Provedba kohezijske politike: troškovi su razmjerno niski, ali nema dovoljno informacija za procjenu ušteda ostvarenih zbog pojednostavnjenja

Sažetak

Na politiku EU-a za gospodarsku, socijalnu i teritorijalnu koheziju otpada približno jedna trećina ukupnih rashoda u okviru proračuna EU-a. Središnji je cilj te politike smanjiti nejednakosti u razvoju među regijama Unije. Iznos sredstava izdvojenih za kohezijsku politiku, glavnu investicijsku politiku EU-a, u razdoblju 2014. – 2020. iznosio je 352 milijarde eura, odnosno 37 % ukupnih rashoda iz proračuna EU-a u tom razdoblju.

Kohezijska politika provodi se na temelju podijeljenog upravljanja, što znači da Komisija i države članice imaju zajedničku odgovornost za primjenu te politike i povezanih fondova, uključujući kontrolne aktivnosti. Iako Komisija ostaje odgovorna za izvršenje proračuna EU-a, stvarno upravljanje fondovima i programima EU-a i njihova kontrola delegiraju se tijelima država članica. Zadaće i aktivnosti tih tijela utvrđene su Uredbom o zajedničkim odredbama te uključuju odabir projekata koji će se sufinancirati te njihovu kontrolu.

Primjenom fondova kohezijske politike nastaju određeni troškovi. To se odnosi na sve zadaće i aktivnosti programskih tijela u državama članicama, kao i na zadaće i aktivnosti Komisije.

U okviru ove revizije Revizorski sud (Sud) ispitao je mogu li se ti troškovi usporediti s troškovima drugih sličnih programa i jesu li informacije na kojima se ti troškovi temelje potpune, dosljedne i usklađene. Također je ispitao omogućavaju li te informacije analizu i donošenje odluka o zakonodavstvu i pojednostavnjenju pravila. Nalazi i zaključci Suda relevantni su za programsko razdoblje 2021. – 2027. i za povećanje djelotvornosti sustava upravljanja i kontrole u državama članicama za navedeno razdoblje.

Sud je utvrdio da su ukupni troškovi primjene fondova kohezijske politike koje je prikazala Komisija razmjerno niski u usporedbi s drugim fondovima EU-a i programima financiranima na međunarodnoj razini. Međutim, zaključio je da Komisija nije prikupila povezane podatke o troškovima koji bi bili dovoljno potpuni, dosljedni i usklađeni da omoguće upotrebu tih podataka, primjerice za procjenu učinka pojednostavnjenja pravila EU-a na način primjene fondova kohezijske politike.

Sud je utvrdio da je iznos troškova prijavljenih Komisiji za sufinanciranje poznat, ali i da je o troškovima koji nisu prijavljeni dostupno malo informacija ili one uopće nisu dostupne. Kako bi se dobilo više informacija o neprijavljenom dijelu troškova, Komisija od država članica traži informacije kako bi procijenila administrativne troškove. Sud je doveo u pitanje potpunost, dosljednost i točnost podataka na kojima se temelji najnovija procjena iz 2018. Međutim, ta bi studija mogla poslužiti kao osnova za usporedbe u općim crtama i na visokoj razini. U skladu s podatcima koje je Komisija navela u svojoj studiji iz 2018., Sud smatra da su troškovi od 2,3 % koje su države članice snosile pri primjeni fondova kohezijske politike na sličnoj ili nižoj razini nego za druge programe financirane na međunarodnoj razini.

Za razdoblje 2014. – 2020. Komisija je na temelju studije iz 2017. procijenila da bi uvođenje 21 mjere pojednostavnjenja trebalo dovesti do smanjenja administrativnih troškova. Međutim, Sud je proveo anketu koja je pokazala da većina država članica očekuje da će se administrativni troškovi u razdoblju 2014. – 2020. povećati.

U sklopu obrazloženja zakonodavnog prijedloga za razdoblje 2021. – 2027. Komisija je iznijela dvije procjene iz studije iz 2018. koje su se odnosile na konkretne zasebne mjere pojednostavnjenja. Sud smatra da se za jednu od procjena u tom obrazloženju trebao upotrijebiti realističniji scenarij.

Komisija je u uredbama za razdoblje 2014. – 2020. i 2021. – 2027. uvela i predložila nekoliko mjera pojednostavnjenja. Monetarni učinak mnogih od tih mjera pojednostavnjenja procijenjen je u nekoliko studija, tj. 2012., 2017. i 2018. Međutim, nije se vodilo računa o složenosti administrativnih praksi relevantnih tijela država članica. Na temelju svojih dosadašnjih aktivnosti Sud smatra da se zbog tih praksi možda neće ostvariti očekivane uštede na temelju mjera pojednostavnjenja.

Sud preporučuje Komisiji da:

• za potrebe svojih redovnih studija o administrativnim troškovima objavljuje što će se ispitivati i kada;
• procijeni jesu li se ostvarile procijenjene uštede administrativnih troškova;
• ispita administrativne prakse u državama članicama.

Uvod

Fondovi kohezijske politike i kako se njima upravlja

Cilj je politike EU-a za gospodarsku, socijalnu i teritorijalnu koheziju (koja se u ostatku ovog izvješća naziva „kohezijska politika”) smanjiti razlike u razvoju različitih regija, restrukturirati industrijska područja koja propadaju te poticati prekograničnu, međudržavnu i međuregionalnu suradnju u Europskoj uniji.

Rashodi u području kohezijske politike čine otprilike 37 % ukupne potrošnje u okviru proračuna EU-a. Za kohezijsku politiku, glavnu investicijsku politiku EU-a, u programskom razdoblju 2007. – 2013. izdvojen je iznos od 346 milijardi eura (ukupna dodijeljena sredstva za EU i države članice iznosila su 466 milijardi eura), a u razdoblju 2014. – 2020. 352 milijarde eura (ukupna dodijeljena sredstva za EU i države članice iznosila su 473 milijarde eura).

Okosnicu kohezijske politike EU-a čine tri europska strukturna i investicijska fonda¹ (ESI fondovi): Europski fond za regionalni razvoj (EFRR), Kohezijski fond (KF) i Europski socijalni fond (ESF). Ta tri fonda poznata su kao fondovi kohezijske politike EU-a. EFRR, KF i ESF uređeni su zajedničkim pravilima koja su podložna iznimkama navedenima u zasebnim uredbama za svaki fond.

Kohezijska politika provodi se na temelju podijeljenog upravljanja², što znači da Komisija i države članice imaju zajedničku odgovornost za primjenu te politike i povezanih fondova. Fondovi se primjenjuju u okviru operativnih programa (OP) koje izrađuju države članice i usvaja Komisija, u kojima je detaljno opisano kako će države članice trošiti financijska sredstva EU-a tijekom određenog programskog razdoblja. U okviru operativnih programa financiraju se projekti koje odaberu upravljačka tijela država članica i koje provode korisnici.

U programskom razdoblju 2007. – 2013. postojao je 441 OP za koheziju. Krajem 2019. gotovo 90 % tih OP-ova već je bilo zaključeno³. Za programsko razdoblje 2014. – 2020. postoji 391 OP i nijedan od njih nije zaključen.

Za svaki OP država članica određuje tijela za njegovu provedbu: upravljačko tijelo, tijelo za ovjeravanje i revizijsko tijelo. Njihove zadaće i aktivnosti utvrđene su Uredbom o zajedničkim odredbama⁴.

• Upravljačko tijelo odgovorno je za provedbu OP-a. Ocjenjuje i potom odabire projektne prijave te provjerava i prati provedbu projekata.
• Tijelo za ovjeravanje odgovorno je za objedinjavanje prijava troškova koje podnesu korisnici projekata i pripremu izjava o rashodima i zahtjeva za plaćanje. Potom ih podnosi Komisiji radi nadoknade troškova i pripreme godišnje računovodstvene dokumentacije OP-a.
• Revizijsko tijelo odgovorno je za donošenje neovisnog godišnjeg mišljenja o pouzdanosti računovodstvene dokumentacije, zakonitosti nastalih rashoda i funkcioniranju sustava upravljanja i kontrole.

Države članice mogu na vlastitu inicijativu uspostaviti i druga tijela kao što su koordinacijska tijela ili posrednička tijela koja mogu pomagati u provedbi operativnih programa. Koordinacijsko tijelo obavlja horizontalne funkcije relevantne za nekoliko operativnih programa. Posrednička tijela javna su ili privatna tijela koja djeluju pod odgovornošću odabranog nadređenog tijela, uglavnom za potrebe jednog operativnog programa, i izvršavaju zadaće u ime tog tijela u vezi s korisnicima koji provode operacije.

Na razini Komisije dvije su glavne uprave odgovorne za provedbu kohezijske politike EU-a: Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje (GU EMPL) te Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku (GU REGIO).

Komisija s državama članicama pregovara o operativnim programima i odobrava ih, daje smjernice i upute tijelima država članica za provedbu njihovih zadaća te provodi provjere na razini države članice ili uredske provjere dokumentacije kako bi pratila provedbu politike. Povrh tih svakodnevnih zadaća, Komisija predlaže temeljno zakonodavstvo za određeno područje politike kojim se oblikuje okvir politike i provodi evaluacije prethodnih okvira.

Najvažnije aktivnosti odabranih tijela država članica i Komisije prikazane su na slici 1.

Napomena: države članice mogu uspostaviti posrednička tijela pod odgovornošću upravljačkih tijela i tijela za ovjeravanje.

Izvor: Sud.

Troškovi primjene fondova kohezijske politike

Obavljanjem aktivnosti potrebnih za pripremu i provedbu programa, uključujući upravljanje, praćenje, evaluaciju, informiranje i komunikaciju te kontrolu i reviziju (vidjeti također odlomke 06. – 09.), nastaju administrativni troškovi na nekoliko razina (vidjeti sliku 1.).

1. Troškovi provedbe programa koje snose:
   1. Komisija, za nadzor i provjeru provedbe u državama članicama (kao što su troškovi za osoblje, studije, evaluacije, analize, informativne aktivnosti i konzultantske usluge); i
   2. tijela država članica, za izradu programa i njihovih izmjena te aktivnosti upravljanja, praćenja evaluacije, informiranja i komunikacije te kontrole i revizije (kao što su troškovi za osoblje, za konzultantske usluge i za IT)⁵.
2. Troškovi provedbe odabranih operacija koje snose:
   1. korisnici, za podnošenje zahtjeva za financijsku potporu, provedbu projekata, izvješćivanje i podnošenje zahtjeva za nadoknadu troškova (kao što su troškovi za osoblje, materijalni troškovi i usluge).

Troškovi primjene fondova mogu se financirati iz proračuna EU-a, odnosno iz (državnih ili regionalnih) proračuna država članica, ili pak kombinacijom tih sredstava.

1. Određeni troškovi pokrivaju se samo iz proračuna EU-a. Riječ je o troškovima koje snosi Komisija u vidu tehničke pomoći na vlastitu inicijativu, primjerice za mjere izgradnje administrativnih kapaciteta, provedbu studija, evaluacija, aktivnosti informiranja itd.⁶ Iz proračuna EU-pokrivaju se i uobičajeni administrativni troškovi kao što su troškovi za osoblje i zgrade.
2. Određeni troškovi pokrivaju se sufinanciranjem iz proračuna EU-a i proračuna država članica. Riječ je o troškovima koje snose države članice i koji su prijavljeni kao tehnička pomoć. Takvi se troškovi mogu odnositi na aktivnosti ili operacije koje se provode u okviru posebnog operativnog programa tehničke pomoći ili kao prioritet u određenom glavnom operativnom programu. U okviru operacija tehničke pomoći moraju se poštovati svi zahtjevi propisani pravilima kohezijske politike, primjerice o postupcima odabira, mehanizmima kontrole i revizije, javnoj nabavi, prihvatljivosti ili zahtjevima u pogledu izvješćivanja.
3. Određeni troškovi pokrivaju se samo iz proračuna država članica. Komisija ne dobiva nikakve informacije o tim troškovima jer su oni izvan područja primjene Uredbe o zajedničkim odredbama.

Svaka država članica može odlučiti koje će troškove financirati iz državnog proračuna, a za koje će tražiti sufinanciranje tako što će ih prijaviti kao tehničku pomoć.

Odnos između administrativnih troškova i tehničke pomoći prikazan je na krugu u različitim bojama na slici 2., pri čemu se krug u središtu odnosi na troškove Komisije (vidjeti odlomak 12. točku (1)). Drugi i treći krug odnose se na tehničku pomoć koju su Komisiji prijavile države članice (vidjeti odlomak 12. točku (2)). Vanjski se krug odnosi na administrativne troškove koje snose države članice i koji se ne prijavljuju Komisiji (vidjeti odlomak 12. točku (3)), za čiju procjenu Komisija provodi studije (vidjeti odlomak 15.). Različite boje koje se koriste u većim krugovima pokazuju koje je tijelo snosilo troškove te je, primjerice, vidljivo da većinu troškova snose države članice, kao i da više od 50 % troškova tehničke pomoći država članica nastaje na razini upravljačkih tijela.

Napomena: iznos od 474 milijarde uključuje financijska sredstva EU-a (352 milijarde, vidjeti odlomak 02.) i sufinanciranje nacionalnim sredstvima.

Izvor: Sud, na temelju podataka Europske komisije za razdoblje 2014. – 2020.

Uredbom o zajedničkim odredbama propisana su ograničenja količine sredstava koju države članice mogu prijaviti kao tehničku pomoć. Za razdoblje 2014. – 2020. državama članicama dopušteno je zatražiti kao tehničku pomoć nadoknadu troškova u iznosu od najviše 4 % financijskih sredstava koja su im dodijeljena⁷. Uredbom o zajedničkim odredbama utvrđene su i okolnosti u kojima se to ograničenje može povećati na 6 %. Prilog I. sadržava pregled ukupnih sredstava izdvojenih za kohezijsku politiku (473 milijarde eura) i tehničku pomoć (14 milijardi eura) u programskom razdoblju 2014. – 2020. u svakoj državi članici. Ovisno o programu EU sufinancira između 50 % i 100 % prijavljenih troškova za tehničku pomoć.

Komisija je od 2010. do 2018. naručila pet studija kako bi procijenila visinu troškova primjene fondova kohezijske politike i učinak mjera za pojednostavnjenje pravila i odredbi uvedenih različitim zakonodavnim prijedlozima Komisije (vidjeti okvir 1.).

Opseg revizije i revizijski pristup

U okviru ove revizije Revizorski sud (Sud) ispitao je kolike troškove snose Komisija i države članice za potrebe primjene fondova kohezijske politike u okviru operativnih programa. Također je ispitao jesu li informacije koje države članice trebaju dostavljati državama članicama dostatna osnova za donošenje upravljačkih odluka o zakonodavstvu i pojednostavnjenju pravila i odredbi.

Nalazi i zaključci Suda relevantni su za programsko razdoblje 2021. – 2027. i za povećanje djelotvornosti sustava upravljanja i kontrole u državama članicama za navedeno razdoblje.

Sud je ispitao troškove primjene fondova kohezijske politike postavivši sljedeća revizijska pitanja:

1. Mogu li se ukupni troškovi primjene fondova kohezijske politike koje je prikazala Komisija usporediti s troškovima primjene ostalih sličnih programa koji se temelje na potpunim, dosljednim i usklađenim detaljnim informacijama o troškovima?
2. Omogućavaju li dostupni povezani podatci o troškovima analizu i donošenje odluka o zakonodavstvu i pojednostavnjenju pravila?

Revizijskim aktivnostima Suda za ovo izvješće obuhvaćeni su i Komisija i tijela država članica.

1. Sud je procijenio postupke Komisije i dostupne informacije o troškovima Komisije i država članica, na razini GU-a REGIO i GU-a EMPL. Ispitao je i metode koje je središnja služba Komisije (Glavna uprava za proračun) izradila za procjenu troškova kontrola povezanih s fondovima kohezijske politike koje snosi Komisija.
2. Kako bi se zajamčila ravnomjerna zemljopisna zastupljenost, Sud je iz skupa zemalja koje je Komisija prethodno procijenila naprednijima u pogledu prikupljanja i upotrebe informacija o troškovima odabrao pet država članica. Revizori su proveli revizijske aktivnosti posjetivši relevantna tijela u Češkoj, Poljskoj i Portugalu te održavši videokonferencije i provevši preglede dokumentacije za relevantna tijela u Austriji i Latviji. Za te države članice Sud je:
   1. preispitao postupke za evidentiranje, provjeru i prijavljivanje troškova primjene fondova i programa kohezijske politike kojima se služe nacionalna koordinacijska tijela, upravljačka tijela, tijela za ovjeravanje i revizijska tijela uključena u provedbu 15 operativnih programa;
   2. ispitao dostavljene podatke koji su upotrijebljeni u studiji iz 2018. (vidjeti okvir 1.); i
   3. procijenio raspoloživost i kvalitetu tih podataka.
3. Revizori sa Suda razgovarali su s dužnosnicima relevantnih tijela država članica i osobljem Komisije u GU-u BUDG, GU-u EMPL i GU-u REGIO.
4. Osim toga, proveo je dvije ankete na razini država članica.
   1. Sud je pozvao sva programska tijela da sudjeluju u anketi o prikupljanju, analizi i dostavljanju informacija o administrativnim troškovima te o povezanim procesima i stajalištima. Dobio je odgovore od 131 od 591 tijela (22 %) iz 26 država članica.
   2. Anketa je provedena među svim vrhovnim revizijskim institucijama EU-a koje su pozvane da dostave dodatne informacije o troškovima primjene fondova kohezijske politike i provedbe programa nacionalnih potpora, kao i informacije o svojim revizijama tih pitanja. Odgovore je dostavilo 15 od 28 vrhovnih revizorskih institucija.
5. Sud je pregledao studije provedene u razdoblju 2010. – 2018. o troškovima primjene fondova kohezijske politike i provedbe mjera pojednostavnjenja (vidjeti okvir 1.). Te su se studije zajednički obuhvatila tri programska razdoblja u razdoblju 2007. – 2027.

Za provjeru podataka o troškovima i povezanih postupaka Sud se uglavnom usredotočio na programsko razdoblje 2014. – 2020. Revizijom su obuhvaćene informacije dostupne Komisiji i državama članicama do 31. prosinca 2018.

Revizijske aktivnosti Suda nisu uključivale:

1. provjeru koristi ostvarenih postupcima povezanima s primjenom fondova kohezijske politike; niti
2. provjeru administrativnih troškova odabranih operacija na razini korisnika (vidjeti odlomak 11.).

Opažanja

Ukupni prijavljeni troškovi primjene fondova kohezijske politike razmjerno su niski, ali se temelje na nedovoljno potpunim, dosljednim i usklađenim podatcima

Provedbom bilo koje politike ili programa nastaju troškovi, uglavnom za osoblje, IT sustave, zgrade i usluge. Potpune, usklađene i dosljedne informacije o troškovima također bi trebale biti javno dostupne kako bi se europskim građanima pokazalo da se politike provode učinkovito. Takvi troškovi trebali bi biti niski: što su oni veći, to je manje sredstava dostupno za stvarnu provedbu politike.

Komisija na godišnjoj razini izvješćuje o troškovima primjene fondova kohezijske politike, no to ne čini dosljedno tijekom vremena

U okviru Financijske uredbe EU-a od Komisije se zahtijeva da procjeni troškove i koristi kontrola u godišnjim izvješćima o radu svake glavne uprave¹³. Komisija definira „troškove kontrola” kao troškove povezane s većinom aspekata potrošnje sredstava EU‑a, uključujući fondova kohezijske politike. Na razini Komisije to uključuje troškove koji se u prvom redu odnose na osoblje uključeno u primjenu fondova kohezijske politike, što uključuje izradu programa, praćenje, financijsko upravljanje, administrativnu i tehničku pomoć te reviziju. U tablici 1. prikazani su podatci za razdoblje 2013. – 2018.

U godišnjim izvješćima o radu Komisija izražava svoje troškove kontrola kao postotak izvršenih plaćanja. U početnim godinama programskog razdoblja, u kojima države članice tek uspostavljaju programe i projekti još nisu u punom zamahu, izvršava se malo plaćanja. Međutim, troškovi Komisije razmjerno su postojani i ne mijenjaju se u velikoj mjeri ovisno o količini isplaćenih sredstava. Promjene prikazanog postotka uglavnom su posljedica promjena u količini sredstava isplaćenih za programe.

Kao i ostali GU-ovi Komisije, GU-ovi zaduženi za kohezijsku politiku (GU EMPL i GU REGIO) procjenjuju svoje troškove primjenom metode koju su utvrdile središnje službe Komisije. Prema toj metodi broj članova osoblja zaduženih za provedbu kohezijske politike množi se prosječnim troškom po članu osoblja utvrđenim za svaku kategoriju djelatnika. Nakon što je Služba Komisije za unutarnju reviziju iznijela preporuke, tijekom 2018. obavljeno je ažuriranje metode raspodjele osoblja. Konkretno, prema navodima iz godišnjeg izvješća o radu GU-a EMPL, ta je uprava doradila metodu kojom se služila za procjenu uključenih kadrovskih resursa i koja nije bila ažurirana od 2013. Ta promjena, u spoju s dvjema administrativnim reorganizacijama i znatno povećanim radnim opterećenjem povezanim sa semestrom EU-a, o čemu je bilo riječi tek u godišnjem izvješću o radu za 2018., umanjila je prijavljene troškove GU-a EMPL u vezi s podijeljenim upravljanjem za 50 %. To dovodi u pitanje točnost prijavljenih troškova za razdoblje 2013. – 2017. Sud smatra da ažurirana metoda koju Komisija sada primjenjuje omogućuje Komisiji da ispuni zahtjeve iz Financijske uredbe (odlomak 23.).

Države članice raspolažu nepotpunim informacijama o administrativnim troškovima

Države članice mogu odlučiti koje će troškove prijaviti Komisiji kao tehničku pomoć (vidjeti odlomak 14.). Vrsta prijavljenih troškova razlikuje se od tijela do tijela, čak i unutar pojedinih država članica. Neke države članice odlučile su da neće prijavljivati sve svoje prihvatljive administrativne troškove kao tehničku pomoć. Tu mogućnost imaju kako bi se, primjerice, više raspoloživih financijskih sredstava moglo iskoristiti za operativne projekte. Na slici 3. prikazane su vrste troškova koje su relevantna tijela u svakoj od pet država članica obuhvaćenih revizijom prijavile kao tehničku pomoć. Iz tablice je vidljivo i da su neke države članice odlučile da djelomično ili u cijelosti neće prijaviti određene vrste troškova. Kad je riječ o troškovima koji nisu prijavljeni Komisiji, ona nema nikakve informacije o njihovu iznosu i vrsti (vidjeti također odlomak 13.).

Odgovori na anketu koju je proveo Sud upućuju na to da se tehničkom pomoći pokriva znatan dio administrativnih troškova država članica, ali ne i svi – vidjeti sliku 2. Drugim riječima, države članice financiraju dio administrativnih troškova iz vlastitih nacionalnih ili regionalnih izvora te to ne prijavljuju Komisiji.

Za programsko razdoblje 2007. – 2013., u kojem još nije zaključeno svega nekoliko OP-ova, 10 % tijela država članica koja su odgovorila na anketu koju je proveo Sud financiralo je sve svoje troškove iz nacionalnih izvora. Na drugom je kraju spektra njih 13 % koji su sve svoje troškove financirali u okviru tehničke pomoći (vidjeti tablicu 2.).

Komisija je procijenila prijavljeni iznos kao udio u ukupnim administrativnim troškovima država članica poslavši upit svim državama članicama. Došla je do procijenjenog raspona od između 30 % i 70 %¹⁴ (za programsko razdoblje 2007. – 2013. za EFRR i KF) 2010. godine i 68 %¹⁵ (za programsko razdoblje 2014. – 2020. za svih pet ESI fondova) 2018. godine.

Anketa koju je proveo Sud pokazala je da 41 % anketiranih ispitanika nije moglo procijeniti udio troškova koji se financirao u okviru tehničke pomoći (vidjeti tablicu 2.). Iako je iznos troškova prijavljenih za tehničku pomoć poznat, u većini slučajeva (91 % anketiranih ispitanika) nije bilo nacionalnog zahtjeva za utvrđivanje ukupnih troškova. Takva situacija nije jedinstvena samo za tijela koja primjenjuju fondove kohezijske politike: samo je 20 % vrhovnih revizijskih institucija potvrdilo da su takvi zahtjevi postojali za isključivo nacionalne ili regionalne programe financiranja.

Iako tijela država članica, kao javna tijela, imaju računovodstvene sustave u kojima se evidentiraju troškovi koje snose, 62 % anketiranih tijela bilo je dio veće organizacije, kao što su ministarstva. To znači da bi moglo biti teško zasebno utvrditi troškove povezane s aktivnošću programskih tijela koja provode kohezijsku politiku u odnosu na troškove veće organizacije, primjerice u slučajevima u kojima ti subjekti dijele zgrade ili računalne sustave.

Ad hoc studija koju je Komisija izradila 2018. radi procjene administrativnih troškova temeljila se na ulaznim podatcima koji nisu bili dovoljno potpuni, dosljedni ili usklađeni

Budući da potpune informacije o administrativnim troškovima država članica nisu dostupne, Komisija redovito provodi studije za procjenu tih troškova. Te studije izrađuju konzultanti, i to okvirno u petoj godini programskog razdoblja te su tako nastale studije objavljene 2010. (za KF i EFRR), 2012. (za ESF) i 2018. za svih pet ESI fondova (vidjeti okvir 1.).

U okviru studije iz 2018. konzultant je slanjem upitnika od svih relevantnih tijela država članica zatražio informacije o administrativnim troškovima. Ta tijela obuhvaćala su upravljačka tijela, tijela za ovjeravanje i revizijska tijela te nacionalna koordinacijska tijela, ali ne i znatan broj posredničkih tijela.

Relevantna tijela država članica nisu bila zakonski obvezna odgovoriti na upitnik te neka od njih to nisu ni učinila. Stopa odgovora kretala se između 13 % (Njemačka) i 100 % (Danska i Slovenija)¹⁶. U konačnici je na razini svih država članica za svih pet ESI fondova obuhvaćeno 39 % tih tijela¹⁷.

Sud je u okviru svoje ankete od sudionika koji nisu ispunili konzultantov upitnik za studiju iz 2018. zatražio pojašnjenje njihova postupka. Neki su odgovorili da je bila riječ o nedostatku kadrovskih resursa i lako dostupnih podataka. Drugi anketirani ispitanici odgovorili su da vrijeme slanja upitnika nije bilo optimalno jer su aktivnosti neravnomjerno raspoređene tijekom programskog razdoblja (zbog prirodnog načina funkcioniranja predmetnog područja politike) te su zbog toga i administrativni troškovi država članica neravnomjerno raspoređeni tijekom tog razdoblja. Budući da od nekih nije dobio odgovor na upitnik, konzultant je morao prilagoditi podatke kako bi popunio praznine. To je učinjeno s pomoću valjanih odgovora „sličnih” anketiranih ispitanika¹⁸.

One države članice koje su poslale odgovore nisu trebale izdvojiti prekomjerne resurse za ispunjavanje upitnika: anketirani ispitanici naveli su da im je za to u prosjeku trebalo 1,7 tjedana rada jednog zaposlenika.

Revizija koju je Sud obavio u odabranim državama članicama i odgovori na anketu pokazuju da su ulazni podatci dostavljeni konzultantu bili nedovoljno potpuni, dosljedni i usklađeni zbog sljedećih razloga:

• Relevantna tijela u svih pet država članica obuhvaćenih revizijom tvrdila su da opseg i metodologija upitnika, kao i sama pitanja bili nejasni te da nisu postojale odgovarajuće smjernice.
• Anketirani ispitanici mogli su iz svojih informacijskih sustava izvući tek nešto više od 50 % informacija traženih u upitniku koji im je poslao konzultant. Stoga su se za velik dio traženih podataka morali služiti procjenama.
• Za svih pet država članica obuhvaćenih revizijom slabo su se provjeravali podatci na kojima se temelje odgovori relevantnih tijela: konzultant je provjeravao tek vjerodostojnost tih podataka.
• Informacije za posrednička tijela nisu bile uvijek uključene u odgovore nekih relevantnih tijela u četirima državama članicama od njih pet obuhvaćenih revizijom.
• Neka tijela u svih pet država članica obuhvaćenih revizijom prijavila su samo troškove koji su financirani u okviru tehničke pomoći, što nije odražavalo sve administrativne troškove.
• U dvjema državama članicama od njih pet obuhvaćenih revizijom neke od dostavljenih informacija ne odnose se samo na programsko razdoblje 2014. – 2020.
• U četirima od pet država članica obuhvaćenih revizijom troškovi su se prijavljivali nedosljedno: Sud je utvrdio da je bilo troškova koji nisu bili uključeni u izvješća o provedbi kohezijske politike. U jednoj od posjećenih država članica utvrdio je i da su prijavljeni troškovi koji se nisu odnosili isključivo na provedbu kohezijske politike (vidjeti okvir 2.).

Dva su tijela izjavila da su se uz odgovarajuću prethodnu obavijest mogle prikupiti bolje i opsežnije informacije. Da je vijest o tome da će te informacije biti potrebne bila poznata od početka programskog razdoblja, ta su tijela mogla osmisliti svoje sustave i postupke na način kojim bi se dobile tražene informacije te bi dostavljanje podataka bilo mnogo lakše, učinkovitije i preciznije.

Kad je riječ o EFRR-u i KF-u, u studiji iz 2018. izneseni su rezultati vrlo slični onima iz prethodne studije iz 2010. Međutim, u studiji iz 2018. troškovi država članica za ESF procijenjeni su na 2,8 %, za razliku od procjene od 4,8 % iz studije iz 2012. Prema podatcima iz te studije to veliko smanjenje troškova prvenstveno bi se moglo pripisati smanjenju troškova (1) praćenja i evaluacije, (2) provjera zahtjeva za nadoknadu troškova (osobito zbog raširenije primjene pojednostavnjenih mogućnosti financiranja) te aktivnosti informiranja i komunikacije¹⁹.

Dostupni podatci pokazuju da su administrativni troškovi razmjerno niski

Administrativni troškovi provedbe kohezijske politike trebali bi biti razumni u odnosu na druge programe financiranja ulaganja na europskoj ili međunarodnoj razini.

Nedostatci na koje je Sud upozorio u odlomcima 33. – 39. dovode u pitanje potpunost, dosljednost i usklađenost podataka prikupljenih za potrebe studije iz 2018. Stoga se pri analizi podataka mora voditi računa o toj nepouzdanosti, što znači da su podatci prikladni samo za usporedbe u općim crtama. Međutim, čak i ako se dopusti znatna margina pogreške, dostupni podatci pokazuju da su administrativni troškovi primjene fondova kohezijske politike razmjerno niski u usporedbi s drugim europskim i međunarodnim programima.

Studija iz 2018. pokazala je da je prosječni trošak primjene fondova kohezijske politike koji snose države članice iznosio 2,3 %²⁰ ukupnih dodijeljenih sredstava. Od svih ESI fondova najniži administrativni troškovi nastaju u okviru KF-a u visini od 1,8 %, a potom slijede EFRR (2,3 %) i ESF (2,8 %) (vidjeti tablicu 1.). Zaključak je studije²¹ da te razlike odražavaju različite naravi fondova, primjerice to što programi KF-a obično obuhvaćaju manji broj većih projekata u odnosu na ESF, ili razlike u financijskoj vrijednosti. Stoga se pri svakoj usporedbi mora uzeti u obzir različita narav fondova. Studija iz 2018. upućuje na to da su troškovi primjene fondova kohezijske politike niži od troškova primjene EPFRR-a (8,3 %) i EFPR-a (4,4 %).

Povrh troškova država članica, troškovi Komisije za 2018. procjenjuju se na 0,36 % ukupnih preuzetih obveza za financiranje u okviru kohezijske politike. Od tog iznosa troškovi GU-a EMPL iznose 0,18 % rezerviranih sredstava ESF-a, a troškovi GU-a REGIO 0,42 % rezerviranih sredstava KF-a i EFRR-a.

U studiji iz 2018. upućuje se i na ranije studije, koje su pokazale da su troškovi primjene ESI fondova prema međunarodnim usporedbama razumni. U tim je studijama utvrđeno da su troškovi primjene ESI fondova koje snose države članice usporedivi s općim administrativnim troškovima Europske banke za obnovu i razvoj (EBRD), koja općenito ima slične upravljačke i provedbene strukture, u visini od 4,5 % programskih troškova. Administrativni troškovi u okviru globalnih i regionalnih partnerskih programa Svjetske banke iznose 11 %.

Dostupne informacije o troškovima nisu bile primjerene za procjenu učinka pojednostavnjenja pravila EU-a

Informacije o administrativnim troškovima primjene fondova kohezijske politike posebno su važne u dvjema fazama svakog programskog razdoblja:

1. u trenutku predlaganja zakonodavstva za programsko razdoblje te mijenjanja, ukidanja ili uvođenja pravila; i
2. u trenutku zaključenja programskog razdoblja, kada je moguće izračunati konačni iznos administrativnih troškova i procijeniti ga usporedbom s pretpostavkama s početka tog razdoblja.

Kako bi se opravdale izmjene zakonodavnih odredbi u novoj Uredbi o zajedničkim odredbama, u studijama bi se trebale iznositi informacije koje bi Komisiji trebale poslužiti kao dokazni materijal za kvalitetno razumijevanje složenosti pravila i administrativnih praksi relevantnih za administrativne troškove. Te bi informacije trebale omogućiti Komisiji i državama članicama da procijene koje bi mjere pojednostavnjenja mogle biti djelotvorne i koji bi bio njihov očekivani učinak, uz istodobno razmatranje regulatornih koristi. Kada provedba programa dovoljno uznapreduje, Komisija bi trebala mjeriti posljedice i analizirati učinak mjera pojednostavnjenja ako se one primjenjuju ili se njihova primjena planira u narednom programskom razdoblju.

U pogledu ušteda u razdoblju 2014. – 2020. na temelju regulatornog pojednostavnjenja Komisija je optimističnija od država članica

Sud je ispitao analizu učinka mjera pojednostavljenja koju je provela Komisija i usporedio je sa stajalištima država članica o administrativnim troškovima za razdoblje 2014. – 2020. Studije koje su provedene za potrebe Komisije između 2010. i 2018. (vidjeti okvir 1.) temeljile su se ili na informacijama iz ranih faza istog programskog razdoblja ili na informacijama iz prethodnog programskog razdoblja koje su upotrijebljene kao osnovni scenarij za procjenu budućeg učinka uvedenih ili predloženih mjera pojednostavnjenja. Ni u jednom od tih dvaju scenarija dostupne informacije nisu bile dostatne za procjenu učinka promjena uzrokovanih mjerama pojednostavnjenja.

Studija iz 2017. primjer je upotrebe informacija iz rane faze programskog razdoblja (vidjeti okvir 1.). Tijekom prethodnih revizijskih aktivnosti²² Sud je utvrdio da je spora primjena fondova u razdoblju 2014. – 2020. dovela do toga da je do prvog polugodišta 2017. približna stopa iskorištenosti raspoloživih sredstava iz EFRR-a, ESF-a i KF-a dosegnula tek 10 %. S obzirom na to da je iskorišteno tek 10 % dodijeljenih financijskih sredstava, teško je procijeniti posljedice ispitanih mjera pojednostavnjenja s obzirom na to da su promijenjena pravila općenito iziskivala promjenu postupaka, stjecanje novog znanja i osposobljavanje. U studiji iz 2018. potvrđuje se da se učinak izmijenjenih pravila može ostvariti tek nakon određenog vremena i da bi bilo teško dati uvjerljive dokaze da su te promjene dovele do učinka na administrativne troškove²³.

Cilj dosadašnjih studija (vidjeti okvir 1.) bio je procijeniti najviše zakonodavstvom propisane razine tehničke pomoći iz različitih fondova kohezijske politike i prikazati očekivane buduće uštede koje bi se mogle ostvariti s pomoću mjera pojednostavnjenja. Međutim, Komisija još nije procijenila jesu li te uštede ostvarene. Iako su gotovo svi operativni programi za razdoblje 2007. – 2013. dosad zaključeni (vidjeti odlomak 05.), Komisija još nije izmjerila i procijenila razliku između procijenjenog i stvarnog učinka mjera pojednostavnjenja.

U studiji iz 2017. (vidjeti okvir 1.) Komisija je preispitala jesu li zahvaljujući 21 odabranoj mjeri pojednostavnjenja uvedenoj Uredbom o zajedničkim odredbama za razdoblje 2014. – 2020. ostvarena očekivana smanjenja za svih pet ESI fondova (vidi Prilog III.).

Studijom je utvrđeno da se od 21 mjere pojednostavnjenja općenito očekuje smanjenje administrativnih troškova povezanih s fondovima kohezijske politike u području javne uprave za stopu u rasponu od 4 % do 8 % za EFRR i KF te u rasponu od 2 % do 5 % za ESF²⁴. Studijom je utvrđeno i da bi se regulatorna gornja granica za tehničku pomoć u okviru ESI fondova, koja je postavljena na 4 % dodijeljenih sredstava, mogla smanjiti na vrijednost u rasponu od 3,7 % do 3,8 %.

U sklopu ankete i tijekom posjeta provedbenim tijelima Sud je pitao koja su očekivanja tih tijela u pogledu promjena administrativnih troškova za razdoblje 2014. – 2020. u odnosu na razdoblje 2007. – 2013. Oko 58 % anketiranih ispitanika očekivalo je da će se njihovi troškovi povećati, a 20 % ispitanika nije očekivalo nikakve promjene, što znači da 78 % ispitanika smatra da će administrativni troškovi porasti ili ostati isti kao u prethodnom razdoblju. Prema navodima anketiranih ispitanika najvažnije čimbenike za koje relevantna tijela država članica očekuju da će doprinijeti povećanju troškova čine broj pravnih akata EU-a i poteškoće u njihovu tumačenju te broj zadaća čije se izvršenje nalaže tijelima država članica u zakonodavstvu.

Očekivanje većine anketiranih država članica da će se administrativni troškovi povećati dovodi u pitanje procjenu Komisije kojom se predviđa smanjenje administrativnih troškova.

Nije sigurno kakav će biti učinak predloženih mjera pojednostavnjenja za razdoblje 2021. – 2027.

U odlomku 41. Sud je istaknuo da su podatci za studiju iz 2018. bili prikladni samo za usporedbe u općim crtama. Slijedom toga, upotreba pojedinačnih komponenti iz studije iz 2018. kao osnove za detaljne izmjene zakonodavnih pravila čini se vrlo teškim pothvatom i treba se obaviti s oprezom. Komisija u obrazloženju prijedloga nove Uredbe o zajedničkim odredbama potvrđuje da je „brojna pojednostavnjenja […] teško […] unaprijed brojčano izraziti u financijskom smislu”²⁵. Međutim, Komisija je odabrala dvije posebne procjene koje se odnose na konkretne izmjene odredbi u predloženoj uredbi za razdoblje 2021. – 2027. i iznijela ih u obrazloženju (vidjeti okvir 3.).

Procjena koja se odnosi na rašireniju uporabu pojednostavnjenih mogućnosti financiranja (vidjeti prvu točku u okviru 3.) jedna je od dviju procjena koja je za tu mjeru pojednostavnjenja iznesena u studiji iz 2018. Međutim, u samoj studiji iz 2018. navodi se da je ta konkretna procjena „ekstremni” scenarij, koji je „trenutačno nerealističan”. U studiji je navedeno da bi „realističniji” scenarij doveo do uštede od 1 % – 2 %²⁶. Komisija stoga nije iznijela realističniji scenarij za zakonodavnu raspravu.

U studiji Komisije iz 2018. (vidjeti okvir 1.) ispitan je očekivani učinak osam od 80 mjera pojednostavnjenja uvedenih prijedlogom za razdoblje 2021. – 2027. Komisija je utvrdila osam mjera koje su posebno relevantne za procjenu učinka. U studiji se ne navodi kako je Komisija odabrala te mjere.

U studiji je zaključeno da će, u usporedbi s razdobljem 2014. – 2020. koje je uzeto kao osnovni scenarij, osam predloženih mjera pojednostavnjenja dovesti do smanjenja administrativnih troškova primjene fondova kohezijske politike i EFPR-a od samo 0,2 postotna boda²⁷. Dvije mjere uzrokovale bi otprilike 80 % tog smanjenja: smanjenje broja provjera i proširenje područje primjene pojednostavnjenih mogućnosti financiranja (vidjeti odlomak 39.).

Sud je utvrdio da se ispitane države članice naizgled slažu da će se administrativni troškovi relevantnih tijela država članica u razdoblju 2021. – 2027. smanjiti. Kako bi se to smanjenje ostvarilo, anketirane države članice navele su da bi glavni čimbenici bili jasnije odredbe, manji broj pravnih akata EU-a, manji broj zadaća za nadležna tijela i veća uporaba pojednostavnjenih mogućnosti financiranja. U mišljenju Suda o prijedlogu Uredbe o zajedničkim odredbama za razdoblje 2021. – 2027. Sud je potvrdio da zakonodavni okvir slijedi pojednostavnjenu opću strukturu i da sadržava smanjeni broj znatno kraćih propisa²⁸.

Ipak, u tom mišljenju²⁹ navodi se i da niz odredbi nije jasan u pogledu njihove provedbe. Takve odredbe također mogu dovesti do trošenja administrativnih resursa na nepotrebnu raspravu o tome kako ih provesti i dodatnog traženja smjernica od Komisije. Na temelju toga postoji rizik da smanjenja administrativnih troškova budu manja nego što je procijenjeno ili da se uopće ne ostvare (vidjeti odlomak 57.).

Mehanizam sufinanciranja tehničke pomoći državama članicama za prethodno i tekuće programsko razdoblje temeljio se na troškovima koji su se uglavnom odnosili na aktivnosti osoblja. To je uključivalo rizike povezane s netočnim kriterijima plaćanja i prihvatljivosti. Za razdoblje 2021. – 2027. u predloženoj se uredbi predlaže da se to promijeni i da umjesto toga temelj bude fiksna stopa operativnih rashoda³⁰, čime bi se znatno smanjio financijski rizik i rizik od neusklađenosti povezan s tehničkom pomoći.

Osim toga, prijedlogom uredbe za razdoblje 2021. – 2027. predlaže se promjena ograničenja potpore u vidu tehničke pomoći (vidjeti odlomak 14. i okvir 4.). Općenito govoreći, ako se tome pridoda i niža stopa financiranja tehničke pomoći u okviru Kohezijskog fonda i potpore iz EFRR-a u okviru cilja „Ulaganje za radna mjesta i rast”, Sud smatra da bi to trebalo dovesti do znatnog smanjenja sredstava EU-a potrošenih iz proračuna EU-a za tehničku pomoć državama članicama.

Neke države članice mogu snositi troškove koji prekoračuju granicu fiksne stope (vidjeti okvir 4. i sliku 2.) te će niz država članica potrošiti znatna financijska sredstva na administrativne troškove. Sud smatra da bi se države članice time moglo potaknuti da smanjenje troškova pokušaju ostvariti pojednostavnjenjem pravila za razdoblje 2021. – 2027., čime bi se neizravno potaknulo i istraživanje dodatnih mogućnosti za pojednostavnjenje pravila EU-a. Još jedan važan element istraživanja tih mogućnosti bilo bi preispitivanje administrativnih procesa i postupaka na razini samih država članica radi otklanjanja neučinkovitih ili nepotrebno složenih aspekata.

Komisija nije ispitala važne elemente relevantne za donošenje odluka i pojednostavnjenje pravila

Kao što je navedeno u informativnom dokumentu Suda o pojednostavnjenju provedbe kohezijske politike³¹, jedan od elemenata u kojem ima najviše prostora za pojednostavnjenje čine nacionalni i regionalni postupci koji ne ovise o propisima EU-a i na koje Komisija stoga ne može utjecati.

U dijelu studija navedenih u okviru 1. Komisija je za niz mjera pojednostavnjenja za razdoblje 2014. – 2020. i 2021. – 2027. (vidjeti odlomak 48.) obavila procjenu monetarnog učinka. Za studiju koju je Komisija objavila 2018. konzultant je prikupio informacije od država članica slanjem upitnika (vidjeti odlomak 33.). Prije slanja upitnika konzultant je u dogovoru s Komisijom u detaljnom popisu u izvješću o metodologiji, koje se temelji na odredbama Uredbe o zajedničkim odredbama za razdoblje 2014. – 2020. i drugim povezanim uredbama (vidjeti Prilog II.), utvrdio administrativne zadaće.

Iako se u studiji ispituje razina primjene mjera pojednostavljenja uvedenih na razini EU-a, u njoj nema govora o praksi i informacijama o tome kako države članice provode te zadaće. Revizijske aktivnosti Suda u vezi s informativnim dokumentom o pojednostavnjenju provedbe kohezijske politike³² pokazale su da se administrativne prakse i povezani administrativni troškovi koje snose nadležna tijela i korisnici znatno razlikuju u različitim državama članicama i različitim OP-ovima³³. Sud je utvrdio da je to, primjerice, bio slučaj za način podnošenja projektnih prijava, opseg tih prijava i količine informacija koje se traže od prijavitelja³⁴. Time bi konzultant dobio uvid u razloge na kojima se zasnivaju razine administrativnih troškova te se na temelju toga moglo kvalificirati očekivani učinak mjera pojednostavnjenja.

Zaključci i preporuke

Sud je utvrdio da su ukupni troškovi primjene fondova kohezijske politike koje je prikazala Komisija razmjerno niski u usporedbi s drugim fondovima EU-a i programima financiranima na međunarodnoj razini. Međutim, zaključio je da Komisija nije prikupila povezane podatke o troškovima koji bi bili dovoljno potpuni, dosljedni i usklađeni da omoguće upotrebu tih podataka, primjerice za procjenu učinka pojednostavnjenja pravila EU-a na način primjene fondova kohezijske politike.

Države članice prijavljuju EU-u dio troškova provedbe programa koje one snose u svrhu nadoknade tih troškova. Riječ je o tehničkoj pomoći. Iako je iznos troškova prijavljenih za tehničku pomoć poznat, u nekim je slučajevima o neprijavljenom dijelu troškova koji nastanu povrh tehničke pomoći dostupno malo informacija ili one uopće nisu dostupne. Komisija stoga povremeno provodi studije kako bi okvirno procijenila administrativne troškove: posljednja takva studija objavljena je 2018. i sadržava procjenu administrativnih troškova za razdoblje 2021. – 2027. Sud je utvrdio da bi studija, unatoč tome što su podatci na kojima se temeljila bili nedovoljno usklađeni, dosljedni i potpuni, ipak mogla biti korisna za usporedbe u općim crtama. Osim toga, dva tijela država članica potvrdila su primjedbu Suda da su mogla dostaviti opsežnije i bolje informacije da im se dala odgovarajuća prethodna obavijest (odlomci 26. – 39.).

Usporedivši troškove primjene fondova kohezijske politike s troškovima koje su prijavile druge međunarodne organizacije, Sud je utvrdio da su troškovi koje prema navodima Komisije snose države članice relativno niski, te da čine 2,3 % dodijeljenih sredstava (odlomci 40. – 44.).

Kako bi se zajamčila viša stopa odgovora u okviru studija koja bi omogućila procjenu i donošenje zaključka o posebnim elementima studija, Komisija bi za buduće studije trebala:

1. u ranoj fazi programskog razdoblja dostaviti državama članicama obavijest o izradi studije;
2. u obavijesti državama članicama o izradi studije navesti informacije o tome što je potrebno dostaviti i do kada;
3. pružiti potporu državama članicama tijekom prikupljanja i konsolidacije podataka;
4. zajamčiti da se prikupljeni podatci provjere u okviru studija, uzimajući u obzir već postojeće postupke provjere na razini država članica i EU-a, i to kako bi se zajamčilo da su dostatno kvalitetni.

Preporučeni rok provedbe: za točke (a) i (b) do kraja 2021., a za točke (c) i (d) do kraja 2024.

Većina studija Komisije provedena je u ranoj fazi programskih razdoblja. Međutim, budući da se učinak mjera pojednostavnjenja ostvaruje tek nakon određenog vremena, njegova procjena u ranoj fazi postaje zahtjevan zadatak te se umanjuje smisao takvog postupka. Za razdoblje 2007. – 2013. Komisija još nije procijenila razliku između procijenjenog i stvarnog učinka mjera pojednostavljenja, iako su gotovo svi operativni programi već zaključeni (odlomci 47. – 49.).

Za razdoblje 2014. – 2020. Komisija je na temelju studije iz 2017. procijenila da bi uvođenje 21 mjere pojednostavnjenja trebalo dovesti do smanjenja administrativnih troškova za stopu u rasponu od 4 % do 8 % za EFRR i KF te u rasponu od 2 % do 5 % za ESF. Međutim, anketa koju je proveo Sud pokazuje da je većina anketiranih država članica mišljenja da će administrativni troškovi u razdoblju 2014. – 2020. porasti (odlomci 50. – 52.).

Komisija bi, kada provedba programa dovoljno uznapreduje, trebala ispitati uzorak operativnih programa počevši od programskog razdoblja 2014. – 2020. u svrhu mjerenja posljedica i analize učinka mjera pojednostavnjenja.

Preporučeni rok provedbe: kraj 2022.

U sklopu obrazloženja zakonodavnog prijedloga za razdoblje 2021. – 2027. Komisija je iznijela dvije procjene iz studije iz 2018. koje su se odnosile na konkretne zasebne mjere pojednostavnjenja, od kojih je autor studije jednu ocijenio nerealističnom. Sud smatra da se kao temelj za obrazloženje trebao upotrijebiti realističniji scenarij (odlomci 54. i 55.).

Na temelju studije iz 2018. Komisija je procijenila da će administrativni troškovi u razdoblju 2021. – 2027. biti za približno 0,2 postotna boda niži nego u razdoblju 2014. – 2020. Anketa koju je proveo Sud pokazuje da tijela država članica koja su u njoj sudjelovala potvrđuju takvu procjenu pod uvjetom da se, primjerice, pojasne odredbe, predloži manji broj zakonodavnih akata EU-a i zadaća država članica te povećava upotreba pojednostavnjenih mogućnosti financiranja. Međutim, mišljenje Suda o novom zakonodavnom prijedlogu pokazuje da određene odredbe nisu jasne, što dovodi u pitanje ostvarivanje procijenjenih ušteda (odlomci 56. – 59.).

U zakonodavnom prijedlogu za razdoblje 2021. – 2027. promijenila su se pravila za nadoknadu tehničke pomoći. Ako taj prijedlog bude usvojen, tehnička pomoć isplaćivat će se prema fiksnoj stopi operativnih rashoda uz ograničenje koje će se primjenjivati na svaki fond kohezijske politike. Tom bi se promjenom trebao znatno smanjiti financijski rizik i rizik od neusklađenosti povezan s tehničkom pomoći te bi trebalo doći do znatnog smanjenja iznosa sredstava EU-a koja se troše na tehničku pomoć državama članicama (odlomci 60. – 62.).

Komisija je u uredbama za razdoblje 2014. – 2020. i 2021. – 2027. uvela i predložila nekoliko mjera pojednostavnjenja. Također je procijenila monetarni učinak mnogih od tih mjera pojednostavnjenja. Međutim, nije se vodilo računa o složenosti administrativnih praksi relevantnih tijela država članica. Na temelju dosadašnjih aktivnosti Sud smatra da bi najviše prostora za pojednostavnjenja moglo biti u nacionalnim i regionalnim postupcima, koji su neovisni o propisima EU-a (odlomci 63. – 65.).

Komisija bi u dijalogu s državama članicama već za programsko razdoblje 2014. – 2020. trebala procijeniti administrativne prakse i postupke na razini država članica u cilju uklanjanja neučinkovitih elemenata (poput prekomjerne regulacije) i upoznavanja svih relevantnih tijela država članica s učinkovitim administrativnim praksama i postupcima.

Preporučeni rok provedbe: kraj 2021.

Ovo je izvješće usvojilo II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda Iliana Ivanova, na sastanku održanom u Luxembourgu 26. veljače 2020.

Za Revizorski sud

Klaus-Heiner Lehne
predsjednik Suda

Prilozi

Prilog I. – Pregled ukupnih dodijeljenih sredstava i tehničke pomoći u okviru kohezijske politike za programsko razdoblje 2014. – 2020. po državi članici (u eurima)

Napomena: prekogranična suradnja EU-a nije uključena. Iznosi na dan 31.12.2018.
Izvor: Europska komisija.

Prilog II. – Administrativne zadaće koje je konzultant utvrdio u dogovoru s Komisijom

Izvor: Spatial Foresight i t33, „New assessment of ESIF administrative costs and burden”, listopad 2018.

Prilog III. – 21 odabrana mjera pojednostavnjenja uvedena Uredbom o zajedničkim odredbama za razdoblje 2014. – 2020. – analizira očekivanih smanjenja administrativnih troškova

Izvor: SWECO, t33 i Spatial Foresight, „Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF”, lipanj 2017.

Pokrate i skraćeni nazivi

CPR: Common Provisions Regulation.

EFPR: Europski fond za pomorstvo i ribarstvo

FR: Financial Regulation.

GU BUDG: Glavna uprava za proračun

GU EMPL: Glavna uprava za zapošljavanje

GU REGIO: Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku

IB: Intermediate body.

IT: informacijska tehnologija

SCO: Simplified cost option.

TA: Technical assistance.

Pojmovnik

Administrativni troškovi: troškovi koje Komisija (administrativni troškovi Komisije) i tijela država članica (administrativni troškovi država članica) snose u provedbi kohezijske politike.

Europski strukturni i investicijski fondovi (ESIF): više od polovice financijskih sredstava EU-a usmjerava se na korisnike u okviru pet europskih strukturnih i investicijskih fondova čiji je cilj umanjiti regionalne nejednakosti u Europskoj uniji za koje su utvrđeni okviri politike za sedmogodišnje proračunsko razdoblje (obuhvaćeno VFO-om). Njima zajedno upravljaju Europska komisija i države članice EU-a. Riječ je o Europskom fondu za regionalni razvoj (EFRR), Europskom socijalnom fondu (ESF), Kohezijskom fondu (KF), Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj (EPFRR) i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo (EFPR).

Ex ante procjena učinka: instrument politike kojemu je cilj prikupiti dokaze (uključujući rezultate evaluacija) kako bi se procijenilo jesu li buduće zakonodavne i nezakonodavne mjere EU-a opravdane i kako se one mogu najkvalitetnije osmisliti da bi se postigli željeni ciljevi politika. Procjenom učinka nužno je utvrditi i opisati problem koji je potrebno riješiti, utvrditi ciljeve, oblikovati opcije politike i procijeniti učinke tih opcija. Sustav Komisije za procjenu učinka temelji se na integriranom pristupu kojim se procjenjuju učinci na okoliš, društvo i gospodarstvo različitih opcija politike, čime se održivost stavlja u središte donošenja politika Unije.

Godišnje izvješće o radu: u godišnjim izvješćima o radu navode se rezultati operacija u odnosu na postavljene ciljeve, povezane rizike, oblik unutarnje kontrole i ostalo. Od proračunske godine 2001. za Komisiju, a od 2003. i za sve institucije Europske unije, „dužnosnik za ovjeravanje na osnovi delegiranja ovlasti” mora podnijeti godišnje izvješće o radu svojoj instituciji o izvršavanju svojih dužnosti, zajedno s financijskim i upravljačkim podacima.

Operativni program: u operativnom programu utvrđuju se prioriteti i posebni ciljevi određene države članice te se opisuje način na koji će se financijska sredstva (sufinanciranje javnim sredstvima EU-a i države članice te privatnim sredstvima) upotrebljavati tijekom određenog (obično sedmogodišnjeg) razdoblja za financiranje projekata. Operativni program može se financirati sredstvima iz EFRR-a, KF-a i/ili ESF-a.

Posredničko tijelo: svako javno ili privatno tijelo ili služba koja djeluje pod odgovornošću upravljačkog tijela ili koja izvršava dužnosti u ime tog tijela u vezi s korisnicima koji provode operacije.

Programska tijela: tijela određene države članice zadužena za upravljanje provedbom operativnih programa koji se financiraju iz ESI fondova i praćenje njihove provedbe. Tri su vrste programskih tijela: upravljačka tijela (kojima potporu često pružaju posrednička tijela), tijela za ovjeravanje i revizijska tijela.

Revizijska tijela: neovisna nacionalna ili regionalna tijela čija je odgovornost utvrditi daje li godišnja računovodstvena dokumentacija koju su podnijela tijela za ovjeravanje vjeran i točan prikaz stanja, jesu li rashodi prijavljeni Komisiji zakoniti i pravilni te funkcioniraju li sustavi kontrole OP-a pravilno. Revizijska tijela mogu u okviru revizija sustava provjeriti i mjere za borbu protiv prijevara koje utvrde upravljačka tijela, dok u okviru revizija poslovanja/transakcija mogu otkriti slučajeve sumnje na prijevaru.

Tehnička pomoć: potpora aktivnostima potrebnima za provedbu određenog programa, koje među ostalim uključuju upravljanje, praćenje, kontrolu i reviziju. Zapravo je riječ o novčanoj potpori iz proračuna EU-a za pokrivanje troškova provedbe različitih politika EU-a. Sastoji se od tehničke pomoći na inicijativu Komisije i tehničke pomoći na inicijativu država članica.

Tijela za ovjeravanje: nacionalna, regionalna ili lokalna javna tijela odgovorna za pripremu godišnje računovodstvene dokumentacije OP-ova i ovjeravanje njezine potpunosti i točnosti. Također su odgovorna za podnošenje zahtjeva za plaćanje Komisiji. Tijela za ovjeravanje provode provjere na temelju kojih se utvrđuju slučajevi sumnje na prijevaru.

Upravljačko tijelo: nacionalno, regionalno ili lokalno tijelo vlasti (ili bilo koje drugo javno ili privatno tijelo) koje je država članica imenovala za upravljanje OP-om. Njegove zadaće obuhvaćaju odabir projekata koji će se financirati, praćenje načina provedbe projekata te podnošenje izvješća Komisiji o financijskim aspektima i ostvarenim rezultatima. Upravljačko tijelo također je tijelo koje korisnicima nalaže financijske ispravke nakon revizija koje provode Komisija, Europski revizorski sud (Sud) ili bilo koje nadležno tijelo u državi članici.

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i oblikovanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Suda Iliana Ivanova i koje je specijalizirano za rashodovna područja ulaganja u koheziju, rast i uključivanje. Reviziju je predvodio član Suda Pietro Russo, a potporu su mu pružali voditeljica njegova ureda Chiara Cipriani, ataše u njegovu uredu Benjamin Jakob, rukovoditelj Niels‑Erik Brokopp, voditeljica radnog zadatka Ildikó Preiss te revizori Ana Popescu, Angelika Zych, Cristina‑Ioana Jianu, Remus Blidar, Sara Pimentel i Zuzana Gullova. Jezičnu podršku pružao je Richard Moore.

Slijeva nadesno: Chiara Cipriani, Angelika Zych, Benjamin Jakob, Pietro Russo, Niels‑Erik Brokopp, Zuzana Gullova, Sara Pimentel.

Bilješke

¹ ESI fondovi obuhvaćaju i Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) te Europski fond za pomorstvo i ribarstvo (EFPR).

² Članak 59. Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 (SL L 298, 26.10.2012., str. 1.).

³ Sud, na temelju informacija zaprimljenih od Komisije sredinom studenoga 2019.

⁴ Članci 125., 126. i 127. Uredbe (EU) br. 1303/2013 (Uredba o zajedničkim odredbama).

⁵ Članak 59. Uredbe (EU) br. 1303/2013 (Uredba o zajedničkim odredbama).

⁶ Članak 58. Uredbe (EU) br. 1303/2013 (Uredba o zajedničkim odredbama).

⁷ Članak 119. Uredbe (EU) br. 1303/2013 (Uredba o zajedničkim odredbama).

⁸ SWECO, „Regional governance in the context of globalisation: reviewing governance mechanisms and administrative costs – Administrative workload and costs for Member State public authorities of the implementation of ERDF and Cohesion Fund”, lipanj 2010.

⁹ EPEC i COWI, „Study measuring Current and Future Requirements on Administrative Cost and Burden of Managing the ESF”, lipanj 2012.

¹⁰ SWECO i t33, „Measuring the impact of changing regulatory requirements to administrative cost and administrative burden of managing EU Structural Funds (ERDF and Cohesion Funds)”, srpanj 2012.

¹¹ SWECO, t33 i Spatial Foresight, „Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF”, lipanj 2017.

¹² Spatial Foresight i t33, „New assessment of ESIF administrative costs and burden”, listopad 2018.

¹³ Članak 74. stavak 9. Uredbe (EU, Euratom) 2018/1046 i članak 66 stavak 9. Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 (Financijska uredba).

¹⁴ Studija Europske komisije (2010.) „Regional governance in the context of globalisation: reviewing governance mechanisms and administrative costs”, SWECO, str. 26. Navedene informacije odnose se jedino na EFRR i KF i odražavaju samo omjer tehničke pomoći i troškova za osoblja.

¹⁵ Studija Europske komisije (2018.) „New assessment of ESIF administrative costs and burden”, Spatial Foresight i t33, str. 37.

¹⁶ Te se stope odgovora razlikuju od onih objavljenih u izvješću. Vrijednosti koje je istaknuo Sud odnose se samo na tri fonda kohezijske politike, dok se stope u izvješću odnose se na svih pet ESI fondova.

¹⁷ Studija Europske komisije (2018.) „New assessment of ESIF administrative costs and burden”, Spatial Foresight i t33, str. 26., tablica 2.1.

¹⁸ Studija Europske komisije (2018.) „New assessment of ESIF administrative costs and burden”, Spatial Foresight i t33, str. 30.

¹⁹ Studija Europske komisije (2018.) „New assessment of ESIF administrative costs and burden”, Spatial Foresight i t33, odlomak 4.2.

²⁰ Izračun Suda na temelju podataka iz studije Europske komisije (2018.) studije „New assessment of ESIF administrative costs and burden”, Spatial Foresight i t33, tablica 3.1., te ESI fondovi, platforma otvorenih podataka, listopad 2019.

²¹ Studija Europske komisije (2018.) „New assessment of ESIF administrative costs and burden”, Spatial Foresight i t33, str. 8.

²² Tematsko izvješće br. 17/2018 „Mjere koje su Komisija i države članice poduzele tijekom posljednjih godina programskog razdoblja 2007. – 2013. doprinijele su povećanju niskih stopa iskorištenosti sredstava, ali nisu bile dovoljno usmjerene na rezultate”.

²³ Spatial Foresight i t33, „New assessment of ESIF administrative costs and burden”, listopad 2018., str. 110.

²⁴ SWECO, Spatial Foresight i t33, „Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF”, lipanj 2017., tablica 1., str. 17.

²⁵ Prijedlog Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu plus, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i financijskih pravila za njih i za Fond za azil i migracije, Fond za unutarnju sigurnost i Instrument za upravljanje granicama i vize, 29.5.2018., COM(2018) 375 final.

²⁶ Spatial Foresight i t33, „New assessment of ESIF administrative costs and burden”, listopad 2018., str. 105. i 106.

²⁷ Spatial Foresight i t33, „New assessment of ESIF administrative costs and burden”, listopad 2018., tablica 5.13.

²⁸ Mišljenje Suda br. 6/2018, odlomak 24.

²⁹ Mišljenje Suda br. 6/2018, primjerice odlomci 28., 32., 37., 38., 62., 101. i 117.

³⁰ Članak 31. Prijedloga Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu plus, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i financijskih pravila za njih i za Fond za azil i migracije, Fond za unutarnju sigurnost i Instrument za upravljanje granicama i vize, COM(2018) 375 final od 29. svibnja 2018.

³¹ Informativni dokument pod nazivom „Simplification in post‑2020 delivery of Cohesion Policy”, (Pojednostavnjenje provedbe kohezijske politike u razdoblju nakon 2020.), svibanj 2018., odlomci 62. – 72.

³² Informativni dokument pod nazivom „Simplification in post‑2020 delivery of Cohesion Policy”, (Pojednostavnjenje provedbe kohezijske politike u razdoblju nakon 2020.), svibanj 2018.

³³ Vidjeti fusnotu ¹⁸.

³⁴ Informativni dokument pod nazivom „Simplification in post‑2020 delivery of Cohesion Policy”, (Pojednostavnjenje provedbe kohezijske politike u razdoblju nakon 2020.), svibanj 2018., odlomci 62. – 72.

Kronologija

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2020.

AUTORSKA PRAVA

© Europska unija, 2020.

Politika Europskog revizorskog suda (Sud) o ponovnoj uporabi sadržaja provodi se na temelju Odluke Europskog revizorskog suda br. 6. – 2019. o politici otvorenih podataka i ponovnoj uporabi dokumenata.

Osim ako je drukčije navedeno (npr. u pojedinačnim napomenama o autorskim pravima), sadržaj Suda koji je u vlasništvu EU-a ima dozvolu Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znači da je ponovna uporaba dopuštena pod uvjetom da se na odgovarajući način navede izvor i naznače promjene. Osoba koja ponovno upotrebljava sadržaj ne smije izmijeniti izvorno značenje ili poruku dokumenata. Sud ne snosi odgovornost za posljedice ponovne uporabe.

Ako određeni sadržaj prikazuje privatne pojedince čiji je identitet moguće utvrditi, npr. u slučaju fotografija koje prikazuju osoblje Suda, ili ako uključuje djela trećih strana, dužni ste zatražiti dodatno dopuštenje. Ako dobijete dopuštenje, njime se poništava prethodno opisano opće dopuštenje te je potrebno navesti sva ograničenja koja se primjenjuju na uporabu tog sadržaja.

Za uporabu ili reprodukciju sadržaja koji nije u vlasništvu EU-a dopuštenje ste po potrebi dužni zatražiti izravno od nositelja autorskih prava. Softver ili dokumenti na koje se primjenjuju prava industrijskog vlasništva, kao što su patenti, žigovi, registrirani dizajn, logotipi i nazivi, nisu obuhvaćeni politikom Suda o ponovnoj uporabi sadržaja te nemate dozvolu za njihovu uporabu.

Na internetskim stranicama institucija Europske unije unutar domene europa.eu dostupne su poveznice na internetske stranice trećih strana. Sud nema kontrolu nad njihovim sadržajem te je stoga preporučljivo da provjerite njihove politike zaštite privatnosti.

Uporaba logotipa Europskog revizorskog suda

Logotip Europskog revizorskog suda ne smije se upotrebljavati bez prethodne suglasnosti Europskog revizorskog suda.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/index_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko internetske stranice: https://op.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1952. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp/hr) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.