Provádění politiky soudržnosti: relativně nízké náklady, ale nedostatek informací neumožňuje posuzovat úspory plynoucích ze zjednodušení

Shrnutí

Na politiku hospodářské, sociální a územní soudržnosti EU připadá přibližně jedna třetina celkových výdajů z rozpočtu EU. Obecným cílem politiky soudržnosti je snížit rozdíly ve stupni rozvoje mezi regiony. Výše prostředků alokovaných na politiku soudržnosti, která je hlavní investiční politikou EU, činila na období 2014–2020 celkem 352 miliard EUR, tj. 37 % celkových výdajů z rozpočtu EU v tomto období.

Politika soudržnosti se provádí v rámci sdíleného řízení, což znamená, že odpovědnost za provádění politiky a souvisejících fondů, včetně kontrolních činností, se dělí mezi Komisi a členské státy. Ačkoli za plnění rozpočtu EU i nadále odpovídá Komise, vlastní řízení a kontrola fondů a programů EU jsou delegovány na orgány členských států. Úkoly a činnosti těchto orgánů jsou stanoveny v nařízení o společných ustanoveních. Patří mezi ně i výběr projektů, které budou spolufinancovány, a jejich kontrola.

Provádění fondů politiky soudržnosti vede ke vzniku nákladů. To platí o všech úkolech a činnostech programových orgánů v členských státech i Komisi.

Při tomto auditu jsme prověřovali, zda jsou tyto náklady srovnatelné s náklady obdobných režimů a zda jsou podkladové informace úplné, konzistentní a koherentní. Rovněž jsme prověřovali, zda tyto informace umožňují provést analýzu a rozhodovat o právních předpisech a pravidlech zjednodušování. Naše zjištění a závěry jsou relevantní pro programové období 2021–2027 a pro zvýšení účinnosti řídicích a kontrolních systémů v členských státech pro programové období 2021–2027.

Zjistili jsme, že z údajů o nákladech na provádění fondů politiky soudržnosti předložených Komisí vyplývá, že tyto náklady jsou ve srovnání s ostatními fondy EU a mezinárodně financovanými programy obecně nižší. Dospěli jsme nicméně k závěru, že Komise neshromáždila podkladové údaje o nákladech, které by byly dostatečně úplné, konzistentní a koherentní, aby je bylo možné použít, například k posouzení dopadu zjednodušení pravidel EU na provádění fondů politiky soudržnosti.

Dále jsme zjistili, že i když náklady na spolufinancování vykázané Komisi jsou známé, o nákladech, které nebyly vykázány, je k dispozici jen málo informací nebo vůbec žádné informace. Aby Komise získala více informací o tomto nevykázaném podílu, žádá členské státy, aby své správní náklady odhadly. Zpochybnili jsme úplnost, konzistentnost a přesnost údajů, z nichž vychází poslední odhad z roku 2018. Tato studie by nicméně mohla být východiskem pro obecná rámcová srovnání. Máme za to, že náklady ve výši 2,3 % vzniklé členským státům při provádění fondů politiky soudržnosti jsou ve srovnání s jinými mezinárodně financovanými režimy obdobné nebo nižší, jak uvedla i Komise ve své studii z roku 2018.

Podle odhadu Komise vypracovaného na základě studie z roku 2017 by se správní náklady v období 2014–2020 měly po zavedení 21 zjednodušujících opatření snížit. Z našeho průzkumu nicméně vyplynulo, že většina členských států očekává, že správní náklady se v období 2014–2020 zvýší.

V důvodové zprávě k legislativnímu návrhu pro období 2021–2027 Komise prezentovala dva odhady ze studie z roku 2018 týkající se konkrétních jednotlivých zjednodušujících opatření. Domníváme se, že u jednoho u těchto odhadů měl být v důvodové zprávě uplatněn realističtější scénář.

V nařízeních pro období 2014–2020 a 2021–2027 Komise zavedla a navrhla několik zjednodušujících opatření. Finanční dopad mnoha těchto zjednodušujících opatření byl odhadnut v několika studiích, např. z let 2012, 2017 a 2018. Složitost správních postupů členských států však nebyla zohledněna. Na základě své předchozí práce se domníváme, že kvůli těmto postupům nemusí být očekávaných úspor nákladů plynoucích ze zjednodušujících opatření dosaženo.

Komisi doporučujeme, aby:

• pro účely svých pravidelných studií správních nákladů oznamovala, co bude předmětem prověrky a kdy;
• posuzovala, zda odhadované úspory správních nákladů skutečně vznikly;
• prověřila správní postupy používané v členských státech.

Úvod

Fondy politiky soudržnosti a jejich řízení

Cílem politiky hospodářské, sociální a územní soudržnosti EU (dále jen „politika soudržnosti“) je zmenšovat nerovnováhu ve stupni rozvoje regionů, restrukturalizovat upadající průmyslové oblasti a podporovat přeshraniční, nadnárodní a meziregionální spolupráci v Evropské unii.

Výdaje na politiku soudržnosti představují přibližně 37 % celkových výdajů z rozpočtu EU. Prostředky přidělené na politiku soudržnosti, která je hlavní investiční politikou EU, dosáhly v programovém období 2007–2013 výše 346 miliard EUR (celkově přidělené prostředky pro EU a členské státy činily 466 miliard EUR) a v období 2014–2020 dosáhly 352 miliard EUR (celkově přidělené prostředky pro EU a členské státy: 473 miliard EUR).

Politika soudržnosti EU se strukturně opírá o tři z pěti evropských strukturálních a investičních fondů¹ (fondy ESI): Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR), Fond soudržnosti (FS) a Evropský sociální fond (ESF). Tyto tři fondy jsou známy jako fondy politiky soudržnosti EU. EFRR, FS a ESF se řídí společnými pravidly s výhradou výjimek uvedených v konkrétním nařízení pro každý fond.

Politika soudržnosti se provádí v rámci sdíleného řízení², což znamená, že odpovědnost za provádění politiky a souvisejících fondů se dělí mezi Komisi a členské státy. Fondy jsou prováděny prostřednictvím operačních programů vypracovaných členskými státy a schválených Komisí, které uvádějí podrobné informace o tom, jak budou členské státy vydávat prostředky EU v programovém období. Operační programy financují projekty vybrané řídicími orgány členských států a prováděné příjemci.

V programovém období 2007–2013 fungovalo v oblasti soudržnosti celkem 441 operačních programů. Do konce roku 2019 bylo uzavřeno již téměř 90 % těchto programů³. V programovém období 2014–2020 funguje 391 operačních programů. Tyto OP stále probíhají.

Pro každý OP určí členský stát prováděcí orgány programu: řídicí orgán, certifikační orgán a auditní orgán. Jejich úkoly a činnosti jsou uvedeny v nařízení o společných ustanoveních (CPR)⁴.

• Řídicí orgán odpovídá za provádění OP. Posuzuje a následně vybírá projektové žádosti a kontroluje a monitoruje provádění projektů.
• Certifikační orgán odpovídá za agregaci výkazů nákladů podávaných příjemci projektů do výkazů výdajů a žádostí o platbu. Tyto dokumenty předkládá Komisi k úhradě a rovněž pro účely přípravy výroční účetní závěrky OP.
• Auditní orgán je odpovědný za vydání výročního nezávislého výroku o spolehlivosti účetní závěrky, legalitě vzniklých výdajů a fungování řídicích a kontrolních systémů.

Členské státy rovněž mohou z vlastní iniciativy zřizovat další subjekty, například koordinační orgány nebo zprostředkující orgány, jež přispívají k provádění operačních programů. Koordinační orgán vykonává horizontální funkce relevantní pro několik operačních programů. Zprostředkující subjekty jsou veřejné nebo soukromé subjekty, které jednají jménem určeného řídícího orgánu – převážně pro jeden operační program –, a plní úkoly v jeho zastoupení ve vztahu k příjemcům provádějícím operace.

Na úrovni Komise odpovídají za provádění politiky soudržnosti EU dvě generální ředitelství: Generální ředitelství pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování (GŘ EMPL) a Generální ředitelství pro regionální a městskou politiku (GŘ REGIO).

Komise vyjednává a schvaluje operační programy s členskými státy, poskytuje poradenství a pokyny orgánům členských států týkající se plnění jejich úkolů a provádí kontroly na úrovni členských států nebo dokumentární kontroly, jejichž cílem je monitorovat provádění politiky. Kromě těchto běžných úkolů navrhuje základní právní předpisy dané oblasti politiky a hodnotí předchozí rámce.

Nejvýznamnější činnosti určených orgánů členského státu a Komise jsou uvedeny na obrázku 1.

Poznámka: Členské státy mohou zřizovat zprostředkující orgány spadající do gesce řídicích a certifikačních orgánů.

Zdroj: Evropský účetní dvůr (EÚD).

Náklady provádění fondů politiky soudržnosti

Činnosti nutné pro přípravu a provedení programů, včetně řízení, monitorování, hodnocení, informací a komunikace, kontroly a auditu (viz také body 06–09) vytvářejí správní náklady na několika úrovních (viz obrázek 1):

1. Náklady na realizaci programu, které vznikly:
   1. Komisi v souvislosti s dohledem nad prováděním a souvisejícím ověřováním v členských státech (například osobní náklady, studie, hodnocení, analýzy, šíření informací, akce a konzultace) a
   2. orgánům členských států při koncipování programů a jejich změn a v souvislosti s činnostmi v oblasti řízení, monitorování, hodnocení, informací a komunikace, kontroly a auditu (jako jsou osobní náklady, náklady na konzultace, náklady na IT)⁵.
2. Náklady na realizaci vybraných operací, které vznikly:
   1. příjemcům při uplatňování finanční podpory, provádění projektů, vykazování a podávání žádostí o úhradu (jako jsou osobní náklady a náklady na materiály a služby).

Náklady na provádění fondů lze financovat z prostředků EU nebo (národních či regionálních) rozpočtů členských států nebo kombinací těchto zdrojů:

1. Některé náklady lze pokrýt pouze z rozpočtu EU. Tyto náklady vznikají Komisi jako technická pomoc z její vlastní iniciativy, jde například o náklady na správní opatření pro budování kapacit, provádění studií, hodnocení, akce zaměřené na šíření informací atd.⁶ Z rozpočtu EU se rovněž hradí běžné správní náklady, jako jsou náklady na zaměstnance a budovy.
2. Některé náklady lze prostřednictvím spolufinancování pokrýt z rozpočtu EU i z rozpočtů členských států. Tyto náklady vznikají členským státům a vykazují se jako technická pomoc. Takové náklady se mohou týkat činností či operací prováděných prostřednictvím specifického operačního programu technické pomoci nebo priority hlavního operačního programu. Operace technické pomoci musí dodržovat všechny požadavky pravidel politiky soudržnosti týkající se například výběrových řízení, kontrolních a auditních mechanismů, zadávání zakázek, pravidel způsobilosti a oznamovacích povinností.
3. Některé náklady lze hradit pouze z rozpočtů členských států. Komise nedostává o těchto nákladech žádné informace, neboť nespadají pod CPR.

Každý členský stát se může rozhodnout, které náklady bude financovat z národního rozpočtu a u kterých nákladů bude žádat o spolufinancování tím, že je vykáže jako technickou pomoc.

Vztah mezi správními náklady a technickou pomocí ilustruje barevný kruh na obrázku 2, kde se vnitřní kruhy týkají nákladů Komise (viz bod 12 (1)). Druhý a třetí kruh se týkají technické pomoci vykázané Komisi členskými státy (viz bod 12 (2)). Vnější kruh představuje správní náklady, které vznikly členským státům, ale nebyly vykázány Komisi (viz bod 12 (3)) a jejichž výši se Komise pokouší odhadnout ve studiích (viz bod 15). Různé barvy u většího kruhu ukazují, kterému orgánu náklady vznikly. Je například patrné, že většina nákladů vzniká členským státům a že na řídicí orgány připadá více než 50 % nákladů související s technickou pomocí členským státům.

Poznámka: Částka 474 miliard EUR zahrnuje financování EU (352 miliard EUR, viz bod 02) a spolufinancování z národních zdrojů.

Zdroj: EÚD podle údajů Evropské komise týkající se období 2014–2020.

Nařízení o společných ustanoveních (CPR) stanoví limity rozsahu, v němž členské státy mohou vykazovat technickou pomoc (TP). V období 2014–2020 je členským státům umožněno žádat o úhradu nákladů jako o technickou pomoc ve výši až 4 % prostředků, jež jim byly přiděleny⁷. Nařízení o společných ustanoveních rovněž stanoví podmínky umožňující zvýšení tohoto limitu na 6 %. Příloha I uvádí přehled celkových částek přidělených na politiku soudržnosti (473 miliard EUR) a technickou pomoc (14 miliard EUR) v programovém období 2014–2020 v každém členském státě. V závislosti na programu spolufinancuje EU 50 % až 100 % vykázaných výdajů na technickou pomoc.

Mezi lety 2010 a 2018 zadala Komise pět studií zaměřených na odhad míry nákladů na provádění fondů politiky soudržnosti a dopadu opatření, jejich cílem je zjednodušit pravidla a ustanovení zavedená různými legislativními návrhy Komise (viz rámeček 1).

Rozsah a koncepce auditu

V rámci tohoto auditu jsme zkoumali náklady Komise a členských států na provádění fondů politiky soudržnosti prostřednictvím operačních programů. Rovněž jsme zjišťovali, zda informace o nákladech, které členské státy musí vykazovat Komisi, dostačují k tomu, aby vedení na jejich základě mohlo rozhodovat o právních předpisech a o pravidlech a ustanoveních týkajících se zjednodušování.

Naše zjištění a závěry jsou relevantní pro programové období 2021–2027 a pro zvýšení účinnosti řídicích a kontrolních systémů v členských státech pro programové období 2021–2027.

Prověřovali jsme náklady na provádění fondů politiky soudržnosti a položili jsme si tyto auditní otázky:

1. Jsou celkové náklady na provádění politiky soudržnosti prezentované Komisí srovnatelné s obdobnými režimy a jsou informace o nákladech jako celek úplné, konzistentní, koherentní a podrobné?
2. Umožňují dostupné podkladové údaje o nákladech analýzu a rozhodování o právních předpisech a pravidlech zjednodušování?

Naše auditní práce na této zprávě zahrnula jak orgány Komise, tak orgány členských států:

1. Posuzovali jsme postupy Komise a dostupné informace Komise a členských států o nákladech v GŘ REGIO a GŘ EMPL. Rovněž jsme zkoumali metody vypracované ústředními útvary Komise (Generální ředitelství pro rozpočet) pro stanovení odhadu dosavadních nákladů Komise na kontroly v oblasti fondů politiky soudržnosti.
2. Z členských států, které Komise již dříve vyhodnotila jako pokročilé ve sběru a využívání informací o nákladech, jsme vybrali pět zemí, abychom zajistili geografickou rovnováhu. Naši práci jsme prováděli v Česku, Polsku a v Portugalsku, kde jsme navštívili příslušné orgány, a dále jsme zorganizovali videokonference a provedli dokumentární přezkumy týkající se příslušných orgánů v Rakousku a Lotyšsku. U těchto členských států jsme:
   1. přezkoumali postupy pro evidenci, ověřování a vykazování nákladů na provádění fondů politiky soudržnosti a programů používané národními koordinačními orgány, řídicími orgány, certifikačními orgány a auditními orgány, které se podílí na provádění 15 operačních programů;
   2. prověřovali vykázané údaje, které byly použity ve studii z roku 2018 (viz rámeček 1);
   3. posuzovali dostupnost a kvalitu těchto údajů.
3. Vedli jsme pohovory s úředníky orgánů členských států a Komise v GŘ BUDG, GŘ EMPL a GŘ REGIO.
4. Dále jsme provedli dva průzkumy na úrovni členského státu.
   1. Vyzvali jsme všechny programové orgány k účasti v průzkumu o sběru, analýze a vykazování informací a o správních nákladech, jakož i o souvisejících postupech a názorech. Odpovědělo nám 131 z 591 orgánů (22%) z 26 členských států.
   2. Provedli jsme průzkum u všech nejvyšších kontrolních institucí EU a vyzvali jsme je, aby nám poskytly dodatečné informace o nákladech provádění politiky soudržnosti a národních režimech podpory, jakož i informace o svých auditech týkajících se této problematiky. Obdrželi jsme odpovědi od 15 z 28 nejvyšších kontrolních institucí.
5. Provedli jsme přezkum studií z let 2010 až 2018 týkajících se nákladů na provádění fondů politiky soudržnosti a zjednodušujících opatření (viz rámeček 1). Tyto studie dohromady pokryly tři programová období mezi lety 2007 až 2027.

Při prověrce údajů a nákladech a souvisejících postupů jsme se soustředili především na programové období 2014–2020. Audit zahrnul informace, které měla Komise a členské státy k dispozici ke konci roku 2018.

Součástí auditu nebyly následující činnosti:

1. prověrka přínosů generovaných postupy, které souvisí s prováděním fondů politiky soudržnosti, a
2. prověrka správních nákladů vybraných operací na úrovni příjemců (viz bod 11).

Připomínky

Celkové náklady vykázané na provádění fondů politiky soudržnosti jsou relativně nízké, nevycházejí však z dostatečně úplných, konzistentních a koherentních údajů

Provádění jakékoliv politiky nebo programu vede ke vzniku nákladů, zejména v souvislosti se zaměstnanci, IT systémy, budovami a službami. Měly by být k dispozici úplné, koherentní a konzistentní informace o nákladech, které by evropským občanům prokázaly, že opatření jsou prováděna efektivně. Náklady by se měly udržovat na nízké úrovni: čím jsou větší, tím měně prostředků je k dispozici na skutečné provádění opatření.

Komise každoročně vydává zprávu o nákladech provádění fondů politiky soudržnosti, ta však není v čase konzistentní

Finanční nařízení EU vyžaduje, aby Komise uváděla posouzení nákladů a přínosů kontrol ve všech výročních zprávách generálních ředitelství o činnosti¹³. Komise definuje „náklady na kontroly“ jako náklady související s většinou aspektů provádění výdajů EU, včetně fondů politiky soudržnosti. To v Komisi obnáší i náklady, jež primárně souvisí s jejími zaměstnanci, kteří se podílejí na provádění fondů politiky soudržnosti, jako je programování, monitorování, finanční řízení, správní a technická pomoc a audit. Tabulka 1 uvádí údaje za roky 2013–2018.

Komise prezentuje své náklady na kontroly v příslušných výročních zprávách o činnosti jako procento provedených plateb. V prvních letech programového období, kdy členské státy ustavují programy a projekty zatím ještě neprobíhají, se provádí jen málo plateb. Náklady Komise jsou však relativně stabilní a v závislosti na objemu vyplácených prostředků příliš nevariují. Pohyby u zveřejněných procentních údajů jsou povětšinou výsledkem kolísání objemu plateb na programy.

Obdobně jako ostatní GŘ Komise generální ředitelství odpovědná za politiku soudržnosti (GŘ EMPL a GŘ REGIO) odhadují své náklady pomocí metody zavedené ústředními útvary Komise. Sestává z vynásobení počtu zaměstnanců přidělených na provádění politiky soudržnosti průměrnými náklady na zaměstnance stanovenými pro každou kategorii zaměstnanců. Na doporučení útvaru interního auditu Komise byla metoda přidělování zaměstnanců v roce 2018 aktualizována. GŘ EMPL konkrétně, jak vysvětlilo ve své výroční zprávě o činnosti, vyladilo svou metodu, která nebyla aktualizována od roku 2013. Efektem této změny, provázené dvěma administrativními reorganizacemi a výrazně zvýšeným objemem práce v souvislosti se semestrem EU, které byly vykázány až ve výroční zprávě za rok 2018, bylo snížení vykázaných nákladů GŘ EMPL souvisejících se sdíleným řízením o 50 %. Tyto skutečnosti zpochybňují přesnost nákladů vykázaných za léta 2013–2017. Domníváme se, že aktualizovaná metoda nyní používaná Komisí jí umožňuje splnit požadavky stanovené ve finančním nařízení (bod 23).

Členské státy mají o správních nákladech pouze neúplné informace

Členské státy mohou rozhodnout, jaké náklady Komisi vykážou jako technickou pomoc (viz bod 14). Typy vykazovaných nákladů se orgán od orgánu liší, a to i v jednotlivých členských státech. Některé členské státy se rozhodly nevykazovat všechny své způsobilé správní náklady jako technickou pomoc. Mohou tak učinit, například aby mohly využít více prostředků dostupných pro operační projekty. Obrázek 3 ukazuje typy nákladů, které orgány všech pěti členských států, které jsme kontrolovali, vykázaly jako technickou pomoc. Tabulka rovněž dokládá skutečnost, že některé členské státy se rozhodly určité typy nákladů zcela či zčásti nevykazovat. U nákladů, které jí nebyly vykázány, nemá Komise žádné informace o výši nebo typu příslušných částek (viz také bod 13).

Z odpovědí na náš průzkum vyplývá, že technická pomoc zahrnuje významnou část správních nákladů členských států, ale nikoliv všechny, viz obrázek 2. Jinak řečeno, členské státy financují část správních nákladů ze svých vlastních národních či regionálních zdrojů a nevykazují to Komisi.

V programovém období 2007–2013, kde zbývá otevřeno jen několik málo OP, financovalo 10 % orgánů členských států, které se zúčastnily našeho průzkumu, všechny náklady z národních zdrojů. Druhým extrémem bylo 13 % orgánů, které financovaly všechny své náklady z technické pomoci (viz tabulka 2).

Komise odhadla částku vykázanou jako podíl celkových správních nákladů členských států tak, že se dotázala všech členských států. Dospěla k odhadovanému 30 % až 70 %¹⁴ (pro programové období 2007–2013 pro EFRR a FS) v roce 2010 a 68 %¹⁵ (pro programové období 2014–2020 pro všech pět fondů ESI) v roce 2018.

Z našeho průzkum vyplývá, že 41 % respondentů není schopno odhadnout podíl nákladů financovaných z technické pomoci (viz tabulka 2). I když náklady vykázané na technickou pomoc jsou známy, ve většině případů (91 % respondentů) neexistuje na národní úrovni povinnost určit výši celkových nákladů. Tato situace se netýká jen subjektů, které provádějí fondy politiky soudržnosti: pouze 20 % nejvyšších kontrolních institucí potvrdilo, že takové povinnosti existují pouze pro národní či regionální režimy financování.

Přestože tyto orgány členských států jako subjekty veřejné správy disponují účetními systémy, jež evidují náklady, které jim vznikají, 62 % orgánů, které se zúčastnily našeho průzkumu, bylo součástí větších subjektů, jako jsou ministerstva. To znamená, že oddělit náklady týkající se činnosti programových orgánů provádějících politiku soudržnosti od nákladů celého subjektu může být obtížné, například pokud subjekty sdílejí budovy nebo počítačové systémy.

Studie Komise z roku 2018 odhadující správní náklady ad hoc vycházela ze vstupních údajů, které nebyly dostatečně úplné, konzistentní a koherentní

Jelikož úplné informace o správních nákladech členských států nejsou k dispozici, Komise v pravidelných intervalech provádí studie, které se odhadem těchto nákladů zabývají. Související práce byly provedeny konzultanty přibližně v pátém roce programových období a jejich výstupem byly studie vydané v letech 2010 (FS a EFRR), 2012 (ESF) a 2018 pro všech pět fondů ESI (viz rámeček 1).

V rámci studie z roku 2018 konzultanti požádali orgány všech členských států, aby poskytly informace o správních nákladech prostřednictvím dotazníku. K těmto orgánům patřily řídicí, certifikační a auditní orgány, jakož i národní koordinační orgány, nebyl ale zařazen významný počet zprostředkujících subjektů.

Právní přepisy členským státům nestanoví povinnost v takových případech reagovat a ne všechny orgány nám odpověděly. Míra odpovědí se pohybovala od 13 % (Německo) po 100 % (Dánsko a Slovensko)¹⁶. Konečné pokrytí ve všech členských státech pro všech pět fondů ESI činilo 39 %¹⁷.

Respondentů, kteří dotazník konzultantů ke studii z roku 2018 nevyplnili, jsme se dotázali, proč se tak rozhodli. Někteří odpověděli, že důvodem byl nedostatek lidských zdrojů a snadno dostupných údajů. Jiní respondenti nám sdělili, že načasování dotazníku nebylo optimální, protože činnosti jsou v rámci programového období rozděleny nerovnoměrně (inherentní důsledek organizace této oblasti politiky) a rozdělení správních nákladů členských států v průběhu období je tedy také nerovnoměrné. Kvůli chybějícím odpovědím pak konzultanti museli provést datové úpravy kompenzující chybějící údaje. Úpravy měly podobu použití platných odpovědí od „obdobných“ respondentů¹⁸.

U těch členských států, které odpověděly, nebyly zdroje nutné k vyplnění nijak nadměrné: respondenti našeho průzkumu uvedli, že věnovali vyplnění dotazníku v průměru 1,7 clověkotýdne.

Z našeho auditu ve vybraných členských státech a odpovědí na náš průzkum vyplývá, že údaje poskytnuté konzultantům nebyly dostatečně úplné, konzistentní a koherentní, a to z těchto důvodů:

• Orgány ve všech pěti kontrolovaných členských státech uvedly, že rozsah a metodika tohoto úkolu i otázky byly nejasné a že jim k nim nebyly poskytnuty žádné řádné pokyny.
• Respondenti našeho průzkumu byli schopni extrahovat o málo více než 50 % informací požadovaných pro účely dotazníku konzultantů ze svých informačních systémů. U většiny požadovaných údajů museli proto použít odhady.
• U všech pěti kontrolovaných členských států se výchozí údaje, z nichž odpovědi orgánů vycházely, ověřovaly jen v omezené míře: konzultanti prováděli pouze kontroly věrohodnosti údajů.
• V odpovědích některých orgánů čtyř z pěti kontrolovaných členských států nebyly vždy uvedeny informace pro zprostředkující subjekty.
• Některé orgány ve všech pěti auditovaných členských státech vykázaly pouze náklady financované z technické pomoci, které nepředstavují správní náklady v jejich úplnosti.
• Ve dvou z pěti kontrolovaných členských států se některé vykázané informace netýkají pouze programového období 2014–2020.
• Ve čtyřech z pěti kontrolovaných členských států byly náklady vykazovány nekonzistentně: zjistili jsme náklady, které do výkazů týkajících se provádění politiky soudržnosti nebyly zahrnuty. V jednom z navštívených členských států jsme rovněž zjistili vykázané náklady, které se netýkají provádění politiky soudržnosti ve své plném rozsahu (viz rámeček 2).

Dva orgány uvedly, že kdyby byly informovány s předstihem, mohly by zajistit více informací v lepší kvalitě. Pokud by potřeba takových informací byla komunikována od začátku programového období, mohly koncipovat své systémy a postupy způsobem tak, aby generovaly potřebné informace, poskytovaní údajů by tak bylo snazší, efektivnější a údaje by byly přesnější.

Výsledky studie z roku 2018 pro EFRR a FS jsou obdobné jako u předchozí studie z roku 2010. Studie z roku 2018 nicméně odhadla náklady členských států na ESF na 2,8 %, odhad studie z roku 2012 činí 4,8 %. Podle studie z roku 2018 lze tento značný pokles nákladů primárně přičíst snížením nákladů na i) monitorování a hodnocení, ii) ověřování žádostí o úhrady, zejména díky rozšířenému využití zjednodušeného vykazování nákladů a iii) informační a komunikační činnosti¹⁹.

Z dostupných údajů vyplývá, že správní náklady jsou relativně nízké

Správní náklady politiky soudržnosti by měly být ve srovnání s jinými programy financování investic na evropské či mezinárodní úrovni přiměřené.

Nedostatky, na něž jsme poukázali v bodech 33 až 39, zpochybňují úplnost, konzistentnost a koherentnost údajů shromážděných pro účely studie z roku 2018. Při analýze dat je tedy nutné tuto nespolehlivost zohlednit, což znamená, že údaje jsou vhodné pouze pro obecná srovnání. Nicméně i pokud počítáme se značným rozpětím chyby, dostupné údaje ukazují, že správní náklady na fondy politiky soudržnosti jsou ve srovnání s jinými evropskými a mezinárodními programy relativně nízké.

Ze studie z roku 2018 vyplývá, že průměrné náklady členských států na provádění fondů politiky soudržnosti činily 2,3 %²⁰ celkových přidělených prostředků. FS je nejméně nákladný ze všech fondů ESI s 1,8 % správních nákladů, následuje EFRR (2,3 %) a ESF (2,8 %) (viz tabulka 1). V závěrech studie se uvádí²¹, že tyto rozdíly odráží rozdílnou povahu fondů, například programy FS obvykle mají méně větších projektů než ESF nebo se liší svým finančním objemem. Při každém srovnání je nutno zohlednit různou povahu fondů. Ze studie z roku 2018 vyplývá, že náklady na provádění fondů politiky soudržnosti jsou nižší než náklady EZFRV (8,3 %) a ENRF (4,4 %).

Náklady Komise na rámec nákladů členských států se odhadují na 0,36 % celkových přijatých závazků na financování politiky soudržnosti. Z toho náklady GŘ EMPL činí 0,18 % prostředků přijatých na závazky fondů ESF a náklady GŘ REGIO 0,42 % prostředků přijatých na závazky FS a EFRR.

Studie z roku 2018 rovněž odkazuje na předchozí studie, které prokázaly, že náklady provádění fondů ESI jsou v mezinárodních srovnáních přiměřené. Při přípravě těchto studií bylo zjištěno, že náklady členských států na provádění fondů ESI jsou srovnatelné s obecnými správními náklady Evropské banky pro obnovu a rozvoj (EBRD) se zhruba obdobnou řídicí a prováděcí strukturou a činí 4,5 % programových nákladů. Správní náklady globálních a regionálních partnerských programů Světové banky dosahují 11 %.

Dostupné informace o nákladech nebyly dostatečné k posouzení dopadu zjednodušení pravidel EU

Informace o správních nákladech provádění fondů politiky soudržnosti jsou relevantní zejména ve dvou fázích jakéhokoliv programového období:

1. při navrhování právních předpisů na programové období a při změnách, rušení a zavádění pravidel a
2. při uzávěrce programového období, kdy lze stanovit konečnou částku správních nákladů a srovnat ji s původními očekáváními.

Studie by měly odůvodňovat změny v legislativních ustanoveních nového CPR, předkládat informace a fungovat jako důkazní východisko umožňující Komisi orientovat se ve složitých pravidlech a správních postupech relevantních pro správní náklady. S těmito informacemi by Komise a členské státy měly být schopny posoudit, jaká zjednodušující opatření by mohla být účinná a jaký by mohl být jejich očekávaný dopad při zohlednění regulatorních přínosů. Jakmile provádění programů dostatečně pokročí, měla by Komise v případech, kdy se zjednodušující opatření uplatňují nebo se jejich uplatňování plánuje v příštím programovém období, účinky zjednodušujících opatření změřit a analyzovat jejich dopad.

Ohledně úspor v období 2014–2020 v souvislosti se zjednodušením právních předpisů je Komise optimističtější než členské státy

Prověřovali jsme analýzu dopadu zjednodušujících opatření provedenou Komisí a srovnali jsme ji s pohledem členských států na správní náklady na období 2014–2020. Studie provedené pro Komisi v letech 2010 až 2018 (viz rámeček 1) vycházely z informací buď z rané fáze téhož programového období, nebo z informací z předchozího programového období, které se použily jako výchozí scénář pro odhad budoucího dopadu zavedených nebo navržených zjednodušujících opatření. V obou scénářích dostupné informace nedostačovaly k posouzení dopadu změn v důsledku zjednodušujících opatření.

Příkladem využití informací z rané fáze programového období je studie z roku 2017 (viz rámeček 1). V rámci předchozí auditní práce²² jsme zjistili, že pomalé provádění v období 2014–2020 vedlo k tomu, že míra čerpání dosáhla do prvního semestru roku 2017 jen asi 10 % výše dostupných prostředků EFRR, ESF a FS. S pouze 10 % vyčerpaných přidělených prostředků je obtížné odhadnout účinky prověřovaných zjednodušujících opatření, protože změna pravidel obecně vyžaduje změnu postupů, získaní nových znalostí a odborných dovedností. Studie z roku 2018 potvrzuje, že dopad změněných pravidel se mohl projevit až s určitým zpožděním a že by bylo obtížné přesvědčivě prokázat, že změny měly dopad na správní náklady²³.

Dosud provedené studie (viz rámeček 1) usilovaly o odhad maximální míry technické pomoci z různých fondů politiky soudržnosti dané právními předpisy a nastínění očekávaných budoucích úspor, které mohou zjednodušující opatření přinést. Komise však zatím neposoudila, zda se tyto úspory skutečně materializovaly. I když téměř všechny operační programy období 2007–2013 již byly uzavřeny (viz bod 05), Komise zatím rozdíl mezi odhadovaným a skutečným dopadem zjednodušujících opatření nezměřila ani neposoudila.

Ve studii z roku 2017 (viz rámeček 1) byl předmětem přezkumu Komise to, zda 21 vybraných zjednodušujících opatření zavedených v CPR na období 2014–2020 generovalo u všech pěti fondů ESI očekávaná snížení nákladů (viz příloha III).

Ve studii se uvádí, že obecně se očekává, že 21 zjednodušujících opatření povede k poklesu správních nákladů souvisejících s prostředky fondů politiky soudržnosti o 4 % až 8 % v případě EFRR a FS a o 2 % až 5 % v případě ESF²⁴. Studie rovněž prezentuje zjištění, že regulatorní práh pro technickou pomoc aktuálně stanovený na 4 % přidělených prostředků by mohl být v případě fondů ESI snížen na 3,7 % až 3,8 %.

V našem průzkumu a při návštěvách prováděcích orgánů jsme se prováděcích orgánů dotazovali, jak se podle jejich názoru budou vyvíjet očekávané správní náklady v období 2014–2020 ve srovnání s náklady v období 2007–2013. Přibližně 58 % respondentů počítalo s tím, že jejich náklady se zvýší, 20 % respondentů neočekávalo žádnou změnu a 78 % se domnívalo, že správní náklady se buď zvýší, nebo zůstanou na téže úrovni jako v předchozím období. Podle respondentů k nejdůležitějším faktorům, které podle očekávání orgánů členských států přispějí ke zvýšení nákladů, patří počet právních aktů EU a obtíže související s jejich výkladem a množství úkolů uložených právními předpisy orgánům členských států.

Očekávání většiny respondentů v členských státech, že dojde ke zvýšení správních nákladů, zpochybňuje závěry Komise, která predikuje jejich pokles.

Dopad navrhovaných zjednodušujících opatření na období 2021–2027 je nejistý

V bodu 41 jsme zdůraznili, že údaje studie z roku 2018 jsou vhodné pouze pro obecná srovnání. Používat jednotlivé části této studie z roku 2018 jako základ pro podrobné úpravy legislativních pravidel se jeví velmi problematické a mělo by se provádět obezřetně. Komise ve své důvodové zprávě k návrhu nového CPR potvrzuje, že „mnoho zjednodušení [v nařízení o společných ustanoveních] lze z finančního hlediska předem těžko kvantifikovat“²⁵. Komise nicméně vybrala a v důvodové zprávě prezentovala dva konkrétní odhady týkající se konkrétních úprav ustanovení v navrhovaném nařízení na období 2021–2027 (viz rámeček 3).

Odhad týkající se většího využívání možností zjednodušeného vykazování nákladů (viz první odrážka v rámečku 3) je jedním ze dvou odhadů uvedených ve studii z roku 2018 pro toto zjednodušující opatření. Nicméně sama studie z roku 2018 odkazuje na tento konkrétní odhad jako na „extrémní“ scénář, který je „v současnosti nereálný“. „Realističtější“ scénář podle studie počítá s úsporami ve výši 1 % – 2 %²⁶. Komise však tento realističtější scénář nepředložila k legislativní diskusi.

Studie Komise z roku 2018 (viz rámeček 1) prověřovala očekávaný dopad osmi z 80 zjednodušujících opatření zavedených v návrhu na období 2021–2027. Komise identifikovala těchto osm opatření jako opatření obzvláště relevantní pro posouzení dopadu. Studie neuvádí, jak Komise tato opatření vybírala.

Vezme-li jako výchozí srovnávací hodnotu období 2014–2020, studie dospívá k závěru, že osm navrhovaných zjednodušujících opatření povede ke snížení správních nákladů na fondy politiky soudržnosti a ENRF ve výši pouhých 0,2 procentních bodů²⁷. Přibližně 80 % tohoto snížení připadá na dvě opatření: menší počet ověřování a větší rozsah zjednodušeného vykazování nákladů (viz bod 39).

Zjistili jsme, že členské státy, které se zúčastnily průzkumu, podle všeho souhlasí s tím, že správní náklady orgánů členských států se v období 2021–2027 sníží. Respondenti z řad členských států uvedli, že hlavními faktory, které budou mít vliv na to, zda se toto snížení skutečně materializuje, budou jasněji formulovaná ustanovení, menší počet právních aktů EU, méně úkolů pro orgány a větší využívání zjednodušeného vykazování nákladů. V našem stanovisku k navrhovanému CPR na období 2021–2027 potvrzujeme, že legislativní rámec má obecně zjednodušenou strukturu a obsahuje menší počet výrazně kratších nařízení²⁸.

Naše stanovisko²⁹ nicméně rovněž uvádí, že řada ustanovení není dostatečně jasná, pokud jde o jejich provádění. Taková ustanovení mohou rovněž vést k plýtvání správními zdroji ve zbytečných diskusích o tom, jak je provádět, a Komisi adresovaným dalším žádostem o pokyny. Proto je zde riziko, že snížení správních nákladů může být menší, než se odhadovalo, nebo k němu nemusí vůbec dojít (viz bod 57).

Mechanismus pro spolufinancování technické pomoci členským státům pro předchozí a stávající programové období vycházel z nákladů generovaných převážně činnostmi prováděnými zaměstnanci. To obnáší rizika spojená s nesprávnými platbami a kritérii způsobilosti. Navrhované nařízení naznačuje, že v období 2021–2027 by se to mělo změnit. Mělo by se místo toho vycházet z paušální sazby operačních výdajů³⁰, která by měla výrazně snížit finanční riziko a riziko nesouladu s předpisy v souvislosti s technickou pomocí.

Navrhované nařízení na období 2021–2027 dále naznačuje změnu limitu pro podporu formou technické pomoci (viz bod 14 a rámeček 4). Kvůli nízké míře financování pro technickou pomoc z Fondu soudržnosti a podporu z ERRF v rámci cíle Investice pro zaměstnanost a růst se tedy domníváme, že by mělo dojít k výraznému snížení prostředků EU vydávaných z rozpočtu EU na technickou pomoc členským státům.

Některým členským státům však mohou vznikat náklady nad limit paušální sazby (viz rámeček 4 a obrázek 2) a řada členských států vydá na správní náklady značné částky. Domníváme se, že členské státy by to mohlo motivovat k hledání možných úspor nákladů zjednodušením pravidel na období 2021–2027, a nepřímo tak podpořit snahy o další zjednodušování pravidel EU. Dalším relevantním prvkem tohoto průzkumu bude prověrka správních postupů a řízení provedená členských státy, jejímž cílem bude hledání neefektivních a zbytečně složitých postupů.

Komise neprověřovala důležité prvky relevantní pro pravidla týkající se rozhodování a zjednodušování

Jak se uvádí v našem informačním dokumentu o zjednodušení³¹, největší potenciál pro zjednodušení mají národní a regionální postupy, které jsou na nařízeních EU zcela nezávislé, a nařízení Komise na ně tedy nemají vliv.

V některých studiích uvedených v rámečku 1 Komise posuzovala počet zjednodušujících opatření pro období 2014–2020 a 2021–2027 (viz bod 48) z hlediska jejich finančního dopadu. Ve studii Komise z roku 2018 konzultanti shromáždili informace od členských států prostřednictvím zaslaných dotazníků (viz bod 33). Před podáním dotazníků konzultanti po poradě s Komisí identifikovali správní úkoly a v metodické zprávě sestavili jejich podrobný seznam na základě ustanovení v CRP na období 2014–2020 a dalších souvisejících nařízeních (viz příloha II).

Přestože studie prověřuje přijetí zjednodušujících opatření zavedených na úrovni EU, nezabývá se postupy ani informacemi o tom, jak členské státy tyto úkoly provádějí. Z naší auditní práce na informačním dokumentu o zjednodušeních³² vyplynulo, že správní postupy a související správní náklady pro orgány a příjemce se u jednotlivých členských států a operačních programů výrazně různí³³. Zjistili jsme, že tomu tak bylo například u způsobu podávání projektových žádostí, rozsahu projektových žádostí a množství informací, které žadatelé musí poskytnout³⁴. To mohlo konzultantům pomoci zorientovat se v příčinách dané míry správních nákladů a mohlo to kvalifikovat očekávaný dopad zjednodušujících opatření.

Závěry a doporučení

Zjistili jsme, že z údajů o nákladech na provádění fondů politiky soudržnosti předložených Komisí vyplývá, že tyto náklady jsou ve srovnání s ostatními fondy EU a mezinárodně financovanými programy obecně nižší. Dospěli jsme nicméně k závěru, že Komise neshromáždila podkladové údaje o nákladech, které by byly dostatečně úplné, konzistentní a koherentní, aby bylo možné je použít, například k posouzení dopadu zjednodušení pravidel EU na provádění fondů politiky soudržnosti.

Členské státy vykazují část svých nákladů na provádění programů EU k úhradě. Jde o tak zvanou technickou pomoc. I když náklady vykázané na technickou pomoc jsou známy, v některých případech je k dispozici jen málo informací nebo vůbec žádné informace o nevykázané části výdajů nad rámec technické pomoci. Komise proto čas od času provádí studie, aby tyto celkové správní náklady odhadla. Poslední studie zveřejněná v roce 2018 uvádí odhad těchto nákladů za období 2021–2027. Zjistili jsme, že i když podkladové údaje nebyly dostatečně koherentní, konzistentní a úplné, studie byla přesto užitečná, neboť umožnila obecná srovnání. Dva členské státy navíc potvrdily náš názor, že mohly poskytnout více lepších informací, pokud by o ně byly požádány s předstihem (body 26–39).

Srovnáním nákladů provádění fondů politiky soudržnosti s náklady vykázanými jinými mezinárodními organizacemi jsme zjistili, že 2,3 % nákladů, které vznikly členským státům a které tyto státy vykázaly Komisi, jsou relativně nízké (body 40–44).

K zajištění významné míry účasti respondentů, která umožní posuzovat konkrétní prvky studie a formulovat o nich závěry, by Komise při přípravě studií v budoucnu měla:

1. oznamovat členským státům přípravu studie v rané fázi programového období;
2. v oznámení studie členským státům uvádět informace o tom, jaký obsah a údaje mají poskytnout a do kdy tak mají učinit;
3. podporovat členské státy při shromažďování údajů a jejich konsolidaci;
4. zajišťovat, aby se shromažďované údaje ověřovaly již v rámci studií a s ohledem na zavedené ověřovací postupy členských států a EU, aby tak byla zajištěna jejich dostatečná kvalita.

Časový rámec pro a) a b): konec roku 2021 a pro c) a d): konec roku 2024.

Většina studií Komise se prováděla v raných fázích programových období. Zjednodušující opatření jsou však zaváděna s určitým zpožděním, posouzení jejich dopadu v rané fázi je náročné nebo snižuje jeho význam. I když téměř všechny operační programy již byly uzavřeny, Komise zatím rozdíl mezi odhadovaným a skutečným dopadem zjednodušujících opatření pro období 2007–2013 neposoudila (body 47–49).

Pro období 2014–2020 Komise na základě studie z roku 2017 odhaduje, že zavedení 21 zjednodušujících opatření by mělo vést ke snížení správních nákladů ve výši 4 až 8 % u EFRR a FS a 2 až 5 % u ESF. Z našeho průzkumu však vyplývá, že většina respondentů z řad členských států se domnívá, že správní náklady se v období 2014–2020 zvýší (body 50–52).

Jakmile provádění programu dostatečně pokročí, Komise by měla, počínaje programovým obdobím 2014–2020, přezkoumat vzorek operačních programů a změřit a zanalyzovat dopad zjednodušujících opatření.

Časový rámec: konec roku 2022.

V rámci důvodové zprávy k legislativnímu návrhu na období 2021–2027 Komise prezentovala dva odhady ze studie z roku 2018 týkající se jednotlivých zjednodušujících opatření, jeden z nich označil autor studie za nerealistický. Domníváme se, že jako východisko důvodové zprávy měl být použit realističtější scénář (body 54–55).

Na základě studie z roku 2018 Komise odhaduje, že správní náklady v období 2021–2027 budou o přibližně 0,2 procentního bodu nižší než v období 2014–2020. Z našeho průzkumu vyplývá, že respondenti z řad orgánů členských států se s tímto posouzením ztotožňují za předpokladu, že budou například vyjasněna určitá ustanovení, bude navrženo méně právních aktů a úkolů pro členské státy a budou se více využívat možnosti zjednodušeného vykazování nákladů. Z našeho stanoviska k novému legislativnímu návrhu nicméně vyplývá, že některá ustanovení nejsou jasná, což vrhá stín pochybností na to, zda se nakonec podaří odhadovaných úspor dosáhnout (body 56–59).

Pravidla pro úhradu technické pomoci se v legislativním návrhu na období 2021–2027 změnila. Pokud budou schválena, technická pomoc se bude proplácet jako paušální sazba operačních výdajů s limitem pro každý fond politiky soudržnosti. Tato změna by měla snížit finanční rizika a rizika spojené se souladem s předpisy a vést k výrazné redukci prostředků EU vydávaných na technickou pomoc členským státům (body 60–62).

V nařízeních na období 2014–2020 a 2021–2027 Komise zavedla a navrhla několik zjednodušujících opatření a u mnoha z nich provedla odhad jejich finančního dopadu. Složitost správních postupů orgánů členských států však nebyla zohledněna. Na základě naší předchozí práce máme za to, že největší prostor pro zjednodušení je u národních a regionálních postupů, které jsou na nařízeních EU zcela nezávislé (body 63–65).

Ve spolupráci s členskými státy by Komise měla již pro programové období 2014–2020 posoudit správní postupy a řízení na úrovni členských států s cílem eliminovat případy neefektivnosti (požadavky nad rámec právních předpisů) a šířit příklady efektivních správních postupů a řízení na úrovni členských mezi všemi příslušnými orgány členských států.

Časový rámec: konec roku 2021.

Tuto zprávu přijal senát II, jemuž předsedá Iliana Ivanovová, členka Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 26. února 2020.

Za Účetní dvůr

Klaus-Heiner LEHNE
předseda

Přílohy

Příloha I – Přehled celkových prostředků přidělených na politiku soudržnosti a technickou pomoc na programové období 2014–2020 podle členských států (v EUR)

Poznámka: přeshraniční spolupráce v rámci EU není zahrnuta. Částky k 31. 12. 2018.
Zdroj: Evropská komise.

Příloha II – Správní úkoly určené konzultanty ve spolupráci s Komisí

Zdroj: průzkum Evropské komise New assessment of ESIF administrative costs and burden, říjen 2018.

Příloha III – 21 vybraných zjednodušujících opatření zavedených v CPR na období 2014–2020 analyzovaných z hlediska očekávaných snížení správních nákladů

Zdroj: SWECO, t33 a Spatial Foresight, Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF, červen 2017.

Zkratková slova a zkratky

CPR: nařízení o společných ustanoveních (Common provisions regulation)

GŘ BUDG: Generální ředitelství pro rozpočet (Directorate-General for Budget)

GŘ EMPL: Generální ředitelství pro zaměstnanost (Directorate-General for Employment)

GŘ REGIO: Generální ředitelství pro regionální a městskou politiku (Directorate-General for Regional and Urban Policy)

ENRF: Evropský námořní a rybářský fond (European Maritime and Fisheries Fund)

FN: finanční nařízení

ZS: zprostředkující subjekt

IT: informační technologie

SCO: zjednodušené vykazování nákladů (Simplified cost option)

TP: technická pomoc

Slovník pojmů

Správní náklady: Náklady vzniklé Komisi (správní náklady Komise) a orgánům členských států (správní náklady členských států) při provádění politiky soudržnosti.

Výroční zpráva o činnosti (VZČ): Ve výroční zprávě o činnosti jsou mimo jiné uvedeny výsledky operací podle stanovených cílů, souvisejících rizik a formy vnitřní kontroly. „Pověřené schvalující osoby“ musí výroční zprávu o výkonu své činnosti předkládat svému orgánu od rozpočtového roku 2001 (v případě Komise), resp. počínaje rokem 2003 (v případě všech ostatních orgánů EU). K této zprávě přikládají finanční informace a informace o správě finančních prostředků.

Auditní orgán (AO): Auditní orgány jsou nezávislé národní či regionální subjekty, které zjišťují, zda výroční zprávy podané certifikačními orgány podávají úplný a přesný obraz, zda jsou výdaje vykázané Komisi legální a správné a zda kontrolní systémy operačního programu fungují řádně. AO se mohou při provádění systémových auditů zabývat opatřeními proti podvodům zavedenými ŘO a při auditech operací financovaných z operačních programů mohou identifikovat podezření z podvodu.

Certifikační orgán (CO): Certifikační orgány (CO) jsou národní, regionální nebo místní orgány, které odpovídají za přípravu účetní závěrky OP a osvědčují její úplnost a přesnost. Rovněž jsou odpovědné za podávání žádostí o platby Komisi. CO provádějí kontroly, které mohou vést k zjištění podezření z podvodu.

Evropské strukturální a investiční fondy (fondy ESI): Více než polovina prostředků EU je směrována přes pět evropských strukturálních a investičních fondů, jejichž cílem je snižovat regionální rozdíly v celé Unii, a to prostřednictvím politických rámců stanovených pro sedmileté rozpočtové období VFR. Společně je řídí Evropská komise a členské státy EU. K těmto fondům patří Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR), Evropský sociální fond (ESF), Fond soudržnosti (FS), Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV) a Evropský námořní a rybářský fond (ENRF).

Posouzení dopadu ex ante: Posouzení dopadu ex ante je nástroj politiky, s jehož pomocí se shromažďují důkazní informace (včetně výsledků hodnocení) umožňující vyhodnocovat oprávněnost budoucích legislativních i nelegislativních opatření EU a to, jak tato opatření nejlépe koncipovat, aby bylo dosaženo žádoucích cílů politiky. Při posuzování dopadu je nutno určit a popsat řešený problém, stanovit cíle, formulovat možnosti politiky a posoudit dopady těchto možností. Systém Komise pro posuzování dopadu vychází z integrované koncepce, která posuzuje environmentální, sociální a hospodářské dopady řady variant opatření, a vnáší tak do tvorby politik Unie prvek udržitelnosti.

Zprostředkující subjekt: Zprostředkující subjekt je veřejný či soukromý subjekt nebo útvar, za jehož činnost odpovídá řídicí orgán nebo který z pověření takového orgánu plní povinnosti vůči příjemcům provádějícím operace.

Řídicí orgán (ŘO): Jde o národní, regionální nebo místní veřejný orgán (nebo jiný veřejný či soukromý subjekt) určený členským státem k řízení operačního programu. Jeho úkolem je vybírat projekty k financování, sledovat jejich realizaci a informovat Komisi o souvisejících finančních aspektech a dosažených výsledcích. Řídicí orgán je také subjektem, který příjemcům v návaznosti na audity, které provádí Komise, Evropský účetní dvůr (EÚD) nebo jakýkoli orgán členského státu, ukládá finanční opravy.

Operační program (OP): Operační program stanoví priority členského státu a konkrétní cíle a popisuje, jak bude financování (EU i vnitrostátní prostředky z veřejných zdrojů a spolufinancování ze soukromého sektoru) v daném období (obvykle sedm let) využito k financování projektů. Financování operačního programu může pocházet z EFRR, FS anebo ESF.

Programové orgány: Orgány členského státu odpovědné za řízení a monitorování plnění operačních programů financovaných fondy ESI. Existují tři typy těchto orgánů: řídicí orgány (často podporované zprostředkujícími subjekty), certifikační orgány a auditní orgány.

Technická pomoc: Podpora činností nutných k provádění programu, mimo jiné včetně řízení, monitorování, kontroly a auditu. Jde de facto o finanční podporu z rozpočtu EU na pokrytí nákladů provádění různých politik EU. Sestává z technické pomoci z iniciativy Komise a z technické pomoci z iniciativy členských států.

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát II, který se zaměřuje na výdajové oblasti týkající se investic ve prospěch soudržnosti, růstu a začleňování a jemuž předsedá členka EÚD Iliana Ivanovová. Audit vedl člen EÚD Pietro Russo a podporu mu poskytovali vedoucí kabinetu Chiara Ciprianiová, tajemník kabinetu Benjamin Jakob, vyšší manažer Niels‑Erik Brokopp, vedoucí úkolu Ildikó Preissová a auditoři Ana Popescuová, Angelika Zychová, Cristina‑Ioana Jianuová, Remus Blidar, Sara Pimentelová a Zuzana Gullová. Jazykovou podporu zajišťoval Richard Moore.

Zleva doprava: Chiara Ciprianiová, Angelika Zychová, Benjamin Jakob, Pietro Russo, Niels‑Erik Brokopp, Zuzana Gullová, Sara Pimentelová.

Poznámky na konci textu

¹ K fondům ESI patří rovněž Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV) a Evropský námořní a rybářský fond (ENRF).

² Článek 59 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 966/2012 ze dne 25. října 2012, kterým se stanoví finanční pravidla o souhrnném rozpočtu Unie a o zrušení nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (Úř. věst. L 298, 26.10.2012, s. 1).

³ EÚD na základě informací, které obdržel od Komise v polovině listopadu 2019.

⁴ Články 125, 126 a 127 nařízení (EU) č. 1303/2013 (CPR).

⁵ Článek 59 nařízení (EU) č. 1303/2013 (CRP).

⁶ Článek 58 nařízení (EU) č. 1303/2013 (CRP).

⁷ Článek 119 nařízení (EU) č. 1303/2013 (CRP).

⁸ SWECO, studie Regional governance in the context of globalisation: reviewing governance mechanisms and administrative costs - Administrative workload and costs for Member State public authorities of the implementation of ERDF and Cohesion Fund, červen 2010.

⁹ EPEC a COWI, Study measuring Current and Future Requirements on Administrative Cost and Burden of Managing the ESF, červen 2012.

¹⁰ SWECO a t33 (2012), Measuring the impact of changing regulatory requirements to administrative cost and administrative burden of managing EU Structural Funds (ERDF and Cohesion Funds), červenec 2012.

¹¹ SWECO, t33 a Spatial Foresight, Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF, červen 2017.

¹² Spatial Foresight a t33, New assessment of ESIF administrative costs and burden, říjen 2018.

¹³ Čl. 74 odst. 9 nařízení (EU, EURATOM) č. 2018/1046 a čl. 66. odst. 9 nařízení (EU, EURATOM) č. 966/2012 (FN).

¹⁴ Studie Evropské komise (2010) Regional governance in the context of globalisation: reviewing governance mechanisms and administrative costs, SWECO, s. 26. Citované informace se týkají pouze EFRR a FS a měří pouze podíl technické pomoci proti osobním nákladům.

¹⁵ Studie Evropské komise (2018) New assessment of ESIF administrative costs and burden, Spatial Foresight a t33, s. 37.

¹⁶ Tyto míry odpovědí se liší od údajů zveřejněných ve zprávě. Naše čísla se týkají pouze tří fondů politiky soudržnosti, zatímco u údajů uvedených ve zprávě jde o hodnoty pro všech pět fondů ESI.

¹⁷ Studie Evropské komise (2018) New assessment of ESIF administrative costs and burden, Spatial Foresight a t33, s. 26, tabulka 2.1.

¹⁸ Studie Evropské komise (2018) New assessment of ESIF administrative costs and burden, Spatial Foresight a t33, s. 30.

¹⁹ Studie Evropské komise (2018) New assessment of ESIF administrative costs and burden, Spatial Foresight a t33, bod 4.2.

²⁰ Výpočet EÚD vycházející z údajů studie Evropské komise (2018) New assessment of ESIF administrative costs and burden, Spatial Foresight a t33, tabulka 3.1 a evropské strukturální a investiční fondy, platforma veřejně přístupných údajů, říjen 2019.

²¹ Studie Evropské komise (2018) New assessment of ESIF administrative costs and burden, Spatial Foresight a t33, s. 8.

²² Zvláštní zpráva 17/2018 „Opatření Komise a členských států v posledních letech programů v období 2007–2013 řešila otázku nízkého čerpání prostředků, ale málo se zaměřovala na výsledky“.

²³ Spatial Foresight a t33, New assessment of ESIF administrative costs and burden, říjen 2018, s. 110.

²⁴ SWECO, Spatial Foresight a t33, Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF, červen 2017, tabulka 1, s. 17.

²⁵ Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o společných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu plus, Fondu soudržnosti a Evropském námořním a rybářském fondu a o finančních pravidlech pro tyto fondy a pro Azylový a migrační fond, Fond pro vnitřní bezpečnost a Nástroj pro správu hranic a víza, 29.5.2018, COM(2018) 375 final.

²⁶ Spatial Foresight a t33, New assessment of ESIF administrative costs and burden, říjen 2018, s. 105-106.

²⁷ Spatial Foresight a t33, New assessment of ESIF administrative costs and burden, říjen 2018, tabulka 5.13.

²⁸ Stanovisko EÚD č. 6/2018, bod 24.

²⁹ Stanovisko EÚD č. 6/2018, např. body 28, 32, 37, 38, 62, 101, 117.

³⁰ Článek 31 návrhu Komise nařízení Evropského parlamentu a Rady o společných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu plus, Fondu soudržnosti a Evropském námořním a rybářském fondu a o finančních pravidlech pro tyto fondy a pro Azylový a migrační fond, Fond pro vnitřní bezpečnost a Nástroj pro správu hranic a víza, (COM(2018) 375 final ze dne 29. května 2018).

³¹ Informační dokument „Zjednodušení provádění politiky soudržnosti po roce 2020“, květen 2018, body 62–72.

³² Informační dokument „Zjednodušení provádění politiky soudržnosti po roce 2020“, květen 2018.

³³ Viz poznámka pod čarou¹⁸.

³⁴ Informační dokument „Zjednodušení provádění politiky soudržnosti po roce 2020“, květen 2018, body 62–72.

Harmonogram

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2020

AUTORSKÁ PRÁVA

© Evropská unie, 2020.

Politiku opakovaného použití dokumentů Evropského účetního dvora (EÚD) upravuje rozhodnutí Evropského účetního dvora č. 6-2019 o politice týkající se veřejně přístupných dat a opakovaném použití dokumentů.

Pokud není uvedeno jinak (například v jednotlivých upozorněních o ochraně autorských práv), je obsah EÚD vlastněný EU předmětem licence Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znamená, že opakované použití je povoleno za podmínky, že je uveden zdroj a případné změny jsou označeny. Uživatel nesmí zkreslit původní význam nebo sdělení dokumentů. EÚD nenese za jakékoli důsledky opakovaného použití odpovědnost.

Jste povinni vypořádat další práva, pokud konkrétní obsah zobrazuje identifikovatelné fyzické osoby, například na fotografiích zaměstnanců EÚD, nebo obsahuje díla třetích stran. Je-li povolení poskytnuto, ruší toto povolení výše uvedené obecné povolení a musí jasně uvádět veškeré omezení týkající se použití.

K reprodukci obsahu, který není vlastnictvím EU, musíte žádat o povolení přímo od držitelů autorských práv. Programové vybavení nebo dokumenty, na něž se vztahují práva průmyslového vlastnictví, jako patenty, ochranné známky, zapsané (průmyslové) vzory, loga a názvy, jsou z politiky EÚD pro opakované použití vyloučeny a není vám k nim poskytnuta licence.

Soubor internetových stránek orgánů a institucí Evropské unie využívajících doménu europa.eu obsahuje odkazy na stránky třetích stran. Protože nad jejich obsahem nemá EÚD žádnou kontrolu, doporučujeme vám seznámit se s jejich vlastními zásadami ochrany soukromí.

Používání loga Evropského účetního dvora

Logo Evropského účetního dvora nesmí být použito bez předchozího souhlasu Evropského účetního dvora.

Obraťte se na EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Vyhledávání informací o EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: https://europa.eu/european-union/index_cs.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat na adrese: https://op.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz https://europa.eu/european-union/contact_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1952 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp/cs) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.