Relatório Especial
07 2020

Execução da política de coesão: custos comparativamente baixos, mas informações insuficientes para avaliar as poupanças com a simplificação

Sobre o relatório A execução dos fundos da política de coesão através de programas operacionais implica a realização de várias atividades, que geram custos para a Comissão, os Estados-Membros e os beneficiários.
O Tribunal examinou se os custos da Comissão e dos Estados-Membros associados à execução dos fundos da política de coesão são comparáveis aos de outros regimes semelhantes, baseando-se em informações exaustivas, uniformes e coerentes, e se os dados sobre os custos permitem a análise e a tomada de decisões sobre a legislação, tais como a simplificação das regras.
O Tribunal concluiu que os custos globais associados à execução dos fundos da política de coesão apresentados pela Comissão são baixos em relação a outros fundos da UE e programas financiados a nível internacional.
Concluiu, porém, que os dados subjacentes sobre os custos recolhidos pela Comissão não eram suficientemente exaustivos, uniformes e coerentes para permitir a sua utilização, por exemplo para avaliar o impacto da simplificação das regras da UE na execução dos fundos da política de coesão.
Relatório Especial do TCE apresentado nos termos do artigo 287.º, n.º 4, segundo parágrafo, do TFUE.

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Síntese

I

A política de coesão económica, social e territorial da UE representa cerca de um terço da despesa total suportada pelo orçamento da União, sendo o seu objetivo geral reduzir as disparidades de desenvolvimento entre as regiões. Os montantes atribuídos à política de coesão, a principal política de investimento da UE, ascendeu a 352 mil milhões de euros no período de 2014‑2020, o equivalente a 37% da despesa total do orçamento da UE neste período.

II

A política de coesão é executada em regime de gestão partilhada, o que significa que a responsabilidade pela aplicação da política e dos fundos que lhe estão associados, incluindo as atividades de controlo, é repartida entre a Comissão e os Estados‑Membros. Embora a Comissão continue a ser responsável pela execução do orçamento da UE, a gestão e o controlo efetivos dos fundos e dos programas da União são delegados nas autoridades dos Estados‑Membros. As tarefas e atividades destas autoridades são definidas no Regulamento Disposições Comuns e incluem a seleção de projetos a cofinanciar e o controlo dos mesmos.

III

A execução dos fundos da política de coesão gera custos, o que é aplicável a todas as tarefas e atividades das autoridades responsáveis pelos programas nos Estados‑Membros, bem como às desempenhadas pela Comissão.

IV

Na presente auditoria, o Tribunal examinou se estes custos são comparáveis com os de outros regimes semelhantes e se as informações subjacentes estão completas e são uniformes e coerentes. Analisou também se os dados permitem a análise e a tomada de decisões sobre a legislação e a simplificação das regras. As constatações e conclusões formuladas pelo Tribunal são pertinentes no contexto do período de programação de 2021‑2027 e do aumento da eficácia dos sistemas de gestão e de controlo nos Estados‑Membros para esse período.

V

O Tribunal constatou que os custos globais associados à execução dos fundos da política de coesão apresentados pela Comissão são comparativamente baixos em relação a outros fundos da UE e programas financiados a nível internacional. Concluiu, porém, que os dados subjacentes sobre os custos recolhidos pela Comissão não eram suficientemente exaustivos, uniformes e coerentes para permitir a sua utilização, por exemplo para avaliar o impacto da simplificação das regras da UE n a execução dos fundos da política de coesão.

VI

O Tribunal constatou que, embora os custos declarados à Comissão para efeitos de cofinanciamento sejam conhecidos, pouca ou nenhuma informação está disponível sobre os custos que não são declarados. A Comissão inquiriu os Estados‑Membros para obter mais informações sobre a parte não declarada e estimar os custos administrativos. O Tribunal põe em causa a exaustividade, coerência e exatidão dos dados subjacentes à mais recente estimativa de 2018. Mesmo assim, este estudo poderá servir de base a comparações genéricas de nível elevado. O Tribunal considera que, como comunicado pela Comissão no estudo de 2018, os custos de 2,3% incorridos pelos Estados‑Membros na execução dos fundos da política de coesão são semelhantes ou inferiores aos de outros regimes financiados a nível internacional.

VII

Em relação ao período de 2014‑2020, a Comissão estimou, com base num estudo de 2017, que a introdução de 21 medidas de simplificação deveria conduzir a uma redução dos custos administrativos. No entanto, o Tribunal realizou um inquérito que revelou que a maioria dos Estados‑Membros tem a expectativa de um aumento dos custos administrativos no período de 2014‑2020.

VIII

Na exposição de motivos da proposta legislativa referente ao período de 2021‑2027, a Comissão apresentou duas estimativas sobre medidas de simplificação específicas retiradas do estudo de 2018. O Tribunal considera que, numa delas, a exposição de motivos deveria ter utilizado um cenário mais realista.

IX

A Comissão introduziu e propôs várias medidas de simplificação nos regulamentos relativos aos períodos de 2014‑2020 e de 2021‑2027. O impacto monetário de muitas dessas medidas foi estimado em vários estudos, concretamente em 2012, 2017 e 2018. Porém, a complexidade das práticas administrativas seguidas pelas autoridades dos Estados‑Membros não foi tida em conta. Com base em trabalhos anteriores, o Tribunal considera que, devido a estas práticas, as poupanças de custos esperadas com as medidas de simplificação poderão não ser alcançadas.

X

O Tribunal recomenda que a Comissão deve:

  • no contexto dos estudos que realiza regularmente sobre os custos administrativos, anunciar o momento e o âmbito da análise;
  • avaliar se as poupanças estimadas nos custos administrativos se concretizaram;
  • examinar as práticas administrativas dos Estados‑Membros.

Introdução

Fundos da política de coesão e a sua gestão

01

A política de coesão económica, social e territorial da UE (designada no presente relatório por «política de coesão») visa reduzir as disparidades de desenvolvimento entre as regiões, reestruturar as zonas industriais em declínio e incentivar a cooperação transfronteiriça, transnacional e inter‑regional na União Europeia.

02

As despesas da política de coesão representam cerca de 37% do total das despesas orçamentais da UE. O montante atribuído à política de coesão, a principal política de investimento da União, ascendeu a 346 mil milhões de euros no período de programação de 2007‑2013 (a dotação total da UE e dos Estados‑Membros foi de 466 mil milhões de euros) e a 352 mil milhões de euros no período de 2014‑2020 (a dotação total da UE e dos Estados‑Membros foi de 473 mil milhões de euros).

03

A política de coesão da UE está estruturada em torno de três dos cinco Fundos Europeus Estruturais e de Investimento1 (FEEI): o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), o Fundo de Coesão e o Fundo Social Europeu (FSE). Estes três fundos são conhecidos como os fundos da política de coesão da UE. Regem‑se por regras comuns, sujeitas a exceções previstas nos regulamentos específicos que enquadram cada um deles.

04

A política de coesão é executada em regime de gestão partilhada2, o que significa que a responsabilidade pela aplicação da política e dos fundos que lhe estão associados é repartida entre a Comissão e os Estados‑Membros. Estes fundos são executados através de programas operacionais (PO) elaborados pelos Estados‑Membros e adotados pela Comissão, descrevendo pormenorizadamente a forma como os Estados‑Membros irão despender o financiamento da UE durante um período de programação. Os PO financiam projetos selecionados pelas autoridades de gestão dos Estados‑Membros e executados pelos beneficiários.

05

No período de programação de 2007‑2013, houve 441 PO no domínio da coesão, dos quais quase 90% já tinham sido encerrados no final de 20193. No período de programação de 2014‑2020, há 391 PO, que ainda estão a decorrer.

06

Para cada PO, o Estado‑Membro designa as autoridades que vão executar os programas: uma autoridade de gestão, uma autoridade de certificação e uma autoridade de auditoria. As suas tarefas e atividades são definidas no Regulamento Disposições Comuns4.

  • A autoridade de gestão é responsável pela execução do PO. Avalia e escolhe as candidaturas de projetos, verificando e acompanhando depois a sua execução.
  • A autoridade de certificação é responsável por compilar as declarações de custos apresentadas pelos beneficiários dos projetos em declarações de despesas e pedidos de pagamento, apresentando estes elementos à Comissão para efeitos de reembolso e elaborando as contas anuais do PO.
  • A autoridade de auditoria é responsável pela formulação de um parecer anual independente sobre a fiabilidade das contas, a legalidade das despesas realizadas e o funcionamento dos sistemas de gestão e de controlo.
07

Por sua própria iniciativa, os Estados‑Membros podem também criar outros organismos, tais como organismos de coordenação ou intermédios, para apoiar a execução dos PO. Um organismo de coordenação desempenha funções horizontais pertinentes para vários PO. Os organismos intermédios são entidades públicas ou privadas que atuam sob a responsabilidade de uma autoridade designada, em geral para um único PO, desempenhando funções em nome desta em relação aos beneficiários que executam as operações.

08

Na Comissão, há duas direções‑gerais responsáveis pela execução da política de coesão da UE: a Direção‑Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão (DG EMPL) e a Direção‑Geral da Política Regional e Urbana (DG REGIO).

09

A Comissão negoceia com os Estados‑Membros e aprova os PO, disponibiliza orientações e instruções às autoridades destes sobre o desempenho das suas funções e realiza verificações ao nível do Estado‑Membro ou controlos documentais para acompanhar a execução da política. Além destas tarefas quotidianas, a Comissão propõe a legislação de base do domínio de intervenção, definindo o quadro da política, e avalia os quadros anteriores.

10

As atividades mais significativas das autoridades designadas pelos Estados‑Membros e da Comissão são enunciadas na figura 1.

Figura 1

Atividades dos intervenientes na política de coesão e custos conexos

Nota: os Estados‑Membros podem criar organismos intermédios sob a responsabilidade das autoridades de gestão e de certificação.

Fonte: TCE.

Custos relativos à execução dos fundos da política de coesão

11

As atividades necessárias à preparação e execução dos programas, designadamente a gestão, o acompanhamento, a avaliação, a informação e comunicação, o controlo e a auditoria (ver também pontos 0609), geram custos administrativos a vários níveis (ver figura 1):

custos de execução dos programas, suportados:

pela Comissão, ao supervisionar e verificar a execução nos Estados‑Membros (por exemplo, custos de pessoal, estudos, avaliações, análises, divulgação de ações de informação e consultoria);

pelas autoridades dos Estados‑Membros, ao elaborarem os programas e as respetivas alterações e ao desempenharem funções de gestão, acompanhamento, avaliação, informação e comunicação, controlo e auditoria (por exemplo, custos de pessoal, consultoria, custos informáticos)5;

custos de execução das operações selecionadas, suportados:

pelos beneficiários, ao candidatarem‑se a apoio financeiro, executarem os projetos, comunicarem informações e apresentarem pedidos de reembolso (por exemplo, custos de pessoal, custos de material e serviços).

12

Os custos de execução dos fundos podem ser financiados a partir dos orçamentos dos Estados‑Membros (nacionais ou regionais) ou da UE, ou por uma combinação destes.

  1. Determinados custos são cobertos apenas pelo orçamento da UE. Trata‑se de custos incorridos pela Comissão, nomeadamente a título de assistência técnica por sua própria iniciativa, como medidas de reforço das capacidades administrativas, realização de estudos, avaliações, ações de divulgação de informações, etc.6 Este orçamento cobre igualmente os custos administrativos normais, tais como os custos de pessoal e com imóveis.
  2. Alguns custos são cobertos através de cofinanciamento pelos orçamentos da UE e dos Estados‑Membros, sendo incorridos pelos Estados‑Membros e declarados como assistência técnica. Estes custos podem dizer respeito a atividades ou operações executadas através de um PO específico de assistência técnica ou de uma prioridade num PO geral. As operações de assistência técnica devem respeitar todos os requisitos previstos nas regras da política de coesão relativos, por exemplo, aos procedimentos de seleção, às disposições de controlo e auditoria, à contratação pública, às regras de elegibilidade ou aos requisitos sobre comunicação de informações.
  3. Outros custos são cobertos apenas pelos orçamentos dos Estados‑Membros. A Comissão não recebe informações sobre estes custos, uma vez que não recaem no âmbito de aplicação do Regulamento Disposições Comuns.

Cada Estado‑Membro pode decidir que custos financiar a partir do orçamento nacional e para quais solicitar cofinanciamento, declarando‑os como assistência técnica.

13

A relação entre os custos administrativos e a assistência técnica é ilustrada no círculo colorido da figura 2, em que os círculos interiores representam os custos da Comissão (ver ponto 12, n.º (1)). O segundo e o terceiro círculos referem‑se à assistência técnica declarada à Comissão pelos Estados‑Membros (ver ponto 12, n.º (2)). O círculo exterior representa os custos administrativos incorridos pelos Estados‑Membros mas não declarados à Comissão (ver ponto 12, n.º (3)), que esta procura estimar através de estudos (ver ponto 15). As diferentes cores utilizadas no círculo maior designam as autoridades que suportam os custos e permitem observar, por exemplo, que a maior parte deles é realizada pelos Estados‑Membros e que as autoridades de gestão são responsáveis por mais de 50% dos custos de assistência técnica dos Estados‑Membros.

Figura 2

Repartição dos custos administrativos e de assistência técnica

Nota: o montante de 474 mil milhões de euros inclui o financiamento da UE (352 mil milhões de euros, ver ponto 02) e o cofinanciamento nacional.

Fonte: TCE, com base em dados da Comissão Europeia para o período de 2014‑2020.

14

O Regulamento Disposições Comuns estabelece limites à assistência técnica que pode ser declarada pelos Estados‑Membros. Em relação ao período de 2014‑2020, os Estados‑Membros podem solicitar o reembolso de custos a título de assistência técnica até ao máximo de 4% do montante que lhes é atribuído7. Este Regulamento define também as circunstâncias em que o limite pode ser aumentado para 6%. No anexo I são apresentadas as dotações totais atribuídas à política de coesão (473 mil milhões de euros) e à assistência técnica (14 mil milhões de euros) em cada Estado‑Membro no período de programação de 2014‑2020. Em função do programa, a UE cofinancia entre 50% e 100% das despesas de assistência técnica declaradas.

15

Entre 2010 e 2018, a Comissão encomendou cinco estudos para estimar os custos associados à execução dos fundos da política de coesão, bem como o impacto das medidas para simplificar as regras e disposições introduzidas nas várias propostas legislativas da Comissão (ver caixa 1).

Caixa 1

Estudos da Comissão que estimam os custos associados à execução dos fundos da política de coesão e o impacto das medidas de simplificação

Para os períodos de programação de 2007 a 2027, a Comissão encomendou cinco estudos que estimam os custos administrativos e o impacto das medidas de simplificação:

  • 2010 – estudo que estima os custos administrativos e o volume de trabalho das autoridades dos Estados‑Membros associados ao FEDER e ao Fundo de Coesão no período de 2007‑20138;
  • junho de 2012 – estudo que estima os custos administrativos do FSE no período de 2007‑20139;
  • julho de 2012 – estudo que estima o impacto nos custos administrativos do FEDER e do Fundo de Coesão das alterações introduzidas na proposta legislativa para o período de 2014‑202010;
  • 2017 – estudo que analisa o impacto de 21 medidas de simplificação selecionadas dos cinco FEEI introduzidas no Regulamento Disposições Comuns para o período de 2014‑2020, com base na fase inicial de execução desse período11;
  • 2018 – estudo que estabelece uma nova base de referência para os custos e encargos administrativos dos cinco FEEI no período de 2014‑2020 e estima o impacto previsto associado a várias medidas do regulamento proposto para o período de 2021‑202712.

Âmbito e método de auditoria

16

Na presente auditoria, o Tribunal examinou os custos da Comissão e dos Estados‑Membros ao executarem os fundos da política de coesão através de programas operacionais (PO). Analisou igualmente se as informações sobre os custos que os Estados‑Membros têm de transmitir à Comissão constituem uma base suficiente para as decisões de gestão sobre legislação e a simplificação das regras e disposições.

17

As constatações e conclusões formuladas pelo Tribunal são pertinentes no contexto do período de programação de 2021‑2027 e do aumento da eficácia dos sistemas de gestão e de controlo nos Estados‑Membros para esse período.

18

O Tribunal examinou os custos associados à execução dos fundos da política de coesão, colocando as seguintes questões de auditoria:

  1. os custos globais apresentados pela Comissão sobre a execução dos fundos da política de coesão são comparáveis aos de outros regimes semelhantes, baseando‑se em informações sobre os custos pormenorizadas, exaustivas, uniformes e coerentes?
  2. os dados subjacentes disponíveis sobre os custos permitem a análise e a tomada de decisões sobre a legislação e a simplificação das regras?
19

Os trabalhos de auditoria para o presente relatório abrangeram tanto a Comissão como as autoridades dos Estados‑Membros.

O Tribunal avaliou os procedimentos da Comissão e as informações sobre os custos da Comissão e dos Estados‑Membros disponíveis na DG REGIO e na DG EMPL. Examinou igualmente os métodos concebidos pelos serviços centrais da Comissão (Direção‑Geral do Orçamento) para estimar os custos dos controlos suportados pela Comissão no que respeita aos fundos da política de coesão.

O Tribunal selecionou cinco Estados‑Membros, de forma a assegurar o equilíbrio geográfico, de entre os previamente avaliados pela Comissão como estando numa fase mais avançada na recolha e utilização de informações sobre os custos. Os trabalhos foram realizados na República Checa, na Polónia e em Portugal, através de visitas às autoridades competentes, e na Áustria e na Letónia, mediante videoconferências e análises documentais às autoridades competentes. Em relação a estes Estados‑Membros, o Tribunal:

analisou os procedimentos de registo, verificação e comunicação dos custos de execução dos fundos e programas da política de coesão utilizados pelas autoridades de coordenação, gestão, certificação e auditoria nacionais implicadas na execução de 15 PO;

examinou os dados comunicados e utilizados no estudo de 2018 (ver caixa 1);

avaliou a disponibilidade e a qualidade desses dados.

O Tribunal entrevistou pessoal das autoridades dos Estados‑Membros e da Comissão (DG BUDG, DG EMPL e DG REGIO).

Além disso, realizou dois inquéritos junto dos Estados‑Membros.

Todas as autoridades responsáveis pelos programas foram convidadas a participar num inquérito sobre a recolha, análise e comunicação de informações sobre os custos administrativos, bem como processos e pontos de vista conexos. Foram recebidas respostas de 131 de entre 591 autoridades (22%) de 26 Estados‑Membros.

Foi realizado um inquérito a todas as instituições superiores de controlo da UE, convidando‑as a disponibilizar dados adicionais sobre os custos associados à execução dos fundos da política de coesão e dos regimes de apoio nacionais, bem como informações sobre as suas auditorias relativas a estas questões. Foram recebidas respostas de 15 das 28 instituições superiores de controlo.

O Tribunal examinou os estudos realizados entre 2010 e 2018 sobre os custos associados à execução dos fundos da política de coesão e as medidas de simplificação (ver caixa 1). Em conjunto, estes estudos abrangeram os três períodos de programação entre 2007 e 2027.

20

O exame dos dados sobre os custos e procedimentos conexos incidiu sobretudo no período de programação de 2014‑2020. A auditoria abrangeu as informações de que a Comissão e os Estados‑Membros dispunham em 31 de dezembro de 2018.

21

Os trabalhos de auditoria não incluíram:

  1. uma análise dos benefícios gerados pelos procedimentos relativos à execução dos fundos da política de coesão;
  2. uma análise dos custos administrativos das operações selecionadas a nível dos beneficiários (ver ponto 11).

Observações

Os custos globais comunicados sobre a execução dos fundos da política de coesão são comparativamente baixos, mas não se baseiam em dados suficientemente exaustivos, uniformes e coerentes

22

A execução de qualquer política ou programa implica custos, principalmente em termos de pessoal, sistemas informáticos, imóveis e serviços. Devem também ser publicamente disponibilizadas informações exaustivas, uniformes e coerentes sobre os custos, para demonstrar aos cidadãos europeus que as políticas estão a ser aplicadas de forma eficiente. Os custos devem ser mantidos a um nível reduzido: quanto maiores forem, menores serão os montantes disponíveis para a real execução da política.

A Comissão comunica anualmente informações sobre os custos associados à execução dos fundos da política de coesão, mas não o faz de forma coerente ao longo do tempo

23

O Regulamento Financeiro da UE exige que a Comissão inclua uma avaliação dos custos e benefícios dos controlos nos relatórios anuais de atividades (RAA) de cada DG13. A Comissão define os «custos dos controlos» como os custos da maioria dos aspetos relativos à execução das despesas da UE, entre os quais os fundos da política de coesão. Nesta instituição, trata‑se principalmente de custos relativos ao pessoal envolvido na execução dos fundos da política de coesão, designadamente na programação, no acompanhamento, na gestão financeira, na assistência técnica e administrativa e na auditoria. O quadro 1 apresenta os dados relativos ao período entre 2013 e 2018.

Quadro 1

Informações sobre os custos dos controlos facultadas nos relatórios anuais de atividades da Comissão

2013 2014 2015 2016 2017 2018
Política de emprego
Custo dos controlos (milhões de euros)(1) 25,51 24,65 24,57 24,55 26,56 13,28
Pagamentos FSE realizados (milhões de euros) 13 763,80 10 609,27 10 301,91 8 132,00 9 780,26 13 917,14
Custo dos controlos (custo dos controlos / pagamentos FSE realizados) 0,19% 0,23% 0,24% 0,30% 0,27% 0,09%
Custo dos controlos do FSE para os Estados-Membros (custo dos controlos / dotação total do FSE para o período de programação) 4,80% 4,80% 4,80% 4,80% 4,80% 2,76%
Política regional
Custo dos controlos (milhões de euros)(1) não disponível 75,27 70,57 74,49 74,42 73,69
Pagamentos FEDER e Fundo de Coesão realizados (milhões de euros) 48 812,14 40 598,00 28 485,54 26 394,20 39 305,17
Custo dos controlos (custo dos controlos / pagamentos FEDER e Fundo de Coesão realizados) 0,14% 0,15% 0,17% 0,26% 0,28% 0,19%
Custo dos controlos do FEDER e do FSE para os Estados-Membros (custo dos controlos / dotação total do FEDER e do FSE para o período de programação) 2,10% 2,10% 2,10% 2,10% 2,10% 2,26% para o FEDER e 1,84% para o Fundo de Coesão

(1) Cálculo realizado pela Comissão Europeia para o Relatório Anual de Atividades. Entre 2013 e 2017, foram publicados valores percentuais e, em 2018, o montante absoluto.

Fonte: Relatórios anuais de atividades da Comissão Europeia.

24

A Comissão apresenta os custos dos seus controlos nos RAA em percentagem dos pagamentos realizados. Poucos pagamentos ocorrem nos primeiros anos de um período de programação, quando os Estados‑Membros estão a instituir os programas e os projetos ainda não estão operacionais. No entanto, os custos da Comissão são relativamente estáveis e não variam muito em função dos montantes desembolsados. As variações na percentagem publicada resultam sobretudo de variações no volume de pagamentos realizados aos programas.

25

As DG da Comissão responsáveis pela política de coesão (a DG EMPL e a DG REGIO), à semelhança de outras, estimam os seus custos através de um método criado pelos serviços centrais da Comissão. Este cálculo consiste em multiplicar o número de pessoas incumbidas de executar a política de coesão por um custo médio por pessoa estabelecido para cada categoria de pessoal. Na sequência das recomendações do Serviço de Auditoria Interna da Comissão, o método de atribuição do pessoal foi atualizado em 2018. Em concreto, como explicou no seu RAA, a DG EMPL aperfeiçoou o método utilizado para estimar os recursos humanos envolvidos, que não era alterado desde 2013. Esta modificação, acompanhada de duas reorganizações administrativas e do aumento significativo do volume de trabalho associado ao Semestre Europeu, situações que só foram mencionadas no RAA de 2018, teve o efeito de reduzir em 50% os custos comunicados pela DG EMPL relativamente à gestão partilhada. Surgem assim dúvidas quanto à exatidão dos custos relatados para o período de 2013 a 2017. O Tribunal considera que o método atualizado que a Comissão agora utiliza lhe permite cumprir os requisitos do Regulamento Financeiro (ponto 23).

Os Estados-Membros apenas dispõem de informações incompletas sobre os custos administrativos

26

Os Estados‑Membros podem decidir que custos declarar à Comissão a título de assistência técnica (ver ponto 14). O tipo de custos declarados difere de autoridade para autoridade, mesmo dentro de cada Estado‑Membro. Alguns destes optam por não declarar todos os seus custos administrativos elegíveis como assistência técnica, com a finalidade, por exemplo, de utilizar uma parte maior dos montantes disponíveis em projetos operacionais. Na figura 3 são apresentados os tipos de custos que as autoridades de cada um dos cinco Estados‑Membros auditados declararam como assistência técnica. O quadro ilustra também que alguns Estados‑Membros optaram por não declarar parcial ou totalmente determinados tipos de custos. Quando não lhe são declarados, a Comissão não dispõe de informações sobre o montante ou o tipo de custos (ver também o ponto 13).

Figura 3

Financiamento dos custos administrativos nos Estados-Membros auditados

Estados-Membros Tipo de custo dos controlos coberto a título de assistência técnica/Autoridade Custos de pessoal Custos de material Despesas gerais Custos externos
Áustria Organismo de coordenação
(apenas ÖROK)
Totalmente declarados Não declarados Não declarados Não declarados
Áustria Autoridade de gestão Parcialmente declarados Parcialmente declarados Parcialmente declarados Parcialmente declarados
Áustria Organismos intermédios da autoridade de gestão(1) Não declarados Não declarados Não declarados Parcialmente declarados
Áustria Autoridade de certificação(2) Não declarados Não declarados Não declarados Parcialmente declarados
Áustria Organismos intermédios da autoridade de certificação(3) Parcialmente declarados Parcialmente declarados Parcialmente declarados Parcialmente declarados
Áustria Autoridade de auditoria Não declarados Não declarados Não declarados Não declarados
República Checa Organismo de coordenação Totalmente declarados Declarados na grande maioria Totalmente declarados Parcialmente declarados
República Checa Autoridade de gestão Totalmente declarados Parcialmente declarados Parcialmente declarados Parcialmente declarados
República Checa Organismos intermédios da autoridade de gestão Totalmente declarados Parcialmente declarados Parcialmente declarados Parcialmente declarados
República Checa Autoridade de certificação Totalmente declarados Parcialmente declarados Não declarados Totalmente declarados
República Checa Autoridade de auditoria Totalmente declarados Declarados na grande maioria Declarados na grande maioria Sem informações
Letónia Autoridade de gestão Declarados na grande maioria Declarados na grande maioria Declarados na grande maioria Declarados na grande maioria
Letónia Organismos intermédios da autoridade de gestão Parcialmente declarados Parcialmente declarados Parcialmente declarados Parcialmente declarados
Letónia Autoridade de certificação Parcialmente declarados Não declarados Parcialmente declarados Não aplicável
Letónia Autoridade de auditoria Declarados na grande maioria Declarados na grande maioria Totalmente declarados Totalmente declarados
Portugal Organismo de coordenação Totalmente declarados Totalmente declarados Totalmente declarados Totalmente declarados
Portugal Autoridade de gestão Totalmente declarados Totalmente declarados Totalmente declarados Totalmente declarados
Portugal Organismos intermédios da autoridade de gestão Parcialmente declarados Parcialmente declarados Parcialmente declarados Parcialmente declarados
Portugal Autoridade de certificação Totalmente declarados Totalmente declarados Totalmente declarados Totalmente declarados
Portugal Autoridade de auditoria Parcialmente declarados Totalmente declarados Parcialmente declarados Totalmente declarados
Portugal Estrutura de auditoria segregada – Auditoria às operações Totalmente declarados Totalmente declarados Totalmente declarados Totalmente declarados
Polónia Autoridade de gestão Totalmente declarados Totalmente declarados Sem informações Totalmente declarados
Polónia Organismos intermédios da autoridade de gestão Totalmente declarados Totalmente declarados Parcialmente declarados Totalmente declarados
Polónia Autoridade de certificação(4) Totalmente declarados Totalmente declarados Sem informações Totalmente declarados
Polónia Autoridade de auditoria Totalmente declarados Totalmente declarados Não aplicável Totalmente declarados

(1) Os organismos intermédios da autoridade de gestão do FEDER não são financiados a título de assistência técnica.

(2) A autoridade de certificação do FSE não declara custos ao abrigo da assistência técnica.

(3) A autoridade de certificação do FSE não tem organismos intermédios.

(4) Na Polónia, a autoridade de certificação é uma parte funcional autónoma da autoridade de gestão.

Fonte: TCE.

27

As respostas ao inquérito do Tribunal indicam que a assistência técnica cobre uma parte significativa dos custos administrativos dos Estados‑Membros, mas não a sua totalidade (ver figura 2). Por outras palavras, os Estados‑Membros financiam parte dos custos administrativos a partir das suas próprias fontes nacionais ou regionais, não os declarando à Comissão.

28

Em relação ao período de programação de 2007‑2013, em que apenas alguns PO ainda estão abertos, 10% das autoridades dos Estados‑Membros que responderam ao inquérito financiaram todos os custos a partir de fontes nacionais. No extremo oposto, 13% financiaram todos os custos a título de assistência técnica (ver quadro 2).

Quadro 2

Percentagem de assistência técnica nos custos administrativos (estimada pelos inquiridos que responderam) para o período de 2007-2013

Percentagem de assistência técnica em relação aos custos administrativos totais  % de inquiridos que responderam
0% 10%
1% - 25% 9%
26% - 50% 11%
51% - 75% 7%
76% - 99% 9%
100% 13%
Não sabe 41%
Total 100%

Fonte: TCE.

29

Para estimar o montante declarado em percentagem do total dos custos administrativos dos Estados‑Membros, a Comissão inquiriu estes últimos. Em resultado, em 2010, estimou um intervalo entre 30% e 70%14 (para o FEDER e o Fundo de Coesão no período de programação de 2007‑2013) e, em 2018, um valor de 68%15 (para os cinco FEEI no período de programação de 2014‑2020).

30

O inquérito do Tribunal mostra que 41% dos inquiridos que responderam não estavam em condições de estimar a percentagem dos custos financiados pela assistência técnica (ver quadro 2). Embora os custos declarados como assistência técnica fossem conhecidos, na maioria dos casos (91% dos inquiridos que responderam) não havia uma obrigação nacional de determinar os custos totais. Esta situação não é exclusiva dos organismos que executam os fundos da política de coesão: apenas 20% das instituições superiores de controlo confirmaram a existência daquela obrigação em regimes de financiamento puramente nacionais ou regionais.

31

Apesar as autoridades dos Estados‑Membros, enquanto organismos públicos, disporem de sistemas contabilísticos que registam os custos em que incorrem, 62% das que responderam ao inquérito faziam parte de organizações de maior dimensão, tais como ministérios. Por esse motivo, pode ser difícil separar os custos relativos à atividade das autoridades responsáveis pelos programas que executam a política de coesão e os da organização de maior dimensão quando partilham edifícios ou sistemas informáticos, por exemplo.

O estudo casuístico de 2018 da Comissão sobre a estimativa dos custos administrativos baseou-se em dados que não eram suficientemente exaustivos, uniformes ou coerentes

32

Uma vez que não estão disponíveis informações exaustivas sobre os custos administrativos dos Estados‑Membros, a Comissão promove periodicamente estudos para os estimar, que foram realizados por consultores por volta do ano 5 dos períodos de programação e foram apresentados em 2010 (Fundo de Coesão e FEDER), em 2012 (FSE) e em 2018 para os cinco FEEI (ver caixa 1).

33

Para o estudo de 2018, o consultor solicitou a todas as autoridades dos Estados‑Membros que facultassem informações sobre os custos administrativos através de um questionário. Entre estas autoridades encontravam‑se as autoridades de gestão, de certificação e de auditoria e os organismos nacionais de coordenação, mas não um número significativo de organismos intermédios.

34

As autoridades dos Estados‑Membros não eram legalmente obrigadas a responder e, com efeito, nem todas o fizeram. A taxa de resposta variou entre 13% (Alemanha) e 100% (Dinamarca e Eslovénia)16 e a cobertura final em todos os Estados‑Membros em relação aos cinco FEEI situou‑se em 39%17.

35

No seu inquérito, o Tribunal perguntou aos inquiridos que não tivessem preenchido o questionário do consultor relativo ao estudo de 2018 por que razão não o tinham feito. Alguns apontaram como motivo a falta de recursos humanos e de dados prontamente disponíveis. Outros responderam que o momento em que o questionário foi realizado não era o melhor, pois as atividades distribuem‑se de forma desigual ao longo do período de programação (devido ao natural funcionamento do domínio de intervenção) e, por isso, também os custos administrativos dos Estados‑Membros se distribuem irregularmente ao longo desse período. Em consequência da resposta incompleta ao questionário, o consultor teve de fazer ajustamentos de compensação aos dados para colmatar as lacunas, tendo utilizado para o efeito respostas válidas de inquiridos «semelhantes»18.

36

Para os Estados‑Membros que responderam, os recursos necessários para concluir o exercício não foram excessivos: os inquiridos que responderam ao inquérito do Tribunal referiram ter gastado em média 1,7 semanas/pessoa a responder ao questionário.

37

Os trabalhos de auditoria nos Estados‑Membros selecionados e as respostas ao inquérito do Tribunal revelam que os dados facultados ao consultor não eram suficientemente exaustivos, uniformes ou coerentes, pelas seguintes razões:

  • as autoridades dos cinco Estados‑Membros auditados alegaram que o âmbito, a metodologia e as perguntas do exercício não eram claros e que não existiam orientações adequadas;
  • os inquiridos que responderam ao inquérito do Tribunal apenas conseguiram retirar dos seus sistemas de informação pouco mais de 50% das informações solicitadas no questionário do consultor, pelo que tiveram de utilizar estimativas para grande parte dos dados necessários;
  • em relação aos cinco Estados‑Membros auditados, foram realizadas poucas verificações aos dados subjacentes às respostas das autoridades, pois o consultor só fez verificações à plausibilidade dos dados;
  • as respostas de algumas das autoridades de quatro dos cinco Estados‑Membros auditados nem sempre incluíram informações sobre os organismos intermédios;
  • em todos os Estados‑Membros auditados, algumas das autoridades comunicaram apenas os custos financiados a título de assistência técnica, que não representam a totalidade dos custos administrativos;
  • em dois dos cinco Estados‑Membros auditados, algumas das informações comunicadas não se referem apenas ao período de programação de 2014‑2020;
  • os custos foram comunicados de forma incoerente em quatro dos cinco Estados‑Membros auditados: o Tribunal constatou custos que não constavam das informações comunicadas sobre a execução da política de coesão. Num dos Estados‑Membros, o Tribunal constatou igualmente a comunicação de custos que não diziam inteiramente respeito à execução da política de coesão (ver caixa 2).

Caixa 2

Problemas registados nas respostas das autoridades dos Estados‑Membros

Uma autoridade de auditoria de um Estado‑Membro comunicou apenas as despesas gerais do seu serviço central, mas não as dos 35 serviços regionais. A mesma autoridade incluiu custos relativos a todo o seu pessoal, mas alguns dos membros do pessoal auditam despesas não relacionadas com a política de coesão.

38

Duas autoridades afirmaram que, com aviso prévio, teria sido possível obter mais e melhores informações. Se a necessidade dessas informações tivesse sido comunicada desde o início do período de programação, poderiam ter concebido os seus sistemas e procedimentos de forma a gerá‑las, e facultar dados teria sido muito mais fácil, eficiente e preciso.

39

Em relação ao FEDER e ao Fundo de Coesão, o estudo de 2018 apresenta resultados muito semelhantes aos do anterior estudo de 2010. Porém, o estudo de 2018 estimou que os custos dos Estados‑Membros com o FSE se situavam em 2,8%, em comparação com uma estimativa de 4,8% no estudo de 2012. Esta grande diminuição foi atribuída pelo estudo de 2018 sobretudo a reduções nos custos: i) do acompanhamento e da avaliação; ii) das verificações dos pedidos de reembolso (em especial devido à utilização alargada das opções de custos simplificadas – OCS); iii) das atividades de informação e de comunicação19.

Os dados disponíveis mostram que os custos administrativos são comparativamente baixos

40

Os custos administrativos da política de coesão devem ser razoáveis em comparação com os de outros programas de financiamento de investimentos a nível europeu ou internacional.

41

As insuficiências descritas nos pontos 33 a 39 põem em causa a exaustividade, uniformidade e coerência dos dados recolhidos para o estudo de 2018. Ao analisá‑los, por conseguinte, é necessário ter em conta esta falta de fiabilidade, o que significa que os dados só são adequados para comparações genéricas. Não obstante, mesmo concedendo uma margem de erro considerável, os dados disponíveis demonstram que os custos administrativos associados aos fundos da política de coesão são comparativamente baixos em relação a outros programas europeus e internacionais.

42

O estudo de 2018 mostra que o custo médio para os Estados‑Membros associado à execução dos fundos da política de coesão foi de 2,3%20 do total das verbas atribuídas. O Fundo de Coesão é o menos oneroso dos FEEI, com 1,8% de custos administrativos, seguido do FEDER (2,3%) e do FSE (2,8%) – ver quadro 1. O estudo conclui21 que estas diferenças refletem a natureza distinta dos fundos; por exemplo, os programas do Fundo de Coesão têm geralmente projetos em menor número e de maior dimensão para executar do que o FSE, bem como diferenças no seu volume financeiro. Assim, as naturezas diferentes dos fundos devem ser tidas em conta em qualquer comparação. O estudo de 2018 indica que os custos associados à execução dos fundos da política de coesão são inferiores aos do FEADER (8,3%) e do FEAMP (4,4%).

43

Além dos custos dos Estados‑Membros, estima‑se que os custos da Comissão em 2018 se tenham situado em 0,36% do total das autorizações de financiamento da política de coesão. Deste valor, os custos da DG EMPL ascendem a 0,18% das verbas do FSE autorizadas e os da DG REGIO a 0,42% das verbas do Fundo de Coesão e do FEDER autorizadas.

44

O estudo de 2018 refere outros estudos anteriores que demonstraram que os custos de execução dos FEEI são razoáveis de acordo com comparações internacionais. Esses estudos concluíram que os custos dos Estados‑Membros na execução dos FEEI eram comparáveis às despesas administrativas gerais do Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento (BERD), que tem estruturas de gestão e execução globalmente semelhantes, tendo essas despesas ascendido a 4,5% dos custos dos programas. Os custos administrativos dos programas das parcerias mundiais e regionais do Banco Mundial situam‑se em 11%.

As informações disponíveis sobre os custos não eram adequadas para avaliar o impacto da simplificação das regras da UE

45

As informações sobre os custos administrativos associados à execução dos fundos da política de coesão são particularmente pertinentes em duas fases de qualquer período de programação:

  1. quando é proposta a legislação para um período de programação e se alteram, eliminam ou introduzem regras;
  2. quando um período de programação é encerrado e se pode determinar o montante final dos custos administrativos e compará‑lo com os pressupostos de partida.
46

De forma a justificar a alteração das disposições legislativas do novo Regulamento Disposições Comuns, os estudos devem apresentar informações e servir de base factual para que a Comissão obtenha uma boa compreensão da complexidade das regras e práticas administrativas relevantes para os custos administrativos. Essas informações devem permitir à Comissão e aos Estados‑Membros avaliar que medidas de simplificação poderão ser eficazes e o seu impacto esperado, tendo simultaneamente em conta os benefícios da regulamentação. Quando a execução dos programas está numa fase suficientemente avançada, a Comissão deve medir os efeitos e analisar o impacto das medidas de simplificação, nas situações em que são aplicadas ou se prevê a sua aplicação no período de programação subsequente.

A Comissão está mais otimista do que os Estados-Membros quanto à obtenção de poupanças no período de 2014-2020 originadas pela simplificação regulamentar

47

O Tribunal examinou as análises da Comissão ao impacto das medidas de simplificação, tendo‑as comparado com os pontos de vista dos Estados‑Membros acerca dos custos administrativos no período de 2014‑2020. Os estudos realizados para a Comissão entre 2010 e 2018 (ver caixa 1) basearam‑se em dados das primeiras fases do mesmo período de programação ou utilizaram dados do período de programação anterior como cenário de referência para estimar o impacto futuro das medidas de simplificação introduzidas ou propostas. Em ambos os casos, as informações disponíveis eram insuficientes para avaliar o impacto das alterações devidas a medidas de simplificação.

48

Um exemplo de utilização de dados do início do período de programação é o estudo de 2017 (ver caixa 1). Durante anteriores trabalhos de auditoria22, o Tribunal constatou que a lenta execução no período de 2014‑2020 conduziu a uma taxa de absorção aproximada, até ao primeiro semestre de 2017, de apenas 10% dos montantes do FEDER, do FSE e do Fundo de Coesão disponíveis. Tendo sido absorvidos só 10% do montante atribuído, é difícil estimar os efeitos das medidas de simplificação examinadas, uma vez que a alteração das regras exigiria normalmente a adaptação dos procedimentos, a aquisição de novos conhecimentos e formação. O estudo de 2018 confirma que o impacto da alteração das regras se poderá ter materializado com algum atraso e que seria difícil apresentar provas conclusivas de que as alterações tiveram impacto nos custos administrativos23.

49

Os estudos realizados até à data (ver caixa 1) visaram estimar os níveis máximos fixados na legislação para a assistência técnica no âmbito dos vários fundos da política de coesão, bem como ilustrar as poupanças futuras esperadas com as medidas de simplificação. Contudo, a Comissão ainda não avaliou se estas economias se concretizaram. Embora quase todos os programas operacionais (PO) de 2007‑2013 tenham sido já encerrados (ver ponto 05), a Comissão ainda não mediu e avaliou a diferença entre o impacto estimado e o impacto real das medidas de simplificação.

50

No seu estudo de 2017 (ver caixa 1), a Comissão analisou se 21 medidas de simplificação selecionadas introduzidas no Regulamento Disposições Comuns para o período de 2014‑2020 tinham gerado as reduções previstas nos cinco FEEI (ver anexo III).

51

O estudo concluiu que, globalmente, essas 21 medidas deverão reduzir os custos administrativos das administrações públicas relativos aos fundos da política de coesão entre 4% e 8% no FEDER e no Fundo de Coesão e entre 2% e 5% no FSE24. Concluiu igualmente que o limiar regulamentar aplicável à assistência técnica, fixado em 4% dos fundos atribuídos, poderia ser reduzido para 3,7% a 3,8% nos FEEI.

52

No seu inquérito e nas visitas às autoridades de execução, o Tribunal perguntou a estas entidades que variação previam nos custos administrativos no período de 2014‑2020 em relação ao período de 2007‑2013. Cerca de 58% dos inquiridos que responderam previam um aumento dos custos e 20% não previam alterações, o que significa que 78% consideraram que os custos administrativos irão aumentar ou manter‑se idênticos aos do período anterior. De acordo com as respostas, as autoridades dos Estados‑Membros estimam que os fatores que mais vão contribuir para um aumento dos custos são o número de atos jurídicos da UE e as dificuldades na sua interpretação, bem como o número de tarefas impostas pela legislação às autoridades dos Estados‑Membros.

53

A expectativa de um aumento dos custos administrativos, expressa na maioria das respostas dos Estados‑Membros, contrapõe‑se à avaliação da Comissão, que prevê que estes diminuam.

O impacto das medidas de simplificação propostas para o período de 2021-2027 é incerto

54

No ponto 41, o Tribunal afirmou que os dados do estudo de 2018 só eram adequados para comparações genéricas. Em consequência, a utilização de componentes específicas desse estudo enquanto base para modificações pormenorizadas das regras legislativas afigura‑se como muito difícil e deve ser feita com prudência. A Comissão confirma-o na exposição de motivos da proposta de novo Regulamento Disposições Comuns, afirmando que «[m]uitas das simplificações […] são difíceis de quantificar antecipadamente em termos financeiros»25. Não obstante, selecionou e apresentou nessa exposição de motivos duas estimativas em particular relativas a alterações específicas de disposições constantes da proposta de Regulamento para o período de 2021‑2027 (ver caixa 3).

Caixa 3

Estimativas selecionadas do estudo de 2018 inseridas na exposição de motivos do novo Regulamento Disposições Comuns

  • Uma maior utilização das opções de custos simplificados (ou pagamentos baseados no cumprimento de condições), para o FEDER e o Fundo de Coesão, pode reduzir substancialmente os custos administrativos totais – cerca de 20%-25%, se essas opções forem aplicadas uniformemente.
  • Uma abordagem mais proporcionada em matéria de controlos e auditorias resultaria numa redução importante do número de verificações e dos encargos das auditorias, nos programas de «baixo risco», diminuindo, desse modo, em 2%-3% os custos administrativos totais do FEDER e do Fundo de Coesão e, em muito maior medida, os custos dos outros programas.
55

A estimativa respeitante à maior utilização das opções de custos simplificados (ver primeiro parágrafo da caixa 3) é uma das duas estimativas para esta medida de simplificação constantes do estudo de 2018. Contudo, o estudo faz referência a esta estimativa específica como cenário extremo e atualmente irrealista, indicando que um cenário mais realista resultaria numa poupança de 1% a 2%26. Nestes termos, a Comissão não apresentou o cenário mais realista para o debate legislativo.

56

O estudo de 2018 da Comissão (ver caixa 1) analisou o impacto esperado de oito das 80 medidas de simplificação introduzidas na proposta para o período de 2021‑2027, que a Comissão reconheceu como particularmente relevantes para uma avaliação de impacto. O estudo não especifica de que forma a Comissão selecionou estas medidas.

57

Em comparação com o período de 2014‑2020 como situação de referência, o estudo conclui que as oito medidas de simplificação propostas conduzirão a uma redução de apenas 0,2 pontos percentuais27 nos custos administrativos dos fundos da política de coesão e do FEAMP. Duas das medidas representam cerca de 80% desta redução: menor número de verificações e utilização alargada das opções de custos simplificadas (ver ponto 39).

58

O Tribunal constatou que os Estados‑Membros inquiridos parecem concordar que os custos administrativos das suas autoridades diminuirão no período de 2021‑2027. Nas suas respostas ao inquérito declararam que, para o efeito, os principais fatores serão disposições mais claras, menos atos jurídicos da UE, menos tarefas para as autoridades e maior utilização das opções de custos simplificadas. No seu parecer sobre a proposta de Regulamento Disposições Comuns para o período de 2021‑2027, o Tribunal confirma que o quadro jurídico segue uma estrutura geral simplificada, com um menor número de regulamentos de dimensão consideravelmente reduzida28.

59

No entanto, no seu parecer29 o Tribunal considera também que algumas disposições carecem de clareza quanto à sua aplicação. Estas disposições podem igualmente levar ao dispêndio de recursos administrativos em discussões desnecessárias sobre a forma de as aplicar e na procura de orientações adicionais junto da Comissão. Nestes termos, existe o risco de as reduções dos custos administrativos serem inferiores ao previsto ou não se concretizarem de todo (ver ponto 57).

60

O mecanismo de cofinanciamento da assistência técnica aos Estados‑Membros nos períodos de programação anterior e em vigor baseou‑se em custos compostos principalmente por atividades realizadas pelo pessoal, o que acarreta riscos associados a critérios de elegibilidade e de pagamento inexatos. Para o período de 2021‑2027, a proposta de regulamento sugere a alteração deste elemento, que passaria a basear‑se numa taxa fixa das despesas operacionais30 e deverá reduzir significativamente os riscos financeiros e de conformidade associados à assistência técnica.

61

Além disso, a proposta de regulamento para o período de 2021‑2027 sugere uma alteração do limite do apoio a título de assistência técnica (ver ponto 14 e caixa 4). De um modo geral, e devido à menor taxa de financiamento da assistência técnica no apoio do Fundo de Coesão e do FEDER ao abrigo do objetivo de Investimento no Crescimento e no Emprego, o Tribunal considera que essa alteração deverá conduzir a uma redução significativa do montante despendido pelo orçamento da UE em assistência técnica aos Estados‑Membros.

Caixa 4

Limite para o financiamento a taxa fixa da assistência técnica aos Estados‑Membros na proposta de Regulamento Disposições Comuns para o período de 2021‑2027

A percentagem do financiamento a título de assistência técnica nos fundos da política de coesão é limitada a:

  • 2,5% no apoio do FEDER concedido no quadro do objetivo de Investimento no Emprego e Crescimento e no apoio do Fundo de Coesão;
  • 4% no apoio do FSE+;
  • 5% nos programas ao abrigo do artigo 4.º, n.º 1, alínea c), subalínea vii), do Regulamento FSE+.
62

Alguns Estados‑Membros podem incorrer em custos acima do limite da taxa fixa (ver caixa 4 e figura 2) e vários despenderão montantes significativos em custos administrativos. O Tribunal considera que esta situação pode motivar os Estados‑Membros a procurar reduções de custos através da simplificação das regras para o período de 2021‑2027, impulsionando indiretamente a busca de simplificações adicionais nas regras da UE. Outro elemento pertinente para esse fim seria o levantamento, pelos Estados‑Membros, de ineficiências ou complexidades desnecessárias nos seus processos e procedimentos administrativos.

A Comissão não examinou elementos importantes e pertinentes para a tomada de decisões e a simplificação das regras

63

Como referido no documento informativo do Tribunal sobre a simplificação31, algumas das maiores possibilidades nesta matéria residem nos procedimentos nacionais e regionais que são independentes dos regulamentos da UE e que, por isso, a Comissão não pode influenciar.

64

Em alguns dos estudos mencionados na caixa 1, a Comissão avaliou várias medidas de simplificação nos períodos de 2014‑2020 e de 2021‑2027 (ver ponto 48) em termos de impacto monetário. No âmbito do estudo de 2018 da Comissão, o consultor recolheu informações junto dos Estados‑Membros mediante o envio de questionários (ver ponto 33). Antes disso, em colaboração com a Comissão, elencou as tarefas administrativas numa lista pormenorizada do relatório metodológico, com base no disposto no Regulamento Disposições Comuns para o período de 2014‑2020 e noutros regulamentos conexos (ver anexo II).

65

Embora o estudo analise a utilização das medidas de simplificação introduzidas a nível da UE, não refere práticas e informações sobre a forma como estas tarefas são executadas pelos Estados‑Membros. Os trabalhos de auditoria realizados para o documento informativo do Tribunal sobre a simplificação32 mostraram que as práticas administrativas e os custos administrativos conexos para as autoridades e os beneficiários variam significativamente entre Estados‑Membros e PO33. As diferenças existem, por exemplo, quanto à apresentação das candidaturas dos projetos, à dimensão das mesmas e ao volume de informações que os candidatos devem transmitir34. Estas informações teriam proporcionado ao consultor indicações sobre as razões do nível de custos administrativos e ter‑lhe‑iam permitido qualificar o impacto esperado das medidas de simplificação.

Conclusões e recomendações

66

O Tribunal constatou que os custos globais associados à execução dos fundos da política de coesão apresentados pela Comissão são comparativamente baixos em relação a outros fundos da UE e programas financiados a nível internacional. Concluiu, porém, que os dados subjacentes sobre os custos recolhidos pela Comissão não eram suficientemente exaustivos, uniformes e coerentes para permitir a sua utilização, por exemplo para avaliar o impacto da simplificação das regras da UE na execução dos fundos da política de coesão.

67

Os Estados‑Membros declaram à UE parte dos custos de execução dos programas para obter o seu reembolso, o que se designa por assistência técnica. Embora os custos declarados a este título sejam conhecidos, em alguns casos pouca ou nenhuma informação está disponível sobre a parte não declarada que acresce à assistência técnica. Por conseguinte, a Comissão realiza ocasionalmente estudos para estimar os custos administrativos globais. O mais recente foi publicado em 2018, estimando os custos administrativos para o período de 2021‑2027. O Tribunal constatou que, embora os dados subjacentes ao estudo não fossem suficientemente coerentes, uniformes ou exaustivos, o estudo poderia mesmo assim ser útil para comparações genéricas. Além disso, duas autoridades dos Estados‑Membros confirmaram a opinião do Tribunal de que, com aviso prévio, poderiam ter facultado mais e melhores informações (pontos 2639).

68

Ao comparar os custos associados à execução dos fundos da política de coesão com os comunicados por outras organizações internacionais, o Tribunal constatou que os custos de 2,3% incorridos pelos Estados‑Membros, segundo comunicado pela Comissão, são comparativamente baixos (pontos 4044).

Recomendação 1 – Melhorar a abordagem seguida nos estudos sobre os custos administrativos, anunciando o momento e âmbito da análise

Nos estudos a realizar futuramente, de modo a assegurar taxas de resposta que sejam significativas e permitam avaliar e retirar conclusões sobre elementos específicos, a Comissão deve:

  1. numa fase inicial do período de programação, enviar um anúncio do estudo aos Estados‑Membros;
  2. incluir nesse anúncio informações sobre o conteúdo e os dados a facultar, bem como o prazo;
  3. apoiar os Estados‑Membros durante a recolha e a consolidação dos dados;
  4. assegurar que os estudos incluem a verificação dos dados recolhidos, tendo em conta os procedimentos de verificação que os Estados‑Membros e a UE já instituíram, de forma a garantir que esses dados são de qualidade suficiente.

Prazo: a) e b): até ao final de 2021; c) e d): até ao final de 2024.

69

A maioria dos estudos da Comissão foi realizada nas primeiras fases dos períodos de programação. No entanto, como as medidas de simplificação se materializam com algum atraso, a avaliação do seu impacto numa fase inicial torna‑se difícil ou de reduzido significado. Em relação ao período de 2007‑2013, a Comissão ainda não avaliou a diferença entre o impacto estimado e o impacto real das medidas de simplificação, apesar de quase todos os programas operacionais (PO) terem sido já encerrados (pontos 4749).

70

Em relação ao período de 2014‑2020, a Comissão estimou, com base num estudo de 2017, que a introdução de 21 medidas de simplificação deveria conduzir a uma redução dos custos administrativos de 4% a 8% no FEDER e no Fundo de Coesão e de 2% a 5% no FSE. Porém, o inquérito do Tribunal revela que, na maioria das suas respostas, os inquiridos dos Estados‑Membros consideram que os custos administrativos irão aumentar no período de 2014‑2020 (pontos 5052).

Recomendação 2 – Avaliar se as poupanças estimadas nos custos administrativos se concretizaram

Quando a execução dos programas estiver numa fase suficientemente avançada, a Comissão deve examinar uma amostra de PO, começando pelos do período de 2014‑2020, para medir os efeitos e analisar o impacto das medidas de simplificação.

Prazo: final de 2022.

71

Na exposição de motivos da proposta legislativa referente ao período de 2021‑2027, a Comissão apresentou duas estimativas sobre medidas de simplificação específicas retiradas do estudo de 2018, sendo uma delas considerada irrealista pelo autor do estudo. O Tribunal considera que a exposição de motivos deveria ter tido por base o cenário mais realista (pontos 5455).

72

Com base no estudo de 2018, a Comissão estimou que os custos administrativos no período de 2021‑2027 seriam cerca de 0,2 pontos percentuais inferiores aos do período de 2014‑2020. O inquérito do Tribunal indica que as autoridades dos Estados‑Membros que responderam confirmam esta avaliação desde que existam, por exemplo, disposições mais claras, menos propostas de atos legislativos da UE e de tarefas para os Estados‑Membros e maior utilização das opções de custos simplificadas. Contudo, o parecer do Tribunal sobre a nova proposta legislativa demonstra que algumas disposições não são claras, o que põe em causa a concretização das poupanças estimadas (pontos 5659).

73

As regras de reembolso da assistência técnica foram alteradas na proposta legislativa para o período de 2021‑2027. Se esta for adotada, a assistência técnica será paga a uma taxa fixa das despesas operacionais, com um limite aplicável a cada fundo da política de coesão. Com as alterações, os riscos financeiros e de conformidade associados à assistência técnica deverão reduzir‑se consideravelmente e conduzir a uma diminuição significativa do montante que a UE concede aos Estados‑Membros para assistência técnica (pontos 6065).

74

A Comissão introduziu várias medidas de simplificação nos regulamentos relativos ao período de 2014‑2020 e propôs outras para o período de 2021‑2027, tendo estimado o impacto monetário de muitas delas. Porém, a complexidade das práticas administrativas seguidas pelas autoridades dos Estados‑Membros não foi tida em conta. Com base nos seus trabalhos anteriores, o Tribunal considera que algumas das maiores possibilidades de simplificação podem residir nos procedimentos nacionais e regionais que são independentes dos regulamentos da UE (pontos 6365).

Recomendação 3 – Examinar as práticas administrativas dos Estados-Membros

A Comissão deve, em diálogo com os Estados‑Membros e já em relação ao período de programação de 2014‑2020, avaliar as práticas e os procedimentos administrativos a nível destes últimos, com a finalidade de eliminar as ineficiências (tais como a sobrerregulação) e divulgar os exemplos de práticas e procedimentos administrativos eficientes junto de todas as autoridades competentes dos Estados‑Membros.

Prazo: final de 2021.

O presente relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Iliana Ivanova, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 26 de fevereiro de 2019.

Pelo Tribunal de Contas

Klaus‑Heiner Lehne
Presidente

Anexos

Anexo I – Dotações totais da política de coesão e da assistência técnica no período de programação de 2014-2020 por Estado-Membro (em euros)

Estados-Membros Dotação total dos PO
2014-2020
Dotação total da assistência técnica
2014-2020
Bélgica 4 694 736 243 125 169 239
Bulgária 8 700 725 709 344 945 848
República Checa 29 544 467 130 989 172 991
Dinamarca 810 178 396 37 127 934
Alemanha 30 366 253 079 1 091 204 875
Estónia 4 665 144 886 127 019 229
Irlanda 1 977 710 171 28 213 058
Grécia 20 428 360 921 721 851 079
Espanha 42 441 119 299 776 314 024
França 28 501 806 801 940 126 804
Croácia 9 921 375 168 371 897 191
Itália 53 257 045 945 1 738 915 895
Chipre 873 633 561 27 440 714
Letónia 5 192 727 708 119 195 651
Lituânia 7 887 717 226 251 006 331
Luxemburgo 88 283 382 4 747 036
Hungria 25 420 619 357 227 587 211
Malta 865 226 493 23 940 736
Países Baixos 2 399 304 517 91 849 186
Áustria 2 977 566 143 92 134 060
Polónia 90 592 769 609 2 947 106 892
Portugal 27 554 810 814 771 793 290
Roménia 26 873 144 609 970 594 833
Eslovénia 3 818 092 784 142 875 882
Eslováquia 17 399 739 144 649 440 476
Finlândia 2 620 478 202 78 369 592
Suécia 3 467 697 138 139 441 168
Reino Unido 19 617 168 835 652 388 811
Total 472 957 903 270 14 481 870 037

Nota: não inclui a cooperação transfronteiriça da UE. Montantes à data de 31.12.2018.
Fonte: Comissão Europeia.

Anexo II – Tarefas administrativas elencadas pelo consultor em colaboração com a Comissão

Tarefa Referência ao FEDER/Fundo de Coesão e FSE nos regulamentos
Elaboração do acordo de parceria Regulamento Disposições Comuns, parte II – artigos 14.º a 17.º
Relatório intercalar Regulamento Disposições Comuns, parte II – artigo 52.º
Coordenação nacional N/A
Elaboração dos programas Regulamento Disposições Comuns, parte II – artigos 26.º a 31.º
Avaliação ex ante Regulamento Disposições Comuns, parte II – artigo 55.º
Avaliação ambiental estratégica (se aplicável) Regulamento Disposições Comuns, parte II – artigo 55.º, n.º 4
Criação do sistema de gestão e de controlo Regulamento Disposições Comuns, parte II – artigo 72.º
Designação das autoridades Regulamento Disposições Comuns, parte IV – artigos 123.º e 124.º
Assegurar as condicionalidades ex ante Regulamento Disposições Comuns, parte II – artigo 19.º
Outras tarefas de preparação dos programas N/A
Tarefas gerais de gestão  
Informação e comunicação Regulamento Disposições Comuns, parte III – artigo 115.º
Instituir e operar o comité de acompanhamento e orientar o seu trabalho Regulamento Disposições Comuns, parte IV – artigo 125.º, n.º 2, alínea a); parte II – artigo 47.º
Assegurar um sistema de recolha, registo e armazenamento de dados (FSE: que inclua dados relativos aos participantes) Regulamento Disposições Comuns, artigo 72.º, alínea d); artigo 112.º, n.º 3; artigo 125.º, n.º 2, alíneas a), d) e e); artigo 125.º, n.º 4, alínea d); artigo 125.º, n.º 8; artigo 140.º
Criação e utilização de um sistema de intercâmbio eletrónico de informações com os beneficiários (coesão eletrónica) Regulamento Disposições Comuns, parte IV – artigo 122.º, n.º 3; artigo 140.º
Garantir a igualdade entre homens e mulheres e a não discriminação Regulamento Disposições Comuns, parte II – artigo 7.º
Outras tarefas gerais de gestão N/A
Tarefas de gestão financeira  
Garantir a separação adequada de funções e sistemas de apresentação de relatórios e de monitorização, nos casos em que a autoridade competente delegue a execução das tarefas noutro organismo Regulamento Disposições Comuns, parte II – artigo 72.º, alíneas a), b), e) e h); parte IV – artigo 122.º, n.º 2; artigo 125.º, n.º 1
Correção de irregularidades Regulamento Disposições Comuns, parte II – artigo 72.º, alínea h)
Medidas antifraude eficazes e proporcionadas Regulamento Disposições Comuns, parte II – artigo 72.º, alínea h); parte IV – artigo 122.º, n.º 2; artigo 125.º, n.º 4, alínea c)
Gestão dos instrumentos financeiros Regulamento Disposições Comuns, parte II – artigos 37.º a 46.º
Investimentos territoriais integrados Regulamento Disposições Comuns, parte II – artigo 36.º
Desenvolvimento local de base comunitária e LEADER Regulamento Disposições Comuns, parte II – artigos 34.º e 35.º
Outras tarefas de gestão financeira N/A
Tarefas relacionadas com os projetos  
Seleção das operações e informação aos beneficiários Regulamento Disposições Comuns, parte IV – artigo 125.º, n.º 3; artigo 72.º, alínea c)
Assegurar que os registos das auditorias e as verificações de gestão são adequados Regulamento Disposições Comuns, artigo 72.º, alíneas c), g) e h); artigo 122.º, n.º 3; artigo 125.º, n.º 4, alíneas a), b) e d); artigo 125.º, n.os 5, 6 e 8; artigo 140.º
Verificações administrativas relativamente a cada pedido de reembolso pelos beneficiários Regulamento Disposições Comuns, parte IV – artigo 125.º, n.º 4, alínea a); artigo 125.º, n.º 5, alínea a)
Verificações no local Regulamento Disposições Comuns, parte IV – artigo 125.º, n.º 4, alínea a); artigo 125.º, n.º 5, alínea b); artigo 125.º, n.º 6
Elaborar a declaração de gestão e a síntese anual dos relatórios finais de auditoria e dos controlos realizados Regulamento Disposições Comuns, parte IV – artigo 125.º, n.º 4, alínea e)
Gestão de grandes projetos Regulamento Disposições Comuns, parte III – artigos 100.º a 103.º
Gestão de subvenções globais Regulamento Disposições Comuns, parte IV – artigo 123.º, n.º 7
Outras tarefas relacionadas com os projetos N/A
Tarefas de apresentação de relatórios, acompanhamento e avaliação  
Relatórios de execução anuais Regulamento Disposições Comuns, parte IV – artigo 125.º, n.º 2, alínea b)
Elaboração e transmissão de dados financeiros à Comissão Europeia, incluindo previsões de pagamentos Regulamento Disposições Comuns, parte III – artigo 112.º
Acompanhamento e avaliações durante o período de programação (FSE: que incluam dados relativos aos participantes) Regulamento Disposições Comuns, parte II – artigos 56.º e 57.º; parte III – artigo 114.º
Avaliação e acompanhamento das operações geradoras de receita líquida após a sua conclusão Regulamento Disposições Comuns, parte II – artigo 61.º
Outras tarefas de apresentação de relatórios, acompanhamento e avaliação N/A
Outras tarefas de gestão dos programas N/A
Elaborar e apresentar pedidos de pagamento à Comissão Regulamento Disposições Comuns, parte IV – artigo 126.º, alínea a)
Certificar a despesa inscrita no orçamento Regulamento Disposições Comuns, parte IV – artigo 126.º, alínea c)
Assegurar que foi recebida uma informação adequada da autoridade de gestão Regulamento Disposições Comuns, parte IV – artigo 126.º, alínea e)
Ter em conta os resultados de todas as auditorias Regulamento Disposições Comuns, parte IV – artigo 126.º, alínea f)
Manter registos da despesa declarada à Comissão Regulamento Disposições Comuns, parte IV – artigo 126.º, alínea g)
Manter a contabilidade dos montantes a recuperar ou retirados na sequência de anulações Regulamento Disposições Comuns, parte IV – artigo 126.º, alínea h)
Outras tarefas de certificação N/A
Elaboração, apresentação e atualização da estratégia de auditoria Regulamento Disposições Comuns, parte IV – artigo 127.º, n.º 4
Auditorias aos sistemas Regulamento Disposições Comuns, parte IV – artigo 127.º, n.º 1
Auditorias às operações Regulamento Disposições Comuns, parte IV – artigo 127.º, n.º 1
Auditorias às contas Regulamento Disposições Comuns, parte IV – artigo 127.º, n.º 1
Elaboração e apresentação do relatório anual de controlo Regulamento Disposições Comuns, parte IV – artigo 127.º, n.º 5
Outras tarefas de auditoria N/A
 

Fonte: Spatial Foresight e t33, New assessment of ESIF administrative costs and burden, outubro de 2018.

Anexo III – 21 medidas de simplificação selecionadas introduzidas no Regulamento Disposições Comuns para o período de 2014-2020 analisadas em termos das reduções de custos administrativos esperadas

Medida de simplificação
Acordos de Parceria substituem o Quadro de Referência Estratégico Nacional e o Plano Estratégico Nacional
Maior concentração temática
Indicadores comuns e quadro melhorado de acompanhamento
Harmonização das regras
Controlos proporcionais/nível mínimo de controlos no local
Coesão/governação eletrónica com os beneficiários
Regras mais simples para os projetos geradores de receitas
Redução do período de conservação dos documentos
Procedimento simplificado de alteração dos programas
Simplificação dos documentos do programa
Relatório de qualidade independente para grandes projetos
Considerar como beneficiários os prestadores de formação ou de transferência de conhecimentos
Desenvolvimento local de base comunitária e grupos de ação local
Investimentos territoriais integrados (ITI)
Fusão autoridade de gestão‑autoridade de certificação/redução do número de organismos pagadores
Subvenções e ajuda reembolsável como opções de custos simplificadas (OCS)
Planos de ação conjuntos (PAC)
Adiantamentos
Definição de critérios prévios para a cobertura de seguro
Procedimento acelerado para o processo de seleção
Regras especiais de cálculo da compensação
 

Fonte: SWECO, t33 e Spatial Foresight, Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF, junho de 2017.

Siglas e acrónimos

DG BUDG: Direção‑Geral do Orçamento

DG EMPL: Direção‑Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão

DG REGIO: Direção‑Geral da Política Regional e Urbana

FEAMP: Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas

OCS: opção de custos simplificada

Glossário

Assistência técnica: apoio às atividades necessárias à execução de um programa, nomeadamente a gestão, o acompanhamento, o controlo e a auditoria. Trata‑se, na verdade, de apoio monetário do orçamento da UE para cobrir os custos de execução das diferentes políticas da UE. Pode ser prestada por iniciativa da Comissão ou por iniciativa dos Estados‑Membros.

Autoridade de gestão: autoridade pública nacional, regional ou local (ou qualquer outro organismo público ou privado) que tenha sido designada por um Estado‑Membro para gerir um programa operacional. As suas tarefas incluem a seleção de projetos a financiar, o acompanhamento do modo como os projetos são executados e a apresentação de relatórios à Comissão sobre os aspetos financeiros e os resultados obtidos. Compete‑lhe igualmente a imposição de correções financeiras aos beneficiários na sequência de auditorias realizadas pela Comissão, pelo Tribunal de Contas Europeu ou por qualquer autoridade do Estado‑Membro.

Autoridades de auditoria: organismos nacionais ou regionais independentes, responsáveis por determinar se as contas anuais apresentadas pelas autoridades de certificação representam uma imagem fiel e exata, se as despesas declaradas à Comissão são legais e regulares e se os sistemas de controlo dos programas operacionais funcionam corretamente. Podem examinar as medidas antifraude instituídas pelas autoridades de gestão através de auditorias aos sistemas e detetar suspeitas de fraude através de auditorias às operações/transações.

Autoridades de certificação: autoridades públicas nacionais, regionais ou locais responsáveis pela elaboração das contas anuais dos programas operacionais e pela certificação da sua exaustividade e exatidão, bem como pela apresentação de pedidos de pagamento à Comissão. Podem realizar verificações que resultem na deteção de suspeitas de fraude.

Autoridades responsáveis pelos programas: organismos dos Estados‑Membros responsáveis pela gestão e pelo acompanhamento da execução dos programas operacionais financiados pelos FEEI. Existem três tipos de autoridades responsáveis pelos programas: as autoridades de gestão (geralmente apoiadas por organismos intermédios), as autoridades de certificação e as autoridades de auditoria.

Avaliação de impacto ex ante: ferramenta política que visa recolher dados (designadamente resultados de avaliações) a fim de avaliar se se justifica a subsequente tomada de medidas legislativas e não legislativas pela UE e a melhor forma de conceber tais medidas para atingir os objetivos das políticas pretendidos. Uma avaliação de impacto tem de identificar e descrever o problema a resolver, estabelecer objetivos, formular opções políticas e avaliar os impactos das mesmas. O sistema de avaliação de impacto da Comissão segue uma abordagem integrada que avalia os impactos ambientais, sociais e económicos de uma série de opções políticas, integrando assim a sustentabilidade na elaboração de políticas da União.

Custos administrativos: custos incorridos pela Comissão (custos administrativos da Comissão) e pelas autoridades dos Estados‑Membros (custos administrativos dos Estados‑Membros) na execução da política de coesão.

Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI): mais de metade do financiamento da UE é atribuída através dos cinco Fundos Europeus Estruturais e de Investimento, que visam reduzir os desequilíbrios regionais na União Europeia, com enquadramentos políticos estabelecidos para o período orçamental de sete anos do quadro financeiro plurianual (QFP). São geridos conjuntamente pela Comissão Europeia e pelos Estados‑Membros da UE e são compostos pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), pelo Fundo Social Europeu (FSE), pelo Fundo de Coesão, pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) e pelo Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas (FEAMP).

Organismo intermédio: qualquer organismo ou serviço público ou privado que atue sob a responsabilidade de uma autoridade de gestão ou que desempenhe funções em nome desta autoridade em relação aos beneficiários que executam as operações.

Programa operacional (PO): apresenta as prioridades e os objetivos específicos de um Estado‑Membro e descreve a forma como o financiamento (cofinanciamento da UE e nacional público e privado) será utilizado para financiar projetos durante um determinado período (normalmente de sete anos). O PO pode ser financiado pelo FEDER, FC e/ou FSE.

Relatório Anual de Atividades (RAA): apresenta os resultados das operações por referência, entre outros, aos objetivos fixados, aos riscos associados e à forma de controlo interno. Desde o exercício orçamental de 2001 para a Comissão e, desde 2003, para todas as instituições da União Europeia (UE), o «gestor orçamental delegado» deve apresentar um RAA à sua instituição sobre o desempenho das suas funções, acompanhado de informações financeiras e de gestão.

Respostas da Comissão

Síntese

Resposta comum da Comissão aos pontos I a VI:

A política de coesão é a principal política de investimento da UE. O custo médio da sua aplicação pela Comissão e pelos Estados-Membros é inferior a 3% do total dos fundos destinados à política de coesão. A Comissão considera que este custo é baixo, comparativamente com o de outros fundos da UE e programas financiados à escala internacional.

Em conformidade com o princípio da gestão partilhada, os Estados-Membros e a Comissão são responsáveis pela gestão e controlo dos programas de acordo com as respetivas competências estabelecidas no Regulamento Disposições Comuns (RDC) e nas regras específicas dos Fundos (artigo 73.º do RDC). A Comissão coopera com os Estados-Membros para assegurar a coordenação eficaz da preparação e execução dos programas.

VII

A Comissão observa que, segundo o inquérito do TCE, os inquiridos consideram que os seus custos administrativos aumentarão, o que é uma questão de perceção.

VIII

Na exposição de motivos da proposta de RDC, a Comissão fez referência aos resultados preliminares do estudo, embora de forma cautelosa e salientando a dificuldade de quantificar antecipadamente as medidas em termos financeiros. Acresce que o texto da exposição de motivos contém uma ressalva e não implica que a hipótese menos conservadora se venha a concretizar.

A metodologia seguida pelo consultor para avaliar o impacto das futuras medidas de simplificação reduziu esse impacto ao mínimo, tendo em conta a relutância de alguns Estados-Membros em aplicar estas medidas, bem como as práticas de sobrerregulamentação observadas nos períodos de programação de 2007–2013 e 2014–2020.

X

A Comissão aceita todas as recomendações.

Introdução

11

A Comissão coopera com os Estados-Membros para assegurar a coordenação eficaz da preparação e execução dos programas. Em conformidade com o princípio da gestão partilhada, os Estados-Membros e a Comissão são responsáveis pela gestão e controlo dos programas de acordo com as respetivas competências estabelecidas no RDC e nas regras específicas dos Fundos (artigo 73.º do RDC).

Observações

25

A Comissão sublinha que a significativa redução dos custos dos controlos da DG EMPL na sequência da alteração da metodologia em 2018 resulta de duas tendências cumulativas:

  • Reorganizações internas, nomeadamente em 2015, 2016 e 2017;
  • Uma maior participação, de ano para ano, do pessoal das unidades geográficas no processo do Semestre Europeu.

A Comissão utilizou a mesma metodologia no período 2013–2017, em que os custos comunicados dos controlos permaneceram relativamente estáveis. A partir de 2018, a Comissão utilizou a metodologia atualizada, do que resultou uma diminuição substancial dos custos de controlo comunicados pela DG EMPL. Esta redução deve-se ao facto de o pessoal que ocupa funções anteriormente contabilizadas no custo dos controlos ser agora excluído do cálculo de acordo com a nova metodologia. Note-se que tal não significa que os dados de 2013–2017 são inexatos.

49

Os limites máximos propostos para a assistência técnica para 2021–2027 já são coerentes com os custos de assistência técnica comunicados no estudo para 2014–2020. Os limites máximos propostos refletem adequadamente a experiência adquirida. O impacto eventual das medidas de simplificação propostas na iniciativa legislativa ainda não é tido em conta.

52

A Comissão observa que, segundo o inquérito do TCE, os inquiridos consideram que os seus custos administrativos aumentarão, o que é uma questão de perceção.

Resposta comum da Comissão aos pontos 54 e 55:

Na exposição de motivos da proposta de RDC, a Comissão fez referência aos resultados preliminares do estudo, embora de forma cautelosa e salientando a dificuldade de quantificar antecipadamente as medidas em termos financeiros. Acresce que o texto da exposição de motivos contém uma ressalva e não implica que a hipótese menos conservadora se venha a concretizar.

A metodologia seguida pelo consultor para avaliar o impacto das futuras medidas de simplificação reduziu esse impacto ao mínimo, tendo em conta a relutância de alguns Estados-Membros em aplicar estas medidas, bem como as práticas de sobrerregulamentação observadas nos períodos de programação de 2007–2013 e 2014–2020.

56

As medidas propostas foram sugeridas pela Comissão, atento o seu provável impacto e o caráter quantificável deste.

59

Ao longo das negociações muito aprofundadas realizadas no Conselho e no Parlamento, em grande parte após a publicação do parecer do TCE, nenhum dos colegisladores assinalou dificuldades a este respeito.

60

A Comissão considera que a simplificação a que se refere o TCE conduzirá igualmente a economias em termos de custos administrativos, tanto para os Estados-Membros como para os seus próprios serviços.

Conclusões e recomendações

66

A política de coesão é a principal política de investimento da UE. O custo médio da sua aplicação pela Comissão e pelos Estados-Membros é inferior a 3% do total dos fundos destinados à política de coesão. A Comissão considera que este custo é baixo, comparativamente com o de outros fundos da UE e programas financiados à escala internacional.

A Comissão sublinha que, apesar de os dados subjacentes sobre os custos nem sempre estarem completos e/ou coerentes, isto não teve qualquer impacto na fiabilidade dos custos comunicados.

Recomendação 1— Melhorar a abordagem seguida nos estudos sobre os custos administrativos, anunciando o momento e âmbito da análise

A Comissão aceita esta recomendação.

Recomendação 2 — Avaliar se as poupanças estimadas nos custos administrativos se concretizaram

A Comissão aceita esta recomendação.

71

Na exposição de motivos da proposta de RDC, a Comissão fez referência aos resultados preliminares do estudo, embora de forma cautelosa e salientando a dificuldade de quantificar antecipadamente as medidas em termos financeiros. Acresce que o texto da exposição de motivos contém uma ressalva e não implica que a hipótese menos conservadora se venha a concretizar.

72

Ao longo das negociações muito aprofundadas realizadas no Conselho e no Parlamento, em grande parte após a publicação do parecer do Tribunal, nenhum dos colegisladores assinalou dificuldades a este respeito.

Recomendação 3— Examinar as práticas administrativas dos Estados Membros

A Comissão aceita esta recomendação.

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do TCE apresentam os resultados das suas auditorias relativas às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos ao desempenho ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, a evolução futura e o interesse público e político.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria II, especializada nos domínios de despesas do investimento para a coesão, o crescimento e a inclusão e presidida por Iliana Ivanova, Membro do TCE. A auditoria foi realizada sob a responsabilidade de Pietro Russo, Membro do TCE, com a colaboração de Chiara Cipriani, chefe de gabinete, e Benjamin Jakob, assessor de gabinete; Niels‑Erik Brokopp, responsável principal; Ildikó Preiss, responsável de tarefa; Ana Popescu, Angelika Zych, Cristina‑Ioana Jianu, Remus Blidar, Sara Pimentel e Zuzana Gullová, auditores. Richard Moore prestou assistência linguística.

Da esquerda para a direita: Chiara Cipriani, Angelika Zych, Benjamin Jakob, Pietro Russo, Niels‑Erik Brokopp, Zuzana Gullova e Sara Pimentel.

Notas

1 Os FEEI também incluem o Fundo Europeu Agrícola para o Desenvolvimento Rural (FEADER) e o Fundo Europeu para os Assuntos Marítimos e as Pescas (FEAMP).

2 Artigo 59.º do Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União e que revoga o Regulamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 (JO L 298 de 26.10.2012, p. 1).

3 TCE, com base em informações recebidas da Comissão em meados de novembro de 2019.

4 Artigos 125.º, 126.º e 127.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013 (Regulamento Disposições Comuns).

5 Artigo 59.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013 (Regulamento Disposições Comuns).

6 Artigo 58.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013 (Regulamento Disposições Comuns).

7 Artigo 119.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013 (Regulamento Disposições Comuns).

8 SWECO, Regional governance in the context of globalisation: reviewing governance mechanisms and administrative costs – Administrative workload and costs for Member State public authorities of the implementation of ERDF and Cohesion Fund, junho de 2010.

9 EPEC e COWI, Study measuring Current and Future Requirements on Administrative Cost and Burden of Managing the ESF, junho de 2012.

10 SWECO e t33 (2012), Measuring the impact of changing regulatory requirements to administrative cost and administrative burden of managing EU Structural Funds (ERDF and Cohesion Funds), junho de 2012.

11 SWECO, t33 e Spatial Foresight, Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF, junho de 2017.

12 Spatial Foresight e t33, New assessment of ESIF administrative costs and burden, outubro de 2018.

13 Artigo 74.º, n.º 9, do Regulamento (UE, Euratom) 2018/1046 e artigo 66.º, n.º 9, do Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 (Regulamento Financeiro).

14 Estudo da Comissão Europeia (2010), Regional governance in the context of globalisation: reviewing governance mechanisms and administrative costs, SWECO, p. 26. Os dados citados dizem apenas respeito ao FEDER e ao Fundo de Coesão e medem a percentagem dos custos de assistência técnica em relação unicamente aos custos de pessoal.

15 Estudo da Comissão Europeia (2018), New assessment of ESIF administrative costs and burden, Spatial Foresight e t33, p. 37.

16 Estes dados sobre a taxa de resposta diferem dos publicados no relatório. As percentagens indicadas pelo Tribunal dizem apenas respeito aos três fundos da política de coesão, enquanto os do referido relatório abrangem os cinco FEEI.

17 Estudo da Comissão Europeia (2018), New assessment of ESIF administrative costs and burden, Spatial Foresight e t33, p. 26, quadro 2.1.

18 Estudo da Comissão Europeia (2018), New assessment of ESIF administrative costs and burden, Spatial Foresight e t33, p. 30.

19 Estudo da Comissão Europeia (2018), New assessment of ESIF administrative costs and burden, Spatial Foresight e t33, ponto 4.2.

20 Cálculo do TCE com base nos dados do estudo da Comissão Europeia (2018) New assessment of ESIF administrative costs and burden, Spatial Foresight e t33, quadro 3.1, e na plataforma de dados abertos dos FEEI, outubro de 2019.

21 Estudo da Comissão Europeia (2018), New assessment of ESIF administrative costs and burden, Spatial Foresight e t33, p. 8.

22 Relatório Especial 17/2018, intitulado «As medidas da Comissão e dos Estados‑Membros durante os últimos anos do período de programação de 2007‑2013 deram resposta ao baixo nível de absorção mas não deram ênfase suficiente aos resultados».

23 Spatial Foresight e t33, New assessment of ESIF administrative costs and burden, outubro de 2018, p. 110.

24 SWECO, t33 e Spatial Foresight, Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF, junho de 2017, quadro 1, p. 17.

25 Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece disposições comuns sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu Mais, o Fundo de Coesão e o Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e regras financeiras para estes Fundos e o Fundo para o Asilo e a Migração, o Fundo para a Segurança Interna e o Instrumento de Gestão das Fronteiras e dos Vistos, 29.5.2018, COM(2018) 375 final.

26 Spatial Foresight e t33, New assessment of ESIF administrative costs and burden, outubro de 2018, p. 105‑106.

27 Spatial Foresight e t33, New assessment of ESIF administrative costs and burden, outubro de 2018, quadro 5.13.

28 Parecer n.º 6/2018 do Tribunal, ponto 24.

29 Parecer n.º 6/2018 do Tribunal, por exemplo pontos 28, 32, 37, 38, 62, 101 e 117.

30 Artigo 31.º da proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece disposições comuns sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu Mais, o Fundo de Coesão e o Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e regras financeiras para estes Fundos e o Fundo para o Asilo e a Migração, o Fundo para a Segurança Interna e o Instrumento de Gestão das Fronteiras e dos Vistos, COM(2018) 375 final, apresentada pela Comissão em 29 de maio de 2018.

31 Documento informativo «Simplificação da execução da política de coesão pós‑2020», maio de 2018, pontos 62 a 72.

32 Documento informativo «Simplificação da execução da política de coesão pós‑2020», maio de 2018.

33 Ver nota de rodapé 18.

34 Documento informativo «Simplificação da execução da política de coesão pós‑2020», maio de 2018, pontos 62 a 72.

Cronologia

Acontecimento Data
Adoção do Plano Global de Auditoria (PGA) / Início da auditoria 30.5.2018
Envio oficial do projeto de relatório à Comissão (ou outra entidade auditada) 6.1.2020
Adoção do relatório final após o procedimento contraditório 26.2.2020
Receção das respostas oficiais da Comissão em todas as línguas 23.3.2020

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