Uitvoering van het cohesiebeleid: de kosten zijn relatief laag, maar er is onvoldoende informatie om de besparingen door vereenvoudiging te kunnen inschatten

Samenvatting

Het economische, sociale en territoriale cohesiebeleid van de EU is goed voor ongeveer een derde van de totale uitgaven uit hoofde van de EU-begroting. Het algemene doel van het beleid is om het verschil in ontwikkelingsniveau tussen regio’s terug te dringen. In de periode 2014‑2020 werd een bedrag van 352 miljard EUR van de fondsen toegewezen aan cohesiebeleid als het belangrijkste investeringsbeleid van de EU. Dit komt overeen met 37 % van de totale uitgaven uit hoofde van de EU-begroting in die periode.

Het cohesiebeleid wordt uitgevoerd onder gedeeld beheer, wat betekent dat de Commissie en de lidstaten de verantwoordelijkheid delen voor het uitvoeren van het beleid en de bijbehorende fondsen, met inbegrip van controleactiviteiten. Hoewel de Commissie verantwoordelijk blijft voor de uitvoering van de EU-begroting, wordt het daadwerkelijke beheer en de controle van de EU-middelen en programma’s gedelegeerd aan de autoriteiten van de lidstaten. De taken en activiteiten van deze autoriteiten worden beschreven in de verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen; deze omvatten onder meer de selectie van projecten voor cofinanciering en de controle hiervan.

Met de uitvoering van de fondsen voor cohesiebeleid zijn kosten gemoeid. Dit geldt voor alle taken en activiteiten van de programma-autoriteiten in de lidstaten en die van de Commissie.

Bij deze controle onderzochten wij of deze kosten vergelijkbaar zijn met die van andere, soortgelijke regelingen en of de onderliggende informatie volledig, consistent en coherent is. Ook onderzochten wij of aan de hand van deze informatie analyses kunnen worden uitgevoerd en besluiten kunnen worden genomen inzake wetgeving en de vereenvoudiging van regels. Onze bevindingen en conclusies zijn relevant voor de programmeringsperiode 2021–2027 en om de doeltreffendheid van de beheers- en controlesystemen in de lidstaten te vergroten voor de periode 2021‑2027.

Wij constateerden dat de totale uitvoeringskosten van de fondsen voor cohesiebeleid zoals gepresenteerd door de Commissie relatief laag zijn in vergelijking met die van andere EU-fondsen en internationaal gefinancierde programma’s. Wij concludeerden echter dat de door de Commissie verzamelde onderliggende gegevens over de kosten niet volledig, consistent en coherent genoeg waren om bijvoorbeeld te kunnen gebruiken voor een beoordeling van de effecten van het vereenvoudigen van de EU-regels inzake de uitvoering van de fondsen voor cohesiebeleid.

Wij constateerden dat de kosten die bij de Commissie zijn gedeclareerd voor cofinanciering wel bekend zijn, maar dat er weinig of geen informatie beschikbaar is over de niet-gedeclareerde kosten. Om meer informatie te verkrijgen over het niet-gedeclareerde deel, vraagt de Commissie de lidstaten om de administratieve kosten te schatten. Wij zetten vraagtekens bij de volledigheid, coherentie en nauwkeurigheid van de gegevens waarop de meest recente raming van 2018 is gebaseerd. Desalniettemin kan deze studie als basis dienen voor globale vergelijkingen op hoog niveau. Wij zijn van mening dat de kosten van 2,3 % die de lidstaten volgens de studie van de Commissie uit 2018 maken voor de uitvoering van de fondsen voor cohesiebeleid, vergelijkbaar zijn met of lager zijn dan die van andere internationaal gefinancierde regelingen.

Voor de periode 2014–2020 raamde de Commissie op basis van een studie uit 2017 dat de invoering van 21 vereenvoudigingsmaatregelen zou leiden tot een verlaging van de administratieve kosten. Uit een door ons gehouden enquête bleek echter dat de meeste lidstaten verwachten dat de administratieve kosten in de periode 2014–2020 zullen stijgen.

Als onderdeel van de toelichting bij het wetgevingsvoorstel voor 2021–2027 presenteerde de Commissie twee ramingen op basis van de studie van 2018 met betrekking tot specifieke afzonderlijke vereenvoudigingsmaatregelen. Wij zijn van mening dat voor een van de ramingen een realistischer scenario had moeten worden gebruikt in de toelichting.

De Commissie heeft meerdere vereenvoudigingsmaatregelen ingevoerd en voorgesteld in de verordeningen voor 2014–2020 en 2021–2027. De monetaire impact van veel van deze vereenvoudigingsmaatregelen is geraamd in verschillende studies, onder meer in 2012, 2017 en 2018. Er is hierbij echter geen rekening gehouden met de complexiteit van de administratieve praktijken van de autoriteiten van de lidstaten. Op basis van onze eerdere werkzaamheden zijn wij van mening dat wegens deze praktijken de verwachte kostenbesparingen van de vereenvoudigingsmaatregelen niet zullen worden gerealiseerd.

Wij bevelen aan de dat de Commissie:

• voor haar reguliere studies inzake administratieve kosten bekendmaakt wat zal worden onderzocht en wanneer;
• nagaat of de geraamde administratieve kostenbesparingen zijn verwezenlijkt;
• de administratieve praktijken in de lidstaten onderzoekt.

Inleiding

De fondsen voor cohesiebeleid en de wijze waarop deze worden beheerd

Met het economische, sociale en territoriale cohesiebeleid van de EU (in dit verslag “cohesiebeleid” genoemd) wordt beoogd het verschil in ontwikkelingsniveau tussen regio’s terug te dringen, industriegebieden met afnemende economische activiteit te herstructureren en grensoverschrijdende, transnationale en interregionale samenwerking in de Europese Unie te bevorderen.

De uitgaven voor het cohesiebeleid zijn goed voor ongeveer 37 % van de totale uitgaven uit hoofde van de EU-begroting. Voor de programmeringsperiode 2007–2013 werd 346 miljard EUR van de middelen toegewezen aan het cohesiebeleid als belangrijkste investeringsbeleid van de EU (de totale toewijzing voor de EU en de lidstaten bedroeg 466 miljard EUR) en voor de periode 2014–2020 was dit 352 miljard EUR (de totale toewijzing voor de EU en de lidstaten bedroeg 473 miljard EUR).

Het cohesiebeleid van de EU is opgezet rondom drie van de vijf Europese structuur- en investeringsfondsen¹ (ESI-fondsen): het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), het Cohesiefonds en het Europees Sociaal Fonds (ESF). Deze drie fondsen worden aangeduid als de fondsen voor het cohesiebeleid van de EU. Het EFRO, het Cohesiefonds en het ESF vallen onder gemeenschappelijke regels, behoudens uitzonderingen in de specifieke verordening die geldt voor elk fonds.

Het cohesiebeleid wordt uitgevoerd onder gedeeld beheer², wat betekent dat de Commissie en de lidstaten de verantwoordelijkheid delen voor het uitvoeren van het beleid en de bijbehorende fondsen. Deze fondsen worden uitgevoerd door middel van operationele programma’s (OP’s) die worden opgesteld door de lidstaten en goedgekeurd door de Commissie. In deze programma's wordt in detail bepaald hoe de lidstaten de EU-financiering tijdens een programmeringsperiode zullen besteden. Met operationele programma’s worden projecten gefinancierd die door de beheersautoriteiten van de lidstaten zijn geselecteerd en door begunstigden worden uitgevoerd.

Tijdens de programmeringsperiode 2007‑2013 waren er 441 OP’s op het gebied van cohesie. Bijna 90 % van deze OP’s was aan het einde van 2019 al afgesloten³. Voor de programmeringsperiode 2014–2020 zijn er 391 OP’s. Deze lopen nog.

Voor elk OP wijst de lidstaat de autoriteiten aan die de programma’s moeten uitvoeren: een beheersautoriteit, een certificeringsautoriteit en een auditautoriteit. Hun taken en activiteiten zijn beschreven in de verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen (GB-verordening)⁴.

• De beheersautoriteit is verantwoordelijk voor het uitvoeren van het OP. Zij beoordeelt en selecteert projectaanvragen en controleert en monitort de uitvoering van de projecten.
• De certificeringsautoriteit is verantwoordelijk voor het samenvoegen van de kostendeclaraties van projectbegunstigden in uitgavenstaten en betalingsaanvragen. Zij dient deze voor terugbetaling in bij de Commissie en stelt ook de jaarrekeningen voor het OP op.
• De auditautoriteit is verantwoordelijk voor het verschaffen van een jaarlijks onafhankelijk oordeel over de betrouwbaarheid van de rekeningen, de wettigheid van de gedane uitgaven en de werking van de beheers- en controlesystemen.

Lidstaten mogen op eigen initiatief ook andere organen oprichten, zoals coördinerende of intermediaire instanties ter ondersteuning van de uitvoering van de operationele programma’s. Een coördinerende instantie vervult horizontale functies die voor meerdere operationele programma’s relevant zijn. Intermediaire instanties zijn publiek- of privaatrechtelijke instanties die handelen onder de verantwoordelijkheid van een aangewezen autoriteit, meestal voor één operationeel programma, en die namens een dergelijke autoriteit taken verrichten ten behoeve van begunstigden die acties uitvoeren.

Bij de Commissie zijn twee directoraten-generaal verantwoordelijk voor de uitvoering van het cohesiebeleid van de EU: het directoraat-generaal Werkgelegenheid, Sociale zaken en Inclusie (DG EMPL) en het directoraat-generaal Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling (DG REGIO).

De Commissie onderhandelt met de lidstaten over operationele programma’s en keurt deze goed, verstrekt richtsnoeren en instructies aan de autoriteiten van de lidstaten over de uitvoering van hun taken en verricht controles op lidstaatniveau of op stukken om de uitvoering van het beleid te monitoren. Naast deze dagelijkse taken doet de Commissie voorstellen voor de basiswetgeving voor het beleidsterrein die vormgeeft aan het beleidskader en evalueert zij eerdere kaders.

De voornaamste activiteiten van de aangewezen autoriteiten van de lidstaten en de Commissie worden beschreven in figuur 1.

NB: Lidstaten kunnen intermediaire instanties opzetten die onder de verantwoordelijkheid vallen van de beheers- en certificeringsautoriteiten.

Bron: ERK.

Uitvoeringskosten van de fondsen voor cohesiebeleid

Activiteiten die noodzakelijk zijn voor de voorbereiding en uitvoering van programma’s, waaronder beheer, monitoring, evaluatie, informatie en communicatie, controle en audit (zie ook de paragrafen 06-09), leiden op verschillende niveaus tot administratieve kosten (zie figuur 1):

De kosten voor de uitvoering van fondsen kunnen worden gefinancierd vanuit de (nationale of regionale) begrotingen van de EU of de lidstaat of een combinatie hiervan:

1. Sommige kosten worden alleen door de EU-begroting gedekt. Dit zijn door de Commissie gemaakte kosten, zoals technische bijstand op haar eigen initiatief voor bijvoorbeeld maatregelen voor de vergroting van de administratieve capaciteit, het uitvoeren van studies, evaluaties, acties om informatie te verspreiden, enz.⁶ Ook normale administratieve kosten, zoals kosten voor personeel en gebouwen, worden vanuit de EU-begroting vergoed.
2. Sommige kosten worden vergoed door middel van cofinanciering uit zowel de EU-begroting als de begroting van de lidstaten. Deze kosten worden door de lidstaten gemaakt en als technische bijstand gedeclareerd. Dergelijke kosten kunnen verband houden met activiteiten of werkzaamheden die worden uitgevoerd via een specifiek operationeel programma voor technische bijstand of een prioriteit binnen een algemeen operationeel programma. Acties inzake technische bijstand moeten voldoen aan alle vereisten in het kader van de regels voor het cohesiebeleid, bijvoorbeeld met betrekking tot selectieprocedures, controle- en auditregelingen, overheidsopdrachten, subsidiabiliteitsvoorschriften of verslagleggingsvereisten.
3. Sommige kosten worden enkel vergoed vanuit de begroting van de lidstaten. De Commissie ontvangt geen informatie over deze kosten, aangezien ze buiten het toepassingsgebied van de GB-verordening vallen.

Elke lidstaat kan zelf beslissen welke kosten hij financiert vanuit de nationale begroting en voor welke kosten hij cofinanciering aanvraagt door ze te declareren als technische bijstand.

De verhouding tussen administratieve kosten en technische bijstand wordt weergegeven in de gekleurde cirkel in figuur 2, waarin de binnenste cirkels staan voor de kosten van de Commissie (zie paragraaf 12 (1)). De tweede en derde cirkel hebben betrekking op door de lidstaten bij de Commissie gedeclareerde technische bijstand (zie paragraaf 12 (2)). De buitenste cirkel betreft de administratieve kosten die door de lidstaten worden gemaakt, maar niet bij de Commissie worden gedeclareerd (zie paragraaf 12 (3)) en die de Commissie tracht te ramen in studies (zie paragraaf 15). De verschillende kleuren die zijn gebruikt voor de grotere cirkel geven aan welke autoriteit de kosten heeft gemaakt en toont bijvoorbeeld dat de meeste kosten worden gemaakt door de lidstaten en dat de beheersautoriteiten meer dan 50 % van de kosten voor technische bijstand van de lidstaten uitgeven.

NB: Het bedrag van 474 miljard EUR omvat EU-financiering (352 miljard EUR, zie paragraaf 02) en nationale cofinanciering.

Bron: ERK, gebaseerd op gegevens van de Europese Commissie voor 2014–2020.

In de verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen (GB-verordening) worden limieten bepaald voor de kosten van technische bijstand die lidstaten kunnen declareren. Voor de periode 2014–2020 mogen lidstaten verzoeken om terugbetaling van de kosten voor technische bijstand met een maximumbedrag van 4 % van de middelen die aan hen zijn toegewezen⁷. In de GB-verordening worden ook de omstandigheden beschreven waarin deze limiet kan worden verhoogd naar 6 %. In bijlage I wordt een overzicht gegeven van de totale bedragen die in de programmeringsperiode 2014–2020 in elke lidstaat zijn toegewezen aan het cohesiebeleid (473 miljard EUR) en aan technische bijstand (14 miljard EUR). Afhankelijk van het programma vergoedt de EU tussen de 50 % en 100 % van de gedeclareerde uitgaven aan technische bijstand door middel van cofinanciering.

Tussen 2010 en 2018 heeft de Commissie vijf studies laten uitvoeren om de hoogte van de uitvoeringskosten van de fondsen voor het cohesiebeleid en de effecten van de maatregelen te ramen, ter vereenvoudiging van de regels en bepalingen die zijn ingevoerd in de verschillende wetsvoorstellen van de Commissie (zie tekstvak 1).

Reikwijdte en aanpak van de controle

Bij deze controle onderzochten wij de kosten voor de Commissie en de lidstaten van de uitvoering van de fondsen voor cohesiebeleid door middel van operationele programma's. We onderzochten ook of de informatie inzake de kosten die de lidstaten aan de Commissie moeten melden een toereikende basis vormt voor beheersbeslissingen inzake wetgeving en de vereenvoudiging van regels en bepalingen.

Onze bevindingen en conclusies zijn relevant voor de programmeringsperiode 2021–2027 en om de doeltreffendheid van de beheers- en controlesystemen in de lidstaten te vergroten voor de periode 2021‑2027.

Wij analyseerden de uitvoeringskosten van de fondsen voor cohesiebeleid en stelden de volgende controlevragen.

1. Zijn de totale uitvoeringskosten van de fondsen voor cohesiebeleid zoals gepresenteerd door de Commissie vergelijkbaar met die van andere, vergelijkbare regelingen die zijn gebaseerd op volledige, consistente en coherente gedetailleerde informatie over kosten?
2. Kunnen op grond van de beschikbare onderliggende gegevens over kosten analyses worden uitgevoerd en besluiten worden genomen inzake wetgeving en de vereenvoudiging van regels?

Onze controlewerkzaamheden voor dit verslag hadden betrekking op zowel de Commissie als de autoriteiten van de lidstaten.

Voor het onderzoek naar de gegevens over kosten en verwante procedures hebben wij ons met name gericht op de programmeringsperiode 2014–2020. De controle had betrekking op informatie waarover de Commissie en de lidstaten op 31 december 2018 beschikten.

Onze controlewerkzaamheden omvatten geen:

1. analyse van de baten van de procedures met betrekking tot de uitvoering van de fondsen voor cohesiebeleid;
2. analyse van de administratieve kosten van geselecteerde acties op het niveau van de begunstigde (zie paragraaf 11).

Opmerkingen

De totale gerapporteerde kosten voor de uitvoering van de fondsen voor cohesiebeleid zijn relatief laag, maar gebaseerd op gegevens die onvoldoende volledig, consistent en coherent zijn

Bij de uitvoering van beleid of programma’s worden altijd kosten gemaakt, met name voor personeel, IT-systemen, gebouwen en diensten. Daarnaast moet volledige, coherente en consistente informatie over kosten openbaar worden gemaakt om de Europese burgers te tonen dat beleid efficiënt wordt uitgevoerd. De kosten moeten laag worden gehouden: hoe hoger deze zijn, hoe minder geld er overblijft voor de daadwerkelijke uitvoering van het beleid.

De Commissie brengt jaarlijks verslag uit van de uitvoeringskosten van de fondsen voor cohesiebeleid, maar deze verslaglegging is niet consistent in de tijd

In het Financieel Reglement van de EU wordt de Commissie verplicht om de kosten en baten van controles te beoordelen in de jaarlijkse activiteitenverslagen van elk DG¹³. De Commissie definieert de “controlekosten” als de kosten die zijn gemoeid met de meeste aspecten van de uitvoering van EU-uitgaven, met inbegrip van de fondsen voor cohesiebeleid. Bij de Commissie betreft dit kosten die voornamelijk verband houden met haar personeel dat betrokken is bij de uitvoering van de fondsen voor cohesiebeleid, bijvoorbeeld bij programmering, monitoring, financieel beheer, administratieve en technische bijstand en controle. Tabel 1 bevat de gegevens voor 2013 tot en met 2018.

De Commissie presenteert haar controlekosten in haar jaarlijkse activiteitenverslagen als een percentage van de verrichte betalingen. In de eerste jaren van een programmeringsperiode, wanneer lidstaten hun programma’s opzetten en projecten nog niet lopen, worden er weinig betalingen gedaan. De kosten van de Commissie zijn echter relatief stabiel en variëren nauwelijks naar gelang de omvang van uitbetaalde middelen. Variaties in de gepubliceerde percentages zijn grotendeels het gevolg van variaties in de omvang van de betalingen die worden gedaan aan programma’s.

Net als andere DG’s van de Commissie ramen de DG’s die verantwoordelijk zijn voor het cohesiebeleid (DG EMPL en DG REGIO) hun kosten aan de hand van een methode die is vastgesteld door de centrale afdelingen van de Commissie. In deze methode wordt het aantal personeelsleden dat wordt toegewezen om het cohesiebeleid uit te voeren vermenigvuldigd met de gemiddelde kosten per personeelslid, die zijn vastgesteld voor elke personeelscategorie. Naar aanleiding van aanbevelingen van de dienst Interne Audit van de Commissie is de methode voor toewijzing van personeel in 2018 geactualiseerd. In het bijzonder DG EMPL heeft de methode verfijnd die het gebruikt om de betrokken personele middelen te ramen, een methode die sinds 2013 niet meer was geactualiseerd, zoals wordt toegelicht in zijn jaarlijks activiteitenverslag. In combinatie met twee administratieve reorganisaties en de aanzienlijk toegenomen werklast in het kader van het EU-semester, waarover pas in het jaarlijks activiteitenverslag van 2018 verslag werd uitgebracht, leidde deze wijziging tot een daling van de gerapporteerde kosten van DG EMPL met betrekking tot gedeeld beheer met 50 %. Dit doet twijfel rijzen over de nauwkeurigheid van de gerapporteerde kosten voor 2013–2017. Wij zijn van mening dat de Commissie met de geactualiseerde methode die zij nu gebruikt, kan voldoen aan de vereisten van het Financieel Reglement (zie paragraaf 23).

Lidstaten hebben alleen onvolledige informatie over administratieve kosten

De lidstaten kunnen beslissen welke kosten bij de Commissie worden gedeclareerd als technische bijstand (zie paragraaf 14). Het type kosten dat wordt gedeclareerd is voor elke autoriteit anders, zelfs binnen afzonderlijke lidstaten. Sommige lidstaten kiezen ervoor niet al hun subsidiabele administratieve kosten te declareren als technische bijstand. Zij kunnen dit bijvoorbeeld doen om meer van de beschikbare middelen voor operationele projecten te gebruiken. In figuur 3 is het soort kosten te zien dat de autoriteiten in elk van de vijf door ons gecontroleerde lidstaten declareerden als technische bijstand. In de tabel is ook te zien dat bepaalde lidstaten ervoor kozen bepaalde soorten kosten deels of helemaal niet te declareren. Voor de kosten die niet bij de Commissie worden gedeclareerd, heeft de Commissie geen informatie over de bedragen of het soort kosten (zie ook paragraaf 13).

De antwoorden op onze enquête wijzen erop dat technische bijstand een aanzienlijk deel uitmaakt van de administratieve kosten van de lidstaten, maar dat niet alle administratieve kosten betrekking hebben op technische bijstand (zie figuur 2). Met andere woorden: de lidstaten financieren een deel van de administratieve kosten uit hun eigen nationale of regionale bronnen en declareren deze niet bij de Commissie.

Voor de programmeringsperiode 2007–2013, waarvoor slechts enkele OP’s nog niet zijn afgesloten, heeft 10 % van de autoriteiten van de lidstaten die op onze enquête hebben gereageerd al hun kosten uit nationale bronnen gefinancierd. Daarentegen financierde 13 % alle kosten uit technische bijstand (zie tabel 2).

De Commissie maakte een raming van het bedrag dat werd gedeclareerd als percentage van de totale administratieve kosten van de lidstaten op basis van een rondvraag onder alle lidstaten. Zij kwam hierbij uit op een geraamd percentage van 30 tot 70 %¹⁴ (voor de programmeringsperiode 2007–2013 voor het EFRO en het Cohesiefonds) in 2010, en van 68 %¹⁵ (voor de programmeringsperiode 2014–2020 voor alle vijf ESI-fondsen) in 2018.

Uit onze enquête blijkt dat 41 % van de respondenten niet in staat was een raming te geven van het aandeel van de kosten dat vanuit technische bijstand was gefinancierd (zie tabel 2). De kosten die als technische bijstand worden gedeclareerd zijn weliswaar bekend, maar in de meeste gevallen (91 % van de respondenten) was het op nationaal niveau niet verplicht de totale kosten vast te stellen. Dit geldt niet alleen voor de instanties die de fondsen voor cohesiebeleid uitvoeren: slechts 20 % van de hoge controle-instanties bevestigde het bestaan van dergelijke vereisten voor uitsluitend nationale of regionale financieringsregelingen.

De autoriteiten van de lidstaten hebben als publieke instanties boekhoudsystemen waarin de kosten die zij maken worden geregistreerd, maar 62 % van de autoriteiten die op onze enquête reageerden, maakt deel uit van grotere organisaties zoals ministeries. Dit betekent dat het lastig kan zijn de kosten die betrekking hebben op de activiteiten van programma-autoriteiten die het cohesiebeleid uitvoeren, te scheiden van die van de grotere organisatie waarmee bijvoorbeeld gebouwen of computersystemen worden gedeeld.

De ad-hocstudie van de Commissie van 2018 om de administratieve kosten te ramen, was gebaseerd op inputgegevens die onvoldoende volledig, consistent of coherent waren

Aangezien er geen volledige informatie beschikbaar is over de administratieve kosten van de lidstaten, voert de Commissie periodiek studies uit om deze kosten te ramen. Deze studies werden rond het vijfde jaar van de programmeringsperioden uitgevoerd door adviseurs en leidden tot publicaties in 2010 (Cohesiefonds en EFRO), in 2012 (ESF) en in 2018 voor alle vijf ESI-fondsen (zie tekstvak 1).

Voor de studie uit 2018 verzocht de adviseur alle autoriteiten van de lidstaten via een vragenlijst informatie te verschaffen over de administratieve kosten. Het ging hierbij onder meer om beheers-, certificerings- en auditautoriteiten, evenals nationale coördinerende instanties, maar een aanzienlijk aantal intermediaire instanties werd niet benaderd.

De autoriteiten van de lidstaten waren niet wettelijk verplicht om te antwoorden en dat deden ze dan ook niet allemaal. Het responspercentage varieerde van 13 % (Duitsland) tot 100 % (Denemarken en Slovenië)¹⁶. Uiteindelijk bedroeg het responspercentage voor alle lidstaten en alle vijf ESI-fondsen 39 %¹⁷.

Wij vroegen de respondenten die de vragenlijst van de adviseur voor de studie over 2018 niet hadden ingevuld waarom zij dat niet hadden gedaan. Sommigen antwoordden dat ze daarvoor onvoldoende personele middelen en direct beschikbare gegevens hadden. Andere respondenten antwoordden dat de timing van de vragenlijst niet optimaal was; aangezien activiteiten ongelijk zijn verdeeld over een programmeringsperiode (wegens de natuurlijke werking van het beleidsterrein), zijn de administratieve kosten van de lidstaten ook ongelijk over de periode verdeeld. Als gevolg van de onvolledige respons op de vragenlijst moest de adviseur compenserende correcties toepassen op de gegevens om lacunes op te vullen. Dit werd gedaan door geldige antwoorden van “vergelijkbare” respondenten te gebruiken¹⁸.

Volgens de lidstaten die wel antwoordden, waren de middelen die nodig waren om deze vragenlijst af te ronden niet buitensporig: respondenten gaven aan dat zij gemiddeld 1,7 werkweek hadden besteed aan het beantwoorden van de vragenlijst.

Uit onze controle in de geselecteerde lidstaten en de respons op onze enquête bleek dat de inputgegevens die aan de adviseur werden verstrekt om de volgende redenen onvoldoende volledig, consistent en coherent waren:

• de autoriteiten in alle vijf gecontroleerde lidstaten beweerden dat het toepassingsgebied en de methodologie van de vragenlijst en de vragen zelf onduidelijk waren en dat er geen passende richtsnoeren waren;
• onze respondenten konden iets meer dan 50 % van de informatie die vereist was voor de vragenlijst van de adviseur uit hun informatiesystemen halen. Dit betekent dat ze voor veel van de gevraagde gegevens gebruik moesten maken van ramingen;
• voor alle vijf gecontroleerde lidstaten waren er weinig verificaties uitgevoerd van de onderliggende gegevens van de antwoorden van de autoriteiten: de adviseur heeft alleen plausibiliteitscontroles van de gegevens uitgevoerd;
• bij vier van de vijf gecontroleerde lidstaten hadden sommige autoriteiten niet altijd informatie voor intermediaire instanties opgenomen in de antwoorden;
• sommige autoriteiten in alle vijf van de aan de controle onderworpen lidstaten vermeldden alleen de kosten die werden gefinancierd uit technische bijstand. Dit zijn niet alle administratieve kosten;
• in twee van de vijf gecontroleerde lidstaten heeft sommige gerapporteerde informatie niet alleen betrekking op de programmeringsperiode 2014–2020;
• in vier van de vijf gecontroleerde lidstaten werden de kosten inconsequent gerapporteerd: wij kwamen kosten tegen die niet waren opgenomen in de verslaglegging inzake de uitvoering van het cohesiebeleid. In een van de bezochte lidstaten kwamen wij ook gerapporteerde kosten tegen die niet volledig verband hielden met de uitvoering van het cohesiebeleid (zie tekstvak 2).

Twee autoriteiten gaven aan dat ze meer en betere informatie hadden kunnen verschaffen als ze langer van tevoren op de hoogte waren gebracht. Als de behoefte aan dergelijke informatie vanaf het begin van de programmeringsperiode was gecommuniceerd, hadden zij hun systemen en procedures zo kunnen ontwerpen dat de benodigde informatie werd gegenereerd en het veel gemakkelijker zou zijn geweest om op efficiëntere wijze exactere informatie te verschaffen.

Voor het EFRO en het Cohesiefonds levert de studie uit 2018 resultaten op die in hoge mate vergelijkbaar zijn met die van een eerdere studie uit 2010. In de studie van 2018 werd echter geraamd dat de kosten van de lidstaten voor het ESF 2,8 % bedroegen, terwijl deze volgens de raming in de studie van 2012 4,8 % bedroegen. Volgens de studie van 2018 was deze grote kostendaling voornamelijk toe te schrijven aan kostendalingen voor i) monitoring en evaluatie, ii) verificaties van betalingsaanvragen, in het bijzonder door het uitgebreid gebruik van vereenvoudigde kostenopties, en iii) informatie- en communicatie-activiteiten¹⁹.

Uit de beschikbare gegevens blijkt dat de administratieve kosten relatief laag zijn

De administratieve kosten van het cohesiebeleid moeten redelijk zijn in vergelijking met andere programma’s voor het financieren van investeringen op Europees of internationaal niveau.

Met het oog op de zwakke punten die wij hebben gemeld in de paragrafen 33–39 zijn de volledigheid, consistentie en coherentie van de gegevens die werden verzameld voor de studie van 2018 twijfelachtig. Als gevolg daarvan moet bij de analyse van de gegevens rekening worden gehouden met deze onbetrouwbaarheid, wat betekent dat de gegevens alleen geschikt zijn voor zeer algemene vergelijkingen. Toch blijkt uit de beschikbare gegevens dat de administratieve kosten van de fondsen voor cohesiebeleid relatief laag zijn in vergelijking met die van andere Europese en internationale programma’s, zelfs als er rekening wordt gehouden met een aanzienlijke foutmarge.

Uit de studie van 2018 blijkt dat de gemiddelde kosten van lidstaten voor de uitvoering van de fondsen voor cohesiebeleid 2,3 %²⁰ van de totale toegewezen middelen bedroegen. Het Cohesiefonds is het minst dure van alle ESI-fondsen, met administratieve kosten van 1,8 %, gevolgd door het EFRO (2,3 %) en het ESF (2,8 %) (zie tabel 1). In de studie wordt geconcludeerd²¹ dat deze verschillen een afspiegeling vormen van de verschillende aard van de fondsen; zo hebben programma’s van het Cohesiefonds in vergelijking met die van het ESF meestal minder, maar grotere projecten, of hebben deze projecten een verschillende financiële omvang. Daarom moet bij elke vergelijking rekening worden gehouden met de verschillende aard van de fondsen. In de studie van 2018 wordt gesteld dat de uitvoeringskosten van de fondsen voor cohesiebeleid lager zijn dan die voor het Elfpo (8,3 %) en het EFMZV (4,4 %).

In aanvulling op de kosten voor de lidstaten worden de kosten voor de Commissie voor 2018 geraamd op 0,36 % van de totale vastleggingen die zijn gedaan voor de fondsen voor cohesiebeleid. Hiervan bedragen de kosten voor DG EMPL 0,18 % van de vastgelegde middelen voor het ESF, en die van DG REGIO 0,42 % van de vastgelegde middelen voor het Cohesiefonds en het EFRO.

In de studie van 2018 wordt ook verwezen naar eerdere studies waaruit is gebleken dat de uitvoeringskosten van de ESI-fondsen volgens internationale vergelijkingen redelijk zijn. Uit deze studies bleek dat de kosten voor de lidstaten van de uitvoering van de ESI-fondsen vergelijkbaar waren met de algemene administratieve uitgaven ter hoogte van 4,5 % van de programmakosten van de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling (EBWO), die in grote lijnen vergelijkbare beheers- en uitvoeringsstructuren heeft. De administratieve kosten van de internationale en regionale partnerschapsprogramma’s van de Wereldbankgroep bedragen 11 %.

De beschikbare informatie over kosten was niet toereikend om de effecten van de vereenvoudiging van de EU-regels te beoordelen

Informatie over de administratieve uitvoeringskosten van de fondsen voor cohesiebeleid is in het bijzonder relevant tijdens twee fasen van elke programmeringsperiode:

1. wanneer wetgeving wordt voorgesteld voor een programmeringsperiode en regels worden gewijzigd, afgeschaft of ingevoerd, en
2. wanneer een programmeringsperiode wordt afgesloten en het uiteindelijke bedrag aan administratieve kosten kan worden bepaald en vergeleken met de aanvankelijke veronderstellingen.

Om de wijziging van wettelijke bepalingen in de nieuwe GB-verordening te rechtvaardigen, moet in studies informatie worden gepresenteerd die als basis dient om de Commissie een goed inzicht te bieden in de complexiteit van de regels en administratieve praktijken die relevant zijn voor de administratieve kosten. Met deze informatie moeten de Commissie en de lidstaten kunnen beoordelen welke vereenvoudigingsmaatregelen doeltreffend kunnen zijn en wat de verwachte impact ervan is, waarbij ook rekening moet worden gehouden met voordelen op het gebied van regelgeving. Zodra de uitvoering van het programma voldoende is gevorderd, moet de Commissie de effecten ervan meten en de gevolgen van de vereenvoudigingsmaatregelen analyseren wanneer deze zijn toegepast of de toepassing in de volgende programmeringsperiode is gepland.

De Commissie is optimistischer dan de lidstaten over besparingen door de vereenvoudiging van de regelgeving in de periode 2014–2020

Wij hebben de analyse van de Commissie over de effecten van vereenvoudigingsmaatregelen onderzocht en vergeleken met de standpunten van de lidstaten inzake de administratieve kosten voor de periode 2014–2020. De studies die tussen 2010 en 2018 in opdracht van de Commissie zijn verricht (zie tekstvak 1) waren gebaseerd op informatie uit de vroege fasen van dezelfde of de voorgaande programmeringsperiode, die werd gebruikt als referentiewaarde om de toekomstige effecten van de ingevoerde of voorgestelde vereenvoudigingsmaatregelen te ramen. In beide scenario's was de beschikbare informatie ontoereikend om de effecten van veranderingen naar aanleiding van vereenvoudigingsmaatregelen te beoordelen.

Een voorbeeld van het gebruik van informatie uit de beginfase van de programmeringsperiode is de studie van 2017 (zie tekstvak 1). Tijdens eerdere controlewerkzaamheden²² constateerden wij dat de trage uitvoering in de periode 2014–2020 had geleid tot een absorptiepercentage in het eerste semester van 2017 van slechts ongeveer 10 % van de beschikbare middelen uit het EFRO, het ESF en het Cohesiefonds. Als slechts 10 % van de toegewezen middelen is geabsorbeerd, is het lastig om de effecten te ramen van de geanalyseerde vereenvoudigingsmaatregelen, aangezien een wijziging van de regels over het algemeen veranderingen in de procedures, de verwerving van nieuwe kennis en opleiding vereist. In de studie van 2018 wordt bevestigd dat de effecten van gewijzigde regels zich mogelijk pas met enige vertraging hebben voorgedaan en dat het moeilijk zou zijn sluitend bewijs te verschaffen dat de wijzigingen effect hebben gehad op de administratieve kosten²³.

Met de tot nu toe verrichte studies (zie tekstvak 1) werd beoogd het in de wetgeving vastgestelde maximumbedrag voor technische bijstand in het kader van de verschillende fondsen voor cohesiebeleid te ramen en de verwachte toekomstige besparingen te beschrijven die met de vereenvoudigingsmaatregelen zouden kunnen worden gerealiseerd. De Commissie heeft echter nog niet beoordeeld of deze besparingen zijn verwezenlijkt. Hoewel bijna alle operationele programma’s voor de periode 2007–2013 nu zijn afgesloten (zie paragraaf 05), heeft de Commissie het verschil tussen de geraamde en daadwerkelijke effecten van de vereenvoudigingsmaatregelen nog niet gemeten en beoordeeld.

In de studie van de Commissie van 2017 (zie tekstvak 1) werd geëvalueerd of 21 geselecteerde vereenvoudigingsmaatregelen die werden ingevoerd in de GB-verordening voor 2014–2020 hebben geleid tot de verwachte kostendalingen voor alle vijf ESI-fondsen (zie bijlage III).

In het kader van de studie werd geconstateerd dat in het algemeen de 21 vereenvoudigingsmaatregelen de administratieve kosten met betrekking tot de fondsen voor cohesiebeleid voor openbaar bestuur naar verwachting met een variabele van 4 tot 8 % zouden terugdringen voor het EFRO en het Cohesiefonds en met 2 tot 5 % voor het ESF²⁴. In de studie werd ook geconstateerd dat de wettelijke drempel voor technische bijstand voor de ESI-fondsen die momenteel 4 % van de toegewezen fondsen bedraagt, kon worden verlaagd tot 3,7 tot 3,8 %.

In onze enquête en bij onze bezoeken aan uitvoerende autoriteiten vroegen wij hoe zij verwachtten dat de administratieve kosten voor de periode 2014–2020 zich zouden ontwikkelen in vergelijking met die van de periode 2007–2013. Ongeveer 58 % van de respondenten gaf aan een stijging van hun kosten te verwachten en 20 % verwachtte geen verandering, wat inhoudt dat 78 % verwacht dat de administratieve kosten ten opzichte van de voorgaande periode zullen stijgen of gelijk zullen blijven. Volgens de respondenten zijn de belangrijkste factoren waarvan de autoriteiten van de lidstaten verwachten dat ze zullen bijdragen aan een stijging van de kosten het aantal rechtshandelingen van de EU en de moeilijkheden bij de interpretatie ervan, en het aantal taken dat de wetgeving oplegt aan de autoriteiten van de lidstaten.

Het feit dat de meerderheid van de respondenten uit de lidstaten een stijging van de administratieve kosten verwacht, doet twijfels rijzen over de beoordeling van de Commissie waarin een daling van de administratieve kosten wordt voorspeld.

De gevolgen van de voorgestelde vereenvoudigingsmaatregelen voor de periode 2021–2027 zijn onduidelijk

In paragraaf 41 gaven wij aan dat de gegevens uit de studie van 2018 alleen geschikt waren voor zeer algemene vergelijkingen. Daarom lijkt het erg moeilijk om afzonderlijke onderdelen van de studie van 2018 te gebruiken als basis voor gedetailleerde wijzigingen in de wettelijke regels en moet hierbij veel voorzichtigheid worden betracht. De Commissie bevestigt in de toelichting bij het voorstel voor de nieuwe GB-verordening dat “talrijke vereenvoudigingen […] moeilijk vooraf financieel te kwantificeren” zijn²⁵. Toch selecteerde en presenteerde de Commissie in de toelichting twee specifieke ramingen met betrekking tot specifieke wijzigingen van bepalingen in de voor 2021–2027 voorgestelde verordening (zie tekstvak 3).

De raming met betrekking tot het toegenomen gebruik van vereenvoudigde kostenopties (zie het eerste streepje in tekstvak 3) is een van de twee ramingen die in de studie van 2018 voor deze vereenvoudigingsmaatregel zijn gemaakt. In de studie van 2018 zelf wordt echter aangegeven dat deze specifieke raming een extreem en momenteel onrealistisch scenario is. Volgens de studie zou een realistischer scenario resulteren in een besparing van 1 à 2 %²⁶. In dat licht heeft de Commissie het realistischer scenario voor de bespreking van de wetgeving niet gepresenteerd.

In de studie van de Commissie van 2018 (zie tekstvak 1) worden de verwachte effecten geanalyseerd van 8 van de 80 vereenvoudigingsmaatregelen die zijn ingevoerd in het voorstel voor 2021–2027. De Commissie heeft de acht maatregelen aangemerkt als buitengewoon relevant voor een effectbeoordeling. In de studie wordt niet aangegeven hoe de Commissie deze maatregelen heeft geselecteerd.

Met de periode 2014–2020 als referentiewaarde wordt in de studie geconcludeerd dat de acht voorgestelde vereenvoudigingsmaatregelen zullen leiden tot een daling van de administratieve kosten voor de fondsen voor cohesiebeleid en het EFMZV van slechts 0,2 procentpunten²⁷. Twee maatregelen zijn goed voor ongeveer 80 % van deze daling: minder verificaties en het verruimde toepassingsgebied van vereenvoudigde kostenopties (zie paragraaf 39).

Wij constateerden dat de lidstaten waaronder wij de enquête hielden het erover eens lijken te zijn dat de administratieve kosten voor de autoriteiten van de lidstaten in de periode 2021–2027 zullen dalen. De respondenten uit de lidstaten gaven aan dat, om deze daling te kunnen waarmaken, met name duidelijker bepalingen, een kleiner aantal EU-rechtshandelingen, minder taken voor autoriteiten en een toename in het gebruik van vereenvoudigde kostenopties de belangrijkste factoren zijn. In ons advies over de voorgestelde GB-verordening voor 2021–2027 bevestigen wij dat het wetgevingskader een vereenvoudigde algemene structuur volgt en dat het een kleiner aantal aanzienlijk kortere verordeningen bevat²⁸.

In ons advies²⁹ wordt echter ook opgemerkt dat niet duidelijk is hoe een aantal bepalingen moet worden uitgevoerd. Dergelijke bepalingen kunnen ook tot gevolg hebben dat administratieve middelen worden besteed aan de nodeloze discussie over de wijze waarop deze bepalingen moeten worden uitgevoerd en dat er meer vraag komt naar sturing door de Commissie. Hierdoor ontstaat het risico dat de administratieve kosten minder dan geraamd of zelfs helemaal niet zullen dalen (zie paragraaf 57).

Het cofinancieringsmechanisme voor technische bijstand voor lidstaten was in de vorige en huidige programmeringsperioden gebaseerd op de kosten van met name de activiteiten van personeel. Hiermee zijn risico’s gemoeid die verband houden met onnauwkeurige betaal- en subsidiabiliteitscriteria. Voor de periode 2021–2027 wordt in de voorgestelde verordening gesteld dat dit moet veranderen en dat het mechanisme in plaats daarvan moet worden gebaseerd op een vast percentage van de operationele uitgaven³⁰, waarmee de financiële en compliancerisico’s die gepaard gaan met technische bijstand sterk zouden worden verminderd.

Daarnaast wordt in de voorgestelde verordening voor de periode 2021–2027 voorgesteld de limiet voor technische bijstand te wijzigen (zie paragraaf 14 en tekstvak 4). Over het algemeen en met het oog op het lagere financieringspercentage voor technische bijstand uit het Cohesiefonds en het EFRO in het kader van de doelstelling “investeren voor werkgelegenheid en groei”, zijn wij van mening dat dit moet leiden tot een aanzienlijke daling van de EU-middelen die uit hoofde van de EU-begroting worden uitgegeven aan technische bijstand voor lidstaten.

Sommige lidstaten zullen mogelijk kosten betalen die hoger zijn dan het maximale vaste percentage (zie tekstvak 4 en figuur 2) en een aantal lidstaten zal aanzienlijke bedragen kwijt zijn aan administratieve kosten. Wij denken dat dit de lidstaten kan motiveren om kostenreducties na te streven door middel van de vereenvoudiging van regels voor de periode 2021–2027, waardoor de analyse van verdere opties voor vereenvoudiging van de EU-regels indirect zal worden bevorderd. Een ander relevant element in het kader van deze zoektocht is dat de lidstaten ook hun administratieve processen en procedures kunnen onderzoeken op ondoelmatigheden of onnodige complexiteiten.

De Commissie heeft elementen die belangrijk zijn voor besluitvorming en vereenvoudigingsregels niet onderzocht

Zoals wordt aangegeven in ons briefingdocument over vereenvoudiging³¹ is er met name ruimte voor vereenvoudiging bij nationale en regionale procedures die onafhankelijk zijn van de EU-verordeningen en waarop de Commissie dus geen invloed kan uitoefenen.

In sommige studies die worden genoemd in tekstvak 1 heeft de Commissie de monetaire impact van een aantal vereenvoudigingsmaatregelen voor de perioden 2014–2020 en 2021–2027 beoordeeld (zie paragraaf 48). Voor de studie van de Commissie van 2018 heeft de adviseur informatie verzameld onder de lidstaten door vragenlijsten te versturen (zie paragraaf 33). Voorafgaand aan de inzending van de vragenlijsten heeft de adviseur, in overleg met de Commissie, de administratieve taken geïdentificeerd in een gedetailleerde lijst in het methodologieverslag, op basis van de bepaling in de GB-verordening voor 2014–2020 en andere verwante verordeningen (zie bijlage II).

Hoewel in de studie het gebruik wordt geanalyseerd van de vereenvoudigingsmaatregelen die op EU-niveau zijn ingevoerd, worden hierin geen praktijken behandeld en wordt geen informatie gegeven over de manier waarop deze taken door de lidstaten worden uitgevoerd. Uit onze controlewerkzaamheden voor het briefingdocument over vereenvoudiging³² bleek dat administratieve praktijken en de verwante administratieve kosten voor autoriteiten en begunstigden sterk variëren tussen de lidstaten en OP’s³³. Wij constateerden dat dit bijvoorbeeld het geval was voor de wijze waarop projectaanvragen worden ingediend, de omvang van projectaanvragen en de hoeveelheid gegevens die aanvragers dienen te verstrekken³⁴. Dit zou de adviseur inzicht hebben verschaft in de oorzaken van de hoge administratieve kosten en kan hebben geleid tot de lager dan verwachte effecten van vereenvoudigingsmaatregelen.

Conclusies en aanbevelingen

Wij constateerden dat de totale uitvoeringskosten van de fondsen voor cohesiebeleid zoals gepresenteerd door de Commissie relatief laag zijn in vergelijking met die van andere EU-fondsen en internationaal gefinancierde programma’s. Wij concludeerden echter dat de door de Commissie verzamelde onderliggende gegevens over de kosten niet volledig, consistent en coherent genoeg waren om bijvoorbeeld te kunnen gebruiken voor een beoordeling van de effecten van het vereenvoudigen van de EU-regels inzake de uitvoering van de fondsen voor cohesiebeleid.

Lidstaten declareren een deel van hun uitvoeringskosten van programma’s bij de EU voor terugbetaling. Dit wordt technische bijstand genoemd. De kosten die worden gedeclareerd voor technische bijstand zijn bekend, maar in sommige gevallen is er weinig tot geen informatie beschikbaar over het niet-gedeclareerde deel dat bovenop de technische bijstand komt. De Commissie verricht daarom van tijd tot tijd studies om een globale raming van de administratieve kosten te maken. In de laatste studie, die in 2018 werd gepubliceerd, werden de administratieve kosten voor de periode 2021–2027 geraamd. Wij constateerden dat de onderliggende gegevens onvoldoende coherent, consistent en volledig waren, maar dat de studie toch nuttig kan zijn voor zeer algemene vergelijkingen. Bovendien hebben twee autoriteiten van de lidstaten ons standpunt bevestigd dat zij meer en betere informatie hadden kunnen verstrekken als zij eerder in kennis waren gesteld (zie de paragrafen 26–39).

Toen wij de uitvoeringskosten van de fondsen voor cohesiebeleid vergeleken met de kosten die door andere organisaties werden gerapporteerd, constateerden wij dat de kosten van 2,3 % die de lidstaten volgens de door de Commissie gerapporteerde gegevens maken, relatief laag zijn (zie de paragrafen 40–44).

Om een goed responspercentage te garanderen op basis waarvan specifieke elementen uit de studies kunnen worden geanalyseerd en conclusies kunnen worden getrokken, moet de Commissie bij toekomstige studies:

1. de lidstaten in een vroeg stadium van de programmeringsperiode op de hoogte brengen van de studie;
2. in de aankondiging van de studie aan de lidstaten informatie opnemen over de inhoud ervan en aangeven welke gegevens moeten worden verstrekt en wanneer;
3. de lidstaten ondersteunen bij het verzamelen en consolideren van gegevens;
4. ervoor zorgen dat de in het kader van de studie verzamelde gegevens worden geverifieerd om te garanderen dat ze van toereikende kwaliteit zijn, waarbij rekening wordt gehouden met reeds bestaande verificatieprocedures van de lidstaten en de EU.

Tijdpad: voor a) en b): eind 2021 en voor c) en d): eind 2024.

De meeste studies van de Commissie werden verricht in een vroeg stadium van de programmeringsperioden. Aangezien het echter even duurt voordat de effecten van vereenvoudigingsmaatregelen zichtbaar worden, is een beoordeling van het effect ervan in een vroeg stadium lastig of minder zinvol. Voor de periode 2007‑2013 heeft de Commissie het verschil tussen de geraamde en de daadwerkelijke gevolgen van vereenvoudigingsmaatregelen nog niet geëvalueerd, hoewel bijna alle operationele programma’s inmiddels zijn afgesloten (zie de paragrafen 47-49).

Voor de periode 2014–2020 raamde de Commissie op basis van een studie uit 2017 dat de invoering van 21 vereenvoudigingsmaatregelen zou moeten leiden tot een verlaging van de administratieve kosten van 4 % naar 8 % voor het EFRO en het Cohesiefonds en van 2 % naar 5 % voor het ESF. Uit onze enquête blijkt echter dat de meeste respondenten uit de lidstaten van mening zijn dat de administratieve kosten in de periode 2014–2020 zullen stijgen (zie de paragrafen 50–52).

Zodra de uitvoering van het programma voldoende is gevorderd, moet de Commissie een steekproef van operationele programma’s onderzoeken, te beginnen met de programmeringsperiode 2014‑2020, om de effecten te meten en de gevolgen van vereenvoudigingsmaatregelen te analyseren.

Tijdpad: eind 2022.

Als onderdeel van de toelichting bij het wetgevingsvoorstel voor 2021–2027 presenteerde de Commissie twee ramingen op basis van de studie van 2018 met betrekking tot specifieke afzonderlijke vereenvoudigingsmaatregelen, waarvan er één door de auteur van de studie werd aangemerkt als onrealistisch. Wij zijn van mening dat het realistischer scenario had moeten worden gebruikt als basis voor de toelichting (zie de paragrafen 54 en 55).

De Commissie raamde op basis van de studie van 2018 dat de administratieve kosten in de periode 2021–2027 ongeveer 0,2 procentpunt lager zullen zijn dan in de periode 2014–2020. Uit onze enquête blijkt dat de autoriteiten van de lidstaten die op onze enquête reageerden deze beoordeling bevestigen indien bijvoorbeeld de bepalingen worden verduidelijkt, er minder EU-rechtshandelingen en taken voor lidstaten worden voorgesteld en er meer gebruik wordt gemaakt van vereenvoudigde kostenopties. Uit ons advies over het nieuwe wetsvoorstel blijkt echter dat sommige bepalingen niet duidelijk zijn, waardoor het de vraag is of de geraamde besparingen zullen worden gerealiseerd (zie de paragrafen 56–59).

De regels voor de vergoeding van technische bijstand zijn in het wetgevingsvoorstel voor 2021–2027 gewijzigd. Indien het voorstel wordt aangenomen, wordt technische bijstand betaald op basis van een vast percentage van de operationele uitgaven, met een limiet voor elk fonds voor cohesiebeleid. Met deze wijziging moeten de financiële en compliancerisico’s die zijn gemoeid met technische bijstand aanzienlijk worden teruggedrongen. Dit moet leiden tot een aanzienlijke daling van de EU-middelen die worden besteed aan technische bijstand voor lidstaten (zie de paragrafen 60–62).

De Commissie heeft meerdere vereenvoudigingsmaatregelen ingevoerd en voorgesteld in de verordeningen voor 2014–2020 en 2021–2027. De Commissie heeft de monetaire impact van veel van deze vereenvoudigingsmaatregelen geraamd. Er is hierbij echter geen rekening gehouden met de complexiteit van de administratieve praktijken die de autoriteiten van de lidstaten volgen. Op basis van onze eerdere werkzaamheden verwachten wij dat de meeste mogelijkheden voor vereenvoudiging zijn te vinden in de nationale en regionale procedures, die onafhankelijk zijn van de EU-verordeningen (zie de paragrafen 63–65).

De Commissie moet, in overleg met de lidstaten, al voor de programmeringsperiode 2014‑2020 administratieve praktijken en procedures op het niveau van de lidstaat beoordelen om inefficiënties weg te nemen (zoals overregulering) en voorbeelden van efficiënte administratieve praktijken en procedures onder alle relevante autoriteiten van de lidstaten verspreiden.

Tijdpad: eind 2021.

Dit verslag werd door kamer II, onder leiding van mevrouw Iliana Ivanova, lid van de Rekenkamer, vastgesteld te Luxemburg op haar vergadering van 26 februari 2020.

Voor de Rekenkamer

Klaus-Heiner Lehne
President

Bijlagen

Bijlage I — Overzicht van de totale toewijzingen en de technische bijstand in het kader van het cohesiebeleid voor de programmeringsperiode 2014–2020 per lidstaat (in EUR)

NB: Grensoverschrijdende EU-samenwerking niet meegerekend. Bedragen per 31.12.2018.
Bron: Europese Commissie.

Bijlage II — Administratieve taken die zijn vastgesteld door de adviseur in overleg met de Commissie

Bron: Spatial Foresight & t33, “New assessment of ESIF administrative costs and burden”, oktober 2018.

Bijlage III — 21 geselecteerde vereenvoudigingsmaatregelen die zijn ingevoerd in de GB-verordening voor 2014–2020 en waarvoor de verwachte daling van de administratieve kosten is geanalyseerd

Bron: Sweco, t33 & Spatial Foresight, “Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF”, juni 2017.  

Acroniemen en afkortingen

DG BUDG: directoraat-generaal Begroting

DG EMPL: directoraat-generaal Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie

DG REGIO: directoraat-generaal Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling

EFMZV: Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij

FR: Financieel Reglement

GB-verordening: verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen

IB: Intermediaire instantie (intermediate body, IB)

IT: informatietechnologie

SCO: vereenvoudigde kostenoptie (simplified cost option, SCO)

TB: technische bijstand

Verklarende woordenlijst

Administratieve kosten: kosten gemaakt door de Commissie (administratieve kosten van de Commissie) en door de autoriteiten van de lidstaten (administratieve kosten van de lidstaten) voor de uitvoering van het cohesiebeleid.

Auditautoriteiten: auditautoriteiten zijn onafhankelijke nationale of regionale instanties die moeten vaststellen of de jaarrekening die is ingediend door de certificerende instanties een getrouw en juist beeld geeft, of de bij de Commissie gedeclareerde uitgaven wettig en regelmatig zijn, en of de controlesystemen voor het OP naar behoren functioneren. Auditautoriteiten kunnen zich bij hun systeemcontroles richten op de door de beheersautoriteiten getroffen fraudebestrijdingsmaatregelen en zij kunnen vermoedelijke fraude vaststellen tijdens hun controles van acties/verrichtingen.

Beheersautoriteit: een beheersautoriteit is een nationale, regionale of lokale openbare instantie (dan wel een publiek of particulier orgaan), door de lidstaat aangewezen voor het beheer van een OP. Tot haar taken behoren het selecteren van te financieren projecten, het monitoren van de uitvoering van projecten en het rapporteren aan de Commissie over de financiële aspecten en de behaalde resultaten. De beheersautoriteit is ook het orgaan dat financiële correcties oplegt aan begunstigden naar aanleiding van audits die zijn uitgevoerd door de Commissie, de Europese Rekenkamer (ERK) of een autoriteit in de lidstaat.

Certificeringsautoriteiten: certificeringsautoriteiten zijn nationale, regionale of lokale overheidsinstanties die verantwoordelijk zijn voor het opstellen van de jaarrekeningen van de OP’s en het certificeren van hun volledigheid en nauwkeurigheid. Zij zijn ook verantwoordelijk voor het indienen van betalingsaanvragen bij de Commissie. Certificeringsautoriteiten kunnen controles uitvoeren die leiden tot de vaststelling van vermoedelijke fraude.

Effectbeoordeling vooraf: een beleidsinstrument dat gericht is op het verzamelen van bewijs (met inbegrip van resultaten van evaluaties) teneinde na te gaan of toekomstige (niet-)wetgevingsmaatregelen van de EU gerechtvaardigd zijn en hoe dergelijke maatregelen het best kunnen worden opgezet om de gewenste beleidsdoelstellingen te bereiken. In een effectbeoordeling moet het aan te pakken probleem worden geïdentificeerd en beschreven, moeten doelstellingen worden vastgesteld, beleidsopties worden geformuleerd en de effecten van deze opties worden beoordeeld. Het effectbeoordelingssysteem van de Commissie volgt een geïntegreerde aanpak waarmee de ecologische, maatschappelijke en economische impact van een serie beleidsopties wordt beoordeeld, waardoor duurzaamheid in de beleidsvorming van de Unie wordt geïntegreerd.

Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI-fondsen/ESIF): meer dan de helft van de EU-financiering wordt verstrekt via de vijf Europese structuur- en investeringsfondsen waarmee wordt beoogd regionale onevenwichtigheden binnen de Europese Unie te verminderen en waarvoor beleidskaders zijn opgezet voor de zevenjarige begrotingsperiode van het MFK. Deze worden gezamenlijk beheerd door de Europese Commissie en de EU-lidstaten. De fondsen zijn het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), het Europees Sociaal Fonds (ESF), het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij (EFMZV).

Intermediaire instantie: een intermediaire instantie is elke publiek- of privaatrechtelijke instantie of dienst die handelt onder de verantwoordelijkheid van een beheersautoriteit of die namens een dergelijke autoriteit taken verricht ten behoeve van begunstigden die acties uitvoeren.

Jaarlijks activiteitenverslag: jaarlijkse activiteitenverslagen geven de resultaten van verrichtingen weer onder verwijzing naar onder meer de vastgestelde doelstellingen, gerelateerde risico’s en de vorm van interne controle. Sinds de begrotingsprocedure van 2001 voor de Commissie en sinds die van 2003 voor alle instellingen van de Europese Unie (EU) moet de “gedelegeerd ordonnateur” een jaarlijks activiteitenverslag indienen bij zijn/haar instelling over de uitoefening van zijn/haar taken, samen met financiële en beheersinformatie.

Operationeel programma (OP): een OP beschrijft de prioriteiten en specifieke doelstellingen van een lidstaat en de benutting van de middelen (EU- en nationale openbare en particuliere cofinanciering) gedurende een bepaalde periode (in het algemeen zeven jaar) voor de financiering van projecten. De financiering van het OP kan afkomstig zijn uit het EFRO, het CF en/of het ESF.

Programma-autoriteiten: de instanties van de lidstaten die belast zijn met het beheer en de monitoring van de uitvoering van operationele programma’s die worden gefinancierd uit de ESI-fondsen. Er zijn drie soorten: beheersautoriteiten (vaak ondersteund door intermediaire instanties), certificeringsautoriteiten en auditautoriteiten.

Technische bijstand: bijstand voor de activiteiten die nodig zijn voor de uitvoering van een programma, met inbegrip van onder meer beheer, monitoring, controles en audits. Het is in feite monetaire steun uit de EU-begroting om de kosten te dekken van de uitvoering van verschillende soorten EU-beleid. Er wordt onderscheid gemaakt tussen technische bijstand op initiatief van de Commissie en technische bijstand op initiatief van de lidstaten.

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma's of beheersthema's met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico's voor de prestaties of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer II “Investeringen ten behoeve van cohesie, groei en inclusie”, die onder leiding staat van ERK-lid Iliana Ivanova. Deze controle werd geleid door ERK-lid Pietro Russo, ondersteund door Chiara Cipriani, kabinetschef, Benjamin Jakob, kabinetsattaché; Niels‑Erik Brokopp, hoofdmanager; Ildikó Preiss, taakleider; Ana Popescu, Angelika Zych, Cristina‑Ioana Jianu, Remus Blidar, Sara Pimentel en Zuzana Gullova, controleurs. Richard Moore verleende taalkundige ondersteuning.

Van links naar rechts: Chiara Cipriani, Angelika Zych, Benjamin Jakob, Pietro Russo, Niels-Erik Brokopp, Zuzana Gullova, Sara Pimentel.

Voetnoten

¹ Tot de ESI-fondsen behoren ook het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij (EFMZV).

² Artikel 59 van Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie en tot intrekking van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 (PB L 298 van 26.10.2012, blz. 1).

³ ERK, op basis van informatie die medio november 2019 van de Commissie werd ontvangen.

⁴ Artikelen 125, 126 en 127 van Verordening (EU) nr. 1303/2013 (GB-verordening).

⁵ Artikel 59 van Verordening (EU) nr. 1303/2013 (GB-verordening).

⁶ Artikel 58 van Verordening (EU) nr. 1303/2013 (GB-verordening).

⁷ Artikel 119 van Verordening (EU) nr. 1303/2013 (GB-verordening).

⁸ Sweco, “Regional governance in the context of globalisation: reviewing governance mechanisms and administrative costs — Administrative workload and costs for Member State public authorities of the implementation of ERDF and Cohesion Fund”, juni 2010.

⁹ EPEC en COWI, “Study measuring Current and Future Requirements on Administrative Cost and Burden of Managing the ESF”, juni 2012.

¹⁰ Sweco & t33, “Measuring the impact of changing regulatory requirements to administrative cost and administrative burden of managing EU Structural Funds (ERDF and Cohesion Funds)”, juli 2012.

¹¹ Sweco, t33 & Spatial Foresight, “Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF”, juni 2017.

¹² Spatial Foresight & t33, “New assessment of ESIF administrative costs and burden”, oktober 2018.

¹³ Artikel 74, lid 9, van Verordening (EU, Euratom) nr. 2018/1046 en artikel 66, lid 9, van Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 (Financieel Reglement).

¹⁴ Studie van de Europese Commissie (2010) “Regional governance in the context of globalisation: reviewing governance mechanisms and administrative costs”, Sweco, blz. 26. De aangehaalde informatie heeft alleen betrekking op het EFRO en het Cohesiefonds en meet alleen het aandeel technische bijstand ten opzichte van personeelskosten.

¹⁵ Studie van de Europese Commissie (2018) “New assessment of ESIF administrative costs and burden”, Spatial Foresight & t33, blz. 37.

¹⁶ Deze responspercentages wijken af van de percentages als gepubliceerd in het verslag. Onze percentages hebben enkel betrekking op de drie fondsen voor cohesiebeleid, terwijl de percentages in het verslag betrekking hebben op alle vijf ESI-fondsen.

¹⁷ Studie van de Europese Commissie (2018) “New assessment of ESIF administrative costs and burden”, Spatial Foresight & t33, blz. 26, tabel 2.1.

¹⁸ Studie van de Europese Commissie (2018) “New assessment of ESIF administrative costs and burden”, Spatial Foresight & t33, blz. 30.

¹⁹ Studie van de Europese Commissie (2018) “New assessment of ESIF administrative costs and burden”, Spatial Foresight & t33, paragraaf 4.2.

²⁰ Berekening van de ERK op basis van gegevens uit de studie van de Europese Commissie (2018) “New assessment of ESIF administrative costs and burden”, Spatial Foresight & t33, tabel 3.1, en het opendataplatform van de Europese structuur- en investeringsfondsen, oktober 2019.

²¹ Studie van de Europese Commissie (2018) “New assessment of ESIF administrative costs and burden”, Spatial Foresight & t33, blz. 8.

²² Speciaal verslag nr. 17/2018: “Met de maatregelen die de Commissie en de lidstaten tijdens de laatste jaren van de programma’s voor de periode 2007–2013 namen, werd lage absorptie aangepakt, maar ze waren te weinig resultaatgericht”.

²³ Spatial Foresight & t33, “New assessment of ESIF administrative costs and burden”, oktober 2018, blz. 110.

²⁴ Sweco, t33 & Spatial Foresigh, “Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF”, juni 2017, tabel 1, blz. 17.

²⁵ Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds Plus, het Cohesiefonds, en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en de financiële regels voor die fondsen en voor het Fonds voor asiel en migratie, het Fonds voor interne veiligheid en het Instrument voor grensbeheer en visa, 29 mei 2018, COM(2018) 375 final.

²⁶ Spatial Foresight & t33, “New assessment of ESIF administrative costs and burden”, oktober 2018, blz. 105 en 106.

²⁷ Spatial Foresight & t33, “New assessment of ESIF administrative costs and burden”, oktober 2018, tabel 5.13.

²⁸ Advies nr. 6/2018 van de ERK, paragraaf 24.

²⁹ Advies nr. 6/2018 van de ERK, onder meer de paragrafen 28, 32, 37, 38, 62, 101 en 117.

³⁰ Artikel 31 van het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds Plus, het Cohesiefonds, en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en de financiële regels voor die fondsen en voor het Fonds voor asiel en migratie, het Fonds voor interne veiligheid en het Instrument voor grensbeheer en visa, COM(2018) 375 final van 29 mei 2018.

³¹ Briefingdocument “De vereenvoudiging van de uitvoering van het cohesiebeleid na 2020”, mei 2018, paragrafen 62–72.

³² Briefingdocument “De vereenvoudiging van de uitvoering van het cohesiebeleid na 2020”, mei 2018.

³³ Zie voetnoot¹⁸.

³⁴ Briefingdocument “De vereenvoudiging van de uitvoering van het cohesiebeleid na 2020”, mei 2018, paragrafen 62–72.

Tijdschema

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2020

AUTEURSRECHT

© Europese Unie, 2020.

Het beleid van de Europese Rekenkamer (ERK) inzake hergebruik is geregeld bij Besluit nr. 6-2019 van de Europese Rekenkamer over het opendatabeleid en het hergebruik van documenten.

Tenzij anders aangegeven (bv. in afzonderlijke auteursrechtelijke mededelingen), wordt voor de inhoud van de ERK die eigendom is van de EU een licentie verleend in het kader van de Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0)-licentie. Dit betekent dat hergebruik is toegestaan, mits de bron correct wordt aangegeven en wijzigingen worden aangegeven. De hergebruiker mag de oorspronkelijke betekenis of boodschap van de documenten niet wijzigen. De ERK is niet aansprakelijk voor mogelijke gevolgen van hergebruik.

U moet aanvullende rechten verwerven indien specifieke inhoud personen herkenbaar in beeld brengt, bijvoorbeeld op foto’s van het personeel van de ERK, of werken van derden bevat. Indien toestemming wordt verkregen, wordt hiermee de bovengenoemde algemene toestemming opgeheven en zullen beperkingen van het gebruik daarin duidelijk worden aangegeven.

Wilt u inhoud gebruiken of reproduceren die geen eigendom van de EU is, dan moet u de houders van het auteursrecht mogelijk rechtstreeks om toestemming vragen. Software of documenten waarop industriële-eigendomsrechten rusten, zoals octrooien, handelsmerken, geregistreerde ontwerpen, logo’s en namen, zijn uitgesloten van het beleid inzake hergebruik van de ERK, die u hiervoor ook geen licentie kan verlenen.

De groep institutionele websites van de Europese Unie met de domeinnaam “europa.eu” bevat links naar sites van derden. Aangezien de ERK geen controle heeft over deze sites, wordt u aangeraden kennis te nemen van hun privacybeleid.

Gebruik van het logo van de Europese Rekenkamer

Het logo van de Europese Rekenkamer mag niet worden gebruikt zonder voorafgaande toestemming van de Europese Rekenkamer.

Hoe neemt u contact op met de EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen),
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e-mail te sturen via: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: https://europa.eu/european-union/index_nl

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen op: https://op.europa.eu/nl/publications (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie https://europa.eu/european-union/contact_nl).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1952 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp/nl) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.