Rapport spécial
07 2020

Mise en œuvre de la politique de cohésion: coûts relativement faibles, mais manque d'informations pour pouvoir évaluer les économies liées à la simplification

À propos du rapport: La mise en œuvre des Fonds relevant de la politique de cohésion par l'intermédiaire de programmes opérationnels entraîne un certain nombre d'activités, qui engendrent des coûts pour la Commission, les États membres et les bénéficiaires.
Nous avons examiné si les coûts supportés par la Commission et par les États membres pour la mise en œuvre de ces Fonds étaient comparables à ceux d'autres régimes similaires et s'ils étaient étayés par des informations complètes, uniformes et cohérentes permettant une analyse et une prise de décision dans le domaine législatif, notamment dans le sens d'une simplification des règles.
Nous avons conclu que le coût global présenté par la Commission concernant la mise en œuvre des Fonds relevant de la politique de cohésion était faible par rapport à celui des autres Fonds de l'UE et de programmes financés au niveau international. Toutefois, nous avons en définitive constaté que les données sous-jacentes aux coûts collectées par la Commission étaient incomplètes, manquaient d'uniformité et de cohérence et ne permettaient pas, par exemple, d'évaluer l'impact de la simplification des règles de l'UE relatives à la mise en œuvre des Fonds de la politique de cohésion.
Rapport spécial de la Cour des comptes européenne présenté en vertu de l'article 287, paragraphe 4, deuxième alinéa, du TFUE.

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Synthèse

I

La politique de l'UE en matière de cohésion économique, sociale et territoriale correspond à un tiers environ de l'ensemble des dépenses financées sur le budget de l'Union. La politique de cohésion vise essentiellement à réduire les écarts de développement qui existent entre les différentes régions. Le montant des fonds alloués à la politique de cohésion, qui est celle dans laquelle l'UE investit le plus, était de 352 milliards d'euros pour 2014‑2020, soit 37 % du total des dépenses financées sur le budget de l'UE au cours de cette période.

II

La politique de cohésion relève de la gestion partagée, ce qui signifie que la responsabilité de sa mise en œuvre et de celle des Fonds concernés, y compris les activités de contrôle, est partagée entre la Commission et les États membres. Bien que la Commission reste responsable de l'exécution du budget de l'UE, la gestion et le contrôle proprement dits des Fonds de l'Union et des programmes sont délégués aux autorités des États membres. Les tâches et activités de ces autorités sont définies dans le règlement portant dispositions communes; elles consistent notamment dans la sélection des projets à cofinancer et dans leur contrôle.

III

La mise en œuvre des Fonds relevant de la politique de cohésion engendre des coûts. Cela s'applique tant aux tâches et activités des autorités responsables des programmes dans les États membres qu'à celles de la Commission.

IV

Dans le cadre de notre audit, nous avons examiné si ces coûts étaient comparables à ceux d'autres régimes similaires et si les informations sous-jacentes étaient complètes, uniformes et cohérentes. Nous avons également vérifié si celles-ci permettaient d'effectuer une analyse et de prendre des décisions dans le domaine législatif et en matière de simplification des règles. Nos observations et conclusions sont utiles pour préparer la période de programmation 2021‑2027 et renforcer l'efficacité des systèmes de gestion et de contrôle dans les États membres pendant cette même période.

V

Nous avons relevé que le coût global présenté par la Commission concernant la mise en œuvre des Fonds relevant de la politique de cohésion était faible par rapport à celui des autres Fonds de l'UE et de programmes financés au niveau international. Toutefois, nous avons bien dû constater que les données sous-jacentes aux coûts collectées par la Commission étaient incomplètes, manquaient d'uniformité et de cohérence et ne permettaient pas, par exemple, d'évaluer l'impact de la simplification des règles de l'UE relatives à la mise en œuvre des Fonds de la politique de cohésion.

VI

Nous avons observé que si les coûts déclarés à la Commission et relatifs au cofinancement étaient évidemment connus, il n'y avait que peu, voire pas d'informations disponibles sur les coûts non déclarés. Pour en savoir plus sur ces derniers, la Commission procède à des enquêtes auprès des États membres en leur demandant d'estimer les coûts administratifs. Nous avons des doutes quant à l'exhaustivité, la cohérence et l'exactitude des données sous-tendant l'estimation la plus récente, à savoir celle de 2018. Il n'empêche que cette étude pourrait servir de base à des comparaisons globales de haut niveau. Nous estimons que, comme la Commission en a fait état dans son étude de 2018, les coûts supportés par les États membres pour la mise en œuvre des Fonds relevant de la politique de cohésion, soit 2,3 % des fonds alloués, sont similaires, voire inférieurs à ceux enregistrés dans le cadre d'autres régimes bénéficiant d'un financement international.

VII

En ce qui concerne la période 2014‑2020, la Commission a estimé, sur la base d'une étude de 2017, que l'introduction de 21 mesures de simplification devrait se traduire par une réduction des coûts administratifs. Nous avons toutefois réalisé une enquête qui a montré que la plupart des États membres s'attendent à ce que les coûts administratifs augmentent au cours de la période en question.

VIII

Dans le cadre de l'exposé des motifs relatif à la proposition législative pour la période 2021‑2027, la Commission a présenté deux estimations tirées de l'étude de 2018 portant sur des mesures de simplification spécifiques. Nous estimons que, pour l'une de ces estimations, un scénario plus réaliste aurait dû être retenu dans l'exposé des motifs.

IX

La Commission a introduit plusieurs mesures de simplification dans le règlement 2014‑2020 et en a proposé de nouvelles pour celui relatif à la période 2021‑2027. L'impact financier de bon nombre de ces mesures de simplification a fait l'objet d'une estimation dans plusieurs études (en 2012, 2017 et 2018). Toutefois, la complexité des pratiques administratives des autorités nationales n'a, en l'occurrence, pas été prise en considération. Sur la base de nos travaux antérieurs, nous estimons qu'en raison de ces pratiques, les économies attendues des mesures de simplification risquent de ne pas pouvoir être réalisées.

X

Nous recommandons à la Commission:

  • d'annoncer ce qui sera examiné, en précisant à quel moment, dans le cadre des études qu'elle consacre régulièrement aux coûts administratifs;
  • d'évaluer dans quelle mesure les économies réalisées en matière de coûts administratifs sont conformes aux estimations;
  • d'examiner les pratiques administratives en vigueur dans les États membres.

Introduction

Les Fonds relevant de la politique de cohésion et leur gestion

01

La politique de cohésion économique, sociale et territoriale de l'UE (ci-après «la politique de cohésion») vise à réduire les écarts de développement qui existent entre les différentes régions, à restructurer les zones industrielles en déclin et à renforcer la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale au sein de l'Union européenne.

02

Les dépenses de cohésion représentent environ 37 % de l'ensemble des dépenses budgétaires de l'UE. Les crédits alloués à la politique de cohésion, principale politique d'investissement de l'Union, se sont élevés à 346 milliards d'euros pour la période de programmation 2007‑2013 (la dotation totale pour l'UE et les États membres était de 466 milliards d'euros) et à 352 milliards d'euros pour la période 2014‑2020 (la dotation totale pour l'UE et les États membres était de 473 milliards d'euros).

03

La politique de cohésion de l'UE s'articule autour de trois des cinq Fonds structurels et d'investissement européens1 (Fonds ESI): le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds de cohésion (FC) et le Fonds social européen (FSE). Ces trois Fonds sont souvent appelés «Fonds relevant de la politique de cohésion de l'UE». Le FEDER, le FC et le FSE sont régis par des règles communes, sauf exceptions prévues dans le règlement spécifiquement applicable à chacun des Fonds.

04

La politique de cohésion relève de la gestion partagée2, ce qui signifie que la responsabilité de sa mise en œuvre et de celle des Fonds concernés est partagée entre la Commission et les États membres. Ces Fonds sont mis en œuvre au moyen de programmes opérationnels (PO) établis par les États membres et adoptés par la Commission. Ces programmes précisent comment les pays dépenseront les ressources financières allouées par l'UE au cours d'une période de programmation donnée. Ils permettent le financement de projets sélectionnés par les autorités de gestion des États membres et réalisés par les bénéficiaires.

05

Pour la période de programmation 2007‑2013, les PO concernant la cohésion étaient au nombre de 441. Peu avant fin 2019, près de 90 % d'entre eux avaient déjà été clôturés3. Le nombre de PO pour la période 2014‑2020 est de 391. Ils sont toujours en cours.

06

Pour chaque PO, l'État membre désigne des autorités responsables: une autorité de gestion, une autorité de certification et une autorité d'audit. Leurs tâches et activités sont détaillées dans le règlement portant dispositions communes (RPDC)4.

  • L'autorité de gestion est chargée de la mise en œuvre du PO. Elle évalue et sélectionne les projets candidats, puis assure le contrôle et le suivi de leur mise en œuvre.
  • L'autorité de certification est chargée d'agréger les déclarations de coûts soumises par les bénéficiaires de chaque projet en déclarations de dépenses et demandes de paiement. Elle présente celles-ci à la Commission en vue d'un remboursement et de l'établissement des comptes annuels du PO.
  • L'autorité d'audit est chargée de fournir annuellement une opinion indépendante quant à la fiabilité des comptes, à la légalité des dépenses effectuées et au fonctionnement des systèmes de gestion et de contrôle.
07

De leur propre initiative, les États membres peuvent également mettre en place d'autres organismes – des organismes intermédiaires ou de coordination, par exemple – afin de fournir une assistance lors de la mise en œuvre des programmes opérationnels. Un organisme de coordination remplit des fonctions horizontales concernant plusieurs programmes opérationnels. Les organismes intermédiaires sont des organismes publics ou privés qui agissent sous la responsabilité d'une autorité désignée, en général pour un seul programme opérationnel, et qui effectuent des tâches pour le compte de cette dernière vis-à-vis des bénéficiaires qui mettent en œuvre les opérations.

08

Au niveau de la Commission, deux directions générales sont chargées d'appliquer la politique de cohésion de l'UE: la direction générale de l'emploi, des affaires sociales et de l'inclusion (DG EMPL) et la direction générale de la politique régionale et urbaine (DG REGIO).

09

La Commission négocie les programmes opérationnels avec les États membres avant de les approuver. Elle fournit des orientations et des instructions aux autorités de ces derniers sur l'exécution de leurs tâches et effectue des contrôles au niveau des États membres ou de la documentation afin de suivre la mise en œuvre de la politique. Parallèlement à ces tâches quotidiennes, la Commission propose la législation de base du domaine d'intervention, définissant le cadre d'action, et évalue les cadres antérieurs.

10

Les principales activités des autorités désignées dans les États membres et de la Commission sont présentées à la figure 1.

Figure 1

Activités des différents acteurs de la politique de cohésion et coûts y afférents

Remarque: Les États membres peuvent créer des organismes intermédiaires qu'ils placent sous la responsabilité des autorités de gestion et de certification.

Source: Cour des comptes européenne.

Coûts de mise en œuvre des Fonds relevant de la politique de cohésion

11

Les activités nécessaires à l'élaboration et à la mise en œuvre des programmes, y compris la gestion, le suivi, l'évaluation, l'information et la communication, le contrôle et l'audit (voir aussi points 06 à 09) engendrent des coûts administratifs à différents niveaux (voir figure 1):

des coûts liés à la réalisation des programmes et supportés par:

la Commission lors de la supervision et de la vérification de la mise en œuvre dans les États membres (tels que les frais de personnel, ainsi que le coût des études, des évaluations, des analyses, des actions d'information et des services de conseil);

les autorités des États membres lors de l'établissement et de la modification des programmes, mais aussi dans le cadre des activités de gestion, de suivi, d'évaluation, d'information et de communication, de contrôle et d'audit (tels que les frais de personnel, le coût des services de conseil et les coûts informatiques)5;

des coûts liés à la mise en œuvre des opérations sélectionnées et supportés par:

les bénéficiaires lors de l'introduction d'une demande d'aide financière, de la réalisation des projets, de l'établissement des rapports, et des demandes de remboursement (tels que les frais de personnel et de matériel et le coût des services).

12

Les coûts de mise en œuvre des Fonds peuvent être financés sur les budgets de l'UE et/ou des États membres (au niveau national ou régional).

  1. Certains coûts sont imputés au seul budget de l'UE. Il s'agit de coûts supportés par la Commission au titre de l'assistance technique fournie de sa propre initiative, notamment pour des mesures de renforcement de la capacité administrative, la réalisation d'études et d'évaluations, des actions de diffusion de l'information, etc.6 Le budget de l'UE couvre également les coûts administratifs ordinaires, comme les frais immobiliers ou de personnel,
  2. Certains coûts sont cofinancés, c'est-à-dire couverts à la fois par le budget de l'UE et par celui des États membres. Ils sont supportés par ces derniers et déclarés comme frais d'assistance technique. Ils peuvent concerner des activités ou des opérations mises en œuvre au moyen d'un programme opérationnel d'assistance technique spécifique ou au titre d'une priorité dans le cadre d'un programme opérationnel général. Les opérations d'assistance technique doivent respecter toutes les exigences contenues dans les règles de la politique de cohésion et concernant, par exemple, les procédures de sélection, les dispositions en matière de contrôle et d'audit, les marchés publics, les règles d'éligibilité ou encore les obligations relatives à l'établissement de rapports.
  3. Certains coûts sont couverts par les seuls États membres. La Commission ne reçoit aucune information sur ces coûts du fait qu'ils sortent du champ du RPDC.

Chaque État membre peut décider des coûts à financer sur son budget national et de ceux pour lesquels il entend demander un cofinancement en les déclarant au titre de l'assistance technique.

13

La corrélation entre coûts administratifs et assistance technique est illustrée par le graphique circulaire en couleurs ci-après (voir figure 2), où le cercle central correspond aux coûts de la Commission européenne (voir point 12, sous (1)). Les deuxième et troisième cercles font référence aux coûts d'assistance technique déclarés par les États membres à la Commission (voir point 12, sous (2)). Enfin, le cercle extérieur représente les coûts administratifs supportés par les États membres, mais non déclarés à la Commission (voir point 12, sous (3)), laquelle essaie de les estimer par des études (voir point 15). Les différentes couleurs utilisées pour le plus grand des cercles montrent quelle autorité a supporté les coûts; nous pouvons voir, par exemple, que ces derniers sont pour la plupart pris en charge par les États membres et que plus de 50 % des coûts d'assistance technique de ceux-ci se situent au niveau des autorités de gestion.

Figure 2

Ventilation des coûts administratifs et de l'assistance technique

Remarque: Le montant de 474 milliards d'euros comprend le financement de l'UE (352 milliards d'euros – voir point 02) et le cofinancement national.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données de la Commission européenne pour la période 2014‑2020.

14

Le règlement portant dispositions communes (RPDC) limite la mesure dans laquelle les États membres peuvent déclarer des dépenses d'assistance technique. Pour la période 2014‑2020, les États membres sont autorisés à demander le remboursement de ce type de coûts à concurrence d'un montant équivalent à 4 % des fonds qui leur sont alloués7. Le RPDC définit également les circonstances dans lesquelles ce plafond peut être porté à 6 %. L'annexe I donne un aperçu de la dotation totale en faveur de la politique de cohésion (473 milliards d'euros) ainsi que de l'assistance technique (14 milliards d'euros) pour la période de programmation 2014‑2020 dans chaque État membre. Suivant le programme, l'UE cofinance entre 50 et 100 % des dépenses d'assistance technique déclarées.

15

Entre 2010 et 2018, la Commission a commandé cinq études afin d'estimer le niveau des coûts de mise en œuvre de la politique de cohésion ainsi que l'impact des mesures de simplification des règles et des dispositions introduites dans les différentes propositions législatives de la Commission (voir encadré 1).

Encadré 1

Études de la Commission visant à estimer le coût de la mise en œuvre des Fonds relevant de la politique de cohésion ainsi que l'impact des mesures de simplification

Pour les périodes programmation allant de 2007 à 2027, la Commission a commandé cinq études visant à estimer le niveau des coûts administratifs et l'impact des mesures de simplification:

  • 2010 – étude portant sur l'estimation des coûts administratifs du FEDER et du FC pour la période 2007‑2013, ainsi que de la charge de travail que ceux-ci représentent pour les autorités des États membres8;
  • juin 2012 – étude portant sur l'estimation des coûts administratifs relatifs au FSE pour la période 2007‑20139;
  • juillet 2012 – étude portant sur l'estimation de l'impact, sur les coûts administratifs du FEDER et du FC, des changements introduits dans la proposition législative relative à la période 2014‑202010;
  • 2017 – étude consistant en l'examen de l'incidence d'un échantillon de 21 mesures de simplification instaurées dans le règlement portant dispositions communes relatif à la période 2014‑2020 pour les cinq Fonds ESI, sur la base de la phase initiale de mise en œuvre des programmes de la période en question11;
  • 2018 – étude établissant une nouvelle base de référence pour les coûts et la charge de travail administratifs relatifs aux cinq Fonds ESI pour la période 2014‑2020 et estimant l'impact attendu d'un certain nombre de mesures figurant dans la proposition de règlement pour 2021‑202712.

Étendue et approche de l'audit

16

Lors de notre audit, nous avons examiné les coûts, pour la Commission et les États membres, de la mise en œuvre des Fonds de la politique de cohésion par l'intermédiaire de programmes opérationnels. Nous avons également vérifié si les informations sur les coûts que les États membres doivent transmettre à la Commission constituent une base suffisante pour permettre de prendre des décisions de gestion au niveau législatif et de simplifier les règles et les dispositions.

17

Nos observations et conclusions sont utiles pour préparer la période de programmation 2021‑2027 et renforcer l'efficacité des systèmes de gestion et de contrôle dans les États membres pendant cette même période.

18

Nous avons examiné les coûts de mise en œuvre des Fonds relevant de la politique de cohésion et posé deux questions d'audit:

  1. Le coût global de la mise en œuvre des Fonds de la politique de cohésion, tel qu'il est présenté par la Commission, est-il comparable à celui d'autres régimes similaires, sur la base d'informations relatives aux coûts détaillées, complètes, uniformes et cohérentes?
  2. Les données sous-jacentes relatives à ce coût global permettent-elles d'effectuer une analyse et de prendre des décisions dans le domaine législatif et en matière de simplification des règles?
19

Les travaux d'audit que nous avons réalisés aux fins du présent rapport ont concerné à la fois la Commission et les autorités des États membres.

Nous avons évalué les procédures de la Commission ainsi que les informations sur les coûts dont cette dernière (DG REGIO et DG EMPL) et les États membres disposaient. Nous avons également examiné les méthodes établies par le service central de la Commission (la direction générale du budget ou DG BUDG) pour estimer les coûts des contrôles concernant les Fonds relevant de la politique de cohésion.

Afin d'obtenir une couverture géographique équilibrée, nous avons sélectionné cinq États membres parmi ceux considérés par la Commission comme étant les plus avancés dans la collecte et l'utilisation des informations sur les coûts. Nous nous sommes ainsi rendus en Pologne, au Portugal et en Tchéquie afin d'y rencontrer les autorités concernées, et nous avons procédé à des vidéoconférences et à des examens documentaires pour ce qui est des autorités autrichiennes et lettones. Nous avons en l'occurrence:

examiné les procédures d'enregistrement, de vérification et de déclaration des coûts de mise en œuvre des Fonds de la politique de cohésion et des programmes utilisés par les autorités nationales de coordination, de gestion, de certification et d'audit concernées par la mise en œuvre de 15 programmes opérationnels;

examiné les données déclarées et utilisées dans l'étude de 2018 (voir encadré 1);

évalué la disponibilité et la qualité de ces données.

Nous nous sommes entretenus avec des fonctionnaires des autorités nationales ainsi qu'avec des agents de la Commission (DG BUDG, DG EMPL et DG REGIO).

En outre, nous avons effectué deux enquêtes auprès des États membres.

Nous avons invité toutes les autorités en charge des programmes à participer à une enquête sur la collecte, l'analyse et la communication d'informations sur les coûts administratifs. Elle a également porté sur les processus et sur la manière dont les autorités en question envisagent l'avenir. Nous avons obtenu une réponse de la part de 131 des 591 autorités (22 %) dans 26 États membres.

Nous avons effectué une enquête auprès de l'ensemble des institutions supérieures de contrôle de l'UE et nous les avons invitées à nous fournir des informations supplémentaires sur le coût de la mise en œuvre des Fonds de la politique de cohésion et des régimes d'aide nationaux, ainsi que sur leurs audits dans ces domaines. Sur les 28 institutions supérieures de contrôle sondées, 15 ont répondu.

Nous avons examiné les études réalisées entre 2010 et 2018 sur le coût de la mise en œuvre des Fonds relevant de la politique de cohésion et sur les mesures de simplification (voir encadré 1). Ces différentes études couvrent ensemble les trois périodes de programmation (de 2007 à 2027).

20

En ce qui concerne l'examen des données sur les coûts et des procédures connexes, nous avons centré notre attention sur la période de programmation 2014‑2020. L'audit a porté sur les informations dont disposaient la Commission et les États membres au 31 décembre 2018.

21

Nos travaux d'audit n'ont pas couvert:

  1. les avantages générés par les procédures concernant la mise en œuvre des Fonds de la politique de cohésion;
  2. les coûts administratifs des opérations sélectionnées au niveau des bénéficiaires (voir point 11).

Observations

Le coût global de la mise en œuvre des Fonds relevant de la politique de cohésion qui a été communiqué est relativement faible, mais il s'appuie sur des données incomplètes et manquant d'uniformité et de cohérence

22

Mettre en œuvre une politique ou un programme engendre des coûts, qui concernent essentiellement le personnel, les systèmes informatiques, les bâtiments et les services. Il convient par ailleurs de publier des informations complètes, uniformes et cohérentes sur les frais supportés afin de montrer aux citoyens européens que les politiques sont mises en œuvre de manière efficiente. Les coûts doivent idéalement rester faibles, puisque plus ils sont élevés, moins il y a d'argent disponible pour appliquer réellement la politique concernée.

Chaque année, la Commission établit des rapports sur le coût de mise en œuvre des Fonds relevant de la politique de cohésion, mais l'ensemble manque de cohérence dans la durée

23

Le règlement financier de l'UE impose à la Commission de fournir une évaluation des coûts et des avantages des contrôles dans les rapports annuels d'activités (RAA) de chaque DG13. La Commission définit les «coûts des contrôles» comme les coûts relatifs à la plupart des aspects de l'exécution des dépenses de l'UE, y compris les Fonds de la politique de cohésion. Au sein de cette institution, il s'agit essentiellement de coûts concernant le personnel chargé de la mise en œuvre de ces Fonds, notamment de la programmation, du suivi, de la gestion financière, de l'assistance administrative et technique ainsi que de l'audit. Les données pour les années 2013 à 2018 sont présentées dans le tableau 1.

Tableau 1

Informations sur les coûts des contrôles dans les rapports annuels d'activités de la Commission

2013 2014 2015 2016 2017 2018
Politique de l'emploi
Coût du contrôle (millions d'euros) (1) 25,51 24,65 24,57 24,55 26,56 13,28
Paiements effectués au titre du FSE (millions d'euros) 13 763,80 10 609,27 10 301,91 8 132,00 9 780,26 13 917,14
Coût du contrôle (coût du contrôle / paiements effectués au titre du FSE) 0,19 % 0,23 % 0,24 % 0,30 % 0,27 % 0,09 %
Coût, pour l'État membre, du contrôle pour le FSE (coût du contrôle / dotation totale du FSE pour la période de programmation) 4,80 % 4,80 % 4,80 % 4,80 % 4,80 % 2,76 %
Politique régionale
Coût du contrôle (millions d'euros) (1) non disponi­ble 75,27 70,57 74,49 74,42 73,69
Paiements effectués au titre du FEDER et du FC (millions d'euros) 48 812,14 40 598,00 28 485,54 26 394,20 39 305,17
Coût du contrôle (coût du contrôle / paiements effectués au titre du FEDER et du FC) 0,14 % 0,15 % 0,17 % 0,26 % 0,28 % 0,19 %
Coût, pour l'État membre, du contrôle pour le FEDER et le FC (coût du contrôle / dotation totale du FEDER et du FC pour la période de programmation) 2,10 % 2,10 % 2,10 % 2,10 % 2,10 % 2,26 % pour le FEDER et 1,84 % pour le FC

(1) Calcul effectué par la Commission européenne pour le rapport annuel d'activités. Les chiffres publiés pour les années 2013 à 2017 sont des valeurs en pourcentage, tandis que pour 2018, il s'agit de valeurs absolues.

Source: Rapports annuels d'activités de la Commission européenne.

24

Dans ses RAA, la Commission présente ses coûts des contrôles sous la forme d'un pourcentage des paiements effectués. Peu de paiements ont lieu au cours des premières années d'une période de programmation, parce que les États membres s'emploient encore à mettre en place les programmes et que les projets n'ont pas été véritablement lancés. Cependant, les coûts de la Commission sont relativement stables et ne varient guère en fonction du volume des fonds déboursés. Les variations constatées dans les pourcentages publiés sont essentiellement dues à celles du volume des paiements effectués au titre des programmes.

25

À l'instar des autres DG de la Commission, celles en charge de la politique de cohésion (DG EMPL et DG REGIO) estiment leurs coûts suivant une méthode établie par les services centraux de la Commission. Elle consiste à multiplier le nombre d'agents affectés à l'exécution de la politique de cohésion par un coût moyen par agent, fixé pour chaque catégorie de personnel. À la suite de recommandations formulées par le service d'audit interne de la Commission, la méthode d'affectation du personnel a été modifiée en 2018. Plus particulièrement, comme elle l'explique dans son RAA, la DG EMPL a affiné la méthode qu'elle utilisait pour estimer les ressources en personnel engagées et qui n'avait pas été actualisée depuis 2013. Cette adaptation conjuguée à deux réorganisations administratives et à l'augmentation considérable de la charge de travail liée au semestre européen – tout cela ne figure que dans le RAA 2018 – a eu pour effet de réduire de 50 % les coûts communiqués par la DG EMPL en matière de gestion partagée. Ce constat remet en question l'exactitude des coûts communiqués pour les années 2013 à 2017. Nous estimons que la méthode actualisée à présent utilisée par la Commission lui permet de satisfaire aux exigences du règlement financier (voir point 23).

Les États membres ne disposent que d'informations incomplètes sur les coûts administratifs

26

Les États membres peuvent décider des coûts qu'ils déclarent à la Commission au titre de l'assistance technique (voir point 14). Le type de coûts déclarés varie d'une autorité à l'autre, même au sein d'un État membre. Certains pays choisissent de ne pas déclarer tous leurs coûts administratifs éligibles au titre de l'assistance technique. Ce choix peut être dicté par une volonté d'utiliser davantage de fonds disponibles pour des projets opérationnels, par exemple. La figure 3 présente les types de coûts déclarés au titre de l'assistance technique par chacun des cinq États membres de notre échantillon. Le tableau montre également que, pour certains types de coûts, des pays ont fait le choix de ne pas les déclarer, en tout ou en partie. Pour ce qui est des coûts qui ne lui sont pas déclarés, la Commission ne dispose d'aucune information sur leur montant ou sur leur nature (voir aussi point 13).

Figure 3

Financement des coûts administratifs dans les États membres audités

États membres Type de coût de contrôle couvert par l'assistance technique / Autorité Frais de personnel Frais de matériel Frais généraux Coûts externes
Autriche Organisme de coordination
(ÖROK uniquement)
Intégralement déclarés Non déclarés Non déclarés Non déclarés
Autriche Autorité de gestion Partiellement déclarés Partiellement déclarés Partiellement déclarés Partiellement déclarés
Autriche Organismes intermédiaires de l'autorité de gestion (1) Non déclarés Non déclarés Non déclarés Partiellement déclarés
Autriche Autorité de certification (2) Non déclarés Non déclarés Non déclarés Partiellement déclarés
Autriche Organismes intermédiaires de l'autorité de certification (3) Partiellement déclarés Partiellement déclarés Partiellement déclarés Partiellement déclarés
Autriche Autorité d'audit Non déclarés Non déclarés Non déclarés Non déclarés
Tchéquie Organisme de coordination Intégralement déclarés Déclarés en très grande partie Intégralement déclarés Partiellement déclarés
Tchéquie Autorité de gestion Intégralement déclarés Partiellement déclarés Partiellement déclarés Partiellement déclarés
Tchéquie Organismes intermédiaires de l'autorité de gestion Intégralement déclarés Partiellement déclarés Partiellement déclarés Partiellement déclarés
Tchéquie Autorité de certification Intégralement déclarés Partiellement déclarés Non déclarés Intégralement déclarés
Tchéquie Autorité d'audit Intégralement déclarés Déclarés en très grande partie Déclarés en très grande partie Aucune information disponible
Lettonie Autorité de gestion Déclarés en très grande partie Déclarés en très grande partie Déclarés en très grande partie Déclarés en très grande partie
Lettonie Organismes intermédiaires de l'autorité de gestion Partiellement déclarés Partiellement déclarés Partiellement déclarés Partiellement déclarés
Lettonie Autorité de certification Partiellement déclarés Non déclarés Partiellement déclarés Sans objet
Lettonie Autorité d'audit Déclarés en très grande partie Déclarés en très grande partie Intégralement déclarés Intégralement déclarés
Portugal Organisme de coordination Intégralement déclarés Intégralement déclarés Intégralement déclarés Intégralement déclarés
Portugal Autorité de gestion Intégralement déclarés Intégralement déclarés Intégralement déclarés Intégralement déclarés
Portugal Organismes intermédiaires de l'autorité de gestion Partiellement déclarés Partiellement déclarés Partiellement déclarés Partiellement déclarés
Portugal Autorité de certification Intégralement déclarés Intégralement déclarés Intégralement déclarés Intégralement déclarés
Portugal Autorité d'audit Partiellement déclarés Intégralement déclarés Partiellement déclarés Intégralement déclarés
Portugal Structure d'audit isolée – Audit des opérations Intégralement déclarés Intégralement déclarés Intégralement déclarés Intégralement déclarés
Pologne Autorité de gestion Intégralement déclarés Intégralement déclarés Aucune information disponible Intégralement déclarés
Pologne Organismes intermédiaires de l'autorité de gestion Intégralement déclarés Intégralement déclarés Partiellement déclarés Intégralement déclarés
Pologne Autorité de certification (4) Intégralement déclarés Intégralement déclarés Aucune information disponible Intégralement déclarés
Pologne Autorité d'audit Intégralement déclarés Intégralement déclarés Sans objet Intégralement déclarés

(1) Dans le cas du FEDER, les organismes intermédiaires des autorités de gestion ne sont pas financés au titre de l'assistance technique.

(2) L'autorité de certification du FSE ne déclare aucun coût au titre de l'assistance technique.

(3) L'autorité de certification du FSE ne dispose d'aucun organisme intermédiaire.

(4) En Pologne, l'autorité de certification est une entité opérationnelle distincte de l'autorité de gestion.

Source: Cour des comptes européenne.

27

Les réponses à notre enquête indiquent que l'assistance technique couvre une partie non négligeable des coûts administratifs des États membres, mais pas tous (voir figure 2). En d'autres termes, les États membres financent une partie des coûts administratifs au moyen de ressources nationales ou régionales propres et ne déclarent pas ces frais à la Commission.

28

En ce qui concerne la période de programmation 2007‑2013, pour laquelle seuls quelques PO sont encore ouverts, 10 % des autorités nationales ayant participé à notre enquête ont financé l'ensemble de leurs coûts avec des fonds propres. Inversement, elles sont 13 % à avoir financé l'intégralité de leurs coûts au titre de l'assistance technique (voir tableau 2).

Tableau 2

Part de l'assistance technique dans les coûts administratifs pour la période 2007-2013 (estimation des répondants à l'enquête)

Proportion d'assistance technique dans le total des coûts administratifs  Pourcentage des répondants
0 % 10 %
1 %-25 % 9 %
26 %-50 % 11 %
51 %-75 % 7 %
76 %-99 % 9 %
100 % 13 %
Ne sait pas 41 %
Total 100 %

Source: Cour des comptes européenne.

29

La Commission a estimé la proportion que le montant déclaré représente dans le total des coûts administratifs des États membres après les avoir interrogés. Elle a ainsi obtenu, en 2010, une fourchette allant de 30 % à 70 %14 (pour la période de programmation 2007‑2013 – pour le FEDER et le FC) et, en 2018, un chiffre de 68 %15 (pour la période de programmation 2014‑2020 – pour les cinq Fonds ESI).

30

Notre enquête indique que 41 % des répondants n'ont pas été en mesure d'estimer la part des coûts financée par l'assistance technique (voir tableau 2). Même si les coûts déclarés pour l'assistance technique sont connus, il n'y avait, dans la plupart des cas (91 %), aucune demande, au niveau national, visant à déterminer le total des coûts. Cette situation n'est pas propre aux organismes qui mettent en œuvre les Fonds relevant de la politique de cohésion: 20 % seulement des institutions supérieures de contrôle ont confirmé l'existence de telles demandes pour les régimes de financement purement nationaux ou régionaux.

31

Les autorités des États membres, qui sont des organismes publics, disposent de systèmes comptables pour enregistrer les coûts qu'ils supportent. Cependant, 62 % des autorités qui ont répondu à notre enquête faisaient partie d'organisations plus grandes, comme des ministères. En d'autres termes, il peut être difficile de distinguer les coûts relatifs à l'activité des autorités responsables des programmes et mettant en œuvre la politique de cohésion, de ceux de l'organisation plus large, lorsqu'ils partagent des bâtiments ou des systèmes informatiques, par exemple.

L'étude ad hoc de 2018 de la Commission portant sur l'estimation des coûts administratifs s'appuyait sur des données sous-jacentes incomplètes et manquant d'uniformité ou de cohérence

32

Étant donné qu'il n'existe pas d'informations complètes sur les coûts administratifs des États membres, la Commission a entrepris périodiquement de réaliser des études pour obtenir une estimation de ces coûts. Ces études ont été réalisées par des consultants vers la cinquième année de chaque période de programmation, avec des publications en 2010 (FC et FEDER), en 2012 (FSE) et en 2018 (pour les cinq Fonds ESI) (voir encadré 1).

33

Dans le cas de l'étude de 2018, le consultant a demandé à l'ensemble des autorités nationales de lui fournir des informations sur les coûts administratifs au travers d'un questionnaire. Il s'agissait notamment d'autorités de gestion, de certification et d'audit, mais aussi d'organismes nationaux de coordination, à l'exclusion toutefois d'un nombre élevé d'organismes intermédiaires.

34

Les autorités des États membres concernées n'étaient pas juridiquement tenues de répondre au questionnaire et certaines se sont en effet abstenues. Le taux de réponse était compris entre 13 % (Allemagne) et 100 % (Danemark et Slovénie)16. Pour les cinq Fonds ESI, le taux de couverture final dans l'ensemble des États membres a atteint 39 %17.

35

Nous avons demandé aux participants à notre enquête qui n'avaient pas répondu au questionnaire du consultant relatif à l'étude de 2018 pourquoi ils n'y avaient pas donné suite. Certains ont argué qu'ils ne disposaient pas d'un personnel suffisant et de données facilement disponibles. D'autres ont indiqué que le moment choisi pour le questionnaire n'était pas optimal; les activités sont réparties inégalement au cours d'une période de programmation (en raison de la nature même du domaine d'intervention) et il en va dès lors de même pour les coûts administratifs des États membres. Puisque le consultant n'a pas réussi à obtenir toutes les réponses à son questionnaire, il a dû procéder à des ajustements pour compenser le manque de données. Pour ce faire, il s'est appuyé sur les réponses valides des répondants «au profil similaire»18.

36

Pour les États membres qui ont répondu au questionnaire, les ressources nécessaires à cette fin n'étaient pas excessives: les participants à notre enquête ont indiqué qu'ils y avaient consacré en moyenne 1,7 agent-semaine.

37

Les travaux d'audit réalisés dans les États membres de notre échantillon ainsi que les réponses apportées à notre enquête montrent que les données sous-jacentes communiquées au consultant étaient incomplètes et manquaient d'uniformité et de cohérence pour les différentes raisons ci-après.

  • Les autorités des cinq États membres audités ont déclaré que la portée du questionnaire, la méthodologie adoptée et les questions posées n'étaient pas claires et qu'il n'y avait pas de véritables consignes.
  • Les participants à notre enquête ont été en mesure d'extraire de leurs systèmes d'information un peu plus de 50 % des données requises pour répondre au questionnaire du consultant. Par conséquent, ils ont dû utiliser des estimations pour bon nombre des informations demandées.
  • En ce qui concerne les cinq États membres de notre échantillon, les données utilisées par les autorités pour répondre à nos questions n'ont guère été vérifiées, le consultant se contentant de procéder à des contrôles de vraisemblance.
  • Les réponses de certaines autorités de quatre des cinq États membres audités ne contenaient pas toujours d'informations relatives aux organismes intermédiaires.
  • Dans les cinq États membres audités, certaines autorités n'ont communiqué que les coûts financés au titre de l'assistance technique, ce qui ne correspond qu'à une partie des coûts administratifs.
  • Dans deux des cinq États membres concernés, certaines informations communiquées ne se rapportaient pas uniquement à la période de programmation 2014‑2020.
  • Dans quatre des cinq États membres de notre échantillon, les coûts n'ont pas été communiqués de manière cohérente: nous avons observé que certains coûts n'étaient pas repris dans les rapports sur la mise en œuvre de la politique de cohésion. Dans l'un des États membres audités, nous avons également constaté la présence de coûts qui ne concernaient pas seulement cette mise en œuvre (voir encadré 2).

Encadré 2

Problèmes détectés dans les réponses fournies par les autorités des États membres

Une autorité d'audit d'un État membre n'a indiqué que les frais généraux de son siège principal en omettant ceux de 35 sièges régionaux. Elle a également inclus des coûts concernant l'ensemble de son personnel, alors que certains de ses agents contrôlent des dépenses sans lien avec la politique de cohésion.

38

Deux autorités ont déclaré que si elles avaient été prévenues plus tôt, elles auraient pu fournir des informations plus nombreuses et de meilleure qualité. Si la nécessité de communiquer ces données avait été connue dès le début de la période de programmation, elles auraient pu concevoir leurs systèmes et procédures de manière à produire les informations requises, dont la fourniture aurait été plus facile, plus efficiente et plus précise.

39

En ce qui concerne le FEDER et le FC, l'étude de 2018 a donné des résultats très semblables à ceux de l'étude précédente de 2010. En revanche, elle estime à 2,8 % les coûts relatifs au FSE pour les États membres, contre 4,2 % dans celle de 2012. Selon l'étude de 2018, cette nette réduction de coûts pouvait être attribuée en premier lieu à une diminution des coûts liés (i) au suivi et à l'évaluation, (ii) aux vérifications des demandes de remboursement, notamment grâce à une utilisation accrue des options de coûts simplifiés (OSC), et (iii) aux activités d'information et de communication19.

Selon les données disponibles, les coûts administratifs sont relativement faibles

40

Le coût administratif de la politique de cohésion serait raisonnable par rapport à d'autres programmes européens ou internationaux de financement des investissements.

41

Les faiblesses que nous avons mentionnées aux points 33 à 39 remettent en cause l'exhaustivité, l'uniformité et la cohérence des données collectées pour l'étude de 2018. Dès lors, lorsqu'il s'agit d'analyser les données, leur manque de fiabilité doit être pris en considération, ce qui implique qu'elles ne peuvent servir qu'à des comparaisons approximatives. Néanmoins, même compte tenu d'une marge d'erreur élevée, les données disponibles indiquent que les coûts administratifs des Fonds relevant de la politique de cohésion sont faibles par comparaison avec ceux d'autres programmes européens ou internationaux.

42

L'étude de 2018 montre que le coût moyen de la mise en œuvre des Fonds de la politique de cohésion pour les États membres correspondait à 2,3 %20 du montant total des fonds alloués. De tous les Fonds ESI, le FC est le moins cher, avec 1,8 % de coûts administratifs. Viennent ensuite le FEDER (2,3 %) et le FSE (2,8 %) (voir tableau 1). Les auteurs de l'étude arrivent à la conclusion21 que ces différences sont le reflet de la diversité des Fonds: à titre d'exemple, les programmes relevant du FC comportent généralement des projets plus importants mais moins nombreux que ceux du FSE ou ont un volume financier variable. Par conséquent, toute comparaison doit tenir compte de la nature différente des Fonds. L'étude de 2018 donne à penser que les coûts de mise en œuvre des Fonds de la politique de cohésion sont inférieurs à ceux du Feader (8,3 %) et du FEAMP (4,4 %).

43

Parallèlement aux coûts pour les États membres, ceux de la Commission pour 2018 sont estimés à 0,36 % du total des engagements de financement effectués au titre de la politique de cohésion. Plus précisément, les coûts de la DG EMPL correspondent à 0,18 % des fonds engagés pour le FSE, tandis que ceux de la DG REGIO représentent 0,42 % des fonds engagés pour le FC et le FEDER.

44

L'étude de 2018 fait également référence à des études antérieures, qui ont montré que les coûts de mise en œuvre des Fonds ESI sont raisonnables par rapport à ceux de régimes internationaux comparables. Ces études ont permis de constater que les coûts de la mise en œuvre des Fonds ESI pour les États membres étaient comparables aux frais généraux administratifs de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD), qui dispose de structures de gestion et de mise œuvre très semblables (4,5 % des coûts des programmes). Les coûts administratifs des programmes de partenariat régional et mondial de la Banque mondiale s'élèvent à 11 %.

Les informations disponibles sur les coûts ne permettaient pas d'évaluer l'impact de la simplification des règles de l'UE

45

Les informations relatives aux coûts administratifs de la mise en œuvre des Fonds relevant de la politique de cohésion sont particulièrement utiles à deux stades de la période de programmation, à savoir:

  1. lorsqu'une nouvelle réglementation est proposée pour une période de programmation et que des règles sont modifiées, abandonnées ou introduites;
  2. lorsqu'une période de programmation est clôturée et que le montant final des coûts administratifs peut être calculé et évalué par rapport aux hypothèses de départ.
46

Pour justifier la modification des dispositions législatives dans le nouveau RPDC, les études devraient présenter ces informations et servir de référence à la Commission pour bien comprendre la complexité des règles et des pratiques administratives en lien avec les coûts administratifs. Ces données devraient permettre à la Commission et aux États membres de déterminer quelles mesures de simplification pourraient être efficaces et quel impact en attendre, tout en tenant compte des avantages tirés de la réglementation. Une fois la mise en œuvre des programmes suffisamment avancée, la Commission devrait mesurer les effets et analyser l'impact des mesures de simplification, si elles sont déjà appliquées ou qu'il est prévu de le faire pendant la période de programmation suivante.

La Commission se montre plus optimiste que les États membres pour ce qui est des économies liées à la simplification de la réglementation au cours de la période 2014-2020

47

Nous avons examiné l'analyse faite par la Commission de l'impact des mesures de simplification et nous l'avons comparée avec la position des États membres à l'égard des coûts administratifs pour la période 2014‑2020. Les études réalisées entre 2010 et 2018 pour la Commission (voir encadré 1) s'appuyaient sur des informations datant soit des premiers stades d'une même période de programmation, soit de la période de programmation précédente utilisée comme scénario de référence pour estimer l'impact futur des mesures de simplification introduites ou proposées. Dans les deux scénarios, les informations disponibles étaient insuffisantes pour permettre d'évaluer l'incidence des changements liés aux mesures de simplification.

48

L'étude de 2017 (voir encadré 1) constitue un bon exemple d'utilisation de l'information à un stade précoce de la période de programmation. Lors de travaux d'audit antérieurs22, nous avons constaté que la lenteur de la mise en œuvre au cours de la période 2014‑2020 s'était traduite par un taux d'absorption d'environ 10 % seulement des fonds disponibles au titre du FEDER, du FSE et du FC au premier semestre de 2017. Avec un taux d'absorption des fonds alloués de 10 % à peine, il est difficile d'estimer les effets des mesures de simplification examinées, puisque, en général, un changement de règles implique la modification des procédures, l'acquisition de nouvelles connaissances et l'organisation de formations. L'étude de 2018 confirme que la modification des règles peut n'avoir eu une réelle incidence qu'avec un certain décalage et qu'il serait difficile de démontrer de manière concluante que ces changements ont eu un impact sur les coûts administratifs23.

49

Les études réalisées jusqu'à présent (voir encadré 1) visaient à estimer le plafond réglementaire relatif à l'assistance technique dans le cadre des différents Fonds relevant de la politique de cohésion et à mettre en lumière les économies attendues des mesures de simplification. Cependant, la Commission n'a pas encore déterminé si ces économies sont devenues réalité. Bien que la quasi-totalité des programmes opérationnels de la période 2007‑2013 soient à présent clôturés (voir point 05), la Commission n'a pas encore mesuré ni évalué la différence entre l'incidence estimée et l'impact réel des mesures de simplification.

50

Dans son étude de 2017 (voir encadré 1), la Commission a examiné si 21 mesures de simplification introduites dans le RPDC relatif à la période 2014‑2020 avaient provoqué les réductions de coûts attendues pour les cinq Fonds ESI (voir annexe III).

51

Cette étude a permis d'établir que, dans l'ensemble, les 21 mesures de simplification devraient conduire à une réduction des coûts liés à l'administration publique des Fonds de la politique de cohésion de 4 à 8 % dans le cas du FEDER et du FC et de 2 à 5 % dans celui du FSE24. Toujours selon elle, le plafond réglementaire de l'assistance technique, actuellement fixé à 4 % des fonds alloués, pourrait être ramené à 3,7-3,8 % pour les Fonds ESI.

52

Lors de notre enquête et de nos visites sur place, nous avons demandé aux autorités en charge de la mise en œuvre d'expliquer comment elles voyaient évoluer les coûts administratifs de la période 2014‑2020 par rapport à ceux de la période 2007‑2013. Environ 58 % des répondants s'attendaient à ce que leurs coûts augmentent, tandis que 20 % misaient sur un statu quo, ce qui signifie donc qu'ils étaient 78 % à penser que les coûts administratifs augmenteraient ou se maintiendraient au même niveau qu'au cours de la période précédente. Selon les répondants, les principaux facteurs qui, pour les autorités des États membres, contribueront à accroître les coûts sont le nombre d'actes juridiques de l'UE et les difficultés rencontrées pour les interpréter, ainsi que le nombre de tâches imposées par la législation aux autorités en question.

53

Le pronostic de la majorité des répondants des États membres, à savoir une hausse des coûts administratifs, contredit l'évaluation de la Commission, qui prévoit une diminution de ces mêmes coûts.

L'impact des mesures de simplification proposées pour la période 2021-2027 est incertain

54

Nous avons souligné au point 41 que les données de l'étude de 2018 ne permettaient que des comparaisons approximatives. En conséquence, il semble très difficile d'utiliser des éléments isolés de l'étude en question pour étayer des modifications détaillées des règles législatives. La prudence est donc de rigueur. Dans l'exposé des motifs relatif à la proposition de nouveau RPDC, la Commission confirme ce point («Pour nombre de mesures de simplification […], les économies sont difficiles à quantifier à l'avance.»)25. Néanmoins, elle y présente deux estimations concernant des modifications particulières apportées aux dispositions dans la proposition de règlement pour la période 2021‑2027 (voir encadré 3).

Encadré 3

Estimations tirées de l'étude de 2018 et intégrées dans l'exposé des motifs du nouveau RPDC

  • L'utilisation accrue des options de coûts simplifiés (ou du paiement subordonné au respect de certaines conditions) pour le FEDER et le Fonds de cohésion permettrait de diminuer nettement les coûts administratifs totaux, à savoir de 20 à 25 % si ces options étaient systématiquement appliquées.
  • Les exigences plus équilibrées en matière de contrôles et d'audits visent à réduire nettement le nombre de vérifications et les contraintes d'audit pour les programmes jugés «à faible risque», ce qui diminuerait de quelque 2 à 3 % les coûts administratifs totaux du FEDER et du Fonds de cohésion, et, dans une plus large mesure encore, les coûts des programmes concernés.
55

La fourchette concernant le recours accru aux options de coûts simplifiés (voir première puce de l'encadré 3) est l'une des deux estimations effectuées dans l'étude de 2018 pour cette mesure de simplification. Or cette étude elle-même la qualifie de scénario «extrême», qui est «actuellement irréaliste». Selon elle, un scénario plus «réaliste» serait une économie de l'ordre de 1 à 2 %26. La Commission n'a donc pas présenté le scénario plus réaliste dans la perspective du débat législatif.

56

Dans son étude de 2018 (voir encadré 1), la Commission s'est intéressée à l'impact attendu de huit des 80 mesures de simplification introduites dans la proposition relative à la période 2021‑2027. Elle considérait ces huit mesures comme particulièrement indiquées pour une analyse d'impact. L'étude ne précise pas comment la Commission les a sélectionnées.

57

Par rapport à la période 2014‑2020 utilisée comme référence, l'étude conclut que les huit mesures de simplification proposées donneront lieu à une réduction de 0,2 point de pourcentage27 des coûts administratifs liés aux Fonds relevant de la politique de cohésion et du FEAMP. Deux mesures correspondent à elles seules à 80 % environ de cette réduction: la diminution du nombre de vérifications et l'extension des OSC (voir point 39).

58

Nous avons constaté que les États membres soumis à notre enquête semblaient être d'accord avec l'hypothèse d'une baisse des coûts administratifs pour leurs autorités nationales au cours de la période 2021‑2027. Pour que cette diminution se concrétise, les répondants ont affirmé qu'il faudrait surtout des dispositions plus claires, une réduction du nombre d'actes législatifs de l'UE et du nombre de tâches incombant aux autorités, ainsi qu'un recours accru aux OSC. Dans notre avis sur la proposition de RPDC pour la période 2021‑2027, nous confirmons que le cadre législatif présente une structure d'ensemble simplifiée, avec des règlements moins nombreux et nettement plus courts28.

59

Cela étant, dans le même avis29, nous soulignons également qu'un certain nombre de dispositions manquent de clarté quant à leur mise en œuvre. Le risque existe donc que des ressources administratives soient consacrées à des discussions inutiles sur la manière de les appliquer et que la Commission soit appelée à établir des orientations supplémentaires. De ce fait, le risque que les réductions des coûts administratifs soient moins marquées que prévu ou ne se concrétisent tout simplement pas est bien réel (voir point 57).

60

Le mécanisme de cofinancement concernant l'assistance technique fournie aux États membres au cours des périodes de programmation précédente et actuelle reposait sur des coûts liés essentiellement à des activités du personnel. Cela entraîne des risques liés à des critères de paiement et d'éligibilité inexacts. En ce qui concerne la période 2021‑2027, la proposition de règlement apporte ici une modification, en ce sens que le mécanisme s'appuierait sur un taux forfaitaire de dépenses opérationnelles30, ce qui devrait réduire nettement le risque financier et le risque de non-conformité liés à l'assistance technique.

61

Par ailleurs, la proposition de règlement pour la période 2021‑2027 prévoit une modification de la limite fixée pour l'aide au titre de l'assistance technique (voir point 14 et encadré 4). D'une manière générale et notamment du fait que le taux de financement est inférieur pour l'assistance technique relative au Fonds de cohésion et pour l'aide du FEDER au titre de l'objectif «Investissement pour l'emploi et la croissance», nous estimons que cela devrait donner lieu à une réduction non négligeable du montant des crédits budgétaires de l'UE consacrés à l'assistance technique fournie aux États membres.

Encadré 4

Limitation du financement à taux forfaitaire de l'assistance technique fournie aux États membres dans la proposition de RPDC pour 2021-2027

Le pourcentage du financement de l'assistance technique pour les Fonds de la politique de cohésion est limité à:

  • 2,5 % pour l'aide fournie par le FEDER au titre de l'objectif «Investissement pour l'emploi et la croissance», ainsi que pour l'aide du Fonds de cohésion;
  • 4 % pour l'aide du FSE +;
  • 5 % pour les programmes relevant de l'article 4, paragraphe 1, point c), sous vii), du règlement FSE +.
62

Certains États membres risquent de voir leurs coûts dépasser la limite forfaitaire (voir encadré 4 et figure 2), tandis que des pays dépenseront des sommes considérables en coûts administratifs. Nous estimons que cette perspective peut inciter les États membres à chercher le moyen de réduire leurs coûts par la simplification des règles pour la période 2021‑2027, ce qui renforcerait, indirectement, la volonté de poursuivre dans la voie de la simplification des règles de l'UE. Un autre point important de cette recherche consisterait en l'examen, par les États membres, de leurs procédures et processus administratifs afin d'y repérer les éléments qui les rendent inefficaces ou inutilement complexes.

La Commission a négligé d'importants éléments pour la prise de décision et la simplification des règles

63

Comme nous l'avons indiqué dans notre document d'information consacré à la simplification31, l'un des domaines permettant une simplification majeure n'est autre que celui formé par les procédures nationales et régionales qui sont indépendantes des règlements de l'UE et ne peuvent donc être influencées par la Commission.

64

Dans certaines des études mentionnées dans l'encadré 1, la Commission a examiné un certain nombre de mesures de simplification pour les périodes 2014‑2020 et 2021‑2027 (voir point 48) afin d'en déterminer l'impact financier. En ce qui concerne l'étude de 2018 de la Commission, le consultant a collecté les informations auprès des États membres en leur adressant des questionnaires (voir point 33). Avant de leur soumettre ceux-ci, il a déterminé les tâches administratives, en concertation avec la Commission, et en a établi une liste détaillée dans le rapport de méthodologie fondé sur la disposition énoncée dans le RPDC 2014‑2020 et dans d'autres règlements connexes (voir annexe II).

65

Si l'étude examine le degré d'application des mesures de simplification introduites au niveau de l'UE, elle n'aborde pas les pratiques et les informations relatives à la manière dont les États membres exécutent ces tâches. Les travaux d'audit qui nous ont permis d'établir notre document d'information sur la simplification32 ont montré que les pratiques administratives et les coûts administratifs y afférents pour les autorités et les bénéficiaires varient considérablement d'un États membre à l'autre et d'un PO à l'autre33. Nous avons observé que c'était le cas notamment en ce qui concerne les modalités de dépôt des dossiers des projets, la taille de ceux-ci et la quantité d'informations que les demandeurs sont invités à fournir34. S'il en avait tenu compte, le consultant aurait pu mieux comprendre les raisons sous-tendant le niveau des coûts administratifs et aurait pu nuancer l'impact attendu des mesures de simplification.

Conclusions et recommandations

66

Nous avons relevé que le coût global présenté par la Commission concernant la mise en œuvre des Fonds relevant de la politique de cohésion était faible par rapport à celui des autres Fonds de l'UE et de programmes financés au niveau international. Toutefois, nous avons bien dû constater que les données sous-jacentes aux coûts collectées par la Commission étaient incomplètes, manquaient d'uniformité et de cohérence et ne permettaient pas, par exemple, d'évaluer l'impact de la simplification des règles de l'UE relatives à la mise en œuvre des Fonds de la politique de cohésion.

67

Les États membres déclarent une partie de leurs coûts liés à la réalisation des programmes à l'UE en vue d'un remboursement. C'est ce qu'on appelle «l'assistance technique». Même si les coûts déclarés à ce titre sont connus, il arrive dans certains cas qu'il n'y ait que peu, voire pas d'informations disponibles sur la partie non déclarée qui vient s'ajouter à l'assistance technique. C'est pourquoi la Commission réalise régulièrement des études visant à évaluer l'ensemble des coûts administratifs. La dernière étude publiée en 2018 donne une estimation de ces coûts pour la période 2021‑2027. Nous avons constaté que malgré le caractère incohérent, inégal et incomplet des données sous-jacentes, l'étude permettait certaines comparaisons, approximatives cependant. Par ailleurs, les autorités de deux États membres ont confirmé notre point de vue: prévenues plus tôt, elles auraient pu fournir des informations plus nombreuses et de meilleure qualité (points 26 à 39).

68

En comparant les coûts de mise en œuvre des Fonds de la politique de cohésion avec ceux publiés par d'autres organisations internationales, nous avons constaté qu'à 2,3 %, les coûts supportés par les États membres et communiqués par la Commission se situaient à un niveau relativement faible (points 40 à 44).

Recommandation n° 1 – Améliorer l'approche suivie pour les études concernant les coûts administratifs en annonçant ce qui sera examiné et à quel moment

Afin de garantir un bon taux de réponse lui permettant d'évaluer des éléments spécifiques et d'en tirer des conclusions, la Commission devrait désormais pour ses études:

  1. les annoncer aux États membres à un stade précoce de la période de programmation;
  2. inclure, dans cette notification, des informations sur les éléments et les données à fournir, en précisant dans quel délai;
  3. soutenir les États membres lors de la collecte et de la consolidation des données;
  4. veiller à ce que les données collectées soient vérifiées dans le cadre des études, compte tenu des procédures de vérification déjà en place des États membres et de l'UE, afin que leur niveau de qualité soit suffisant.

Quand? D'ici fin 2021 pour a) et b) et d'ici fin 2024 pour c) et d).

69

La majorité des études de la Commission ont été réalisées à un stade précoce des périodes de programmation. Toutefois, comme les mesures de simplification se concrétisent avec un certain décalage, l'évaluation de leur impact à un stade précoce tient de la gageure ou perd de son utilité. En ce qui concerne la période 2007‑2013, la Commission n'a toujours pas évalué la différence entre l'impact escompté et l'impact réel des mesures de simplification, bien que la quasi-totalité des programmes opérationnels aient été clôturés (points 47 à 49).

70

En ce qui concerne la période 2014‑2020, la Commission a estimé, sur la base d'une étude de 2017, que l'introduction de 21 mesures de simplification devrait se traduire par une réduction des coûts administratifs de l'ordre de 4 à 8 % dans le cas du FEDER et du FC et de 2 à 5 % dans celui du FSE. Toutefois, notre enquête indique que la majorité des répondants des États membres sont d'avis que les coûts administratifs augmenteront au cours de la période 2014‑2020 (points 50 à 52).

Recommandation n° 2 – Évaluer si les réductions estimatives des coûts administratifs se sont concrétisées

Une fois la mise en œuvre des programmes suffisamment avancée, la Commission devrait examiner un échantillon de programmes opérationnels, en commençant par ceux de la période de programmation 2014‑2020, afin de mesurer les effets et analyser l'impact des mesures de simplification.

Quand? Fin 2022.

71

Dans le cadre de l'exposé des motifs relatif à la proposition législative pour la période 2021‑2027, la Commission a présenté deux estimations tirées de l'étude de 2018 portant sur des mesures de simplification spécifiques. L'une d'elles a été qualifiée d'irréaliste par l'auteur de l'étude lui-même. Nous considérons qu'il aurait fallu utiliser le scénario le plus réaliste comme base pour l'exposé des motifs (points 54 et 55).

72

À la lumière de l'étude de 2018, la Commission a estimé que les coûts administratifs de la période 2021‑2027 seraient inférieurs d'environ 0,2 point de pourcentage à ceux de la période 2014‑2020. Notre enquête indique que les autorités des États membres qui y ont répondu confirment cette estimation si, par exemple, les dispositions sont clarifiées, que le nombre d'actes législatifs de l'UE et de tâches confiées aux États membres est réduit, et que les OSC sont davantage utilisées. Toutefois, dans notre avis sur la nouvelle proposition législative, nous soulignons le manque de clarté de certaines dispositions, de sorte que la réalisation des économies escomptées est sujette à caution (points 56 à 59).

73

Les règles régissant le remboursement de l'assistance technique ont changé dans la proposition législative relative à la période 2021‑2027. Si le texte est adopté en l'état, l'assistance technique sera remboursée à un taux forfaitaire des dépenses opérationnelles supportées, une limite étant fixée pour chacun des Fonds de la politique de cohésion. Avec ce changement, le risque financier et le risque de non-conformité relatifs à l'assistance technique devraient être nettement réduits et donner lieu à une diminution non négligeable des fonds de l'UE consacrés à l'assistance technique fournie aux États membres (points 60 à 62).

74

La Commission a introduit plusieurs mesures de simplification dans le règlement concernant la période 2014‑2020 et en a proposé plusieurs nouvelles pour celui relatif à la période 2021‑2027. La Commission a estimé l'impact financier de bon nombre de ces mesures de simplification. Toutefois, elle n'a en l'occurrence pas tenu compte de la complexité des pratiques administratives des autorités nationales. Sur la base de nos travaux antérieurs, nous estimons que l'un des domaines permettant une simplification majeure n'est autre que celui formé par les procédures nationales et régionales, indépendantes des règlements de l'UE (points 63 à 65).

Recommandation n° 3 – Examiner les pratiques administratives en vigueur dans les États membres

En concertation avec les États membres et déjà pour la période de programmation 2014‑2020, la Commission devrait évaluer les procédures et pratiques administratives au niveau des États membres en vue d'éliminer les foyers d'inefficacité (tels que la «surréglementation») et de diffuser les exemples de procédures et pratiques administratives efficientes à l'intention des différentes autorités nationales compétentes.

Quand? Fin 2021.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre II, présidée par Mme Iliana Ivanova, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 26 février 2020.

Par la Cour des comptes

Klaus-Heiner Lehne
Président

Annexes

Annexe I – Politique de cohésion et assistance technique: aperçu de la dotation totale pour la période de programmation 2014-2020, par État membre (en euros)

États membres 2014-2020
Dotation totale des PO
2014-2020
Montant total alloué à l'assistance technique
Belgique 4 694 736 243 125 169 239
Bulgarie 8 700 725 709 344 945 848
Tchéquie 29 544 467 130 989 172 991
Danemark 810 178 396 37 127 934
Allemagne 30 366 253 079 1 091 204 875
Estonie 4 665 144 886 127 019 229
Irlande 1 977 710 171 28 213 058
Grèce 20 428 360 921 721 851 079
Espagne 42 441 119 299 776 314 024
France 28 501 806 801 940 126 804
Croatie 9 921 375 168 371 897 191
Italie 53 257 045 945 1 738 915 895
Chypre 873 633 561 27 440 714
Lettonie 5 192 727 708 119 195 651
Lituanie 7 887 717 226 251 006 331
Luxembourg 88 283 382 4 747 036
Hongrie 25 420 619 357 227 587 211
Malte 865 226 493 23 940 736
Pays-Bas 2 399 304 517 91 849 186
Autriche 2 977 566 143 92 134 060
Pologne 90 592 769 609 2 947 106 892
Portugal 27 554 810 814 771 793 290
Roumanie 26 873 144 609 970 594 833
Slovénie 3 818 092 784 142 875 882
Slovaquie 17 399 739 144 649 440 476
Finlande 2 620 478 202 78 369 592
Suède 3 467 697 138 139 441 168
Royaume-Uni 19 617 168 835 652 388 811
Total 472 957 903 270 14 481 870 037

Remarque: Hors coopération transfrontalière de l'UE. Montants au 31 décembre 2018.
Source: Commission européenne.

Annexe II – Tâches administratives recensées par le consultant en concertation avec la Commission

Désignation de la tâche Référence au FEDER/FC et au FSE dans la réglementation
Élaboration de l'accord de partenariat RPDC, deuxième partie, articles 14 à 17
Rapport d'avancement RPDC, deuxième partie, article 52
Coordination nationale s.o.
Élaboration des programmes RPDC, deuxième partie, articles 26 à 31
Évaluation ex ante RPDC, deuxième partie, article 55
Évaluation environnementale stratégique(s'il y a lieu) RPDC, deuxième partie, article 55, paragraphe 4
Mise en place des systèmes de gestion et de contrôle RPDC, deuxième partie, article 72
Désignation des autorités RPDC, deuxième partie, articles 123 et 124
Conditions ex ante RPDC, deuxième partie, article 19
Autres tâches d'élaboration des programmes s.o.
Tâches de gestion générale  
Information et communication RPDC, troisième partie, article 115
Établissement, exécution et encadrement des travaux du comité de suivi RPDC, quatrième partie, article 125, paragraphe 2, point a), et RPDC, deuxième partie, article 47
Gestion d'un système de collecte, d'enregistrement et de stockage des données (FSE: y compris les données concernant les participants) RPDC, article 72, point d), article 112, paragraphe 3, article 125, paragraphe 2, points a), d) et e), paragraphe 4, point d) et paragraphe 8, ainsi qu'article 140
Mise en place et utilisation d'un système d'échange électronique d'informations avec les bénéficiaires (e-cohésion) RPDC, quatrième partie, article 122, paragraphe 3; article 140
Garantie de l'égalité entre les hommes et les femmes et de la non-discrimination RPDC, deuxième partie, article 7
Autres tâches de gestion générale s.o.
Tâches de gestion financière  
Garantie d'une séparation adéquate des fonctions et des systèmes de notification d'informations et de suivi dans les cas où l'autorité responsable confie l'exécution de tâches à un autre organisme RPDC, deuxième partie, article 72, points a), b), e) et h), ainsi que quatrième partie, article 122, paragraphe 2 et article 125, paragraphe 1
Correction des irrégularités RPDC, deuxième partie, article 72, point h)
Mise en œuvre de mesures antifraude efficaces et proportionnées RPDC, deuxième partie, article 72, point h), ainsi que quatrième partie, article 122, paragraphe 2 et article 125, paragraphe 4, point c)
Gestion des instruments financiers RPDC, deuxième partie, articles 37 à 46
Investissement territorial intégré RPDC, deuxième partie, article 36
Développement local mené par les acteurs locaux et Leader RPDC, deuxième partie, articles 34 et 35
Autres tâches de gestion financière s.o.
Tâches liées au projet  
Sélection des opérations et information des bénéficiaires RPDC, quatrième partie, article 125, paragraphe 3, et article 72, point c)
Garantie d'une piste d'audit adéquate et vérifications concernant l'adéquation de la gestion RPDC, article 72, points c), g) et h), article 122, paragraphe 3, article 125, paragraphe 4, points a), b) et d), et paragraphes 5, 6 et 8, ainsi qu'article 140
Vérifications administratives pour chaque demande de remboursement présentée par les bénéficiaires RPDC, quatrième partie, article 125, paragraphe 4, point a), et paragraphe 5, point a)
Vérifications sur place RPDC, quatrième partie, article 125, paragraphe 4, point a), paragraphe 5, point b), et paragraphe 6
Établissement de la déclaration de gestion et du résumé annuel des rapports finaux d'audit et des contrôles effectués RPDC, quatrième partie, article 125, paragraphe 4, point e)
Gestion des grands projets RPDC, troisième partie, articles 100 à 103
Gestion des subventions globales RPDC, quatrième partie, article 123, paragraphe 7
Autres tâches liées au projet s.o.
Tâches en lien avec l'établissement de rapports, le suivi et l'évaluation  
Rapports annuels de mise en œuvre RPDC, quatrième partie, article 125, paragraphe 2, point b)
Préparation et transmission des données financières à la Commission, y compris les prévisions de paiements RPDC, troisième partie, article 112
Suivi et évaluations pendant la période de programmation (FSE: y compris la collecte des données concernant les participants) RPDC, deuxième partie, articles 56 et 57, ainsi que troisième partie, article 114
Évaluation et suivi des opérations génératrices de recettes nettes après leur achèvement RPDC, deuxième partie, article 61
Autres tâches en lien avec l'établissement de rapports, le suivi et l'évaluation s.o.
Autres tâches de gestion des programmes s.o.
Établissement et transmission de la demande paiement à la Commission RPDC, quatrième partie, article 126, point a)
Certification des dépenses comptabilisées RPDC, quatrième partie, article 126, point c)
Assurance de la réception d'informations appropriées de la part de l'autorité de gestion RPDC, quatrième partie, article 126, point e)
Prise en considération des résultats de l'ensemble des audits RPDC, quatrième partie, article 126, point f)
Tenue d'une comptabilité des dépenses déclarées à la Commission RPDC, quatrième partie, article 126, point g)
Tenue d'une comptabilité des montants à recouvrer ou retirés à la suite d'une annulation RPDC, quatrième partie, article 126, point h)
Autres tâches de certification s.o.
Élaboration, présentation et mise à jour de la stratégie d'audit RPDC, quatrième partie, article 127, paragraphe 4
Audits des systèmes RPDC, quatrième partie, article 127, paragraphe 1
Contrôle des opérations RPDC, quatrième partie, article 127, paragraphe 1
Vérification des comptes RPDC, quatrième partie, article 127, paragraphe 1
Établissement et présentation du rapport de contrôle annuel RPDC, quatrième partie, article 127, paragraphe 5
Autres tâches d'audit s.o.
 

Source: Spatial Foresight et t33, New assessment of ESIF administrative costs and burden, octobre 2018.

Annexe III – Les 21 mesures de simplification introduites dans le RPDC 2014-2020 sélectionnées et analysées sous l'angle des réductions des coûts administratifs escomptées

Mesure de simplification
Accords de partenariat en remplacement des cadres de référence stratégiques nationaux et des plans stratégiques nationaux
Meilleure concentration thématique
Indicateurs communs et cadre de suivi renforcé
Harmonisation des règles
Dispositifs de contrôle proportionnés/niveau minimum de contrôles sur place
e-cohésion/administration en ligne avec les bénéficiaires
Règles simplifiées pour les projets générateurs de recettes
Délai de conservation des documents raccourci
Procédure simplifiée de modification des programmes
Simplification du document établissant le programme
Rapport indépendant sur la qualité pour les grands projets
Prestataires de services de formation et de transfert de connaissances considérés comme des bénéficiaires
Développement local mené par les acteurs locaux et groupes d'action locale
Investissements territoriaux intégrés (ITI)
Fusion autorités de gestion-autorités de certification/réduction du nombre d'organismes payeurs
Subventions et aides remboursables sous la forme d'options de coûts simplifiés (OCS)
Plans d'action communs (PAC)
Avances
Établissement à l'avance de critères pour la couverture d'assurance
Procédure de sélection accélérée
Règles de calcul spéciales pour la compensation
 

Source: SWECO, t33 et Spatial Foresight, Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF, juin 2017.

Acronymes, sigles et abréviations

DG BUDG: direction générale du budget

DG EMPL: direction générale de l'emploi, des affaires sociales et de l'inclusion

DG REGIO: direction générale de la politique régionale et urbaine

FEAMP: Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche

OCS: option de coûts simplifiés

RF: règlement financier

RPDC: règlement portant dispositions communes

Glossaire

Analyse d'impact ex ante: instrument politique qui sert à recueillir des éléments probants (y compris des résultats d'évaluations) afin qu'il soit possible d'apprécier l'opportunité d'une mesure législative ou non législative envisagée par l'Union et de déterminer comment concevoir au mieux la mesure en question pour atteindre les objectifs stratégiques fixés. Une analyse d'impact doit permettre de recenser et de décrire le problème à résoudre, de définir des objectifs, de formuler des options stratégiques et d'en évaluer l'impact. Le système d'analyse d'impact de la Commission suit une approche intégrée qui consiste à évaluer les incidences économiques, sociales et environnementales d'un éventail d'options stratégiques, ce qui permet d'intégrer la notion de viabilité dans l'élaboration des politiques de l'Union.

Assistance technique: soutien apporté aux activités nécessaires à la mise en œuvre d'un programme et comprenant, entre autres, la gestion, le suivi, le contrôle et l'audit. Il s'agit en réalité d'un soutien financier à la charge du budget de l'UE, destiné à couvrir les coûts de mise en œuvre des différentes politiques de l'Union. L'assistance technique peut s'effectuer sur l'initiative de la Commission ou des États membres.

Autorité d'audit: organe indépendant, national ou régional, chargé de déterminer si les comptes annuels présentés par les autorités de certification sont fidèles et exacts, si les dépenses déclarées à la Commission sont légales et régulières et si les systèmes de contrôle des PO fonctionnent correctement. Les autorités d'audit peuvent examiner, dans le cadre de leurs audits des systèmes, les mesures antifraude mises en place par les autorités de gestion, et détecter les cas de fraude présumée lorsqu'elles réalisent leurs audits des projets/opérations.

Autorité de certification: autorité publique nationale, régionale ou locale chargée d'établir les comptes annuels et de certifier leur exhaustivité et leur exactitude. Les autorités de certification présentent également les demandes de paiement à la Commission. Elles peuvent procéder à des contrôles débouchant sur la détection de fraudes présumées.

Autorité de gestion: autorité publique nationale, régionale ou locale (ou tout autre organisme public ou privé) désignée par un État membre pour gérer un programme opérationnel. Elle a, entre autres, pour tâche de sélectionner les projets à financer, d'assurer le suivi de leur réalisation et de rendre compte à la Commission des aspects financiers et des résultats obtenus. C'est également elle qui impose des corrections financières aux bénéficiaires à la suite d'audits réalisés par la Commission, par la Cour des comptes européenne ou par toute autorité de l'État membre.

Autorités responsables des programmes: organes chargés, dans les États membres, de gérer et de surveiller la mise en œuvre des programmes opérationnels financés par les Fonds ESI. Il en existe trois types: les autorités de gestion (souvent assistées d'organismes intermédiaires), les autorités de certification et les autorités d'audit.

Coûts administratifs: coûts supportés par la Commission (coûts administratifs de la Commission) et par les autorités des États membres (coûts administratifs des États membres) lors de la mise en œuvre de la politique de cohésion.

Fonds structurels et d'investissement européens (Fonds ESI): plus de la moitié des financements de l'UE passe par les cinq Fonds structurels et d'investissement européens, qui visent à réduire les déséquilibres régionaux dans l'Union européenne en fixant des cadres stratégiques pour la période budgétaire couverte par le cadre financier pluriannuel (CFP) septennal. Ces Fonds sont gérés conjointement par la Commission européenne et les États membres de l'UE. Ils comprennent: le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE), le Fonds de cohésion (FC), le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP).

Organisme intermédiaire: tout organisme ou service public ou privé qui agit sous la responsabilité d'une autorité de gestion ou qui effectue des tâches pour le compte de cette dernière, vis-à-vis des bénéficiaires qui mettent en œuvre les opérations.

Programme opérationnel (PO): programme établissant les priorités et les objectifs spécifiques d'un État membre, ainsi que les modalités d'utilisation des fonds (cofinancement par l'UE et par les secteurs public et privé de l'État membre) au cours d'une période déterminée (en général sept ans) pour financer des projets. Les PO sont financés au titre du FEDER, du FC et/ou du FSE.

Rapport annuel d'activités (RAA): les rapports annuels d'activités présentent, entre autres, les résultats des opérations par rapport aux objectifs fixés, les risques correspondants et la forme que prend le contrôle interne. Depuis les exercices 2001, pour la Commission, et 2003, pour toutes les autres institutions de l'UE, chaque ordonnateur délégué rend compte à son institution de l'exercice de ses fonctions sous la forme d'un RAA contenant également des informations financières et de gestion.

Réponses de la Commission

Synthèse

Réponse commune de la Commission aux points I à VI:

La politique de cohésion est celle dans laquelle l'UE investit le plus. Le coût moyen de mise en œuvre de cette politique par la Commission et par les États membres est inférieur à 3 % de la totalité des fonds destinés la politique de cohésion. La Commission estime que ce coût est faible par rapport aux autres fonds de l’UE et aux programmes financés au niveau international.

Conformément au principe de gestion partagée, les États membres et la Commission sont responsables de la gestion et du contrôle des programmes en fonction des responsabilités qui leur incombent en vertu du règlement portant dispositions communes (RPDC) et des règles spécifiques des Fonds (article 73 du RPDC). La Commission coopère avec les États membres pour garantir une coordination efficace de la préparation et de la mise en œuvre des programmes.

VII

La Commission relève que, dans l’enquête de la Cour des comptes, les répondants estiment que leurs coûts administratifs vont augmenter, ce qui est une question de perception.

VIII

Dans l’exposé des motifs de la proposition de RPDC, la Commission a fait référence aux résultats préliminaires de l’étude, tout en faisant preuve de prudence et en soulignant qu’il est difficile de quantifier à l’avance les mesures sur le plan financier. De plus, le texte de l’exposé des motifs contient une réserve et n'implique pas que le scénario le plus optimiste se concrétisera nécessairement.

La méthode suivie par le consultant pour évaluer l’impact des futures mesures de simplification a minimisé cet impact, compte tenu de la réticence de certains États à mettre en œuvre ces mesures ainsi que des pratiques de surréglementation constatées lors des périodes de programmation 2007-2013 et 2014-2020.

X

La Commission accepte toutes les recommandations.

Introduction

11

La Commission coopère avec les États membres pour garantir une coordination efficace de la préparation et de la mise en œuvre des programmes. Conformément au principe de gestion partagée, les États membres et la Commission sont responsables de la gestion et du contrôle des programmes en fonction des responsabilités qui leur incombent en vertu du RPDC et des règles spécifiques des Fonds (article 73 du RPDC).

Observations

25

La Commission souligne que la réduction significative des coûts des contrôles effectués par la DG EMPL à la suite du changement de méthode en 2018 est le résultat de deux tendances cumulatives:

  • quelques réorganisations internes, notamment en 2015, 2016 et 2017;
  • d'année en année, une participation croissante du personnel des unités géographiques au processus du Semestre européen.

La Commission a utilisé la même méthode au cours de la période 2013-2017, où les coûts déclarés des contrôles sont restés relativement stables. À partir de 2018, la Commission a utilisé la méthode actualisée, ce qui s’est traduit par une baisse substantielle des coûts des contrôles déclarés par la DG EMPL. La raison en est que des membres du personnel occupant des fonctions qui étaient auparavant comptabilisées dans le coût des contrôles sont exclus du calcul avec la nouvelle méthode. Il convient de noter que cela ne signifie pas que les données pour la période 2013-2017 étaient inexactes.

49

Les plafonds proposés relatifs à l’assistante technique pour la période 2021-2027 sont déjà conformes aux coûts d’assistance technique déclarés pour la période 2014-2020 dans le cadre de l’étude. Les plafonds proposés tiennent compte de manière appropriée de l’expérience acquise. L’incidence éventuelle des mesures de simplification telles qu’elles sont proposées dans l’initiative législative n’est pas encore prise en considération.

52

La Commission relève que, dans l’enquête de la Cour des comptes, les répondants estiment que leurs coûts administratifs vont augmenter, ce qui est une question de perception.

Réponse commune de la Commission aux points 54 et 55:

Dans l’exposé des motifs de la proposition de RPDC, la Commission a fait référence aux résultats préliminaires de l’étude, tout en faisant preuve de prudence et en soulignant qu’il est difficile de quantifier à l’avance les mesures sur le plan financier. De plus, le texte de l’exposé des motifs contient une réserve et n'implique pas que le scénario le plus optimiste se concrétisera nécessairement.

La méthode suivie par le consultant pour évaluer l’impact des futures mesures de simplification a minimisé cet impact, compte tenu de la réticence de certains États à mettre en œuvre ces mesures ainsi que des pratiques de surréglementation constatées lors des périodes de programmation 2007-2013 et 2014-2020.

56

Les mesures proposées ont été suggérées par la Commission au regard de leur impact probable et du caractère quantifiable de celui-ci.

59

Tout au long des négociations très approfondies menées au sein du Conseil et du Parlement, qui ont eu lieu en grande partie après la publication de l’avis de la Cour des comptes, aucun des colégislateurs n’a fait part de difficultés à cet égard.

60

La Commission est d’avis que les simplifications visées par la Cour des comptes conduiront également à une réduction des coûts administratifs tant pour les États membres que pour ses propres services.

Conclusions et recommandations

66

La politique de cohésion est celle dans laquelle l'UE investit le plus. Le coût moyen de mise en œuvre de cette politique par la Commission et par les États membres est inférieur à 3 % de la totalité des fonds destinés à la politique de cohésion. La Commission estime que ce coût est faible par rapport aux autres fonds de l’UE et aux programmes financés au niveau international.

La Commission souligne que, même si les données sous-jacentes sur les coûts n'étaient pas toujours complètes et/ou cohérentes, cela n’a pas eu d’incidence sur la fiabilité des coûts déclarés.

Recommandation n° 1 - Améliorer l'approche suivie pour les études concernant les coûts administratifs en annonçant ce qui sera examiné et à quel moment

La Commission accepte cette recommandation.

Recommandation n° 2 – Évaluer si les réductions estimatives des coûts administratifs se sont concrétisées

La Commission accepte cette recommandation.

71

Dans l’exposé des motifs de la proposition de RPDC, la Commission a fait référence aux résultats préliminaires de l’étude, tout en faisant preuve de prudence et en soulignant qu’il est difficile de quantifier à l’avance les mesures sur le plan financier. De plus, le texte de l’exposé des motifs contient une réserve et n'implique pas que le scénario le plus optimiste se concrétisera nécessairement.

72

Tout au long des négociations très approfondies menées au sein du Conseil et du Parlement, qui ont eu lieu en grande partie après la publication de l’avis de la Cour des comptes, aucun des colégislateurs n’a fait part de difficultés à cet égard.

Recommandation n° 3 – Examiner les pratiques administratives en vigueur dans les États membres

La Commission accepte cette recommandation.

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

L'audit de la performance objet du présent rapport a été réalisé par la Chambre II (Investissements en faveur de la cohésion, de la croissance et de l'inclusion), présidée par Mme Iliana Ivanova, Membre de la Cour. Il a été effectué sous la responsabilité de M. Pietro Russo, Membre de la Cour, assisté de: Mme Chiara Cipriani, cheffe de cabinet; M. Benjamin Jakob, attaché de cabinet; M. Niels‑Erik Brokopp, manager principal; Mme Ildiko Preiss, cheffe de mission; Mmes Ana Popescu, Angelika Zych, Cristina‑Ioana Jianu, Sara Pimentel et Zuzana Gullova, ainsi que M. Remus Blidar, auditeurs. L'assistance linguistique a été assurée par M. Richard Moore.

De gauche à droite: Chiara Cipriani, Angelika Zych, Benjamin Jakob, Pietro Russo, Niels‑Erik Brokopp, Zuzana Gullova et Sara Pimentel.

Notes

1 Les Fonds ESI comprennent également le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP).

2 Article 59 du règlement (UE, Euratom) n° 966/2012 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relatif aux règles financières applicables au budget général de l'Union et abrogeant le règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil (JO L 298 du 26.10.2012, p. 1).

3 Cour des comptes européenne, sur la base d'informations communiquées par la Commission à la mi-novembre 2019.

4 Articles 125, 126 et 127 du règlement (UE) n° 1303/2013 (RPDC).

5 Article 59 du règlement (UE) n° 1303/2013 (RPDC).

6 Article 58 du règlement (UE) n° 1303/2013 (RPDC).

7 Article 119 du règlement (UE) n° 1303/2013 (RPDC).

8 SWECO, Regional governance in the context of globalisation: reviewing governance mechanisms & administrative costs – Administrative workload and costs for Member State public authorities of the implementation of ERDF and Cohesion Fund, juin 2010.

9 EPEC et COWI, Study measuring Current and Future Requirements on Administrative Cost and Burden of Managing the ESF, juin 2012.

10 SWECO et t33, Measuring the impact of changing regulatory requirements to administrative cost and administrative burden of managing EU Structural Funds (ERDF and Cohesion Funds), juillet 2012.

11 SWECO, t33 et Spatial Foresight, Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF, juin 2017.

12 Spatial Foresight et t33, New assessment of ESIF administrative costs and burden, octobre 2018.

13 Article 74, paragraphe 9, du règlement (UE, Euratom) 2018/1046 et article 66, paragraphe 9, du règlement (UE, Euratom) n° 966/2012 (RF).

14 Commission européenne (2010), étude intitulée Regional governance in the context of globalisation: reviewing governance mechanisms and administrative costs, SWECO, p. 26. Les informations citées ne concernent que le FEDER et le FC et ne mesurent la part de l'assistance technique que par rapport aux frais de personnel.

15 Commission européenne (2018), étude intitulée New assessment of ESIF administrative costs and burden, Spatial Foresight et t33, p. 37.

16 Ces taux de réponse sont différents de ceux publiés dans le rapport. Nos chiffres ne concernent que les trois Fonds relevant de la politique de cohésion, tandis que ceux figurant dans le rapport s'appliquent aux cinq Fonds ESI.

17 Commission européenne (2018), étude intitulée New assessment of ESIF administrative costs and burden, Spatial Foresight et t33, tableau 2.1, p. 26.

18 Commission européenne (2018), étude intitulée New assessment of ESIF administrative costs and burden, Spatial Foresight et t33, p. 30.

19 Commission européenne (2018), étude intitulée New assessment of ESIF administrative costs and burden, Spatial Foresight et t33, paragraphe 4.2.

20 Calcul de la Cour des comptes européenne sur la base des données tirées de l'étude New assessment of ESIF administrative costs and burden de la Commission européenne (2018), Spatial Foresight et t33, tableau 3.1., ainsi que de la plateforme de données ouverte dédiée aux Fonds ESI (octobre 2019).

21 Commission européenne (2018), étude intitulée New assessment of ESIF administrative costs and burden, Spatial Foresight et t33, p. 8.

22 Rapport spécial n° 17/2018 intitulé «Les actions engagées par la Commission et les États membres dans les dernières années des programmes de la période 2007‑2013 visaient bien à améliorer l'absorption, mais n'étaient pas suffisamment centrées sur les résultats».

23 Spatial Foresight et t33, New assessment of ESIF administrative costs and burden, octobre 2018, p. 110.

24 SWECO, t33 et Spatial Foresight, Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF, juin 2017, tableau 1, p. 17

25 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen plus, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et établissant les règles financières applicables à ces Fonds et au Fonds «Asile et migration», au Fonds pour la sécurité intérieure et à l'instrument relatif à la gestion des frontières et aux visas, COM(2018) 375 final du 29 mai 2018.

26 Spatial Foresight et t33, New assessment of ESIF administrative costs and burden, octobre 2018, p. 105-106.

27 Spatial Foresight et t33, New assessment of ESIF administrative costs and burden, octobre 2018, tableau 5.13.

28 Avis n° 6/2018 de la Cour des comptes européenne, point 24.

29 Avis n° 6/2018 de la Cour des comptes européenne, points 28, 32, 37, 38, 62, 101 et 117.

30 Article 31 de la proposition, par la Commission, d'un règlement du Parlement européen et du Conseil portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen plus, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et établissant les règles financières applicables à ces Fonds et au Fonds «Asile et migration», au Fonds pour la sécurité intérieure et à l'instrument relatif à la gestion des frontières et aux visas, COM(2018) 375 final du 29 mai 2018.

31 Document d'information intitulé «Simplification de la mise en œuvre de la politique de cohésion après 2020», mai 2018, points 62 à 72.

32 Document d'information intitulé «Simplification de la mise en œuvre de la politique de cohésion après 2020», mai 2018.

33 Voir note de bas de page 18.

34 Document d'information intitulé «Simplification de la mise en œuvre de la politique de cohésion après 2020», mai 2018, points 62 à 72.

Calendrier

Étape Date
Adoption du plan d'enquête / Début de l'audit 30.5.2018
Envoi officiel du projet de rapport à la Commission
(ou à toute autre entité auditée)
6.1.2020
Adoption du rapport définitif après la procédure contradictoire 26.2.2020
Réception des réponses officielles de la Commission dans toutes les langues 23.3.2020

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1615 Luxembourg
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Twitter: @EUAuditors

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PDF ISBN 978-92-847-4512-8 ISSN 1977-5695 doi:10.2865/571341 QJ-AB-20-007-FR-N
HTML ISBN 978-92-847-4538-8 ISSN 1977-5695 doi:10.2865/340669 QJ-AB-20-007-FR-Q

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