A kohéziós politika végrehajtása: viszonylag alacsonyak a költségek, de nincs elég információ az egyszerűsítéstől várt megtakarítások értékeléséhez

Összefoglaló

Az Unió gazdasági, társadalmi és területi kohéziós politikája az uniós költségvetés összes kiadásának mintegy egyharmadát teszi ki. E politika átfogó célja a régiók közötti fejlettségbeli különbségek csökkentése. A kohéziós politikára – az Unió fő beruházási politikájára – előirányzott források összege 2014 és 2020 között 352 milliárd euró volt, ami az uniós költségvetés ezen időszakra vonatkozó összes kiadásának 37%-a.

A kohéziós politika végrehajtása megosztott irányítással történik, ami azt jelenti, hogy a Bizottság és a tagállamok együttesen viselik a felelősséget a szakpolitika és a kapcsolódó források – többek között a kontrolltevékenységek – végrehajtásáért. Noha az uniós költségvetés végrehajtásáért továbbra is a Bizottság a felelős, az uniós források és programok tényleges irányítását és kontrollját a tagállami hatóságokra ruházzák át. E hatóságok feladatait és tevékenységeit a közös rendelkezésekről szóló rendelet határozza meg; e feladatok közé tartozik a projektek kiválasztása társfinanszírozásra és ezek kontrollja.

A kohéziós politikai alapok végrehajtása költségekkel jár. Ez mind a tagállami programhatóságok, mind a Bizottság valamennyi feladatára és tevékenységére vonatkozik.

Ellenőrzésünk során azt vizsgáltuk meg, hogy ezek a költségek más hasonló rendszerek költségeihez foghatóak-e, és hogy a mögöttes információk teljes körűek, egységesek és koherensek-e. Megvizsgáltuk azt is, hogy lehetséges-e ezen információk alapján a jogszabályokra és a szabályok egyszerűsítésére vonatkozó elemzés és döntéshozatal. Megállapításaink és következtetéseink a 2021–2027-es programozási időszakra nézve, illetve a tagállamok 2021–2027-es időszakra vonatkozó irányítási és kontrollrendszerei eredményességének növelése tekintetében relevánsak.

Megállapítottuk, hogy a kohéziós politikai alapok végrehajtásának a Bizottság által bemutatott átfogó költségei, más uniós alapok és nemzetközi finanszírozású programok költségeihez képest viszonylag alacsonyak. Következtetésünk szerint azonban a Bizottság nem gyűjtött a költségekre vonatkozóan olyan adatokat, amelyek eléggé teljes körűek, egységesek és koherensek lettek volna például annak értékeléséhez, hogy miképp hatott ki az uniós szabályok egyszerűsítése a kohéziós politikai alapok végrehajtásának módjára.

Megállapításunk szerint a Bizottságnak társfinanszírozás céljából bejelentett költségek ugyan ismertek, ellenben kevés vagy semmilyen információ nem áll rendelkezésre a be nem jelentett költségekről. Hogy több információt szerezzen a költségek be nem jelentett részére vonatkozóan, a Bizottság az igazgatási költségek megbecsülése céljából vizsgálatokat folytat a tagállamokra nézve. A legfrissebb, 2018. évi becslés alapjául szolgáló adatok teljeskörűségét, egységességét és pontosságát megkérdőjeleztük ugyan, de nagy vonalakban történő, magas szintű összehasonlításokhoz a vonatkozó vizsgálat azért alapul szolgálhatna. Nézetünk szerint – amint arról a Bizottság a 2018. évi tanulmányában beszámolt – a tagállamoknál a kohéziós politikai alapok végrehajtása során felmerült 2,3%-os költség hasonlatos vagy alacsonyabb, mint más nemzetközi finanszírozású programok esetében.

A 2014–2020-as időszakra vonatkozóan a Bizottság egy 2017-es vizsgálat alapján úgy becsülte, hogy 21 egyszerűsítési intézkedés bevezetése az igazgatási költségek csökkenését fogja eredményezni. Az általunk végzett felmérés szerint viszont a legtöbb tagállam arra számít, hogy a 2014–2020-as időszakban az igazgatási költségek növekedni fognak.

A 2021–2027-es időszakra vonatkozó jogalkotási javaslat indokolásának részeként a Bizottság a 2018. évi vizsgálatból származó két becslést nyújtott be az egyes egyszerűsítési intézkedésekre vonatkozóan. Megítélésünk szerint az egyik becslés esetében az indokolásban reálisabb forgatókönyvet kellett volna alkalmazni.

A Bizottság a 2014–2020-as, illetve a 2021–2027-es időszakra vonatkozó rendeletekben több egyszerűsítési intézkedést vezetett be, illetve javasolt. Számos ilyen egyszerűsítő intézkedés monetáris hatásáról több (2012., 2017. és 2018. évi) vizsgálat is becslést adott. A tagállami hatóságok közigazgatási gyakorlatának összetettségét azonban ezek nem vették figyelembe. Korábbi ellenőrzéseink alapján úgy véljük, hogy e gyakorlatok miatt az egyszerűsítési intézkedésektől várt költségmegtakarítások nem biztos, hogy elérhetőek lesznek.

A következő ajánlásokat tesszük a Bizottságnak:

• jelentse be, hogy az igazgatási költségekre vonatkozó, rendszeres vizsgálatok mire irányulnak és mikor kerül rájuk sor;
• mérje fel, hogy megvalósultak-e a becsült igazgatási költségmegtakarítások;
• vizsgálja meg a tagállamok közigazgatási gyakorlatait.

Bevezetés

A kohéziós politikai alapok és irányításuk

Az Unió gazdasági, társadalmi és területi kohéziós politikájának (e jelentésben: „kohéziós politika”) célja a régiók közötti fejlettségbeli egyenlőtlenségek csökkentése, a hanyatló ipari területek szerkezetátalakítása, valamint a határokon átnyúló, transznacionális és régiók közötti együttműködés ösztönzése az Európai Unióban.

Az uniós költségvetés összes kiadásának mintegy 37%-át a kohéziós politika kiadásai teszik ki. A kohéziós politikára – az EU fő beruházási politikájára – fordított források a 2007–2013-as programozási időszakban 346 milliárd eurót tettek ki (az Unió és a tagállamok számára elkülönített teljes összeg 466 milliárd euró volt), a 2014–2020-as időszakban pedig 352 milliárd eurót (az Uniós és a tagállamok számára elkülönített teljes összeg 473 milliárd euró volt).

Az uniós kohéziós politika az öt európai strukturális és beruházási alap (esb-alap)¹ közül a következő három köré épül fel: az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA), a Kohéziós Alap (KA) és az Európai Szociális Alap (ESZA). Ezeket az alapokat az Unió kohéziós politikai alapjainak is nevezik. Az ERFA-ra, a Kohéziós Alapra és az ESZA-ra közös szabályok irányadók, amelyek alól az egyes alapok saját szabályozása kivételeket határoz meg.

A kohéziós politika végrehajtása megosztott irányítással történik², ami azt jelenti, hogy a Bizottság és a tagállamok együttesen viselik a felelősséget a szakpolitika és a kapcsolódó források végrehajtásáért. Az alapok végrehajtása a tagállamok által kidolgozott és a Bizottság által elfogadott operatív programok révén történik, amelyek részletesen megadják, hogy a tagállamok mire fordítják az uniós finanszírozást a programozási időszak folyamán. Az operatív programok a tagállamok irányító hatóságai által kiválasztott és a kedvezményezettek által végrehajtott projekteket finanszíroznak.

A 2007–2013-as programozási időszakban 441 operatív programot indítottak, amelyek közel 90%-a a 2019. év vége felé már lezárult³. A 2014–2020-as programozási időszakban 391 operatív program indult, amelyek jelenleg is folyamatban vannak.

A tagállamok minden operatív program esetében kijelölik a program végrehajtásáért felelős következő hatóságokat: irányító hatóság, igazoló hatóság és ellenőrző hatóság. E hatóságok feladatait és tevékenységeit a közös rendelkezésekről szóló rendelet⁴ határozza meg.

• Az irányító hatóság felelős az operatív program végrehajtásáért. Értékeli, majd kiválasztja a projektpályázatokat, ellenőrzi és nyomon követi a projekt végrehajtását.
• Az igazoló hatóság feladata az, hogy a projekt kedvezményezettjei által benyújtott költségnyilatkozatokat költségelszámolásokban és kifizetési kérelmekben összesítse. Ezeket visszatérítés céljából benyújtja a Bizottságnak, valamint elkészíti az operatív program éves beszámolóját.
• Az ellenőrző hatóság feladata, hogy a beszámolók megbízhatóságára, a felmerült költségek jogszerűségére, valamint az irányítási és kontrollrendszerek működésére nézve évente független véleményt bocsásson ki.

A tagállamok – az operatív programok végrehajtását segítendő – saját kezdeményezésükre egyéb szervezeteket is létrehozhatnak, például koordináló vagy közreműködő szervezeteket. A koordináló szervezet olyan horizontális feladatokat lát el, amelyek több operatív program szempontjából is relevánsak. A közreműködő szervezet olyan közjogi vagy magánjogi szervezet, amely egy kijelölt hatóság illetékessége alatt jár el, rendszerint egy operatív programhoz kapcsolódva, és egy ilyen hatóság nevében hajt végre feladatokat a műveleteket végrehajtó kedvezményezettek vonatkozásában.

A Bizottságnál két főigazgatóság, a Foglalkoztatás, a Szociális Ügyek és a Társadalmi Befogadás Főigazgatósága (DG EMPL) és a Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság (DG REGIO) felelős az uniós kohéziós szakpolitika végrehajtásáért.

A Bizottság a tagállamokkal megtárgyalja és jóváhagyja az operatív programokat, útmutatást nyújt és utasításokat ad a tagállamoknak feladataik ellátásával kapcsolatban, és tagállami szintű vagy dokumentumalapú ellenőrzéseket végez, hogy nyomon kövesse a szakpolitika végrehajtását. E napi feladatok mellett a Bizottság a szakpolitikai terület alapjogszabályaira is javaslatot tesz (ezek a szabályok határozzák meg a szakpolitikai keretet), valamint értékeli a korábbi kereteket.

A kijelölt tagállami hatóságok és a Bizottság legfontosabb tevékenységeit az 1. ábra tünteti fel.

Megjegyzés: A tagállamok létrehozhatnak közreműködő szerveket az irányító és az igazoló hatóságok illetékessége alatt.

Forrás: Európai Számvevőszék.

A kohéziós politikai alapok végrehajtásának költségei

Egy program előkészítéséhez és végrehajtásához szükséges tevékenységek, köztük az irányítás, a nyomon követés, az értékelés, a tájékoztatás és kommunikáció, a kontroll és az ellenőrzés (lásd még: 06–09. bekezdés), több szinten is igazgatási költségeket generálnak (lásd: 1. ábra):

Az alapok végrehajtásának költségei finanszírozhatók az Unió vagy a tagállamok (nemzeti vagy regionális) költségvetéséből, vagy ezek kombinációjából:

1. Egyes költségeket kizárólag az uniós költségvetés fedez. Ezek a költségek a Bizottságnál merülnek fel olyan saját kezdeményezésű technikai segítségnyújtásból fakadóan, amely többek között igazgatási kapacitásépítési intézkedésekre, vizsgálatok, értékelések, információterjesztési fellépések végrehajtására irányul⁶. Az uniós költségvetés fedezi az olyan szokásos igazgatási költségeket is, mint a személyzeti kiadások vagy az épületek költségei.
2. Egyes költségek társfinanszírozással mind az uniós, mind tagállami költségvetésből fedezhetők. Ezek a költségek a tagállamoknál merülnek fel és technikai segítségnyújtásként jelentik be őket, és kapcsolódhatnak konkrét technikai segítségnyújtási operatív programon vagy valamely általános operatív program egy prioritásán keresztül végrehajtott tevékenységekhez vagy műveletekhez. A technikai segítségnyújtási műveleteknek be kell tartaniuk a kohéziós politika szabályai szerinti valamennyi előírást, például a kiválasztási eljárásokra, a kontroll- és ellenőrzési intézkedésekre, a közbeszerzésre, a támogathatósági szabályokra vagy a beszámolási előírásokra vonatkozóan.
3. Egyes költségek csak tagállami költségvetésből fedezhetők. A Bizottság ezekről a költségekről nem kap tájékoztatást, mivel ezek nem tartoznak a közös rendelkezésekről szóló rendelet hatálya alá.

Az egyes tagállamok maguk dönthetik el, hogy mely költségeket finanszírozzák nemzeti költségvetésből, illetve melyekre kérjenek társfinanszírozást, technikai segítségnyújtásként jelentve be azokat.

Az igazgatási költségek és a technikai segítségnyújtás közötti kapcsolatot a 2. ábrán a színes kör mutatja be: ennek belső körei a Bizottság költségeire vonatkoznak (lásd: 12. bekezdés (1) pontja). A második és a harmadik kör a tagállamok által a Bizottságnak bejelentett technikai segítségnyújtásra vonatkozik (lásd: 12. bekezdés (2) pontja). A külső kör a tagállamoknál felmerült, de a Bizottságnak be nem jelentett igazgatási költségeket képviseli (lásd: 12. bekezdés (3) pontja); a Bizottság ezeket vizsgálatok révén szándékozik megbecsülni (lásd: 15. bekezdés). A nagyobb körnél használt különböző színek azt szemléltetik, hogy melyik hatóságnál merültek fel a költségek. Ily módon látható például, hogy a legtöbb költség a tagállamoknál merül fel, és hogy az irányító hatóságok a tagállamok technikai segítségnyújtási költségeinek több mint 50%-át használják fel.

Megjegyzés: A 474 milliárdos összeg tartalmazza egyrészt az uniós finanszírozást (352 milliárd, lásd: 02. bekezdés), másrészt a nemzeti társfinanszírozást.

Forrás: Európai Számvevőszék, az Európai Bizottság 2014– 2020-as adatai alapján.

A közös rendelkezésekről szóló rendelet (CPR) korlátozza, hogy a tagállamok mennyi technikai segítségnyújtást jelenthetnek be. A 2014–2020-as időszakban a tagállamok a számukra előirányzott források legfeljebb 4%-áig igényelhetnek költségvisszatérítést technikai segítségnyújtásként⁷. A CPR meghatározza azt is, hogy milyen körülmények fennállása esetén lehet ezt a határt 6%-ra növelni. Az I. melléklet áttekintést ad a 2014–2020-as programozási időszakban az egyes tagállamokban kohéziós politikára (473 milliárd euró) és technikai segítségnyújtásra (14 milliárd euró) előirányzott teljes összegről. Programtól függően az Unió a bejelentett technikai segítségnyújtási kiadások 50 és 100%-a közötti összeget társfinanszíroz.

2010 és 2018 között a Bizottság öt vizsgálatot rendelt meg abból a célból, hogy becslést kapjon a kohéziós politikai alapok végrehajtásának költségeiről, valamint a különböző bizottsági jogalkotási javaslatokban bevezetett szabályok és rendelkezések egyszerűsítésére irányuló intézkedések hatásáról (lásd: 1. háttérmagyarázat).

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

Ellenőrzésünk során megvizsgáltuk, hogy milyen költségekkel jár a Bizottság és a tagállamok számára a kohéziós politikai alapok operatív programokon keresztül történő végrehajtása. Megvizsgáltuk továbbá, hogy a tagállamok által a Bizottsághoz bejelentendő költségek megfelelő alapul szolgálnak-e a jogszabályokra, illetve a szabályok és rendelkezések egyszerűsítésére vonatkozó vezetői döntések meghozatalához.

Megállapításaink és következtetéseink a 2021–2027-es programozási időszakra nézve, illetve a tagállamok 2021–2027-es időszakra vonatkozó irányítási és kontrollrendszerei eredményességének növelése tekintetében relevánsak.

Megvizsgáltuk a kohéziós politikai alapok végrehajtásának költségeit, és az alábbi ellenőrzési kérdéseket tettük fel:

1. A költségekre vonatkozó teljes körű, egységes és koherens, részletes információk alapján fogható-e más hasonló rendszerek költségeihez a kohéziós politikai alapok végrehajtásának a Bizottság által bemutatott összköltsége?
2. A rendelkezésre álló mögöttes költségadatok alapján lehetséges-e a jogszabályokra és a szabályok egyszerűsítésére vonatkozó elemzés és döntéshozatal?

A jelentés kapcsán végzett ellenőrzési munkánk kiterjedt a Bizottságra és a tagállami hatóságokra egyaránt:

A költségadatok és a kapcsolódó eljárások vizsgálata céljából elsősorban a 2014–2020-as programozási időszakot vettük figyelembe. Ellenőrzésünk a 2018. december 31-én a Bizottság és a tagállamok rendelkezésére álló információkra terjedt ki.

Ellenőrzési munkánk nem terjedt ki az alábbiakra:

1. nem vizsgáltuk a kohéziós politikai alapok végrehajtásához kapcsolódó eljárásokból származó előnyöket;
2. nem vizsgáltuk a kedvezményezettek szintjén a kiválasztott műveletek igazgatási költségeit (lásd: 11. bekezdés).

Megállapítások

A kohéziós politikai alapok végrehajtásával kapcsolatban bejelentett összköltség viszonylag alacsony, de ez a megállapítás olyan adatokon alapul, amelyek nem eléggé teljes körűek, egységesek és koherensek

Bármely szakpolitika vagy program végrehajtása költségekkel jár, elsősorban az alkalmazottak, az informatikai rendszerek, az épületek és a szolgáltatások tekintetében. A költségekre vonatkozó teljes körű, koherens és egységes információkat nyilvánosan is hozzáférhetővé kell tenni, szemléltetendő az európai polgárok számára, hogy a szakpolitikák végrehajtása hatékonyan történik. A költségeket le kell szorítani, hiszen minél magasabbak, annál kevesebb pénz jut a szakpolitika tényleges végrehajtására.

A Bizottság évente beszámol a kohéziós politikai alapok végrehajtásának költségeiről, de ez a beszámolás nem folyamatosan egységes

Az Unió költségvetési rendelete előírja a Bizottság számára, hogy minden egyes főigazgatóság éves tevékenységi jelentésében adjon értékelést a kontrollok költségeiről és hasznairól¹³. A Bizottság meghatározása szerint a „kontrollok költségei” alatt az uniós kiadások, köztük a kohéziós politikai alapok végrehajtása legtöbb aspektusával kapcsolatos költségek értendők. A Bizottságnál ez elsősorban a kohéziós politikai alapok végrehajtásában – például a programozásban, a nyomon követésben, a pénzügyi irányításban, az igazgatási és technikai segítségnyújtásban, illetve az ellenőrzésben – részt vevő munkatársakhoz kapcsolódó költségeket foglalja magában. A 2013 és 2018 közötti időszakra vonatkozó adatokat az 1. táblázat mutatja be.

Éves tevékenységi jelentésében a Bizottság a kontrollok költségeit a teljesített kifizetések százalékában mutatja be. A programozási időszakok első éveiben, amikor a tagállamok még a programok létrehozásán dolgoznak, és a projektek még nem indultak be, kevés kifizetésre kerül sor. A Bizottság költségei azonban viszonylag állandóak, és a kifizetett források nagysága nem befolyásolja őket jelentős mértékben. A közzétett százalékos arány változásai főként a programok számára teljesített kifizetések volumenének változásaiból erednek.

A többi bizottsági főigazgatósághoz hasonlóan a kohéziós politikáért felelős főigazgatóságok (az EMPL és a REGIO főigazgatóság) a Bizottság központi egységei által megállapított módszerrel becsülik meg költségeiket. Ennek értelmében a kohéziós politika végrehajtására kijelölt munkatársak számát beszorozzák az egyes személyzeti kategóriákra megállapított, alkalmazottankénti átlagos költséggel. A Bizottság Belső Ellenőrzési Szolgálata által megfogalmazott ajánlásokat követően a munkatárs-kijelölési módszert 2018-ban aktualizálták. Konkrétan a Foglalkoztatási Főigazgatóság – amint azt éves tevékenységi jelentésében kifejtette – pontosította az érintett személyzeti erőforrások becsléséhez használt módszert, amelyet 2013 óta nem frissítettek. Ez a változás, amely két adminisztratív átszervezéssel és az uniós szemeszterhez kapcsolódó munkateher jelentős növekedésével párosult (mindez csak a 2018. évi éves tevékenységi jelentésben szerepelt), azzal a hatással járt, hogy a Foglalkoztatási Főigazgatóság megosztott irányítással kapcsolatosan bejelentett költségei 50%-kal csökkentek. Ez kétségessé teszi a 2013–2017-re nézve bejelentett adatok pontosságát. Megítélésünk szerint a Bizottság jelenleg használt aktualizált módszere lehetővé teszi, hogy megfeleljen a költségvetési rendelet előírásainak (23. bekezdés).

A tagállamok csak hiányos információkkal rendelkeznek az igazgatási költségekről

A tagállamok maguk dönthetik el, hogy mely költségeket jelentik be a Bizottságnak technikai segítségnyújtásként (lásd: 14. bekezdés). A bejelentett költségek típusa hatóságonként eltérő, még az egyes tagállamokon belül is. Egyes tagállamok úgy döntenek, hogy nem számolnak el minden támogatható igazgatási költséget technikai segítségnyújtásként. Tehetik ezt például annak érdekében, hogy többet használjanak fel az operatív projektekre rendelkezésre álló forrásokból. A 3. ábra bemutatja, hogy az általunk felkeresett öt tagállam hatóságai milyen költségtípusokat jelentettek be technikai segítségnyújtásként. A táblázat egyes tagállamok azon döntését is szemlélteti, hogy részben vagy egészben nem jelentenek be bizonyos költségtípusokat. A Bizottságnak be nem jelentett költségeket illetően a Bizottságnak nincs információja sem a költségek összegéről, sem azok típusáról (lásd még: 13. bekezdés).

A felmérésünkre adott válaszok tanúsága szerint a technikai segítségnyújtás a tagállamok igazgatási költségeinek jelentős részét fedezi, de nem mindent, lásd: 2. ábra. Más szóval a tagállamok az igazgatási költségek egy részét saját nemzeti vagy regionális forrásaikból finanszírozzák, és ezt nem jelentik be a Bizottságnak.

A 2007–2013-as programozási időszakban, amelynek már csak néhány operatív programja volt folyamatban, a felmérésünkre válaszoló tagállami hatóságok 10%-a finanszírozta összes költségét nemzeti forrásokból. A finanszírozási lehetőségek másik végletén a hatóságok 13%-a fedezte valamennyi költségét technikai segítségnyújtásból (lásd: 2. táblázat).

A Bizottság valamennyi tagállamhoz kérdést intézett, hogy megbecsülje a bejelentett összeg nagyságát az összes tagállami igazgatási költség arányában. Becslése szerint 2010-ben (2007–2013-as programozási időszak, az ERFA-ra és a Kohéziós Alapra nézve) 30% és 70% közötti¹⁴, 2018-ban pedig (2014–2020-as programozási időszak, mind az öt esb-alapra nézve) 68%¹⁵ arányú összegről volt szó.

Felmérésünk szerint a válaszadók 41%-a nem tudta megbecsülni a technikai segítségnyújtás keretében finanszírozott költségek arányát (lásd: 2. táblázat). A technikai segítségnyújtással kapcsolatban bejelentett költségek nagysága ugyan ismert, ám a legtöbb esetben (a válaszadók 91%-ánál) az összköltség meghatározása nem volt nemzeti előírás. Ez a helyzet nem csak a kohéziós politikai alapokat végrehajtó szervek esetében áll fenn: a legfőbb ellenőrző intézmények mindössze 20%-a erősítette meg, hogy a tisztán nemzeti vagy regionális finanszírozási rendszerek esetében létezik ilyen előírás.

A tagállami hatóságok közigazgatási szervként rendelkeznek ugyan olyan számviteli rendszerekkel, amelyek nyilvántartják a felmerülő költségeket, ám a felmérésünkre válaszoló hatóságok 62%-a nagyobb szervezetek, például minisztériumok részét alkotta. Ezért alkalmasint nehéz elkülöníteni a kohéziós politikát végrehajtó programhatóságok tevékenységéhez kapcsolódó költségeket azon nagyobb szervezetek költségeitől, amelyekkel a hatóságok például épületeken vagy számítógépes rendszereken osztoznak.

A Bizottságnak az igazgatási költségeket felbecsülő 2018. évi eseti tanulmánya nem eléggé teljes körű, egységes és koherens inputadatokon alapult

Mivel a tagállamok igazgatási költségeiről nem áll rendelkezésre teljes körű információ, a Bizottság rendszeres időközönként vizsgálatokat végez e költségek megbecslésére. Ezeket a vizsgálatokat tanácsadók készítették az egyes programozási időszakok 5. évének táján. A vizsgálatok eredményeit 2010-ben (Kohéziós Alap és ERFA), 2012-ben (ESZA) és 2018-ban (mind az öt esb-alap) tették közzé (lásd: 1. háttérmagyarázat).

A 2018. évi vizsgálat esetében a tanácsadó valamennyi tagállami hatóságtól kérdőíven kért információkat igazgatási költségeikről. E hatóságok között voltak irányító, igazoló és ellenőrző hatóságok, valamint nemzeti koordináló szervezetek, viszont jelentős számú közreműködő szervezet hiányzott a megkérdezettek közül.

A tagállami hatóságoknak jogilag nem volt köteleségük a válaszadás, és nem is válaszolt mindegyikük. A válaszadási arány 13% (Németország) és 100% (Dánia és Szlovénia) között mozgott¹⁶. Valamennyi tagállamot és mind az öt esb-alapot tekintve végül 39%-os volt a lefedettség¹⁷.

A felmérésünkben részt vevők közül megkérdeztük a 2018. évi vizsgálat tanácsadói kérdőívét ki nem töltőket, hogy ezt miért nem tették meg. Néhányan azt felelték, hogy ez a személyzeti erőforrások és a könnyen hozzáférhető adatok hiánya miatt maradt el. Más válaszadók szerint a kérdőív nem a legjobb időpontban érkezett, mivel a tevékenységek a programozási időszak során (a szakpolitikai terület működésének jellegéből adódóan) egyenlőtlenül oszlanak meg, és így ugyanez érvényes a tagállam igazgatási költségeire is. A kérdőívre adott válasz hiányos volta miatt a tanácsadónak az adatok kompenzációs kiigazításával kellett pótolnia a hiányosságokat. Erre a célra „hasonló” válaszadók érvényes válaszait használta fel¹⁸.

A válaszadó tagállamok esetében a feladat elvégzéséhez nem volt szükség túl sok forrásra: felmérésünk válaszadói saját bevallásuk szerint átlagosan 1,7 alkalmazotti hetet szántak a kérdőív kitöltésére.

A kiválasztott tagállamokban végzett ellenőrzésünk, illetve a felmérésünkre adott válaszok tanúsága szerint a tanácsadónak szolgáltatott inputadatok nem voltak eléggé teljes körűek, egységesek és koherensek, a következő okok miatt:

• Mind az öt ellenőrzött tagállam hatóságai úgy nyilatkoztak, hogy a kérdőív témaköre és módszertana, akárcsak a kérdések maguk, nem voltak egyértelműek, és megfelelő iránymutatások sem álltak rendelkezésre.
• A válaszadók a tanácsadó kérdőívének kitöltéséhez szükséges információk alig több mint 50%-át tudták az információs rendszereikből kinyerni. Ebből következően a kért adatok nagy részénél becsléshez kellett folyamodniuk.
• Mind az öt ellenőrzött tagállam adataira érvényes, hogy a hatóságok által adott válaszok mögöttes adatait kevéssé ellenőrizték; a tanácsadó csak valószínűségi ellenőrzést végzett az adatokra nézve.
• Az öt ellenőrzött tagállam közül négy esetében egyes hatóságok válaszaiban nem mindig szerepeltek információk a közreműködő szervezetekre nézve.
• Egyes hatóságok mind az öt ellenőrzött tagállamban csak a technikai segítségnyújtásból finanszírozott költségekről számoltak be, pedig azok nem jelentik az összes igazgatási költséget.
• Az öt ellenőrzött tagállam közül kettőben egyes bejelentett információk nem csupán a 2014–2020-as programozási időszakra vonatkoznak.
• Az ellenőrzött öt tagállam közül négyben nem volt egységes a költségekről történő beszámolás: találtunk olyan költségeket, amelyek kimaradtak a kohéziós politika végrehajtásával kapcsolatos beszámolásból. Az egyik felkeresett tagállamban olyan költségeket is találtunk, amelyek nem kapcsolódtak teljes mértékben a kohéziós politika végrehajtásához (lásd: 2. háttérmagyarázat).

Két hatóság állítása szerint előzetes értesítés esetén jobb és több információval tudtak volna szolgálni. Ha már a programozási időszak kezdetétől fogva közölték volna velük, hogy ilyen információk szükségesek, akkor úgy alakíthatták volna ki rendszereiket és eljárásaikat, hogy azok generálják a szükséges információkat, és az adatszolgáltatás sokkal könnyebb, hatékonyabb és pontosabb lett volna.

Az ERFA és a Kohéziós Alap esetében a 2018. évi vizsgálat eredményei nagyon hasonlóak az előző, 2010. évi vizsgálat eredményeihez. A 2018. évi vizsgálat azonban 2,8%-ra becsülte az ESZA tagállami költségeit, szemben a 2012. évi vizsgálat 4,8%-os becslésével. A 2018. évi vizsgálat szerint ez a jelentős költségcsökkenés elsősorban annak tulajdonítható, hogy csökkentek a költségek i. a nyomon követés és az értékelés terén, ii. a visszatérítési kérelmek ellenőrzésének költségei, különösen az egyszerűsített költségelszámolási módszerek szélesebb körű alkalmazása miatt, valamint iii. a tájékoztatási és kommunikációs tevékenységek költségei¹⁹

A rendelkezésre álló adatok tanúsága szerint az igazgatási költségek viszonylag alacsonyak

A kohéziós politika igazgatási költségeinek észszerűnek kell lenniük más uniós vagy nemzetközi szintű beruházás-finanszírozási programokhoz képest.

A 33–39. bekezdésben ismertetett hiányosságok megkérdőjelezik a 2018. évi vizsgálathoz gyűjtött adatok teljeskörűségét, egységességét és koherenciáját. Az adatok elemzése során figyelembe kell venni tehát, hogy azok nem teljesen megbízhatóak, más szóval csak nagy vonalakban történő összevetéseket tesznek lehetővé. A rendelkezésre álló adatok azonban még jelentős hibahatár mellett is azt tanúsítják, hogy a kohéziós politikai alapok igazgatási költségei más európai és nemzetközi programokhoz képest viszonylag alacsonyak.

A 2018. évi vizsgálat szerint a kohéziós politikai alapok tagállamok általi végrehajtásának átlagos költsége az összes elkülönített forrás 2,3%-a volt²⁰. Az összes esb-alap közül a Kohéziós Alap a legkevésbé költséges, 1,8%-os igazgatási költséggel, ezt követi az ERFA (2,3%) és az ESZA (2,8%) (lásd: 1. táblázat). A vizsgálat következtetése²¹ szerint ezek a különbségek az egyes alapok eltérő jellegét tükrözik, például azt, hogy a kohéziós programoknak jellemzően kevesebb, de nagyszabásúbb projektet kell végrehajtaniuk, mint az ESZA-nak, illetve a pénzügyi volumen különbözőségeit. Ennek megfelelően az egyes alapok különböző jellegét minden összehasonlításban figyelembe kell venni. A 2018. évi vizsgálat értelmében a kohéziós politikai alapok végrehajtási költségei nem érik el az EMVA (8,3%), illetve az ETHA (4,4%) ilyen költségeit.

A tagállamok költségein felül a Bizottság 2018-ra becsült költségei a kohéziós politika keretében tett összes finanszírozási kötelezettségvállalás 0,36%-át teszik ki. Ebből a Foglalkoztatási Főigazgatóság költségei a lekötött ESZA-alapok 0,18%-át, a Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság költségei pedig a lekötött kohéziós és ERFA-alapok 0,42%-át teszik ki.

A 2018. évi vizsgálat korábbi vizsgálatokra is hivatkozik, amelyek kimutatása szerint az esb-alapok végrehajtásának költségei nemzetközi összehasonlításban észszerűek. E vizsgálatok azt állapították meg, hogy az esb-alapok tagállami végrehajtási költségei a nagyjából hasonló irányítási és végrehajtási struktúrával rendelkező Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank (EBRD) általános igazgatási költségeihez foghatóak, ahol ezek a programköltségek 4,5%-át tették ki. A Világbank globális és regionális partnerségi programjainak igazgatási költségei 11%-ot tesznek ki.

A rendelkezésre álló költséginformációk alapján nem lehetett felmérni az uniós szabályok egyszerűsítésének hatását

A kohéziós politikai alapok végrehajtásának igazgatási költségeire vonatkozó információk bármely programozási időszaknak különösen két szakaszában fontosak:

1. amikor egy programozási időszakra vonatkozóan jogszabályjavaslatot terjesztenek elő, illetve szabályokat módosítanak, szüntetnek meg vagy vezetnek be;
2. amikor egy programozási időszak lezárásakor ki lehet számítani az igazgatási költségek végösszegét és azt össze lehet vetni a kezdeti feltételezésekkel.

A közös rendelkezésekről szóló új rendelet jogszabályi rendelkezéseinek módosításait indokolandó a vizsgálatoknak információkkal és bizonyítékokkal kell szolgálniuk ahhoz, hogy a Bizottság kellő áttekintést kapjon az igazgatási költségek szempontjából releváns, komplex szabályokról és igazgatási gyakorlatokról. Ezeknek az információknak lehetővé kell tenniük, hogy a Bizottság és a tagállamok – a szabályozási előnyök figyelembevétele mellett – fel tudják mérni, hogy mely egyszerűsítési intézkedések lehetnek eredményesek és hogy azok várhatóan milyen hatást fejtenek ki. Amint a program végrehajtása eléggé előrehaladott fázisba ért, a Bizottságnak mérnie és elemeznie kell az egyszerűsítési intézkedések hatásait ott, ahol ezeket alkalmazzák, illetve alkalmazni tervezik a következő programozási időszakban.

A Bizottság a tagállamoknál derűlátóbban ítéli meg a 2014 és 2020 között a szabályozás egyszerűsítésének köszönhetően elért megtakarításokat

Megvizsgáltuk az egyszerűsítési intézkedések hatásának bizottsági elemzését, és összehasonlítottuk azt a 2014–2020-as időszak igazgatási költségeire vonatkozó tagállami nézetekkel. A Bizottság megbízásából 2010 és 2018 között készített vizsgálatok (lásd: 1. háttérmagyarázat) vagy ugyanazon programozási időszak korai szakaszaiból származó információkon alapultak, vagy az előző programozási időszakból származó információkat használták fel alapforgatókönyvként a bevezetett vagy javasolt egyszerűsítési intézkedések jövőbeli hatásának becsléséhez. A rendelkezésre álló információk egyik forgatókönyv esetében sem voltak elegendőek az egyszerűsítési intézkedések miatti változások hatásának értékeléséhez.

A programozási időszak kezdetéről származó információk felhasználására példa a 2017. évi vizsgálat (lásd: 1. háttérmagyarázat). Korábbi ellenőrzéseink²² során megállapítottuk, hogy a 2014–2020-as időszakban a lassú végrehajtás azt eredményezte, hogy 2017 első félévéig az ERFA, az ESZA és a Kohéziós Alap rendelkezésre álló forrásainak csupán mintegy 10%-át használták fel. Miután az előirányzott források felhasználása eddig mindössze 10%-os, nehéz megbecsülni a vizsgált egyszerűsítési intézkedések hatásait, mivel a megváltozott szabályok általában az eljárások módosítását, új ismeretek megszerzését és képzést tesznek szükségessé. A 2018. évi vizsgálat megerősíti, hogy a módosított szabályok hatása alkalmasint csak némi késéssel mutatkozik meg, és hogy nehéz lenne meggyőző bizonyítékkal szolgálni arra nézve, hogy a változások befolyásolták-e az igazgatási költségek alakulását²³.

Az eddig elvégzett vizsgálatok (lásd: 1. háttérmagyarázat) arra irányultak, hogy megbecsüljék a különböző kohéziós politikai alapokból származó technikai segítségnyújtás jogszabályban meghatározott felső határértékét, és szemléltessék, hogy milyen jövőbeli megtakarítások várhatóak az egyszerűsítést célzó intézkedésekből. A Bizottság azonban még nem értékelte, hogy ezek a megtakarítások valóban bekövetkeztek-e. Habár mostanra csaknem valamennyi 2007–2013-as operatív program lezárult (lásd: 05. bekezdés), a Bizottság még nem mérte fel és nem értékelte az egyszerűsítési intézkedések becsült és tényleges hatása közötti különbséget.

A Bizottság 2017. évi vizsgálatában (lásd: 1. háttérmagyarázat) áttekintette, hogy a közös rendelkezésekről szóló, 2014–2020-as rendeletben bevezetett egyszerűsítési intézkedések közül kiválasztott 21 intézkedés mind az öt esb-alap esetében a várt csökkenéseket eredményezte-e (lásd: III. melléklet).

A vizsgálat megállapítása szerint összességében a 21 egyszerűsítési intézkedés az ERFA és a Kohéziós Alap esetében várhatóan 4–8%-kal, az ESZA esetében pedig 2–5%-kal csökkenti a kohéziós politikai alapokhoz kapcsolódó igazgatási költségeket²⁴. A vizsgálat azt is megállapította, hogy az esb-alapok esetében a technikai segítségnyújtásnak az előirányzott források 4%-ában meghatározott szabályozási küszöbértékét 3,7–3,8%-ra lehetne csökkenteni.

Felmérésünkben és a végrehajtó hatóságoknál tett látogatásaink során feltettük azt a kérdést, hogy a végrehajtó hatóságok szerint a 2014–2020-as időszak igazgatási költségei várhatóan hogyan fognak alakulni a 2007–2013-as időszakhoz képest. A válaszadók mintegy 58%-a arra számít, hogy a költségei nőni fognak, míg 20%-uk nem vár változást, más szóval 78%-uk véli úgy, hogy az igazgatási költségek vagy emelkedni fognak, vagy az előző időszakkal megegyező szinten maradnak. A beérkezett válaszok alapján a tagállami hatóságok várakozásai szerint a költségnövekedéshez hozzájáruló legfontosabb tényezők az uniós jogi aktusok nagy száma és értelmezésük nehézségei, valamint a jogszabályok által a tagállami hatóságokra rótt feladatok száma.

A tagállami válaszadók többségének azon várakozása, hogy az igazgatási költségek nőni fognak, szembemegy a Bizottság értékelésével, amely e költségek csökkenését vetíti előre.

A 2021–2027-re javasolt egyszerűsítési intézkedések hatása bizonytalan

A 41. bekezdésben rámutattunk, hogy a 2018. évi vizsgálat adatai alapján csak nagy vonalakban lehet összehasonlítást végezni. Ebből adódóan a 2018. évi vizsgálat egyes elemeit a jogszabályi rendelkezések részletes módosításainak alapjául venni igen nehéznek tűnik, és ez csak körültekintően tehető meg. A Bizottság a közös rendelkezésekről szóló új rendeletre vonatkozó javaslat indokolásában megerősíti ezt: „sok egyszerűsítést nehéz előzetesen pénzügyileg számszerűsíteni”²⁵. A Bizottság két konkrét becslést mégis kiválasztott és bemutatott az indokolásban a 2021 és 2027 közötti időszakra vonatkozó rendeletjavaslat rendelkezéseinek konkrét módosításaira vonatkozóan (lásd: 3. háttérmagyarázat).

Az egyszerűsített költségelszámolási módszerek szélesebb körű alkalmazására vonatkozó becslés (lásd: 3. háttérmagyarázat első franciabekezdése) a 2018. évi vizsgálatban erre az egyszerűsítési intézkedésre vonatkozóan tett két becslés egyike. A 2018. évi vizsgálat azonban maga is „szélsőséges” forgatókönyvnek nevezi ezt a konkrét becslést, amely „jelenleg nem reális”. A vizsgálat szerint egy „reálisabb” forgatókönyv 1–2%-os megtakarítást eredményezne²⁶. A Bizottság tehát nem a reálisabb forgatókönyvet ismertette a jogalkotási vita során.

A 2018. évi bizottsági vizsgálat (lásd: 1. háttérmagyarázat) a 2021–2027-es javaslatban bevezetett 80 egyszerűsítési intézkedés közül nyolcnak a várható hatását vizsgálta. A Bizottság megállapítása szerint ez a nyolc intézkedés különösen releváns a hatásvizsgálat szempontjából. A vizsgálat nem részletezi, hogy a Bizottság hogyan választotta ki ezeket az intézkedéseket.

A 2014–2020-as időszakot kiindulási alapnak véve a vizsgálat arra a következtetésre jut, hogy a nyolc javasolt egyszerűsítési intézkedés a kohéziós politikai alapok és az ETHA igazgatási költségeinek mindössze 0,2 százalékpontos csökkenését²⁷ fogja eredményezni. E csökkentés mintegy 80%-a ebből a két intézkedésből származik: az ellenőrzések számának csökkenése és az egyszerűsített költségelszámolási módszerek alkalmazási körének kiterjesztése (lásd: 39. bekezdés).

Megállapításunk szerint a felmérésben részt vevő tagállamok láthatóan egyetértenek abban, hogy a tagállami hatóságok igazgatási költségei a 2021–2027-es időszakban csökkenni fognak. Ahhoz, hogy ez a csökkenés csakugyan bekövetkezzen, a tagállami válaszadók szerint elsősorban egyértelműbb rendelkezések, az uniós jogi aktusok számának csökkentése, kevesebb hatósági feladat és az egyszerűsített költségelszámolási módszerek szélesebb körű alkalmazása volnának a kulcs. A közös rendelkezésekről szóló, a 2021 és 2027 közötti időszakra javasolt rendeletre vonatkozó javaslatról szóló véleményünkben megerősítjük, hogy a jogszabályi keret egyszerűsített általános struktúrát követ, és kevesebb, lényegesen rövidebb rendeletet tartalmaz²⁸.

Véleményünk²⁹ ugyanakkor arra is rámutat, hogy számos rendelkezés nem egyértelmű a végrehajtást illetően. Az ilyen rendelkezések következménye az is lehet, hogy igazgatási erőforrásokat pazarolnak a végrehajtásuk módjáról szóló felesleges vitára, és hogy további igény mutatkozik bizottsági iránymutatásra. Ennek alapján fennáll az a kockázat, hogy az igazgatási költségek a becsültnél kevésbé vagy egyáltalán nem csökkennek (lásd: 57. bekezdés).

A tagállamoknak az előző és a jelenlegi programozási időszakban nyújtott technikai segítségnyújtás társfinanszírozási mechanizmusa főként a munkatársak által végzett tevékenységek költségein alapult. Ez azzal a kockázattal járhat, hogy pontatlanok a kifizetési és támogathatósági kritériumok. A 2021 és 2027 közötti időszakra vonatkozó rendeletjavaslat szerint ennek változnia kell: vegyék inkább alapul a működési kiadások átalányát³⁰: így jelentősen csökkenhetnének a technikai segítségnyújtáshoz kapcsolódó pénzügyi és szabályszerűségi kockázatok.

Emellett a 2021 és 2027 közötti időszakra vonatkozó rendeletjavaslat a technikai segítségnyújtási támogatás felső határának megváltoztatását javasolja (lásd: 14. bekezdés és 4. háttérmagyarázat). Összességében, valamint a Kohéziós Alapnak nyújtott technikai segítségnyújtás és a „Beruházás a munkahelyteremtésbe és növekedésbe” célkitűzés keretében nyújtott ERFA-támogatás alacsonyabb finanszírozási aránya miatt úgy véljük, hogy ennek következtében az uniós költségvetésből a tagállamoknak technikai segítségnyújtásra juttatott uniós forrásoknak jelentős mértékben csökkenniük kellene.

Egyes tagállamokban az átalány felső határát meghaladó költségek merülhetnek fel (lásd: 4. háttérmagyarázat és 2. ábra), és több tagállam jelentős összegeket fog költeni igazgatási költségekre. Megítélésünk szerint ez arra sarkallhatja a tagállamokat, hogy költségcsökkentési lehetőségeket keressenek a 2021 és 2027 közötti időszakra vonatkozó szabályok egyszerűsítése révén, ami közvetett módon az uniós szabályok egyszerűsítése további lehetőségeinek feltárásához vezet. Ennek részeként fontos elem lenne az is, hogy a tagállamok megvizsgálják igazgatási folyamataikat és eljárásaikat a hatékonysági problémák és az elkerülhető túlbonyolítás kiszűrésére.

A Bizottság nem vizsgált meg egyes, a döntéshozatal és a szabályok egyszerűsítése szempontjából fontos tényezőket

Amint azt az egyszerűsítésről szóló tájékoztatónkban³¹ jeleztük, az egyszerűsítésre leginkább az uniós szabályozástól független, ezért a Bizottság által nem befolyásolható nemzeti és regionális eljárások adnak lehetőséget.

Az 1. háttérmagyarázatban említett vizsgálatok némelyikében a Bizottság értékelést adott a 2014 és 2020, illetve a 2021 és 2027 közötti időszakra vonatkozó egyszerűsítési intézkedések monetáris hatásáról (lásd: 48. bekezdés). A Bizottság 2018. évi vizsgálatához a tanácsadó kérdőívek révén gyűjtött információkat a tagállamoktól (lásd: 33. bekezdés). A kérdőív kiküldése előtt a tanácsadó a Bizottsággal konzultálva megállapította, hogy melyek az igazgatási feladatok, és azokat részletesen felsorolta egy, a közös rendelkezésekről szóló rendelet és más kapcsolódó rendeletek rendelkezésein alapuló módszertani jelentésben (lásd: II. melléklet).

A vizsgálat az uniós szinten bevezetett egyszerűsítési intézkedések alkalmazására irányul, ám nem foglalkozik a gyakorlati megvalósítással és a feladatok tagállami végrehajtási módjára vonatkozó információkkal. Az egyszerűsítésről szóló tájékoztatónkhoz³² kapcsolódó ellenőrzési munkánk tanúsága szerint a hatóságok és a kedvezményezettek közigazgatási gyakorlatai és kapcsolódó igazgatási költségei tagállamonként és operatív programonként jelentősen eltérnek egymástól³³. Megállapításunk szerint ez a helyzet például a projektpályázatok benyújtási módját, a projektpályázatok méretét és a pályázók által benyújtandó információk mennyiségét illetően³⁴. Ez betekintést engedett volna a tanácsadónak annak okaiba, hogy miért olyan az igazgatási költségek szintje, amilyen, és adott esetben árnyalhatta volna az egyszerűsítési intézkedések várható hatását.

Következtetések és ajánlások

Megállapítottuk, hogy a kohéziós politikai alapok végrehajtásának a Bizottság által bemutatott átfogó költségei, más uniós alapok és nemzetközi finanszírozású programok költségeihez képest viszonylag alacsonyak. Következtetésünk szerint azonban a Bizottság nem gyűjtött a költségekre vonatkozóan olyan adatokat, amelyek eléggé teljes körűek, egységesek és koherensek lettek volna például annak értékeléséhez, hogy miképp hatott ki az uniós szabályok egyszerűsítése a kohéziós politikai alapok végrehajtásának módjára.

A tagállamok a program végrehajtásával kapcsolatos költségeik egy részét visszatérítés céljából bejelentik az Uniónak. Ezt nevezik technikai segítségnyújtásnak. Noha a technikai segítségnyújtás kapcsán bejelentett költségek nagysága ismert, egyes esetekben a technikai segítségnyújtást meghaladó, be nem jelentett részre vonatkozóan kevés vagy semmilyen információ nem áll rendelkezésre. A Bizottság ezért időnként vizsgálatokat végez az igazgatási költségek átfogó megbecslése céljából; a 2018-ban közzétett legutóbbi vizsgálat a 2021 és 2027 közötti időszak igazgatási költségeire ad becslést. Megállapításunk szerint a mögöttes adatok ugyan nem voltak eléggé koherensek, egységesek és teljes körűek, de ettől a vizsgálat nagy vonalakban történő összevetésekhez még hasznos lehet. Emellett két tagállami hatóság megerősítette azon véleményünket, hogy előzetes értesítés esetén jobb és több információval tudtak volna szolgálni (26–39. bekezdés).

Amikor összevetettük a kohéziós politikai alapok megvalósításának költségeit más nemzetközi szervezetek által bejelentett költségekkel, akkor a tagállamoknál a Bizottság beszámolója szerint felmerült 2,3%-os költséget viszonylag alacsonynak találtuk (40–44. bekezdés).

A vizsgálatok jelentős válaszadási arányának biztosítása érdekében, hogy értékelni lehessen a vizsgálatok egyes konkrét elemeit és azokkal kapcsolatban következtetéseket lehessen levonni, a Bizottság a jövőbeli vizsgálatok esetében:

1. a programozási időszak korai szakaszában jelentse be a tagállamoknak, hogy vizsgálatra kerül sor;
2. amikor a vizsgálatot bejelenti a tagállamoknak, tájékoztassa őket arról is, hogy milyen tartalmat és milyen adatokat vár el tőlük és mikorra;
3. támogassa a tagállamokat az adatgyűjtés és -konszolidálás során;
4. biztosítsa, hogy a vizsgálat részeként ellenőrizzék az összegyűjtött adatokat, figyelembe véve a már meglévő tagállami és uniós ellenőrzési eljárásokat, biztosítandó, hogy azok megfelelő minőségűek legyenek.

Határidő: az a) és a b) pont esetében 2021 vége, illetve a c) és d) pont esetében 2024 vége.

A bizottsági vizsgálatok többségére a programozási időszakok korai szakaszában került sor. Mivel azonban az egyszerűsítési intézkedések hatása csak némi késéssel mutatkozik meg, a korai szakaszban még nehéz értékelni a hatásukat, illetve kevés értelme van értékelést végezni. A 2007–2013-as időszak tekintetében a Bizottság még nem értékelte az egyszerűsítési intézkedések becsült és tényleges hatása közötti különbséget, pedig szinte valamennyi operatív program lezárult már (47–49. bekezdés).

A 2014–2020-as időszakra vonatkozóan a Bizottság egy 2017-es vizsgálat alapján úgy becsülte, hogy 21 egyszerűsítési intézkedés bevezetése az igazgatási költségek csökkenését fogja eredményezni, az ERFA és a Kohéziós Alap esetében 4–8%-kal, az ESZA esetében pedig 2–5%-kal. Felmérésünk tanúsága szerint azonban a tagállami válaszadók többsége azon a véleményen van, hogy a 2014 és 2020 közötti időszakban az igazgatási költségek növekedni fognak (50–52. bekezdés).

A Bizottság – amint a program végrehajtása eléggé előrehaladott fázisba ért – a 2014 és 2020 közötti programozási időszakkal kezdve vizsgálja meg az operatív programok egy mintáját, az egyszerűsítési intézkedések hatásának felmérése és következményeinek elemzése érdekében.

Határidő: 2022 vége.

A 2021–2027-es időszakra vonatkozó jogalkotási javaslat indokolásának részeként a Bizottság a 2018. évi vizsgálatból származó két becslést nyújtott be az egyes egyszerűsítési intézkedésekre vonatkozóan, amelyek egyikét a vizsgálatot végző „nem reálisnak” minősítette. Megítélésünk szerint a reálisabb forgatókönyvet kellett volna alapul venni az indokoláshoz (54–55. bekezdés).

A 2018. évi vizsgálat alapján a Bizottság úgy becsülte, hogy a 2021 és 2027 közötti időszakban az igazgatási költségek körülbelül 0,2 százalékponttal alacsonyabbak lesznek, mint a 2014 és 2020 közötti időszakban. Felmérésünk tanúsága szerint a válaszadó tagállami hatóságok megerősítik ezt az értékelést, ha például egyértelműbbek lesznek a rendelkezések, csökken az uniós jogi aktusok és a tagállami feladatok száma, és szélesebb körben alkalmazzák az egyszerűsített költségelszámolási módszereket. Az új jogalkotási javaslatról szóló véleményünk azonban rámutat, hogy egyes rendelkezések nem egyértelműek, ami kétségessé teszi, hogy megvalósulnak-e a becsült megtakarítások (56–59. bekezdés).

A 2021–2027-es időszakra vonatkozó jogalkotási javaslatban módosultak a technikai segítségnyújtás költségeinek visszatérítésére vonatkozó szabályok. A javaslat elfogadása esetén a technikai segítségnyújtás a működési kiadások átalánya alapján kerül kifizetésre, az egyes kohéziós politikai alapokra vonatkozó felső korlátig. E változtatás révén jelentősen csökkenne a technikai segítségnyújtáshoz kapcsolódó pénzügyi és szabályszerűségi kockázat, és jóval kevesebb uniós forrást fordítanának a tagállamoknak nyújtott technikai segítségnyújtásra (60–62. bekezdés).

A Bizottság a 2014–2020-as, illetve a 2021–2027-es időszakra vonatkozó rendeletben több egyszerűsítési intézkedést vezetett be és javasolt. A Bizottság számos ilyen egyszerűsítő intézkedés monetáris hatásáról is becslést adott. A tagállami hatóságok közigazgatási gyakorlatának összetettségét azonban nem vették figyelembe. Korábbi ellenőrzéseink alapján úgy véljük, hogy az egyszerűsítésre leginkább az uniós szabályozástól független nemzeti és regionális eljárások adnak lehetőséget (63–65. bekezdés).

A Bizottság – a tagállamokkal folytatott párbeszéd keretében – már a 2014–2020-as programozási időszakra vonatkozóan értékelje a tagállami szintű igazgatási gyakorlatokat és eljárásokat a hatékonysági problémák (mint például az indokolatlan minőségnövelés) megszüntetése céljából, illetve hogy valamennyi érintett tagállami hatóság körében elterjessze a hatékony igazgatási gyakorlat és eljárás követendő példáit.

Határidő: 2021 vége.

A jelentést 2020. február 26-i luxembourgi ülésén fogadta el az Iliana Ivanova számvevőszéki tag elnökölte II. Kamara.

a Számvevőszék nevében

Klaus-Heiner Lehne
elnök

Mellékletek

I. melléklet. A kohéziós politikának juttatott összes forrás és a technikai segítségnyújtás: Áttekintés a 2014–2020-as programozási időszakra tagállamonként (euró)

Megjegyzés: A határokon átnyúló uniós együttműködés nélkül. 2018.12.31-i állapot
Forrás: Európai Bizottság.

II. melléklet. A tanácsadó által a Bizottsággal konzultálva meghatározott igazgatási feladatok

Forrás: Spatial Foresight és t33, „New assessment of ESIF administrative costs and burden”, 2018. október.

III. melléklet. A 2014–2020-as időszakra vonatkozóan a közös rendelkezésekről szóló rendeletben bevezetett 21 kiválasztott egyszerűsítési intézkedés elemzése a várható igazgatási költségcsökkenés szempontjából

Forrás: Sweco, t33 és Spatial Foresight, „Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF”, 2017. június.

Mozaikszavak és rövidítések

CPR: közös rendelkezésekről szóló rendelet.

DG BUDG: Költségvetési Főigazgatóság.

DG EMPL: Foglalkoztatási Főigazgatóság.

DG REGIO: Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság.

ETHA: Európai Tengerügyi és Halászati Alap.

FR: Költségvetési rendelet.

IT: Információtechnológia.

KSZ: Közreműködő szervezet.

SCO: Egyszerűsített költségelszámolás.

TA: Technikai segítségnyújtás.

Fogalomtár

Ellenőrző hatóság (EH): Független nemzeti vagy regionális szerv, amelynek feladata annak megállapítása, hogy az igazoló hatóságok által benyújtott éves beszámoló tisztességes és pontos képet adnak-e, a Bizottságnak bejelentett kiadások jogszerűek és szabályszerűek-e, valamint hogy az OP ellenőrző rendszere megfelelően működik-e. Az EH rendszerellenőrzései révén megvizsgálhatja az irányító hatóságok által hozott csalás elleni intézkedéseket, és a műveletek/tranzakciók ellenőrzései révén csalásgyanús eseteket deríthet fel.

Előzetes hatásvizsgálat: Olyan szakpolitikai eszköz, amelynek célja bizonyíték gyűjtése a jövőbeni uniós jogalkotási vagy egyéb fellépések indokoltságának értékelésére és annak megállapítására, hogy azokat hogyan kell kialakítani ahhoz, hogy elérjék a szándékolt szakpolitikai célkitűzéseket. A hatásvizsgálatnak azonosítania kell és le kell írnia a megoldandó problémát, célkitűzéseket kell meghatároznia, szakpolitikai opciókat kell felvázolnia és értékelnie kell azok hatásait. A Bizottság hatásvizsgálati rendszere integrált módszert követ, amely a lehetséges szakpolitikai opciók környezeti, társadalmi és gazdasági hatásait is értékeli, elősegítve a fenntarthatósággal kapcsolatos szempontok általános érvényesítését az uniós szakpolitikai döntéshozatalban.

Európai strukturális és beruházási alapok (esb-alapok): Az uniós támogatások fele az öt európai strukturális és beruházási alapon keresztül jut célba. Az alapok célja, hogy a hét évre meghatározott többéves pénzügyi keret szakpolitikai keretein belül csökkentsék a regionális egyenlőtlenségeket az Unió egész területén. Az alapokat az Európai Bizottság és az uniós tagállamok közösen kezelik. Ezek az alapok a következők: az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA), az Európai Szociális Alap (ESZA), a Kohéziós Alap (KA), az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) és az Európai Tengerügyi és Halászati Alap (ETHA).

Éves tevékenységi jelentés: Többek között a műveleteknek a kitűzött célokhoz viszonyított eredményét, az e műveletekhez kapcsolódó kockázatokat és a belső kontrollrendszert ismertető dokumentum. A megbízott, engedélyezésre jogosult tisztviselőnek – a Bizottság esetében a 2001-es költségvetés óta, 2003 óta pedig az összes európai uniós intézmény esetében – a pénzügyi és gazdálkodási információkkal együtt éves tevékenységi jelentés formájában be kell számolnia feladatai teljesítéséről az intézménye felé.

Felügyeleti hatóság: Az operatív programok éves pénzügyi kimutatásainak elkészítéséért, valamint azok teljeskörűségének és pontosságának igazolásáért felelős nemzeti, regionális vagy helyi hatóság. Ez a hatóság felel a kifizetési kérelmek Bizottsághoz való benyújtásáért is. Az igazoló hatóságok ellenőrzéseket végezhetnek, amelyek alapján csalásgyanús esetek határozhatóak meg.

Igazgatási költségek: A Bizottságnál (a Bizottság igazgatási költségei) és a tagállami hatóságoknál (a tagállami igazgatási költségek) a kohéziós politika végrehajtása során felmerült költségek.

Irányító hatóság (IH): A tagállam által egy adott operatív program irányítására kijelölt országos, regionális vagy helyi közigazgatási szerv (illetve egyéb közjogi vagy magánjogi szerv). Feladatai közé tartozik a támogatandó projektek kiválasztása, a projektek végrehajtásának nyomon követése, valamint a Bizottság felé történő beszámolás a pénzügyi szempontokról és az elért eredményekről. Az irányító hatóság egyben az a szerv, amely a Bizottság, az Európai Számvevőszék vagy a tagállam valamely hatósága által elvégzett ellenőrzést követően pénzügyi korrekciókat szab ki a kedvezményezettekre.

Közreműködő szervezet: A közreműködő szervezet olyan közjogi vagy magánjogi intézmény, amely egy irányító hatóság illetékessége alatt jár el, vagy ilyen hatóság nevében hajt végre feladatokat a műveleteket végrehajtó kedvezményezettek vonatkozásában.

Operatív program (OP): Egy tagállam prioritásait és konkrét célkitűzéseit, valamint azt meghatározó program, hogy a forrásokat (uniós és tagállami köz- és magán-társfinanszírozás) miként használják fel az adott (általában hétéves) időszakban projektek finanszírozására. Az operatív programok az ERFA-ból, a KA-ból, illetve az ESZA-ból részesülhetnek finanszírozásban.

Programhatóságok: Az esb-alapok által finanszírozott operatív programok végrehajtásának irányításáért és nyomon követéséért felelős tagállami szervek. Három típusa: irányító hatóságok (amelyeket gyakran közreműködő szervezetek támogatnak), igazoló hatóságok és ellenőrző hatóságok.

Technikai segítségnyújtás: A program végrehajtásához szükséges tevékenységek – többek között az irányítás, a nyomon követés, a kontroll és az ellenőrzés – támogatása. Valójában az uniós költségvetésből származó monetáris támogatás különböző uniós politikák végrehajtási költségeinek fedezésére. Egyik fajtája a Bizottság által kezdeményezett technikai segítségnyújtás, másik fajtája a tagállamok által kezdeményezett technikai segítségnyújtás.

Az ellenőrző csoport

A Számvevőszék különjelentésekben mutatja be az uniós szakpolitikákra és programokra, illetve egy adott költségvetési területhez kapcsolódó, irányítással kapcsolatos kérdésekre irányuló ellenőrzéseinek eredményeit. Hogy ellenőrzési munkája maximális hatást érjen el, témái megválasztásakor és feladatai megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a kohéziós, növekedési és társadalmi befogadási beruházások kiadási területeire szakosodott, Iliana Ivanova számvevőszéki tag elnökölte II. Kamara végezte. Az ellenőrzést Pietro Russo számvevőszéki tag vezette Chiara Cipriani kabinetfőnök, Benjamin Jakob kabinetattasé, Niels‑Erik Brokopp ügyvezető, Preiss Ildikó feladatfelelős, valamint Ana Popescu, Angelika Zych, Cristina‑Ioana Jianu, Remus Blidar, Sara Pimentel és Zuzana Gullova ellenőrök támogatásával. Nyelvi támogatás: Richard Moore.

Balról jobbra: Chiara Cipriani, Angelika Zych, Benjamin Jakob, Pietro Russo, Niels‑Erik Brokopp, Zuzana Gullova, Sara Pimentel.

Végjegyzetek

¹ A két fennmaradó esb-alap az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) és az Európai Tengerügyi és Halászati Alap (ETHA).

² Az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról és az 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2012. október 25-i 966/2012/EU, Euratom európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 298., 2012.10.26., 1. o.) 59. cikke.

³ Európai Számvevőszék, a Bizottságtól 2019. november közepén kapott információk alapján.

⁴ Az 1303/2013/EU rendelet (közös rendelkezésekről szóló rendelet) 125., 126. és 127. cikke.

⁵ Az 1303/2013/EU rendelet (közös rendelkezésekről szóló rendelet) 59. cikke.

⁶ Az 1303/2013/EU rendelet (közös rendelkezésekről szóló rendelet) 58. cikke.

⁷ Az 1303/2013/EU rendelet (közös rendelkezésekről szóló rendelet) 119. cikke.

⁸ Sweco, „Regional governance in the context of globalisation: reviewing governance mechanisms and administrative costs - Administrative workload and costs for Member State public authorities of the implementation of ERDF and Cohesion Fund” (Regionális kormányzás a globalizáció korában: az irányítási mechanizmusok és az igazgatási költségek áttekintése. Az ERFA és a Kohéziós Alap végrehajtásának a tagállami hatóságokra háruló igazgatási terhei és költségei), 2010. június.

⁹ EPEC és COWI, „Study measuring Current and Future Requirements on Administrative Cost and Burden of Managing the ESF”, 2012. június.

¹⁰ Sweco és t33, „Measuring the impact of changing regulatory requirements to administrative cost and administrative burden of managing EU Structural Funds (ERDF and Cohesion Funds)” (A változó szabályozási követelmények által az uniós strukturális alapok (ERFA és kohéziós alapok) irányításával kapcsolatos adminisztrációs költségekre és adminisztrációs terhekre kifejtett hatás mérése), 2012. július.

¹¹ Sweco, t33 és Spatial Foresight, „Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF”, 2017. június.

¹² Spatial Foresight és t33, „New assessment of ESIF administrative costs and burden”, 2018. október.

¹³ A 2018/104/EU, Euratom rendelet 74. cikkének (9) bekezdése, valamint a 966/2012/EU, Euratom rendelet 66. cikkének (9) bekezdése.

¹⁴ Az Európai Bizottság vizsgálata (2010), „Regional governance in the context of globalisation: reviewing governance mechanisms and administrative costs”, Sweco, 26. o. Az idézett információk csak az ERFA-ra és a Kohéziós Alapra vonatkoznak, és csak a technikai segítségnyújtásnak a személyzeti költségekhez viszonyított arányát mérik.

¹⁵ Az Európai Bizottság vizsgálata (2018), „New assessment of ESIF administrative costs and burden”, Spatial Foresight és t33, 37. o.

¹⁶ Ezek a válaszadási arányok eltérnek a jelentésben közzétett adatoktól, ugyanis a mi számadataink csak a három kohéziós politikai alapra vonatkoznak, míg a jelentés adatai mind az öt esb-alapot felölelik.

¹⁷ Az Európai Bizottság vizsgálata (2018), „New assessment of ESIF administrative costs and burden”, Spatial Foresight és t33, 26. o., 2.1. táblázat.

¹⁸ Az Európai Bizottság vizsgálata (2018), „New assessment of ESIF administrative costs and burden”, Spatial Foresight és t33, 30. o.

¹⁹ Az Európai Bizottság vizsgálata (2018), „New assessment of ESIF administrative costs and burden”, Spatial Foresight és t33, 4.2. bekezdés.

²⁰ Az Európai Számvevőszék számításai az Európai Bizottság 2018. évi, „New assessment of ESIF administrative costs and burden” című vizsgálatának (Spatial Foresight és t33, 3.1. táblázat), valamint az európai strukturális és beruházási alapok nyílt adatplatformjának adatai (2019. október) alapján.

²¹ Az Európai Bizottság vizsgálata (2018), „New assessment of ESIF administrative costs and burden”, Spatial Foresight és t33, 8. o.

²² 17/2018. sz. különjelentés: A Bizottság és a tagállamok a 2007–2013-as programok utolsó éveiben tettek ugyan intézkedéseket a források alacsony felhasználását illetően, de nem az eredmények elérése állt a középpontban.

²³ Spatial Foresight és t33, „New assessment of ESIF administrative costs and burden”, 2018. október, 110. o.

²⁴ Sweco, t33 és Spatial Foresight, „Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF”, 2017. június, 1. táblázat, 17. o.

²⁵ Javaslat: Az Európai Parlament és a Tanács rendelete az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alap Pluszra, a Kohéziós Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó közös rendelkezések, valamint az előbbiekre és a Menekültügyi és Migrációs Alapra, a Belső Biztonsági Alapra és a Határigazgatási és Vízumeszközre vonatkozó pénzügyi szabályok megállapításáról, 2018.5.29., COM(2018) 375 final.

²⁶ Spatial Foresight és t33, „New assessment of ESIF administrative costs and burden”, 2018. október, 105–106. o.

²⁷ Spatial Foresight és t33, „New assessment of ESIF administrative costs and burden”, 2018. október, 5.13. táblázat.

²⁸ Az Európai Számvevőszék 6/2018. sz. véleménye, 24. bekezdés.

²⁹ Az Európai Számvevőszék 6/2018. sz. véleménye, pl. 28., 32., 37., 38., 62., 101. és 117. bekezdés.

³⁰ A Bizottság 2018 május 29-i javaslata: Az Európai Parlament és a Tanács rendelete az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alap Pluszra, a Kohéziós Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó közös rendelkezések, valamint az előbbiekre és a Menekültügyi és Migrációs Alapra, a Belső Biztonsági Alapra és a Határigazgatási és Vízumeszközre vonatkozó pénzügyi szabályok megállapításáról, 31. cikk, COM(2018) 375 final.

³¹ „A kohéziós politika végrehajtásának 2020 utáni egyszerűsítése” című tájékoztató (2018. május), 62–72. bekezdés.

³² „A kohéziós politika 2020 utáni megvalósításának egyszerűsítése” című tájékoztató, 2018. május.

³³ Lásd a ¹⁸. lábjegyzetet.

³⁴ „A kohéziós politika 2020 utáni megvalósításának egyszerűsítése” című tájékoztató, 2018. május, 62–72. bekezdés.

Kronológia

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2020

SZERZŐI JOGI NYILATKOZAT

© Európai Unió, 2020

Az Európai Számvevőszék dokumentumainak felhasználását a nyíltadat-politikáról és a dokumentumok további felhasználásáról szóló 6–2019. sz. számvevőszéki határozat szabályozza.

Ellenkező rendelkezés (pl. az egyedi szerzői jogi nyilatkozatokban foglaltak) hiányában az Európai Unió tulajdonában lévő számvevőszéki tartalmak a Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licensz alá tartoznak. Ennek értelmében a további felhasználás a forrás és a változtatások megfelelő feltüntetésével megengedett. A dokumentumok további felhasználásakor azok eredeti értelme és üzenete nem torzulhat. A Számvevőszék nem vonható felelősségre a továbbfelhasználás esetleges következményeiért.

Ha az adott tartalomban azonosítható magánszemélyek is érintettek (például ha egy kép a Számvevőszék munkatársait ábrázolja vagy harmadik fél is szerepel a források között), adott esetben további szerzői jogokat is figyelembe kell venni. Amennyiben engedély kiadására kerül sor, az érvényteleníti a fenti általános érvényű engedélyt, és annak egyértelműen tartalmaznia kell a felhasználással kapcsolatos esetleges korlátozásokat.

Az olyan tartalmak felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek nem az Európai Unió tulajdonát képezik, közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni. Az iparjogvédelem alatt álló szoftverek és dokumentumok – pl. szabadalmak, márkajelzések, bejegyzett formatervezési minták, logók és nevek – nem tartoznak a Számvevőszék továbbfelhasználási politikájának hatókörébe, így azok licenszét a felhasználó nem kapja meg.

Az Európai Uniónak az europa.eu címtartomány alatt található intézményi weboldalai külső oldalakra mutató hivatkozásokat is tartalmaznak. Ezek nem tartoznak a Számvevőszék hatáskörébe, ezért ajánlott elolvasni az ott közzétett adatvédelmi rendelkezéseket.

Az Európai Számvevőszék logójának használata

Az Európai Számvevőszék logója kizárólag a Számvevőszék előzetes hozzájárulásával használható fel.

Kapcsolatba szeretne lépni az EU-val?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: (+32 2) 29-99-696, vagy
• e-mailen: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Információkat keres az EU-ról?

Online
Az EUROPA portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: https://europa.eu/european-union/index_hu

Uniós kiadványok
A következő címen uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: https://op.europa.eu/hu/publications. Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: https://europa.eu/european-union/contact_hu).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1952-től megjelenő jogszabályai: http://eur-lex.europa.eu

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (http://data.europa.eu/euodp/hu) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.