Informe Especial
07 2020

Ejecución de la política de cohesión: costes comparativamente bajos, pero insuficiente información para evaluar los ahorros derivados de la simplificación

Sobre el informe: La ejecución de los fondos de la política de cohesión a través de los programas operativos implica una serie de actividades por parte de la Comisión, los Estados miembros y los beneficiarios que generan costes.
Examinamos si los costes de ejecutar los fondos de la política de cohesión para la Comisión y los Estados miembros son comparables con otros regímenes similares basados en una información completa, consecuente y coherente, y si dicha información permite analizar la legislación y tomar decisiones sobre la misma, así como sobre la simplificación de las normas.
Llegamos a la conclusión de que los costes generales de la ejecución de los fondos de la política de cohesión presentados por la Comisión son bajos en comparación con otros fondos de la UE y con otros programas financiados a nivel internacional. Sin embargo, también llegamos a la conclusión de que la Comisión no había recopilado datos subyacentes sobre los costes que fueran lo suficientemente completos, consecuentes y coherentes para poder utilizarlos, por ejemplo, para evaluar el impacto de la simplificación de las normas de la UE sobre la aplicación de los fondos de la política de cohesión.
Informe Especial del Tribunal de Cuentas Europeo con arreglo al artículo 287, apartado 4, segundo párrafo, del TFUE.

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Resumen

I

La política de cohesión económica, social y territorial de la UE representa alrededor de un tercio del gasto global con cargo al presupuesto de la UE, cuyo objetivo general es reducir las diferencias de desarrollo entre las regiones. El importe de los fondos asignados a la política de cohesión, la principal política de inversión de la UE, fue de 352 000 millones de euros para el período 2014‑2020, es decir, el 37 % del gasto total del presupuesto de la UE durante este período.

II

La política de cohesión se aplica en régimen de gestión compartida, lo que significa que la Comisión y los Estados miembros comparten la responsabilidad de aplicar la política y los fondos conexos, incluidas las actividades de control. Aunque la Comisión es responsable en último término de la ejecución del presupuesto de la UE, la gestión y el control efectivos de los fondos y programas de la UE se delegan a las autoridades de los Estados miembros. Las tareas y actividades de estas autoridades se establecen en el Reglamento sobre disposiciones comunes e incluyen la selección de proyectos para su cofinanciación y su control.

III

La ejecución de los fondos de la política de cohesión genera costes, que afectan a todas las tareas y actividades de las autoridades del programa en los Estados miembros, así como a las de la Comisión.

IV

En esta auditoría, examinamos si estos costes son comparables a otros regímenes similares y si la información subyacente es completa, consecuente y coherente. También examinamos si esta información permite analizar la legislación y tomar decisiones sobre la misma, así como sobre la simplificación de las normas. Nuestras constataciones y conclusiones son pertinentes para el período de programación 2021‑2027 y para aumentar la eficacia de los sistemas de gestión y control en los Estados miembros en dicho período.

V

Constatamos que los costes generales de la ejecución de los fondos de la política de cohesión presentados por la Comisión son relativamente bajos en comparación con otros fondos de la UE y con otros programas financiados a nivel internacional. Sin embargo, hemos llegado a la conclusión de que la Comisión no había recopilado datos subyacentes sobre los costes que fueran lo suficientemente completos, consecuentes y coherentes para poder utilizarlos, por ejemplo, para evaluar el impacto de la simplificación de las normas de la UE sobre la aplicación de los fondos de la política de cohesión.

VI

El Tribunal constató que, aunque los costes declarados a la Comisión para la cofinanciación son conocidos, se dispone de poca o ninguna información sobre los costes que no se declaran. Para obtener más información sobre la parte no declarada, la Comisión consulta a los Estados miembros para calcular los gastos administrativos. Hemos cuestionado la exhaustividad, coherencia y exactitud de los datos en que se basa la estimación más reciente a partir de 2018. Sin embargo, este estudio podría servir de base para comparaciones globales y de alto nivel. Consideramos que, según lo comunicado por la Comisión en su estudio de 2018, los costes del 2,3 % soportados por los Estados miembros en la ejecución de los fondos de la política de cohesión son similares o inferiores comparados con otros sistemas financiados a nivel internacional.

VII

Para el período 2014‑2020, la Comisión estimó, basándose en un estudio de 2017, que la introducción de 21 medidas de simplificación debería conducir a una reducción de los gastos administrativos. Sin embargo, el Tribunal realizó una encuesta que mostró que la mayoría de los Estados miembros esperan que los gastos administrativos aumenten en el período 2014‑2020.

VIII

En la exposición de motivos de la propuesta legislativa para 2021‑2027, la Comisión presentó dos estimaciones extraídas del estudio de 2018 sobre medidas concretas de simplificación. Consideramos que, en una de las estimaciones, la Comisión debería haber tenido en cuenta un escenario más realista en la exposición de motivos.

IX

La Comisión ha introducido y ha propuesto varias medidas de simplificación en los Reglamentos de 2014‑2020 y 2021‑2027. El impacto monetario de muchas de estas medidas de simplificación se ha estimado en varios estudios en 2012, 2017 y 2018. Sin embargo, no se ha tenido en cuenta la complejidad de las prácticas administrativas de las autoridades de los Estados miembros Basándonos en nuestro trabajo anterior, consideramos que, debido a estas prácticas, es posible que no se logren los ahorros de costes esperados de las medidas de simplificación.

X

Recomendamos que la Comisión:

  • anuncie qué prevé examinar, y cuándo, para sus estudios periódicos de los costes administrativos;
  • evalúe si se han materializado los ahorros de costes administrativos estimados;
  • examine las prácticas administrativas en los Estados miembros.

Introducción

Los fondos de la política de cohesión y su gestión

01

El objetivo de la política económica, social y territorial de la UE (denominada en el presente informe «Política de cohesión») es reducir las disparidades de desarrollo entre las regiones, reestructurar las zonas industriales en declive y fomentar la cooperación transfronteriza, transnacional e interregional en la Unión Europea.

02

El gasto de la política de cohesión representa alrededor del 37 % del gasto total con cargo al presupuesto de la UE. Los fondos asignados a la política de cohesión, la principal política de inversión de la UE, ascendieron a 346 000 millones de euros en el período de programación 2007‑2013 (con una asignación total de la UE y los Estados miembros de 466 000 millones de euros) y a 352 000 millones de euros en el período 2014‑2020 (con una asignación total de la UE y los Estados miembros de 473 000 millones de euros).

03

La política de cohesión de la UE está estructurada en torno a tres de los cinco Fondos Estructurales y de Inversión Europeos1 (Fondos EIE): el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo de Cohesión (FC) y el Fondo Social Europeo (FSE). Estos tres fondos se conocen como los fondos de la política de cohesión de la UE. El FEDER, el FC y el FSE se rigen por normas comunes, salvo excepciones establecidas en el reglamento específico por el que se rige cada fondo.

04

La política de cohesión se ejecuta en régimen de gestión compartida2, lo que significa que la Comisión y los Estados miembros comparten la responsabilidad de aplicar la política y los fondos conexos. Estos fondos se ejecutan a través de programas operativos (PO), elaborados por los Estados miembros y adoptados por la Comisión, que detallan cómo van a destinar los Estados miembros la financiación de la UE durante un período de programación. Los programas operativos financian proyectos seleccionados por las autoridades de gestión de los Estados miembros y realizados por los beneficiarios.

05

Hubo 441 PO de Cohesión en el período de programación 2007‑2013. Casi el 90 % de estos PO ya se habían cerrado hacia el final de 20193. Hay 391 PO para el período de programación 2014‑2020 que todavía están en curso.

06

Para cada PO, el Estado miembro designa las autoridades para ejecutar los programas: una autoridad de gestión, una autoridad de certificación y una autoridad de auditoría. Sus funciones y actividades figuran en el Reglamento sobre disposiciones comunes4.

  • La autoridad de gestión es responsable de la ejecución del PO. Evalúa y a continuación selecciona las solicitudes de proyectos, y realiza los controles y el seguimiento de la ejecución de los proyectos.
  • La autoridad de certificación es responsable de agregar las declaraciones de gastos presentadas por los beneficiarios del proyecto en las declaraciones de gastos y las solicitudes de pago. Las presenta a la Comisión para su reembolso, además de preparar las cuentas anuales del PO.
  • La autoridad de auditoría se encarga de emitir un dictamen independiente anual sobre la fiabilidad de las cuentas, la legalidad de los gastos efectuados y el funcionamiento de los sistemas de gestión y control.
07

Los Estados miembros también podrán, por propia iniciativa, crear otros organismos, como los organismos de coordinación o los organismos intermedios, para contribuir a la ejecución de los programas operativos. Un organismo de coordinación lleva a cabo funciones horizontales pertinentes para varios programas operativos. Los organismos intermedios son organismos públicos o privados que actúan bajo la responsabilidad de una autoridad designada, principalmente para un programa operativo, y desempeñan funciones en su nombre con respecto a los beneficiarios que ejecutan las operaciones.

08

En la Comisión, dos direcciones generales son responsables de aplicar la política de cohesión de la UE: la Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión (DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión) y la Dirección General de Política Regional y Urbana (DG Política Regional y Urbana).

09

La Comisión negocia los programas operativos con los Estados miembros y los aprueba, ofrece orientaciones e instrucciones a las autoridades de los Estados miembros sobre el desempeño de sus tareas y efectúa comprobaciones documentales o sobre el terreno en el Estado miembro para el seguimiento de la ejecución de la política. Además de estas tareas cotidianas, la Comisión propone la legislación básica del ámbito político que configura el marco político y evalúa los marcos anteriores.

10

Las actividades más significativas de las autoridades designadas de los Estados miembros y de la Comisión se describen en la ilustración 1.

Ilustración 1

Actividades ejercidas por los actores de la política de cohesión y gastos correspondientes

Nota: Los Estados miembros podrán crear organismos intermedios bajo la responsabilidad de las autoridades de gestión y certificación.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Gastos de ejecución de los fondos de la política de cohesión

11

Las actividades necesarias para preparar y ejecutar los programas, incluida la gestión, el seguimiento, la evaluación, la información y la comunicación, el control y la auditoría (véanse también los apartados 0609), generan costes administrativos a varios niveles (véase la ilustración 1):

Gastos de ejecución del programa soportados por:

La Comisión, al supervisar y verificar la ejecución en los Estados miembros (tales como gastos de personal, estudios, evaluaciones, análisis, difusión de acciones de información y consultoría).

Las autoridades de los Estados miembros, al elaborar los programas y sus modificaciones y en las actividades de gestión, seguimiento, evaluación, información y comunicación, control y auditoría (tales como gastos de personal, consultoría, costes informáticos)5.

Gastos derivados de la ejecución de las operaciones seleccionadas, soportados por:

los beneficiarios en la solicitud de ayuda financiera, la realización de proyectos, la presentación de informes y la solicitud de reembolso (por ejemplo, gastos de personal, gastos de material y servicios).

12

Los gastos de ejecución de los fondos pueden financiarse con cargo a los presupuestos de la UE o de los Estados miembros (nacionales o regionales), o a una combinación de estos:

  1. Algunos gastos solo están cubiertos por el presupuesto de la UE. Son gastos efectuados por la Comisión, como gastos de asistencia técnica por iniciativa propia, como medidas de refuerzo de las capacidades administrativas, la elaboración de estudios, evaluaciones, acciones para divulgar información, etc.6. El presupuesto de la UE cubre también los gastos administrativos normales, como los gastos de personal y construcción.
  2. Algunos gastos están cubiertos por la cofinanciación, tanto por los presupuestos de la UE como por los de los Estados miembros. Estos gastos son efectuados por los Estados miembros y se declaran como asistencia técnica. Dichos gastos pueden corresponder a actividades u operaciones efectuadas a través de un programa operativo específico de asistencia técnica o de una prioridad de un programa operativo general. Las operaciones de asistencia técnica deben respetar todos los requisitos de la política de cohesión en relación, por ejemplo, con los procedimientos de selección, las disposiciones en materia de control y auditoría, la contratación pública, las normas de subvencionabilidad o los requisitos de elaboración de informes.
  3. Algunos costes solo están cubiertos por los presupuestos de los Estados miembros. La Comisión no recibe información sobre estos costes, ya que no entran en el ámbito de ejecución del Reglamento sobre disposiciones comunes.

Cada Estado miembro puede decidir qué gastos financia con cargo al presupuesto nacional y para cuáles solicita cofinanciación, declarándola como asistencia técnica.

13

La relación entre los gastos administrativos y la asistencia técnica figura en el círculo coloreado de la ilustración 2, en la que los círculos internos se refieren a los gastos de la Comisión (véase el apartado 12, (1)). El segundo y el tercer círculo se refieren a la asistencia técnica declarada por los Estados miembros a la Comisión (véase el apartado 12, (2)). El círculo exterior es el gasto administrativo asumido por los Estados miembros, pero no declarado a la Comisión (véase el apartado 12, (3)), que la Comisión trata de estimar en estudios (véase el apartado 15). Los distintos colores utilizados para el círculo mayor muestran qué autoridad soportó los costes y puede verse, por ejemplo, que la mayor parte de los gastos son efectuados por los Estados miembros y que las autoridades de gestión utilizan más del 50 % de los gastos de asistencia técnica de los Estados miembros.

Ilustración 2

Desglose de los costes administrativos y asistencia técnica

Nota: El importe de 474 000 millones incluye la financiación de la UE (352 000 millones, véase el apartado 02) y la cofinanciación nacional.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de los datos de 2014‑2020 de la Comisión Europea.

14

El Reglamento sobre disposiciones comunes (RDC) establece límites a la medida en que los Estados miembros pueden declarar asistencia técnica. Para el período 2014‑2020, se permite a los Estados miembros solicitar el reembolso de gastos en concepto de asistencia técnica por un importe de hasta el 4 % de los fondos que se les hayan asignado7. El RDC también establece las circunstancias en las que este límite puede incrementarse hasta el 6 %. En el anexo I se presenta una síntesis de los importes totales asignados a la política de cohesión (473 000 millones de euros) y a la asistencia técnica (14 000 millones de euros) en el período de programación 2014‑2020 en cada Estado miembro. Según el programa, la UE cofinancia entre el 50 % y el 100 % de los gastos declarados de asistencia técnica.

15

Entre 2010 y 2018, la Comisión encargó cinco estudios para estimar el nivel de los costes de ejecución de los fondos de la política de cohesión y el impacto de las medidas para simplificar las normas y disposiciones introducidas en las distintas propuestas legislativas de la Comisión (véase el recuadro 1).

Recuadro 1

Estudios de la Comisión para calcular el nivel de los costes de ejecución de los fondos de la política de cohesión y el impacto de las medidas de simplificación

Para los períodos de programación comprendidos entre 2007 y 2027, la Comisión ha encargado cinco estudios que estiman el nivel de los costes administrativos y el impacto de las medidas de simplificación:

  • 2010 — Estimación de los costes administrativos y la carga de trabajo de las autoridades de los Estados miembros en relación con el FEDER y el Fondo de Cohesión durante el período 2007‑20138.
  • Junio de 2012 — Estimación de los costes administrativos del FSE para el período 2007‑20139.
  • Julio de 2012 — Estimación del impacto de los cambios en los costes administrativos del FEDER y del Fondo de Cohesión introducidos para la propuesta legislativa del período 2014‑202010.
  • 2017 — Estudio en el que se analizan las repercusiones de 21 medidas de simplificación seleccionadas introducidas en el Reglamento de disposiciones comunes para 2014‑2020 para los cinco Fondos EIE basado en la fase inicial de ejecución del período 2014‑202011.
  • 2018 — Estudio por el que se establece una nueva base de referencia para la carga y los costes administrativos de los cinco Fondos EIE para el período 2014‑2020 y el correspondiente impacto previsto de una serie de medidas de la propuesta de Reglamento para el período 2021‑202712.

Alcance y enfoque de la auditoría

16

En la presente auditoría, examinamos los costes para la Comisión y los Estados miembros de la aplicación de los fondos de la política de cohesión a través de programas operativos. También examinamos si la información que tienen que notificar los Estados miembros a la Comisión sobre los costes constituye una base suficiente para adoptar decisiones de gestión sobre la legislación y la simplificación de las normas y disposiciones.

17

Nuestras constataciones y conclusiones son pertinentes para el período de programación 2021‑2027 y para aumentar la eficacia de los sistemas de gestión y control en los Estados miembros en dicho período.

18

Hemos examinado los costes de ejecución de los fondos de la política de cohesión y formulamos las siguientes preguntas de auditoría:

  1. ¿Son comparables los costes globales de ejecución de los fondos de la política de cohesión presentados por la Comisión a otros regímenes similares basados en una información detallada, consecuente y coherente en materia de costes?
  2. ¿Permiten los datos disponibles sobre los costes subyacentes analizar y adoptar decisiones sobre legislación y simplificación de las normas?
19

El trabajo de auditoría de este informe abarcó tanto a la Comisión como a las autoridades de los Estados miembros:

El Tribunal evaluó los procedimientos de la Comisión y la información disponible sobre costes de la Comisión y los Estados miembros, en la DG Política Regional y Urbana y la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión. También examinó los métodos aplicados por el servicio central de la Comisión (Dirección General de Presupuestos) para estimar los gastos de control para la Comisión en la medida en que afectan a los fondos de la política de cohesión.

Para garantizar el equilibrio geográfico, seleccionamos cinco Estados miembros a partir de una selección previa de la Comisión de los más avanzados en recopilación y utilización de información sobre costes. Realizamos nuestro trabajo en Chequia, Polonia y Portugal, visitando a las autoridades competentes, y hemos mantenido videoconferencias con las autoridades competentes de Austria y Letonia y efectuado análisis documentales. Para estos Estados miembros:

revisamos los procedimientos de registro, verificación y comunicación de los costes de ejecución de los fondos de la política de cohesión y de los programas utilizados por las autoridades nacionales de coordinación, de gestión, de certificación y de auditoría que han participado en la ejecución de 15 programas operativos;

examinamos los datos notificados y utilizados en el estudio de 2018 (véase el recuadro 1);

evaluamos la disponibilidad y la calidad de estos datos.

El Tribunal entrevistó al personal de las autoridades de los Estados miembros y de la Comisión en la DG Presupuestos, la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión y la DG Política Regional y Urbana.

Además, realizamos dos encuestas en los Estados miembros.

Invitamos a todas las autoridades del programa a participar en una encuesta sobre la recopilación, el análisis y la comunicación de información sobre costes administrativos, y sobre procesos y opiniones al respecto. Recibimos respuestas de 131 de 591 autoridades (22 %) de 26 Estados miembros.

Enviamos nuestras encuestas a todas las entidades fiscalizadoras superiores de la UE y les invitamos a proporcionar información adicional sobre el coste de la ejecución de los fondos de la política de cohesión y de los regímenes de ayuda nacionales, así como sobre sus auditorías en relación con estas cuestiones. Recibimos respuestas de 15 de 28 entidades fiscalizadoras superiores.

Examinamos estudios realizados entre 2020 y 2018 sobre el coste de la ejecución de los fondos de la política de cohesión y de las medidas de simplificación (véase el recuadro 1). En conjunto, estos estudios cubrieron los tres períodos de programación comprendidos entre 2007 y 2027.

20

Para examinar los datos sobre costes y procedimientos conexos, nos centramos principalmente en el período de programación 2014‑2020. La auditoría abarcó la información de la que disponían la Comisión y los Estados miembros a 31 de diciembre de 2018.

21

Nuestro trabajo de auditoría no incluyó:

  1. un examen de los beneficios generados por los procedimientos relacionados con la ejecución de los fondos de la política de cohesión;
  2. un examen de los costes administrativos de operaciones seleccionadas entre beneficiarios (véase el apartado 11).

Observaciones

Los costes globales comunicados sobre la ejecución de los fondos de la política de cohesión son comparativamente bajos, pero se basan en datos insuficientemente completos, consecuentes y coherentes.

22

Ejecutar cualquier política o programa supone gastos, principalmente para el personal, los sistemas informáticos, los edificios y los servicios. También debe ponerse a disposición del público información completa, coherente y consecuente sobre los costes de demostrar a la ciudadanía europea que las políticas se aplican con eficiencia. Los gastos deben mantenerse bajos, ya que cuanto mayor sea el gasto, menos fondos disponibles habrá para la ejecución efectiva de la política.

La Comisión informa anualmente sobre los costes de ejecución de los fondos de la política de cohesión, pero no lo hace de forma coherente a lo largo del tiempo

23

El Reglamento financiero de la UE requiere que la Comisión realice una evaluación de los gastos y beneficios de los controles en los informes anuales de actividad de cada una de las direcciones generales (IAA)13. La Comisión define «gastos de control» como los gastos que conllevan la mayoría de los aspectos de la ejecución del gasto de la UE, entre ellos los fondos de la política de cohesión. En la Comisión, esto incluye los gastos relacionados principalmente con la parte de su personal que participa en la ejecución de los fondos de la política de cohesión, como la programación, el seguimiento, la gestión financiera, la asistencia administrativa y técnica, y la auditoría. El cuadro 1 muestra los datos correspondientes al período de 2013 a 2018.

Cuadro 1

Información sobre costes de control en los informes anuales de actividad de la Comisión

2013 2014 2015 2016 2017 2018
Política de empleo
Gastos de control (millones de euros) (1) 25,51 24,65 24,57 24,55 26,56 13,28
Pagos del FSE efectuados (en millones de euros) 13 763,80 10 609,27 10 301,91 8 132,00 9 780,26 13 917,14
Gastos de control (gastos de control/pagos del FSE efectuados) 0,19 % 0,23 % 0,24 % 0,30 % 0,27 % 0,09 %
Gastos de control del FSE por parte de los Estados miembros (gastos de control/asignación total del FSE para el período del programa) 4,80 % 4,80 % 4,80 % 4,80 % 4,80 % 2,76 %
Política regional
Gastos de control (millones EUR) (1) No disponi­ble 75,27 70,57 74,49 74,42 73,69
Pagos del FEDER y del FC efectuados (en millones de euros) 48 812,14 40 598,00 28 485,54 26 394,20 39 305,17
Gastos de control (gastos de control/pagos del FEDER y del FC efectuados) 0,14 % 0,15 % 0,17 % 0,26 % 0,28 % 0,19 %
Gastos de control por parte de los Estados miembros del FEDER y el FC (gastos de control/asignación total del FEDER y el FC para el período del programa) 2,10 % 2,10 % 2,10 % 2,10 % 2,10 % 2,26 % para el FEDER y 1,84 % para el FC

(1) Cálculo realizado por la Comisión Europea para el informe anual de actividad. Se publican los valores porcentuales de 2013 a 2017; para 2018 se publica el importe absoluto.

Fuente: Informes anuales de actividad de la Comisión Europea.

24

La Comisión presenta sus gastos de control en sus IAA como porcentaje de los pagos realizados. En los primeros años de un período de programación, cuando los Estados miembros están creando programas y los proyectos aún no están en marcha, se realizan pocos pagos. Sin embargo, los gastos de la Comisión son relativamente estables y no varían mucho según el volumen de fondos desembolsado. Las variaciones en el porcentaje publicado se deben principalmente a las variaciones del volumen de los pagos realizados a los programas.

25

Al igual que otras direcciones generales de la Comisión, las direcciones generales responsables de la política de cohesión (DG EMPL y DG REGIO) calculan sus gastos mediante un método establecido por los servicios centrales de la Comisión. Consiste en multiplicar el personal asignado a la ejecución de la política de cohesión por el gasto medio por miembro del personal establecido para cada categoría de personal. Tras las recomendaciones formuladas por el Servicio de Auditoría Interna de la Comisión, el método de asignación de personal se actualizó en 2018. En particular, como explicó en su Informe Anual de Actividad, la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión perfeccionó el método utilizado para calcular los recursos de personal en cuestión, un método que no se había actualizado desde 2013. Este cambio, acompañado de dos reorganizaciones administrativas y del aumento significativo de la carga de trabajo relacionada con el Semestre Europeo, que solo se comunicó en el Informe Anual de Actividad de 2018, provocó la reducción en un 50 % de los gastos de gestión compartida de la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión. Esto pone en duda la precisión de los costes notificados con respecto al período 2013‑2017. Consideramos que el método actualizado utilizado por la Comisión le permite cumplir los requisitos del Reglamento Financiero (apartado 23).

Los Estados miembros solo disponen de información incompleta sobre los costes administrativos

26

Los Estados miembros pueden decidir qué costes declarar a la Comisión en concepto de asistencia técnica (véase el apartado 14). El tipo de costes declarados difiere de una autoridad a otra, incluso dentro de cada Estado miembro. Algunos Estados miembros deciden no declarar todos sus costes administrativos subvencionables como asistencia técnica. Pueden hacerlo, por ejemplo, para utilizar más fondos disponibles para proyectos operativos. La ilustración 3 muestra los tipos de costes que las autoridades de cada uno de los cinco Estados miembros visitados declararon como asistencia técnica. El cuadro también ilustra que algunos Estados miembros optaron por no declarar parcial o totalmente determinados tipos de gastos. La Comisión no dispone de información sobre el importe ni el tipo de costes que no le son declarados (véase también el apartado 13).

Ilustración 3

Financiación de costes administrativos en los Estados miembros auditados

Estados miembros Tipos de gastos de control cubiertos por la asistencia técnica/Autoridad Gastos de personal Gastos de material Gastos generales Gastos externos
Austria Organismo de coordinación
(solo OROK)
Se declaran íntegramente No se declaran No se declaran No se declaran
Austria Autoridad de gestión Se declaran parcialmente Se declaran parcialmente Se declaran parcialmente Se declaran parcialmente
Austria Organismos intermediarios de la autoridad
de gestión (1)
No se declaran No se declaran No se declaran Se declaran parcialmente
Austria Autoridad de certificación (2) No se declaran No se declaran No se declaran Se declaran parcialmente
Austria Organismos intermediarios de la autoridad de certificación (3) Se declaran parcialmente Se declaran parcialmente Se declaran parcialmente Se declaran parcialmente
Austria Autoridad de auditoría No se declaran No se declaran No se declaran No se declaran
Chequia Organismo de coordinación Se declaran íntegramente Se declaran en su gran mayoría Se declaran íntegramente Se declaran parcialmente
Chequia Autoridad de gestión Se declaran íntegramente Se declaran parcialmente Se declaran parcialmente Se declaran parcialmente
Chequia Organismos intermediarios de la autoridad de gestión Se declaran íntegramente Se declaran parcialmente Se declaran parcialmente Se declaran parcialmente
Chequia Autoridad de certificación Se declaran íntegramente Se declaran parcialmente No se declaran Se declaran íntegramente
Chequia Autoridad de auditoría Se declaran íntegramente Se declaran en su gran mayoría Se declaran en su gran mayoría Sin información
Letonia Autoridad de gestión Se declaran en su gran mayoría Se declaran en su gran mayoría Se declaran en su gran mayoría Se declaran en su gran mayoría
Letonia Organismos intermediarios de la autoridad de gestión Se declaran parcialmente Se declaran parcialmente Se declaran parcialmente Se declaran parcialmente
Letonia Autoridad de certificación Se declaran parcialmente No se declaran Se declaran parcialmente Sin objeto
Letonia Autoridad de auditoría Se declaran en su gran mayoría Se declaran en su gran mayoría Se declaran íntegramente Se declaran íntegramente
Portugal Organismo de coordinación Se declaran íntegramente Se declaran íntegramente Se declaran íntegramente Se declaran íntegramente
Portugal Autoridad de gestión Se declaran íntegramente Se declaran íntegramente Se declaran íntegramente Se declaran íntegramente
Portugal Organismos intermediarios de la autoridad de gestión Se declaran parcialmente Se declaran parcialmente Se declaran parcialmente Se declaran parcialmente
Portugal Autoridad de certificación Se declaran íntegramente Se declaran íntegramente Se declaran íntegramente Se declaran íntegramente
Portugal Autoridad de auditoría Se declaran parcialmente Se declaran íntegramente Se declaran parcialmente Se declaran íntegramente
Portugal Estructura de auditoría separada — Auditoría de operaciones Se declaran íntegramente Se declaran íntegramente Se declaran íntegramente Se declaran íntegramente
Polonia Autoridad de gestión Se declaran íntegramente Se declaran íntegramente Sin información Se declaran íntegramente
Polonia Organismos intermediarios de la autoridad de gestión Se declaran íntegramente Se declaran íntegramente Se declaran parcialmente Se declaran íntegramente
Polonia Autoridad de certificación (4) Se declaran íntegramente Se declaran íntegramente Sin información Se declaran íntegramente
Polonia Autoridad de auditoría Se declaran íntegramente Se declaran íntegramente Sin objeto Se declaran íntegramente

(1) Los organismos intermedios de las autoridades de gestión del FEDER no se financian con cargo a la asistencia técnica.

(2) La autoridad competente del FSE no declara ningún coste en concepto de asistencia técnica.

(3) La autoridad competente del FSE no tiene ningún organismo intermedio.

(4) En Polonia, la autoridad competente es una parte funcional separada de la autoridad de gestión.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

27

Las respuestas a nuestra encuesta indican que la asistencia técnica cubre una parte importante de los costes administrativos de los Estados miembros, pero no todos ellos (véase la ilustración 2). En otras palabras, los Estados miembros financian una proporción de los costes administrativos con sus propias fuentes nacionales o regionales y no la declaran a la Comisión.

28

Para el período de programación 2007‑2013, en el que todavía quedan algunos PO aún abiertos, el 10 % de las autoridades de los Estados miembros que respondieron a nuestra encuesta financiaron todos sus costes a partir de fuentes nacionales. En el otro extremo, el 13 % financió la totalidad de los gastos con cargo a la asistencia técnica (véase el cuadro 2).

Cuadro 2

Proporción de asistencia técnica en los gastos administrativos estimada por los encuestados en relación con el período 2007-2013

Proporción de asistencia técnica frente a los costes administrativos totales  % de los encuestados
0 % 10 %
1 %-25 % 9 %
26 %-50 % 11 %
51 %-75 % 7 %
76 %-99 % 9 %
100 % 13 %
No sabe 41 %
Total 100 %

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

29

La Comisión estimó el importe declarado como porcentaje del total de los gastos administrativos de los Estados miembros mediante consultas a todos los Estados miembros. Se calculó que se situaba entre un 30 % y un 70 %14 (para el período de programación 2007‑2013 para el FEDER y el Fondo de Cohesión) en 2010, y en un 68 %15 (para el período de programación 2014‑2020 para los cinco Fondos EIE) en 2018.

30

Nuestra encuesta muestra que el 41 % de los encuestados no podían estimar la proporción de costes financiados como asistencia técnica (véase el cuadro 2). Aunque se conocen los gastos declarados como asistencia técnica, en la mayoría de los casos (el 91 % de los encuestados) no existía la obligación nacional de identificar los gastos totales. Esta situación no es exclusiva de los organismos que ejecutan los fondos de la política de cohesión: solo el 20 % de las entidades fiscalizadoras superiores confirmaron la existencia de dichos requisitos para regímenes de financiación puramente nacionales o regionales.

31

Aunque las autoridades de los Estados miembros, en su calidad de organismos públicos, tienen sistemas contables que registran los gastos que soportan, el 62 % de las autoridades encuestadas formaban parte de organizaciones más grandes, como ministerios. Esto significa que puede ser difícil identificar por separado los gastos relacionados con la actividad de las autoridades de los programas que ejecutan la política de cohesión y los de la organización superior cuando comparten edificios o sistemas informáticos, por ejemplo.

El estudio ad hoc de la Comisión de 2018 sobre la estimación de los gastos administrativos se basó en datos introducidos que no eran suficientemente completos, consecuentes o coherentes

32

Dado que no se dispone de información completa sobre los gastos administrativos de los Estados miembros, la Comisión realiza estudios periódicos para estimar estos costes. Estos estudios fueron realizados por consultores en torno al año 5 de los períodos de programación, y dieron lugar a estudios publicados en 2010 (Fondo de Cohesión y FEDER), en 2012 (FSE) y en 2018 respecto a los cinco Fondos EIE (véase el recuadro 1).

33

Para el estudio de 2018, el consultor pidió a todas las autoridades de los Estados miembros que facilitaran información sobre los gastos administrativos mediante un cuestionario. Entre estas autoridades se encontraban las autoridades de gestión, certificación y auditoría, así como los organismos nacionales de coordinación, pero quedaba excluido un número significativo de organismos intermedios.

34

Las autoridades de los Estados miembros no estaban obligadas legalmente a responder y, de hecho, no todas ellas lo hicieron. El índice de respuesta se situó entre el 13 % (Alemania) y el 100 % (Dinamarca y Eslovenia)16. La cobertura final en todos los Estados miembros para los cinco Fondos EIE fue del 39 %17.

35

Preguntamos a los encuestados que no respondieron al cuestionario del consultor para el estudio de 2018 por qué no lo habían hecho. Algunos respondieron que se debía a la falta de recursos de personal y de datos disponibles. Otros encuestados respondieron que el tiempo abarcado por el cuestionario no era óptimo, ya que las actividades se distribuyen de manera desigual a lo largo de un período de programación (debido al funcionamiento natural de la política), y los gastos administrativos de los Estados miembros también se distribuyeron de forma desigual durante el período. Como consecuencia de la respuesta incompleta al cuestionario, el consultor tuvo que hacer ajustes compensatorios a los datos para colmar las lagunas, mediante respuestas válidas de encuestados «similares»18.

36

Para los Estados miembros que sí respondieron, los recursos necesarios para llevar a cabo el ejercicio no fueron excesivos: los participantes de nuestra encuesta indicaron que dedicaron una media de 1,7 semanas de personal a responder al cuestionario.

37

Nuestra auditoría en los Estados miembros seleccionados y las respuestas a nuestra encuesta muestran que los datos introducidos facilitados al consultor no eran suficientemente completos, consecuentes y coherentes por los siguientes motivos:

  • Las autoridades de los cinco Estados miembros auditados alegaron que el ámbito de aplicación y la metodología del ejercicio, así como las preguntas, eran poco claros y que no existían directrices adecuadas.
  • Nuestros encuestados pudieron extraer algo más del 50 % de la información exigida para el cuestionario del consultor a partir de sus sistemas de información. Por consiguiente, tenían que utilizar estimaciones para gran parte de los datos requeridos.
  • En los cinco Estados miembros auditados, se verificaron poco los datos subyacentes de las respuestas de las autoridades: el consultor solamente realizó comprobaciones de la verosimilitud de los datos.
  • Algunas autoridades de cuatro de los cinco Estados miembros fiscalizados no siempre incluían información sobre los organismos intermedios.
  • Algunas autoridades de los cinco Estados miembros auditados informaron únicamente de los costes financiados en concepto de asistencia técnica, que no representan la totalidad de los costes administrativos.
  • En dos de los cinco Estados miembros auditados, la información comunicada no se refiere únicamente al período de programación 2014‑2020.
  • Los gastos se comunicaron de manera incoherente en cuatro de los cinco Estados miembros auditados: el Tribunal halló costes que no estaban incluidos en la información relativa a la aplicación de la política de cohesión. En uno de los Estados miembros visitados también se constataron gastos comunicados que no estaban totalmente relacionados con la aplicación de la política de cohesión (véase el recuadro 2).

Recuadro 2

Problemas detectados en las respuestas de las autoridades de los Estados miembros

Una autoridad de auditoría de un Estado miembro comunicó únicamente los gastos generales de su oficina principal, pero no los gastos generales correspondientes a 35 oficinas regionales. La misma autoridad incluyó los costes relativos a la totalidad de su personal; sin embargo, algunos miembros del personal auditan gastos de auditoría no relacionados con la política de cohesión.

38

Dos autoridades declararon que podrían haber obtenido más y mejor información si se les hubiera comunicado con antelación. Si la necesidad de dicha información se hubiera comunicado desde el principio del período de programación podrían haber diseñado sus sistemas y procedimientos de tal forma que generasen la información necesaria y los datos se habrían facilitado con más facilidad y habrían sido más eficientes y más precisos.

39

Para el FEDER y el FC, el estudio de 2018 contiene resultados muy similares a los del estudio previo de 2010. Sin embargo, el estudio de 2018 estimaba que los costes de los Estados miembros para el FSE eran del 2,8 %, frente a un 4,8 % en el estudio de 2012. Según el estudio de 2018, esta considerable reducción de los costes podría atribuirse principalmente a reducciones en los gastos i) de seguimiento y evaluación, ii) de las verificaciones de las solicitudes de reembolso (en particular debido al uso ampliado de las opciones de costes simplificados), y iii) de las actividades de información y de comunicación19.

Los datos disponibles muestran que los gastos administrativos son comparativamente bajos.

40

El gasto administrativo de la política de cohesión debe ser razonable en comparación con otros programas de financiación de inversiones a nivel europeo o internacional.

41

Las deficiencias señaladas en los apartados 33 a 39 ponen en cuestión la exhaustividad, congruencia y coherencia de los datos recogidos para el estudio de 2018. Por consiguiente, al analizar los datos debe tenerse en cuenta esta falta de fiabilidad, que implica que los datos solo son adecuados para comparaciones genéricas. No obstante, incluso teniendo en cuenta un margen de error considerable, los datos disponibles indican que los gastos administrativos de los fondos de la política de cohesión son comparativamente bajos en relación con otros programas europeos e internacionales.

42

El estudio de 2018 muestra que el coste medio para los Estados miembros de la ejecución de los fondos de la política de cohesión ascendió al 2,3 %20 de los fondos totales asignados. El Fondo de Cohesión es el menos costoso de todos los Fondos EIE, con un 1,8 % de gastos administrativos, seguido por el FEDER (2,3 %) y el FSE (2,8 %) (véase el cuadro 1). El estudio concluye21 que estas diferencias reflejan la diferente naturaleza de los fondos; por ejemplo, los programas del Fondo de Cohesión suelen tener que ejecutar menos proyectos y más grandes que el FSE o variaciones en el volumen financiero. Por consiguiente, en cualquier comparación debe tenerse en cuenta la naturaleza diferente de los fondos. El estudio de 2018 sugiere que los costes de la ejecución de los fondos de la política de cohesión están por debajo de los del FEDER (8,3 %) y los del Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (4,4 %).

43

Además de los gastos de los Estados miembros, los gastos de la Comisión para 2018 se estiman en el 0,36 % del total de los compromisos de financiación de la política de cohesión. De este importe, los gastos de la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión ascienden al 0,18 % de los fondos comprometidos del FSE y los costes de la DG Política Regional y Urbana ascienden al 0,42 % de los fondos comprometidos del Fondo de Cohesión y del FEDER.

44

El estudio de 2018 también hace referencia a estudios anteriores, que han demostrado que los gastos de ejecución de los Fondos EIE son razonables con arreglo a comparaciones internacionales. Estos estudios pusieron de manifiesto que los gastos de los Estados miembros para la ejecución de los Fondos EIE eran comparables a los gastos administrativos generales del Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD) que, en líneas generales, cuenta con estructuras de gestión y ejecución similares, del 4,5 % de los gastos del programa. Los gastos administrativos de los programas de asociación mundiales y regionales del Banco Mundial ascienden al 11 %.

La información disponible sobre gastos no era adecuada para evaluar el impacto de la simplificación de las normas de la UE

45

La información sobre los gastos administrativos de la ejecución de los fondos de la política de cohesión es particularmente pertinente en dos fases de cualquier período del programa:

  1. Cuando se propone legislación para un período de programación y se modifican, suspenden o introducen normas.
  2. Cuando se cierra un período de programación y el importe final de los gastos administrativos puede calcularse y evaluarse teniendo en cuenta las hipótesis iniciales.
46

Para justificar el cambio de las disposiciones legislativas en el nuevo RDC, los estudios deben presentar información y servir de base factual para que la Comisión obtenga una buena comprensión de la complejidad de las normas y las prácticas administrativas pertinentes para los gastos administrativos. La información debe permitir a la Comisión y a los Estados miembros evaluar qué medidas de simplificación podrían ser eficaces y su impacto previsto, teniendo en cuenta al mismo tiempo los beneficios reglamentarios. Una vez que la ejecución de los programas se encuentra suficientemente avanzada, la Comisión debería medir los efectos y analizar el impacto de las medidas de simplificación, y dónde se aplican o se prevé que se apliquen en el período de programación subsiguiente.

La Comisión es más optimista que los Estados miembros respecto al ahorro en 2014-2020 debido a la simplificación normativa

47

El Tribunal examinó el análisis de la Comisión sobre el impacto de las medidas de simplificación y las comparó con las opiniones de los Estados miembros sobre los costes administrativos para el período 2014‑2020. Los estudios realizados por la Comisión entre 2010 y 2018 (véase el recuadro 1) se basaron en información procedente de fases tempranas del mismo período de programación o en información del anterior período de programación utilizada como hipótesis de referencia para estimar el impacto futuro de las medidas de simplificación introducidas o propuestas. En ambas hipótesis, la información disponible era insuficiente para evaluar el impacto de los cambios debidos a las medidas de simplificación.

48

Un ejemplo de utilización de información desde una fase temprana del período de programación es el estudio de 2017 (véase el recuadro 1). Durante el trabajo de auditoría anterior22, el Tribunal constató que la lentitud de la ejecución en el período 2014‑2020 había dado lugar a un porcentaje aproximado de absorción de solo el 10 % de los fondos del FEDER, el FSE y el Fondo de Cohesión disponibles para el primer semestre de 2017. Con solo el 10 % absorbido de los fondos asignados, es difícil estimar los efectos de las medidas de simplificación examinadas, ya que el cambio normativo, en general, requeriría un cambio de procedimientos, la adquisición de nuevos conocimientos y formación. El estudio de 2018 confirma que el impacto del cambio normativo solo puede haberse materializado con cierto retraso y que sería difícil aportar pruebas concluyentes de que los cambios han tenido una incidencia en los costes administrativos23.

49

Los estudios llevados a cabo hasta ahora (véase el recuadro 1) tenían por objeto estimar el nivel máximo establecido en la legislación con respecto a la asistencia técnica de los distintos fondos de la política de cohesión e ilustrar los ahorros futuros previstos que podrían conllevar las medidas de simplificación. Sin embargo, la Comisión aún no ha evaluado si estos ahorros se han cristalizado. Aunque ya se han cerrado casi todos los programas operativos de 2007‑2013 (véase el apartado 05), la Comisión todavía no ha medido ni evaluado la diferencia entre el impacto estimado y el impacto real de las medidas de simplificación.

50

En su estudio de 2017 (véase el recuadro 1), la Comisión examinó si 21 medidas de simplificación seleccionadas, introducidas en el RDC de 2014‑2020, habían generado las reducciones previstas para los cinco Fondos EIE (véase el anexo III).

51

El estudio concluyó que, en general, se espera que las 21 medidas de simplificación reduzcan los costes administrativos de los fondos de la política de cohesión para la administración pública entre un 4 % y un 8 % en el caso del FEDER y el Fondo de Cohesión, y entre un 2 % y un 5 % en el del FSE24. El estudio también señaló que el umbral reglamentario de la asignación del 4 % de asistencia técnica podría reducirse a entre el 3,7 % y el 3,8 % para los Fondos EIE.

52

En nuestra encuesta y visitas a las autoridades responsables de la ejecución, preguntamos a estas cómo preveían que evolucionarían los costes administrativos del período 2014‑2020 comparados con los del período 2007‑2013. Alrededor del 58 % de los encuestados esperaba un aumento de sus costes y el 20 % de ellos no esperaba ningún cambio, lo que significa que el 78 % cree que los gastos administrativos aumentarán o se mantendrán al mismo nivel que en el período anterior. Según los encuestados, los factores más importantes que las autoridades de los Estados miembros esperan que contribuyan a un aumento de los costes son el número de actos jurídicos de la UE y las dificultades para su interpretación, así como el número de tareas impuestas por la legislación a las autoridades de los Estados miembros.

53

La expectativa de la mayoría de los encuestados de los Estados miembros de un aumento de los gastos administrativos cuestiona la evaluación de la Comisión, que prevé su disminución.

El impacto de las medidas de simplificación propuestas para 2021-2027 es incierto

54

En el apartado 41 señalamos que los datos para el estudio de 2018 solo eran adecuados para comparaciones globales. Como resultado, el empleo de componentes individuales del estudio de 2018 como base de modificaciones detalladas de las normas legislativas parece difícil y debe hacerse con cautela. La Comisión confirma en la exposición de motivos de la propuesta de nuevo RDC que «muchas de las simplificaciones son difíciles de cuantificar económicamente de antemano»25. No obstante, la Comisión seleccionó y presentó en la exposición de motivos dos estimaciones específicas relativas a modificaciones específicas de las disposiciones del Reglamento propuesto para el período 2021‑2027 (véase el recuadro 3).

Recuadro 3

Estimaciones seleccionadas del estudio de 2018 incluido en la exposición de motivos del nuevo RDC

  • Un mayor uso de las opciones de gastos simplificados (o de los pagos basados en el cumplimiento de condiciones) con respecto al FEDER y el Fondo de Cohesión podría reducir considerablemente los costes administrativos totales (entre un 20 % y un 25 %) si estas opciones se aplicaran de manera generalizada.
  • Un enfoque más proporcionado respecto al control y las auditorías supondría una disminución importante del número de verificaciones y la carga de auditoría para los programas de «bajo riesgo», reduciendo así los costes administrativos totales del FEDER y del Fondo de Cohesión en un 2‑3 % y los costes de los programas afectados en un importe mucho mayor.
55

La estimación relativa al mayor uso de opciones de costes simplificados (véase el primer guion en el recuadro 3) es una de las dos estimaciones efectuadas en el estudio de 2018 para esta medida de simplificación. Sin embargo, el propio estudio de 2018 hace referencia a esta estimación específica como un escenario «extremo» que «actualmente no es realista». Según el estudio, un escenario más «realista» daría lugar a un ahorro de entre el 1 % y el 2 %26. Como tal, la Comisión no presentó el escenario más realista para el debate legislativo.

56

El estudio de la Comisión de 2018 (véase el recuadro 1) examinó el impacto previsto de ocho de las 80 medidas de simplificación introducidas en la propuesta para el período 2021‑2027. La Comisión identificó las ocho medidas como especialmente pertinentes para una evaluación de impacto, pero el estudio no especifica cómo las seleccionó.

57

En comparación con el período 2014‑2020 como situación de partida, el estudio concluye que las ocho medidas de simplificación propuestas supondrían una reducción de solo 0,2 puntos porcentuales27 en los gastos administrativos de los fondos de la política de cohesión y del FEMP. Dos medidas representan aproximadamente el 80 % de esta reducción: el menor número de verificaciones y la extensión de las opciones de costes simplificados (véase el apartado 39).

58

Hemos constatado que los Estados miembros encuestados parecen estar de acuerdo en que los costes administrativos de las autoridades de los Estados miembros disminuirán en el período 2021‑2027. Para que esta disminución se materialice, los Estados miembros consultados declararon que los principales factores serían unas disposiciones más claras, un menor número de actos jurídicos de la UE, un menor número de tareas para las autoridades y un mayor uso de las opciones de gastos simplificados. En nuestro dictamen sobre la propuesta de RDC para el período 2021‑2027, confirmamos que el marco legislativo sigue una estructura general simplificada y que contiene un menor número de normas considerablemente más cortas28.

59

Sin embargo, nuestro dictamen29 también indica que una serie de disposiciones carecen de claridad en cuanto a su aplicación. Estas disposiciones también podrían dar lugar a que se gastaran recursos administrativos en un debate innecesario sobre cómo aplicarlos o a que se solicitaran orientaciones adicionales a la Comisión. Sobre esta base, existe el riesgo de que las reducciones de costes administrativos sean menores de lo estimado o no se materialicen (véase el apartado 57).

60

El mecanismo de cofinanciación de la asistencia técnica a los Estados miembros para los períodos de programación anteriores y actuales se basaba en gastos integrados en su mayoría por actividades emprendidas por el personal. Ello implica riesgos asociados criterios de pago y subvencionabilidad inexactos. Para el período 2021‑2027, la propuesta de Reglamento sugiere que esto debería cambiar y basarse en un porcentaje a tanto alzado de los gastos operativos30, lo que debería reducir significativamente el riesgo financiero y de cumplimiento asociado a la asistencia técnica.

61

Además, el Reglamento propuesto para el período 2021‑2027 sugiere un cambio en el límite de la ayuda de asistencia técnica (véase el apartado 14 y el recuadro 4). En general, y debido al menor porcentaje de financiación en concepto de asistencia técnica para el Fondo de Cohesión y a la ayuda del FEDER en el marco del objetivo de inversión en empleo y crecimiento, consideramos que esto debería conducir a una reducción significativa de los fondos de la UE destinados al presupuesto de la UE en asistencia técnica a los Estados miembros.

Recuadro 4

Límite a la financiación a tanto alzado de asistencia técnica a los Estados miembros de la propuesta de RDC para el período 2021-2027

El porcentaje de financiación de asistencia técnica para los fondos de la política de cohesión se limita a:

  • 2,5 % en el apoyo del FEDER en el marco del objetivo de inversión en empleo y crecimiento, y en el apoyo del Fondo de Cohesión.
  • 4 % en el caso de la ayuda del FSE+.
  • 5 % en los programas previstos en el artículo 4, apartado 1, letra c), inciso vii), del Reglamento del FSE+.
62

Sin embargo, algunos Estados miembros pueden incurrir en gastos por encima del límite a tanto alzado (véase el recuadro 4 y la ilustración 2) y una serie de Estados miembros destinarán importes significativos a los costes administrativos. Consideramos que esto puede motivar a los Estados miembros a buscar reducciones de costes mediante la simplificación de las normas para el período 2021‑2027, impulsando indirectamente una mayor simplificación de las normas de la UE. Otro elemento pertinente en esta búsqueda sería el examen por parte de los Estados miembros de ineficacias o complejidades innecesarias en sus procesos y procedimientos administrativos.

La Comisión no examinó elementos importantes para la toma de decisiones y la simplificación de las normas

63

Como se indica en nuestro documento informativo sobre la simplificación31, algunas de las mayores posibilidades de simplificación radican en los procedimientos nacionales y regionales que son independientes de la normativa de la UE y en los que, por tanto, la Comisión no puede influir.

64

En algunos de los estudios mencionados en el recuadro 1, la Comisión evaluó una serie de medidas de simplificación para el período 2014‑2020 y 2021‑2027 (véase el apartado 48) por su impacto monetario. Para el estudio de la Comisión de 2018, el consultor ha recopilado información de los Estados miembros mediante el envío de cuestionarios (véase el apartado 33). Antes de la presentación de los cuestionarios, el consultor identificó las tareas administrativas, en consulta con la Comisión, en una lista detallada del informe metodológico basado en la disposición del RDC 2014‑2020 y otros reglamentos conexos (véase el anexo II).

65

Aunque el estudio examina la adopción de medidas de simplificación introducidas a escala de la UE, omite información sobre las prácticas y la forma en que los Estados miembros llevan a cabo estas tareas. Nuestro trabajo de auditoría para nuestro documento informativo sobre la simplificación32 puso de manifiesto que las prácticas administrativas y los correspondientes costes administrativos para las autoridades y los beneficiarios varían considerablemente entre los Estados miembros y los PO33. Se constató que así era, por ejemplo, en lo que se refiere a la forma en que se presentan las solicitudes de proyectos, el tamaño de las solicitudes de proyectos y la cantidad de información que los solicitantes deben facilitar34. Ello habría permitido al consultor conocer las razones del nivel de los gastos administrativos y podría haber matizado el impacto previsto de las medidas de simplificación.

Conclusiones y recomendaciones

66

Constatamos que los costes generales de la ejecución de los fondos de la política de cohesión presentados por la Comisión son relativamente bajos en comparación con otros fondos de la UE y con otros programas financiados a nivel internacional. Sin embargo, hemos llegado a la conclusión de que la Comisión no había recopilado datos subyacentes sobre los costes que fueran lo suficientemente completos, consecuentes y coherentes para poder utilizarlos, por ejemplo, para evaluar el impacto de la simplificación de las normas de la UE sobre la aplicación de los fondos de la política de cohesión.

67

Los Estados miembros declaran parte de sus gastos de ejecución de los programas a la UE para su reembolso. Esto se denomina asistencia técnica. Aunque se conocen los gastos declarados en concepto de asistencia técnica, en algunos casos se dispone de poca o ninguna información sobre la parte no declarada que se añade a dicha asistencia. Por lo tanto, la Comisión lleva a cabo estudios ocasionales para calcular globalmente los costes administrativos; en el último estudio, que se publicó en 2018, se ofrece una estimación de los gastos administrativos del período 2021‑2027. El Tribunal constató que, si bien los datos subyacentes eran insuficientemente consecuentes, coherentes y completos, el estudio podría resultar útil para efectuar comparaciones genéricas. Además, dos autoridades de los Estados miembros confirmaron nuestra opinión de que podrían haber facilitado más y mejor información si se les hubiera comunicado con antelación (véanse los apartados 2639).

68

Al comparar los costes de la aplicación de los fondos de la política de cohesión con los comunicados por otras organizaciones internacionales, el Tribunal constató que los costes del 2,3 % soportados por los Estados miembros según los informes de la Comisión eran relativamente bajos (véanse los apartados 4044).

Recomendación 1 — Mejorar el planteamiento de los estudios de costes administrativos mediante el anuncio del objeto y el calendario del estudio

Para garantizar un porcentaje significativo de respuestas al estudio que permita evaluar y llegar a una conclusión sobre elementos específicos de los estudios, en sus futuros estudios la Comisión debería:

  1. en una fase temprana del período de programación, presentar a los Estados miembros un anuncio del estudio;
  2. incluir en el anuncio del estudio a los Estados miembros información sobre los contenidos y datos que deben facilitarse, así como el calendario;
  3. apoyar a los Estados miembros durante la recopilación y la consolidación de los datos;
  4. velar por que los datos recopilados sean verificados en el contexto de los estudios, teniendo en cuenta los procedimientos de verificación de los Estados miembros y de la UE ya existentes, a fin de garantizar que sean de calidad suficiente.

Plazo: para a) y b): final de 2021, y para c) y d): final de 2024.

69

La mayoría de los estudios de la Comisión se realizaron en una fase temprana de los períodos de programación. Sin embargo, dado que las medidas de simplificación se materializan con cierto retraso, la evaluación de su impacto en una fase temprana es difícil o reduce su pertinencia. Con respecto al período 2007‑2013, la Comisión aún no ha evaluado la diferencia entre el impacto estimado y el impacto real de las medidas de simplificación, a pesar de que ya se han cerrado casi todos los programas operativos (véanse los apartados 4749).

70

Con respecto al período 2014‑2020, la Comisión estimó, basándose en un estudio de 2017, que la introducción de 21 medidas de simplificación daría lugar a una reducción de los gastos administrativos del 4 % al 8 % para el FEDER y el FC, y del 2 % al 5 % para el FSE. Sin embargo, nuestra encuesta muestra que la mayoría de los encuestados de los Estados miembros opinan que los gastos administrativos aumentarán en el período 2014‑2020 (véanse los apartados 5052).

Recomendación 2 – Evaluar si se han materializado los gastos y ahorros administrativos estimados

Cuando la ejecución de los programas se encuentre suficientemente avanzada, la Comisión debería examinar una muestra de programas operativos, comenzando con el período de programación 2014‑2020, para medir los efectos y analizar el impacto de las medidas de simplificación.

Plazo: final de 2022.

71

En la exposición de motivos de la propuesta legislativa para 2021‑2027, la Comisión presentó dos estimaciones basadas en el estudio de 2018 sobre medidas concretas de simplificación, una de ellas calificada de irrealista por el autor del estudio. Consideramos que el escenario más realista debería haberse utilizado como base para la exposición de motivos (véanse los apartados 5455).

72

Sobre la base del estudio de 2018, la Comisión estimó que los costes administrativos en el período 2021‑2027 serían aproximadamente 0,2 puntos porcentuales más bajos que en el período 2014‑2020. Nuestra encuesta indica que las autoridades encuestadas de los Estados miembros confirman esta evaluación si, por ejemplo, se aclaran las disposiciones, se proponen menos actos legislativos de la UE y tareas de los Estados miembros, y se aumenta el uso de opciones de costes simplificados. Sin embargo, nuestro dictamen sobre la nueva propuesta legislativa pone de manifiesto que algunas disposiciones no son claras, lo que cuestiona si se producirán los ahorros estimados (véanse los apartados 5659).

73

Las normas para el reembolso de la asistencia técnica han cambiado en la propuesta legislativa para 2021‑2027. En caso de que se adopte, la asistencia técnica se pagará en forma de porcentaje a tanto alzado de los gastos operativos, con un límite aplicable a cada fondo de política de cohesión. Con este cambio, los riesgos financieros y de cumplimiento vinculados a la asistencia técnica deberían reducirse significativamente y dar lugar a una reducción significativa de los fondos de la UE destinados a la asistencia técnica de los Estados miembros (véanse los apartados 6062).

74

La Comisión ha introducido y propuesto varias medidas de simplificación en los Reglamentos de los períodos 2014‑2020 y 2021‑2027. La Comisión ha estimado el impacto monetario de muchas de estas medidas de simplificación. Sin embargo, no se ha tenido en cuenta la complejidad de las prácticas administrativas de las autoridades de los Estados miembros. Sobre la base de nuestro trabajo anterior, consideramos que algunas de las mayores posibilidades de simplificación pueden encontrarse en los procedimientos nacionales y regionales independientes de los reglamentos de la UE (véanse los apartados 6365).

Recomendación 3 – Examinar las prácticas administrativas en los Estados miembros

En el marco de un diálogo con los Estados miembros, la Comisión debería, ya con respecto al período de programación 2014‑2020, evaluar las prácticas administrativas y los procedimientos en los distintos Estados miembros a fin de eliminar ineficiencias (como la sobrerregulación) y difundir ejemplos de prácticas administrativas y procedimientos eficientes a todas las autoridades competentes de los Estados miembros.

Plazo: final de 2021.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por Iliana Ivanova, Miembro del Tribunal, en Luxemburgo en su reunión del 26 de febrero de 2020.

Por el Tribunal de Cuentas

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Anexos

Anexo I — Síntesis de la asignación total de la política de cohesión y asistencia técnica para el período de programación 2014-2020 por Estado miembro (en euros)

Estado miembro 2014-2020
Asignación total del PO
2014-2020
Asignación total de asistencia técnica
Bélgica 4 694 736 243 125 169 239
Bulgaria 8 700 725 709 344 945 848
Chequia 29 544 467 130 989 172 991
Dinamarca 810 178 396 37 127 934
Alemania 30 366 253 079 1 091 204 875
Estonia 4 665 144 886 127 019 229
Irlanda 1 977 710 171 28 213 058
Grecia 20 428 360 921 721 851 079
España 42 441 119 299 776 314 024
Francia 28 501 806 801 940 126 804
Croacia 9 921 375 168 371 897 191
Italia 53 257 045 945 1 738 915 895
Chipre 873 633 561 27 440 714
Letonia 5 192 727 708 119 195 651
Lituania 7 887 717 226 251 006 331
Luxemburgo 88 283 382 4 747 036
Hungría 25 420 619 357 227 587 211
Malta 865 226 493 23 940 736
Países Bajos 2 399 304 517 91 849 186
Austria 2 977 566 143 92 134 060
Polonia 90 592 769 609 2 947 106 892
Portugal 27 554 810 814 771 793 290
Rumanía 26 873 144 609 970 594 833
Eslovenia 3 818 092 784 142 875 882
Eslovaquia 17 399 739 144 649 440 476
Finlandia 2 620 478 202 78 369 592
Suecia 3 467 697 138 139 441 168
Reino Unido 19 617 168 835 652 388 811
Total 472 957 903 270 14 481 870 037

Nota: No incluye la cooperación transfronteriza de la UE. Importes a 31.12.2018.
Fuente: Comisión Europea

Anexo II — Tareas administrativas planteadas por el consultor en consulta con la Comisión

Nombre de la tarea Referencia del FEDER/FC y FSE en los reglamentos
Elaboración del acuerdo de asociación RDC, parte II — artículos 14 a 17
Informe de situación RDC, parte II — artículo 52
Coordinación nacional S. o.
Elaboración de los programas RDC, parte II — artículos 26 a 31
Evaluación previa RDC, parte II — artículo 55
Evaluación estratégica medioambiental (cuando proceda) RDC, parte II — artículo 55, apartado 4
Establecimiento del sistema de gestión y control RDC, parte II — artículo 72
Designación de autoridades RDC, parte IV — artículos 123, 124
Garantizar condiciones ex ante RDC, parte II — artículo 19
Otras tareas de preparación del programa S. o.
Tareas generales de gestión  
Información y comunicaciones RDC, parte III — artículo 115
Establecer, dirigir y orientar el trabajo del comité de seguimiento RDC, parte IV — artículo 125, apartado 2, letra a), RDC, parte II — artículo 47
Garantizar un sistema de recogida, registro y almacenamiento de datos (FSE: incluidos los datos relacionados con los participantes) RDC, artículo 72, letra d), artículo 112, apartado 3, artículo 125, apartados 2, letras a), d), e), apartado 4, letra d), apartado 8, artículo 140
Establecer y utilizar un sistema de intercambio electrónico de información con los beneficiarios (cohesión electrónica) RDC, parte IV — artículo 122, apartado 3, artículo 140
Garantizar la igualdad entre hombres y mujeres y la no discriminación RDC, parte II — artículo 7
Otras tareas generales de gestión S. o.
Tareas de gestión financiera  
Garantizar una adecuada separación de funciones y sistemas de información y seguimiento cuando la autoridad competente encomiende la ejecución de las tareas a otro organismo RDC, parte II — artículo 72, letras a), b), e), h), parte IV — artículo 122, apartado 2, artículo 125, apartado 1
Corrección de irregularidades RDC, parte II, artículo 72, letra h)
Medidas efectivas y proporcionadas contra el fraude RDC, parte II — artículo 72, letra h), RDC, parte IV — artículo 122, apartado 2, artículo 125, apartado 4, letra c)
Gestión de instrumentos financieros RDC, parte II — artículos 37 a 46
Inversión territorial integrada RDC, parte II — artículo 36
Desarrollo local participativo y LEADER RDC, parte II — artículos 34 a 35
Otras tareas de gestión financiera S. o.
Tareas relacionadas con los proyectos  
Selección de operaciones e información a los beneficiarios RDC, parte IV — artículo 125, apartado 3, artículo 72, letra c)
Garantizar una pista de auditoría adecuada y verificaciones adecuadas de la gestión RDC, artículo 72, letras c), g), h), artículo 122, apartado 3, artículo 125, apartados 4, letras a), b), d), apartados 5, 6, 8, artículo 140
Verificaciones administrativas para cada solicitud de reembolso por parte de los beneficiarios RDC, parte IV — artículo 125, apartado 4, letra a), apartado 5, letra a)
Verificaciones in situ RDC, parte IV — artículo 125, apartado 4, letra a), apartado 5, letra b), apartado 6
Elaboración de la declaración de gestión y del resumen anual de los informes de auditoría finales y de los controles efectuados RDC, parte IV — artículo 125, apartado 4, letra e)
Gestión de grandes proyectos RDC, parte III — artículos 100 a 103
Gestión de las subvenciones globales RDC, parte IV — artículo 123, apartado 7
Otras tareas relacionadas con el proyecto S. o.
Tareas de información, seguimiento y evaluación  
Informes anuales de ejecución RDC, parte IV — artículo 125, apartado 2, letra b)
Preparación y transmisión de datos financieros a la CE, incluidas las previsiones de pago RDC, parte III — artículo 112
Seguimiento y evaluaciones durante el período de programación (FSE: incluida la recogida de datos relacionados con los participantes) RDC, parte II — artículos 56, 57, parte III — artículo 114
Evaluación y seguimiento de las operaciones generadoras de ingresos netos una vez finalizadas RDC, parte II — artículo 61
Otras tareas de información, seguimiento y evaluación S. o.
Otras tareas de gestión de programas S. o.
Elaborar y presentar a la Comisión una solicitud de pago RDC, parte IV — artículo 126, letra a)
Certificación de los gastos contabilizados RDC, parte IV — artículo 126, letra c)
Garantizar que se reciba información adecuada de la AG RDC, parte IV — artículo 126, letra e)
Consideración de los resultados de todas las auditorías RDC, parte IV — artículo 126, letra f)
Mantenimiento de los registros de gastos declarados a la Comisión RDC, parte IV — artículo 126, letra g)
Contabilización de los importes recuperables o retirados tras la anulación RDC, parte IV — artículo 126, letra h)
Otras tareas de certificación S. o.
Preparación, presentación y actualización de la estrategia de auditoría RDC, parte IV — artículo 127, apartado 4
Auditorías de sistemas RDC, parte IV — artículo 127, apartado 1
Auditoría de operaciones RDC, parte IV — artículo 127, apartado 1
Auditoría de cuentas RDC, parte IV — artículo 127, apartado 1
Preparación y presentación del informe anual de control RDC, parte IV — artículo 127, apartado 5
Otras tareas de auditoría S. o.
 

Fuente: Spatial Foresight y t33, «New assessment of ESIF administrative costs and burden», octubre de 2018.

Anexo III — 21 medidas de simplificación seleccionadas, introducidas en el RDC 2014-2020, analizadas en relación con las reducciones esperadas de los gastos administrativos.

Medida de simplificación
Sustitución del marco estratégico nacional de referencia y el plan estratégico nacional por acuerdos de asociación
Mayor concentración temática
Indicadores comunes y marco de seguimiento mejorado
Armonización de la normativa
Control proporcionado/nivel mínimo de controles in situ
Cohesión y gobernanza electrónicas con los beneficiarios
Normas más simples para los proyectos generadores de ingresos
Reducción del período de conservación de documentos
Procedimiento simplificado de modificación de programas
Simplificación del documento de programa
Informe de calidad independiente para grandes proyectos
Consideración de los proveedores de formación o transferencia de conocimientos como beneficiarios
Desarrollo local participativo y grupos de acción local
Inversiones territoriales integradas (ITI)
Fusión de la AG-AC/reducción del número de CP
Subvenciones y asistencia reembolsable como opciones de costes simplificados (OCS)
Planes de acción conjuntos (PAC)
Anticipos
Establecimiento de criterios de anticipo para cobertura del seguro
Procedimiento acelerado para el proceso de selección
Modalidades especiales de cálculo de la compensación
 

Fuente: SWECO, t33 y Spatial Foresight, «Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF», junio de 2017.

Siglas y abreviaturas

AT: Asistencia técnica.

DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión: Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión.

DG Política Regional y Urbana: Dirección General de Política Regional y Urbana.

DG Presupuestos.: Dirección General de Presupuestos.

FEMP: Fondo Europeo Marítimo y de Pesca.

IT: Tecnologías de la información.

OCS: Opción de costes simplificados.

OI: Organismo intermedio.

RDC: Reglamento sobre disposiciones comunes.

RF: Reglamento financiero.

Glosario

Asistencia técnica: Apoyo a las actividades necesarias para la ejecución de un programa, incluidas, entre otras, la gestión, el seguimiento, el control y la auditoría. De hecho, es el apoyo monetario del presupuesto de la UE a sufragar los costes de la aplicación de las distintas políticas de la UE. Se compone de AT a iniciativa de la Comisión y de AT a iniciativa de los Estados miembros.

Autoridad de auditoría (AA): Son organismos nacionales o regionales independientes, responsables de determinar si las cuentas anuales presentadas por las autoridades de certificación ofrecen una imagen fiel y precisa, los gastos declarados a la Comisión son legales y regulares, y los sistemas de control operativo funcionan correctamente. Las AA pueden abordar medidas de lucha contra el fraude establecidas por las autoridades de gestión mediante de sus auditorías de sistemas y también pueden identificar sospechas de fraude a través de sus auditorías de operaciones o transacciones.

Autoridad de certificación (AC): Son autoridades públicas nacionales, regionales o locales responsables de preparar las cuentas anuales de los PO y de certificar su exhaustividad y exactitud. También se encargan de presentar las solicitudes de pago a la Comisión. Las AC pueden efectuar controles que den lugar a la identificación de sospechas de fraude.

Autoridad de gestión (AG): Autoridad pública nacional, regional o local, u organismo público o privado designado por un Estado miembro para gestionar un programa operativo. Entre sus tareas figuran la selección de los proyectos que recibirán financiación, el seguimiento de la manera en que se llevan a cabo los proyectos y la presentación de informes a la Comisión sobre los aspectos financieros y los resultados obtenidos. La autoridad de gestión es también el organismo que impone correcciones financieras a los beneficiarios a raíz de las auditorías realizadas por la Comisión, el Tribunal de Cuentas Europeo o cualquier autoridad del Estado miembro.

Autoridades del programa: Organismos de los Estados miembros encargados de gestionar y supervisar la ejecución de programas operativos financiados por los Fondos EIE. Existen tres tipos: autoridades de gestión (apoyadas con frecuencia por los organismos intermedios), autoridades de certificación y autoridades de auditoría.

Costes administrativos: Costes soportados por la Comisión (gastos administrativos de la Comisión) y por las autoridades de los Estados miembros (gastos administrativos del Estado miembro) en la aplicación de la política de cohesión.

Evaluación de impacto ex ante: La Comisión realiza evaluaciones de impacto para recopilar pruebas con el fin de valorar si está justificada una acción legislativa o no legislativa futura de la UE y la mejor forma de diseñarla para cumplir los objetivos políticos deseados. Una evaluación de impacto debe identificar y describir el problema que debe abordarse, definir objetivos, formular opciones políticas y evaluar el impacto de estas opciones. El sistema de evaluación de impacto de la Comisión sigue un enfoque integrado que evalúa las repercusiones medioambientales, sociales y económicas de una serie de opciones políticas, integrando así la sostenibilidad en la elaboración de las políticas de la Unión.

Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE): Más de la mitad de la financiación de la UE se canaliza a través de los cinco Fondos Estructurales y de Inversión Europeos, que tienen por objeto reducir los desequilibrios regionales en la Unión Europea, con marcos políticos establecidos para el período presupuestario del MFP de siete años. Son gestionados conjuntamente por la Comisión Europea y los Estados miembros de la UE. Estos fondos son: el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE), el Fondo de Cohesión (FC), el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) y el Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP).

Informe anual de actividad (IAA): Los IAA indican los resultados de las operaciones en relación con los objetivos fijados, los riesgos asociados y la forma de control interno, entre otros. Desde el ejercicio presupuestario de 2001 para la Comisión y desde 2003 para todas las instituciones de la Unión Europea (UE), los «ordenadores delegados» deben presentar un informe anual de actividades a su institución en el ejercicio de sus funciones, acompañado de las correspondientes informaciones financieras y de gestión.

Organismo intermedio: Todo organismo público o privado que actúe bajo la responsabilidad de una autoridad de gestión o que desempeñe funciones en nombre de tal autoridad en relación con los beneficiarios que ejecuten las operaciones.

Programa operativo (PO): Establece las prioridades y los objetivos específicos de un Estado miembro y describe cómo se utilizará la financiación (cofinanciación pública y privada de la UE y nacional) durante un período determinado (generalmente de siete años) para financiar proyectos. La financiación de los PO puede provenir del FEDER, del Fondo de Cohesión o del FSE.

Respuestas de la Comisión

Resumen

Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados I a VI:

La política de cohesión es la principal política de inversión de la UE. El coste medio de la ejecución de esta política por la Comisión y por los Estados miembros es inferior al 3 % del total de los fondos asignados a la política de cohesión. La Comisión considera que este coste es bajo en comparación con el de otros fondos de la UE y otros programas financiados a escala internacional.

Con arreglo al principio de gestión compartida, los Estados miembros y la Comisión son responsables de la gestión y el control de los programas con arreglo a sus responsabilidades respectivas establecidas en el Reglamento sobre disposiciones comunes («RDC») y las normas específicas de los Fondos (artículo 73 del RDC). La Comisión colabora con los Estados miembros para garantizar una coordinación eficaz en la preparación y ejecución de los programas.

VII

La Comisión recalca que, en la encuesta del Tribunal de Cuentas, los encuestados creen que sus gastos administrativos aumentarán, lo que es una cuestión subjetiva.

VIII

Si bien la Comisión hizo referencia a los resultados preliminares del estudio en la exposición de motivos de la propuesta de RDC, se mostraba prudente y hacía hincapié en la dificultad de cuantificar de antemano las medidas en términos económicos. Además, el texto de la exposición de motivos contiene una cláusula de exención de responsabilidad y no implica que se vaya a materializar la hipótesis menos conservadora.

La metodología seguida por el consultor para valorar el efecto de las futuras medidas de simplificación ha minimizado dicho efecto, teniendo en cuenta, por un lado, la reticencia de algunos Estados miembros a aplicar estas medidas y, por otro, las prácticas sobrerreguladoras observadas en los períodos de programación 2007-2013 y 2014-2020.

X

La Comisión acepta todas las recomendaciones.

Introducción

11

La Comisión colabora con los Estados miembros para garantizar una coordinación eficaz en la preparación y ejecución de los programas. Con arreglo al principio de gestión compartida, los Estados miembros y la Comisión son responsables de la gestión y el control de los programas con arreglo a sus responsabilidades respectivas establecidas en el RDC y las normas específicas de los Fondos (artículo 73 del RDC).

Observaciones

25

La Comisión destaca que la reducción significativa del coste de los controles de la DG EMPL tras la modificación de la metodología realizada en 2018 se debe a dos tendencias acumulativas:

  • algunas reorganizaciones internas, especialmente en 2015, 2016 y 2017;
  • una mayor participación, de un año a otro, del personal de las unidades geográficas en el proceso del Semestre Europeo.

La Comisión utilizó la misma metodología durante el período 2013-2017, en el que el coste de los controles se mantuvo relativamente estable. A partir de 2018, la Comisión utilizó la metodología actualizada, lo que dio lugar a una reducción sustancial del coste declarado de los controles de la DG EMPL. Esto se debe a que el personal que desempeña funciones que anteriormente se contabilizaban en el coste de los controles queda excluido del cálculo según la nueva metodología. Cabe señalar que esto no significa que los datos de 2013-2017 fueran inexactos.

49

Los límites máximos para la asistencia técnica propuestos para 2021-2027 ya son congruentes con el coste de la asistencia técnica comunicado en el estudio sobre 2014-2020. Los límites máximos propuestos reflejan adecuadamente la experiencia adquirida del pasado. Aún no se ha tenido en cuenta el posible efecto de las medidas de simplificación propuestas en la iniciativa legislativa.

52

La Comisión recalca que, en la encuesta del Tribunal de Cuentas, los encuestados creen que sus gastos administrativos aumentarán, lo que es una cuestión subjetiva.

Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 54 y 55:

Si bien la Comisión hizo referencia a los resultados preliminares del estudio en la exposición de motivos de la propuesta de RDC, se mostraba prudente y hacía hincapié en la dificultad de cuantificar de antemano las medidas en términos económicos. Además, el texto de la exposición de motivos contiene una cláusula de exención de responsabilidad y no implica que se vaya a materializar la hipótesis menos conservadora.

La metodología seguida por el consultor para valorar el efecto de las futuras medidas de simplificación ha minimizado dicho efecto, teniendo en cuenta, por un lado, la reticencia de algunos Estados miembros a aplicar estas medidas y, por otro, las prácticas sobrerreguladoras observadas en los períodos de programación 2007-2013 y 2014-2020.

56

La Comisión propuso esas medidas atendiendo a su posible efecto y la capacidad para cuantificarlo.

59

Durante las negociaciones en el Consejo y en el Parlamento, minuciosas y que se desarrollaron mayoritariamente tras la publicación del dictamen del Tribunal de Cuentas, ninguno de los colegisladores ha manifestado haber tenido ninguna dificultad a este respecto.

60

La Comisión considera que la simplificación a la que hace referencia el Tribunal de Cuentas también dará lugar a ahorros en los costes administrativos, tanto para los Estados miembros como para sus propios servicios.

Conclusiones y recomendaciones

66

La política de cohesión es la principal política de inversión de la UE. El coste medio de la ejecución de esta política por la Comisión y por los Estados miembros es inferior al 3 % del total de los fondos asignados a la política de cohesión. La Comisión considera que este coste es bajo en comparación con el de otros fondos de la UE y otros programas financiados a escala internacional.

La Comisión señala que, aunque los datos en los que se basaban los costes no siempre estaban completos o eran congruentes, esto no ha tenido efecto alguno en la fiabilidad de los costes notificados.

Recomendación 1 — Mejorar el planteamiento de los estudios de costes administrativos mediante el anuncio del objeto y el calendario del estudio

La Comisión acepta esta recomendación.

Recomendación 2 — Evaluar si se han materializado los gastos y ahorros administrativos estimados

La Comisión acepta esta recomendación.

71

Si bien la Comisión hizo referencia a los resultados preliminares del estudio en la exposición de motivos de la propuesta de RDC, se mostraba prudente y hacía hincapié en la dificultad de cuantificar de antemano las medidas en términos económicos. Además, el texto de la exposición de motivos contiene una cláusula de exención de responsabilidad y no implica que se vaya a materializar la hipótesis menos conservadora.

72

Durante las negociaciones en el Consejo y en el Parlamento, minuciosas y que se desarrollaron mayoritariamente tras la publicación del dictamen del Tribunal de Cuentas, ninguno de los colegisladores ha manifestado haber tenido ninguna dificultad a este respecto.

Recomendación 3 — Examinar las prácticas administrativas en los Estados miembros

La Comisión acepta esta recomendación.

Equipo auditor

En los informes especiales del Tribunal se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue realizada por la Sala II, especializada en la inversión en los ámbitos de gasto de cohesión, crecimiento e inclusión, presidida por Iliana Ivanova, Miembro del Tribunal. La auditoría fue dirigida por Pietro Russo, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo, con la asistencia de Chiara Cipriani, jefa de Gabinete, Benjamin Jakob, agregado de Gabinete; Niels‑Erik Brokopp, gerente principal, Ildikó Preiss, jefa de tarea, y los auditores Ana Popescu, Angelika Zych, Cristina-Ioana Jianu, Remus Blidar, Sara Pimentel y Zuzana Gullova. Richard Moore prestó apoyo lingüístico.

De izquierda a derecha: Chiara Cipriani, Angelika Zych, Benjamin Jakob, Pietro Russo, Niels‑Erik Brokopp, Zuzana Gullova y Sara Pimentel.

Notas finales

1 Entre los fondos estructurales y de inversión europeos también se cuentan el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y el Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP).

2 Artículo 59 del Reglamento (UE, Euratom) n.° 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión y por el que se deroga el Reglamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 del Consejo (DO L 298 de 26.10.2012, p. 1).

3 Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de información recibida de la Comisión a mediados de noviembre de 2019.

4 Artículos 125, 126 y 127, del Reglamento (UE) n.º 1303/2013 (Reglamento de Disposiciones Comunes (RDC)).

5 Artículo 59 del Reglamento (UE) n.º 1303/2013 (RDC).

6 Artículo 58 del Reglamento (UE) n.º 1303/2013 (RDC).

7 Artículo 119 del Reglamento (UE) n.º 1303/2013 (RDC).

8 SWECO, «Regional governance in the context of globalisation: reviewing governance mechanisms and administrative costs - Administrative workload and costs for Member State public authorities of the implementation of ERDF and Cohesion Fund», junio de 2010.

9 EPEC y COWI, «Study measuring current and future requirements on administrative cost and burden of managing the ESF», junio de 2012.

10 SWECO y t33, «Measuring the impact of changing regulatory requirements to administrative cost and administrative burden of managing EU Structural Funds (ERDF and Cohesion Funds)», julio de 2012.

11 SWECO, t33 y Spatial Foresight, «Use of new dispositions on simplification in the early implementation phase of ESIF», junio de 2017.

12 Spatial Foresight y t33, «New assessment of ESIF administrative costs and burden», octubre de 2018.

13 Artículo 74, apartado 9, del Reglamento (UE, Euratom) n.º 2018/1046 y artículo 66, apartado 9, del Reglamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 (Reglamento Financiero).

14 Estudio de la Comisión Europea (2010): «Regional governance in the context of globalisation: reviewing governance mechanisms and administrative costs», Sweco, p. 26. La información citada solo se refiere al FEDER y al FC, y mide únicamente la proporción de asistencia técnica con respecto a los gastos de personal.

15 Estudio de la Comisión Europea (2018): «New assessment of ESIF administrative costs and burden», Spatial Foresight y t33, p. 37.

16 Estos porcentajes de respuesta difieren de los publicados en el informe. Nuestras cifras se refieren únicamente a los tres fondos de la política de cohesión, mientras que las cifras que figuran en el informe se refieren a los cinco Fondos EIE.

17 Estudio de la Comisión Europea (2018): «New assessment of ESIF administrative costs and burden», Spatial Foresight y t33, p. 26, cuadro 2.1.

18 Estudio de la Comisión Europea (2018): «New assessment of ESIF administrative costs and burden», Spatial Foresight y t33, p. 30.

19 Estudio de la Comisión Europea (2018): «New assessment of ESIF administrative costs and burden», Spatial Foresight y t33, apartado 4.2.

20 Cálculo del Tribunal de Cuentas Europeo basado en los datos del estudio de la Comisión Europea (2018): «New assessment of ESIF administrative costs and burden», Spatial Foresight y t33, cuadro 3.1, y los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos, plataforma de datos abiertos, octubre de 2019.

21 Estudio de la Comisión Europea (2018): «New assessment of ESIF administrative costs and burden», Spatial Foresight y t33, p. 8.

22 El Informe Especial 17/2018 sobre las medidas de la Comisión y los Estados miembros en los últimos años de los programas del período 2007‑2013 abordaba la baja absorción, pero no se centraba suficientemente en los resultados.

23 Spatial Foresight y t33, «New assessment of ESIF administrative costs and burden», octubre de 2018, p. 110.

24 SWECO, Spatial Foresight y t33, «Use of new provisions on simplification in the early implementation phase of ESIF», junio de 2017, cuadro 1, p. 17.

25 Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo Plus, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de Pesca, así como las normas financieras para dichos Fondos y para el Fondo de Asilo y Migración, el Fondo de Seguridad Interior y el Instrumento de Gestión de las Fronteras y Visados, 29.5.2018, COM (2018) 375 final.

26 Spatial Foresight y t33, «New assessment of ESIF administrative costs and burden», octubre de 2018, pp. 105‑106.

27 Spatial Foresight y t33, «New assessment of ESIF administrative costs and burden», octubre de 2018, cuadro 5.13.

28 Dictamen n.º 6/2018 del Tribunal de Cuentas Europeo, apartado 24.

29 Dictamen n.º 6/2018 del Tribunal de Cuentas Europeo, por ejemplo en los apartados 28, 32, 37, 38, 62, 101 y 117.

30 Artículo 31 de la propuesta de la Comisión de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen las disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo Plus, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de Pesca, así como las normas financieras para dichos Fondos y para el Fondo de Asilo y Migración, el Fondo de Seguridad Interior y el Instrumento de Gestión de las Fronteras y Visados, COM (2018) 375 final de 29 de mayo de 2018.

31 Documento informativo: simplificación en la ejecución de la política de cohesión posterior a 2020 — mayo de 2018, apartados 62 a 72.

32 Documento informativo: simplificación en la ejecución de la política de cohesión posterior a 2020 — mayo de 2018.

33 Véase la nota a pie de página n.º 18.

34 Documento informativo: simplificación en la ejecución de la política de cohesión posterior a 2020 — mayo de 2018, apartados 62 a 72.

Cronología

Evento Fecha
Aprobación del plan de fiscalización / Inicio de la auditoría 30.5.2018
Envío oficial del proyecto de informe a la Comisión (u otras entidades auditadas) 6.1.2020
Aprobación del informe definitivo tras el procedimiento contradictorio 26.2.2020
Respuestas oficiales de la Comisión recibidas en todas las lenguas 23.3.2020

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