt ud. Kommissionen har for så vidt angår omkostninger, der ikke er anmeldt til den, ingen oplysninger om beløbet eller omkostningstypen (jf. også punkt 13).

Svarene på vores spørgeundersøgelse viser, at den tekniske bistand dækker en betydelig del af medlemsstaternes administrationsomkostninger, men ikke dem alle, jf. figur 2. Med andre ord finansierer medlemsstaterne en del af de administrative omkostninger fra deres egne nationale eller regionale kilder, og de oplyser ikke Kommissionen herom.

For så vidt angår programperioden 2007-2013, for hvilken kun få af de operationelle programmer stadig er i gang, finansierede 10 % af de myndigheder i medlemsstaterne, der deltog i vores spørgeundersøgelse, alle deres omkostninger fra nationale kilder. I den anden ende af skalaen finansierede 13 % af myndighederne alle deres omkostninger fra den tekniske bistand (jf. tabel 2).

Efter at have spurgt alle medlemsstater opgjorde Kommissionen det anmeldte beløb som en andel af medlemsstaternes samlede administrationsomkostninger. Den nåede frem til et skøn i spændet mellem 30-70 % i 2010 (i programmeringsperioden 2007-2013 for EFRU og Samhørighedsfonden)¹⁴ og 68 % i 2018 (i programmeringsperioden 2014-2020 for alle fem ESI-fonde)¹⁵.

Vores spørgeundersøgelse viser, at 41 % af respondenterne var ude af stand til at anslå den del af omkostningerne, der blev finansieret gennem den tekniske bistand (jf. tabel 2). Selv om de omkostninger, der er anmeldt som teknisk bistand, er kendte, var der i de fleste tilfælde (91 % af respondenterne) ikke noget nationalt krav om at bestemme de samlede omkostninger. Dette forhold gælder ikke kun for de organer, der gennemfører fondene under samhørighedspolitikken: Kun 20 % af de overordnede revisionsorganer har bekræftet, at der findes sådanne krav for rent nationale eller regionale finansieringsordninger.

Selv om medlemsstaternes myndigheder i kraft af at være offentlige organer har regnskabssystemer, i hvilke de omkostninger, de afholder, bliver registreret, var 62 % af de myndigheder, der svarede på vores spørgeundersøgelse, en del af større organisationer såsom ministerier. Dette betyder, at det kan være vanskeligt særskilt at skelne de omkostninger, der er forbundet med programmyndighedernes gennemførelse af samhørighedspolitikken, fra den større organisations omkostninger, hvis de f.eks. deler bygninger eller computersystemer.

Kommissionens ad hoc-undersøgelse fra 2018 vedrørende skøn over de administrative omkostninger var baseret på inddata, der ikke var tilstrækkeligt fuldstændige, ensartede eller sammenhængende

Eftersom der ikke foreligger fuldstændige oplysninger om medlemsstaternes administrative omkostninger, iværksætter Kommissionen regelmæssigt undersøgelser for at anslå disse omkostninger. Disse undersøgelser blev gennemført af konsulenter omkring programperiodernes år 5 og blev offentliggjort i 2010 (Samhørighedsfonden og EFRU), 2012 (ESF) og 2018 (alle fem ESI-fonde) (jf. tekstboks 1).

I forbindelse med undersøgelsen fra 2018 bad konsulenten alle medlemsstaternes myndigheder om at indgive oplysninger om de administrative omkostninger ved hjælp af et spørgeskema. Myndighederne omfattede forvaltnings-, attesterings- og revisionsmyndighederne samt de nationale koordinerende organer, dog med udeladelse af et betydeligt antal bemyndigede organer.

Medlemsstaternes myndigheder var ikke juridisk forpligtet til at svare, hvilket sandelig heller ikke alle gjorde. Svarprocenten varierede mellem 13 % (Tyskland) og 100 % (Danmark og Slovenien)¹⁶. Den endelige dækning på tværs af alle medlemsstater var på 39 % for alle fem ESI-fonde¹⁷.

Vi spurgte de respondenter i vores spørgeundersøgelse, som ikke udfyldte konsulentens spørgeskema i forbindelse med 2018-undersøgelsen, hvorfor de havde undladt at gøre det. Nogle svarede, at det skyldtes mangel på personaleressourcer og på umiddelbart tilgængelige data. Andre svarede, at tidspunktet for fremsendelsen af spørgeskemaet ikke var optimalt, idet aktiviteterne var ujævnt fordelt hen over en programperiode (på grund af politikområdets naturlige måde at fungere på), hvilket også var tilfældet for medlemsstaternes administrative omkostninger. Som følge af den ufuldstændige besvarelse af spørgeskemaet måtte konsulenten foretage kompenserende tilpasninger af dataene for at udfylde hullerne. Dette blev gjort ved at anvende gyldige svar fra "lignende" respondenter¹⁸.

For de medlemsstater, der svarede, udgjorde de fornødne ressourcer til gennemførelsen af opgaven ikke en urimelig belastning: Respondenterne i vores spørgeundersøgelse angav, at de i gennemsnit brugte 1,7 medarbejderuger til at besvare spørgeskemaet.

Vores revision i de udvalgte medlemsstater og svarene på vores spørgeundersøgelse viser, at de inddata, der blev leveret til konsulenten, af følgende årsager ikke var tilstrækkeligt fuldstændige, ensartede og sammenhængende:

• Myndighederne i alle fem reviderede medlemsstater hævdede, at opgavens anvendelsesområde og metodologi såvel som spørgsmålene var uklare, og at der ikke var nogen egentlige retningslinjer.
• Respondenterne i spørgeundersøgelsen var kun i stand til at udtrække lidt mere end 50 % af de fornødne oplysninger til konsulentens spørgeskema fra deres informationssystemer. De var derfor nødt til at anvende skøn til en stor del af de krævede data.
• For alle de fem reviderede medlemsstater blev der kun foretaget begrænset dataverificering af de underliggende data, der relaterede sig til myndighedernes svar: Konsulenten foretog kun sandsynlighedskontrol af dataene.
• Visse myndigheder i fire af de fem reviderede medlemsstater havde i deres svar ikke altid medtaget oplysninger fra de bemyndigede organer.
• Visse myndigheder i alle fem reviderede medlemsstater havde kun indberettet de omkostninger, der var finansieret af den tekniske bistand, hvilket ikke udgør de samlede administrationsomkostninger.
• I to af de fem reviderede medlemsstater vedrørte nogle af de indberettede oplysninger ikke kun programperioden 2014-2020.
• I fire af de fem reviderede medlemsstater blev omkostningerne indberettet på en inkonsekvent måde: Vi fandt omkostninger, som ikke var medtaget i indberetningen om gennemførelsen af samhørighedspolitikken. I en af de besøgte medlemsstater fandt vi også indberettede omkostninger, som ikke udelukkende vedrørte gennemførelsen af samhørighedspolitikken (jf. tekstboks 2).

To myndigheder anførte, at de kunne have opnået bedre og flere oplysninger, hvis de var blevet varslet på forhånd. Hvis behovet for sådanne oplysninger var blevet meddelt fra begyndelsen af programperioden, kunne de have udformet deres systemer og procedurer på en måde, der ville generere de nødvendige oplysninger, og fremskaffelsen af oplysningerne ville have været væsentligt lettere, mere effektiv og mere præcis.

For EFRU's og Samhørighedsfondens vedkommende har 2018-undersøgelsen givet resultater, der er meget lig dem i den tidligere undersøgelse fra 2010. I undersøgelsen fra 2018 blev det imidlertid anslået, at medlemsstaternes udgifter til ESF var på 2,8 %, hvilket skal ses i forhold til et skøn på 4,8 % i 2012-undersøgelsen. Denne store omkostningsreduktion kunne ifølge 2018-undersøgelsen primært tilskrives reduktion af omkostningerne ved i) overvågning og evaluering, ii) verificering af anmodninger om godtgørelser, navnlig på grund af udvidet anvendelse af forenklede omkostningsmodeller, og iii) informations- og kommunikationsaktiviteter¹⁹.

De tilgængelige data viser, at de administrative omkostninger er forholdsvis lave

De administrative omkostninger ved samhørighedspolitikken bør være rimelige i forhold til andre programmer for finansiering af investeringer på europæisk eller internationalt plan.

De svagheder, som vi har påpeget i punkt 33-39, rejser tvivl om, hvorvidt de data, der blev indsamlet til undersøgelsen i 2018, var fuldstændige, ensartede og sammenhængende. Når dataene analyseres, skal der derfor tages hensyn til denne manglende pålidelighed, hvilket betyder, at dataene kun egner sig til brede sammenligninger. Ikke desto mindre viser de tilgængelige data, at de administrative omkostninger ved fondene under samhørighedspolitikken er forholdsvis lave i forhold til andre europæiske og internationale programmer, selv hvis der indregnes en betydelig fejlmargen.

Undersøgelsen fra 2018 viser, at medlemsstaternes gennemsnitlige omkostninger ved gennemførelsen af fondene under samhørighedspolitikken var på 2,3 %²⁰ af de samlede tildelte midler. Samhørighedsfonden er den mindst omkostningsbelastede af alle ESI-fondene, idet den har administrationsomkostninger på 1,8 %, efterfulgt af EFRU (2,3 %) og ESF (2,8 %) (jf. tabel 1). I undersøgelsen konkluderes det²¹, at disse forskelle afspejler fondenes forskellige egenskaber, da der typisk skal gennemføres færre større projekter under programmerne under Samhørighedsfonden end under ESF, og da de kan have forskellig finansiel volumen. Der skal således ved enhver sammenligning tages hensyn til fondenes forskellige egenskaber. I 2018-undersøgelsen angives det, at omkostningerne ved gennemførelsen af fondene under samhørighedspolitikken er lavere end for ELFUL (8,3 %) og EHFF (4,4 %).

I tillæg til medlemsstaternes omkostninger har Kommissionen anslåede omkostninger for 2018 på 0,36 % af de samlede finansieringsforpligtelser, der er indgået under samhørighedspolitikken. Heraf tegner GD EMPL's omkostninger sig for 0,18 % af de afsatte ESF-midler, mens GD REGIO's omkostninger tegner sig for 0,42 % af de afsatte midler til Samhørighedsfonden og EFRU.

I undersøgelsen fra 2018 henvises der også til tidligere undersøgelser, af hvilke det fremgår, at omkostningerne ved gennemførelsen af ESI-fondene er rimelige, hvis der foretages internationale sammenligninger. I disse undersøgelser blev det konstateret, at medlemsstaternes omkostninger ved gennemførelsen af ESI-fondene var sammenlignelige med de generelle administrationsomkostninger i Den Europæiske Bank for Genopbygning og Udvikling (EBRD), som stort set har samme forvaltnings- og gennemførelsesstrukturer, og at disse beløb sig til 4,5 % af programomkostningerne. Administrationsomkostningerne for Verdensbankens globale og regionale partnerskabsprogrammer er 11 %.

De tilgængelige omkostningsoplysninger var ikke tilstrækkelige til at vurdere virkningen af at forenkle EU-reglerne

Oplysningerne om de administrative omkostninger ved gennemførelsen af fondene under samhørighedspolitikken er særlig relevante i to faser af en given programperiode:

1. når der foreslås lovgivning for en programperiode, og når reglerne ændres, afbrydes eller indføres
2. når en programperiode afsluttes, og det endelige beløb for de administrative omkostninger kan beregnes og vurderes i forhold til udgangsantagelserne.

For at retfærdiggøre de ændrede retlige bestemmelser i den nye forordning om fælles bestemmelser bør undersøgelserne fremlægge oplysninger og tjene som evidensgrundlag med henblik på, at Kommissionen får en god forståelse af kompleksiteten af de regler og den administrative praksis, der er relevante for administrationsomkostningerne. Oplysningerne bør give Kommissionen og medlemsstaterne mulighed for at vurdere, hvilke forenklingsforanstaltninger der kan være effektive, og deres forventede virkninger, samtidig med at de lovgivningsmæssige fordele tages i betragtning. Så snart programgennemførelsen er tilstrækkeligt fremskreden, bør Kommissionen måle effekterne og analysere virkningen af forenklingsforanstaltningerne, i de tilfælde hvor de anvendes, eller det planlægges at anvende dem i den efterfølgende programperiode.

Kommissionen er mere optimistisk end medlemsstaterne med hensyn til besparelser i 2014-2020 på grund af regelforenkling

Vi har gennemgået Kommissionens analyse af virkningen af forenklingsforanstaltningerne og sammenlignet den med medlemsstaternes syn på administrationsomkostninger i perioden 2014-2020. De undersøgelser, der blev gennemført for Kommissionen mellem 2010 og 2018 (jf. tekstboks 1), var baseret på oplysninger fra tidlige faser i den samme programperiode eller på oplysninger fra den foregående programperiode, der blev anvendt som basisscenario til at vurdere de fremtidige virkninger af de indførte eller foreslåede forenklingsforanstaltninger. I begge scenarier var de tilgængelige oplysninger utilstrækkelige til at vurdere virkningen af ændringer, der blev foretaget som følge af forenklingsforanstaltninger.

Et eksempel på anvendelse af oplysninger fra begyndelsen af programperioden er 2017-undersøgelsen (jf. tekstboks 1). I tidligere revisionsarbejde²² konstaterede vi, at den langsomme gennemførelse i perioden 2014-2020 ved udgangen af første halvår af 2017 havde ført til en omtrentlig udnyttelsesgrad på kun 10 % af de disponible midler fra EFRU, ESF og Samhørighedsfonden. Med en udnyttelsesgrad på blot 10 % af de tildelte midler er det vanskeligt at vurdere virkningerne af de undersøgte forenklingsforanstaltninger, da ændrede regler generelt kræver procedureændringer, erhvervelse af ny viden og uddannelse. Undersøgelsen fra 2018 bekræfter, at virkningen af de ændrede regler sandsynligvis først er sket med en vis forsinkelse, og at det ville være vanskeligt at fremlægge afgørende bevis for, at ændringerne har medført en indvirkning på administrationsomkostningerne²³.

De hidtil gennemførte undersøgelser (jf. tekstboks 1) havde til formål at anslå de i lovgivningen fastsatte maksimumsniveauer for teknisk bistand fra de forskellige fonde under samhørighedspolitikken og at kaste lys over de forventede fremtidige besparelser, som forenklingsforanstaltningerne ville kunne give. Kommissionen har imidlertid endnu ikke vurderet, om disse besparelser er blevet realiseret. Selv om næsten alle operationelle programmer for 2007-2013 nu er blevet afsluttet (jf. punkt 05), har Kommissionen endnu ikke målt og vurderet forskellen mellem de anslåede og faktiske virkninger af forenklingsforanstaltningerne.

Kommissionen gennemgik i sin undersøgelse fra 2017 (jf. tekstboks 1), om de 21 udvalgte forenklingsforanstaltninger, der blev indført i forordningen om fælles bestemmelser for 2014-2020, havde skabt de forventede reduktioner for alle fem ESI-fonde (jf. bilag III).

Undersøgelsen viste, at de 21 forenklingsforanstaltninger samlet set forventes at reducere administrationsomkostningerne til offentlig forvaltning inden for rammerne af fondene under samhørighedspolitikken med et spænd på 4-8 % for EFRU og Samhørighedsfonden og 2-5 % for ESF²⁴. Undersøgelsen viste også, at den lovbestemte tærskel for teknisk bistand, der p.t. er fastsat til 4 % af de tildelte midler, kan reduceres til mellem 3,7-3,8 % for ESI-fondene.

I vores spørgeundersøgelse og under vores besøg hos gennemførelsesmyndighederne spurgte vi, hvordan gennemførelsesmyndighederne forventede, de administrative omkostninger for perioden 2014-2020 ville udvikle sig i forhold til perioden 2007-2013. Ca. 58 % af respondenterne forventede, at deres omkostninger ville stige, mens 20 % af dem ikke forventede nogen ændringer, hvilket betyder, at 78 % mener, at de administrative omkostninger enten vil stige eller forblive på samme niveau som i den foregående periode. Ifølge respondenterne er de vigtigste faktorer, som medlemsstaternes myndigheder forventer vil bidrage til en omkostningsstigning, antallet af EU-retsakter og vanskelighederne ved at fortolke dem samt antallet af opgaver, der er pålagt medlemsstaternes myndigheder ved lovgivning.

At et flertal af respondenterne i medlemsstaterne forventer en stigning i de administrative omkostninger, sår tvivl om Kommissionens vurdering, ifølge hvilken der forventes et fald i administrationsomkostningerne.

Det er uvist, hvilke virkninger de foreslåede forenklingsforanstaltninger for 2021-2027 vil have

Vi anførte i punkt 41, at dataene for 2018-undersøgelsen kun var egnede til brede sammenligninger. Som følge heraf virker det meget problematisk at anvende enkelte elementer fra 2018-undersøgelsen som grundlag for detaljerede ændringer af lovgivningen, og dette bør derfor gøres med forsigtighed. Kommissionen bekræfter i begrundelsen til forslaget til den nye forordning om fælles bestemmelser, at "mange af forenklingerne er svære at kvantificere finansielt på forhånd"²⁵. Ikke desto mindre udvalgte og præsenterede Kommissionen i begrundelsen to specifikke skøn vedrørende specifikke ændringer til bestemmelser i den foreslåede forordning for 2021-2027 (jf. tekstboks 3).

Skønnet vedrørende den mere udbredte anvendelse af forenklede omkostningsmodeller (jf. første led i tekstboks 3) er det ene af to skøn, der blev foretaget i 2018-undersøgelsen vedrørende denne forenklingsforanstaltning. I selve undersøgelsen fra 2018 henvises der imidlertid til dette specifikke skøn som et "ekstremt" scenario, som i øjeblikket er "urealistisk". Ifølge undersøgelsen vil et mere "realistisk" scenario medføre besparelser på 1-2 %²⁶. Kommissionen fremlagde således ikke det mere realistiske scenario i forbindelse med lovgivningsbehandlingen.

I Kommissionens undersøgelse fra 2018 (jf. tekstboks 1) blev den forventede virkning af otte af de 80 forenklingsforanstaltninger, der blev indført i forslaget for 2021-2027, undersøgt. Kommissionen udpegede otte foranstaltninger som særlig relevante for en konsekvensanalyse. I undersøgelsen specificeres det ikke, hvordan Kommissionen udvalgte disse foranstaltninger.

Det konkluderes i undersøgelsen, at de otte foreslåede forenklingsforanstaltninger i forhold til perioden 2014-2020, der anses som referencescenario, vil føre til en reduktion på kun 0,2 procentpoint²⁷ af administrationsomkostningerne for fondene under samhørighedspolitikken og EHFF. To af foranstaltningerne tegner sig for ca. 80 % af denne reduktion: det reducerede antal af verificeringer og det udvidede anvendelsesområde for de forenklede omkostningsmodeller (jf. punkt 39).

Vi konstaterede, at de adspurgte medlemsstater synes at være enige i, at administrationsomkostningerne for medlemsstaternes myndigheder vil falde i perioden 2021-2027. Respondenterne i medlemsstaterne har anført, at de vigtigste faktorer for, at der kan ske et fald, vil være klarere bestemmelser, et lavere antal EU-retsakter, færre opgaver for myndighederne og øget anvendelse af forenklede omkostningsmodeller. I vores udtalelse om forslaget til forordningen om fælles bestemmelser for 2021-2027 fastslår vi, at den lovgivningsmæssige ramme følger en forenklet overordnet struktur, og at den indeholder færre og væsentlig kortere forordninger²⁸.

Ikke desto mindre fremgår det også af vores udtalelse²⁹, at en række bestemmelser mangler klarhed hvad angår deres gennemførelse. Disse bestemmelser kan tillige føre til, at der anvendes administrative ressourcer på overflødige drøftelser af, hvordan de skal gennemføres, og kan føre til yderligere krav om vejledning fra Kommissionen. På denne baggrund er der risiko for, at de administrative omkostningsbesparelser bliver mindre end anslået eller slet ikke bliver til noget (jf. punkt 57).

Medfinansieringsmekanismen for teknisk bistand til medlemsstaterne i forbindelse med de tidligere og nuværende programperioder var baseret på omkostninger, der hovedsagelig bestod af personaleaktiviteter. Dette medfører risici vedrørende unøjagtige kriterier for betalinger og støtteberettigelse. I forslaget til forordning foreslås det, at dette bør ændres for perioden 2021-2027, og at mekanismen i stedet bør være baseret på en fast takst for aktionsudgifter³⁰, hvilket i væsentlig grad bør reducere den finansielle risiko og compliancerisiko, der er forbundet med teknisk bistand.

Desuden foreslås det i forslaget til forordning for perioden 2021-2027 at ændre loftet for støtte til teknisk bistand (jf. punkt 14 og tekstboks 4). Samlet set og som følge af den lavere finansieringstakst for teknisk bistand under Samhørighedsfonden og for EFRU-støtten under målet om investeringer i beskæftigelse og vækst mener vi, at dette bør føre til en betydelig reduktion af de EU-midler under EU's budget, der anvendes til teknisk bistand til medlemsstaterne.

Nogle medlemsstater kan pådrage sig omkostninger, der ligger over loftet for den faste takst (jf. tekstboks 4 og figur 2), og en række medlemsstater vil komme til at bruge betydelige beløb på administrationsomkostninger. Vi mener, at dette kan motivere medlemsstaterne til at søge at opnå omkostningsbesparelser gennem en forenkling af reglerne for perioden 2021-2027, hvilket indirekte vil fremme forsøget på yderligere at forenkle EU-reglerne. En anden relevant faktor i disse bestræbelser kunne være, at medlemsstaterne gennemgik deres administrative processer og procedurer for ineffektivitet eller unødvendig kompleksitet.

Kommissionen har undladt at undersøge vigtige elementer, der er relevante for beslutningstagningen og forenklingen af reglerne

Som anført i vores briefingpapir om forenkling³¹ findes nogle af de største muligheder for forenkling i de nationale og regionale procedurer, der er uafhængige af EU-forordningerne, og som derfor ikke kan påvirkes af Kommissionen.

I nogle af de undersøgelser, der er nævnt i tekstboks 1, vurderede Kommissionen en række forenklingsforanstaltninger for perioden 2014-2020 og 2021-2027 (jf. punkt 48) med hensyn til deres økonomiske virkninger. Med hensyn til Kommissionens 2018-undersøgelse indsamlede konsulenten oplysninger fra medlemsstaterne ved at tilsende dem spørgeskemaer (jf. punkt 33). Inden spørgeskemaerne blev sendt afsted, udpegede konsulenten i samråd med Kommissionen de administrative opgaver og opstillede dem på en detaljeret liste i metodologirapporten på grundlag af bestemmelsen i forordningen om fælles bestemmelser for 2014-2020 og andre beslægtede bestemmelser (jf. bilag II).

I undersøgelsen gennemgås anvendelsen af de forenklingsforanstaltninger, der er indført på EU-plan, men der kommes ikke ind på praksis og oplysninger om, hvordan disse opgaver udføres af medlemsstaterne. Det revisionsarbejde, der ligger til grund for vores briefingpapir om forenkling³², har vist, at den administrative praksis og de dermed forbundne administrative omkostninger for myndighederne og støttemodtagerne varierer betydeligt mellem medlemsstaterne og de operationelle programmer³³. Vi konstaterede, at dette f.eks. var tilfældet med hensyn til måden, hvorpå projektansøgninger indgives, størrelsen af projektansøgningerne og mængden af oplysninger, som ansøgerne anmodes om at fremlægge³⁴. Havde konsulenten haft kendskab til disse forhold, kunne det have givet vedkommende indsigt i årsagerne til administrationsomkostningsniveauet og ændret opfattelsen af de forventede virkninger af forenklingsforanstaltningerne.

Konklusioner og anbefalinger

Vi konstaterede, at de samlede omkostninger ved gennemførelsen af fondene under samhørighedspolitikken, som Kommissionen har fremlagt, er forholdsvis lave sammenlignet med andre EU-fonde og internationalt finansierede programmer. Vi konkluderede imidlertid, at Kommissionen ikke havde indsamlet underliggende data om omkostninger, der var fuldstændige, ensartede og sammenhængende nok til at gøre det muligt at anvende disse data, f.eks. til at vurdere virkningen af forenklingen af EU's regler for gennemførelsen af fondene under samhørighedspolitikken.

Medlemsstaterne anmelder en del af deres omkostninger ved programgennemførelsen til EU med henblik på godtgørelse. Dette kaldes teknisk bistand. Selv om de omkostninger, der er anmeldt som teknisk bistand, er kendte, foreligger der i nogle tilfælde kun få eller ingen oplysninger om den del, der ikke er anmeldt, og som kommer oven i den tekniske bistand. Kommissionen udfører derfor undertiden undersøgelser for at anslå de samlede administrationsomkostninger. Den senest offentliggjorte undersøgelse fra 2018 giver et skøn over administrationsomkostningerne for perioden 2021-2027. Vi konstaterede, at selv om de underliggende data ikke var tilstrækkeligt sammenhængende, ensartede og fuldstændige, kan undersøgelsen ikke desto mindre være nyttig til brede sammenligninger. Desuden bekræftede to af medlemsstaternes myndigheder vores synspunkt om, at de kunne have tilvejebragt flere og bedre oplysninger, hvis de havde modtaget en forhåndsvarsling (punkt 26-39).

Da vi sammenlignede omkostningerne ved gennemførelsen af fondene under samhørighedspolitikken med dem, der blev indberettet af andre internationale organisationer, konstaterede vi, at de 2,3 %, som medlemsstaterne ifølge Kommissionens indberetninger havde afholdt i omkostninger, var forholdsvis lave (punkt 40-44).

For at sikre en betydelig svarprocent for undersøgelserne, der gør det muligt at vurdere og drage konklusioner om specifikke elementer i undersøgelserne, bør Kommissionen i forbindelse med fremtidige undersøgelser:

1. på et tidligt tidspunkt i programperioden sende medlemsstaterne en meddelelse om undersøgelsen
2. i denne meddelelse til medlemsstaterne medtage oplysninger om, hvilket indhold og hvilke data der skal tilvejebringes, og hvornår
3. støtte medlemsstaterne under dataindsamlingen og -konsolideringen
4. sikre, at de indsamlede data verificeres som en del af undersøgelsen, idet der tages hensyn til de eksisterende verificeringsprocedurer i medlemsstaterne og EU, så det sikres, at dataene er af tilstrækkelig god kvalitet.

Tidsramme: for a) og b): udgangen af 2021 og for c) og d): udgangen af 2024.

Størstedelen af Kommissionens undersøgelser blev gennemført tidligt i programperioderne. Men da forenklingsforanstaltningerne gennemføres med en vis forsinkelse, bliver det vanskeligt eller giver det ikke så god mening at vurdere deres virkninger på et tidligt tidspunkt. Kommissionen har for perioden 2007-2013 endnu ikke vurderet forskellen mellem de anslåede og de faktiske virkninger af forenklingsforanstaltningerne, selv om næsten alle operationelle programmer er blevet afsluttet (punkt 47-49).

For perioden 2014-2020 vurderede Kommissionen på grundlag af en undersøgelse fra 2017, at indførelsen af 21 forenklingsforanstaltninger burde føre til en reduktion af de administrative omkostninger på mellem 4-8 % for EFRU og Samhørighedsfonden og på mellem 2-5 % for ESF. Vores spørgeundersøgelse viser dog, at flertallet af respondenterne i medlemsstaterne er af den opfattelse, at administrationsomkostningerne vil stige i perioden 2014-2020 (punkt 50-52).

Kommissionen bør, når programgennemførelsen er tilstrækkeligt fremskreden, undersøge en stikprøve af de operationelle programmer begyndende med programperioden 2014-2020 for at måle effekterne og analysere virkningen af forenklingsforanstaltningerne.

Tidsramme: udgangen af 2022.

Kommissionen fremlagde som en del af begrundelsen i lovgivningsforslaget for 2021-2027 to skøn fra 2018-undersøgelsen vedrørende specifikke forenklingsforanstaltninger, hvoraf det ene blev karakteriseret som urealistisk af undersøgelsens forfatter. Vi mener, at det mere realistiske scenario burde have været anvendt som grundlag for begrundelsen (punkt 54-55).

Kommissionen vurderede på grundlag af 2018-undersøgelsen, at administrationsomkostningerne i perioden 2021-2027 ville være ca. 0,2 procentpoint lavere end i perioden 2014-2020. Vores spørgeundersøgelse viser, at de besvarende myndigheder i medlemsstaterne bekræfter denne vurdering, hvis eksempelvis bestemmelserne præciseres, der foreslås færre EU-retsakter og færre opgaver for medlemsstaterne, og anvendelsen af forenklede omkostningsmodeller øges. Vores udtalelse om det nye lovgivningsforslag viser imidlertid, at visse bestemmelser ikke er klare, hvilket sætter spørgsmålstegn ved, om de anslåede besparelser vil blive realiseret (punkt 56-59).

Reglerne for godtgørelse af teknisk bistand er blevet ændret i lovgivningsforslaget for 2021-2027. Hvis de vedtages, vil den tekniske bistand blive udbetalt med en fast sats for aktionsudgifter, hvor der for hver fond under samhørighedspolitikken fastsættes et loft. Med denne ændring bør de finansielle risici og compliancerisici, der er forbundet med teknisk bistand, blive væsentligt reduceret og føre til en betydelig reduktion af EU's midler til teknisk bistand til medlemsstaterne (punkt 60-62).

Kommissionen har indført og foreslået en række forenklingsforanstaltninger i forordningerne for 2014-2020 og 2021-2027. For mange af disse forenklingsforanstaltninger har Kommissionen anslået de økonomiske virkninger. Der er imidlertid ikke taget hensyn til kompleksiteten i de nationale myndigheders administrative praksis. På grundlag af vores tidligere arbejde mener vi, at nogle af de største muligheder for forenkling kan ligge i de nationale og regionale procedurer, der er uafhængige af EU-forordningerne (punkt 63-65).

Kommissionen bør allerede i forbindelse med programperioden 2014-2020 og i dialog med medlemsstaterne vurdere den administrative praksis og de administrative procedurer på medlemsstatsniveau for at modvirke ineffektivitet (f.eks. overregulering) og udbrede eksempler på god administrativ praksis og gode administrative procedurer til alle relevante myndigheder i medlemsstaterne.

Tidsramme: udgangen af 2021.

Vedtaget af Afdeling II, der ledes af Iliana Ivanova, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 26. februar 2020.

På Revisionsrettens vegne

Klaus-Heiner Lehne
Formand

Bilag

Bilag I - Overblik over samlet tildeling og teknisk bistand under samhørighedspolitikken for programperioden 2014-2020 pr. medlemsstat (EUR)

Bemærk: Grænseoverskridende EU-samarbejde er ikke medtaget. Beløb pr. 31.12.2018.
Kilde: Kommissionen.

Bilag II - Administrative opgaver udpeget af konsulenten i samråd med Kommissionen

Kilde: Spatial Foresight og t33, "New assessment of ESIF administrative costs and burden", oktober 2018.

Bilag III - 21 udvalgte forenklingsforanstaltninger, der er indført i forordningen om fælles bestemmelser for 2014-2020, og som er blevet analyseret med hensyn til de forventede administrative omkostningsbesparelser

Kilde: SWECO, t33 og Spatial Foresight, "Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF", juni 2017.

Akronymer og forkortelser

EHFF: Den Europæiske Hav- og Fiskerifond.

GD BUDG: Generaldirektoratet for Budget.

GD EMPL: Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion.

GD REGIO: Generaldirektoratet for Regionalpolitik og Bypolitik.

Glossar

Administrationsomkostninger: Omkostninger afholdt af Kommissionen (Kommissionens administrationsomkostninger) og medlemsstaternes myndigheder (medlemsstaternes administrationsomkostninger) i forbindelse med gennemførelsen af samhørighedspolitikken.

Attesteringsmyndighed: En national, regional eller lokal offentlig myndighed, der er ansvarlig for at udarbejde de operationelle programmers årsregnskaber og attestere, at de er fuldstændige og nøjagtige. Den er også ansvarlig for at indgive betalingsanmodninger til Kommissionen. Attesteringsmyndighederne kan udføre kontrol, der fører til identificering af mistanke om svig.

Bemyndiget organ: Et bemyndiget organ er ethvert offentligt eller privat organ eller enhver offentlig eller privat tjeneste, der handler under en forvaltningsmyndigheds ansvar eller udfører opgaver på dennes vegne over for støttemodtagere, der gennemfører operationer.

De europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene): Over halvdelen af EU's midler kanaliseres gennem de fem europæiske struktur- og investeringsfonde, der har til formål at mindske de regionale skævheder i Den Europæiske Union, og hvis politiske rammer er fastsat for den syvårige FFR-budgetperiode. Fondene forvaltes af Kommissionen og EU-medlemsstaterne i fællesskab. Der er tale om følgende fonde: Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), Den Europæiske Socialfond (ESF), Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond (EHFF).

Forudgående konsekvensanalyse: Et politisk værktøj, der tager sigte på at indsamle bevismateriale (herunder resultater af evalueringer) for at vurdere, om fremtidige lovgivningsmæssige eller ikke-lovgivningsmæssige foranstaltninger fra EU's side er berettigede, og hvordan sådanne foranstaltninger bedst kan udformes for at opnå de ønskede politiske mål. En konsekvensanalyse skal identificere og beskrive det problem, der skal håndteres, fastsætte mål, udforme politiske løsningsmodeller og analysere konsekvenserne af disse løsningsmodeller. Kommissionens konsekvensanalysesystem følger en integreret tilgang, der analyserer de miljømæssige, sociale og økonomiske konsekvenser af en række politiske løsningsmodeller og dermed integrerer bæredygtighed i Unionens politikudformning.

Forvaltningsmyndighed: En national, regional eller lokal myndighed (eller ethvert andet offentligt eller privat organ), som en medlemsstat har udpeget til at forvalte et operationelt program. Den har bl.a. til opgave at udvælge projekter til finansiering, overvåge projekternes gennemførelse og rapportere til Kommissionen om finansielle aspekter og opnåede resultater. Det er også forvaltningsmyndigheden, der pålægger støttemodtagerne finansielle korrektioner efter revision udført af Kommissionen, Den Europæiske Revisionsret eller en relevant myndighed i medlemsstaten.

Operationelt program: Et operationelt program fastsætter en medlemsstats prioriteter og særlige mål og beskriver, hvordan midlerne (EU-midler, national offentlig finansiering og privat medfinansiering) vil blive anvendt i en given periode (almindeligvis syv år) til finansiering af projekter. Der kan ydes støtte til operationelle programmer inden for rammerne af EFRU, Samhørighedsfonden og/eller ESF.

Programmyndigheder: Medlemsstaternes organer med ansvar for forvaltning og overvågning af gennemførelsen af operationelle programmer finansieret af ESI-fondene. Der er tre typer: forvaltningsmyndigheder (ofte støttet af bemyndigede organer), attesteringsmyndigheder og revisionsmyndigheder.

Revisionsmyndighed: Et uafhængigt nationalt eller regionalt organ, der er ansvarligt for at fastslå, om de årsregnskaber, som attesteringsmyndighederne har indgivet, giver et retvisende og nøjagtigt billede, om de udgifter, der er anmeldt til Kommissionen, er lovlige og formelt rigtige, og om de operationelle programmers kontrolsystemer fungerer korrekt. Revisionsmyndighederne kan i deres systemrevisioner undersøge de foranstaltninger til bekæmpelse af svig, som forvaltningsmyndighederne har iværksat, og identificere tilfælde med mistanke om svig via deres revisioner af operationer/transaktioner.

Teknisk bistand: Støtte til aktiviteter, der er nødvendige for gennemførelsen af et program, herunder bl.a. forvaltning, overvågning, kontrol og revision. Bistanden består reelt i økonomisk støtte fra EU-budgettet til dækning af omkostningerne ved gennemførelsen af forskellige EU-politikker. Den udgøres af teknisk bistand på Kommissionens initiativ og teknisk bistand på medlemsstaternes initiativ.

Årlig aktivitetsrapport: De årlige aktivitetsrapporter fremlægger resultaterne af operationerne blandt andet under henvisning til de fastsatte mål, de dermed forbundne risici og formen af den interne kontrol. Siden regnskabsåret 2001 for så vidt angår Kommissionen og 2003 for så vidt angår alle EU-institutionerne har "den ved delegation bemyndigede anvisningsberettigede" skullet indgive en årlig aktivitetsrapport til sin institution om udførelsen af sine pligter, ledsaget af finansielle og forvaltningsmæssige oplysninger.

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling II - Investering i samhørighed, vækst og inklusion, der ledes af Iliana Ivanova, medlem af Revisionsretten. Revisionsarbejdet blev ledet af Pietro Russo, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Chiara Cipriani, attaché Benjamin Jakob, ledende administrator Niels‑Erik Brokopp, opgaveansvarlig Ildikó Preiss samt revisorerne Ana Popescu, Angelika Zych, Cristina‑Ioana Jianu, Remus Blidar, Sara Pimentel og Zuzana Gullova. Richard Moore ydede sproglig støtte.

Fra venstre til højre: Chiara Cipriani, Angelika Zych, Benjamin Jakob, Pietro Russo, Niels-Erik Brokopp, Zuzana Gullova, Sara Pimentel.

Slutnoter

¹ De andre europæiske struktur- og investeringsfonde udgøres af Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond (EHFF).

² Artikel 59 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 af 25. oktober 2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget og om ophævelse af Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 (EUT L 298 af 26.10.2012, s. 1).

³ Revisionsretten på grundlag af oplysninger modtaget fra Kommissionen medio november 2019.

⁴ Artikel 125, 126 og 127 i forordning (EU) nr. 1303/2013 (forordningen om fælles bestemmelser).

⁵ Artikel 59 i forordning (EU) nr. 1303/2013 (forordningen om fælles bestemmelser).

⁶ Artikel 58 i forordning (EU) nr. 1303/2013 (forordningen om fælles bestemmelser).

⁷ Artikel 119 i forordning (EU) nr. 1303/2013 (forordningen om fælles bestemmelser).

⁸ SWECO, "Regional governance in the context of globalisation: reviewing governance mechanisms and administrative costs - Administrative workload and costs for Member State public authorities of the implementation of ERDF and Cohesion Fund", juni 2010.

⁹ EPEC og COWI, "Study measuring Current and Future Requirements on Administrative Cost and Burden of Managing the ESF", juni 2012.

¹⁰ SWECO og t33, "Measuring the impact of changing regulatory requirements to administrative cost and administrative burden of managing EU Structural Funds (ERDF and Cohesion Funds)", juli 2012.

¹¹ SWECO, t33 og Spatial Foresight, "Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF", juni 2017.

¹² Spatial Foresight og t33, "New assessment of ESIF administrative costs and burden", oktober 2018.

¹³ Artikel 74, stk. 9, i forordning (EU, Euratom) 2018/1046 og artikel 66, stk. 9, i forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 (finansforordningen).

¹⁴ Europa-Kommissionens undersøgelse (2010), "Regional governance in the context of globalisation: reviewing governance mechanisms and administrative costs", SWECO, s. 26. De anførte oplysninger vedrører kun EFRU og Samhørighedsfonden og fastsætter kun andelen af teknisk bistand i forhold til personaleomkostningerne.

¹⁵ Europa-Kommissionens undersøgelse (2018), "New assessment of ESIF administrative costs and burden", Spatial Foresight og t33, s. 37.

¹⁶ Disse svarprocenter afviger fra dem, der er offentliggjort i rapporten. Vores tal henviser kun til de tre fonde under samhørighedspolitikken, mens tallene i rapporten henviser til alle fem ESI-fonde.

¹⁷ Europa-Kommissionens undersøgelse (2018), "New assessment of ESIF administrative costs and burden", Spatial Foresight og t33, tabel 2.1, s. 26.

¹⁸ Europa-Kommissionens undersøgelse (2018), "New assessment of ESIF administrative costs and burden", Spatial Foresight og t33, s. 30.

¹⁹ Europa-Kommissionens undersøgelse (2018), "New assessment of ESIF administrative costs and burden", Spatial Foresight og t33, punkt 4.2.

²⁰ Revisionsrettens beregning på grundlag af data fra Europa-Kommissionens undersøgelse (2018), "New assessment of ESIF administrative costs and burden", Spatial Foresight og t33, tabel 3.1, og fra den åbne dataplatform for de europæiske struktur- og investeringsfonde, oktober 2019.

²¹ Europa-Kommissionens undersøgelse (2018), "New assessment of ESIF administrative costs and burden", Spatial Foresight og t33, s. 8.

²² Særberetning nr. 17/2018: Kommissionens og medlemsstaternes foranstaltninger i de sidste år af programperioden 2007-2013 modvirkede lav absorption, men havde ikke tilstrækkeligt fokus på resultater.

²³ Spatial Foresight og t33, "New assessment of ESIF administrative costs and burden", oktober 2018, s. 110.

²⁴ SWECO, Spatial Foresight og t33, "Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF", juni 2017, tabel 1, s. 17.

²⁵ Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om fælles bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond Plus, Samhørighedsfonden og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om finansielle regler for nævnte fonde og for Asyl- og Migrationsfonden, Fonden for Intern Sikkerhed og instrumentet for grænseforvaltning og visa, 29.5.2018, COM(2018) 375 final.

²⁶ Spatial Foresight og t33, "New assessment of ESIF administrative costs and burden", oktober 2018, s. 105-106.

²⁷ Spatial Foresight og t33, "New assessment of ESIF administrative costs and burden", oktober 2018, tabel 5.13.

²⁸ Revisionsrettens udtalelse nr. 6/2018, punkt 24.

²⁹ Revisionsrettens udtalelse nr. 6/2018, f.eks. punkt 28, 32, 37, 38, 62, 101 og 117.

³⁰ Artikel 31 i Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om fælles bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond Plus, Samhørighedsfonden og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om finansielle regler for nævnte fonde og for Asyl- og Migrationsfonden, Fonden for Intern Sikkerhed og instrumentet for grænseforvaltning og visa, COM(2018) 375 final af 29. maj 2018.

³¹ Briefingpapir - Forenkling af gennemførelsen af samhørighedspolitikken efter 2020, maj 2018, punkt 62-72.

³² Briefingpapir - Forenkling af gennemførelsen af samhørighedspolitikken efter 2020, maj 2018.

³³ Jf. fodnote ¹⁸.

³⁴ Briefingpapir - Forenkling af gennemførelsen af samhørighedspolitikken efter 2020, maj 2018, punkt 62-72.

Tidslinje

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2020

MEDDELELSE OM OPHAVSRET

© Den Europæiske Union, 2020.

Den Europæiske Revisionsrets politik for videreanvendelse gennemføres ved Den Europæiske Revisionsrets afgørelse nr. 6-2019 om den åbne datapolitik og videreanvendelse af dokumenter.

Medmindre andet er oplyst (f.eks. i individuelle meddelelser om ophavsret), er det af Revisionsrettens indhold, der ejes af EU, licenseret i henhold til Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Det betyder, at videreanvendelse er tilladt med korrekt angivelse af kilde og ændringer. Brugeren må ikke fordreje dokumenternes oprindelige betydning eller budskab. Revisionsretten er ikke ansvarlig for eventuelle konsekvenser af videreanvendelsen.

Yderligere rettigheder skal cleares, hvis specifikt indhold afbilder identificerbare privatpersoner, f.eks. billeder af ansatte i Revisionsretten, eller omfatter tredjeparts værker. Hvis der opnås tilladelse, erstatter denne tilladelse ovenstående generelle tilladelse, og den skal klart anføre eventuelle begrænsninger i brugen.

Tilladelse til at gengive indhold, der ikke ejes af EU, skal eventuelt indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten. Software og dokumenter, der er omfattet af industriel ejendomsret, såsom patenter, varemærker, registrerede design, logoer og navne, er ikke omfattet af Revisionsrettens videreanvendelsespolitik og licens.

EU-institutionernes websteder på europa.eu-domænet har links til websteder uden for europa.eu-domænet. Da Revisionsretten ikke har kontrol over disse websteder, anbefales det at kontrollere deres politik for beskyttelse af privatlivets fred.

Anvendelse af Den Europæiske Revisionsrets logo

Den Europæiske Revisionsrets logo må ikke anvendes uden Den Europæiske Revisionsrets forudgående samtykke.

Sådan kontakter du EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact_da

Sådan finder du oplysninger om EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling på: https://op.europa.eu/da/publications.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se https://europa.eu/european-union/contact_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1952) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp/da) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikkekommercielle formål.