Bestrijding van kinderarmoede — Betere gerichtheid van de steun van de Commissie vereist

Samenvatting

I

In de Europa 2020-strategie staat de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting centraal. In deze context is het identificeren van groepen die een verhoogd risico op armoede of sociale uitsluiting lopen van cruciaal belang, evenals het bepalen van de redenen voor deze kwetsbaarheid. In statistieken over een periode van tien jaar wordt aangetoond dat kinderen een groter risico op armoede of sociale uitsluiting lopen dan de rest van de bevolking in de EU.

II

Het richten van de aandacht op kinderen en het zoeken van een oplossing voor het momenteel hoge percentage kinderen dat in armoede leeft, is van essentieel belang voor een duurzame, efficiënte en concurrerende kenniseconomie en een voor alle generaties rechtvaardige samenleving. De economische voordelen van het investeren in kinderen compenseren ruimschoots de financieringskosten ervan.

III

Het is allereerst de verantwoordelijkheid van de lidstaten en nationale regeringen om passende maatregelen ter vermindering van kinderarmoede te nemen. De Commissie heeft echter ook een rol te vervullen. Zij moet de activiteiten van de lidstaten ter bestrijding van sociale uitsluiting en voor de aanpak van kinderarmoede ondersteunen en aanvullen. Hiertoe heeft zij zowel juridische als financiële instrumenten tot haar beschikking.

IV

Kinderarmoede is een terrein dat de Rekenkamer nog niet eerder heeft onderzocht. Dit verslag kan mogelijk bijdragen aan de toekomstige initiatieven van de Commissie om de inspanningen van de lidstaten ter bestrijding van kinderarmoede te steunen.

V

Met deze doelmatigheidscontrole werd beoogd te bepalen of de Commissie doeltreffend heeft bijgedragen aan de inspanningen van de lidstaten ter vermindering van kinderarmoede. Om deze centrale controlevraag te beantwoorden, onderzochten wij of de juridische instrumenten van de Commissie, Aanbeveling 2013/112/EU van de Commissie van 20 februari 2013 met als titel “Investeren in kinderen: de vicieuze cirkel van achterstand doorbreken” (hierna “de aanbeveling” genoemd), de Europese pijler van sociale rechten en het Europees Semester bijdroegen tot het aanpakken van kinderarmoede. Wij onderzochten ook hoe het gebruik van EU-middelen door de lidstaten aan dit doel bijdroegen.

VI

Hoewel de aanbeveling geen juridisch bindend instrument is, vormde zij een positief initiatief om kinderarmoede op geïntegreerde wijze aan te pakken. Desondanks zijn de voortgang van de uitvoering ervan en de impact op nationaal beleid moeilijk te beoordelen, omdat er geen meetbare doelstellingen en mijlpalen zijn vastgesteld.

VII

De Europese pijler van sociale rechten vergrootte het bewustzijn omtrent sociaal beleid in de EU, met inbegrip van kinderarmoede, en biedt de mogelijkheid maatregelen en financiering te richten op de aanpak van kinderarmoede voor de programmeringsperiode 2021-2027. Het ontbreekt echter nog aan een actieplan om de verschillende beginselen volledig uit te voeren. De opstelling van een actieplan is van wezenlijk belang om een overzicht van de voortgang te geven.

VIII

Het Europees Semester behelst de uitvaardiging van landspecifieke aanbevelingen aan de lidstaten op verschillende beleidsterreinen. Wij stelden vast dat de lidstaten landspecifieke aanbevelingen hebben ontvangen op terreinen aangaande beleid voor gezinnen en kinderen, die kunnen helpen kinderarmoede terug te dringen. Kinderarmoede wordt echter zelden expliciet aangepakt en de specifieke methodologie waarin wordt bepaald wanneer kinderarmoede moet worden geprioriteerd om een potentiële landspecifieke aanbeveling in overweging te nemen, is niet duidelijk omschreven.

IX

In de EU-wetgeving wordt financiering niet direct op het bestrijden van kinderarmoede gericht. Zowel de Commissie als de bezochte lidstaten waren niet in staat de hoeveelheid middelen te kwantificeren die waren toegewezen aan projecten die kinderarmoede direct aanpakken, waardoor zij de doeltreffendheid ervan niet konden beoordelen.

X

In onze algemene conclusie erkennen wij dat kinderarmoede nog steeds een ernstig probleem is in de EU, waarbij bijna een op de vier kinderen nog altijd met armoede of sociale uitsluiting wordt bedreigd. Hoewel de Commissie hierin een beperkte rol te vervullen heeft, is het moeilijk, zo niet onmogelijk om te beoordelen of haar initiatieven ter vermindering van kinderarmoede, door middel van juridische instrumenten en EU-fondsen, voldoende doeltreffend waren.

XI

Wij bevelen aan dat de Commissie:

• acties en doelstellingen om kinderarmoede aan te pakken in haar actieplan voor de Europese pijler van sociale rechten opneemt;
• als onderdeel van haar analyse in het kader van het proces van het Europees Semester duidelijke interne richtsnoeren heeft voor het onderkennen van situaties die kunnen leiden tot een potentiële landspecifieke aanbeveling die rechtstreeks verband houdt met kinderarmoede;
• zich richt op investeringen voor de aanpak van kinderarmoede in de programmeringsperiode 2021-2027 en deze monitort, en
• ervoor zorgt dat de nodige stappen worden ondernomen en voldoende kennis is vergaard voor de voorbereiding van het komende beleidsinitiatief inzake de Europese kindergarantie.
  

Inleiding

01

De bestrijding van armoede en sociale uitsluiting staat centraal in de Europa 2020-strategie. Het identificeren van groepen die een verhoogd risico op armoede of sociale uitsluiting lopen, alsook het bepalen van de redenen voor deze kwetsbaarheid, is van cruciaal belang voor het winnen van deze strijd. Iemand wordt geacht risico te lopen op armoede of sociale uitsluiting indien hij of zij zich in ten minste een van de volgende situaties bevindt: risico op armoede, ernstige materiële deprivatie of leven in een huishouden met een lage werkintensiteit (zie paragraaf 77).

02

Uit een vergelijking per leeftijdsgroep gedurende een periode van tien jaar blijkt dat kinderen (0-18 jaar) een groter risico op armoede of sociale uitsluiting lopen dan de rest van de bevolking in de EU (zie figuur 1).

03

In 2018 werden 23 miljoen kinderen in de EU met armoede of sociale uitsluiting bedreigd, d.w.z. een op de vier kinderen¹. Het armoedecijfer onder kinderen verschilt echter aanzienlijk tussen de lidstaten. Vier lidstaten (Bulgarije, Griekenland, Italië en Roemenië) registreerden een percentage kinderen met risico op armoede of sociale uitsluiting dat hoger lag dan 30 %, wat inhoudt dat een op de drie kinderen met armoede of sociale uitsluiting werd bedreigd. In de lidstaten waar de laagste percentages werden genoteerd (Denemarken, Nederland, Slovenië en Tsjechië), wordt een op de zes kinderen met armoede of sociale uitsluiting bedreigd (zie figuur 2).

04

Volgens de economische prognoses van de Commissie voor 2021 heeft de COVID-19-pandemie tot ingrijpende verstoringen geleid en de vooruitzichten van de Europese arbeidsmarkten veranderd. Het werkloosheidscijfer van de eurozone zal naar verwachting stijgen van 7,5 % in 2019 tot ongeveer 9,5 % in 2020 en 8,6 % in 2021. Als gevolg daarvan worden kwetsbare maatschappelijke groepen met armoede of sociale uitsluiting bedreigd. Het is van cruciaal belang dat de lidstaten hun activiteiten in eigen land en in de gehele EU coördineren ter bescherming van diegenen die het grootste risico lopen.

05

Het richten van de aandacht op kinderen en het zoeken van een oplossing voor het momenteel hoge percentage kinderen dat in armoede leeft, zijn essentiële aspecten voor een duurzame, efficiënte en concurrerende kenniseconomie en een voor alle generaties rechtvaardige samenleving². Uit diverse studies is meermaals gebleken dat investeringen tegen relatief lage financiële kosten tijdens de kindertijd een leven lang voordelen kunnen opleveren, niet alleen voor individuen, maar ook voor samenlevingen en economieën³. De economische voordelen van het investeren in kinderen compenseren ruimschoots de financieringskosten ervan⁴.

06

De bestrijding van kinderarmoede vindt voornamelijk op het niveau van de lidstaten plaats. Regeringen en andere actoren in de lidstaten beschikken over een aantal initiatieven op het gebied van sociaal beleid en welzijn die zij kunnen toepassen om achtergestelde kinderen en gezinnen te ondersteunen, zoals stelselmatige socialeoverdrachtsprogramma’s, directe verstrekking van diensten en middelen of gerichte interventieprogramma’s.

07

De EU, met name de Commissie, heeft echter ook een rol te vervullen. Zij moet de activiteiten van de lidstaten op het gebied van de bestrijding van sociale uitsluiting ondersteunen en aanvullen. De Commissie moet ook de coördinatie bevorderen van het optreden van de lidstaten op alle gebieden van het sociaal beleid die onder titel X, Sociale politiek van het VWEU, vallen. Hiertoe heeft zij zowel juridische als financiële instrumenten tot haar beschikking.

Reikwijdte en aanpak van de controle

08

Wij besloten deze controle uit te voeren vanwege het feit dat kinderen een groter risico op armoede of sociale uitsluiting lopen dan de rest van de bevolking. Kinderarmoede vormt een uitdaging in tal van lidstaten en kan later in het leven aanzienlijke gevolgen hebben voor de kansen van het kind, bijvoorbeeld in de vorm van werkloosheid als volwassene. Naar aanleiding van het voorstel van het Europees Parlement over een kindergarantie voor de periode 2021-2027 staat deze kwestie momenteel hoog op de politieke agenda (zie de paragrafen 85-90).

09

Met deze doelmatigheidscontrole werd beoogd te bepalen of de Commissie doeltreffend heeft bijgedragen aan de inspanningen van de lidstaten ter vermindering van kinderarmoede. Om deze centrale controlevraag te beantwoorden, onderzochten wij of de juridische instrumenten van de Commissie en het gebruik van EU-middelen door de lidstaten doeltreffend bijdroegen aan de inspanningen om kinderarmoede aan te pakken.

10

Tijdens onze controle werd het gebruik en de uitvoering onderzocht van:

• aanbeveling 2013/112/EU van de Commissie van 20 februari 2013 met als titel “Investeren in kinderen: de vicieuze cirkel van achterstand doorbreken” (hierna “de aanbeveling” genoemd), die een geïntegreerde benadering bevordert waarbij een breed spectrum aan acties wordt samengevoegd die kinderarmoede moeten helpen verminderen;
• de Europese pijler van sociale rechten (EPSR), uit 2017, die twintig beginselen omvat, waarvan sommige direct of indirect gericht zijn op het aanpakken van kinderarmoede;
• het Europees Semester waarin de Commissie sociaal beleid van de lidstaten onderzoekt en landspecifieke aanbevelingen kan doen om kinderarmoede aan te pakken waar dit nodig wordt geacht;
• financiële EU-bijdragen uit hoofde van het Europees Sociaal Fonds (ESF) in de programmeringsperiode 2014-2020 om kinderarmoede aan te pakken;
• indicatoren van kinderarmoede in de gehele EU.

11

Onze belangrijkste gecontroleerde was de Europese Commissie. Daarnaast bezochten we de betrokken nationale autoriteiten in Duitsland, Italië, Polen en Roemenië alsook internationale en niet-gouvernementele organisaties die werkzaam zijn op het gebied van de bestrijding van kinderarmoede om meer informatie te verzamelen en inzicht te krijgen in hun standpunt hierover. De criteria voor het selecteren van de lidstaten omvatten onder meer percentages van kinderarmoede en potentiële ESF-toewijzingen aan de lidstaten voor het bestrijden van kinderarmoede. De bezochte landen vormden een evenwichtige selectie met zowel hoge als lage percentages van kinderarmoede en ESF-toewijzingen.

12

De controlewerkzaamheden omvatten controles op stukken van verordeningen, strategieën, beleidsdocumenten, richtsnoeren, evaluaties, monitoringverslagen en interne documenten, evenals van documenten die werden gepubliceerd door nationale autoriteiten, onderzoeksinstellingen, academici en niet-gouvernementele organisaties.

13

In onze werkzaamheden zijn ook toekomstgerichte elementen opgenomen, waarmee wij een bijdrage leveren aan de lopende bespreking van een kindergarantie. Wij willen er tevens op wijzen dat onze controlewerkzaamheden vóór de uitbraak van COVID-19 waren afgerond. Daarom wordt in dit verslag geen gewag gemaakt van beleidsontwikkelingen of andere veranderingen die plaatsvonden naar aanleiding van de huidige pandemie.

Opmerkingen

De aanbeveling was een positief initiatief, maar de impact ervan is moeilijk, zo niet onmogelijk te beoordelen

De aanbeveling was een verdienstelijke poging om kinderarmoede op holistische wijze aan te pakken

14

De Commissie nam de aanbeveling in 2013 aan naar aanleiding van een initiatief van de Europese Raad en na overleg met autoriteiten en deskundigenorganisaties van de lidstaten. Het document werd goedgekeurd als onderdeel van het pakket sociale-investeringsmaatregelen⁵, dat het antwoord van de Commissie vormt om de lidstaten te helpen het toenemende risico op armoede of sociale uitsluiting na de crisis van 2008 aan te pakken. Het doel van de aanbeveling is het bevorderen van een geïntegreerde, op drie pijlers gebaseerde benadering met betrekking tot toegang tot adequate middelen, toegang tot betaalbare hoogwaardige diensten en het recht van kinderen om te participeren, waarbij de nadruk wordt gelegd op kinderen en het gezin waartoe zij behoren (zie figuur 3).

15

Hoewel de aanbeveling niet juridisch bindend is, vormde zij een positief initiatief om kinderarmoede op geïntegreerde wijze aan te pakken. Er wordt mee beoogd de lidstaten aan te moedigen tot het opzetten en uitvoeren van beleid om armoede en sociale uitsluiting onder kinderen aan te pakken via multidimensionale strategieën door een lijst van horizontale beginselen te volgen. De lidstaten wordt ook verzocht de nodige governance-, uitvoerings- en monitoringregelingen te ontwikkelen om ervoor te zorgen dat het beleid resulteert in de doeltreffende aanpak van armoede en sociale uitsluiting onder kinderen alsook om relevante EU-instrumenten, waaronder EU-financiering, ten volle te benutten.

16

De niet-bindende aard van de aanbeveling houdt in dat de Commissie de uitvoering ervan niet aan de lidstaten kan opleggen, maar zij kan de relevantie en voortgang ervan wel bevorderen door:

• de lidstaten bij te staan bij de uitvoering ervan door een actieplan te ontwikkelen en goede praktijken inzake de bestrijding van kinderarmoede te delen;
• de resultaten in de lidstaten te monitoren en hierover verslag uit te brengen met het oog op transparantie en ter vergelijking.

De Commissie stelde geen routekaart op

17

De beginselen van de aanbeveling en de verschillende maatregelen in het kader van de drie pijlers zijn van algemene strekking en vereisen nadere richtsnoeren ten behoeve van een doeltreffende uitvoering. In dit opzicht had het Europees Parlement aanbevolen dat de Commissie samen met de lidstaten een routekaart opstelt voor de uitvoering van de op drie pijlers gebaseerde benadering van de aanbeveling.

18

Betrokken belanghebbenden, waaronder sociale ngo’s, overheidsinstanties en rechtenorganisaties, die aan de ad-hocgroep over kinderarmoede en -welzijn deelnamen, hadden de Commissie ook op de noodzaak hiervan gewezen. Zij hadden aanbevolen een EU-routekaart op te stellen met een duidelijk en communiceerbaar plan waarin specifieke doelstellingen, belangrijke mijlpalen met termijnen en de concrete toewijzing van middelen worden vastgesteld, waarbij de rol van de verschillende actoren en overheidsniveaus wordt benadrukt⁶.

19

De Commissie liet echter na een dergelijke routekaart of gelijkwaardig instrument op te stellen en miste een kans om specifieke bijstand aan de lidstaten te verlenen over hoe en wanneer zij de aanbeveling zouden moeten uitvoeren.

Het onlineplatform voor het delen van goede praktijken is een goed initiatief, maar er zijn meer inspanningen nodig om beste praktijken vast te stellen

20

De inspanningen van de lidstaten om kinderarmoede te bestrijden, zouden gebaat zijn bij het delen van goede praktijken die andere lidstaten hebben toegepast en vastgesteld. De Commissie richtte het Europees platform voor investeringen in kinderen (EPIC) op dat het potentieel heeft deze rol te vervullen.

21

De Commissie ontwikkelde dit onlineplatform met het oog op de uitwisseling van beste praktijken inzake beleidsvorming voor kinderen en gezinnen en de bevordering van samenwerking en wederzijds leren op dit gebied. Het platform is in werking sinds de goedkeuring van de aanbeveling. EPIC verzamelt en verspreidt innovatieve wetenschappelijk bewezen praktijken die een positieve impact kunnen hebben op kinderen en gezinnen in de lidstaten. De praktijken worden toegewezen aan een van de drie pijlers van de aanbeveling en ingedeeld als “opkomende praktijken”, “veelbelovende praktijken” of “beste praktijken”.

22

Tegen begin maart 2020 waren in totaal 130 wetenschappelijk bewezen praktijken op de EPIC-website beschikbaar. Slechts drie daarvan werden echter ingedeeld als “beste praktijken”, en zij vielen alle drie onder de tweede pijler van de aanbeveling (toegang tot betaalbare hoogwaardige diensten). Deze “beste praktijken” worden uiteengezet in tekstvak 1. Er werden geen beste praktijken geüpload en vastgesteld voor de eerste en derde pijler van de aanbeveling met betrekking tot toegang tot adequate middelen en het recht van kinderen om te participeren.

23

Het kleine aantal “beste praktijken”, waarvan de meest recente in 2001 zijn gestart, en het gebrek aan dergelijke praktijken voor de eerste en derde pijler beperken de doeltreffendheid van het EPIC-platform qua ondersteuning van de uitvoering van de aanbeveling. Bovendien beschikt de Commissie over beperkte informatie ten aanzien van de introductie en uitvoering van wetenschappelijk onderbouwde EPIC-praktijken in de lidstaten.

24

Sommige bezochte lidstaten lieten ons weten dat doeltreffende nationale initiatieven de vorm aannemen van socialeoverdrachtsprogramma’s waarbij gezinnen een rechtstreekse geldelijke bijdrage ontvangen. Na verloop van tijd kunnen zulke initiatieven een aanzienlijke last voor de nationale begroting vormen. We hebben een voorbeeld uiteengezet in tekstvak 2.

Monitoring en verslaglegging worden negatief beïnvloed door beperkte informatie

25

Doeltreffende monitoring van de uitvoering van de aanbeveling is een ander instrument dat de Commissie kan toepassen om de relevantie ervan voor de lidstaten te bevorderen. Regelmatige verslaglegging van de in de verschillende lidstaten geboekte vooruitgang zorgt met name voor transparantie en biedt een grondslag voor vergelijking en aanmoediging. Dit vereist echter meetbare indicatoren en realistische doelstellingen alsook een passend verslagleggingsmechanisme.

26

In de aanbeveling werd de lidstaten in dit verband verzocht het gebruik van wetenschappelijk onderbouwde benaderingen te intensiveren door volledig gebruik te maken van de bestaande statistieken, administratieve gegevens en het voorgestelde monitoringkader, dat uit 32 indicatoren bestaat⁸.

27

We stelden echter vast dat de voorgestelde indicatoren niet alle in de aanbeveling uiteengezette maatregelen bestrijken. Voor geen van de onder de derde pijler vallende maatregelen zijn indicatoren vastgesteld.

28

De voortgang van de uitvoering van de aanbeveling is moeilijk te beoordelen omdat er geen meetbare doelstellingen en mijlpalen in deze context zijn vastgesteld. De Commissie en de lidstaten hadden de mogelijkheid onderzocht om dergelijke doelstellingen vast te stellen, maar uiteindelijk stonden de lidstaten er niet achter.

29

Ondanks deze beperkingen is er in ieder geval enige informatie voorhanden via het Comité voor sociale bescherming (Social Protection Committee, SPC), waarvan de Commissie lid is. Het SPC is een raadgevend beleidscomité voor de ministers in de Raad Werkgelegenheid, Sociaal Beleid, Volksgezondheid en Consumentenzaken (Epsco). Het SPC maakt gebruik van de beleidsexpertise en de analytische en secretariële ondersteuning van de Commissie. Zijn taken bestaan uit de monitoring van de sociale situatie en de ontwikkeling van beleid inzake sociale bescherming in de lidstaten en de EU. Via de thematische portefeuille voor het investeren in kinderen biedt het een jaarlijkse actualisering voor het merendeel van de indicatoren die zijn opgenomen in het monitoringkader van de aanbeveling.

Het is moeilijk, zo niet onmogelijk om de rechtstreekse kwantitatieve impact van de aanbeveling te meten

30

Voor een doeltreffende uitvoering van de aanbeveling zou een nationale strategie/nationaal beleid voor de bestrijding van kinderarmoede moeten worden gevolgd; hierbij moeten de gebieden worden vastgesteld waarvan een lidstaat meent dat in de eerste plaats overheidsoptreden is vereist om kinderarmoede te bestrijden, en op welke manier. Het bestaan en de inhoud van een dergelijke strategie zouden ook een indicatie zijn van de impact van de aanbeveling.

31

Naar aanleiding van het verzoek van de Commissie stelde het Europees netwerk inzake sociaal beleid (European Social Policy Network, ESPN) een studie van nationale beleidsvormen op om de vooruitgang van de lidstaten bij de uitvoering van de aanbeveling te meten⁹. Deze studie leverde voor elke lidstaat alsook voor zeven andere landen concrete en vergelijkbare informatie op.

32

De algemene bevinding van de analyse van het ESPN luidt dat de bescheiden vooruitgang die werd geboekt in de richting die in de aanbeveling is uiteengezet, onvoldoende is gezien de omvang van het probleem in veel landen. De deskundigen benadrukten dat tal van landen met hoge of zeer hoge niveaus van armoede of sociale uitsluiting onder kinderen op de meeste gebieden beperkte vorderingen maakten en dat sommige ervan hun benadering op enkele gebieden zelfs hebben afgezwakt. De landen die al over sterke beleidslijnen en programma’s en lage niveaus van armoede of sociale uitsluiting onder kinderen beschikten, hebben deze grotendeels in stand gehouden.

33

Uit de studie bleek voorts dat het moeilijk, zo niet onmogelijk is om te beoordelen in welke mate individuele verbeteringen aan de aanbeveling zelf kunnen worden toegeschreven, maar dat het nationaal beleid in tal van landen nauwelijks was gewijzigd. Hoewel dit niet verrassend is voor de lidstaten waar de armoedecijfers onder kinderen laag of gemiddeld zijn, toonden de deskundigen zich met name ongerust over het feit dat veel van de lidstaten met hoge en zeer hoge cijfers niet naar een meer geïntegreerde en multidimensionale benadering overstapten. Deze conclusie bevestigt onze bevindingen ten aanzien van de vier bezochte lidstaten (Duitsland, Italië, Polen en Roemenië).

34

In de studie werden niet-bindende aanbevelingen¹⁰ uiteengezet met het oog op een versnelde en doeltreffender uitvoering van de aanbeveling. De Commissie legde ze echter naast zich neer.

De Europese pijler van sociale rechten: een vooruitstrevend en overkoepelend sociaal initiatief, met beginselen van algemene aard inzake kinderen

35

Op 17 november 2017 kondigden het Europees Parlement, de Raad en de Commissie op de sociale top voor eerlijke werkgelegenheid en groei in Göteborg gezamenlijk de Europese pijler van sociale rechten af¹¹. De Commissie en de lidstaten delen de verantwoordelijkheid voor de uitvoering ervan. De EPSR vormt nog een juridisch niet-bindend instrument voor het bestrijden van kinderarmoede, waarvan de Commissie de uitvoering niet aan de lidstaten kan opleggen.

36

De EPSR is opgezet als een kader voor de totstandbrenging van een eerlijker Europa voor de burgers met een sterke sociale dimensie. De pijler bestaat uit twintig beginselen die voor het merendeel zijn opgesteld als rechten die wetgevende en niet-wetgevende activiteiten op het niveau van de lidstaten moeten stimuleren.

37

De twintig beginselen zijn in drie categorieën ingedeeld ter ondersteuning van inclusieve en goed werkende arbeidsmarkten en socialezekerheidsstelsels, evenals i) gelijke kansen en toegang tot de arbeidsmarkt, ii) eerlijke arbeidsvoorwaarden alsook iii) sociale bescherming en inclusie.

38

De EPSR gaat vergezeld van een “sociaal scorebord” om de uitvoering ervan te monitoren door het opsporen van trends en prestaties op twaalf gebieden in de lidstaten, en draagt bij aan het Europees Semester.

De rechten van kinderen vallen onder een specifiek beginsel in de EPSR

39

In een van de twintig beginselen, namelijk beginsel 11 (Kinderopvang en hulp aan kinderen), in de categorie sociale bescherming en inclusie, wordt expliciet vermeld dat investeringen in kinderen nodig zijn en wordt erop gewezen dat:

• kinderen recht hebben op betaalbare en kwaliteitsvolle voor- en vroegschoolse educatie en opvang (early childhood education and care, ECEC);
• kinderen recht hebben op bescherming tegen armoede. Kinderen uit kansarme milieus hebben recht op specifieke maatregelen die gelijke kansen versterken.

40

Een aantal andere beginselen zijn relevant voor kinderen en zouden zowel direct als indirect van invloed kunnen zijn op kinderarmoede (bijv. beginselen met betrekking tot onderwijs, evenwicht tussen werk en privéleven, sociale bescherming en gezondheid), maar verwijzen niet specifiek naar kinderen.

41

De EPSR bevorderde het bewustzijn rond sociaal beleid in de EU, met inbegrip van kinderarmoede. Dit was met name te danken aan de actualisering van de richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid. Deze richtsnoeren bestaan uit gemeenschappelijke prioriteiten en streefdoelen voor arbeidsbeleid die zijn voorgesteld door de Commissie, waarmee de nationale overheden akkoord zijn gegaan en die door de Raad van de EU zijn goedgekeurd. In 2018 werden de richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid geactualiseerd om rekening te houden met de beginselen van de pijler. Deze richtsnoeren vormen een kader voor het toepassingsgebied en de richting van de beleidscoördinatie van de lidstaten en dragen bij aan het proces van het Europees Semester.

42

We stellen echter vast dat de EPSR alleen voorzag in algemene beginselen die al meer in detail in de vorm van specifieke maatregelen in de aanbeveling waren opgenomen.

• Voor het eerste deel van beginsel 11 met betrekking tot betaalbare voor- en vroegschoolse educatie bestonden reeds maatregelen voordat de EPSR werd goedgekeurd. In de aanbeveling wordt opgeroepen tot geïntegreerde strategieën om kinderarmoede aan te pakken, met inbegrip van ECEC.
• Het tweede deel van beginsel 11 heeft betrekking op het recht van kinderen op bescherming tegen armoede. De aanbeveling voorziet in de toegang van kinderen tot alomvattende en geïntegreerde middelen en diensten waarmee dit recht zou worden geëerbiedigd.

De EPSR zou gebaat zijn bij een actieplan

43

Toen de Europese Raad de EPSR onderschreef, verduidelijkte hij¹² dat deze moest worden uitgevoerd op zowel het niveau van de Unie als dat van de lidstaten, waarvoor de Commissie en de lidstaten samen verantwoordelijk zijn. Hoewel de lidstaten, de sociale partners en het maatschappelijk middenveld over tal van instrumenten beschikken om de pijler te realiseren, kunnen de EU-instellingen — en de Europese Commissie in het bijzonder — helpen door het strategisch kader vast te stellen en richting te geven.

44

In de politieke beleidslijnen voor de Commissie voor 2019-2024 werd kennis genomen van het voornemen “een voorstel [te] doen voor een actieplan om de Europese pijler van sociale rechten volledig ten uitvoer te leggen”¹³. In januari 2020 stelde de Commissie een mededeling¹⁴ voor om de route uit te stippelen naar een dergelijk actieplan en startte zij een brede discussie met alle EU-landen, -regio’s en alle relevante partners. Verwacht wordt dat het actieplan begin 2021 zal worden gepresenteerd, bijna vier jaar na de goedkeuring van de Europese pijler van sociale rechten. Het zal een oproep tot actie bevatten, gericht aan alle actoren op alle niveaus: Europees, nationaal, regionaal en lokaal. Het beoogde actieplan is een welkome ontwikkeling en de verwezenlijking ervan is belangrijk om een overzicht te bieden van de vooruitgang bij de uitvoering van de verschillende beginselen, waaronder beginsel 11 over de rechten van kinderen.

De EPSR zal waarschijnlijk een prominente rol vervullen in de programmeringsperiode 2021-2027

45

De voorgestelde verordening betreffende het Europees Sociaal Fonds Plus (ESF+) voor de periode 2021-2027 is gericht op investeringen in mensen en steunt de realisatie van de EPSR. Bovendien is een socialer Europa dat uitvoering geeft aan deze pijler opgenomen in een van de vijf beleidsdoelstellingen die zijn vastgesteld in de voorgestelde verordening gemeenschappelijke bepalingen (GB-verordening) voor de periode 2021-2027¹⁵.

46

Volgens het voorstel moeten de lidstaten ten minste 25 % van hun nationale ESF+-middelen onder gedeeld beheer uittrekken voor het bevorderen van sociale inclusie¹⁶, teneinde ervoor te zorgen dat de sociale dimensie van Europa zoals uiteengezet in de EPSR naar behoren aan de orde wordt gesteld. Het beleidsterrein sociale inclusie bevat een verwijzing naar kinderen, maar tot op heden zijn hiervoor nog steeds geen specifieke streefdoelen of financiële steun vastgesteld.

47

In het voorstel betreffende de ESF+-verordening wordt duidelijk vermeld dat de lidstaten rekening moeten houden met de in de EPSR uiteengezette beginselen en rechten. Deze nieuwe nadruk op de EPSR betreffende de programmeringsperiode 2021-2027 biedt de mogelijkheid maatregelen en middelen op de aanpak van kinderarmoede te richten.

De landspecifieke aanbevelingen van het Europees Semester pakken kinderarmoede zelden expliciet aan

Beperkte vooruitgang bij de verwezenlijking van de doelstellingen voor armoedebestrijding voor 2020

48

Het in 2010 ingevoerde Europees Semester is een jaarlijkse cyclus voor de coördinatie van het economisch en het begrotingsbeleid en bestaat meer bepaald in de coördinatie van nationale inspanningen om de doelstellingen van de Europa 2020-strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei te behalen. Het Europees Semester zal daarom bijdragen tot het verwezenlijken van de centrale doelstelling betreffende armoede en sociale uitsluiting “door ernaar te streven ten minste 20 miljoen mensen te bevrijden van het risico op armoede en uitsluiting” tegen 2020, vergeleken met 2008.

49

In welke mate deze doelstelling zal worden behaald, hangt grotendeels af van de lidstaten. Zij hebben hun eigen nationale doelstellingen voor armoedebestrijding in hun nationale hervormingsprogramma’s (NHP’s) vastgesteld. We wijzen erop dat zelfs als alle nationale doelstellingen tegen 2020 worden behaald, het totale aantal mensen dat uit de armoede is gehaald, niet zo hoog is als het door de Europa 2020-strategie beoogde streefcijfer van 20 miljoen (zie bijlage I met details per lidstaat).

50

Uit gegevens van Eurostat¹⁷ blijkt dat er in 2018 nog steeds 109,2 miljoen mensen met armoede of sociale uitsluiting werden bedreigd. Voor de EU-28 komt de vermindering in totaal neer op 7,15 miljoen mensen die uit de armoede zijn gehaald ten opzichte van 2008; dit betekent dat tot op heden slechts weinig vooruitgang is geboekt en dat de doelstellingen voor 2020 dus waarschijnlijk niet zullen worden behaald.

Landspecifieke aanbevelingen bevatten aan kinderarmoede gerelateerde kwesties, maar de onderliggende processen moeten verder worden verduidelijkt

51

Kinderarmoede valt onder het element armoede en sociale uitsluiting van de Europa 2020-strategie en maakt daarom deel uit van het jaarlijkse kader van het Europees Semester van de Commissie dat uit de volgende vijf hoofdfasen bestaat:

1. de Commissie stelt landverslagen voor elke lidstaat op;
2. de lidstaten stellen hun NHP’s (economisch beleid) en stabiliteits- of convergentieprogramma’s (begrotingsbeleid) voor;
3. de Commissie stelt de landspecifieke aanbevelingen voor (hierna LSA’s);
4. de Raad keurt de LSA’s goed, die aan de lidstaten zijn gericht en waarvan wordt verwacht dat zij door middel van nationale beleidsvorming worden uitgevoerd;
5. de Commissie houdt toezicht op de daaropvolgende uitvoering van de LSA’s.

52

Landverslagen vormen het uitgangspunt voor het Europees Semester. Ze bevatten een beoordeling van de economische situatie en vooruitgang bij de verwezenlijking van Europa 2020-doelstellingen van elke lidstaat. LSA’s hebben doorgaans betrekking op kwesties die in de landverslagen zijn vastgesteld.

53

We hebben de landverslagen van 2019 van zes lidstaten geëvalueerd, waarvan er drie de hoogste cijfers met betrekking tot risico op armoede of sociale uitsluiting onder kinderen in 2018 bevatten¹⁸. We stelden vast dat de Commissie kinderarmoede in deze verslagen consequent beoordeelde en in voorkomend geval aanmerkte als een problematische kwestie.

54

Wanneer de Commissie een ontwerp-LSA inzake kinderarmoede overweegt, is een belangrijk criterium in de volgende stap de beoordeling of het percentage kinderen dat met armoede of sociale uitsluiting wordt bedreigd in de EU “hoog” of “zeer hoog” is. Wij merken op dat de interne drempelniveaus voor de indeling van kinderarmoede als “hoog” variëren van 28 % tot 31 % voor de onderzochte jaren (2015-2017). Deze drempelniveaus liggen significant hoger dan de gemiddelde EU-niveaus van 24,3 % tot 27,1 % voor de overeenkomstige periode en zijn van invloed op de vraag welke lidstaten in aanmerking komen voor een mogelijke LSA die direct betrekking heeft op kinderarmoede.

55

Tussen 2015 en 2017 kwam het 28 keer voor dat in lidstaten het percentage kinderen dat risico loopt op armoede of sociale uitsluiting dusdanig was dat deze lidstaten voor de betrokken jaren in de categorie “hoog” of “zeer hoog” zouden worden ingedeeld (zie figuur 4). Bovendien waren deze cijfers voor 2 van de 14 in 2015 geregistreerde lidstaten in 2016 verslechterd (Bulgarije, Roemenië).

56

We stelden vast dat alle lidstaten met een percentage kinderen dat met armoede of sociale uitsluiting wordt bedreigd dat door de Commissie als hoog of zeer hoog wordt beoordeeld¹⁹, LSA's hebben ontvangen op andere gebieden betreffende beleid voor gezinnen en kinderen, bijv. op het gebied van toereikende inkomenssteun voor sociale bescherming. Deze LSA's zouden kunnen bijdragen aan de vermindering van kinderarmoede. We stelden vast dat in de periode 2016-2019 één lidstaat, namelijk Ierland, een LSA ontving die expliciet betrekking had op kinderarmoede (zie tekstvak 3).

57

De diensten van de Commissie legden in deze context uit dat het vaststellen en voorstellen van LSA's niet alleen afhangt van het percentage kinderen dat met armoede of sociale uitsluiting wordt bedreigd, maar ook van de vraag:

1. of de uitdaging (kwestie) eerder in het Europees Semester werd aangepakt;
2. of er een begin is gemaakt met de uitvoering van de reeds aangenomen aanbevelingen;
3. of de omstandigheden in de lidstaten zijn veranderd en in voorkomend geval de indicatoren indirect verband houden met kinderarmoede;
4. of er andere dringende uitdagingen zijn waar de lidstaat mee te maken kan hebben vanwege het beperkte aantal LSA's dat in één jaar aan een lidstaat kan worden voorgesteld.

58

Hoewel de Commissie kinderarmoede analyseert wanneer zij landverslagen in het kader van het proces van het Europees semester voorbereidt, is de specifieke methodologie waarin wordt bepaald wanneer kinderarmoede moet worden geprioriteerd om een potentiële LSA in overweging te nemen, niet duidelijk omschreven.

De doeltreffendheid van EU-financiering voor 2014-2020 voor de aanpak van kinderarmoede kan niet worden beoordeeld

59

Het uiteenzetten van de wijze waarop de lidstaten EU-middelen gebruiken en toewijzen is nog een manier waarop de Commissie kan bijdragen tot het aanpakken van kinderarmoede. De Commissie kan bij drie stappen in dit proces invloed uitoefenen. De eerste stap bestaat uit het opstellen van de GB-verordening, de tweede uit partnerschapsovereenkomsten (PO’s) en de derde uit operationele programma’s (OP’s), waarvan de laatste twee op het niveau van de lidstaten zijn te vinden. Dit proces wordt voor de huidige programmeringsperiode in figuur 5 geïllustreerd.

De GB-verordening voor de ESI-fondsen is niet direct op kinderarmoede gericht

60

In de GB-verordening²¹ worden gemeenschappelijke bepalingen voor zeven fondsen onder gedeeld beheer uiteengezet. Hierin worden de belangrijkste regels vastgesteld waaronder de fondsen voor de periode 2014-2020 vallen. De GB-verordening bevat de belangrijkste bepalingen met betrekking tot de programmering van de doelstellingen en bijbehorende uitgaven voor het cohesiebeleid voor de periode 2014-2020.

61

Door haar rol bij het opstellen van het voorstel voor de GB-verordening kan de Commissie invloed uitoefenen op de toewijzing en het daaropvolgende gebruik van de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI-fondsen) om bij te dragen tot het bestrijden van kinderarmoede. Een van de belangrijkste instrumenten van de GB-verordening hiervoor is de vaststelling van relevante thematische doelstellingen (TD’s) en investeringsprioriteiten.

62

TD’s worden in de GB-verordening bepaald en zijn doelstellingen die door de ESI-fondsen moeten worden gesteund. In de GB-verordening worden elf thematische doelstellingen (TD’s) bepaald, waarbij sectoren en interventiegebieden worden vastgesteld waar EU-steun via de ESI-fondsen de grootst mogelijke meerwaarde kan bieden. De thematische doelstellingen (TD’s)²² zijn opgesplitst in investeringsprioriteiten²³.

63

De GB-verordening wordt aangevuld door de fondsspecifieke verordeningen van het Europees Sociaal Fonds (ESF) en het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO). In totaal zijn er 57 investeringsprioriteiten uit hoofde van het ESF en het EFRO. Geen van de investeringsprioriteiten zijn specifiek bedoeld om kinderarmoede aan te pakken.

64

Voor 2014-2020 werd op grond van de GB-verordening ook een nieuw instrument ingevoerd om de doeltreffendheid van de acties van de ESI-fondsen te vergroten, namelijk de “ex-antevoorwaarden”. Volgens de ex-antevoorwaarden worden minimumvereisten bij aanvang van de uitvoering van de programma’s vastgesteld en bevatten zij strategische en regelgevingsvereisten waarover de lidstaten moeten beschikken alvorens EU-middelen te ontvangen. Zie tekstvak 4 voor de ex-antevoorwaarden met betrekking tot armoede.

65

De ex-antevoorwaarde met betrekking tot TD 9 “Bevordering van sociale inclusie, het bestrijden van armoede en van elke vorm van discriminatie” wordt geacht te zijn vervuld als een lidstaat een “nationaal strategisch beleidskader voor armoedebestrijding, gericht op actieve inclusie” heeft opgezet. Alle bezochte lidstaten ontwikkelden strategieën ter bestrijding van armoede in antwoord op ex-antevoorwaarde 9.1 en de Commissie stelde vast dat alle vier de bezochte lidstaten aan deze voorwaarde voldeden.

66

Volgens de criteria voor vervulling van de ex-antevoorwaarde betreffende sociale inclusie hoeven de lidstaten echter geen doelstellingen voor armoedebestrijding vast te stellen en er worden evenmin kwetsbare groepen, zoals kinderen, in vermeld als doelgroep. In EU-wetgeving wordt financiering niet direct op kinderarmoede gericht.

De hoogte van middelen uit de ESI-fondsen die rechtstreeks gericht zijn op de aanpak van kinderarmoede is onbekend

67

PO’s zijn strategische investeringsplannen voor de EU-lidstaten waarin hun nationale uitgavenprioriteiten voor de ESI-fondsen over een periode van zeven jaar worden aangegeven. PO’s behelzen de door een lidstaat te verwezenlijken doelstellingen en TD’s die betrekking hebben op hun specifieke investerings- en ontwikkelingsbehoeften. Deze doelen worden nader uitgewerkt in de bijbehorende individuele OP’s. De voorwaarden aan de hand waarvan de prestaties van deze programma’s kunnen worden gemeten, moeten adequaat zijn en moeten leiden tot de vaststelling van relevante indicatoren waarmee de doeltreffendheid ervan kan worden beoordeeld.

68

PO’s beslaan de gehele programmeringsperiode en omvatten alle vijf de ESI-fondsen. Er wordt één PO per lidstaat opgesteld op basis van de nationale hervormingsprogramma’s, waarin het beleid en de maatregelen van het land zijn vastgesteld om de groei en werkgelegenheid te ondersteunen en de Europa 2020-doelstellingen te behalen, evenals de meest recente relevante LSA’s en relevante aanbevelingen van de Raad.

69

De PO moet door de Commissie worden goedgekeurd en bevat onder meer informatie over de ontwikkelingsbehoeften van de lidstaten, geselecteerde TD’s, een lijst van OP’s voor de lidstaat, een overzicht van ex-ante-evaluaties en een samenvatting van de beoordeling van de ex-antevoorwaarden.

70

In de PO’s waren voor de vier bezochte lidstaten doelstellingen opgenomen voor het bestrijden van armoede in het algemeen; geen enkele daarvan had deze echter expliciet gericht op het bestrijden van kinderarmoede.

71

We evalueerden vijf OP’s en trachtten de middelen te identificeren die waren toegewezen voor het aanpakken van kinderarmoede. Kinderen die in armoede leven, vormen echter geen expliciete doelgroep voor de maatregelen van de ESI-fondsen en er zijn geen horizontale selectiecriteria/subsidiabiliteitsvoorwaarden die de financiële steun richten op kinderen die met armoede of sociale uitsluiting worden bedreigd. Daardoor is het niet mogelijk vast te stellen of deze maatregelen rechtstreeks ten goede kwamen aan kinderen die met armoede of sociale uitsluiting worden bedreigd²⁴. In figuur 6 wordt de maximale EU-financiering aangetoond zoals aangeduid door nationale autoriteiten aan de hand waarvan onder meer kinderarmoede in de vijf in de steekproef opgenomen OP’s mogelijk kan worden aangepakt.

72

Informatie over het aantal van deze ESI-fondsen dat direct was gericht op de bestrijding van kinderarmoede was echter niet voorhanden. Alle onderzochte OP’s bevatten maatregelen die indirect een positieve bijdrage moeten leveren aan het bestrijden van kinderarmoede. Zulke maatregelen behelzen middelen die gericht zijn op de inclusie van personen die met armoede worden bedreigd teneinde hun participatie op de arbeidsmarkt te verbeteren of werkgelegenheid te bevorderen.

73

Aanvullende maatregelen met betrekking tot gezondheidszorg en onderwijs, die echter niet specifiek gericht zijn op kinderen die met armoede of sociale uitsluiting worden bedreigd, kunnen hun potentieel indirect ten goede komen. Een dergelijke combinatie van indirecte maatregelen wordt geïllustreerd in tekstvak 5.

74

Vanwege voornoemde beperkingen kan de Commissie het bedrag aan middelen die zijn toegewezen voor projecten om kinderarmoede direct aan te pakken niet kwantificeren en kan zij bijgevolg de doeltreffendheid ervan niet beoordelen. Dit wordt nog extra bemoeilijkt door het gebrek aan doelstellingen en streefcijfers in de geselecteerde PO’s en OP’s die hadden kunnen aanduiden welke resultaten op dat gebied moesten worden behaald. Bovendien zijn resultaatindicatoren, als deze al zijn vastgesteld, programmaspecifiek en tonen ze niet duidelijk aan hoe de gefinancierde investeringen ten goede komen aan kinderen die met armoede of sociale uitsluiting worden bedreigd.

Indicatoren weerspiegelen de situatie van kinderarmoede niet op dezelfde manier

75

Zinvolle indicatoren verschaffen relevante informatie aan beleidsmakers en aan degenen die beleid uitvoeren. Ze laten zien hoe doeltreffend beleid in de praktijk is en maken het mogelijk om waar nodig corrigerende maatregelen te nemen.

Aan de hand van het percentage mensen dat met armoede of sociale uitsluiting wordt bedreigd, kan een vergelijking tussen de lidstaten worden gemaakt

76

De indicator voor het meten van armoede in de EU, die de kernindicator is voor het monitoren van de doelstelling van armoedebestrijding in de EU 2020-strategie, is het aantal mensen voor wie armoede of sociale uitsluiting dreigt (at risk of poverty or social exclusion, afgekort: Arope).

77

Arope is een multidimensionele indicator die bestaat uit drie subindicatoren. De drie subindicatoren hebben hetzelfde gewicht en kunnen elkaar gedeeltelijk overlappen. Arope toont het aantal personen dat zich in ten minste een van de volgende situaties bevindt (personen in meer dan één situatie worden slechts eenmaal geteld):

• risico op armoede — het aandeel mensen met een beschikbaar inkomen (na sociale overdrachten) onder de armoederisicodrempel die is vastgesteld op 60 % van het nationaal mediaan beschikbaar inkomen na sociale overdrachten;
• ernstige materiële deprivatie — het zich niet kunnen veroorloven van een aantal behoeften die gewenst of noodzakelijk worden geacht voor een menswaardig bestaan. De indicator meet het percentage van de bevolking dat zich minstens vier van de negen elementen op een lijst van bepaalde huishoudelijke artikelen of diensten niet kan veroorloven. Ernstige materiële deprivatie wordt gedefinieerd als het noodgedwongen onvermogen te betalen voor ten minste vier van de elementen op de lijst;
• leven in een huishouden met een lage werkintensiteit — dit wordt gedefinieerd als het aantal personen in een huishouden waarvan de leden in de beroepsactieve leeftijd in de afgelopen twaalf maanden met minder dan 20 % van hun totale potentieel hebben gewerkt. Huishoudens die alleen bestaan uit kinderen, studenten jonger dan 25 jaar en/of personen van 60 jaar of ouder worden volledig van de berekening uitgesloten.

De indicator van deprivatie onder kinderen is specifiek gericht op de situatie van kinderen

78

De Commissie kondigde in 2013 in het kader van het EU-initiatief om kinderarmoede aan te pakken de aanvang aan van voorbereidende werkzaamheden voor een specifiek op kinderen gerichte indicator van materiële deprivatie. Net als een indicator van materiële deprivatie (zoals de subindicator van Arope) geeft de indicator van deprivatie onder kinderen het aandeel kinderen tussen 1 en 15 jaar weer die zich geen alledaagse zaken kunnen veroorloven. De lijst van 17 elementen bevat specifiek voor kinderen bestemde zaken met behoud van enkele huishoudelijke artikelen uit de indicator van materiële deprivatie voor de hele bevolking. Kinderen worden aangemerkt als gedepriveerd als het hun aan minstens 3 van de 17 op deze lijst vermelde elementen ontbreekt (zie bijlage II).

79

In maart 2018, vijf jaar na de aankondiging, werd de specifiek op kinderen gerichte indicator van materiële deprivatie uiteindelijk door het Comité voor sociale bescherming goedgekeurd. In juli 2019 zijn de eerste (en tot dusver enige) gegevens over deprivatie onder kinderen (verzameld aan de hand van een enquête) openbaar gemaakt. Deze hadden alleen betrekking op het jaar 2014, aangezien er geen andere gegevens beschikbaar waren. De indicator van deprivatie onder kinderen zal niet elk jaar beschikbaar zijn, maar om de drie jaar, vanaf 2021²⁵.

80

Bij het vergelijken van de specifiek op kinderen gerichte indicator van materiële deprivatie met de subindicator van materiële deprivatie in Arope (indicator van ernstige materiële deprivatie) (zie bijlage II) voor dezelfde leeftijdsgroep vertoont de indicator van deprivatie onder kinderen in alle lidstaten hogere waarden dan de indicator van materiële deprivatie (zie figuur 7).

81

De behoeften en de levensstandaard van kinderen kunnen verschillen van die van volwassenen, zelfs binnen hetzelfde huishouden. Aangezien de specifiek op kinderen gerichte indicator van materiële deprivatie meer gericht is op de situatie van kinderen, geeft deze een ander en specifieker beeld van het werkelijke niveau van kinderarmoede.

Meting van kinderarmoede verschilt tussen de lidstaten onderling

82

Een indicator is de weergave van een trend die de meetbare verandering op een beleidsterrein in de loop der tijd volgt. Arope is de hoofdindicator voor het meten van armoede in de EU 2020-strategie. Het grootste voordeel van deze indicator is dat het mogelijk is een vergelijking te maken tussen de lidstaten onderling en in de loop der tijd, dankzij de gestandaardiseerde gegevensverzameling in het Europees statistisch systeem.

83

In alle bezochte lidstaten beschikken de nationale autoriteiten echter over een aantal eigen indicatoren die zij relevant achten voor hun nationale situatie en die zij gebruiken in hun strategieën en beleid en voor monitoringdoeleinden. Als gevolg daarvan verschilt de informatie ten aanzien van de mate van armoede en kinderarmoede in de lidstaten (zie tekstvak 6).

84

Door verschillende indicatoren en informatie over kinderarmoede tussen de lidstaten onderling, op basis van niet-geharmoniseerde nationale gegevens, is het voor belanghebbenden lastig om de situatie van kinderarmoede te beoordelen.

De informatie voor het beleidsinitiatief inzake de Europese kindergarantie moet toereikend zijn

De door het Europees Parlement voorgestelde kindergarantie

85

In april 2019 wijzigde het Europees Parlement de voorgestelde ESF+-verordening voor de programmeringsperiode 2021-2027²⁶ en stelde het voor een Europese kindergarantieregeling²⁷ in te voeren om kinderarmoede aan te pakken. Het gewijzigde voorstel voor het ESF+ bevat een vereiste dat elke lidstaat 5 % van zijn ESF+-middelen moet toewijzen aan maatregelen om kinderarmoede aan te pakken. Deze middelen kunnen ook rechtstreeks bijdragen aan de uitvoering van het toekomstige initiatief inzake de kindergarantie.

86

In 2018 begon de Commissie op verzoek van het Europees Parlement met de uitvoering van fase I van de voorbereidende actie inzake een kindergarantie.

• De eerste fase van de voorbereidende actie, een haalbaarheidsstudie, werd in april 2020 afgerond. Hiermee werd getracht de haalbaarheid van een kindergarantie te onderzoeken door de voorwaarden voor de uitvoering van een dergelijke regeling te analyseren en te beoordelen of deze al dan niet een toegevoegde waarde zou opleveren voor de bestaande EU- en nationale kaders en in dat geval een nuttig aanvullend instrument zou zijn.
• De tweede fase van de voorbereidende actie is een economische en haalbaarheidsstudie waarin wordt gekeken naar de kosten en baten van een garantie voor kinderen die risico lopen op armoede of sociale uitsluiting in de EU. Deze fase zou maart 2021 moeten zijn afgerond.
• In de derde fase worden door UNICEF drie tot vijf proefprojecten op lokaal niveau in de lidstaten uitgevoerd. Deze fase loopt tot 2022. Fase III zal bestaan uit een reeks proefprojecten die in vier lidstaten moeten worden uitgevoerd. Deze fase omvat ook een reeks nationale beleids- en programmatische onderzoeken en de ontwikkeling van nationale actieplannen inzake kinderarmoede en sociale uitsluiting in aantal lidstaten.

87

De voorbereidende actie inzake de kindergarantie, met name de haalbaarheidsstudie in het kader van fase I en de economische haalbaarheidsstudie in het kader van fase II, zal als input dienen voor de ontwikkeling van het beleidsinitiatief. Voor beide fasen moet informatie worden verzameld en geverifieerd die volledig, tijdig en van toereikende kwaliteit is. Anders bestaat het risico dat er geen passende maatregelen worden genomen en dat er geen voldoende middelen beschikbaar zijn.

88

De eerste fase van de studie verschaft geen alomvattend overzicht, noch voorbeelden van door het ESF gefinancierde maatregelen die doeltreffend zijn geweest bij de aanpak van kinderarmoede. Hoewel een overzicht van de middelen via de ESI-fondsen beschikbaar is, zijn de voorgestelde cijfers slechts schattingen, aangezien er in de studie wordt geconcludeerd dat investeringen in kinderen niet duidelijk zichtbaar zijn in het strategische en monitoringkader van de meeste EU-fondsen.

89

De momenteel beschikbare informatie van de eerste fase van de voorbereidende actie inzake een kindergarantie (haalbaarheidsstudie) maakt het daarom lastig om met kennis van zaken te besluiten hoe een kindergarantie zou moeten worden opgesteld, met inbegrip van de maatregelen en middelen die nodig zijn voor een positieve impact op de mate van kinderarmoede in de EU, en om de inzet van de lidstaten te waarborgen.

90

Voorts merken we op dat de afronding van de derde fase (proeffase) op zijn vroegst in 2022 zal plaatsvinden, d.w.z. op het moment dat de nieuwe programmeringsperiode onder normale omstandigheden al van start zou gaan en de voor het ESF relevante operationele programma’s zouden zijn goedgekeurd.

Conclusies en aanbevelingen

91

Kinderarmoede is nog steeds een ernstig probleem in de EU, waarbij bijna een op de vier kinderen nog altijd met armoede of sociale uitsluiting wordt bedreigd.

92

De bestrijding van kinderarmoede valt hoofdzakelijk onder de bevoegdheid van de lidstaten, maar de Commissie heeft hier ook een rol in te vervullen. Hoewel de relevantie van haar niet-juridisch bindende instrumenten van nature beperkt is, beschikt zij over krachtiger instrumenten zoals het Europees Semester en de aanwending van EU-middelen via PO’s en OP’s. Door het gebrek aan beschikbare informatie die direct betrekking heeft op kinderarmoede is het echter moeilijk, zo niet onmogelijk om de effectieve bijdrage ervan aan de inspanningen van de lidstaten ter vermindering van kinderarmoede te beoordelen.

De aanbeveling was een positief initiatief, maar de impact ervan is moeilijk, zo niet onmogelijk te beoordelen

93

Hoewel de aanbeveling niet juridisch bindend is, vormde deze een positief initiatief om kinderarmoede op holistische wijze aan de hand van een geïntegreerde benadering aan te pakken (zie de paragrafen 14 en 15). De Commissie verleende enige specifieke bijstand aan de lidstaten bij de uitvoering ervan, maar de aanbeveling ging niet vergezeld van een EU-routekaart met een duidelijk en communiceerbaar uitvoeringsplan voor de lidstaten (zie de paragrafen 18 en 19). Het EPIC-platform bevat weinig informatie ten aanzien van beste praktijken wat betreft de aanpak van kinderarmoede door de lidstaten (zie paragraaf 22).

94

De voortgang van de uitvoering van de aanbeveling kan niet worden beoordeeld, aangezien er geen meetbare doelstellingen en mijlpalen zijn vastgesteld (zie paragraaf 28). De studie van het ESPN uit 2017 in opdracht van de Commissie bevestigde dat het moeilijk, zo niet onmogelijk is om te beoordelen in welke mate verbeteringen in nationaal beleid van de lidstaten aan de aanbeveling zelf kunnen worden toegeschreven, maar toonde aan dat er in tal van landen weinig was veranderd (zie paragraaf 33).

De Europese pijler van sociale rechten: een vooruitstrevend en overkoepelend sociaal initiatief, met beginselen van algemene aard inzake kinderen

95

De EPSR bevorderde het bewustzijn rond sociaal beleid in de EU, met inbegrip van kinderarmoede. Beginsel 11 is echter algemeen van aard en is al meer in detail in de aanbeveling opgenomen in de vorm van specifieke maatregelen (zie de paragrafen 40-42).

96

Begin 2021 zal een actieplan worden voorgesteld om de EPSR volledig uit te voeren. Het beoogde actieplan is een welkome ontwikkeling en de verwezenlijking ervan is essentieel om een overzicht te bieden van de geboekte vooruitgang bij de uitvoering van de beginselen (zie paragraaf 44).

97

De uitvoering van de pijler is opgenomen in een van de vijf beleidsdoelstellingen die zijn vastgesteld door de voorgestelde GB-verordening voor de periode 2021-2027. Deze nieuwe nadruk op de EPSR betreffende de programmeringsperiode 2021-2027 biedt de mogelijkheid maatregelen en middelen op de aanpak van kinderarmoede te richten (zie de paragrafen 45-47).

Aanbeveling 1 — Het actieplan voor de EPSR moet kinderarmoede omvatten

De Commissie zou acties en doelstellingen om kinderarmoede aan te pakken in haar actieplan voor de Europese pijler van sociale rechten moeten opnemen.

Termijn: begin van de MFK-periode 2021-2027.

De LSA's van het Europees Semester pakken kinderarmoede zelden expliciet aan

98

Het Europees Semester bestaat in de coördinatie van nationale inspanningen om de doelstellingen van de Europa 2020-strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei te behalen. Uit de tot dusver geboekte vooruitgang met betrekking tot de doelstelling om tegen 2020 ten minste 20 miljoen mensen uit de armoede te halen blijkt dat deze waarschijnlijk niet zal worden bereikt (zie de paragrafen 48-50).

99

Een belangrijk criterium bij het besluitvormingsproces betreffende ontwerp-LSA’s inzake kinderarmoede voor een lidstaat is de beoordeling door de Commissie of het percentage kinderen dat met armoede of sociale uitsluiting wordt bedreigd in de EU “hoog” of “zeer hoog” is. De interne drempel die voor dit doel wordt gebruikt, ligt boven de gemiddelde EU-niveaus voor kinderarmoede voor de desbetreffende periode (zie paragraaf 54).

100

Tussen 2016 en 2019 werden LSA’s aan lidstaten op beleidsterreinen met betrekking tot gezinnen en kinderen uitgebracht, maar slechts één lidstaat kreeg een LSA die specifiek betrekking had op kinderarmoede (zie paragraaf 56). De diensten van de Commissie legden in deze context uit dat het proces van het vaststellen en voorstellen van LSA’s niet alleen afhangt van het percentage kinderen dat met armoede of sociale uitsluiting wordt bedreigd, maar ook de beoordeling van bijkomende factoren omvat (zie paragraaf 57). De specifieke methodologie waarin wordt bepaald wanneer kinderarmoede moet worden geprioriteerd om een potentiële LSA te overwegen, is echter niet duidelijk omschreven (zie paragraaf 58).

Aanbeveling 2 — Analyseer en beoordeel kinderarmoede op basis van duidelijke interne richtsnoeren

De Commissie moet als onderdeel van haar analyse in het kader van het proces van het Europees semester, over duidelijke interne richtsnoeren beschikken voor het onderkennen van situaties die kunnen leiden tot een potentiële LSA die rechtstreeks verband houdt met kinderarmoede.

Termijn: tegelijk met het Europees Semester van 2021.

De doeltreffendheid van EU-financiering voor 2014-2020 voor de aanpak van kinderarmoede kan niet worden beoordeeld

101

De Commissie kan invloed uitoefenen op de toewijzing van EU-middelen die worden gebruikt voor het aanpakken van kinderarmoede via de opstelling van het voorstel voor de GB-verordening en de goedkeuring van PO’s en OP’s op het niveau van de lidstaten (zie paragraaf 59).

102

In de GB-verordening worden sectoren en interventiegebieden vastgesteld waar EU-steun via fondsen de grootst mogelijke meerwaarde kan bieden. De investeringen in het kader van de GB-verordening zijn echter niet direct gericht op kinderarmoede (zie de paragrafen 61-63).

103

Alle onderzochte OP's bevatten maatregelen die indirect een bijdrage zouden kunnen leveren aan het bestrijden van kinderarmoede. Omdat er geen specifieke investeringsprioriteit of een relevante indicator voor kinderarmoede is, beschikken noch de Commissie, noch de lidstaten echter over informatie betreffende de mate waarin ESI-fondsen zijn gebruikt om kinderarmoede direct aan te pakken en welke resultaten op dit gebied zijn behaald (zie de paragrafen 71-74).

Aanbeveling 3 — Richt investeringen op de aanpak van kinderarmoede in de programmeringsperiode 2021-2027 en monitor deze

De Commissie zou moeten waarborgen dat in de partnerschapsovereenkomsten en programma’s in de periode 2021-2027 voldoende rekening wordt gehouden met kinderarmoede. De Commissie zou er met name voor moeten zorgen dat wanneer er middelen worden uitgetrokken voor de directe aanpak van kinderarmoede, dit duidelijk wordt weerspiegeld in de interventielogica van de partnerschapsovereenkomsten en programma’s.

De Commissie zou een monitoringkader moeten opzetten voor het vastleggen van de outputs en resultaten van de investeringen van de ESI-fondsen die worden gedaan in de periode 2021-2027 om armoede onder alle leeftijdsgroepen, waaronder kinderen, aan te pakken.

Termijn: begin van de MFK-periode 2021-2027.

Indicatoren weerspiegelen de situatie van kinderarmoede niet op dezelfde manier

104

De indicator voor het meten van armoede in de EU, die de kernindicator is voor het monitoren van de doelstelling voor armoedebestrijding van de EU 2020-strategie, is het percentage mensen dat met armoede of sociale uitsluiting wordt bedreigd (Arope). Dit is een multidimensionele indicator die bestaat uit drie subindicatoren (zie de paragrafen 76 en 77).

105

In 2013 kondigde de Commissie de start aan van voorbereidende werkzaamheden voor een specifiek op kinderen gerichte indicator van materiële deprivatie die uiteindelijk in 2018 werd goedgekeurd. De specifiek op kinderen gerichte indicator van materiële deprivatie is meer gericht op de situatie van kinderen. Daarom geeft deze een ander en specifieker beeld van het werkelijke niveau van kinderarmoede. Deze indicator zal echter pas vanaf 2021 om de drie jaar beschikbaar zijn (zie de paragrafen 78-81).

106

Het grootste voordeel van Arope is dat een vergelijking kan worden gemaakt tussen de lidstaten onderling en voor een bepaalde periode. In alle bezochte lidstaten beschikken de nationale autoriteiten echter over een aantal eigen indicatoren die zij relevant achten voor hun nationale situatie. Dit resulteert in verschillende indicatoren en informatie over kinderarmoede in de EU waardoor het voor belanghebbenden lastig wordt om de situatie te beoordelen indien zij niet-geharmoniseerde nationale gegevensbronnen gebruiken (zie de paragrafen 82-84).

De informatie voor de uitvoering van het beleidsinitiatief inzake de Europese kindergarantie moet toereikend zijn

107

In april 2019 wijzigde het Europees Parlement de voorgestelde ESF+-verordening voor de programmeringsperiode 2021-2027 en stelde het voor een Europese kindergarantieregeling in te voeren om kinderarmoede aan te pakken (zie paragraaf 85).

108

De Commissie heeft in 2018 een voorbereidende actie voor een Europese kindergarantie opgezet. Het doel van fase I, een haalbaarheidsstudie, was de beoordeling van de haalbaarheid, uitvoeringsmogelijkheden en meerwaarde van een dergelijk initiatief. De voorbereidende actie wordt in drie verschillende fasen uitgevoerd. Vanwege het tijdschema van de actie wordt het lastig tijdig te beschikken over volledige informatie voor het besluitvormingsproces (zie de paragrafen 85 en 86).

Aanbeveling 4 — Zorg ervoor dat de nodige stappen worden ondernomen en voldoende kennis is vergaard voor de voorbereiding van het komende beleidsinitiatief inzake de Europese kindergarantie

De Commissie dient te waarborgen dat er voor de ontwikkeling van een Europese kindergarantie voldoende en betrouwbare informatie is verzameld en geanalyseerd over de maatregelen en middelen die nodig zijn voor een positieve impact op het niveau van kinderarmoede in de EU.

Termijn: begin van de MFK-periode 2021-2027.

Dit verslag werd door kamer II, onder leiding van mevrouw Iliana Ivanova, lid van de Rekenkamer, vastgesteld te Luxemburg op haar vergadering van 15 juli 2020.

Bijlagen

Bijlage I — Nationale doelstellingen voor armoedebestrijding in het kader van Europa 2020

EU/lidstaat	Armoede en sociale uitsluiting
EU-28	Het aantal mensen dat het risico loopt op armoede of sociale uitsluiting doen dalen met ten minste 20 miljoen (ten opzichte van 2008)*
België	— 380 000 personen
Bulgarije	Het aantal personen dat in financiële armoede leeft met 260 000 verminderen
Tsjechië	— 100 000 personen
Denemarken	Het aantal personen dat deel uitmaakt van een huishouden met een zeer lage werkintensiteit met 22 000 verminderen
Duitsland	Het aantal langdurig werklozen (langer dan een jaar werkloos) ten opzichte van 2008 met 20 % verminderen (wat overeenkomt met een vermindering van 320 000 langdurig werklozen)
Estland	Het aantal personen voor wie armoede dreigt na sociale overdrachten, tot 15 % verlagen (ten opzichte van 17,5 % in 2010)
Ierland	Het aantal personen dat in gecombineerde armoede leeft (consistente armoede, armoederisico of basisdeprivatie) met minstens 200 000 verminderen
Griekenland	— 450 000 personen
Spanje	— 1 400 000 tot 1 500 000 personen
Frankrijk	— 1 900 000 personen (ten opzichte van 2007)
Kroatië	Het aantal personen voor wie armoede of sociale uitsluiting dreigt tot 1 220 000 verminderen
Italië	— 2 200 000 personen
Cyprus	— 27 000 personen of het percentage verlagen tot 19,3 % van de bevolking (ten opzichte van 23,3 % in 2008)
Letland	Het aantal personen voor wie armoede dreigt na sociale overdrachten en/of die deel uitmaken van een huishouden met een zeer lage werkintensiteit met 121 000 verminderen
Litouwen	— 170 000 personen, en beperken tot 814 000 personen in 2020
Luxemburg	— 6 000 personen
Hongarije	— 450 000 personen
Malta	— 6 560 personen
Nederland	Het aantal personen (0-64 jaar) dat deel uitmaakt van een werkloos huishouden met 100 000 verminderen (ten opzichte van 2008)
Oostenrijk	— 235 000 personen
Polen	— 1 500 000 personen
Portugal	— 200 000 personen
Roemenië	— 580 000 personen
Slovenië	— 40 000 personen
Slowakije	Het aantal personen voor wie armoede of sociale uitsluiting dreigt tot 17,2 % verlagen (ten opzichte van 20,6 % in 2008)
Finland	Het aantal personen voor wie armoede of sociale uitsluiting dreigt tot 770 000 verlagen
Zweden	Het percentage vrouwen en mannen (20-64 jaar) dat geen deel uitmaakt van de beroepsbevolking (met uitzondering van voltijds studenten), langdurig werklozen of langdurig zieken tot ruim onder 14 % verlagen
Verenigd Koninkrijk	Geen doelstelling in het nationale hervormingsprogramma, maar er bestaan gekwantificeerde doelstellingen onder de werkingssfeer van de wet op de kinderarmoede van 2010 en de strategie inzake kinderarmoede voor de periode 2011-2014
Informatiebron en opmerkingen	EU-doelstelling zoals vastgelegd in de mededeling van de Commissie getiteld “Tussenopname van de Europa 2020-strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei” COM(2014) 130 final, Brussel, 2014 (blz. 14). Bedreiging met armoede of sociale uitsluiting (afgekort: Arope) verwijst naar de situatie van mensen die ofwel een risico lopen op financiële armoede of ernstige materiële deprivatie, ofwel leven in een huishouden met een zeer lage werkintensiteit. Het totale aantal mensen dat met armoede of sociale uitsluiting wordt bedreigd, is lager dan het totale aantal personen dat met elk van de drie vormen van armoede of sociale uitsluiting te maken heeft, aangezien sommigen zich in meer dan een van deze situaties bevinden. * 2008 is als referentiejaar genomen omdat een groot deel van de sociale indicatoren voor het meten van de drie dimensies van armoede alleen vanaf 2008 beschikbaar is. Monitoring verwijst naar de EU-27, aangezien Kroatië in 2013 tot de EU is toegetreden en gegevens slechts vanaf 2010 beschikbaar zijn. Nationale doelstellingen zoals uiteengezet in de meest recente nationale hervormingsprogramma’s. De definities van de nationale doelstellingen zijn vergelijkbaar met die van de EU-doelstelling, behalve voor Bulgarije, Denemarken, Duitsland, Estland, Ierland, Letland, Nederland en Zweden (zie landspecifieke opmerkingen). De berekening van de streefwaarden verschilt van die van de EU-streefwaarde voor Estland, Finland, Frankrijk, Kroatië, Slowakije en Zweden (zie landspecifieke opmerkingen).

Bijlage II — Vergelijking tussen elementen uit de lijst betreffende de indicator van ernstige materiële deprivatie voor de hele bevolking en de indicator die specifiek op kinderen is gericht

Ernstige materiële deprivatie	Materiële deprivatie onder kinderen
Huur/hypotheek/nutsvoorzieningen tijdig betalen	Kind: wat nieuwe kleren
De woning voldoende kunnen verwarmen	Kind: twee paar schoenen
Onverwachte uitgaven kunnen betalen	Kind: dagelijks vers fruit en groenten
Om de andere dag vlees, vis of ander proteïnerijk voedsel eten	Kind: dagelijks vlees, kip, vis
Eén week met vakantie gaan	Kind: geschikte boeken
Een auto bezitten	Kind: speelbenodigdheden voor buiten
Een wasmachine bezitten	Kind: speelgoed en spellen voor binnen
Een kleurentelevisie bezitten	Kind: vrijetijdsactiviteiten
Een telefoon bezitten	Kind: feestjes
	Kind: vrienden uitnodigen
	Kind: schooluitstapjes
	Kind: vakantie
	Huishouden: vervanging van versleten meubelen
	Huishouden: betalingsachterstanden
	Huishouden: internet
	Huishouden: de woning voldoende kunnen verwarmen
	Huishouden: auto

Bijlage III — Percentage van de bevolking (0-17 jaar) dat met armoede of sociale uitsluiting wordt bedreigd in de EU (2008-2018)

N	GEBIED/JAAR	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
1	Europese Unie	26,5	26,5	27,6	27,3	28,1	27,9	27,8	27,1	26,4	24,9	24,3
2	Eurozone	23,6	24,1	25,2	25,3	25,5	25,0	25,7	25,4	25,3	24,3	23,5
3	België	21,3	20,5	23,2	23,3	22,8	21,9	23,2	23,3	21,6	22,0	23,2
4	Bulgarije	44,2	47,3	49,8	51,8	52,3	51,5	45,2	43,7	45,6	41,6	33,7
5	Tsjechië	18,6	17,2	18,9	20,0	18,8	16,4	19,5	18,5	17,4	14,2	13,2
6	Denemarken	12,7	14,0	15,1	15,7	14,9	15,4	14,5	15,7	13,9	14,5	15,2
7	Duitsland	20,1	20,4	21,7	19,9	18,4	19,4	19,6	18,5	19,3	18,0	17,3
8	Estland	19,4	24,5	24,0	24,8	22,4	22,3	23,8	22,5	21,2	18,8	17,9
9	Ierland	26,6	31,4	34,1	34,1	33,2	34,4	30,4	29,0	27,3	25,2	23,9
10	Griekenland	28,7	30,0	28,7	30,4	35,4	38,1	36,7	37,8	37,5	36,2	33,3
11	Spanje	30,1	32,0	33,3	32,2	32,4	32,6	35,8	34,4	32,9	31,3	29,5
12	Frankrijk	21,2	21,2	22,9	23,0	23,2	20,8	21,6	21,2	22,6	22,1	22,9
13	Kroatië	N.v.t.	N.v.t.	29,4	31,1	34,8	29,3	29,0	28,2	26,6	25,8	23,7
14	Italië	28,4	28,7	29,5	31,5	34,1	32,0	32,1	33,5	33,2	32,1	30,6
15	Cyprus	21,5	20,2	21,8	23,4	27,5	27,7	24,7	28,9	29,6	25,5	25,5
16	Letland	32,4	38,4	42,2	44,1	40,0	38,4	35,3	31,3	24,7	23,9	22,5
17	Litouwen	29,1	30,8	35,8	34,6	31,9	35,4	28,9	32,7	32,4	31,6	28,0
18	Luxemburg	20,9	23,7	22,3	21,7	24,6	26,0	26,4	23,0	22,7	23,6	23,5
19	Hongarije	33,4	37,2	38,7	40,4	41,9	43,9	41,8	36,1	33,6	31,6	23,8
20	Malta	25,0	26,5	26,7	27,8	31,0	33,0	31,8	28,4	24,0	23,0	22,8
21	Nederland	15,5	17,5	16,9	18,0	16,9	17,0	17,1	16,8	17,6	16,6	15,2
22	Oostenrijk	22,9	20,8	22,4	22,1	20,9	22,9	23,3	22,3	20,0	23,0	21,6
23	Polen	32,9	31,0	30,8	29,8	29,3	29,8	28,2	26,6	24,2	17,9	17,2
24	Portugal	29,5	28,7	28,7	28,6	27,8	31,7	31,4	29,6	27,0	24,2	21,9
25	Roemenië	50,9	50,6	48,1	49,2	52,5	51,4	50,7	46,8	49,2	41,7	38,1
26	Slovenië	15,3	15,1	15,2	17,3	16,4	17,5	17,7	16,6	14,9	15,1	13,1
27	Slowakije	24,3	23,7	25,3	26,0	26,6	25,5	23,6	24,9	24,4	22,5	23,8
28	Finland	15,1	14,0	14,2	16,1	14,9	13,0	15,6	14,9	14,7	15,1	16,0
29	Zweden	17,3	18,8	19,2	20,3	19,4	20,2	20,5	19,8	19,9	19,4	20,6
30	Verenigd Koninkrijk	29,6	27,4	29,7	26,9	31,2	32,6	31,2	30,3	27,2	27,4	29,9

 

NB: N.v.t.: niet beschikbaar.

Bron: Eurostat, geraadpleegd op 20.12.2019.

Acroniemen en afkortingen

Arop: personen die met armoede worden bedreigd (at risk of poverty, Arop)

Arope: personen die met armoede of sociale uitsluiting worden bedreigd

GB-verordening: verordening gemeenschappelijke bepalingen

LSA: landspecifieke aanbevelingen

EPSR: Europese pijler van sociale rechten

ESIF: Europese structuur- en investeringsfondsen

ESPN: Europees netwerk inzake sociaal beleid (European Social Policy Network)

ESS: Europees statistisch systeem

NHP: nationaal hervormingsprogramma

OP: operationeel programma

PO: partnerschapsovereenkomst

SPC: Comité voor sociale bescherming (Social Protection Committee)

TD: thematische doelstelling

Woordenlijst

Comité voor sociale bescherming (SPC): een raadgevend beleidscomité voor de ministers in de Raad Werkgelegenheid, Sociaal Beleid, Volksgezondheid en Consumentenzaken (Epsco).

Europa 2020-strategie: de groeistrategie van de EU voor het herstellen van de crisis voor de komende tien jaar, onderverdeeld in vijf centrale doelstellingen: werkgelegenheid, onderzoek en ontwikkeling, klimaat/energie, onderwijs, sociale inclusie en armoedebestrijding.

Europees Semester: een cyclus voor de coördinatie van het economisch en het begrotingsbeleid in de EU. Het Europees Semester maakt deel uit van het kader voor economische governance van de Europese Unie. Het is gericht op de eerste periode van zes maanden van elk jaar, vandaar de naam “semester”. Tijdens het Europees Semester stemmen de lidstaten hun begrotings- en economisch beleid af op de doelstellingen en regels die op EU-niveau zijn overeengekomen.

Europese pijler van sociale rechten (EPSR): de pijler van sociale rechten heeft betrekking op het verwezenlijken van nieuwe en doeltreffender rechten voor burgers, gebaseerd op twintig hoofdbeginselen. Deze werd op 17 november 2017 op de sociale top voor eerlijke banen en groei in Göteborg door het Europees Parlement, de Raad en de Europese Commissie afgekondigd. Het verwezenlijken van de in het kader van de Europese pijler van sociale rechten vastgestelde beginselen en rechten is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de instellingen van de Europese Unie, de lidstaten, de sociale partners en andere belanghebbenden.

Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI-fondsen/ESIF): deze behelzen het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij. Deze worden gezamenlijk beheerd door de Europese Commissie en de EU-lidstaten.

Ex-antevoorwaarden: voorwaarden die gebaseerd zijn op vooraf gedefinieerde, in de GB-verordening vastgelegde criteria die als noodzakelijk worden beschouwd voor de doeltreffende en doelmatige besteding van EU-middelen voor alle ESI-fondsen. Bij de opstelling van OP’s voor het EFRO, CF en ESF voor de programmeringsperiode 2014-2020 moeten de lidstaten beoordelen of er aan deze voorwaarden is voldaan. Als er niet aan de voorwaarden was voldaan, moesten er actieplannen worden opgesteld om ervoor te zorgen dat er uiterlijk op 31 december 2016 aan werd voldaan.

Het Europees statistisch systeem (ESS): het partnerschap tussen de communautaire statistische autoriteit, ofwel Europese Commissie (Eurostat), en de nationale bureaus voor de statistiek en andere nationale instanties die in de lidstaten verantwoordelijk zijn voor de ontwikkeling, productie en verspreiding van Europese statistieken. Dit partnerschap omvat ook de EER- en EVA-landen. De lidstaten verzamelen gegevens en stellen statistieken op voor nationale en EU-doeleinden. Het ESS fungeert als een netwerk waarin Eurostat in nauwe samenwerking met de nationale statistische instanties een voortrekkersrol vervult bij de harmonisatie van statistieken.

Het percentage personen dat met armoede worden bedreigd (Arop) is een subindicator van het percentage personen dat met armoede of sociale uitsluiting wordt bedreigd (Arope): het armoederisicopercentage is het aandeel personen met een equivalent beschikbaar inkomen (na sociale overdrachten) onder de armoederisicodrempel, die is vastgesteld op 60 % van het nationaal mediaan equivalent beschikbaar inkomen na sociale overdrachten.

Kinderarmoede: duidt op het percentage kinderen (0–17 jaar) in de Europese Unie (EU) dat met armoede of sociale uitsluiting wordt bedreigd (Arope). Kinderen worden met armoede of sociale uitsluiting bedreigd als zij deel uitmaken van een huishouden dat zich in ten minste een van de volgende drie situaties bevindt: met een risico op armoede na sociale overdrachten (inkomensarmoede), met ernstige materiële deprivatie of met een zeer lage werkintensiteit.

Landspecifieke aanbevelingen: dit zijn documenten die de Europese Commissie voor elk land opstelt en waarin de economische situatie wordt geanalyseerd en maatregelen worden aanbevolen die het land in een periode van 12 tot 18 maanden zou moeten nemen.

Operationeel programma (OP): een OP beschrijft de prioriteiten en specifieke doelstellingen van een lidstaat en de benutting van de middelen (EU- en nationale openbare en particuliere cofinanciering) gedurende een bepaalde periode (in het algemeen zeven jaar) voor de financiering van projecten. De financiering van het OP kan afkomstig zijn uit het EFRO, het CF en/of het ESF.

Partnerschapsovereenkomst (PO): overeenkomst tussen de Europese Commissie en elke lidstaat voor de programmeringsperiode 2014-2020. Hierin worden de plannen van de nationale autoriteiten voor het gebruik van de financiering uit de Europese structuur- en investeringsfondsen alsmede de strategische doelstellingen en investeringsprioriteiten van elk land uiteengezet, en in verband gebracht met de algehele doelstellingen van de Europa 2020-strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei. Ze omvatten onder meer ook een samenvatting van de beoordeling van de naleving van toepasselijke ex-antevoorwaarden en, indien daaraan niet is voldaan, van de te nemen maatregelen, de verantwoordelijke organen en het tijdschema voor de uitvoering van die maatregelen, evenals een beschrijving van de methodologie en mechanismen om te zorgen voor consistentie in de werking van prestatiekaders. Ze worden opgesteld door de lidstaat in overleg met de Commissie en moeten door de Commissie worden goedgekeurd.

Personen die met armoede of sociale uitsluiting worden bedreigd (Arope): het percentage personen dat met armoede of sociale uitsluiting wordt bedreigd, komt overeen met het totale aantal personen dat ofwel een risico loopt op armoede (Arop) of op ernstige materiële deprivatie, ofwel leeft in een huishouden met een zeer lage werkintensiteit. Personen worden maar eenmaal meegeteld, ook al vallen zij onder meerdere subindicatoren. Het percentage personen dat met armoede of sociale uitsluiting wordt bedreigd (Arope), is de kernindicator voor het monitoren van de doelstelling voor armoedebestrijding van de EU 2020-strategie.

Thematische doelstelling (TD): een structureel element van de partnerschapsovereenkomsten. Deze wordt vooraf bepaald door wetgeving en omvat doelstellingen die dienen te worden ondersteund door de Europese structuur- en investeringsfondsen. Thematische doelstellingen leggen een verband met strategische doelstellingen op EU-niveau.

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma’s of beheerthema’s met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de prestaties of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer II “Investeringen ten behoeve van cohesie, groei en inclusie”, die onder leiding staat van ERK-lid Iliana Ivanova. De controle werd geleid door ERK-lid Tony Murphy, ondersteund door Wolfgang Stolz, kabinetschef, en Brian Murphy, kabinetsattaché; Pietro Puricella, hoofdmanager; Michele Zagordo, taakleider; Marija Grguric, Cristina-Ioana Jianu, Agota Krenusz, Annekatrin Langer en Bernard Witkos, controleurs; Peter Borsos, kabinetsassistent; Niamh Mahon, kabinetsassistent en Eve Ryan, kabinetsstagiaire. Hannah Critoph en Zuzanna Filipski verleenden taalkundige ondersteuning.

Als gevolg van de COVID-19-pandemie en de strikte beperkende maatregelen kon er geen foto van het controleteam worden verstrekt.

Voetnoten

¹ Gegevensverzameling van Eurostat, “People at risk of poverty and social exclusion”.

² Pakket sociale-investeringsmaatregelen, Mededeling van de Commissie “Naar sociale investering voor groei en cohesie — inclusief de uitvoering van het Europees Sociaal Fonds 2014-2020”, COM(2013) 83 final, 20 februari 2013, blz. 13.

³ UNICEF, A brief review of the social and economic returns to investing in children, juni 2012, beschikbaar op: https://www.unicef.org/socialpolicy/files/Investing_in_Children.pdf.

⁴ UNICEF, Right in Principle and in Practice: A Review of the Social and Economic Returns to Investing in Children, Social and Economic Working Paper, 2012, blz. 33. Beschikbaar op: https://www.unicef.org/socialpolicy/files/Investing_in_Children.pdf.

⁵ Mededeling van de Commissie “Naar sociale investering voor groei en cohesie – inclusief de uitvoering van het Europees Sociaal Fonds 2014-2020”, COM(2013) 83 final, 20 februari 2013.

⁶ Mededeling aan commissaris László Andor, DG EMPL, over gemeenschappelijke voorstellen voor het uitvoeren van de aanbeveling over kinderarmoede en -welzijn via een partnerschapsbenadering, 1 februari 2013.

⁷ Volgens Eurostat bedroeg het bbp van Polen 2,120 miljard PLN in 2018.

⁸ Bijlage bij Aanbeveling 112/2013/EU van de Commissie over “Investeren in kinderen: de vicieuze cirkel van achterstand doorbreken”.

⁹ Hugh Frazer and Eric Marlier, “Progress across Europe in the implementation of the 2013 EU Recommendation on ‘Investing in children: Breaking the cycle of disadvantage’, A study of national policies”, 2017.

¹⁰ Idem, blz. 33-35.

¹¹ https://www.socialsummit17.se/.

¹² Bijeenkomst van de Europese Raad (14 december 2017) — Conclusies.

¹³ Zie “Een Unie die de lat hoger legt – Mijn agenda voor Europa” door kandidaat-voorzitter van de Europese Commissie Ursula von der Leyen — Politieke beleidslijnen voor de volgende Europese Commissie 2019-2024.

¹⁴ COM(2020) 14 final, “Een sterk sociaal Europa voor rechtvaardige transities”, 14 januari 2020.

¹⁵ COM(2018) 375 final, 2018/0196 (COD), artikel 4.

¹⁶ 2018/0206 (COD), preambule 22.

¹⁷ Zie Eurostat, geraadpleegd op 7.1.2020.

¹⁸ De drie landen met de hoogste cijfers — Roemenië (38,1 %), Bulgarije (33,7 %) en Griekenland (33,3 %).
Drie door ons bezochte lidstaten — die niet de hoogste cijfers hadden — Duitsland, Italië en Polen.

¹⁹ Behalve Griekenland, omdat dit land vóór 2019 niet onder het Europees Semester viel.

²⁰ COM(2016) 328 final.

²¹ Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013.

²² Verordening (EU) 1303/2013, artikel 9.

²³ Verordening (EU) 1304/2013, artikel 3; Verordening (EU) 1301/2013, artikel 5.

²⁴ IT: Nationaal operationeel programma Inclusie — CCI 2014IT05SFOP001; RO Operationeel programma Menselijk kapitaal — CCI 2014RO05M9OP001; PL: Operationeel programma Kennis Onderwijs Groei — CCI 2014PL05M9OP001; Regionaal operationeel programma voor de regio Warmińsko-Mazurskie 2014PL16M2OP014; DE: Vrijstaat Saksen operationeel programma voor het ESF — CCI 2014DE05SFOP012.

²⁵ Verordening (EU) 2019/1700.

²⁶ Wetgevingsresolutie van het Europees Parlement van 4 april 2019 over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake het Europees Sociaal Fonds Plus (ESF+) (COM(2018)0382 — C8-0232/2018 — 2018/0206(COD)).

²⁷ Amendement nr. 40, overweging 22 ter (nieuw) van de wetgevingsresolutie van het Europees Parlement van 4 april 2019 over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake het Europees Sociaal Fonds Plus (ESF+) (COM(2018)0382 — C8-0232/2018 — 2018/0206(COD)).

Tijdlijn

Gebeurtenis	Datum
Vaststelling van het controleplan (APM) / aanvang van de controle	10.4.2019
Ontwerpverslag officieel verzonden aan de Commissie (of andere gecontroleerde)	4.6.2020
Vaststelling van het definitieve verslag na de contradictoire procedure	15.7.2020
Officiële antwoorden in alle talen ontvangen van de Commissie (of andere gecontroleerde)	12.8.2020

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2020

PDF	ISBN 978-92-847-5106-8	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/424785	QJ-AB-20-017-NL-N
HTML	ISBN 978-92-847-5083-2	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/73990	QJ-AB-20-017-NL-Q

AUTEURSRECHT

© Europese Unie, 2020.

Het beleid van de Europese Rekenkamer (ERK) inzake hergebruik is geregeld bij Besluit nr. 6-2019 van de Europese Rekenkamer over het opendatabeleid en het hergebruik van documenten.

Tenzij anders aangegeven (bv. in afzonderlijke auteursrechtelijke mededelingen), wordt voor de inhoud van de ERK die eigendom is van de EU een licentie verleend in het kader van de Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0)-licentie. Dit betekent dat hergebruik is toegestaan, mits de bron correct wordt aangegeven en wijzigingen worden aangegeven. De hergebruiker mag de oorspronkelijke betekenis of boodschap van de documenten niet wijzigen. De ERK is niet aansprakelijk voor mogelijke gevolgen van hergebruik.

U moet aanvullende rechten verwerven indien specifieke inhoud personen herkenbaar in beeld brengt, bijvoorbeeld op foto’s van personeel van de ERK, of werken van derden bevat. Indien toestemming wordt verkregen, wordt hiermee de bovengenoemde algemene toestemming opgeheven en zullen beperkingen van het gebruik daarin duidelijk worden aangegeven.

Wilt u inhoud gebruiken of reproduceren die geen eigendom van de EU is, dan moet u de houders van het auteursrecht mogelijk rechtstreeks om toestemming vragen.

Software of documenten waarop industriële-eigendomsrechten rusten, zoals octrooien, handelsmerken, geregistreerde ontwerpen, logo’s en namen, zijn uitgesloten van het beleid inzake hergebruik van de ERK; hiervoor wordt u ook geen licentie verleend.

De groep institutionele websites van de Europese Unie met de domeinnaam “europa.eu” bevat links naar sites van derden. Aangezien de ERK geen controle heeft over deze sites, wordt u aangeraden kennis te nemen van hun privacy- en auteursrechtbeleid.

Gebruik van het logo van de Europese Rekenkamer

Het logo van de Europese Rekenkamer mag niet worden gebruikt zonder voorafgaande toestemming van de Europese Rekenkamer.

Hoe neemt u contact op met de EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen),
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e-mail te sturen via: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: https://europa.eu/european-union/index_nl

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen op: https://op.europa.eu/nl/publications (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie https://europa.eu/european-union/contact_nl).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1952 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp/nl) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.