Vykonávanie politiky súdržnosti: pomerne nízke náklady, ale nedostatočné informácie na posúdenie úspor zo zjednodušení

Zhrnutie

Hospodárska, sociálna a územná politika súdržnosti EÚ tvorí približne jednu tretinu celkových výdavkov z rozpočtu EÚ. Všeobecným cieľom tejto politiky je znížiť rozdiely v rozvoji jednotlivých regiónov. Finančné prostriedky vyčlenené na politiku súdržnosti, hlavnú investičnú politiku EÚ, dosiahli v programovom období 2014 – 2020 výšku 352 mld. EUR alebo 37 % celkových výdavkov z rozpočtu EÚ v tomto období.

Politika súdržnosti sa vykonáva v rámci zdieľaného riadenia, čo znamená, že zodpovednosť za vykonávanie politiky a súvisiace fondy vrátane kontrolných činností je rozdelená medzi Komisiu a členské štáty. Hoci Komisia zostáva zodpovedná za plnenie rozpočtu EÚ, samotné riadenie a kontrola fondov a programov EÚ sa deleguje na orgány členských štátov. Úlohy a činnosti týchto orgánov sú stanovené v nariadení o spoločných ustanoveniach. Zahŕňajú výber projektov, ktoré sa majú spolufinancovať, a ich kontrolu.

Pri vykonávaní fondov politiky súdržnosti vznikajú náklady. Platí to pre všetky úlohy a činnosti orgánov zodpovedných za programy v členských štátoch a Komisie.

V rámci tohto auditu sme preskúmali, či sú tieto náklady porovnateľné s inými podobnými režimami a či sú podkladové informácie úplné, jednotné a súdržné. Preskúmali sme tiež, či tieto informácie umožňujú analýzy a prijímanie rozhodnutí o právnych predpisoch a zjednodušení pravidiel. Naše zistenia a závery sú relevantné pre programové obdobie 2021 – 2027 a pre zvýšenie účinnosti systémov riadenia a kontroly v členských štátoch v období rokov 2021 – 2027.

Zistili sme, že celkové náklady na vykonávanie fondov politiky súdržnosti predložené Komisiou sú pomerne nízke v porovnaní s inými fondmi EÚ a medzinárodne financovanými programami. Dospeli sme však k záveru, že Komisia nezhromaždila podkladové údaje o nákladoch, ktoré by boli dostatočne úplné, jednotné a súdržné na to, aby bolo možné použiť tieto údaje napríklad na posúdenie vplyvu zjednodušenia pravidiel EÚ na vykonávanie fondov politiky súdržnosti.

Zistili sme, že hoci sú náklady vykázané Komisii na spolufinancovanie známe, málo informácií alebo žiadne informácie nie sú k dispozícii o nákladoch, ktoré nie sú vykázané. S cieľom získať viac informácií o nevykázanej časti nákladov Komisia vykonáva prieskumy v členských štátoch na odhadnutie administratívnych nákladov. Spochybnili sme úplnosť, jednotnosť a presnosť údajov, ktoré boli podkladom pre najnovší odhad z roku 2018. Táto štúdia by však mohla slúžiť ako základ pre všeobecné porovnania na vysokej úrovni. Zastávame názor, že tak ako uviedla Komisia vo svojej štúdii z roku 2018, náklady vo výške 2,3 %, ktoré vznikajú členským štátom pri vykonávaní fondov politiky súdržnosti, sú podobné alebo nižšie ako v prípade iných medzinárodne financovaných režimov.

Na základe štúdie z roku 2017 Komisia odhadla, že v období 2014 – 2020 by zavedenie 21 zjednodušujúcich opatrení malo viesť k zníženiu administratívnych nákladov. Uskutočnili sme však prieskum, z ktorého vyplynulo, že väčšina členských štátov očakáva, že sa administratívne náklady v období rokov 2014 – 2020 zvýšia.

V rámci dôvodovej správy k legislatívnemu návrhu na roky 2021 – 2027 Komisia predložila dva odhady prevzaté zo štúdie z roku 2018 týkajúce sa konkrétnych jednotlivých zjednodušujúcich opatrení. Zastávame názor, že pri jednom odhade sa v dôvodovej správe mal použiť realistickejší scenár.

Komisia zaviedla a navrhla niekoľko zjednodušujúcich opatrení v nariadeniach na roky 2014 – 2020 a 2021 – 2027. Peňažný vplyv mnohých z týchto zjednodušujúcich opatrení sa odhadol v niekoľkých štúdiách, t. j. v roku 2012, 2017 a 2018. Zložitosť administratívnych postupov orgánov členských štátov však nebola zohľadnená. Na základe našej predchádzajúcej práce sa domnievame, že pre tieto postupy sa očakávané úspory nákladov vyplývajúce zo zjednodušujúcich opatrení nemusia dosiahnuť.

Odporúčame Komisii:

• oznámiť, čo sa bude skúmať a kedy v rámci jej pravidelných štúdií o administratívnych nákladoch,
• posúdiť, či sa dosiahli odhadované úspory administratívnych nákladov,
• preskúmať administratívne postupy v členských štátoch.

Úvod

Fondy politiky súdržnosti a ako sú riadené

Cieľom hospodárskej, sociálnej a územnej politiky súdržnosti EÚ (v tejto správe označovanej ako „politika súdržnosti“) je znížiť rozdiely v rozvoji jednotlivých regiónov, reštrukturalizovať upadajúce priemyselné oblasti a podporiť cezhraničnú, nadnárodnú a medziregionálnu spoluprácu v Európskej únii.

Výdavky v oblasti politiky súdržnosti predstavujú približne 37 % celkových výdavkov z rozpočtu EÚ. Finančné prostriedky vyčlenené na politiku súdržnosti, hlavnú investičnú politiku EÚ, dosiahli v programovom období 2007 – 2013 výšku 346 mld. EUR (celkový prídel pre EÚ a členské štáty bol 466 mld. EUR) a v programovom období 2014 – 2020 výšku 352 mld. EUR (celkový prídel pre EÚ a členské štáty bol 473 mld. EUR).

Politika súdržnosti EÚ je postavená na troch z piatich európskych štrukturálnych a investičných fondov¹ (EŠIF): Európsky fond regionálneho rozvoja (EFRR), Kohézny fond (KF) a Európsky sociálny fond (ESF). Tieto tri fondy sú známe ako fondy politiky súdržnosti EÚ. EFRR, KF a ESF sa riadia spoločnými pravidlami okrem výnimiek stanovených v osobitných nariadeniach o jednotlivých fondoch.

Politika súdržnosti sa vykonáva v rámci zdieľaného riadenia², čo znamená, že zodpovednosť za vykonávanie politiky a súvisiace fondy je rozdelená medzi Komisiu a členské štáty. Tieto fondy sa realizujú prostredníctvom operačných programov vypracovaných členskými štátmi a prijatých Komisiou, v ktorých sa podrobne uvádza, ako členské štáty vynaložia finančné prostriedky EÚ počas programového obdobia. V rámci operačných programov sa financujú projekty, ktoré vyberajú riadiace orgány členských štátov a ktoré vykonávajú prijímatelia.

V programovom období 2007 – 2013 bolo 441 operačných programov v oblasti politiky súdržnosti. Takmer 90 % týchto OP bolo už ukončených ku koncu roka 2019³. V programovom období 2014 – 2020 je 391 OP. Tieto OP stále prebiehajú.

Pre každý OP členský štát menuje orgány na vykonávanie programov: riadiaci orgán, certifikačný orgán a orgán auditu. Ich úlohy a činnosti sú stanovené v nariadení o spoločných ustanoveniach (NSU)⁴.

• Riadiaci orgán je zodpovedný za vykonávanie operačného programu. Posudzuje a následne vyberá projektové žiadosti a kontroluje a monitoruje vykonávanie projektov.
• Certifikačný orgán je zodpovedný za zhromažďovanie výkazov nákladov predložených prijímateľmi projektov do výkazov výdavkov a žiadostí o platby. Predkladá ich Komisii na úhradu a vypracúva aj ročnú účtovnú závierku operačného programu.
• Orgán auditu je zodpovedný za poskytnutie ročného nezávislého stanoviska k spoľahlivosti účtovnej závierky, zákonnosti vzniknutých výdavkov a fungovaniu systémov riadenia a kontroly.

Členské štáty môžu z vlastnej iniciatívy zriadiť aj iné orgány, napríklad koordinačné orgány alebo sprostredkovateľské orgány, aby pomohli pri vykonávaní operačných programov. Koordinačný orgán vykonáva horizontálne funkcie relevantné pre viaceré operačné programy. Sprostredkovateľské orgány sú verejné alebo súkromné subjekty, ktoré podliehajú menovanému riadiacemu orgánu, zväčša pre jeden operačný program, a v jeho mene vykonávajú úlohy vo vzťahu k prijímateľom vykonávajúcim operácie.

V Komisii sú za vykonávanie politiky súdržnosti EÚ zodpovedné dve generálne riaditeľstvá: Generálne riaditeľstvo pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie (GR EMPL) a Generálne riaditeľstvo pre regionálnu a mestskú politiku (GR REGIO).

Komisia rokuje o operačných programoch s členskými štátmi a schvaľuje operačné programy, poskytuje usmernenia a pokyny orgánom členských štátov týkajúce sa vykonávania ich úloh a vykonáva kontroly na úrovni členských štátov alebo administratívne kontroly s cieľom monitorovať vykonávanie politiky. Okrem týchto každodenných úloh Komisia navrhuje základné právne predpisy v oblasti politiky vytvárajúce rámec politiky a hodnotí minulé rámce.

Najvýznamnejšie činnosti určených orgánov členských štátov a Komisie sú uvedené na ilustrácii 1.

Poznámka: Členské štáty môžu zriaďovať sprostredkovateľské orgány, za ktoré zodpovedajú riadiace a certifikačné orgány.

Zdroj: EDA.

Náklady na vykonávanie fondov politiky súdržnosti

Pri činnostiach potrebných na prípravu a vykonávanie programov, vrátane riadenia, monitorovania, hodnotenia, informovania a komunikácie, kontroly a auditu (pozri aj body 06 až 09), vznikajú administratívne náklady na viacerých úrovniach (pozri ilustráciu 1):

Náklady na vykonávanie fondov sa môžu financovať z rozpočtu EÚ alebo rozpočtov členských štátov (vnútroštátnych alebo regionálnych) alebo ich kombináciou:

1. Niektoré náklady sú hradené len z rozpočtu EÚ. Ide o náklady, ktoré vznikli Komisii ako technická pomoc z jej vlastnej iniciatívy, napr. opatrenia na budovanie administratívnej kapacity, štúdie výkonnosti, hodnotenia, opatrenia na šírenie informácií atď.⁶. Z rozpočtu EÚ sa hradia aj bežné administratívne náklady, ako sú náklady na zamestnancov a budovy.
2. Niektoré náklady sú hradené prostredníctvom spolufinancovania z rozpočtu EÚ aj z rozpočtov členských štátov. Tieto náklady vznikajú členským štátom a vykazujú sa ako technickú pomoc. Takéto náklady sa môžu týkať činností alebo operácií vykonávaných prostredníctvom osobitného operačného programu technickej pomoci alebo priority v hlavnom operačnom programe. Operácie technickej pomoci musia spĺňať všetky požiadavky pravidiel politiky súdržnosti, napríklad v súvislosti s postupmi výberu, kontrolnými a audítorskými postupmi, pravidlami verejného obstarávania, pravidlami oprávnenosti alebo požiadavkami na podávanie správ.
3. Niektoré náklady sa hradia len z rozpočtov členských štátov. Komisia nedostáva o týchto nákladoch žiadne informácie, pretože nepatria do pôsobnosti NSU.

Každý členský štát sa môže rozhodnúť, ktoré náklady hradí zo štátneho rozpočtu a za ktoré náklady žiada spolufinancovanie, a to tak, že ich vyhlási za technickú pomoc.

Vzťah medzi administratívnymi nákladmi a technickou pomocou je znázornený vo farebnom kruhu na ilustrácii 2, kde vnútorný kruh predstavuje náklady Komisie (pozri bod 12 (1)). Druhý a tretí okruh predstavujú technickú pomoc, ktorú Komisii vykázali členské štáty (pozri bod 12 (2)). Vonkajší kruh sú administratívne náklady, ktoré vznikli členským štátom, ale nie sú vykázané Komisii [pozri bod 12 (3)), ktoré sa Komisia snaží odhadnúť v štúdiách (pozri bod 15). Rôzne farby, ktoré sú použité na väčšom okruhu, znázorňujú, ktorému orgánu náklady vznikli, a možno napríklad vidieť, že väčšina nákladov vzniká členským štátom a riadiace orgány vynaložia viac než 50 % nákladov členských štátov na technickú pomoc.

Poznámka: Suma 474 mld. EUR zahŕňa finančné prostriedky EÚ (352 mld. EUR, pozri bod 02) a vnútroštátne spolufinancovanie.

Zdroj: EDA na základe údajov Európskej komisie za roky 2014 – 2020.

V nariadení o spoločných ustanoveniach (NSU) sa stanovujú obmedzenia rozsahu, v akom môžu členské štáty deklarovať technickú pomoc (TP). V období 2014 – 2020 môžu členské štáty požiadať o úhradu nákladov ako technickú pomoc až do výšky 4 % finančných prostriedkov, ktoré im boli pridelené⁷. V NSU sa stanovujú aj okolnosti, za ktorých sa tento limit môže zvýšiť na 6 %. V prílohe I sa uvádza prehľad celkových súm vyčlenených na politiku súdržnosti (473 mld. EUR) a technickú pomoc (14 mld. EUR) v programovom období 2014 – 2020 v každom členskom štáte. V závislosti od programu EÚ spolufinancuje 50 % až 100 % výdavkov deklarovaných ako technická pomoc.

V rokoch 2010 až 2018 Komisia zadala vypracovanie piatich štúdií s cieľom odhadnúť úroveň nákladov na vykonávanie fondov politiky súdržnosti a vplyv opatrení na zjednodušenie pravidiel a ustanovení zavedených v rôznych legislatívnych návrhoch Komisie (pozri rámček 1).

Rozsah auditu a audítorský prístup

V rámci tohto auditu sme preskúmali náklady, ktoré vznikajú Komisii a členským štátom v súvislosti s vykonávaním fondov politiky súdržnosti prostredníctvom operačných programov. Taktiež sme preskúmali, či informácie, ktoré členské štáty musia oznamovať Komisii vo výkazoch nákladov, sú dostatočným základom pre rozhodnutia vedenia o právnych predpisoch a zjednodušení pravidiel a ustanovení.

Naše zistenia a závery sú relevantné pre programové obdobie 2021 – 2027 a pre zvýšenie účinnosti systémov riadenia a kontroly v členských štátoch v období rokov 2021 – 2027.

Preskúmali sme náklady na vykonávanie fondov politiky súdržnosti a položili sme nasledujúce audítorské otázky:

1. Sú celkové náklady na vykonávanie fondov politiky súdržnosti predložené Komisiou porovnateľné s inými podobnými režimami, vychádzajúc z úplných, jednotných a súdržných podrobných informácií o nákladoch?
2. Umožňujú dostupné údaje o príslušných nákladoch analýzy a prijímanie rozhodnutí o právnych predpisoch a zjednodušení pravidiel?

Naša audítorská práca na účely tejto správy sa týkala Komisie aj orgánov členských štátov:

Na preskúmanie údajov o nákladoch a súvisiacich postupov sme sa zamerali hlavne na programové obdobie 2014 – 2020. Audit sa vzťahoval na informácie dostupné Komisii a členským štátom k 31. decembru 2018.

Naša audítorská práca nezahŕňala:

1. preskúmanie výhod vyplývajúcich z postupov súvisiacich s vykonávaním fondov politiky súdržnosti;
2. ani preskúmanie administratívnych nákladov na vybrané operácie na úrovni prijímateľov (pozri bod 11).

Pripomienky

Celkové náklady vykázané na vykonávanie fondov politiky súdržnosti sú pomerne nízke, ale sú založené na nedostatočne úplných, jednotných a súdržných údajoch

Pri vykonávaní akejkoľvek politiky alebo programu vznikajú náklady, najmä na zamestnancov, IT systémy, budovy a služby. Úplné, jednotné a konzistentné informácie o nákladoch by sa mali takisto sprístupniť verejnosti s cieľom preukázať európskym občanom, že sa politiky vykonávajú efektívne. Náklady by mali zostať nízke: čím sú vyššie, tým menej peňazí je k dispozícii na skutočné vykonávanie politiky.

Komisia každoročne predkladá správy o nákladoch na vykonávanie fondov politiky súdržnosti, avšak nie jednotne v priebehu času

V nariadení EÚ o rozpočtových pravidlách sa od Komisie vyžaduje, aby boli vo výročnej správe o činnosti (VSČ) každého generálneho riaditeľstva posúdené náklady a prínosy kontrol¹³. Komisia vymedzuje „náklady na kontroly“ ako náklady spojené s väčšinou aspektov realizácie výdavkov EÚ, vrátane politiky súdržnosti. V Komisii to zahŕňa náklady, ktoré sa týkajú predovšetkým jej zamestnancov zapojených do vykonávania fondov politiky súdržnosti, ako sú programovanie, monitorovanie, finančné riadenie, administratívna a technická pomoc a audit. V tabuľke 1 sú uvedené údaje za roky 2013 až 2018.

Komisia uvádza svoje náklady na kontroly vo výročných správach o činnosti ako percento uhradených platieb. V prvých rokoch programového obdobia, keď členské štáty zriaďujú programy a projekty ešte nie sú v prevádzke, sa uskutočňuje málo platieb. Náklady Komisie sú však pomerne stabilné a výrazne sa nemenia v závislosti od objemu vyplatených finančných prostriedkov. Rozdiely vo zverejnenej percentuálnej výške sú väčšinou výsledkom zmien v objeme platieb uhradených na programy.

Podobne ako ostatné generálne riaditeľstvá Komisie aj generálne riaditeľstvá zodpovedné za politiku súdržnosti (GR EMPL a GR REGIO) odhadujú svoje náklady použitím metódy stanovenej ústrednými útvarmi Komisie. Pozostáva z vynásobenia počtu zamestnancov pridelených na vykonávanie politiky súdržnosti priemernými nákladmi na zamestnanca stanovenými pre každú kategóriu zamestnancov. Na základe odporúčaní útvaru Komisie pre vnútorný audit bola metóda prideľovania zamestnancov aktualizovaná v roku 2018. Konkrétne, GR EMPL vo svojej výročnej správe o činnosti vysvetlilo a zlepšilo metódu, ktorú použilo na odhad príslušných personálnych zdrojov, čo je metóda, ktorá nebola aktualizovaná od roku 2013. Táto zmena sprevádzaná dvoma administratívnymi reorganizáciami a výrazne zvýšeným pracovným zaťažením spojeným s európskym semestrom, všetky vykázané až vo výročnej správe o činnosti za rok 2018, mali vplyv na zníženie nákladov vykázaných GR EMPL týkajúcich sa zdieľaného riadenia o 50 %. To vyvoláva pochybnosti o presnosti nákladov vykázaných za roky 2013 – 2017. Zastávame názor, že aktualizovaná metóda, ktorú teraz používa Komisia, jej umožňuje splniť požiadavky nariadenia o rozpočtových pravidlách (bod 23).

Členské štáty majú len neúplné informácie o administratívnych nákladoch

Členské štáty sa môžu rozhodnúť, ktoré náklady vykážu Komisii ako technickú pomoc (pozri bod 14). Druh vykázaných nákladov sa líši od orgánu k orgánu, dokonca aj v rámci jednotlivých členských štátov. Niektoré členské štáty sa rozhodnú, že nevykážu všetky svoje oprávnené administratívne náklady ako technickú pomoc. Môžu tak urobiť napríklad, aby využili viac finančných prostriedkov dostupných na operačné projekty. Na ilustrácii 3 sú uvedené druhy nákladov, ktoré orgány v každom z piatich kontrolovaných členských štátov vykázali ako technickú pomoc. Z tabuľky tiež vyplýva, že niektoré členské štáty sa rozhodnú vykázať určité druhy nákladov čiastočne alebo ich vôbec nevykážu. Pokiaľ ide o náklady, ktoré Komisii nie sú vykázané, Komisia nemá informácie o výške ani druhu nákladov (pozri aj bod 13).

Z odpovedí na náš prieskum vyplýva, že technická pomoc pokrýva významnú časť administratívnych nákladov členských štátov, ale nie všetky náklady, pozri ilustráciu 2. Inými slovami, členské štáty financujú časť administratívnych nákladov z vlastných vnútroštátnych alebo regionálnych zdrojov a nevykazujú ich Komisii.

V programovom období 2007 – 2013, za ktoré je stále otvorených už len niekoľko OP, 10 % orgánov členských štátov, ktoré odpovedali na náš prieskum, financovalo všetky svoje náklady z vnútroštátnych zdrojov. Opačným extrémom je, že 13 % financovalo všetky svoje náklady z technickej pomoci (pozri tabuľku 2).

Komisia odhadla sumu vykázanú ako podiel celkových administratívnych nákladov členských štátov tak, že sa spýtala všetkých členských štátov. Dospela k odhadovanému rozsahu od 30 % do 70 %¹⁴ (v programovom období 2007 – 2013 v prípade EFRR a KF) v roku 2010 a 68 %¹⁵ (v programovom období 2014 – 2020 v prípade všetkých piatich EŠIF) v roku 2018.

Z nášho prieskumu vyplýva, že 41 % respondentov nedokázalo odhadnúť podiel nákladov financovaných z technickej pomoci (pozri tabuľku 2). Hoci sú náklady vykázané na technickú pomoc známe, vo väčšine prípadov (91 % respondentov) neexistovala vnútroštátna požiadavka určiť celkové náklady. Táto situácia nie je špecifická pre orgány vykonávajúce fondy politiky súdržnosti: len 20 % najvyšších kontrolných inštitúcií potvrdilo, že takéto požiadavky existujú pre čisto vnútroštátne alebo regionálne systémy financovania.

Hoci orgány členských štátov, ktoré sú verejnými orgánmi, majú účtovné systémy, v ktorých sa zaznamenávajú náklady, ktoré im vznikajú, 62 % orgánov, ktoré odpovedali na náš prieskum, bolo súčasťou väčších organizácií, ako sú ministerstvá. To znamená, že môže byť ťažké samostatne identifikovať náklady súvisiace s činnosťou orgánov zodpovedných za programy politiky súdržnosti od nákladov väčšej organizácie, s ktorou zdieľajú napríklad budovy alebo počítačové systémy.

Ad hoc štúdia Komisie z roku 2018, v ktorej sa odhadujú administratívne náklady, bola založená na vstupných údajoch, ktoré neboli dostatočne úplné, jednotné alebo súdržné

Keďže nie sú k dispozícii úplné informácie o administratívnych nákladoch členských štátov, Komisia pravidelne vykonáva štúdie na odhad týchto nákladov. Tieto štúdie uskutočnili konzultanti približne v piatom roku programových období a ich výsledkom boli štúdie vydané v roku 2010 (KF a EFRR); v roku 2012 (ESF) a v roku 2018 za všetkých päť EŠIF (pozri rámček 1).

V štúdii z roku 2018 konzultant požiadal orgány všetkých členských štátov, aby prostredníctvom dotazníka poskytli informácie o administratívnych nákladoch. Zahrnuté boli riadiace orgány, certifikačné orgány a orgány auditu, ako aj vnútroštátne koordinačné orgány, avšak nebol zahrnutý významný počet sprostredkovateľských orgánov.

Orgány členských štátov neboli zo zákona povinné odpovedať a skutočne tak všetky neurobili. Miera odpovedí sa pohybovala v rozmedzí od 13 % (Nemecko) do 100 % (Dánsko a Slovinsko)¹⁶. Konečné pokrytie vo všetkých členských štátoch za všetkých päť EŠIF bolo 39 %¹⁷.

Opýtali sme sa respondentov nášho prieskumu na dôvod, prečo nevyplnili dotazník konzultanta na účely štúdie z roku 2018. Niektorí odpovedali, že to bolo z dôvodu nedostatku ľudských zdrojov a ľahko dostupných údajov. Iní respondenti odpovedali, že načasovanie dotazníka nebolo optimálne, keďže činnosti sú v priebehu programového obdobia rozložené nerovnomerne (vzhľadom na prirodzené fungovanie tejto oblasti politiky), administratívne náklady členských štátov boli počas tohto obdobia tiež rozložené nerovnomerne. Keďže na dotazník neodpovedali všetci, konzultant musel vykonať kompenzačné úpravy údajov, aby vyplnil medzery. Využili sa pri tom platné odpovede od „podobných“ respondentov¹⁸.

V prípade tých členských štátov, ktoré odpovedali, zdroje potrebné na odpovedanie neboli nadmerné: respondenti nášho prieskumu uviedli, že vyplnením dotazníka strávili v priemere 1,7 človekotýždňa.

Z nášho auditu vo vybraných členských štátoch a z odpovedí na náš prieskum vyplýva, že vstupné údaje poskytnuté konzultantovi neboli dostatočne úplné, jednotné a súdržné z nasledujúcich dôvodov:

• Orgány vo všetkých piatich kontrolovaných členských štátoch tvrdili, že rozsah a metodika a otázky boli nejasné a že neboli k dispozícii náležité usmernenia.
• Respondenti nášho prieskumu dokázali získať zo svojich informačných systémov niečo viac než 50 % informácií, ktoré konzultant požadoval v dotazníku. V dôsledku toho museli použiť odhady na veľkú časť požadovaných údajov.
• V prípade všetkých piatich kontrolovaných členských štátov sa príslušné údaje v odpovediach orgánov veľmi neoverovali: konzultant len vykonal kontroly hodnovernosti údajov.
• Niektoré orgány štyroch z piatich kontrolovaných členských štátov nezahrnuli vždy do odpovedí informácie za sprostredkovateľské orgány.
• Niektoré orgány vo všetkých piatich kontrolovaných členských štátoch uviedli len náklady financované z technickej pomoci, ktoré nepredstavujú všetky administratívne náklady.
• V dvoch z piatich kontrolovaných členských štátov sa niektoré vykázané informácie netýkajú len programového obdobia 2014 – 2020.
• V štyroch z piatich kontrolovaných členských štátov boli náklady vykázané nejednotne: zistili sme náklady, ktoré neboli zahrnuté do výkazníctva týkajúceho sa vykonávania politiky súdržnosti. V jednom z kontrolovaných členských štátov sme tiež zistili vykázané náklady, ktoré sa netýkali výlučne vykonávania politiky súdržnosti (pozri rámček 2).

Dva orgány uviedli, že ak by prišlo oznámenie vopred, bolo by možné získať lepšie a viac informácií. Ak by potreba takýchto informácií bola oznámená na začiatku programového obdobia, mohli navrhnúť svoje systémy a postupy spôsobom, ktorý by vygeneroval potrebné informácie a poskytovanie údajov by bolo oveľa jednoduchšie, efektívnejšie a presnejšie.

V prípade EFRR a KF má štúdia z roku 2018 veľmi podobné výsledky ako predchádzajúca štúdia z roku 2010. V štúdii z roku 2018 sa však náklady členských štátov na ESF odhadli na 2,8 % v porovnaní s odhadom 4,8 % v štúdii z roku 2012. Podľa štúdie z roku 2018 toto veľké zníženie nákladov by sa mohlo pripísať predovšetkým zníženiu nákladov na: i) monitorovanie a hodnotenie; ii) overovanie žiadostí o preplatenie nákladov najmä z dôvodu rozšíreného využívania zjednodušeného vykazovania nákladov; iii) informačné a komunikačné činnosti¹⁹.

Z dostupných údajov vyplýva, že administratívne náklady sú pomerne nízke

Administratívne náklady na politiku súdržnosti by mali byť primerané v porovnaní s inými programami financovania investícií na európskej či medzinárodnej úrovni.

Nedostatky, ktoré sme uviedli v bodoch 33 až 39, spochybňujú úplnosť, jednotnosť a súdržnosť údajov zozbieraných pre štúdiu z roku 2018. Pri analýze údajov sa preto táto nespoľahlivosť musí zohľadniť, čo znamená, že údaje sú vhodné len na všeobecné porovnávanie. Napriek tomu, že dostupné údaje umožňujú značnú mieru chybovosti, vyplýva z nich, že administratívne náklady na fondy politiky súdržnosti sú pomerne nízke v porovnaní s inými európskymi a medzinárodnými programami.

Zo štúdie z roku 2018 vyplýva, že priemerné náklady členských štátov na vykonávanie fondov politiky súdržnosti predstavovali 2,3 %²⁰ celkovo pridelených finančných prostriedkov. Kohézny fond je najmenej nákladný zo všetkých EŠIF s administratívnymi nákladmi vo výške 1,8 %, za nim nasleduje EFRR (2,3 %) a ESF (2,8 %) (pozri tabuľku 1). V štúdii²¹ sa dospelo k záveru, že tieto rozdiely odrážajú odlišnú povahu fondov, napríklad programy Kohézneho fondu majú zvyčajne nižší počet väčších projektov, ktoré sa majú realizovať, ako ESF, alebo rozdielny finančný objem. Rozličný charakter fondov je preto nutné brať do úvahy pri každom porovnaní. V štúdii z roku 2018 sa naznačuje, že náklady na vykonávanie fondov politiky súdržnosti sú nižšie než náklady na EPFRV (8,3 %) a ENRF (4,4 %).

Okrem nákladov členských štátov sa náklady Komisie za rok 2018 odhadujú na 0,36 % celkových finančných záväzkov v rámci politiky súdržnosti. Z toho náklady GR EMPL predstavujú 0,18 % viazaných finančných prostriedkov ESF a náklady GR REGIO predstavujú 0,42 % viazaných finančných prostriedkov Kohézneho fondu a EFRR.

V štúdii z roku 2018 sa odkazuje aj na predchádzajúce štúdie, z ktorých vyplýva, že náklady na vykonávanie EŠIF sú primerané na základe medzinárodných porovnaní. V týchto štúdiách sa zistilo, že náklady členských štátov na vykonávanie EŠIF boli porovnateľné so všeobecnými administratívnymi výdavkami Európskej banky pre obnovu a rozvoj (EBOR), ktorá má vo všeobecnosti podobné štruktúry riadenia a vykonávania, ktoré predstavovali 4,5 % nákladov na program. Administratívne náklady na programy globálneho a regionálneho partnerstva Svetovej banky predstavujú 11 %.

Dostupné informácie o nákladoch neboli primerané na posúdenie vplyvu zjednodušenia pravidiel EÚ

Informácie o administratívnych nákladoch na vykonávanie fondov politiky súdržnosti sú obzvlášť dôležité v dvoch fázach akéhokoľvek programového obdobia:

1. pri navrhovaní právnych predpisov na programové obdobie, keď sa pravidlá upravujú, rušia alebo zavádzajú;
2. pri ukončení programového obdobia, keď sa môže určiť konečná suma administratívnych nákladov a posúdiť oproti predpokladom na začiatku.

Na odôvodnenie zmenených legislatívnych ustanovení v novom NSU by štúdie mali obsahovať informácie a slúžiť ako základ pre Komisiu, aby mohla správne porozumieť zložitosti pravidiel a administratívnych postupov týkajúcich sa administratívnych nákladov. Tieto informácie by mali umožniť Komisii a členským štátom posúdiť, ktoré zjednodušujúce opatrenia by mohli byť účinné a ich očakávaný vplyv, pričom by sa mali zvážiť regulačné výhody. Po tom, ako vykonávanie programov dostatočne pokročí, by Komisia mala zmerať účinky a analyzovať vplyv zjednodušujúcich opatrení, ak sa uplatnili, alebo sa plánujú uplatniť v nasledujúcom programovom období.

Komisia je optimistickejšia, pokiaľ ide o úspory v rokoch 2014 – 2020 vďaka zjednodušeniu právnych predpisov než členské štáty

Preskúmali sme analýzu vplyvu zjednodušujúcich opatrení vykonanú Komisiou a porovnali sme ju s názormi členských štátov na administratívne náklady v období rokov 2014 – 2020. Štúdie vykonané pre Komisiu v rokoch 2010 až 2018 (pozri rámček 1) vychádzali buď z informácií o počiatočných fázach toho istého programového obdobia, alebo z informácií o predchádzajúcom programovom období, ktoré sa použili ako východiskový scenár na odhad budúceho vplyvu zavedených alebo navrhovaných zjednodušujúcich opatrení. V oboch scenároch boli dostupné informácie nedostatočné na posúdenie vplyvu zmien v dôsledku zjednodušujúcich opatrení.

Príkladom využitia informácií zo začiatku programového obdobia je štúdia z roku 2017 (pozri rámček 1). V rámci predchádzajúcej audítorskej práce²² sme zistili, že pomalé vykonávanie v období rokov 2014 – 2020 viedlo k približnej miere čerpania len 10 % dostupných finančných prostriedkov z EFRR, ESF a KF v prvom polroku 2017. Vzhľadom na to, že sa čerpalo len 10 % pridelených prostriedkov, je náročné odhadnúť účinky skúmaných zjednodušujúcich opatrení, pretože zmenené pravidlá by si vo všeobecnosti vyžadovali zmenu postupov, nadobúdanie nových vedomostí a odbornú prípravu. Štúdia z roku 2018 potvrdzuje, že vplyv zmenených pravidiel sa mohol prejaviť len s určitým oneskorením a že by bolo ťažké poskytnúť presvedčivé dôkazy o tom, že zmeny mali vplyv na administratívne náklady²³.

Doteraz vykonané štúdie (pozri rámček 1) boli zamerané na odhad maximálnych úrovní technickej pomoci stanovených v právnych predpisoch pre rôzne fondy politiky súdržnosti a na znázornenie očakávaných budúcich úspor, ktoré môžu priniesť zjednodušené opatrenia. Komisia však zatiaľ neposúdila, či sa tieto úspory dosiahli. Hoci takmer všetky operačné programy na roky 2007 – 2013 už boli uzavreté (pozri bod 05), Komisia zatiaľ nezmerala a neposúdila rozdiel medzi odhadovaným a skutočným vplyvom zjednodušujúcich opatrení.

V štúdii Komisie z roku 2017 (pozri rámček 1) sa skúmalo, či 21 vybraných zjednodušujúcich opatrení zavedených v NSU na roky 2014 – 2020 dosiahlo očakávané zníženie pre všetkých päť EŠIF (pozri prílohu III).

V štúdii sa zistilo, že celkovo sa očakáva, že týchto 21 zjednodušujúcich opatrení zníži administratívne náklady verejnej správy týkajúce sa fondov politiky súdržnosti o 4 % až 8 % v prípade EFRR a KF a 2 % až 5 % v prípade ESF²⁴. V štúdii sa takisto zistilo, že prah 4 % vyčlenených finančných prostriedkov, ktorý je v súčasnosti stanovený v nariadení pre technickú pomoc, by sa v prípade EŠIF mohol znížiť na 3,7 % až 3,8 %.

V našom prieskume a počas našich návštev implementačných orgánov sme sa spýtali, ako očakávajú, že sa administratívne náklady v období 2014 – 2020 budú vyvíjať v porovnaní s nákladmi v období 2007 – 2013. Približne 58 % respondentov očakávalo, že sa ich náklady zvýšia a 20 % respondentov neočakávalo žiadnu zmenu, čo znamená, že sa 78 % domnieva, že sa administratívne náklady buď zvýšia, alebo zostanú rovnaké ako v predchádzajúcom období. Podľa respondentov sú najdôležitejšími faktormi, ktoré orgány členských štátov očakávajú, že prispejú k zvýšeniu nákladov, počet právnych aktov EÚ a ťažkosti s ich výkladom a počet úloh uložených právnymi predpismi orgánom členských štátov.

Očakávania väčšiny respondentov z členských štátov ohľadom zvýšenia administratívnych nákladov spochybňujú posúdenie Komisie, ktorá predpokladá zníženie administratívnych nákladov.

Vplyv navrhovaných zjednodušujúcich opatrení v rokoch 2021 – 2027 je neistý

V bode 41 sme poukázali na to, že údaje pre štúdiu z roku 2018 boli vhodné len na všeobecné porovnanie. V dôsledku toho využívanie jednotlivých zložiek štúdie z roku 2018 ako základu pre podrobné zmeny právnych predpisov sa zdá byť veľmi zložité a malo by sa vykonať opatrne. Komisia v dôvodovej správe k návrhu nového NSU potvrdzuje, že „mnohé zjednodušenia sa dajú ťažko vopred finančne vyčísliť“²⁵. Napriek tomu Komisia vybrala a predložila v dôvodovej správe dva špecifické odhady týkajúce sa konkrétnych úprav ustanovení v navrhovanom nariadení na roky 2021 – 2027 (pozri rámček 3).

Odhad týkajúci sa väčšieho využívania zjednodušeného vykazovania nákladov (pozri prvú odrážku v rámčeku 3) je jedným z dvoch odhadov zo štúdie z roku 2018 pre toto zjednodušujúce opatrenie. V samotnej štúdii z roku 2018 sa však odkazuje na tento konkrétny odhad ako na „extrémny“ scenár, ktorý je „v súčasnosti nerealistický“. Podľa štúdie by „realistickejší“ scenár priniesol úspory vo výške 1 % – 2 %²⁶. Komisia nepredložila realistickejší scenár na diskusiu o právnych predpisoch.

V štúdii Komisie z roku 2018 (pozri rámček 1) sa preskúmal očakávaný vplyv ôsmich z 80 zjednodušujúcich opatrení zavedených v návrhu na roky 2021 – 2027. Komisia určila týchto osem opatrení ako obzvlášť dôležitých pre posúdenie vplyvu. V štúdii sa neuvádza, ako Komisia tieto opatrenia vybrala.

V porovnaní s obdobím 2014 – 2020 ako východiskovou situáciou sa v štúdii dospelo k záveru, že osem navrhovaných zjednodušujúcich opatrení povedie k zníženiu len o 0,2 percentuálneho bodu²⁷, pokiaľ ide o administratívne náklady na fondy politiky súdržnosti a ENRF. Dve opatrenia tvoria približne 80 % tohto zníženia: nižší počet overovaní a rozšírený rozsah zjednodušeného vykazovania nákladov (pozri bod 39).

Zistili sme, že členské štáty, ktoré sa zúčastnili prieskumu, súhlasia s tým, že administratívne náklady orgánov členských štátov sa v období 2021 – 2027 znížia. Na to, aby došlo k tomuto zníženiu, respondenti z členských štátov uviedli, že hlavnými faktormi by boli jasnejšie ustanovenia, nižší počet právnych aktov EÚ, menej úloh pre orgány a častejšie využívanie zjednodušeného vykazovania nákladov. V našom stanovisku k navrhovanému nariadeniu o spoločných ustanoveniach na roky 2021 – 2027 potvrdzujeme, že legislatívny rámec má zjednodušenú celkovú štruktúru a že obsahuje znížený počet podstatne kratších nariadení²⁸.

Napriek tomu sa v našom stanovisku²⁹ tiež uvádza, že mnohé ustanovenia nie sú dostatočne jasné, pokiaľ ide o ich vykonávanie. Takéto ustanovenia môžu viesť aj k vynakladaniu administratívnych zdrojov na zbytočnú diskusiu o spôsobe ich vykonávania a k dodatočnej požiadavke na usmernenia Komisie. Na základe tohto existuje riziko, že zníženie administratívnych nákladov môže byť nižšie, ako sa odhadovalo, alebo k nemu vôbec nemusí dôjsť (pozri bod 57).

Mechanizmus spolufinancovania technickej pomoci členským štátom v predchádzajúcich obdobiach a súčasnom programovom období bol založený na nákladoch, ktoré tvorili prevažne činnosti vykonávané zamestnancami. To zahŕňa riziká spojené s nepresnými platbami a kritériami oprávnenosti. V nariadení na obdobie 2021 – 2027 sa navrhuje, že by sa to malo zmeniť a namiesto toho by sa malo vychádzať z paušálnej sadzby prevádzkových výdavkov³⁰, čo by malo výrazne znížiť finančné riziko a riziko nesúladu spojené s technickou pomocou.

Okrem toho sa v navrhovanom nariadení na obdobie 2021 – 2027 navrhuje zmena limitu podpory na technickú pomoc (pozri bod 14 a rámček 4). Celkovo a z dôvodu nižšej miery financovania technickej pomoci v prípade Kohézneho fondu a podpory z EFRR v rámci cieľa Investovanie do zamestnanosti a rastu sa domnievame, že by to malo viesť k výraznému zníženiu finančných prostriedkov EÚ, ktoré sa vynakladajú z rozpočtu EÚ na technickú pomoc členským štátom.

Niektorým členským štátom môžu vzniknúť náklady nad limit paušálnej sadzby (pozri rámček 4 a ilustráciu 2) a viaceré členské štáty vynaložia značné finančné prostriedky na administratívne náklady. Domnievame sa, že to môže motivovať členské štáty, aby hľadali zníženie nákladov prostredníctvom zjednodušenia pravidiel na obdobie rokov 2021 – 2027, ktoré bude nepriamo smerovať k skúmaniu ďalšieho zjednodušenia pravidiel EÚ. Ďalším relevantným prvkom v tomto hľadaní by bolo preskúmanie administratívnych procesov a postupov členských štátov v súvislosti s neefektívnosťou alebo zbytočnou zložitosťou.

Komisia nepreskúmala dôležité prvky relevantné pre rozhodovanie a zjednodušenie pravidiel

Ako sa uvádza v našom informačnom dokumente o zjednodušení³¹, niektoré z najväčších možností zjednodušenia spočívajú vo vnútroštátnych a regionálnych postupoch, ktoré sú nezávislé od nariadení EÚ, a preto ich Komisia nemôže ovplyvniť.

V niektorých štúdiách uvedených v rámčeku 1 Komisia posúdila niekoľko zjednodušujúcich opatrení na obdobie 2014 – 2020 a 2021 – 2027 (pozri bod 48) z hľadiska ich peňažného vplyvu. Na účely štúdie Komisie z roku 2018 konzultant zhromaždil informácie od členských štátov prostredníctvom dotazníkov (pozri bod 33). Pred zaslaním dotazníkov konzultant po porade s Komisiou určil administratívne úlohy v podrobnom zozname v metodickej správe na základe ustanovení NSU na roky 2014 – 2020 a iných súvisiacich nariadení (pozri prílohu II).

Hoci sa v štúdii skúma využívanie zjednodušujúcich opatrení zavedených na úrovni EÚ, v štúdii sa neriešia postupy a informácie o tom, ako členské štáty tieto úlohy vykonávajú. Z audítorskej práce na našom informačnom dokumente o zjednodušení vyplynulo³², že administratívne postupy a súvisiace administratívne náklady orgánov a prijímateľov sa v jednotlivých členských štátoch a operačných programoch výrazne líšia³³. Zistili sme, že to tak bolo napríklad v prípade spôsobu predkladania projektových žiadostí, rozsahu projektových žiadostí a množstva informácií, ktoré musia žiadatelia poskytnúť³⁴. To by konzultantovi poskytlo prehľad o dôvodoch úrovne administratívnych nákladov a mohol by určiť očakávaný vplyv zjednodušujúcich opatrení.

Závery a odporúčania

Zistili sme, že celkové náklady na vykonávanie fondov politiky súdržnosti predložené Komisiou sú pomerne nízke v porovnaní s inými fondmi EÚ a medzinárodne financovanými programami. Dospeli sme však k záveru, že Komisia nezhromaždila podkladové údaje o nákladoch, ktoré by boli dostatočne úplné, jednotné a súdržné na to, aby bolo možné použiť tieto údaje napríklad na posúdenie vplyvu zjednodušenia pravidiel EÚ na vykonávanie fondov politiky súdržnosti.

Členské štáty vykazujú EÚ časť svojich nákladov na vykonávanie programov na úhradu. Ide o technickú pomoc. Aj keď sú náklady na technickú pomoc známe, v niektorých prípadoch je dispozícii málo informácií alebo nie sú žiadne informácie o nevykázanej časti, ktorá je navyše k technickej pomoci. Komisia preto občas vykonáva štúdie s cieľom odhadnúť celkové administratívne náklady. V naposledy uverejnenej štúdii z roku 2018 odhadla administratívne náklady na obdobie rokov 2021 – 2027. Zistili sme, že hoci podkladové údaje neboli dostatočne jednotné, konzistentné a úplné, štúdia by napriek tomu mohla byť užitočná pre všeobecné porovnania. Okrem toho orgány dvoch členských štátov potvrdili náš názor, že ak by boli vopred informované (body 26 až 39), mohli poskytnúť viac a lepšie informácie.

Keď sme porovnali náklady na vykonávanie fondov politiky súdržnosti s nákladmi, ktoré vykázali iné medzinárodné organizácie, zistili sme, že náklady vo výške 2,3 %, ktoré vznikajú členským štátom, ako to vykázala Komisia, sú pomerne nízke (body 40 až 44).

Na zabezpečenie významnej miery odpovedí na štúdie, ktorá umožňuje posúdiť a vyvodiť záver o konkrétnych prvkoch v štúdiách, by Komisia pre budúce štúdie mala:

1. v počiatočnej fáze programového obdobia oznámiť štúdiu členským štátom;
2. zahrnúť do oznámenia o štúdii členským štátom informácie o tom, aký obsah a údaje je potrebné poskytnúť a kedy;
3. podporovať členské štáty počas zhromažďovania a konsolidácie údajov;
4. zabezpečiť, aby boli zozbierané údaje overené v rámci štúdií, berúc do úvahy už zavedené postupy overovania členských štátov a EÚ, aby sa zabezpečila ich dostatočná kvalita.

Časový rámec: pre a) a b): koniec roka 2021 a pre c) a d): koniec roka 2024.

Väčšina štúdií Komisie sa uskutočnila v počiatočnej fáze programových období. Keďže sa však zjednodušujúce opatrenia prejavia s určitým oneskorením, posúdenie ich vplyvu v počiatočnom štádiu sa stáva výzvou alebo znižuje jeho zmysluplnosť. Na obdobie 2007 – 2013 Komisia zatiaľ neposúdila rozdiel medzi odhadovaným a skutočným vplyvom zjednodušujúcich opatrení napriek tomu, že takmer všetky operačné programy boli ukončené (body 47 až 49).

Na základe štúdie z roku 2017 Komisia odhadla, že v období 2014 – 2020 by zavedenie 21 zjednodušujúcich opatrení malo viesť k zníženiu administratívnych nákladov o 4 % až 8 % v prípade EFRR a KF a 2 % až 5 % v prípade ESF. Z nášho prieskum však vyplýva, že väčšina respondentov z členských štátov si myslí, že dôjde k zvýšeniu administratívnych nákladov v období 2014 – 2020 (body 50 až 52).

Po tom, ako vykonávanie programov dostatočne pokročí, by Komisia mala preskúmať vzorku operačných programov počnúc programovým obdobím 2014 – 2020, zmerať účinky a analyzovať vplyv zjednodušujúcich opatrení.

Termín: koniec roka 2022

V dôvodovej správe k legislatívnemu návrhu na roky 2021 – 2027 Komisia predložila dva odhady vyplývajúce zo štúdie z roku 2018 týkajúce sa konkrétnych zjednodušujúcich opatrení, pričom jedno z nich označil autor štúdie za nereálne. Zastávame názor, že realistickejší scenár sa mal použiť ako základ dôvodovej správy (body 54 až 55).

Na základe štúdie z roku 2018 Komisia odhadla, že administratívne náklady v období 2021 – 2027 by boli o približne 0,2 percentuálneho bodu nižšie ako v období 2014 – 2020. Z nášho prieskumu vyplýva, že príslušné orgány členských štátov potvrdzujú toto posúdenie, ak napríklad budú ustanovenia objasnené, navrhne sa menej legislatívnych aktov EÚ a úloh členských štátov a zvýši sa využívanie zjednodušeného vykazovania nákladov. V našom stanovisku k novému legislatívnemu návrhu však uvádzame, že niektoré ustanovenia nie sú jasné, čo spochybňuje, či dôjde k odhadovaným úsporám (body 56 až 59).

Pravidlá preplácania technickej pomoci sa v legislatívnom návrhu na roky 2021 – 2027 zmenili. V prípade jeho prijatia sa technická pomoc vyplatí paušálnou sadzbou prevádzkových výdavkov s limitom platným pre každý fond politiky súdržnosti. Touto zmenou by sa finančné riziká a riziká nesúladu spojené s technickou pomocou mali výrazne znížiť a mali by viesť k výraznému zníženiu finančných prostriedkov EÚ vynaložených na technickú pomoc členským štátom (body 60 až 62).

Komisia zaviedla a navrhla niekoľko zjednodušujúcich opatrení v nariadeniach na roky 2014 – 2020 a 2021 – 2027. Komisia odhadla peňažný vplyv mnohých z týchto zjednodušujúcich opatrení. Zložitosť administratívnych postupov orgánov členských štátov však nebola zohľadnená. Na základe našej predchádzajúcej práce sa domnievame, že niektoré z najväčších možností zjednodušenia spočívajú vo vnútroštátnych a regionálnych postupoch, ktoré sú nezávislé od nariadení EÚ (body 63 až 65).

Komisia by mala v rámci dialógu s členskými štátmi už na programové obdobie 2014 – 2020 posúdiť administratívne činnosti a postupy na úrovni členských štátov s cieľom odstrániť neefektívnosť (napr. tzv. gold-plating) a šíriť príklady účinných administratívnych činností a postupov všetkým relevantným orgánom v členských štátoch.

Termín: koniec roka 2021

Túto správu prijala komora II, ktorej predsedá Iliana Ivanova, členka Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 26. februára 2020.

Za Európsky dvor audítorov

Klaus-Heiner Lehne
predseda

Prílohy

Príloha I – Prehľad celkových prostriedkov pridelených na politiku súdržnosti a technickú pomoc v období 2014 – 2020 podľa členských štátov (EUR)

Poznámka: Cezhraničná spolupráca EÚ nie je zahrnutá. Sumy k 31. 12. 2018.
Zdroj: Európska komisia.

Príloha II – Administratívne úlohy určené konzultantom po konzultácii s Komisiou

Zdroj: Spatial Foresight a t33, New assessment of ESIF administrative costs and burden, október 2018.

Príloha III – 21 vybraných zjednodušujúcich opatrení zavedených v NSU na roky 2014 – 2020 analyzovaných z hľadiska očakávaného zníženia administratívnych nákladov

Zdroj: SWECO, t33 a Spatial Foresight, Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF, jún 2017.

Akronymi a skratky

ENRF: Európsky námorný a rybársky fond

FN: Nariadenie o rozpočtových pravidlách

GR BUDG: Generálne riaditeľstvo pre rozpočet

GR EMPL: Generálne riaditeľstvo pre zamestnanosť

GR REGIO: Generálne riaditeľstvo pre regionálnu a mestskú politiku

IT: Informačné technológie

NSU: Nariadenie o spoločných ustanoveniach

SCO: Zjednodušené vykazovanie nákladov

SO: Sprostredkovateľský orgán

TP: Technická pomoc

Glosár

Administratívne náklady: Náklady, ktoré vznikli Komisii (administratívne náklady Komisie) a orgánom členských štátov (administratívne náklady členských štátov) pri vykonávaní politiky súdržnosti.

Certifikačné orgány: Vnútroštátne, regionálne alebo miestne orgány zodpovedné za vypracovanie ročnej účtovnej závierky operačných programov a osvedčenie jej úplnosti a správnosti. Takisto sú zodpovedné za predkladanie žiadostí o platbu Komisii. Certifikačné orgány môžu vykonávať kontroly, ktorých výsledkom je identifikácia podozrení z podvodu.

Európske štrukturálne a investičné fondy (EŠIF): Viac než polovica finančných prostriedkov EÚ sa poskytuje prostredníctvom piatich európskych investičných a štrukturálnych fondov, ktoré sa zameriavajú na zníženie regionálnych rozdielov v Európskej únii, pričom politické rámce sú stanovené na sedemročné rozpočtové obdobie VFR. Spoločne ich riadi Európska komisia a členské štáty EÚ. Ide o tieto fondy: Európsky fond regionálneho rozvoja (EFRR), Európsky sociálny fond (ESF), Kohézny fond (KF), Európsky poľnohospodársky fond pre rozvoj vidieka (EPFRV) a Európsky námorný a rybársky fond (ENRF).

Operačný program (OP): V operačnom programe sa stanovujú priority a konkrétne ciele členského štátu a opisuje sa spôsob využitia finančných prostriedkov (spolufinancovanie z EÚ a vnútroštátnych verejných a súkromných zdrojov) v priebehu daného obdobia (vo všeobecnosti 7 rokov) na financovanie projektov. Finančné prostriedky OP môžu pochádzať z EFRR, KF a/alebo ESF.

Orgány auditu: Nezávislé vnútroštátne alebo regionálne orgány zodpovedné za určenie toho, či ročná účtovná závierka predložená certifikačnými orgánmi poskytuje alebo neposkytuje pravdivý a verný obraz, výdavky vykázané Komisii sú zákonné a správne a systémy kontroly operačného programu fungujú správne. Orgány auditu môžu riešiť opatrenia na boj proti podvodom, ktoré riadiace orgány zriadili prostredníctvom svojich systémových auditov a môžu identifikovať podozrenia z podvodu prostredníctvom auditov operácií/transakcií.

Orgány zodpovedné za programy: Orgány členských štátov zodpovedné za riadenie a monitorovanie vykonávania operačných programov financovaných z EŠIF. Existujú tri typy: riadiace orgány (často podporované sprostredkovateľskými orgánmi), certifikačné orgány a orgány auditu.

Posúdenie vplyvu ex ante: Nástroj politiky, ktorého účelom je zozbierať dôkazné informácie (vrátane výsledkov hodnotení) na posúdenie oprávnenosti budúcich legislatívnych a nelegislatívnych opatrení EÚ, a toho, ako takéto opatrenia navrhnúť čo najlepšie tak, aby dosiahli požadované ciele politiky. V posúdení vplyvu sa musí identifikovať a opísať problém, ktorý sa má riešiť, musia sa stanoviť ciele, vymedziť alternatívy z hľadiska danej politiky a posúdiť vplyvy týchto alternatív. Systém Komisie na posudzovanie vplyvu vychádza z integrovaného prístupu, podľa ktorého sa hodnotia environmentálne, sociálne a ekonomické vplyvy rôznych alternatív politiky, vďaka čomu sa udržateľnosť začleňuje do tvorby politiky Únie.

Riadiaci orgán (RO): Vnútroštátny, regionálny alebo miestny orgán verejnej moci (alebo akýkoľvek iný verejný či súkromný subjekt) poverený členským štátom, aby riadil operačný program. Medzi jeho úlohy patrí výber projektov, ktoré sa budú financovať, monitorovanie realizácie projektov a predkladanie správ o finančných aspektoch a dosiahnutých výsledkoch Komisii. Riadiaci orgán je takisto subjekt, ktorý príjemcom ukladá finančné opravy na základe auditov vykonaných Komisiou, Európskym dvorom audítorov (EDA) alebo ktorýmkoľvek orgánom v členskom štáte.

Sprostredkovateľský orgán: Sprostredkovateľský orgán je akýkoľvek verejný alebo súkromný orgán alebo útvar, ktorý vo vzťahu k prijímateľom vykonávajúcim operácie koná pod vedením riadiaceho orgánu alebo ktorý vykonáva povinnosti v mene takéhoto orgánu.

Technická pomoc: Podpora činností potrebných na vykonávanie programu vrátane okrem iného riadenia, monitorovania, kontroly a auditu. Je to v skutočnosti peňažná podpora z rozpočtu EÚ na pokrytie nákladov na vykonávanie rôznych politík EÚ. Pozostáva z technickej pomoci z iniciatívy Komisie a technickej pomoci z iniciatívy členských štátov.

Výročná správa o činnosti (VSČ): Vo VSČ sa uvádzajú výsledky operácií okrem iného podľa stanovených cieľov, súvisiacich rizík a formy vnútornej kontroly. Od rozpočtového roku 2001 musí Komisia a od roku 2003 všetky inštitúcie Európskej únie (EÚ) prostredníctvom povoľujúceho úradníka vymenovaného delegovaním predkladať svojej inštitúcii výročnú správu o činnosti, ktorá obsahuje informácie o výkone jej/ich povinností, ako aj finančné informácie a informácie o riadení.

Audítorský tím

V osobitných správach EDA sa predkladajú výsledky jeho auditov, ktoré sa týkajú politík a programov EÚ alebo tém riadenia súvisiacich s konkrétnymi rozpočtovými oblasťami. EDA vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny vplyv, pričom sa zohľadňujú riziká pre výkonnosť či zhodu, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Tento audit výkonnosti vykonala audítorská komora II, ktorá sa špecializuje na výdavkové oblasti investícií na podporu súdržnosti, rastu a začlenenia a ktorej predsedá členka EDA Iliana Ivanova. Tento audit viedol člen EDA Pietro Russo, ktorému poskytla podporu Chiara Cipriani, vedúca kabinetu, Benjamin Jakob, atašé kabinetu; Niels-Erik Brokopp, hlavný manažér; Ildikó Preiss, vedúca úlohy; Ana Popescu, Angelika Zych, Cristina-Ioana Jianu, Remus Blidar, Sara Pimentel a Zuzana Gullova, audítori. Richard Moore poskytol jazykovú podporu.

Zľava doprava: Chiara Cipriani, Angelika Zych, Benjamin Jakob, Pietro Russo, Niels-Erik Brokopp, Zuzana Gullova, Sara Pimentel.

Koncové poznámky

¹ EŠIF zahŕňajú aj Európsky poľnohospodársky fond pre rozvoj vidieka (EPFRV) a Európsky námorný a rybársky fond (ENRF).

² Článok 59 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 966/2012 z 25. októbra 2012 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie, a zrušení nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (Ú. v. EÚ L 298, 26.10.2012, s. 1).

³ EDA na základe informácií prijatých od Komisie v polovici novembra 2019.

⁴ Články 125, 126, a 127 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013 (NSU).

⁵ Článok 59 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013 (NSU).

⁶ Článok 58 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013 (NSU).

⁷ Článok 119 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013 (NSU).

⁸ SWECO, Regional governance in the context of globalisation: reviewing governance mechanisms and administrative costs - Administrative workload and costs for Member State public authorities of the implementation of ERDF and Cohesion Fund, jún 2010.

⁹ EPEC a COWI, Study measuring Current and Future Requirements on Administrative Cost and Burden of Managing the ESF, jún 2012.

¹⁰ SWECO a t33, Measuring the impact of changing regulatory requirements to administrative cost and administrative burden of managing EU Structural Funds (ERDF and Cohesion Funds), júl 2012.

¹¹ SWECO, t33 a Spatial Foresight, Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF, jún 2017.

¹² Spatial Foresight a t33, New assessment of ESIF administrative costs and burden, október 2018.

¹³ Článok 74 ods. 9) nariadenia (EÚ, EURATOM) č. 2018/1046 a článok 66 ods. 9 nariadenia (EÚ, EURATOM) č. 966/2012 (nariadenie o rozpočtových pravidlách).

¹⁴ Štúdia Európskej komisie (2010) Regional governance in the context of globalisation: reviewing governance mechanisms and administrative costs, SWECO, s. 26. Uvedené informácie sa týkajú len EFRR a KF a merajú len podiel technickej pomoci oproti nákladom na zamestnancov.

¹⁵ Štúdia Európskej komisie (2018) New assessment of ESIF administrative costs and burden, Spatial Foresight a t33, s. 37.

¹⁶ Tieto miery odpovedí sa líšia od tých, ktoré sú uverejnené v správe. Naše číselné údaje sa vzťahujú len na tri fondy politiky súdržnosti, zatiaľ čo čísla uvedené v správe sa vzťahujú na všetkých päť EŠIF.

¹⁷ Štúdia Európskej komisie (2018) New assessment of ESIF administrative costs and burden, Spatial Foresight a t33, s. 26, tabuľka 2.1.

¹⁸ Štúdia Európskej komisie (2018) New assessment of ESIF administrative costs and burden, Spatial Foresight a t33, s. 30.

¹⁹ Štúdia Európskej komisie (2018) New assessment of ESIF administrative costs and burden, Spatial Foresight a t33, bod 4.2.

²⁰ Výpočet EDA na základe údajov zo štúdie Európskej komisie (2018) New assessment of ESIF administrative costs and burden, Spatial Foresight a t33. tabuľka 3.1 a európske štrukturálne a investičné fondy, Open data platform, október 2019.

²¹ Štúdia Európskej komisie (2018) New assessment of ESIF administrative costs and burden, Spatial Foresight a t33, s. 8.

²² Osobitná správa č. 17/2018 Činnosti Komisie a členských štátov v programovom období 2007 – 2013 riešili problém nízkej miery čerpania, ale neboli dostatočne zamerané na výsledky.

²³ Spatial Foresight a t33, New assessment of ESIF administrative costs and burden, október 2018, s. 110.

²⁴ SWECO, Spatial Foresight a t33, Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF, jún 2017, tabuľka 1, s. 17.

²⁵ Návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa stanovujú spoločné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde plus, Kohéznom fonde a Európskom námornom a rybárskom fonde a rozpočtové pravidlá pre uvedené fondy, ako aj pre Fond pre azyl a migráciu, Fond pre vnútornú bezpečnosť a Nástroj pre riadenie hraníc a víza, 29.5.2018, COM(2018) 375 final.

²⁶ Spatial Foresight a t33, New assessment of ESIF administrative costs and burden, október 2018, s. 105 – 106.

²⁷ Spatial Foresight a t33, New assessment of ESIF administrative costs and burden, október 2018, tabuľka 5.13.

²⁸ Stanovisko EDA č. 6/2018, bod 24.

²⁹ Stanovisko EDA č. 6/2018, napr. body 28, 32, 37, 38, 62, 101, 117.

³⁰ Článok 31 návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa stanovujú spoločné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde plus, Kohéznom fonde a Európskom námornom a rybárskom fonde a rozpočtové pravidlá pre uvedené fondy, ako aj pre Fond pre azyl a migráciu, Fond pre vnútornú bezpečnosť a Nástroj pre riadenie hraníc a víza [COM(2018) 375 final), 29. máj 2018.

³¹ Informačný dokument Zjednodušenie plnenia politiky súdržnosti po roku 2020, máj 2018, body 62 až 72.

³² Informačný dokument Zjednodušenie plnenia politiky súdržnosti po roku 2020, máj 2018.

³³ Pozri poznámku pod čiarou č. ¹⁸.

³⁴ Informačný dokument Zjednodušenie plnenia politiky súdržnosti po roku 2020, máj 2018, body 62 až 72.

Harmonogram

Kontakt

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Otázky: eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx
Webová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete. Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2020.

AUTORSKÉ PRÁVA

© Európska únia, 2020.

Politika týkajúca sa opakovaného použitia materiálov Európskeho dvora audítorov (EDA) je stanovená v rozhodnutí Európskeho dvora audítorov č. 6/2019 o politike otvoreného prístupu a opakovanom použití dokumentov.

Pokiaľ sa nestanovuje inak (napr. v osobitnom upozornení o autorských právach), obsah materiálov EDA vo vlastníctve EÚ podlieha licencii Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znamená, že opakované použitie je povolené pod podmienkou, že sa náležite uvedie zdroj a označia prípadné zmeny. Používateľ nesmie skresliť pôvodný význam či myšlienku dokumentov. EDA nenesie zodpovednosť za žiadne dôsledky opakovaného použitia.

V prípade, že konkrétny materiál zobrazuje alebo opisuje identifikovateľné súkromné osoby, napr. na fotografiách zamestnancov EDA, alebo ak obsahuje prácu tretej strany, používateľ je povinný získať dodatočné povolenie. Ak je súhlas udelený, ruší sa ním uvedené všeobecné povolenie a jasne sa vymedzí každé prípadné obmedzenie týkajúce sa použitia.

V prípade použitia či šírenia obsahu materiálov, ktoré EÚ nevlastní, je potrebné žiadať povolenie priamo od držiteľov autorských práv. Politika EDA týkajúca sa opakovaného použitia materiálov sa nevzťahuje na softvér ani dokumenty, ktoré podliehajú právam priemyselného vlastníctva, ako sú patenty, ochranné známky, zapísané dizajny, logá a názvy, a používateľovi sa na ne licencia neposkytuje.

V súbore webových sídiel inštitúcií Európskej únie v rámci domény europa.eu sa uvádzajú odkazy na sídla tretích strán. Keďže sú mimo kontroly EDA, odporúčame Vám, aby ste preskúmali ich politiky ochrany osobných údajov.

Použitie loga Európskeho dvora audítorov

Logo Európskeho dvora audítorov sa nesmie použiť bez predchádzajúceho súhlasu Európskeho dvora audítorov.

Obráťte sa na EÚ

Osobne
V rámci celej EÚ existujú stovky informačných centier Europe Direct. Adresu centra najbližšieho k vám nájdete na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

Telefonicky alebo e-mailom
Europe Direct je služba, ktorá odpovedá na vaše otázky o Európskej únii. Túto službu môžete kontaktovať:

• prostredníctvom bezplatného telefónneho čísla: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektorí operátori môžu tieto hovory spoplatňovať),
• prostredníctvom štandardného telefónneho čísla: +32 22999696, alebo
• e-mailom na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

Vyhľadávanie informácií o EÚ

Online
Informácie o Európskej únii sú dostupné vo všetkých úradných jazykoch Európskej únie na webovej stránke Europa: https://europa.eu/european-union/index_sk.

Publikácie EÚ
Publikácie EÚ, bezplatné alebo platené, si môžete stiahnuť alebo objednať z kníhkupectva na webovej stránke https://op.europa.eu/sk/publications. Ak chcete získať viac než jeden výtlačok bezplatných publikácií, obráťte sa na službu Europe Direct alebo vaše miestne informačné centrum (pozri https://europa.eu/european-union/contact_sk).

Právo EÚ a súvisiace dokumenty
Prístup k právnym informáciám EÚ vrátane všetkých právnych predpisov EÚ od roku 1952 vo všetkých úradných jazykoch nájdete na webovej stránke EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Otvorený prístup k údajom z EÚ
Portál otvorených dát EÚ (http://data.europa.eu/euodp/sk.) poskytuje prístup k súborom dát z EÚ. Dáta možno stiahnuť a opätovne použiť bezplatne na komerčné aj nekomerčné účely.