Relazione speciale
07 2020

Attuazione della politica di coesione: i costi sono comparativamente bassi, ma non vi sono informazioni sufficienti per valutare le economie risultanti dalla semplificazione

Contenuto della relazione L’attuazione dei fondi della politica di coesione tramite programmi operativi implica una serie di attività che generano costi per la Commissione, gli Stati membri e i beneficiari.
La Corte ha appurato se i costi sostenuti dagli Stati membri e dalla Commissione per l’attuazione dei fondi della politica di coesione siano comparabili a quelli di altri regimi simili, se siano fondati su informazioni complete, uniformi e coerenti, e se le informazioni sui costi consentano di effettuare analisi e di prendere decisioni sulla normativa, come semplificare le norme.
La Corte ha concluso che il costo complessivo di attuazione dei fondi della politica di coesione, così come presentato dalla Commissione, è basso rispetto a quello di altri fondi dell’UE e di altri programmi finanziati a livello internazionale. Tuttavia, la Corte ha concluso che i dati alla base dei costi raccolti dalla Commissione non erano abbastanza completi, uniformi e coerenti per essere utilizzati, ad esempio, per valutare l’impatto della semplificazione delle norme dell’UE sulle modalità di attuazione dei fondi della politica di coesione.
Relazione speciale della Corte dei conti europea presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, secondo comma, del TFUE.

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Sintesi

I

La politica di coesione economica, sociale e territoriale dell’UE rappresenta circa un terzo della spesa complessiva a titolo del bilancio dell’UE. La finalità generale di detta politica è ridurre le disparità di sviluppo tra regioni. I fondi destinati alla politica di coesione, la principale politica di investimento dell’UE, ammontavano a 352 miliardi di euro per il periodo 2014-2020, ossia al 37 % della spesa complessiva a titolo del bilancio UE in detto periodo.

II

La politica di coesione è attuata nell’ambito della gestione concorrente; in altre parole, la responsabilità per l’attuazione della politica e la gestione dei relativi fondi, comprese le attività di controllo, è condivisa tra la Commissione e gli Stati membri. Benché la Commissione mantenga la responsabilità per l’esecuzione del bilancio dell’UE, la gestione e il controllo effettivi di fondi e programmi dell’UE sono delegati alle autorità degli Stati membri. I compiti e le attività di queste autorità, elencati nel regolamento recante disposizioni comuni, comprendono la selezione dei progetti da cofinanziare e il controllo sugli stessi.

III

Attuare i fondi della politica di coesione genera costi. Ciò vale per tutti i compiti e tutte le attività delle autorità responsabili dei programmi negli Stati membri, nonché per i compiti e le attività della Commissione.

IV

Ai fini del presente audit, la Corte ha verificato se detti costi siano comparabili a quelli di regimi simili e se le informazioni che ne sono alla base siano complete, uniformi e coerenti. Ha altresì verificato se dette informazioni consentano di effettuare analisi e di prendere decisioni sulla normativa e di semplificare le norme. Le constatazioni e conclusioni della Corte sono utili per il periodo di programmazione 2021-2027 e per accrescere l’efficacia dei sistemi di gestione e di controllo negli Stati membri per detto periodo.

V

La Corte ha constatato che il costo complessivo di attuazione dei fondi della politica di coesione, così come presentato dalla Commissione, è comparativamente basso rispetto a quello di altri fondi dell’UE e di altri programmi finanziati a livello internazionale. Tuttavia, la Corte ha concluso che i dati alla base dei costi raccolti dalla Commissione non erano abbastanza completi, uniformi e coerenti per essere utilizzati, ad esempio per valutare l’impatto della semplificazione delle norme dell’UE sulle modalità di attuazione dei fondi della politica di coesione.

VI

La Corte ha rilevato che, sebbene i costi dichiarati alla Commissione per il cofinanziamento siano noti, le informazioni disponibili sui costi non dichiarati sono poche o inesistenti. Per ottenere maggiori informazioni sulla parte non dichiarata, la Commissione inoltra richieste agli Stati membri per stimare i costi amministrativi. La Corte ha messo in dubbio la completezza, l’uniformità e l’esattezza dei dati alla base della più recente stima del 2018. Ciononostante, detto studio potrebbe servire da base per confronti generici di alto livello. La Corte ritiene che, come indicato nello studio del 2018 commissionato dalla Commissione, i costi del 2,3 % sostenuti dagli Stati membri per l’attuazione dei fondi della politica di coesione sono simili o inferiori a quelli di altri regimi finanziati a livello internazionale.

VII

Basandosi su uno studio del 2017, la Commissione ha stimato che, per il periodo 2014-2020, l’introduzione di 21 misure di semplificazione dovrebbe portare ad una riduzione dei costi amministrativi. La Corte ha effettuato un’indagine tramite questionario dalla quale è però emerso che la maggior parte degli Stati membri si attende che i costi amministrativi aumenteranno nel periodo 2014-2020.

VIII

Nella relazione concernente la proposta legislativa per il 2021-2027, la Commissione ha presentato due stime, tratte dallo studio del 2018, relative a singole specifiche misure di semplificazione. La Corte ritiene che, per una di dette stime, nella relazione avrebbe dovuto essere utilizzato uno scenario più realistico.

IX

La Commissione ha introdotto e proposto numerose misure di semplificazione nei regolamenti applicabili al periodo 2014-2020 e in quelli applicabili al 2021-2027. L’incidenza finanziaria di molte di dette misure di semplificazione è stata stimata in numerosi studi, ad esempio nel 2012, nel 2017 e nel 2018. Tuttavia, non si è tenuto conto della complessità delle pratiche amministrative delle autorità degli Stati membri. Sulla base di precedenti lavori di audit, la Corte ritiene che, a causa di dette pratiche, i risparmi sui costi attesi dalle misure di semplificazione potrebbero non essere conseguiti.

X

La Corte raccomanda alla Commissione di:

  • annunciare ciò che verrà esaminato, e quando, per i periodici studi sui costi amministrativi da essa commissionati;
  • verificare se le stimate riduzioni dei costi amministrativi si siano materializzate;
  • analizzare le pratiche amministrative negli Stati membri.

Introduzione

Fondi della politica di coesione e relative modalità di gestione

01

La finalità della politica di coesione economica, sociale e territoriale dell’UE (chiamata “politica di coesione” nella presente relazione) è ridurre le disparità nel livello di sviluppo delle regioni, ristrutturare le zone industriali in declino e promuovere la cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale nell’Unione europea.

02

Le spese per la politica di coesione costituiscono circa il 37 % della spesa complessiva a titolo del bilancio dell’UE. I fondi stanziati per la politica di coesione, la principale politica d’investimento dell’UE, sono ammontati a 346 miliardi di euro per il periodo di programmazione 2007-2013 (la dotazione totale per l’UE e gli Stati membri era di 466 miliardi di euro) e a 352 miliardi di euro per il periodo di programmazione 2014-2020 (la dotazione totale per l’UE e gli Stati membri era di 473 miliardi di euro).

03

La politica di coesione dell’UE è strutturata attorno a tre dei cinque Fondi strutturali e di investimento europei1 (fondi SIE): il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), il Fondo di coesione (FC) e il Fondo sociale europeo (FSE). Questi tre fondi sono noti come i fondi della politica di coesione dell’UE. Il FESR, l’FC e l’FSE sono disciplinati da norme comuni, salvo eccezioni previste nei regolamenti specifici disciplinanti ciascun Fondo.

04

La politica di coesione è attuata nell’ambito della gestione concorrente2; in altre parole, la responsabilità per l’attuazione della politica e la gestione dei relativi fondi è condivisa tra la Commissione e gli Stati membri. Detti fondi sono attuati tramite programmi operativi, redatti dagli Stati membri ed approvati dalla Commissione, che indicano nei dettagli come gli Stati membri spenderanno i fondi dell’UE durante un periodo di programmazione. I programmi operativi finanziano progetti scelti dalle autorità di gestione degli Stati membri e attuati dai beneficiari.

05

Per il periodo di programmazione 2007-2013, vi erano 441 PO per la coesione. Quasi il 90 % di essi era già stato chiuso verso la fine del 20193. Per il periodo di programmazione 2014-2020 vi sono 391 PO, che sono tuttora in corso.

06

Per ciascun PO, lo Stato membro designa autorità incaricate di attuare i programmi: un’autorità di gestione, un’autorità di certificazione e un’autorità di audit. I rispettivi compiti ed attività sono definiti nel regolamento recante disposizioni comuni (“RDC”)4.

  • L’autorità di gestione è responsabile dell’attuazione del PO. Essa valuta e poi sceglie le domande per progetti e controlla e monitora l’attuazione dei progetti.
  • All’autorità di certificazione spetta aggregare le dichiarazioni di costi presentate dai beneficiari dei progetti in dichiarazioni di spesa e domande di pagamento. L’autorità di certificazione le presenta alla Commissione chiedendone il rimborso e prepara inoltre i conti annuali del PO.
  • All’autorità di audit spetta fornire ogni anno un giudizio indipendente sull’affidabilità dei conti, sulla legittimità delle spese sostenute e sul funzionamento dei sistemi di gestione e di controllo.
07

Gli Stati membri hanno facoltà di istituire, di propria iniziativa, altri organismi, quali organismi di coordinamento o organismi intermedi, che forniscano assistenza nell’attuazione dei programmi operativi. Un organismo di coordinamento espleta funzioni trasversali pertinenti per diversi programmi operativi. Gli organismi intermedi sono organismi pubblici o privati che agiscono sotto la responsabilità di un’autorità designata, per lo più per un programma operativo, e che svolgono mansioni per conto di questa autorità nei confronti dei beneficiari che attuano le operazioni.

08

In seno alla Commissione, due direzioni generali sono responsabili dell’attuazione della politica di coesione dell’UE: la direzione generale per l’Occupazione, gli affari sociali e l’inclusione (DG EMPL) e la direzione generale della Politica regionale e urbana (DG REGIO).

09

La Commissione negozia e approva i programmi operativi con gli Stati membri, fornisce orientamenti e istruzioni alle autorità degli Stati membri per quanto riguarda lo svolgimento dei loro compiti ed effettua controlli a livello di Stato membro o verifiche documentali per monitorare l’attuazione della politica. Oltre a questi compiti quotidiani, la Commissione propone la normativa di base del settore d’intervento che dà forma al quadro della politica e valuta precedenti quadri.

10

Le più importanti attività delle autorità designate dagli Stati membri e della Commissione sono illustrate nella figura 1.

Figura 1

Attività svolte da attori della politica di coesione e relativi costi

Nota: gli Stati membri possono istituire organismi intermedi operanti sotto la responsabilità delle autorità di gestione e di certificazione.

Fonte: Corte dei conti europea.

Costi di attuazione dei fondi relativi alla politica di coesione

11

Le attività necessarie per predisporre ed attuare i programmi, comprendenti gestione, monitoraggio, valutazione, informazione e comunicazione, controllo e audit (cfr. anche paragrafi 06-09) generano costi amministrativi a diversi livelli (cfr. figura 1):

Costi dell’attuazione dei programmi sostenuti:

dalla Commissione, per sovrintendere a e verificare l’attuazione negli Stati membri (quali costi per il personale, studi, valutazioni, analisi, azioni di divulgazione di informazione e consulenza);

dalle autorità degli Stati membri, per stilare i programmi e le relative modifiche e per attività di gestione, monitoraggio, valutazione, informazione e comunicazione, controllo o audit (quali costi per il personale, consulenza, costi informatici)5.

Costi di attuazione delle operazioni selezionate, sostenuti:

dai beneficiari, per presentare domanda di sostegno finanziario, per realizzare i progetti, rendicontare e chiedere il rimborso (quali costi per il personale, costi dei materiali e servizi).

12

I costi dell’attuazione dei fondi possono essere finanziati dal bilancio dell’UE o da quello dello Stato membro (nazionale o regionale), oppure da una combinazione di questi.

  1. Alcuni costi sono coperti solo dal bilancio dell’UE. Si tratta di costi sostenuti dalla Commissione, sotto forma di assistenza tecnica su propria iniziativa, quali quelli per misure di potenziamento delle capacità amministrative, per lo svolgimento di studi, valutazioni, azioni di diffusione delle informazioni, ecc.6. Il bilancio dell’UE copre inoltre normali costi amministrativi, quali costi per il personale e costi di costruzione.
  2. Alcuni costi vengono coperti tramite cofinanziamento a valere sia sul bilancio dell’UE che su quello dei singoli Stati membri. Questi costi sono sostenuti dagli Stati membri e dichiarati come assistenza tecnica. Detti costi possono essere relativi ad attività o operazioni attuate tramite uno specifico programma operativo di assistenza tecnica o una priorità in un programma operativo ordinario. Le operazioni di assistenza tecnica devono rispettare tutti i requisiti stabiliti dalla normativa disciplinante la politica di coesione relativamente, ad esempio, a procedure di selezione, meccanismi di controllo e di audit, appalti pubblici, norme di ammissibilità o obblighi d’informativa.
  3. Alcuni costi sono coperti unicamente dal bilancio dei singoli Stati membri. La Commissione non riceve alcuna informazione circa detti costi, in quanto ad essi non si applica l’RDC.

Ciascuno Stato membro può decidere quali costi finanziare tramite il bilancio nazionale e per quali costi chiedere un cofinanziamento, dichiarandoli come assistenza tecnica.

13

Il rapporto tra costi amministrativi e assistenza tecnica è illustrato nel cerchio colorato della figura 2: il cerchio interno mostra i costi sostenuti dalla Commissione (cfr. paragrafo 12, punto (1)). Il secondo e terzo cerchio fanno riferimento all’assistenza tecnica dichiarata alla Commissione dagli Stati membri (cfr. paragrafo 12, punto (2)). Il cerchio esterno rappresenta i costi amministrativi sostenuti dagli Stati membri ma non dichiarati alla Commissione (cfr. paragrafo 12, punto (3)), che la Commissione cerca di stimare tramite studi (cfr. paragrafo 15). I differenti colori utilizzati per il cerchio più grande indicano quale autorità ha sostenuto i costi: può osservarsi, ad esempio, che la maggior parte dei costi vengono sostenuti dagli Stati membri e che le autorità di gestione spendono più del 50 % dei costi di assistenza tecnica degli Stati membri.

Figura 2

Ripartizione dei costi amministrativi e assistenza tecnica

Nota: l’ammontare di 474 miliardi di euro comprende finanziamenti dell’UE (352 miliardi di euro, cfr. paragrafo 02) e cofinanziamenti nazionali.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base di dati della Commissione europea relativi al 2014-2020.

14

Il regolamento recante disposizioni comuni (“RDC”) pone limiti alla misura con la quale gli Stati membri possono dichiarare spese come assistenza tecnica. Per il periodo 2014-2020, agli Stati membri è consentito chiedere il rimborso di spese come assistenza tecnica per un ammontare che va fino al 4 % dei fondi loro assegnati7. L’RDC elenca inoltre le circostanze nelle quali detto limite può essere innalzato al 6 %. L’allegato I fornisce una panoramica degli importi complessivi stanziati per la politica di coesione (473 miliardi di euro) e per l’assistenza tecnica (14 miliardi di euro) nel periodo di programmazione 2014-2020 per ciascuno Stato membro. A seconda del programma, l’UE cofinanzia una percentuale compresa tra il 50 % e il 100 % delle spese per assistenza tecnica dichiarate.

15

Tra il 2010 e il 2018, la Commissione ha commissionato cinque studi per stimare il livello dei costi di attuazione dei fondi della politica di coesione e l’impatto delle misure volte a semplificare le norme e disposizioni introdotte nelle varie proposte legislative della Commissione (cfr. riquadro 1).

Riquadro 1

Studi della Commissione per stimare il livello dei costi di attuazione dei fondi della politica di coesione e l’impatto delle misure di semplificazione

Per i periodi di programmazione dal 2007 al 2027, la Commissione ha commissionato cinque studi che stimano il livello dei costi amministrativi e l’impatto delle misure di semplificazione:

  • nel 2010: studio che stima i costi amministrativi e il carico di lavoro delle autorità degli Stati membri in relazione al FESR e all’FC per il periodo 2007-20138;
  • nel giugno 2012: studio che stima i costi amministrativi per l’FSE per il periodo 2007-20139;
  • nel luglio 2012: studio che stima l’impatto delle modifiche introdotte per la proposta legislativa concernente il 2014-2020 sui costi amministrativi del FESR e dell’FC10;
  • nel 2017: studio che analizza l’impatto di 21 misure di semplificazione introdotte nel regolamento recante disposizioni comuni concernente il 2014-2020 per tutti i cinque fondi SIE sulla base della prima fase di attuazione del periodo 2014-202011;
  • nel 2018: studio che stabilisce un nuovo valore di partenza per la spesa e l’onere amministrativi per tutti i cinque fondi SIE per il periodo 2014-2020 e il connesso impatto atteso di una serie di misure stabilite dal regolamento proposto per il 2021-202712.

Estensione e approccio dell’audit

16

Tramite il presente audit, la Corte ha esaminato i costi sostenuti dalla Commissione e dagli Stati membri per attuare i fondi della politica di coesione tramite programmi operativi. Ha inoltre verificato se le informazioni sui costi che gli Stati membri devono trasmettere alla Commissione costituiscano una base sufficiente per l’adozione di decisioni di gestione sulla normativa e sulla semplificazione di norme e disposizioni.

17

Le constatazioni e conclusioni della Corte sono utili per il periodo di programmazione 2021-2027 e per accrescere l’efficacia dei sistemi di gestione e di controllo negli Stati membri per detto periodo.

18

La Corte ha analizzato i costi di attuazione dei fondi della politica di coesione, cercando di rispondere ai seguenti quesiti di audit:

  1. I costi complessivi di attuazione dei fondi della politica di coesione indicati dalla Commissione sono comparabili ad altri regimi simili basati su informazioni sui costi complete, uniformi, coerenti e dettagliate?
  2. I dati disponibili che sono alla base dei costi permettono di svolgere un’analisi e di prendere decisioni sulla normativa e sulla semplificazione delle norme?
19

Ai fini della presente relazione, il lavoro di audit della Corte ha riguardato sia la Commissione che le autorità degli Stati membri.

La Corte ha analizzato le procedure della Commissione, nonché le informazioni sui costi sostenuti dalla Commissione e dagli Stati membri disponibili presso la DG REGIO e la DG EMPL. Ha inoltre esaminato i metodi stabiliti dal servizio centrale della Commissione (direzione generale del Bilancio) per stimare i costi sostenuti dalla Commissione per attuare i controlli relativi ai fondi della politica di coesione.

Per assicurare un equilibrio geografico, gli auditor della Corte hanno selezionato cinque Stati membri tra quelli previamente giudicati dalla Commissione come più avanzati in termini di raccolta ed utilizzo delle informazioni sui costi- In Cechia, in Polonia e in Portogallo, l’audit è stato svolto per mezzo di visite presso le autorità competenti; per l’Austria e la Lettonia sono state tenute videoconferenze ed effettuati esami documentali. Per questi cinque Stati membri gli auditor della Corte hanno:

analizzato le procedure di registrazione, verifica e rendicontazione dei costi di attuazione dei fondi e dei programmi della politica di coesione utilizzate dalle autorità di coordinamento nazionali, dalle autorità di gestione, dalle autorità di certificazione e dalle autorità di audit che hanno preso parte all’attuazione di 15 programmi operativi;

esaminato i dati riportati ed utilizzati nello studio del 2018 (cfr. riquadro 1);

valutato la disponibilità e la qualità di detti dati.

Sono stati tenuti colloqui con funzionari delle autorità degli Stati membri e personale della Commissione in forza alla DG BUDG, DG EMPL e DG REGIO.

Inoltre, gli auditor della Corte hanno effettuato due indagini tramite questionario a livello di Stati membri.

Tutte le autorità responsabili dei programmi sono state invitate a prendere parte ad un questionario sulla raccolta, analisi e comunicazione delle informazioni sulla spesa amministrativa, nonché sui relativi processi ed opinioni. Sono pervenute risposte da 131 delle 591 autorità (22 %) di 26 Stati membri.

La Corte ha effettuato un sondaggio presso tutte le istituzioni superiori di controllo dell’UE, invitandole a fornire informazioni aggiuntive sui costi di attuazione dei fondi della politica di coesione e sui regimi di aiuto nazionali, nonché informazioni sugli audit da esse espletati riguardo a queste questioni. Sono pervenute risposte da 15 delle 28 istituzioni superiori di controllo.

Gli auditor della Corte hanno analizzato studi svolti dal 2010 al 2018 sui costi di attuazione dei fondi della politica di coesione e sulle misure di semplificazione (cfr. riquadro 1). Insieme, questi studi coprivano i tre periodi di programmazione tra il 2007 e il 2027.

20

Per esaminare i dati relativi ai costi e le connesse procedure, la Corte si è concentrata per lo più sul periodo di programmazione 2014-2020. L’audit ha riguardato informazioni di cui disponevano la Commissione e gli Stati membri al 31 dicembre 2018.

21

Il lavoro di audit non ha incluso:

  1. un esame dei vantaggi generati dalle procedure riguardanti l’attuazione dei fondi della politica di coesione né
  2. un esame dei costi amministrativi di singole operazioni selezionate a livello di beneficiario ( cfr. paragrafo 11).

Osservazioni

I costi complessivi comunicati riguardo all’attuazione dei fondi della politica di coesione sono comparativamente bassi, ma basati su dati non sufficientemente completi, uniformi e coerenti

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Attuare qualunque politica o programma comporta costi, principalmente per il personale, i sistemi informatici, gli edifici ed i servizi. Per dimostrare ai cittadini europei che le politiche sono attuate efficientemente, dovrebbero esser rese di pubblico dominio informazioni complete, uniformi e coerenti sui costi. I costi dovrebbero essere tenuti bassi: più essi crescono, meno fondi sono disponibili per l’effettiva attuazione della politica.

La Commissione rendiconta ogni anno sui costi di attuazione dei fondi della politica di coesione, ma detta rendicontazione non è uniforme nel tempo

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In base al regolamento finanziario dell’UE, la Commissione è tenuta a fornire una valutazione dei costi e dei benefici dei controlli nelle relazioni annuali di attività (RAA) di ciascuna DG13. La Commissione definisce “costi dei controlli” i costi sostenuti nella maggior parte degli ambiti dell’attuazione della spesa dell’UE, compresi i fondi della politica di coesione. Presso la Commissione, ciò include i costi primariamente relativi al personale della Commissione addetto all’attuazione dei fondi della politica di coesione, quale quello addetto ad attività di programmazione, monitoraggio, gestione finanziaria, assistenza tecnica e amministrativa ed audit. La tabella 1 illustra i dati per il periodo 2013-2018.

Tabella 1

Informazioni sui costi dei controlli contenute nelle relazioni annuali di attività della Commissione

2013 2014 2015 2016 2017 2018
Politica in materia di occupazione
Costo dei controlli (milioni di euro) (1) 25,51 24,65 24,57 24,55 26,56 13,28
Pagamenti dell’FSE effettuati (milioni di euro) 13 763,80 10 609,27 10 301,91 8 132,00 9 780,26 13 917,14
Costo percentuale dei controlli (costo dei controlli/pagamenti dell’FSE) 0,19 % 0,23 % 0,24 % 0,30 % 0,27 % 0,09 %
Costo dei controlli degli Stati membri per l’FSE (costo dei controlli/stanziamento complessivo dell’FSE per il periodo di programmazione) 4,80 % 4,80 % 4,80 % 4,80 % 4,80 % 2,76 %
Politica regionale
Costo dei controlli (milioni di euro) (1) non disponi­bile 75,27 70,57 74,49 74,42 73,69
Pagamenti del FESR e dell’FC effettuati (milioni di euro) 48 812,14 40 598,00 28 485,54 26 394,20 39 305,17
Costo percentuale dei controlli (costo dei controlli/pagamenti del FESR e dell’FC) 0,14 % 0,15 % 0,17 % 0,26 % 0,28 % 0,19 %
Costo dei controlli degli Stati membri per il FESR e l’FC (costo dei controlli/stanziamento complessivo del FESR e dell’FC per il periodo di programmazione) 2,10 % 2,10 % 2,10 % 2,10 % 2,10 % 2,26 % per il FESR e 1,84 % per l’FC

(1) Si tratta di un calcolo effettuato dalla Commissione europea per la relazione annuale di attività. Per il 2013-2017 vengono pubblicati i valori percentuali, per il 2018 viene pubblicato il valore assoluto.

Fonte: relazioni annuali di attività della Commissione europea.

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Nelle proprie RAA, la Commissione presenta i costi da essa sostenuti per i controlli come percentuale dei pagamenti effettuati. Nei primi anni di un periodo di programmazione, quando gli Stati membri stanno istituendo i programmi, ed i progetti non sono ancora attivi, vengono effettuati pochi pagamenti. Invece, i costi della Commissione sono relativamente stabili e non variano in misura rilevante secondo il volume dei fondi erogati. Variazioni nella percentuale pubblicata sono per lo più la conseguenza di variazioni nel volume dei pagamenti effettuati a favore dei programmi.

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Come altre DG della Commissione, le DG responsabili della politica di coesione (DG EMPL e DG REGIO) stimano i propri costi utilizzando un metodo stabilito dai servizi centrali della Commissione. Detto metodo consiste nel moltiplicare le unità di personale addette all’esecuzione della politica di coesione per un costo medio unitario stabilito per ciascuna categoria di personale. A seguito di raccomandazioni da parte del servizio di audit interno della Commissione, nel 2018 la metodologia di assegnazione del personale è stata aggiornata. In particolare, come spiegato nella RAA, la DG EMPL ha affinato il metodo utilizzato per stimare le risorse di personale coinvolte, metodo che non era stato aggiornato dal 2013. Questa modifica, accompagnata da due riorganizzazioni amministrative e dal notevole incremento del carico di lavoro legato al semestre UE (tutto indicato solo nella RAA del 2018) ha avuto l’effetto di ridurre del 50 % i costi dichiarati per la DG EMPL relativamente alla gestione concorrente. Ciò fa sorgere dubbi sull’esattezza dei costi dichiarati per il 2013-2017. La Corte ritiene che il metodo aggiornato, ora utilizzato dalla Commissione, permette di soddisfare i requisiti del regolamento finanziario (cfr. paragrafo 23).

Gli Stati membri dispongono soltanto di informazioni incomplete sui costi amministrativi

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Ciascuno Stato membro può decidere quali costi dichiarare alla Commissione come assistenza tecnica (cfr. paragrafo 14). La tipologia dei costi dichiarati differisce da un’autorità all’atra, persino all’interno di un singolo Stato membro. Alcuni Stati membri scelgono di non dichiarare tutti i propri costi amministrativi ammissibili come assistenza tecnica. Hanno facoltà di farlo, ad esempio, al fine di utilizzare una parte più cospicua dei fondi disponibili per progetti operativi. La figura 3 mostra i tipi di costi che le autorità di ciascuno dei cinque Stati membri controllati hanno dichiarato come assistenza tecnica. Dalla tabella si evince inoltre che alcuni Stati membri hanno scelto di non dichiarare, in parte o in toto, alcuni tipi di costi. Per i costi che non vengono dichiarati alla Commissione, quest’ultima non dispone di alcuna informazione in merito al relativo ammontare o alla relativa tipologia (cfr. anche paragrafo 13).

Figura 3

Finanziamento dei costi amministrativi negli Stati membri controllati

Stati membri Tipo di costo dei controlli coperto da assistenza tecnica / Autorità Costi per il personale Costi relativi a materiale Costi generali Costi esterni
Austria Organismo di coordinamento
(solo OROK)
Pienamente dichiarati Non dichiarati Non dichiarati Non dichiarati
Austria Autorità di gestione Parzialmente dichiarati Parzialmente dichiarati Parzialmente dichiarati Parzialmente dichiarati
Austria Organismi intermedi dell’autorità di gestione (1) Non dichiarati Non dichiarati Non dichiarati Parzialmente dichiarati
Austria Autorità di certificazione (2) Non dichiarati Non dichiarati Non dichiarati Parzialmente dichiarati
Austria Organismi intermedi dell’autorità di certificazione (3) Parzialmente dichiarati Parzialmente dichiarati Parzialmente dichiarati Parzialmente dichiarati
Austria Autorità di audit Non dichiarati Non dichiarati Non dichiarati Non dichiarati
Cechia Organismo di coordinamento Pienamente dichiarati Dichiarati nella grande maggioranza dei casi Pienamente dichiarati Parzialmente dichiarati
Cechia Autorità di gestione Pienamente dichiarati Parzialmente dichiarati Parzialmente dichiarati Parzialmente dichiarati
Cechia Organismi intermedi dell’autorità di gestione Pienamente dichiarati Parzialmente dichiarati Parzialmente dichiarati Parzialmente dichiarati
Cechia Autorità di certificazione Pienamente dichiarati Parzialmente dichiarati Non dichiarati Pienamente dichiarati
Cechia Autorità di audit Pienamente dichiarati Dichiarati nella grande maggioranza dei casi Dichiarati nella grande maggioranza dei casi Nessuna informazione
Lettonia Autorità di gestione Dichiarati nella grande maggioranza dei casi Dichiarati nella grande maggioranza dei casi Dichiarati nella grande maggioranza dei casi Dichiarati nella grande maggioranza dei casi
Lettonia Organismi intermedi dell’autorità di gestione Parzialmente dichiarati Parzialmente dichiarati Parzialmente dichiarati Parzialmente dichiarati
Lettonia Autorità di certificazione Parzialmente dichiarati Non dichiarati Parzialmente dichiarati Non applicabile
Lettonia Autorità di audit Dichiarati nella grande maggioranza dei casi Dichiarati nella grande maggioranza dei casi Pienamente dichiarati Pienamente dichiarati
Portogallo Organismo di coordinamento Pienamente dichiarati Pienamente dichiarati Pienamente dichiarati Pienamente dichiarati
Portogallo Autorità di gestione Pienamente dichiarati Pienamente dichiarati Pienamente dichiarati Pienamente dichiarati
Portogallo Organismi intermedi dell’autorità di gestione Parzialmente dichiarati Parzialmente dichiarati Parzialmente dichiarati Parzialmente dichiarati
Portogallo Autorità di certificazione Pienamente dichiarati Pienamente dichiarati Pienamente dichiarati Pienamente dichiarati
Portogallo Autorità di audit Parzialmente dichiarati Pienamente dichiarati Parzialmente dichiarati Pienamente dichiarati
Portogallo Struttura di audit distinta – audit delle operazioni Pienamente dichiarati Pienamente dichiarati Pienamente dichiarati Pienamente dichiarati
Polonia Autorità di gestione Pienamente dichiarati Pienamente dichiarati Nessuna informazione Pienamente dichiarati
Polonia Organismi intermedi dell’autorità di gestione Pienamente dichiarati Pienamente dichiarati Parzialmente dichiarati Pienamente dichiarati
Polonia Autorità di certificazione (4) Pienamente dichiarati Pienamente dichiarati Nessuna informazione Pienamente dichiarati
Polonia Autorità di audit Pienamente dichiarati Pienamente dichiarati Non applicabile Pienamente dichiarati

(1) Gli OI delle AdG del FESR non sono finanziati a valere sull’assistenza tecnica.

(2) L’autorità di certificazione dell’FSE non dichiara alcun costo per assistenza tecnica.

(3) L’autorità di certificazione dell’FSE non dispone di alcun OI.

(4) In Polonia, l’autorità di certificazione è una parte funzionale distinta dell’AdG.

Fonte: Corte dei conti europea.

27

Dalle risposte all’indagine della Corte emerge che l’assistenza tecnica copre una parte notevole dei costi amministrativi degli Stati membri, ma non tutti (cfr. figura 2). In altre parole, gli Stati membri finanziano una parte dei costi amministrativi dalle rispettive risorse nazionali o regionali, senza dichiararlo alla Commissione.

28

Per il periodo di programmazione 2007-2013, per il quale solo pochi PO sono ancora aperti, il 10 % delle autorità degli Stati membri che ha risposto al questionario della Corte ha affermato di aver finanziato tutti i propri costi con risorse nazionali. All’altro estremo, il 13 % di esse ha finanziato tutti i rispettivi costi a valere sull’assistenza tecnica (cfr. tabella 2).

Tabella 2

Percentuale di assistenza tecnica per i costi amministrativi, così come stimato da coloro che hanno risposto al sondaggio per il periodo 2007-2013

Percentuale relativa all’assistenza tecnica sul totale dei costi amministrativi  % di coloro che hanno risposto
0 % 10 %
1 %-25 % 9 %
26 %-50 % 11 %
51 %-75 % 7 %
76 %-99 % 9 %
100 % 13 %
Non nota 41 %
Totale 100 %

Fonte: Corte dei conti europea.

29

Per stimare l’importo dichiarato come percentuale dei costi amministrativi complessivi di un singolo Stato membro, la Commissione ha interpellato tutti gli Stati membri. È pervenuta ad un intervallo stimato del 30 %-70 %14 (per il periodo di programmazione 2007-2013 per il FESR e l’FC) nel 2010 e del 68 %15 (per il periodo di programmazione 2014-2020 per tutti i cinque fondi SIE) nel 2018.

30

Dal questionario della Corte emerge che il 41 % di coloro che hanno risposto non era in grado di stimare la percentuale dei costi finanziati a valere sull’assistenza tecnica (cfr. tabella 2). Nonostante i costi dichiarati per l’assistenza tecnica siano noti, nella grande maggioranza dei casi (91 % di coloro che hanno risposto) non vi era alcun obbligo a livello nazionale di determinare i costi complessivi. Ciò non avviene unicamente per gli organismi che attuano i fondi della politica di coesione: solo il 20 % delle istituzioni superiori di controllo ha confermato l’esistenza di tali obblighi per regimi di finanziamento puramente nazionali o regionali.

31

Le autorità degli Stati membri, in qualità di organismi pubblici, dispongono di sistemi contabili che registrano i costi da esse sostenuti, ma il 62 % di quelle che hanno risposto al questionario della Corte facevano parte di organismi più grandi, come ministeri. Ciò significa che potrebbe essere difficile individuare i costi relativi all’attività delle autorità di programma che attuano la politica di coesione distinguendoli da quelli del più grande organismo con il quale esse condividono, ad esempio, la sede o i sistemi informatici.

L’apposito studio del 2018 ordinato dalla Commissione per stimare i costi amministrativi era basato su dati d’ingresso non sufficientemente completi, uniformi e coerenti

32

Dato che non sono disponibili informazioni complete sui costi amministrativi degli Stati membri, la Commissione periodicamente commissiona studi per stimare detti costi. Questi studi sono stati svolti da società di consulenza intorno al quinto anno del rispettivo periodo di programmazione e pubblicati nel 2010 (FC e FESR), nel 2012 (FES) e nel 2018 per tutti i cinque fondi SIE (cfr. riquadro 1).

33

Per lo studio del 2018, la società di consulenza ha chiesto a tutte le autorità degli Stati membri di fornire informazioni sui costi amministrativi tramite un questionario. Queste autorità includevano autorità di gestione, di certificazione e di audit, nonché organismi nazionali di coordinamento, ma non includevano un significativo numero di organismi intermedi.

34

Le autorità degli Stati membri non erano giuridicamente obbligate a rispondere, ed infatti non tutte lo hanno fatto. Il tasso di risposta è variato dal 13 % (Germania) al 100 % (Danimarca e Slovenia)16. La copertura finale in tutti gli Stati membri per tutti i cinque fondi SIE è stata del 39 %17.

35

Gli auditor della Corte hanno chiesto a coloro che hanno risposto al sondaggio della Corte perché non avevano risposto al questionario predisposto dalla società di consulenza per lo studio del 2018. Alcuni hanno risposto che ciò era dovuto alla penuria di risorse umane e di dati prontamente disponibili. Altri hanno risposto che la tempistica del questionario non era ottimale: poiché le attività sono distribuite in modo non uniforme nel corso di un periodo di programmazione (a causa del naturale funzionamento del settore d’intervento), anche i costi amministrativi degli Stati membri erano distribuiti in modo non uniforme nel corso del periodo. Non essendo la risposta al questionario completa, la società di consulenza ha dovuto operare aggiustamenti compensativi ai dati per riempire i vuoti. Ciò è stato fatto utilizzando le risposte valide fornite da rispondenti “simili”18.

36

Per quegli Stati membri che non hanno risposto, le risorse necessarie per completare l’esercizio non erano eccessive: coloro che hanno risposto all’indagine della Corte hanno indicato di aver impiegato in media 1,7 settimane-uomo per rispondere al questionario.

37

Dall’audit espletato dalla Corte negli Stati membri selezionati e dalle risposte all’indagine tramite questionario effettuata dalla Corte emerge che i dati di ingresso forniti alla società di consulenza non erano sufficientemente completi, uniformi e coerenti, per le seguenti ragioni:

  • in tutti i cinque Stati membri controllati, le autorità hanno sostenuto che la portata e la metodologia dello studio, nonché le domande del questionario, non erano chiare e che non vi erano apposite linee-guida;
  • coloro che hanno risposto al questionario della Corte sono stati in grado di estrarre dai rispettivi sistemi informativi poco più del 50 % delle informazioni necessarie per compilare il questionario della società di consulenza. Di conseguenza, hanno dovuto usare stime per molti dei dati necessari;
  • per tutti i cinque Stati membri controllati, sono state compiute poche verifiche sui dati alla base delle risposte delle autorità: la società di consulenza ha solo effettuato verifiche della plausibilità dei dati;
  • alcune autorità di quattro dei cinque Stati controllati non hanno sempre incluso nelle loro risposte le informazioni relative agli organismi intermedi;
  • in tutti i cinque Stati membri controllati, alcune autorità hanno indicato solo i costi finanziati a valere sull’assistenza tecnica, che non rappresentano la totalità dei costi amministrativi;
  • per due dei cinque Stati membri controllati, alcune informazioni riportate non si riferiscono solo al periodo di programmazione 2014-2020;
  • per quattro dei cinque Stati membri controllati, i costi sono stati indicati in modo incoerente: gli auditor della Corte hanno rilevato costi che non erano stati inclusi nella rendicontazione relativa all’attuazione della politica di coesione. In uno degli Stati membri controllati, gli auditor della Corte hanno anche rilevato costi rendicontati che non avevano nulla a che vedere con l’attuazione della politica di coesione (cfr. riquadro 2).

Riquadro 2

Problemi riscontrati nelle risposte delle autorità degli Stati membri

In uno Stato membro, un’autorità di audit ha indicato solo i costi per spese generali della propria sede principale, ma le spese generali relative a 35 uffici regionali non sono state incluse. La stessa autorità ha incluso costi relativi all’insieme del proprio personale, nonostante alcuni membri del personale espletino audit su spese non connesse alla politica di coesione.

38

Due autorità hanno affermato che, se si fosse data previa comunicazione, si sarebbero potute maggiori e migliori informazioni. Se la necessità di disporre di tali informazioni fosse stata comunicata sin dall’inizio del periodo di programmazione, esse avrebbero potuto impostare i propri sistemi e le proprie procedure in modo da generare le informazioni necessarie, e fornire i dati sarebbe risultato molto più semplice, più efficiente e più preciso.

39

Per il FESR e l’FC, lo studio del 2018 perviene a risultati molto simili a quelli del precedente studio del 2010. Tuttavia, nello studio del 2018 i costi degli Stati membri per l’FSE venivano stimati al 2,8 %, mentre nello studio del 2012 al 4,8 %. Secondo lo studio del 2018, questa ingente riduzione dei costi potrebbe essere principalmente attribuita a riduzioni dei costi: i) di monitoraggio e di valutazione; ii) delle verifiche delle domande di rimborso (specie a causa dell’esteso utilizzo delle opzioni semplificate in materia di costi); iii) delle attività di informazione e comunicazione19.

I dati disponibili indicano che i costi amministrativi sono comparativamente bassi

40

Il costo amministrativo della politica di coesione dovrebbe essere ragionevole in confronto ad altri programmi di finanziamento degli investimenti a livello europeo o internazionale.

41

Le debolezze indicate ai paragrafi 33-39 della presente relazione mettono in dubbio la completezza, l’uniformità e la coerenza dei dati raccolti per lo studio del 2018. Di conseguenza, nell’analizzare i dati, bisogna tener conto di tale inattendibilità; in altre parole, i dati sono utili solo per confronti generici. Ciononostante, pur tenendo conto di un notevole margine di errore, i dati disponibili mostrano che i costi amministrativi dei fondi della politica di coesione sono comparativamente bassi in relazione ad altri programmi europei ed internazionali.

42

Lo studio del 2018 mostra che, per gli Stati membri, il costo medio di attuazione dei fondi della politica di coesione è stato pari al 2,3 %20 dei fondi complessivi stanziati. Il meno costoso di tutti i fondi SIE è l’FC, con l’1,8 % di costi amministrativi, seguito dal FESR (2,3 %) e dall’FSE (2,8 %) (cfr. tabella 1). Lo studio conclude21 che queste differenze riflettono la diversa natura dei fondi: ad esempio, i programmi dell’FC in genere contemplano progetti più grandi e meno numerosi da attuare rispetto all’FSE oppure differenze nel volume dei fondi. Pertanto, per qualunque confronto, bisogna tener conto della diversa natura dei fondi. Lo studio del 2018 indica che i costi dell’attuazione dei fondi della politica di coesione sono inferiori a quelli per il FEASR (8,3 %) e per il FEAMP (4,4 %).

43

Oltre ai costi degli Stati membri, i costi sostenuti dalla Commissione per il 2018 vengono stimati pari allo 0,36 % del totale degli impegni di finanziamento assunti per la politica di coesione. Nell’ambito di tale percentuale, i costi della DG EMPL ammontano allo 0,18 % dei fondi FSE impegnati e i costi della DG REGIO allo 0,42 % dei fondi FC e FESR impegnati.

44

Lo studio del 2018 fa altresì riferimento a studi precedenti che hanno mostrato che, in base a confronti internazionali, i costi di attuazione dei fondi SIE sono ragionevoli. Detti studi hanno concluso che i costi sostenuti dagli Stati membri per attuare i fondi SIE erano comparabili alle spese amministrative generali della Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (BERS), con strutture di gestione e di attuazione sostanzialmente simili, che sono ammontate al 4,5 % dei costi per i programmi. I costi amministrativi dei programmi di partenariato globali e regionali della Banca mondiale ammontano all’11 %.

Le informazioni disponibili sui costi non erano idonee per valutare l’impatto della semplificazione delle norme dell’UE

45

Le informazioni sui costi amministrativi dell’attuazione dei fondi della politica di coesione sono particolarmente importanti in due fasi di qualunque periodo di programmazione:

  1. quando viene proposta normativa per un periodo di programmazione e vengono modificate, abrogate o introdotte disposizioni;
  2. quando un periodo di programmazione viene chiuso e l’importo definitivo dei costi amministrativi può essere determinato e confrontato con le ipotesi iniziali.
46

Per giustificare la modifica alle disposizioni normative nel nuovo RDC, gli studi dovrebbero presentare informazioni e servire da base probatoria affinché la Commissione ottenga una buona comprensione della complessità delle norme e delle pratiche amministrative applicabili ai costi amministrativi. Dette informazioni dovrebbero consentire alla Commissione e agli Stati membri di stabilire quali misure di semplificazione possano essere efficaci e l’impatto atteso delle stesse, considerando al contempo i vantaggi sul piano della regolamentazione. Una volta che l’attuazione dei programmi è sufficientemente avanzata, la Commissione dovrebbe misurare gli effetti ed analizzare l’impatto delle misure di semplificazione, se siano applicate o si programmi di applicarle nel successivo periodo di programmazione.

Per quel che concerne i risparmi nel 2014-2020 derivanti dalla semplificazione normativa, la Commissione è più ottimista degli Stati membri

47

Gli auditor della Corte hanno esaminato l’analisi effettuata dalla Commissione sull’impatto delle misure di semplificazione e l’hanno confrontata con i punti di vista degli Stati membri in merito ai costi amministrativi per il periodo 2014-2020. Gli studi effettuati per conto della Commissione tra il 2010 e il 2018 (cfr. riquadro 1) sono stati basati su informazioni relative alle fasi iniziali del medesimo periodo di programmazione oppure su informazioni del precedente periodo di programmazione utilizzate come scenario di partenza per stimare il futuro impatto delle misure di semplificazione introdotte o proposte. In entrambi gli scenari, le informazioni disponibili erano insufficienti per valutare l’impatto delle modifiche dovute alle misure di semplificazione.

48

Un esempio dell’utilizzo di informazioni relative alle prime fasi del periodo di programmazione è lo studio del 2017 (cfr. riquadro 1). Nel corso di precedenti audit22, la Corte ha constatato che la lenta attuazione nel periodo 2014-2020 ha condotto ad un tasso di assorbimento pari approssimativamente ad appena il 10 % dei fondi del FESR, dell’FSE e dell’FC disponibili al primo semestre del 2017. Con un assorbimento di solo il 10 % dei fondi stanziati, risulta difficoltoso stimare gli effetti delle misure di semplificazione in esame, poiché le norme modificate, in generale, richiederanno una modifica delle procedure, l’acquisizione di nuove conoscenze e formazione. Lo studio del 2018 conferma che l’impatto delle norme modificate avrebbe potuto materializzarsi solo dopo un certo lasso di tempo e che sarà difficile fornire elementi comprovanti la conclusione che le modifiche hanno avuto un impatto sui costi amministrativi23.

49

Gli studi effettuati sino ad oggi (cfr. riquadro 1) miravano a stimare il livello massimo stabilito dalla normativa per l’assistenza tecnica a valere sui vari fondi della politica di coesione e ad illustrare futuri risparmi attesi che potrebbero derivare dalle misure di semplificazione. Tuttavia, la Commissione non ha ancora appurato se detti risparmi si siano concretizzati. Nonostante quasi tutti i programmi operativi del 2007-2013 siano adesso chiusi (cfr. paragrafo 05), la Commissione non ha ancora misurato e valutato la differenza tra l’impatto stimato delle misure di semplificazione e l’impatto effettivo delle stesse.

50

Nello studio effettuato nel 2017 per conto della Commissione (cfr. riquadro 1) si è verificato se 21 misure di semplificazione selezionate introdotte nel RDC 2014-2020 avessero generato le riduzioni attese per tutti i cinque fondi SIE (cfr. allegato III).

51

Dallo studio è emerso che, nel complesso, le 21 misure di semplificazione dovrebbero ridurre, per le pubbliche amministrazioni, i costi amministrativi relativi ai fondi della politica di coesione di una percentuale compresa tra il 4 % e l’8 % per il FESR e l’FC e di una percentuale compresa tra il 2 % ed il 5 % per l’FSE24. Dallo studio è inoltre emerso che la soglia stabilita dalla normativa per l’assistenza tecnica, attualmente fissata al 4 % dei fondi stanziati, potrebbe essere ridotta ad una percentuale compresa tra il 3,7 % ed il 3,8 % per i fondi SIE.

52

Sia nell’indagine tramite questionario che nel corso delle visite presso le autorità responsabili dell’attuazione, gli auditor della Corte hanno chiesto a dette autorità quale tendenza si attendessero per i costi amministrativi del periodo 2014-2020 rispetto a quelli del periodo 2007-2013. Circa il 58 % delle autorità che hanno risposto si attendeva che i rispettivi costi sarebbero aumentati, mentre il 20 % non si aspettava alcun cambiamento; in altre parole, il 78 % di esse crede che i costi amministrativi aumenteranno o rimarranno invariati rispetto al periodo precedente. Secondo le autorità degli Stati membri che hanno risposto, i fattori più importanti che esse prevedono contribuiranno ad un aumento dei costi sono il numero degli atti normativi dell’UE e le difficoltà di interpretazione degli stessi, nonché il numero di compiti che le autorità sono tenute a svolgere in base alla normativa.

53

Il fatto che la maggioranza delle autorità degli Stati membri che hanno risposto si attenda un aumento dei costi amministrativi contrasta con la valutazione della Commissione, che prevede una diminuzione dei costi amministrativi.

L’impatto delle proposte misure di semplificazione per il 2021-2027 è incerto

54

Al paragrafo 41, si è sottolineato che i dati utilizzati per lo studio del 2018 sono idonei solo per confronti generici. Di conseguenza, utilizzare singole parti dello studio del 2018 come base per introdurre dettagliate modifiche della normativa appare molto difficoltoso e richiederebbe una certa cautela. Lo conferma la stessa Commissione asserendo, nella relazione della proposta per il nuovo RDC, che “[m]olte delle semplificazioni nel regolamento sulle disposizioni comuni sono difficili da quantificare finanziariamente in anticipo [...]”25. Ciononostante, la Commissione ha scelto e presentato nella relazione due stime specifiche concernenti specifiche modifiche alle norme nel proposto regolamento per il 2021-2027 (cfr. riquadro 3).

Riquadro 3

Stime tratte dallo studio del 2018 e inserite nella relazione della proposta per il nuovo RDC

  • “Il maggiore ricorso alle opzioni semplificate in materia di costi (o ai pagamenti in base a condizioni) per il FESR e il Fondo di coesione potrebbe ridurre notevolmente i costi amministrativi totali, anche del 20-25 % se tali opzioni sono applicate in tutti i casi”.
  • “Un approccio più proporzionato al controllo e agli audit comporterebbe una riduzione importante del numero di verifiche e degli oneri di audit per i programmi “a basso rischio”, riducendo in tal modo i costi amministrativi per il FESR e il Fondo di coesione del 2-3 % e i costi dei programmi interessati in misura molto maggiore”.
55

La stima relativa al maggior utilizzo delle opzioni semplificate in materia di costi (cfr. primo punto del riquadro 3) è una delle due stime effettuate nello studio del 2018 per questa misura di semplificazione. Tuttavia, nello stesso studio del 2018 tale stima specifica viene considerata uno scenario “estremo”, che è “attualmente irrealistico”. Secondo quanto si afferma nello studio, uno scenario più “realistico” risulterebbe in risparmi dell’ordine dell’1 %-2 %26. Di fatto, quindi, la Commissione non ha presentato lo scenario maggiormente realistico per la discussione sulla proposta normativa.

56

Nello studio condotto per conto della Commissione nel 2018 (cfr. riquadro 1) si è esaminato l’impatto atteso di otto delle 80 misure di semplificazione introdotte nella proposta per il 2021-2027. La Commissione ha individuato queste otto misure come particolarmente pertinenti per una valutazione d’impatto. Nello studio non viene specificato in che modo la Commissione abbia scelto dette misure.

57

Prendendo come situazione di partenza, a fini di raffronto, il periodo 2014-2020, nello studio si conclude che le otto misure di semplificazione proposte porteranno ad una riduzione dei costi amministrativi per i fondi della politica di coesione ed il FEAMP di soli 0,2 punti percentuali27. Circa l’80 % di detta riduzione proviene da due misure: il ridotto numero di verifiche e il maggior ricorso alle opzioni semplificate in materia di costi (cfr. paragrafo 39).

58

La Corte osserva che gli Stati membri oggetto dello studio sembrano convenire che i costi amministrativi delle autorità degli Stati membri diminuiranno per il periodo 2021-2027. Coloro che hanno risposto in nome degli Stati membri hanno affermato che, affinché tale riduzione si materializzi, occorrerebbero, principalmente, disposizioni più chiare, un minor numero di atti normativi dell’UE, meno compiti per le autorità ed un maggior ricorso alle opzioni semplificate in materia di costi. Nel proprio parere sulla proposta di RDC per il 2021-2027, la Corte ha confermato che il quadro normativo segue una struttura semplificata e contempla un ridotto numero di regolamenti, notevolmente più brevi28.

59

Ciononostante, nel proprio parere la Corte afferma anche29 che una serie di disposizioni manca di chiarezza per quanto riguarda l’attuazione. Tali disposizioni potrebbero anche comportare l’impiego di risorse amministrative per inutili discussioni su come attuarle, nonché un’ulteriore richiesta di orientamenti della Commissione. Alla luce di ciò, vi è il rischio che le riduzioni dei costi amministrativi possano essere minori di quanto stimato o che possano non materializzarsi affatto (cfr. paragrafo 57).

60

Per il precedente e per l’attuale periodo di programmazione, il meccanismo di cofinanziamento per l’assistenza tecnica agli Stati membri era basato su costi composti per lo più da attività svolte dal personale. Ciò comporta rischi connessi a criteri di pagamento e di ammissibilità non accurati. Per il periodo 2021-2027, nella proposta di regolamento si suggerisce di modificare questo meccanismo e di basare invece il cofinanziamento su un tasso forfettario di spese operative30; ciò dovrebbe ridurre significativamente il rischio finanziario e di inosservanza relativo all’assistenza tecnica.

61

Inoltre, nella proposta di regolamento per il periodo 2021-2027 si suggerisce una modifica al limite massimo per il sostegno in termini di assistenza tecnica (cfr. paragrafo 14 e riquadro 4). Nel complesso, stante anche il tasso di finanziamento più basso per l’assistenza tecnica per il sostegno del Fondo di coesione e del FESR, la Corte ritiene che questa modifica dovrebbe portare ad una notevole riduzione dei fondi UE spesi a valere sul bilancio dell’UE per assistenza tecnica agli Stati membri.

Riquadro 4

Limite per il finanziamento a tasso forfettario dell’assistenza tecnica agli Stati membri contenuto nella proposta di RDC per il 2021-2027

Le percentuali massime di finanziamento dell’assistenza tecnica per i fondi della politica di coesione sono le seguenti:

  • 2,5 % per il sostegno del FESR nell’ambito dell’obiettivo “Investimenti a favore dell’occupazione e della crescita” e per il sostegno del Fondo di coesione;
  • 4 % per il sostegno dell’FSE+;
  • 5 % per i programmi a norma dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), punto vii), del regolamento FSE+.
62

Alcuni Stati membri potrebbero sostenere costi superiori al valore del tasso forfettario massimo (cfr. riquadro 4 e figura 2) ed una serie di Stati membri spenderà notevoli somme per costi amministrativi. La Corte ritiene che ciò potrebbe motivare gli Stati membri a ricercare riduzioni dei costi tramite una semplificazione delle norme per il periodo 2021-2027, aprendo indirettamente la strada ad ulteriori semplificazioni della normativa UE. Un altro elemento importante di detta ricerca è il fatto che gli Stati membri analizzerebbero le proprie procedure ed i propri processi amministrativi cercando di individuare inefficienze o inutili complessità.

La Commissione non ha esaminato importanti elementi pertinenti per la presa delle decisioni e la semplificazione normativa

63

Come indicato nel documento di riflessione della Corte sulla semplificazione31, alcune delle maggiori possibilità di semplificazione risiedono nelle procedure nazionali e regionali non dipendenti dai regolamenti dell’UE e che quindi non possono essere influenzate dalla Commissione.

64

Tramite alcuni degli studi di cui al riquadro 1, la Commissione ha valutato l’impatto finanziario di una serie di misure di semplificazione per il periodo 2014-2020 e per il 2021-2027 (cfr. paragrafo 48). Per lo studio effettuato nel 2018 per conto della Commissione, la società di consulenza ha raccolto informazioni presso gli Stati membri inviando loro questionari (cfr. paragrafo 33). Prima di inviare i questionari, la società di consulenza ha individuato, sulla base delle disposizioni del RDC del 2014-2020 e di altri pertinenti regolamenti, ed in consultazione con la Commissione, i compiti amministrativi, elencandoli dettagliatamente nella relazione metodologica (cfr. allegato II).

65

Nello studio viene esaminato il ricorso alle misure di semplificazione introdotte a livello UE, ma non vengono analizzate pratiche ed informazioni su come questi compiti vengono svolti dagli Stati membri. Dal lavoro svolto dalla Corte per il documento di riflessione sulla semplificazione32 è emerso che le pratiche amministrative e i relativi oneri amministrativi per autorità e beneficiari variano notevolmente tra gli Stati membri e i PO33. La Corte ha constatato che tali differenze sussistono, ad esempio per quel che concerne la modalità di presentazione delle domande per progetti, la dimensione di tali domande e la quantità di informazioni che i richiedenti devono fornire34. Ciò avrebbe dovuto fornire alla società di consulenza informazioni sulle ragioni alla base del livello dei costi amministrativi e avrebbe potuto far meglio stimare l’impatto atteso delle misure di semplificazione.

Conclusioni e raccomandazioni

66

La Corte ha constatato che il costo complessivo di attuazione dei fondi della politica di coesione, così come presentato dalla Commissione, è comparativamente basso rispetto a quello di altri fondi dell’UE e di altri programmi finanziati a livello internazionale. Tuttavia, la Corte ha concluso che i dati alla base dei costi raccolti dalla Commissione non erano abbastanza completi, uniformi e coerenti per essere utilizzati, ad esempio per valutare l’impatto della semplificazione delle norme dell’UE sulle modalità di attuazione dei fondi della politica di coesione.

67

Gli Stati membri dichiarano all’UE una parte dei costi da essi sostenuti per l’attuazione dei programmi, chiedendone il rimborso. Si tratta della cosiddetta assistenza tecnica. Nonostante i costi dichiarati per l’assistenza tecnica siano noti, in alcuni casi, per la parte non dichiarata/che si aggiunge all’assistenza tecnica, le informazioni disponibili sono scarse se non inesistenti. Pertanto, di tanto in tanto la Commissione conduce studi per stimare i costi amministrativi complessivi; il più recente di questi studi, pubblicato nel 2018, fornisce una stima dei costi amministrativi per il periodo 2021-2027. La Corte ha constatato che, sebbene i dati alla base dello studio non fossero sufficientemente uniformi, coerenti e completi, lo studio poteva comunque essere utile per raffronti generici. Per di più, due autorità degli Stati membri hanno confermato quanto sostenuto dalla Corte, ossia che avrebbero potuto fornire informazioni migliori ed in maggiore quantità se fossero state avvisate in anticipo (paragrafi 26-39).

68

Confrontando i costi di attuazione dei fondi della politica di coesione con quelli comunicati da altre organizzazioni internazionali, la Corte ha constatato che i costi sostenuti dagli Stati membri, corrispondenti, a detta della Commissione, al 2,3 %, sono comparativamente bassi (paragrafi 40-44).

Raccomandazione 1 – Migliorare l’approccio agli studi sui costi amministrativi, annunciando ciò che verrà esaminato e quando

Per futuri studi, onde ottenere un tasso di risposta ai questionari significativo che permetta di valutare e trarre conclusioni su specifici elementi, la Commissione dovrebbe:

  1. in una fase iniziale del periodo di programmazione, inviare agli Stati membri una comunicazione che annuncia lo studio;
  2. includere, nella comunicazione agli Stati membri che annuncia lo studio, informazioni su quali contenuti e quali dati debbano essere forniti ed entro quale termine ultimo;
  3. sostenere gli Stati membri nel corso della raccolta e del consolidamento dei dati;
  4. assicurarsi che i dati raccolti ai fini degli studi siano verificati, tenendo conto delle procedure di verifica già esistenti utilizzate dagli Stati membri e dall’UE, per far sì che detti dati siano di qualità sufficiente.

Termine: per i punti a) e b) entro la fine del 2021; per i punti c) e d) entro la fine del 2024.

69

La maggioranza degli studi della Commissione è stata effettuata nella prima fase dei periodi di programmazione. Tuttavia, poiché l’attuazione delle misure di semplificazione richiede un certo lasso di tempo, valutarne l’impatto in una fase iniziale diventa difficoltoso o ne riduce l’utilità. Per il periodo 2007-2013, la Commissione non ha ancora determinato la differenza tra l’impatto stimato e l’impatto effettivo delle misure di semplificazione, nonostante quasi tutti i programmi operativi siano stati chiusi (paragrafi 47-49).

70

Basandosi su uno studio del 2017, la Commissione ha stimato che, per il periodo 2014-2020, l’introduzione di 21 misure di semplificazione dovrebbe portare ad una riduzione dei costi amministrativi del 4 %-8 % per il FESR e l’FC e del 2 %-5 % per l’FSE. Tuttavia, dall’indagine effettuata dalla Corte emerge che la maggioranza di coloro che hanno risposto per gli Stati membri ritiene che i costi amministrativi aumenteranno nel periodo 2014-2020 (paragrafi 50-52).

Raccomandazione 2 – Verificare se le stimate riduzioni dei costi amministrativi si siano materializzate

Una volta che l’attuazione dei programmi sia sufficientemente avanzata, la Commissione dovrebbe esaminare un campione di programmi operativi, iniziando dal periodo di programmazione 2014-2020, per misurare gli effetti e analizzare l’impatto delle misure di semplificazione.

Termine: fine 2022

71

Nella relazione concernente la proposta legislativa per il 2021-2027, la Commissione ha presentato due stime, tratte dallo studio del 2018, relative a singole specifiche misure di semplificazione; una di tali stime era stata definita irrealistica dall’autore dello studio. La Corte ritiene che, come base per la relazione, avrebbe dovuto essere utilizzato lo scenario più realistico (paragrafi 54-55).

72

Basandosi sullo studio del 2018, la Commissione ha stimato che i costi amministrativi nel periodo 2021-2027 saranno approssimativamente di 0,2 punti percentuali più bassi rispetto a quelli del periodo 2014-2020. Dall’indagine condotta dalla Corte emerge che le autorità degli Stati membri che hanno risposto al questionario confermano che ciò avverrà se, ad esempio, le disposizioni verranno chiarite, se verranno proposti meno atti normativi dell’UE e meno compiti per gli Stati membri e se verrà esteso il ricorso alle opzioni semplificate in materia di costi. Tuttavia, come indicato nel parere della Corte sulla nuova proposta normativa, alcune disposizioni non sono chiare, e ciò mette in dubbio il futuro conseguimento dei risparmi stimati (paragrafi 56-59).

73

Nella proposta legislativa applicabile al 2021-2027, le norme per il rimborso dell’assistenza tecnica sono mutate. Se la proposta verrà adottata, l’assistenza tecnica verrà pagata ad un tasso forfettario delle spese operative, con un limite massimo per ogni fondo della politica di coesione. Grazie a questa modifica, i rischi finanziari e di inosservanza connessi all’assistenza tecnica dovrebbero significativamente ridursi e dovrebbero generare una notevole riduzione dei fondi UE spesi per assistenza tecnica agli Stati membri (paragrafi 60-62).

74

La Commissione ha introdotto e proposto numerose misure di semplificazione nei regolamenti applicabili al periodo 2014-2020 e in quelli applicabili al periodo 2021-2027. L’impatto finanziario di molte di queste misure di semplificazione è stato stimato dalla Commissione. Tuttavia, non si è tenuto conto della complessità delle pratiche amministrative delle autorità degli Stati membri. Sulla base di precedenti lavori di audit, la Corte ritiene che alcune delle maggiori possibilità di semplificazione potrebbero risiedere nelle procedure nazionali e regionali non dipendenti dai regolamenti dell’UE (paragrafi 63-65).

Raccomandazione 3 – Esaminare le pratiche amministrative negli Stati membri

La Commissione, dialogando con gli Stati membri, dovrebbe, già per il periodo di programmazione 2014-2020, analizzare le pratiche e procedure amministrative a livello di Stato membro al fine di eliminare inefficienze (come la sovraregolamentazione) e diffondere esempi di pratiche e procedure amministrative efficienti a tutte le competenti autorità degli Stati membri.

Termine: fine 2021

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione II, presieduta da Iliana Ivanova, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, nella riunione del 26 febbraio 2020.

Per la Corte dei conti europea

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Allegati

Allegato I – Stanziamenti complessivi per la politica di coesione e assistenza tecnica per il periodo di programmazione 2014-2020, per Stato membro (euro)

Stati membri 2014-2020
Stanziamento totale per il PO
2014-2020
Stanziamento totale per assistenza tecnica
Belgio 4 694 736 243 125 169 239
Bulgaria 8 700 725 709 344 945 848
Cechia 29 544 467 130 989 172 991
Danimarca 810 178 396 37 127 934
Germania 30 366 253 079 1 091 204 875
Estonia 4 665 144 886 127 019 229
Irlanda 1 977 710 171 28 213 058
Grecia 20 428 360 921 721 851 079
Spagna 42 441 119 299 776 314 024
Francia 28 501 806 801 940 126 804
Croazia 9 921 375 168 371 897 191
Italia 53 257 045 945 1 738 915 895
Cipro 873 633 561 27 440 714
Lettonia 5 192 727 708 119 195 651
Lituania 7 887 717 226 251 006 331
Lussemburgo 88 283 382 4 747 036
Ungheria 25 420 619 357 227 587 211
Malta 865 226 493 23 940 736
Paesi Bassi 2 399 304 517 91 849 186
Austria 2 977 566 143 92 134 060
Polonia 90 592 769 609 2 947 106 892
Portogallo 27 554 810 814 771 793 290
Romania 26 873 144 609 970 594 833
Slovenia 3 818 092 784 142 875 882
Slovacchia 17 399 739 144 649 440 476
Finlandia 2 620 478 202 78 369 592
Svezia 3 467 697 138 139 441 168
Regno Unito 19 617 168 835 652 388 811
Totale 472 957 903 270 14 481 870 037

Nota: la cooperazione transfrontaliera dell’UE non è inclusa. Importi al 31.12.2018.
Fonte: Commissione europea.

Allegato II – Compiti amministrativi individuati dalla società di consulenza in consultazione con la Commissione

Denominazione del compito Riferimento ai regolamenti disciplinanti il FESR/FC e l’FSE
Preparazione dell’accordo di partenariato RDC, Parte II, articoli 14-17
Relazione sullo stato dei lavori RDC, Parte II, articolo 52
Coordinamento nazionale N.a.
Preparazione dei programmi RDC, Parte II, articoli 26-31
Valutazione ex ante: RDC, Parte II, articolo 55
Valutazione ambientale strategica (se del caso) RDC, Parte II, articolo 55, paragrafo 4
Istituzione del sistema di gestione e di controllo RDC, Parte II, articolo 72
Designazione delle autorità RDC, Parte IV, articoli 123-124
Accertare il soddisfacimento delle condizionalità ex ante RDC, Parte II, articolo 19
Altri compiti di preparazione dei programmi N.a.
Compiti generali di gestione  
Informazione e comunicazione RDC, Parte II, articolo 115
Istituzione, gestione ed assistenza al lavoro del comitato di sorveglianza RDC, Parte IV, articolo 125, paragrafo 2, lettera a); RDC, Parte II, articolo 47
Assicurarsi che vi sia un sistema per la raccolta, la registrazione e la conservazione dei dati (per l’FSE: compresi i dati relativi ai partecipanti) RDC, articolo 72, lettera d); articolo 112, paragrafo 3; articolo 125, paragrafo 2, lettere a), e), d) e paragrafo 8; articolo 140
Istituire ed utilizzare un sistema per lo scambio elettronico di informazioni con i beneficiari (“coesione elettronica”) RDC, Parte IV, articolo 122, paragrafo 3; articolo 140
Promozione della parità fra uomini e donne e non discriminazione RDC, Parte II, articolo 7
Altri compiti generali di gestione N.a.
Compiti di gestione finanziaria  
Assicurare un’adeguata separazione delle funzioni e sistemi di predisposizione delle relazioni e di sorveglianza nei casi in cui l’autorità responsabile affida l’esecuzione dei compiti a un altro organismo RDC, Parte II, articolo 72, lettere a), b), e) ed h); Parte IV, articolo 122, paragrafo 2, e articolo 125, paragrafo 1
Correzione di irregolarità RDC, Parte II, articolo 72, lettera h)
Misure antifrode efficaci e proporzionate RDC, Parte II, articolo 72, lettera h); RDC, Parte IV, articolo 122, paragrafo 2, e articolo 125, paragrafo 4, lettera c)
Gestione degli strumenti finanziari RDC, Parte II, articoli 37-46
Investimenti territoriali integrati RDC, Parte II, articolo 36
Sviluppo locale di tipo partecipativo e Leader RDC, Parte II, articoli 34-35
Altri compiti di gestione finanziaria N.a.
Compiti relativi ai progetti  
Selezione delle operazioni e informazione dei beneficiari RDC, Parte IV, articolo 125, paragrafo 3; articolo 72, lettera c)
Garantire una pista di controllo adeguata e adeguate verifiche di gestione RDC, articolo 72, lettere c), g) e h); articolo 122, paragrafo 3); articolo 125, paragrafo 4, lettere a), b) e d); articolo 125, paragrafi 4, 5, 6 e 8; articolo 140
Verifiche amministrative rispetto a ciascuna domanda di rimborso presentata dai beneficiari RDC, Parte IV, articolo 125, paragrafo 4, lettera a); articolo 125, paragrafo 5, lettera a)
Verifiche “sul posto” RDC, Parte IV, articolo 125, paragrafo 4, lettera a); articolo 125, paragrafo 5, lettera b); articolo 125, paragrafo 6
Preparazione della dichiarazione di affidabilità di gestione e della sintesi annuale delle relazioni finali di audit e dei controlli effettuati RDC, Parte IV, articolo 125, paragrafo 4, lettera e)
Gestione dei grandi progetti RDC, Parte III, articoli 100-103
Gestione delle “sovvenzioni globali” RDC, Parte IV, articolo 123, paragrafo 7
Altri compiti relativi ai progetti N.a.
Compiti di rendicontazione, monitoraggio e valutazione  
Relazioni di attuazione annuali RDC, Parte IV, articolo 125, paragrafo 2, lettera b)
Elaborazione e trasmissione di dati finanziari, comprese previsioni concernenti le domande di pagamento, alla Commissione europea RDC, Parte III, articolo 112
Monitoraggio e valutazioni nel corso del periodo di programmazione (per l’FSE: compresa la raccolta di dati relativi ai partecipanti) RDC, Parte IV, articoli 56 e 57; Parte III, articolo 114
Valutazione e monitoraggio delle operazioni che generano “entrate nette” dopo il loro completamento RDC, Parte II, articolo 61
Altri compiti di rendicontazione, monitoraggio e valutazione N.a.
Altri compiti di gestione dei programmi N.a.
Elaborazione delle domande di pagamento e trasmissione delle stesse alla Commissione RDC, Parte IV, articolo 126, lettera a)
Certificazione delle spese iscritte nei bilanci RDC, Parte IV, articolo 126, lettera c)
Garantire di aver ricevuto informazioni adeguate dall’autorità di gestione RDC, Parte IV, articolo 126, lettera e)
Tener conto delle risultanze di tutti gli audit RDC, Parte IV, articolo 126, lettera f)
Mantenere una contabilità delle spese dichiarate alla Commissione RDC, Parte IV, articolo 126, lettera g)
Tenere una contabilità degli importi recuperabili e degli importi ritirati a seguito della soppressione del contributo RDC, Parte IV, articolo 126, lettera h)
Altri compiti di certificazione N.a.
Definizione, presentazione e aggiornamento della strategia di audit RDC, Parte IV, articolo 127, paragrafo 4
Audit dei sistemi RDC, Parte IV, articolo 127, paragrafo 1
Audit delle operazioni RDC, Parte IV, articolo 127, paragrafo 1
Audit dei conti RDC, Parte IV, articolo 127, paragrafo 1
Redazione e presentazione della relazione annuale di controllo RDC, Parte IV, articolo 127, paragrafo 5
Altri compiti di audit N.a.
 

Fonte: Spatial Foresight e t33, New assessment of ESIF administrative costs and burden, ottobre 2018.

Allegato III – Analisi di 21 misure di semplificazione selezionate introdotte nel RDC 2014-2020 in termini di previste riduzioni dei costi amministrativi

Misura di semplificazione
Gli accordi di partenariato sostituiscono il quadro di riferimento strategico nazionale e il piano strategico nazionale
Maggiore concentrazione tematica
Indicatori comuni e quadro di monitoraggio rafforzato
Armonizzazione delle norme
Controllo proporzionato/livello minimo di controlli in loco
“Coesione elettronica”/e-governance con i beneficiari
Norme più semplici per progetti generatori di entrate
Periodo più breve di conservazione dei documenti
Procedura di modifica dei programmi semplificata
Semplificazione dei documenti relativi ai programmi
Relazione indipendente sulla qualità per i grandi progetti
Attribuzione dello status di beneficiario a coloro che impartiscono la formazione o trasferiscono conoscenze
Sviluppo locale di tipo partecipativo (CLLD) e gruppi di azione locale
Investimenti territoriali integrati (ITI)
Fusione di AdG-AdC/riduzione del numero di organismi pagatori
Sovvenzioni e assistenza rimborsabile come opzioni semplificate in materia di costi
Piani d’azione comuni
Anticipi
Definizione di criteri in anticipo per la copertura assicurativa
Procedura accelerata per il processo di selezione
Norme di calcolo speciali per la compensazione
 

Fonte: SWECO, t33 e Spatial Foresight, Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF, giugno 2017.

Acronimi e abbreviazioni

AT: assistenza tecnica.

DG BUDG: direzione generale del Bilancio.

DG EMPL: direzione generale per l’Occupazione, gli affari sociali e l’inclusione.

DG REGIO: direzione generale della Politica regionale e urbana.

FEAMP: Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca.

OI: organismo intermedio.

OSC: opzione semplificata in materia di costi.

RDC: regolamento recante disposizioni comuni.

TI: tecnologie dell’informazione.

Glossario

Assistenza tecnica: sostegno ad attività necessarie per l’attuazione di un programma, comprese, inter alia, gestione, monitoraggio, controllo e audit. Si tratta in realtà di sostegno finanziario a valere sul bilancio dell’UE per coprire i costi dell’attuazione di diverse politiche dell’UE. Si compone di assistenza tecnica su iniziativa della Commissione e di assistenza tecnica su iniziativa di uno Stato membro.

Autorità di audit (AA): organismi indipendenti, nazionali o regionali, incaricati di stabilire se i conti annuali presentati dalle autorità di certificazione forniscano o meno una immagine fedele ed esatta, se le spese dichiarate alla Commissione siano legittime e regolari e se i sistemi di controlli dei PO funzionino in modo appropriato. Le AA possono esaminare misure antifrode poste in essere dalle AdG espletando audit dei sistemi e possono inoltre individuare frodi presunte attraverso i propri audit delle operazioni.

Autorità di certificazione (AdC): autorità pubbliche nazionali, regionali o locali cui spetta redigere i conti annuali dei PO e certificarne la completezza ed esattezza. Sono anche responsabili per la presentazione delle domande di pagamento alla Commissione. Le AdC possono espletare controlli che risultano nell’individuazione di frodi presunte.

Autorità di gestione (AdG): autorità pubblica nazionale, regionale o locale (o qualsiasi altro organismo pubblico o privato) incaricata da uno Stato membro della gestione di un programma operativo. I suoi compiti comprendono la selezione dei progetti da finanziare, il monitoraggio delle modalità di attuazione dei progetti e la comunicazione alla Commissione degli aspetti finanziari e dei risultati raggiunti. L’autorità di gestione è inoltre l’organismo che impone rettifiche finanziarie ai beneficiari a seguito di audit effettuati dalla Commissione, dalla Corte dei conti europea o da qualsiasi altra autorità dello Stato membro.

Autorità responsabili del programma: organismi dello Stato membro incaricati di gestire e monitorare l’attuazione dei programmi operativi finanziati dai fondi SIE. Ve ne sono tre tipi: autorità di gestione (spesso coadiuvate da organismi intermedi), autorità di certificazione e autorità di audit.

Costi amministrativi: costi sostenuti dalla Commissione (“costi amministrativi della Commissione”) e dagli Stati membri (“costi amministrativi degli Stati membri”) per attuare la politica di coesione.

Fondi strutturali e di investimento europei (fondi SIE): oltre la metà dei finanziamenti dell’UE viene erogata tramite i cinque fondi strutturali e di investimento europei; questi ultimi mirano a ridurre le disparità fra regioni dell’UE, con quadri d’intervento fissati per il periodo di bilancio settennale del QFP. Sono gestiti congiuntamente dalla Commissione europea e dagli Stati membri dell’UE. Detti fondi comprendono: il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), il Fondo sociale europeo (FSE), il Fondo di coesione (FC), il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP).

Organismo intermedio: si definisce organismo intermedio qualsiasi organismo o servizio pubblico o privato che agisce sotto la responsabilità di un’autorità di gestione o che svolge mansioni per conto di questa autorità nei confronti dei beneficiari che attuano le operazioni.

Programma operativo (PO): un programma operativo stabilisce le priorità e gli obiettivi specifici di uno Stato membro e descrive in che modo i finanziamenti (cofinanziamenti dell'UE e cofinanziamenti nazionali pubblici e privati) saranno utilizzati durante un dato periodo (generalmente di 7 anni) per finanziare progetti. I finanziamenti dei PO possono provenire dal FESR, dall’FC e/o dall’FSE.

Relazione annuale di attività (RAA): le RAA illustrano i risultati delle operazioni in riferimento, tra l’altro, agli obiettivi stabiliti, ai rischi associati e alla modalità di controllo interno. Dall’esercizio di bilancio 2001 per la Commissione e dal 2003 per tutte le istituzioni dell’Unione europea, l’“ordinatore delegato” è tenuto a presentare una RAA alla propria Istituzione sullo svolgimento dei propri compiti, unitamente alle informazioni finanziarie e di gestione.

Valutazione d’impatto ex ante: strumento di intervento che mira a raccogliere prove (compresi i risultati di valutazioni) per valutare se un’azione legislativa o non legislativa futura dell’UE sia giustificata e in che modo questa possa essere concepita al meglio per conseguire gli obiettivi strategici auspicati. Una valutazione d’impatto deve individuare e descrivere il problema da affrontare, definire gli obiettivi e le principali opzioni d’intervento disponibili per conseguirli e valutare l’impatto di tali opzioni. Il sistema delle valutazioni d’impatto della Commissione adotta un approccio integrato che valuta l’impatto ambientale, sociale ed economico di una serie di alternative di intervento, in modo da integrare la sostenibilità nell’elaborazione delle politiche dell’UE.

Risposte della Commissione

Sintesi

Risposta congiunta della Commissione ai paragrafi da I a VI

La politica di coesione è la principale politica di investimento dell'UE. Il costo medio di attuazione di questa politica da parte della Commissione e degli Stati membri è inferiore al 3 % del totale dei fondi della politica di coesione. La Commissione ritiene che tale costo sia basso rispetto a quello di altri fondi dell'UE e di altri programmi finanziati a livello internazionale.

Conformemente al principio della gestione concorrente, gli Stati membri e la Commissione sono responsabili della gestione e del controllo dei programmi secondo le rispettive responsabilità definite dal regolamento recante disposizioni comuni (RDC) e dalle norme specifiche di ciascun fondo (articolo 73 del RDC). La Commissione collabora con gli Stati membri per garantire un efficace coordinamento nella preparazione e nell'attuazione dei programmi.

VII

La Commissione osserva che coloro che hanno partecipato all'indagine della Corte ritengono che i costi amministrativi aumenteranno, il che è una questione di percezione.

VIII

Nella relazione della proposta per il RDC la Commissione ha fatto riferimento ai risultati preliminari dello studio, pur con la dovuta cautela e sottolineando la difficoltà nel quantificare in anticipo le misure in termini finanziari. Inoltre il testo della relazione contiene una clausola di esclusione della responsabilità e non lascia intendere che lo scenario meno prudente si concretizzerà.

La metodologia seguita dalla società di consulenza per valutare l'impatto delle future misure di semplificazione ha ridotto al minimo tale impatto, tenendo conto della riluttanza di alcuni Stati membri ad attuare tali misure, come pure delle pratiche di sovraregolamentazione (gold plating) constatate nei periodi di programmazione 2007-2013 e 2014-2020.

X

La Commissione accetta tutte le raccomandazioni.

Introduzione

11

La Commissione collabora con gli Stati membri per garantire un efficace coordinamento nella preparazione e nell'attuazione dei programmi. Conformemente al principio della gestione concorrente, gli Stati membri e la Commissione sono responsabili della gestione e del controllo dei programmi secondo le rispettive responsabilità definite dal RDC e dalle norme specifiche di ciascun fondo (articolo 73 del RDC).

Osservazioni

25

La Commissione sottolinea che la significativa riduzione dei costi dei controlli della DG EMPL a seguito della modifica della metodologia nel 2018 è il risultato di due tendenze cumulative:

  • alcune riorganizzazioni interne, in particolare nel 2015, nel 2016 e nel 2017;
  • un maggiore coinvolgimento del personale delle unità geografiche nel processo del semestre europeo da un anno all'altro.

La Commissione ha utilizzato la stessa metodologia nel corso del periodo 2013-2017, in cui i costi dichiarati dei controlli sono rimasti relativamente stabili. A partire dal 2018, la Commissione ha utilizzato la metodologia aggiornata, che ha portato a un calo sostanziale dei costi dei controlli dichiarati dalla DG EMPL. Ciò è dovuto al fatto che il personale che occupa funzioni precedentemente conteggiate nel costo dei controlli, in base alla nuova metodologia è escluso dal calcolo. Occorre specificare che questo non significa che i dati relativi al periodo 2013-2017 siano inesatti.

49

I massimali proposti per l'assistenza tecnica per il periodo 2021-2027 sono già coerenti con i costi di assistenza tecnica riportati nello studio per il periodo 2014-2020. I massimali proposti tengono conto in maniera adeguata dell'esperienza acquisita. L'eventuale impatto delle misure di semplificazione, come proposte nell'iniziativa legislativa, non è ancora stato preso in considerazione.

52

La Commissione osserva che coloro che hanno partecipato all'indagine della Corte ritengono che i costi amministrativi aumenteranno, il che è una questione di percezione.

Risposta congiunta della Commissione ai paragrafi 54 e 55

Nella relazione della proposta per il RDC la Commissione ha fatto riferimento ai risultati preliminari dello studio, pur con la dovuta cautela e sottolineando la difficoltà nel quantificare in anticipo le misure in termini finanziari. Inoltre il testo della relazione contiene una clausola di esclusione della responsabilità e non lascia intendere che lo scenario meno prudente si concretizzerà.

La metodologia seguita dalla società di consulenza per valutare l'impatto delle future misure di semplificazione ha ridotto al minimo tale impatto, tenendo conto della riluttanza di alcuni Stati membri ad attuare tali misure, come pure delle pratiche di sovraregolamentazione (gold plating) constatate nei periodi di programmazione 2007-2013 e 2014-2020.

56

Le misure proposte sono state suggerite dalla Commissione tenendo conto del loro probabile impatto e del loro carattere quantificabile.

59

Nel corso dei negoziati molto approfonditi, che si sono svolti in seno al Consiglio e al Parlamento in gran parte dopo la pubblicazione del parere della Corte dei conti, nessuno dei colegislatori ha espresso difficoltà al riguardo.

60

La Commissione ritiene che tale semplificazione, a cui fa riferimento la Corte dei conti, porterà anche a una riduzione dei costi amministrativi sia per gli Stati membri che per i loro servizi.

Conclusioni e raccomandazioni

66

La politica di coesione è la principale politica di investimento dell'UE. Il costo medio di attuazione di questa politica da parte della Commissione e degli Stati membri è inferiore al 3 % del totale dei fondi della politica di coesione. La Commissione ritiene che tale costo sia basso rispetto a quello di altri fondi dell'UE e di altri programmi finanziati a livello internazionale.

La Commissione sottolinea che, sebbene i dati alla base dei costi non fossero sempre completi e/o coerenti, ciò non ha avuto alcun impatto sull'attendibilità dei costi dichiarati.

Raccomandazione 1 – Migliorare l'approccio agli studi sui costi amministrativi, annunciando ciò che verrà esaminato e quando

La Commissione accetta questa raccomandazione.

Raccomandazione 2 – Verificare se le stimate riduzioni dei costi amministrativi si siano materializzate

La Commissione accetta questa raccomandazione.

71

Nella relazione della proposta per il RDC la Commissione ha fatto riferimento ai risultati preliminari dello studio, pur con la dovuta cautela e sottolineando la difficoltà nel quantificare in anticipo le misure in termini finanziari. Inoltre il testo della relazione contiene una clausola di esclusione della responsabilità e non lascia intendere che lo scenario meno prudente si concretizzerà.

72

Nel corso dei negoziati molto approfonditi, che si sono svolti in seno al Consiglio e al Parlamento in gran parte dopo la pubblicazione del parere della Corte dei conti, nessuno dei colegislatori ha espresso difficoltà al riguardo.

Raccomandazione 3 – Esaminare le pratiche amministrative negli Stati membri

La Commissione accetta questa raccomandazione.

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi relativi alla gestione concernenti specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti incarichi di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit II – presieduta da Iliana Ivanova, Membro della Corte – specializzata nei settori di spesa riguardanti gli investimenti a favore della coesione, della crescita e dell’inclusione. L’audit è stato diretto da Pietro Russo, Membro della Corte, coadiuvato da: Chiara Cipriani, capo di Gabinetto, e Benjamin Jakob, attaché di Gabinetto; Niels‑Erik Brokopp, primo manager; Ildikó Preiss, capoincarico; Ana Popescu, Angelika Zych, Cristina‑Ioana Jianu, Remus Blidar, Sara Pimentel e Zuzana Gullova, auditor. Richard Moore ha fornito assistenza linguistica.

Da sinistra a destra: Chiara Cipriani, Angelika Zych, Benjamin Jakob, Pietro Russo, Niels-Erik Brokopp, Zuzana Gullova, Sara Pimentel.

Note

1 I fondi SIE includono il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP).

2 Articolo 59 del regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2012, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione e che abroga il regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 (GU L 298 del 26.10.2012, pag. 1).

3 Corte dei conti europea, sulla base delle informazioni ricevute a metà novembre 2019 dalla Commissione.

4 Articoli 125, 126 e 127 del regolamento (UE) n. 1303/2013 (“regolamento recante disposizioni comuni” o “RDC”).

5 Articolo 59 del regolamento (UE) n. 1303/2013 (“RDC”).

6 Articolo 58 del regolamento (UE) n. 1303/2013 (“RDC”).

7 Articolo 119 del regolamento (UE) n. 1303/2013 (“RDC”).

8 SWECO, Regional governance in the context of globalisation: reviewing governance mechanisms & administrative costs – Administrative workload and costs for Member State public authorities of the implementation of ERDF and Cohesion Fund, giugno 2010.

9 EPEC e COWI, Study measuring Current and Future Requirements on Administrative Cost and Burden of Managing the ESF, giugno 2012.

10 SWECO e t33, Measuring the impact of changing regulatory requirements to administrative cost and administrative burden of managing EU Structural Funds (ERDF and Cohesion Funds), luglio 2012.

11 SWECO, t33 e Spatial Foresight, Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF, giugno 2017.

12 Spatial Foresight e t33, New assessment of ESIF administrative costs and burden, ottobre 2018.

13 Articolo 74, paragrafo 9, del regolamento (EU, Euratom) 2018/1046 e articolo 66, paragrafo 9, del regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 (“regolamento finanziario”).

14 SWECO (studio effettuato per conto della Commissione europea), Regional governance in the context of globalisation: reviewing governance mechanisms and administrative costs, 2010, pag. 26. I dati citati si riferiscono solo al FESR e all’FC e misurano unicamente la percentuale di assistenza tecnica rispetto ai costi per il personale.

15 Spatial Foresight e t33 (studio effettuato per conto della Commissione europea), New assessment of ESIF administrative costs and burden, 2018, pag. 37.

16 Questi dati sul tasso di risposta differiscono da quelli pubblicati nella relazione. I dati indicati dalla Corte si riferiscono solo ai tre fondi della politica di coesione, mentre quelli contenuti della relazione si riferiscono a tutti i cinque fondi SIE.

17 Spatial Foresight e t33 (studio effettuato per conto della Commissione europea), New assessment of ESIF administrative costs and burden, 2018, pag. 26, tabella 2.1.

18 Spatial Foresight e t33 (studio effettuato per conto della Commissione europea), New assessment of ESIF administrative costs and burden, 2018, pag. 30.

19 Spatial Foresight e t33 (studio effettuato per conto della Commissione europea), New assessment of ESIF administrative costs and burden, 2018, paragrafo 4.2.

20 Calcolo effettuato dalla Corte sulla base dei dati della tabella 3.1 dello studio Spatial Foresight e t33 (effettuato per conto della Commissione europea), New assessment of ESIF administrative costs and burden, 2018, e della piattaforma Open data dei fondi strutturali e di investimento europei, ottobre 2019.

21 Spatial Foresight e t33 (studio effettuato per conto della Commissione europea), New assessment of ESIF administrative costs and burden, 2018, pag. 8.

22 Relazione speciale n. 17/2018, “La Commissione e gli Stati membri, con le azioni degli ultimi anni dei programmi del 2007-2013, hanno affrontato il problema del basso tasso di assorbimento dei fondi, senza però prestare sufficiente attenzione ai risultati”.

23 Spatial Foresight e t33, New assessment of ESIF administrative costs and burden, ottobre 2018, pag. 110.

24 SWECO, Spatial Foresight e t33, Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF, giugno 2017, tabella 1, pag. 17.

25 Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante le disposizioni comuni applicabili al Fondo europeo di sviluppo regionale, al Fondo sociale europeo Plus, al Fondo di coesione, al Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e le regole finanziarie applicabili a tali fondi e al Fondo Asilo e migrazione, al Fondo per la Sicurezza interna e allo Strumento per la gestione delle frontiere e i visti, COM(2018) 375 final del 29.5.2018.

26 Spatial Foresight e t33, New assessment of ESIF administrative costs and burden, ottobre 2018, pagg. 105-106.

27 Spatial Foresight e t33, New assessment of ESIF administrative costs and burden, ottobre 2018, tabella 5.13.

28 Parere n. 6/2018 della Corte, paragrafo 24.

29 Parere n. 6/2018 della Corte, paragrafi 28, 32, 37, 38, 62, 101 e 117.

30 Articolo 31 della proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante le disposizioni comuni applicabili al Fondo europeo di sviluppo regionale, al Fondo sociale europeo Plus, al Fondo di coesione, al Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e le regole finanziarie applicabili a tali fondi e al Fondo Asilo e migrazione, al Fondo Sicurezza interna e allo Strumento per la gestione delle frontiere e i visti, COM(2018) 375 final del 29 maggio 2018.

31 Documento di riflessione della Corte dei conti europea intitolato “Semplificazione dell’attuazione della politica di coesione nel periodo successivo al 2020”, maggio 2018, paragrafi 62-72.

32 Documento di riflessione intitolato “Semplificazione dell’attuazione della politica di coesione nel periodo successivo al 2020”, maggio 2018.

33 Cfr. la nota 18.

34 Documento di riflessione della Corte dei conti europea intitolato “Semplificazione dell’attuazione della politica di coesione nel periodo successivo al 2020”, maggio 2018, paragrafi 62-72.

Cronologia

Evento Data
Adozione del piano di indagine (APM)/Inizio dell’audit 30.05.2018
Trasmissione ufficiale del progetto di relazione alla Commissione (o ad altra entità sottoposta ad audit) 06.01.2020
Adozione della relazione finale dopo la procedura del contraddittorio 26.02.2020
Ricezione, in tutte le lingue, delle risposte ufficiali della Commissione 23.03.2020

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PDF ISBN 978-92-847-4515-9 ISSN 1977-5709 doi:10.2865/576415 QJ-AB-20-007-IT-N
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