La lotta contro la povertà infantile – È necessario rendere più mirato il sostegno della Commissione

Sintesi

I

La lotta contro la povertà e l’esclusione sociale è al centro della strategia Europa 2020. Individuare i gruppi esposti a un rischio accresciuto di povertà o di esclusione sociale, e determinare i motivi di tale vulnerabilità, è essenziale per ottenere risultati positivi in questo campo. Le statistiche di un decennio dimostrano che i minori sono esposti a un rischio di povertà o di esclusione sociale maggiore rispetto al resto della popolazione dell’UE.

II

Per costruire un’economia della conoscenza sostenibile, efficiente e competitiva, nonché una società equa tra le generazioni, è indispensabile concentrare l’attenzione sui minori e contrastare l’elevato tasso di minori in stato di povertà, che si registra attualmente. I benefici economici degli investimenti a favore dei minori superano sensibilmente i costi di finanziamento degli investimenti.

III

Adottare misure adeguate per ridurre la povertà infantile rientra in primo luogo tra le responsabilità degli Stati membri e dei governi nazionali. Anche la Commissione, tuttavia, ha un ruolo da svolgere: dovrebbe sostenere e integrare le attività degli Stati membri nella lotta contro l’esclusione sociale e la povertà infantile. A tale scopo può utilizzare strumenti sia giuridici che finanziari.

IV

La Corte non ha finora sottoposto ad audit il settore della povertà infantile. La presente relazione può contribuire alle iniziative che la Commissione adotterà in futuro per sostenere gli sforzi degli Stati membri nella lotta contro la povertà infantile.

V

Il controllo di gestione svolto si prefiggeva di valutare se la Commissione avesse recato un contributo efficace agli sforzi degli Stati membri per la riduzione della povertà infantile. Per rispondere al principale quesito di audit, la Corte ha esaminato se gli strumenti giuridici della Commissione – la raccomandazione della Commissione 2013/112/UE, del 20 febbraio 2013, “Investire nell’infanzia per spezzare il circolo vizioso dello svantaggio sociale” (di seguito “la raccomandazione”), il pilastro europeo dei diritti sociali e il processo del semestre europeo – abbiano contribuito a contrastare la povertà infantile. La Corte ha esaminato altresì come l’utilizzo dei fondi UE da parte degli Stati membri abbia contribuito a quest’obiettivo.

VI

Sebbene la raccomandazione non sia uno strumento giuridicamente vincolante, si è dimostrata un’iniziativa positiva per combattere la povertà infantile in maniera integrata. Nonostante ciò, è difficile valutare i progressi della sua attuazione e del suo impatto sulle strategie nazionali, giacché non sono stati fissati né valori-obiettivo misurabili, né tappe intermedie.

VII

Il pilastro europeo dei diritti sociali ha migliorato la consapevolezza in merito alle politiche sociali nell’UE, compresa la povertà infantile, e possiede il potenziale per indirizzare misure e finanziamenti verso la lotta contro la povertà infantile nel periodo di programmazione 2021‑2027. Non è stato però ancora completato un piano d’azione per attuarne compiutamente i diversi princìpi. La stesura di un piano d’azione è essenziale per delineare un quadro complessivo dei suoi progressi.

VIII

Il processo del semestre europeo prevede la formulazione di raccomandazioni specifiche per paese, dirette agli Stati membri per i vari settori d’intervento. La Corte ha rilevato che agli Stati membri sono state rivolte raccomandazioni specifiche per paese in settori concernenti le strategie per la famiglia e l’infanzia, che possono contribuire alla riduzione della povertà infantile. La povertà infantile, tuttavia, viene raramente affrontata esplicitamente e non è stata chiaramente definita una specifica metodologia per stabilire quando considerare la povertà infantile prioritaria ai fini della potenziale formulazione di una raccomandazione specifica per paese.

IX

La legislazione dell’UE non destina direttamente fondi alla lotta contro la povertà infantile. Né la Commissione, né gli Stati membri visitati sono stati in grado di quantificare l’entità dei fondi stanziati per progetti destinati direttamente alla lotta contro la povertà infantile; pertanto, non hanno potuto valutarne l’efficacia.

X

Nella conclusione generale, la Corte constata che nell’UE la povertà infantile rimane un grave problema, poiché quasi un minore su quattro è ancora a rischio di povertà o di esclusione sociale. Benché il ruolo della Commissione sia limitato, è difficile, se non impossibile, valutare se le iniziative da essa intraprese per ridurre la povertà infantile, tramite il ricorso a strumenti giuridici e fondi UE, siano state sufficientemente efficaci.

XI

La Corte raccomanda alla Commissione di:

• inserire nel suo piano d’azione per il pilastro europeo dei diritti sociali azioni e obiettivi per la lotta contro la povertà infantile;
• disporre di chiari orientamenti interni per individuare, nell’ambito dell’analisi svolta ai fini del processo del semestre europeo, situazioni che potrebbero condurre a un’eventuale raccomandazione specifica per paese direttamente connessa alla povertà infantile;
• destinare investimenti alla lotta contro la povertà infantile nel periodo di programmazione 2021‑2027 e monitorarne l’esito; e
• fare in modo che siano stati compiuti i passi necessari e raccolte sufficienti informazioni di intelligence per preparare la prossima iniziativa strategica su una garanzia europea per l’infanzia.
  

Introduzione

01

La lotta contro la povertà e l’esclusione sociale è al centro della strategia Europa 2020. Individuare i gruppi esposti a un rischio accresciuto di povertà o esclusione sociale, e determinare i motivi di tale vulnerabilità, è essenziale per ottenere risultati positivi in questa lotta. Una persona è considerata a rischio di povertà o di esclusione sociale se si trova in almeno una delle seguenti situazioni: è a rischio di povertà, oppure vive in condizioni di grave deprivazione materiale o di intensità di lavoro molto bassa (paragrafo 77).

02

Il confronto tra fasce di età su un periodo di dieci anni dimostra che i minori (da 0 a 18 anni) sono esposti a un rischio di povertà o di esclusione sociale maggiore, rispetto al resto della popolazione dell’UE (cfr. figura 1).

03

Nel 2018, i minori a rischio di povertà o di esclusione sociale nell’UE erano 23 milioni, ossia un minore su quattro¹. Il livello della povertà infantile varia però sensibilmente da uno Stato membro all’altro. Quattro Stati membri (Romania, Bulgaria, Grecia e Italia), hanno registrato una percentuale di minori a rischio di povertà o di esclusione sociale superiore al 30 %, per cui un minore su tre si trova a rischio di povertà o di esclusione sociale. Negli Stati membri (Danimarca, Paesi Bassi, Cechia e Slovenia) che hanno segnalato i tassi più ridotti, i minori a rischio di povertà o di esclusione sociale sono uno su sei (cfr. figura 2).

04

Secondo le previsioni economiche della Commissione per il 2021, la pandemia di COVID-19 ha provocato gravi sconvolgimenti e ha mutato le prospettive dei mercati del lavoro europei. Si prevede che il tasso di disoccupazione nella zona euro aumenti dal 7,5 % del 2019 al 9,5 % circa nel 2020 e all’8,6 % nel 2021. Di conseguenza, i gruppi vulnerabili della società sono a rischio di povertà o di esclusione sociale. È indispensabile che gli Stati membri coordinino le proprie attività all’interno dei rispettivi territori e in tutta l’UE per proteggere le categorie più a rischio.

05

Per un’economia della conoscenza sostenibile, efficiente e competitiva, e per una società equa tra le generazioni, è indispensabile concentrare l’attenzione sui minori e contrastare l’elevato tasso di minori in stato di povertà che si registra attualmente². Vari studi hanno ripetutamente dimostrato come un investimento effettuato durante l’infanzia, a costi finanziari relativamente ridotti, possa produrre utili per tutto l’arco della vita, non solo a vantaggio delle singole persone, ma anche della società e dell’economia³. I benefici economici degli investimenti a favore dei minori superano sensibilmente i costi di finanziamento degli investimenti⁴.

06

La lotta contro la povertà infantile viene attuata in primo luogo a livello di Stato membro. Le amministrazioni pubbliche e gli altri attori che agiscono negli Stati membri possono mettere in atto una serie di iniziative nel settore dello stato assistenziale e della politica sociale a sostegno di famiglie e minori svantaggiati: per esempio programmi di trasferimenti sociali di routine, erogazione diretta di servizi e risorse, oppure programmi di intervento mirati.

07

Tuttavia, anche l’UE – in particolare la Commissione – ha un ruolo da svolgere. Deve sostenere e integrare le attività degli Stati membri nella lotta contro l’esclusione sociale. La Commissione dovrebbe inoltre facilitare il coordinamento degli interventi degli Stati membri in tutti i campi contemplati dal titolo X – Politica sociale – del TFUE. A tale scopo può utilizzare strumenti sia giuridici che finanziari.

Estensione e approccio dell’audit

08

La Corte ha deciso di espletare l’audit in questione, in quanto i minori sono più esposti del resto della popolazione al rischio di povertà o di esclusione sociale. La povertà infantile è una sfida che si presenta in molti Stati membri e può incidere gravemente sulle opportunità nelle fasi successive della vita, per esempio con la disoccupazione in età adulta. Il problema occupa attualmente uno dei primi posti nell’agenda politica, dopo la proposta di una garanzia per l’infanzia avanzata dal Parlamento europeo per il periodo 2021‑2027 (paragrafi 85-90).

09

Il controllo di gestione svolto si prefiggeva di valutare se la Commissione avesse recato un contributo efficace agli sforzi degli Stati membri per la riduzione della povertà infantile. Per rispondere al quesito principale dell’audit, la Corte ha esaminato se gli strumenti giuridici della Commissione e l’utilizzo dei fondi UE da parte degli Stati membri abbiano contribuito efficacemente agli sforzi per contrastare la povertà infantile.

10

L’audit della Corte ha esaminato l’utilizzo e l’attuazione dei seguenti strumenti:

• la raccomandazione 2013/112/UE della Commissione, del 20 febbraio 2013 – “Investire nell’infanzia per spezzare il circolo vizioso dello svantaggio sociale” (la raccomandazione), che promuove un approccio integrato tale da riunire un ampio ventaglio di azioni che dovrebbero contribuire a ridurre la povertà infantile;
• il pilastro europeo dei diritti sociali (EPSR), del 2017, che comprende 20 princìpi, alcuni dei quali mirano, direttamente o indirettamente, a contrastare la povertà infantile;
• il processo del semestre europeo, nel cui ambito la Commissione analizza le politiche sociali degli Stati membri e può formulare, ove lo ritenga necessario, raccomandazioni specifiche per paese (RSP) in materia di povertà infantile;
• i contributi finanziari dell’UE disponibili nel quadro del Fondo sociale europeo (FSE) nel periodo di programmazione 2014‑2020 per contrastare la povertà infantile;
• gli indicatori della povertà infantile in tutta l’UE.

11

Il principale organismo sottoposto ad audit è stato la Commissione europea. La Corte ha inoltre visitato le autorità nazionali pertinenti in Germania, Italia, Polonia e Romania, nonché organizzazioni internazionali e non governative operanti nel campo della lotta contro la povertà infantile, per ottenere maggiori informazioni e conoscere il loro punto di vista al riguardo. I criteri per la selezione degli Stati membri comprendevano, tra l’altro, i tassi di povertà infantile e la potenziale dotazione degli Stati membri, nel quadro dell’FSE, destinata alla lotta contro la povertà infantile. I paesi visitati rappresentano una selezione equilibrata, che comprende valori sia ridotti che elevati, per quanto riguarda sia i tassi di povertà infantile, sia le dotazioni dell’FSE.

12

Le attività di audit hanno compreso esami documentali di regolamenti, strategie, documenti strategici, orientamenti, valutazioni, relazioni di monitoraggio e documenti interni, nonché documenti pubblicati da autorità azionali, organismi di ricerca, esponenti del mondo accademico e organizzazioni non governative.

13

Il lavoro della Corte comprende alcuni elementi in prospettiva futura, con i quali si offre un contributo alla discussione in corso sulla garanzia per l’infanzia. Si noti che il lavoro di audit della Corte è stato portato a termine prima dell’epidemia di COVID-19; la presente relazione non tiene conto, quindi, di eventuali sviluppi politici o di altri cambiamenti verificatisi in risposta all’attuale pandemia.

Osservazioni

La raccomandazione è stata un’iniziativa positiva, ma è difficile, se non impossibile, valutarne l’impatto

La raccomandazione è stata un tentativo positivo di affrontare il problema della povertà infantile secondo un approccio olistico

14

La Commissione ha adottato la raccomandazione nel 2013, in seguito a un’iniziativa del Consiglio europeo e a consultazioni con organizzazioni di esperti e autorità degli Stati membri. Il documento è stato adottato nel quadro del pacchetto di investimenti sociali⁵, la risposta con cui la Commissione era venuta in aiuto agli Stati membri che dovevano affrontare il crescente rischio di povertà o di esclusione sociale provocato dalla crisi del 2008. La raccomandazione mira a promuovere un approccio integrato, basato su tre pilastri, concernente l’accesso a risorse sufficienti, l’accesso a servizi di qualità a un costo sostenibile e il diritto dei minori a partecipare alla vita sociale, con particolare attenzione per i minori e le loro famiglie (cfr. figura 3).

15

Sebbene la raccomandazione non sia giuridicamente vincolante, essa si è dimostrata un’iniziativa positiva per combattere la povertà infantile in maniera integrata. Intende incoraggiare gli Stati membri ad adottare e applicare politiche volte a eradicare la povertà e l’esclusione sociale dei minori mediante strategie multidimensionali, ispirate a una serie di princìpi orizzontali. Invita inoltre gli Stati membri a sviluppare i meccanismi di governance, di esecuzione e di monitoraggio necessari, per fare in modo che le politiche attuate agiscano effettivamente sulla povertà e l’esclusione sociale dei minori e sfruttino pienamente gli strumenti pertinenti dell’UE, compresi i finanziamenti dell’Unione.

16

A causa della natura non vincolante della raccomandazione, la Commissione non può obbligare gli Stati membri ad attuarla, ma può promuoverne la rilevanza e i progressi nel modo seguente:

• assistendo gli Stati membri nell’attuazione, con l’elaborazione di un piano d’azione e la condivisione di buone pratiche di lotta contro la povertà infantile;
• monitorando e comunicando i progressi ottenuti negli Stati membri, in modo da favorire la trasparenza e il confronto.

La Commissione non ha elaborato una tabella di marcia

17

I princìpi della raccomandazione e le varie misure previste nel quadro dei suoi tre pilastri sono di portata generale e per un’efficace attuazione necessitano di ulteriori orientamenti. A tale proposito, il Parlamento europeo ha raccomandato alla Commissione di stabilire, insieme agli Stati membri, una tabella di marcia per l’attuazione dell’approccio articolato su tre pilastri della raccomandazione.

18

Le parti interessate, tra cui le ONG attive nel settore sociale, gli enti pubblici e le organizzazioni di tutela dei diritti umani, partecipanti al “Gruppo ad hoc sulla povertà infantile e il benessere dei minori”, avevano segnalato alla Commissione la medesima esigenza. Questi soggetti avevano raccomandato di redigere una tabella di marcia dell’UE, che stabilisse un piano visibile e comunicabile recante gli obiettivi specifici, le principali tappe intermedie con un calendario e concrete dotazioni di risorse, nonché il ruolo dei differenti attori e livelli di amministrazione pubblica⁶.

19

La Commissione non ha però preparato questa tabella di marcia né un documento equivalente, e quindi si è lasciata sfuggire l’occasione di offrire un’assistenza specifica agli Stati membri in merito ai modi e ai tempi di attuazione della raccomandazione.

La piattaforma online sulla condivisione di buone pratiche è un’iniziativa valida, ma occorre intensificare gli sforzi per individuare le migliori pratiche.

20

Gli sforzi degli Stati membri nella lotta contro la povertà infantile trarrebbero vantaggio dalla condivisione delle buone pratiche impiegate e individuate da altri Stati membri. La Commissione ha istituito la Piattaforma europea per investire nell’infanzia (EPIC), che possiede il potenziale per assolvere tale funzione.

21

La Commissione ha sviluppato questa piattaforma online con l’intento di condividere i risultati migliori dell’attività politica a favore dei minori e delle loro famiglie, nonché di promuovere la cooperazione e l’apprendimento reciproco in questo campo. La piattaforma è entrata in funzione sin dall’epoca dell’adozione della raccomandazione. La piattaforma EPIC raccoglie e divulga pratiche innovative e fondate su elementi concreti, che possono avere un impatto positivo sui minori e sulle famiglie negli Stati membri. Le pratiche sono assegnate a uno dei tre pilastri della raccomandazione e classificate come “pratiche emergenti”, “pratiche promettenti” o “migliori pratiche”.

22

All’inizio di marzo del 2020, sul sito di EPIC erano disponibili in totale 130 pratiche fondate su elementi concreti. Solo tre di queste, tuttavia, sono state classificate come “migliori pratiche”; tutte e tre riguardano il secondo pilastro della raccomandazione (accesso a servizi di qualità a un costo sostenibile). Queste “migliori pratiche” sono illustrate nel riquadro 1. Non sono state caricate e individuate migliori pratiche né per il primo, né per il terzo pilastro della raccomandazione, concernenti rispettivamente l’accesso a risorse sufficienti e il diritto dei minori a partecipare alla vita sociale.

23

Il ridotto numero di “migliori pratiche”, la più recente delle quali ha avuto inizio nel 2001, e l’assenza di tali pratiche per il primo e terzo pilastro, limitano l’efficacia della piattaforma EPIC nel favorire l’attuazione della raccomandazione. Inoltre, la Commissione dispone solo di limitate informazioni sull’adozione e l’attuazione negli Stati membri delle pratiche EPIC fondate su elementi concreti.

24

Alcuni Stati membri visitati hanno comunicato alla Corte che le iniziative nazionali efficaci assumono la forma di programmi di trasferimenti sociali, grazie ai quali le famiglie ricevono direttamente un contributo in denaro. Nel corso del tempo, iniziative di questo genere possono comportare un forte aggravio per il bilancio nazionale. Il riquadro 2 riporta, al riguardo, un esempio.

Sul monitoraggio e sulla rendicontazione pesano le limitate informazioni

25

L’efficace monitoraggio dell’attuazione della raccomandazione è un altro strumento che la Commissione può utilizzare per promuovere l’importanza della raccomandazione stessa agli occhi degli Stati membri. In particolare, la regolare comunicazione dei progressi compiuti nei diversi Stati membri assicura la trasparenza e offre la base per istituire confronti, oltre che un elemento di incoraggiamento. A tal fine sono tuttavia necessari indicatori misurabili e valori-obiettivo realistici, nonché un appropriato meccanismo di rendicontazione.

26

A tale proposito la raccomandazione invitava gli Stati membri a potenziare il ricorso ad approcci fondati su elementi concreti, sfruttando appieno i dati amministrativi e le statistiche disponibili, oltre al quadro di monitoraggio proposto, che è formato da 32 indicatori⁸.

27

La Corte ha però rilevato che gli indicatori proposti non coprono tutte le misure indicate nella raccomandazione. Per le misure che rientrano nel terzo pilastro non è stato elaborato alcun indicatore.

28

È difficile valutare i progressi compiuti nell’attuazione della raccomandazione, giacché in questo contesto non sono stati stabiliti valori-obiettivo e tappe intermedie misurabili. La Commissione e gli Stati membri avevano esaminato la possibilità di fissare tali valori-obiettivo, ma alla fine gli Stati membri non l’hanno accettata.

29

Nonostante questi limiti, tramite il comitato per la protezione sociale (CPS), di cui fa parte la Commissione, sono disponibili alcune informazioni. Il CPS è un comitato strategico a carattere consultivo per i ministri all’interno del Consiglio “Occupazione e affari sociali” (EPSCO). I compiti del CPS, che beneficia della competenza strategica e del supporto analitico e di segretariato forniti dalla Commissione, comprendono il monitoraggio della situazione sociale e l’elaborazione di strategie di protezione sociale negli Stati membri e nell’UE. Tramite il “Thematic portfolio of investing in children”, il portafoglio tematico degli investimenti sull’infanzia, il CPS pubblica un aggiornamento annuale relativo alla maggioranza degli indicatori elencati nel quadro di monitoraggio della raccomandazione.

È difficile, se non impossibile, misurare l’impatto quantitativo diretto della raccomandazione

30

L’efficace attuazione della raccomandazione dovrebbe seguire una politica/strategia nazionale di lotta contro la povertà infantile, che individui i settori in cui uno Stato membro ritiene necessario concentrare principalmente gli sforzi per combattere la povertà infantile, nonché le modalità per conseguire questo fine. L’esistenza e il contenuto di tale strategia fornirebbero anch’essi un’indicazione sull’impatto della raccomandazione.

31

Su richiesta della Commissione, la Rete europea per la politica sociale (ESPN) ha preparato uno studio sulle strategie nazionali, allo scopo di misurare i progressi degli Stati membri nell’attuazione della raccomandazione⁹. Questo studio fornisce informazioni concrete e comparabili su ciascuno Stato membro e su sette altri paesi.

32

Il dato di fondo che emerge dall’analisi della Rete europea per la politica sociale è l’insufficienza dei modesti progressi registrati nella direzione indicata nella raccomandazione, rispetto alla dimensione che il problema presenta in molti paesi. Gli esperti hanno evidenziato che molti dei paesi in cui i livelli di povertà infantile o esclusione sociale erano alti o molto alti hanno compiuto limitati passi in avanti in quasi tutti i settori; alcuni paesi hanno addirittura indebolito il proprio approccio per alcuni settori. I paesi che già si erano dotati di strategie e programmi solidi, e che vantavano livelli modesti di povertà infantile o esclusione sociale, hanno in larga misura mantenuto le proprie posizioni.

33

Lo studio nota poi che è difficile, se non impossibile, valutare in che misura i singoli miglioramenti si possano attribuire alla raccomandazione, ma per molti paesi segnala scarsi cambiamenti nelle strategie nazionali. Ciò non sorprende per gli Stati membri in cui i tassi di povertà infantile sono modesti o di medio valore, ma desta grave preoccupazione che molti Stati membri con tassi alti o molto alti non siano passati a un approccio più integrato e multidimensionale. Tale conclusione corrobora ciò che la Corte ha già riscontrato nei quattro Stati membri visitati (Germania, Italia, Polonia, Romania).

34

Lo studio formula raccomandazioni non vincolanti¹⁰, tese a sottolineare l’urgenza e a migliorare l’efficacia dell’attuazione della raccomandazione. La Commissione non ha però dato seguito a tali raccomandazioni.

Il pilastro europeo dei diritti sociali: un’iniziativa sociale globale e progressista, che sancisce princìpi di carattere generale sull’infanzia

35

Il 17 novembre 2017, durante il vertice sociale per l’occupazione e la crescita eque di Göteborg, il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione hanno proclamato congiuntamente il pilastro europeo dei diritti sociali (EPSR)¹¹. La Commissione e gli Stati membri condividono la responsabilità della sua attuazione. L’EPSR rappresenta un altro strumento non giuridicamente vincolante per la lotta contro la povertà infantile, la cui attuazione non può essere imposta dalla Commissione agli Stati membri.

36

L’EPSR è concepito come un quadro per la realizzazione di un’Europa più giusta, con una forte dimensione sociale, a vantaggio dei cittadini. Comprende 20 princìpi formulati per la maggior parte sotto forma di diritti e tesi a stimolare l’attività legislativa e non legislativa a livello di Stato membro.

37

I 20 princìpi sono suddivisi in tre categorie, a sostegno di mercati del lavoro e sistemi di protezione sociale inclusivi e ben funzionanti: i) pari opportunità e accesso al mercato del lavoro, ii) condizioni di lavoro eque, iii) protezione sociale e inclusione.

38

L’EPSR, che confluisce nel processo del semestre europeo, è accompagnato da un “quadro di valutazione della situazione sociale” che ne monitora l’attuazione, osservando tendenze e performance nei paesi dell’UE in 12 settori.

Nell’EPSR i diritti dei minori sono tutelati da un principio specifico

39

Uno dei 20 princìpi dell’EPSR, il principio 11 (Assistenza all’infanzia e sostegno ai minori), inserito nella categoria protezione e inclusione sociali, menziona esplicitamente l’esigenza di investire nell’infanzia, rilevando che:

• i bambini hanno diritto a un’educazione e cura della prima infanzia a costi sostenibili e di buona qualità;
• i minori hanno il diritto di essere protetti dalla povertà. I minori provenienti da contesti svantaggiati hanno diritto a misure specifiche tese a promuovere le pari opportunità.

40

Vari altri princìpi sono importanti per i minori e potrebbero incidere, direttamente e indirettamente, sulla povertà infantile (per esempio i princìpi relativi all’istruzione, all’equilibrio tra attività professionale e vita familiare, alla protezione sociale e alla salute), ma non si riferiscono specificamente ai minori.

41

L’EPSR ha accresciuto la consapevolezza delle politiche sociali nell’Unione europea, anche per quanto riguarda la povertà infantile. In particolare, ciò è avvenuto tramite l’aggiornamento degli orientamenti in materia di occupazione. Questi orientamenti fissano priorità e valori-obiettivo comuni per le politiche a favore dell’occupazione; sono proposti dalla Commissione, approvati dai governi nazionali e adottati dal Consiglio dell’UE. Nel 2018 gli orientamenti in materia di occupazione sono stati aggiornati per tener conto dei princìpi sanciti dal pilastro. Gli orientamenti inquadrano l’ambito di applicazione e l’indirizzo del coordinamento delle politiche degli Stati membri in materia di occupazione e contribuiscono al processo del semestre europeo.

42

La Corte rileva tuttavia che l’EPSR si è limitato a esporre princìpi generali, già recepiti più dettagliatamente dalla raccomandazione sotto forma di misure specifiche.

• Per la prima parte del principio 11, relativa all’educazione e cura della prima infanzia a costi accessibili, alcune misure erano già in vigore prima dell’adozione dell’EPSR. La raccomandazione invita a introdurre strategie integrate per combattere la povertà infantile; ciò comprende anche l’educazione e cura della prima infanzia.
• La seconda parte del principio 11 riguarda il diritto dei minori di essere protetti dalla povertà. La raccomandazione prevede che i minori abbiano accesso a risorse e servizi completi e integrati; in tal modo questo diritto sarebbe rispettato.

L’EPSR trarrebbe vantaggio da un piano d’azione

43

Approvando l’EPSR, il Consiglio europeo¹² ha chiarito che la sua attuazione dovrebbe avvenire a livello sia di Unione che di Stato membro, con la condivisione delle responsabilità fra Commissione e Stati membri. Benché molti degli strumenti per la realizzazione del pilastro siano in mano agli Stati membri (ma anche alle parti sociali e alla società civile), le istituzioni dell’UE, e in particolare la Commissione europea, possono contribuire fissando il quadro strategico e fornendo indicazioni.

44

Gli orientamenti politici per la Commissione 2019‑2024 hanno annunciato l’intenzione di presentare “un piano d’azione per la piena attuazione del pilastro europeo dei diritti sociali”¹³. Nel gennaio 2020 la Commissione ha presentato una comunicazione¹⁴ che definisce la via da seguire in vista di tale piano d’azione e ha avviato un’ampia discussione con tutti i paesi e le regioni dell’UE, nonché con tutti i partner interessati. Il piano d’azione sarà prevedibilmente presentato all’inizio del 2021, quasi quattro anni dopo la sua adozione; esorterà all’azione gli attori a tutti i livelli: europeo, nazionale, regionale e locale. Il piano d’azione previsto rappresenta uno sviluppo apprezzabile, ma la sua realizzazione è importante per delineare un panorama dei progressi nell’attuazione dei diversi princìpi, compreso il principio 11 sui diritti dei minori.

L’EPSR avrà probabilmente un ruolo di spicco nel periodo di programmazione 2021‑2027

45

La proposta di regolamento per il Fondo sociale europeo Plus (FSE+), per il periodo 2021‑2027, concentra l’attenzione sugli investimenti nelle persone e sostiene la realizzazione dell’EPSR. Inoltre, un’Europa più sociale attraverso l’attuazione del pilastro europeo dei diritti sociali è uno dei cinque obiettivi strategici individuati dal regolamento recante le disposizioni comuni per il periodo 2021‑2027¹⁵.

46

Secondo la proposta, per garantire che la dimensione sociale dell’Europa, come indicato nel pilastro europeo dei diritti sociali, sia debitamente sostenuta, gli Stati membri dovrebbero destinare almeno il 25 % delle proprie risorse nazionali FSE+ in regime di gestione concorrente alla promozione dell’inclusione sociale¹⁶. Il settore d’intervento dell’inclusione sociale contiene un riferimento ai minori, ma finora non è stata avanzata alcuna proposta per destinare a tal fine valori-obiettivo o livelli di sostegno specifici.

47

La proposta di regolamento relativa al FSE+ specifica che gli Stati membri dovrebbero tener conto dei princìpi e dei diritti stabiliti nel pilastro europeo dei diritti sociali. Questo nuovo particolare rilievo, che si propone di accordare all’EPSR nel periodo di programmazione 2021‑2027, è potenzialmente in grado di concentrare misure e finanziamenti sulla lotta alla povertà infantile.

Le RSP formulate nel quadro del semestre europeo affrontano raramente in maniera esplicita la povertà infantile

Modesti progressi verso i valori-obiettivo del 2020 per la riduzione della povertà

48

Introdotto nel 2010, il semestre europeo è un ciclo annuale di coordinamento della politica economica e di bilancio, concepito specificamente per coordinare gli sforzi nazionali tesi a realizzare i valori-obiettivo della strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva. Contribuisce pertanto a conseguire l’obiettivo principale in materia di povertà ed esclusione sociale, ossia “far uscire almeno 20 milioni di persone dal rischio di povertà o di esclusione sociale entro il 2020, rispetto ai livelli del 2008”.

49

In che misura tale obiettivo sarà realizzato, dipende in gran parte dagli Stati membri, i quali hanno fissato i propri valori-obiettivo nazionali relativi alla povertà nei rispettivi programmi nazionali di riforma (PNR). La Corte osserva che anche qualora tutti i valori-obiettivo nazionali venissero conseguiti entro il 2020, il numero totale delle persone uscite dalla povertà non raggiungerebbe il valore di 20 milioni previsto dalla strategia Europa 2020 (cfr. allegato I per i dettagli di ogni Stato membro).

50

Secondo i dati Eurostat¹⁷, nel 2018 erano ancora a rischio di povertà o di esclusione sociale 109,2 milioni di persone. La riduzione totale per l’UE‑28 si colloca a 7,15 milioni di persone uscite dalla povertà rispetto al 2008: i progressi finora sono stati pertanto modesti, e difficilmente i valori-obiettivo fissati per il 2020 saranno raggiunti.

Le raccomandazioni specifiche per paese comprendono temi connessi alla povertà infantile, ma è necessario chiarire ulteriormente il processo sottostante

51

La povertà infantile rientra nell’elemento “povertà ed esclusione sociale” della strategia Europa 2020, e fa quindi parte del processo annuale del semestre europeo, guidato dalla Commissione, che comporta le seguenti cinque fasi principali:

1. la Commissione prepara relazioni per paese destinate a ciascuno Stato membro,
2. gli Stati membri presentano i propri programmi nazionali di riforma (politiche economiche) e i programmi di stabilità o convergenza (sulle politiche di bilancio), e
3. la Commissione propone raccomandazioni specifiche per paese (di seguito RSP),
4. il Consiglio adotta le RSP che sono dirette agli Stati membri e dovrebbero essere applicate tramite la definizione di politiche nazionali,
5. la Commissione monitora la successiva attuazione delle RSP.

52

Le relazioni per paese costituiscono il punto di partenza del processo del semestre europeo. Contengono una valutazione della situazione economica di ciascuno Stato membro e dei progressi compiuti verso i valori-obiettivo di Europa 2020. Le RSP trattano generalmente i problemi individuati nelle relazioni per paese.

53

La Corte ha esaminato le relazioni per paese del 2019 riguardanti sei Stati membri, tre dei quali lamentavano nel 2018 i più elevati tassi di minori a rischio di povertà o di esclusione sociale¹⁸. Ne è emerso che, in queste relazioni, la Commissione ha valutato la povertà infantile in maniera coerente, rilevando ove opportuno la gravità del problema.

54

Un criterio importante della fase successiva, in cui la Commissione decide se proporre un progetto di RSP sul rischio di povertà infantile, è quello di valutare se, nell’UE, il tasso di rischio di povertà o di esclusione sociale per i minori sia “alto” o “molto alto”. La Corte osserva che le soglie interne usate per classificare i tassi di povertà infantile come “alti” variano, per gli anni esaminati (2015‑2017), dal 28 % al 31 %. Tali soglie, collocate al di sopra dei livelli medi dell’UE (compresi tra il 24,3 % e il 27,1 %) per il periodo corrispondente, influiscono sulla selezione degli Stati membri da prendere in considerazione per una eventuale RSP direttamente connessa alla povertà infantile.

55

Dal 2015 al 2017, la Corte ha riscontrato 28 casi in cui gli Stati membri avevano un tasso di minori a rischio di povertà o di esclusione sociale che sarebbe rientrato, per gli anni in questione, nella categoria “alto” o “molto alto” (cfr. figura 4). Inoltre, in due dei 14 Stati membri segnalati nel 2015 (Bulgaria e Romania) questo tasso era peggiorato nel 2016.

56

La Corte ha riscontrato che tutti gli Stati membri, in cui il tasso di rischio di povertà o di esclusione sociale per i minori era considerato “alto” o “molto alto” dalla Commissione¹⁹, hanno ricevuto RSP in altri settori concernenti le politiche per la famiglia e l’infanzia, per esempio nel settore “adeguatezza della protezione sociale in termini di sostegno al reddito”. Queste RSP possono contribuire a ridurre la povertà infantile. La Corte osserva che nel periodo 2016‑2019 uno Stato membro, l’Irlanda, ha ricevuto una RSP riguardante specificamente la povertà infantile (cfr. riquadro 3).

57

In tale contesto i servizi della Commissione hanno spiegato che le RSP vengono definite e proposte in funzione non solo del tasso di rischio di povertà o di esclusione sociale per i minori, ma anche dei seguenti fattori:

1. la sfida o il problema sono stati precedentemente affrontati nel semestre europeo?
2. è iniziata l’attuazione delle raccomandazioni già adottate?
3. le circostanze dello Stato membro sono cambiate anche per quanto riguarda gli indicatori indirettamente connessi alla povertà infantile?
4. altre sfide pressanti che lo Stato membro potrebbe dover affrontare, a causa del limite del numero di RSP che si possono proporre a uno Stato membro nel corso di un anno.

58

Benché la Commissione analizzi la povertà infantile nel preparare le relazioni per paese nell’ambito del processo del semestre europeo, non è stata chiaramente definita una specifica metodologia per stabilire quando considerare la povertà infantile prioritaria ai fini della potenziale formulazione di una raccomandazione specifica per paese.

Non è possibile valutare l’efficacia dei finanziamenti UE 2014‑2020 nella lotta contro la povertà infantile

59

Un altro modo in cui la Commissione può contribuire alla lotta contro la povertà infantile è il processo attraverso il quale si definiscono le modalità di utilizzo e stanziamento dei fondi UE da parte degli Stati membri. La Commissione può esercitare un impatto in tre fasi di questo processo. La prima fase è la progettazione del regolamento recante le disposizioni comuni (RDC), la seconda avviene mediante gli accordi di partenariato (AP) e la terza tramite i programmi operativi (PO); le ultime due fasi hanno luogo a livello di Stato membro. La figura 5 illustra questo processo per l’attuale periodo di programmazione.

L’RDC per i fondi SIE non è rivolto direttamente alla povertà infantile

60

L’RDC²¹ definisce le disposizioni comuni per sette fondi in gestione concorrente. Fissa le norme principali che regolano i fondi per il periodo 2014‑2020. L’RDC contiene le disposizioni fondamentali concernenti la programmazione degli obiettivi della politica di coesione e la spesa corrispondente per il periodo 2014‑2020.

61

Grazie al ruolo che svolge nella progettazione della proposta di RDC, la Commissione può influire sulle dotazioni e sul successivo utilizzo dei Fondi strutturali e d’investimento europei (fondi SIE) per contribuire alla lotta contro la povertà infantile. Uno dei principali strumenti previsti dall’RDC a tal fine è la definizione di obiettivi tematici e priorità d’investimento pertinenti.

62

Gli obiettivi tematici sono definiti nell’RDC; si tratta di obiettivi che dovrebbero fruire del sostegno dei fondi SIE. L’RDC individua 11 obiettivi tematici, che definiscono i settori e le aree di intervento in cui il sostegno UE, tramite i fondi SIE, può recare il massimo valore aggiunto. Gli obiettivi tematici (OT)²² sono suddivisi in priorità d’investimento²³.

63

L’RDC è integrato dai regolamenti specifici per il Fondo sociale europeo (FSE) e il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR). In totale, nei regolamenti specifici dell’FSE e del FESR figurano 57 priorità d’investimento, nessuna delle quali è specificamente dedicata alla lotta contro la povertà infantile.

64

Per il periodo 2014‑2020 l’RDC ha introdotto un nuovo strumento volto a migliorare l’efficacia degli interventi dei fondi SIE, ossia le condizionalità ex ante (CEA). Tali condizionalità fissano requisiti minimi all’inizio dell’attuazione dei programmi e comprendono requisiti strategici e normativi che gli Stati membri devono soddisfare prima di ricevere i fondi UE. Per la CEA relativa alla povertà cfr. riquadro 4.

65

La CEA relativa all’OT 9 sulla povertà “Promuovere l’inclusione sociale, combattere la povertà e ogni forma di discriminazione” è considerata soddisfatta se lo Stato membro dispone di un “Quadro politico strategico nazionale per la riduzione della povertà ai fini dell’inclusione”. Tutti gli Stati membri visitati hanno adottato strategie di lotta alla povertà in risposta alla condizionalità ex ante 9.1; la Commissione ha constatato che la CEA 9.1 era stata soddisfatta per tutti e quattro gli Stati membri visitati.

66

I criteri di adempimento della CEA sull’inclusione sociale non impongono però agli Stati membri di fissare valori-obiettivo per la riduzione della povertà, né indicano specificamente i gruppi vulnerabili destinatari, tra cui i minori. La legislazione dell’UE non destina direttamente fondi alla lotta contro la povertà infantile.

L’ammontare dei fondi SIE destinati direttamente alla lotta contro la povertà infantile non è noto

67

Gli accordi di partenariato sono piani di investimento strategici che indicano, per ciascuno Stato membro dell’UE, le priorità della spesa nazionale per i Fondi strutturali e d’investimento europei nell’arco di un periodo settennale. Tali accordi comprendono gli obiettivi e gli OT che uno Stato membro deve perseguire, relativi alle specifiche esigenze di investimento e sviluppo dello Stato membro stesso. Tali obiettivi sono articolati ulteriormente nei programmi operativi pertinenti. Le condizioni rispetto alle quali misurare la performance di questi programmi dovrebbero essere scelte opportunamente e dovrebbero prevedere indicatori pertinenti, che consentano di valutarne l’efficacia.

68

Gli accordi di partenariato coprono l’intero periodo del programma e comprendono tutti i cinque fondi SIE. Per ciascuno Stato membro viene stilato, in base ai programmi nazionali di riforma, un accordo di partenariato che illustra le politiche e le misure adottate dal paese per sostenere la crescita e l’occupazione e per raggiungere gli obiettivi di Europa 2020, nonché le raccomandazioni specifiche per paese più recenti e le pertinenti raccomandazioni del Consiglio.

69

L’accordo di partenariato è subordinato all’approvazione della Commissione e comprende, tra l’altro, informazioni sulle esigenze di sviluppo degli Stati membri; alcuni obiettivi tematici selezionati; un elenco di programmi operativi dello Stato membro; una sintesi delle valutazioni ex ante e una sintesi della valutazione delle condizionalità ex ante.

70

Gli accordi di partenariato conclusi con i quattro Stati membri visitati prevedevano valori-obiettivo per la riduzione della povertà in generale, ma nessuno aveva fissato valori-obiettivo volti specificamente alla riduzione della povertà infantile.

71

La Corte ha esaminato cinque programmi operativi, cercando di individuare i fondi destinati alla lotta contro la povertà infantile. I minori in stato di povertà, però, non costituiscono esplicitamente un gruppo di destinatari degli interventi dei fondi SIE, né vi sono criteri di selezione orizzontali/condizioni di ammissibilità che orientino il sostegno finanziario verso i minori a rischio di povertà o di esclusione sociale. Di conseguenza, non è possibile stabilire se tali interventi abbiano recato direttamente beneficio ai minori a rischio di povertà o di esclusione sociale²⁴. La figura 6 mostra l’importo massimo dei finanziamenti UE potenzialmente disponibili, secondo le indicazioni delle autorità nazionali, per combattere, tra l’altro, la povertà infantile, nell’ambito dei cinque programmi operativi che formavano il campione.

72

Non sono tuttavia disponibili informazioni sulla quota di questi fondi SIE direttamente destinata alla lotta contro la povertà infantile. Tutti i programmi operativi esaminati contengono misure che dovrebbero contribuire, indirettamente ma concretamente, alla lotta contro la povertà infantile. Fra tali misure figurano fondi volti all’inclusione delle persone a rischio di povertà, con l’obiettivo di migliorarne la partecipazione al mercato del lavoro oppure di promuovere l’occupazione.

73

Inoltre, misure relative all’assistenza sanitaria e all’istruzione, benché non destinate specificamente ai minori a rischio di povertà o di esclusione sociale, sono potenzialmente in grado di recare loro un beneficio indiretto. Questa miscela di misure indirette è illustrata nel riquadro 5.

74

A causa delle limitazioni ricordate più sopra, la Commissione non è in grado di quantificare l’ammontare dei fondi assegnati a progetti che contrastano direttamente la povertà infantile, e di conseguenza di valutarne l’efficacia. Questa situazione è aggravata dall’assenza, negli accordi di partenariato e nei programmi operativi selezionati, di obiettivi e valori-obiettivo in grado di indicare i traguardi da raggiungere in questo campo. Inoltre, gli indicatori di risultato eventualmente adottati riguardano specificamente alcuni programmi e non dimostrano chiaramente come gli investimenti finanziati vadano a beneficio dei minori a rischio di povertà o di esclusione sociale.

Gli indicatori rispecchiano in maniera differente la situazione della povertà infantile

75

Gli indicatori significativi offrono informazioni pertinenti ai responsabili dell’elaborazione e dell’attuazione delle politiche. Li informano dell’efficacia pratica di una strategia, consentendo loro di adottare misure correttive in caso di necessità.

AROPE permette di confrontare il rischio di povertà o di esclusione sociale tra gli Stati membri

76

L’indicatore che misura la povertà nell’UE, e costituisce l’indicatore principale per misurare il valore-obiettivo per la povertà della strategia Europa 2020 è AROPE, acronimo di “at risk of poverty or social exclusion” (a rischio di povertà o di esclusione sociale).

77

AROPE è un indicatore multidimensionale composto di tre sottoindicatori, i quali rivestono la medesima importanza e sono parzialmente sovrapponibili. AROPE indica la somma delle persone che si trovano in almeno una delle situazioni seguenti (le persone che si trovano in più di una di queste situazioni sono conteggiate una sola volta):

• A rischio di povertà – La percentuale di persone con un reddito disponibile (dopo i trasferimenti sociali) inferiore alla soglia di rischio di povertà, stabilita al 60 % del reddito mediano disponibile dello Stato membro (dopo i trasferimenti sociali).
• Grave deprivazione materiale – L’impossibilità economica di accedere ad alcuni beni considerati desiderabili o necessari per condurre una vita dignitosa indica il tasso di deprivazione materiale. L’indicatore misura la percentuale della popolazione che non ha la possibilità economica di accedere ad almeno quattro delle nove voci contenute in un elenco di beni e servizi per uso domestico. Il tasso di grave deprivazione materiale è definito come l’impossibilità di accedere ad almeno quattro delle voci contenute nell’elenco.
• Vita in famiglie ad intensità di lavoro molto bassa – Definito come il numero di coloro che vivono in una famiglia in cui le persone in età lavorativa, nei 12 mesi precedenti, hanno lavorato meno del 20 % del loro potenziale totale. Le famiglie composte solo da minori, studenti di età inferiore a 25 anni e/o persone di età pari o superiore a 60 anni sono completamente escluse dal calcolo dell’indicatore.

L’indicatore della deprivazione infantile riguarda specificamente la situazione dei minori

78

Nel quadro dell’iniziativa di lotta contro la povertà infantile avviata dall’UE, nel 2013 la Commissione ha annunciato l’inizio dei preparativi di un indicatore della deprivazione materiale relativa ai minori. L’indicatore della deprivazione infantile, che è simile a un indicatore della deprivazione materiale (come il sottoindicatore di AROPE) indica la percentuale di minori di età compresa tra 1 e 15 anni che non hanno la possibilità economica di accedere ad articoli necessari nella vita quotidiana. L’elenco di 17 voci ne contiene alcune relative all’infanzia, e riprende alcune voci concernenti la famiglia dall’indicatore della deprivazione materiale relativo all’intera popolazione. I minori sono definiti in stato di deprivazione se sono privi di almeno tre voci fra le 17 dell’elenco (cfr allegato II).

79

Nel marzo 2018, cinque anni dopo l’annuncio, l’indicatore della deprivazione materiale relativa ai minori è stato infine adottato dal comitato per la protezione sociale. Nel luglio 2019 sono stati pubblicati i primi (e per ora unici) dati sulla deprivazione infantile (raccolti sulla base di un sondaggio). Si trattava solamente di dati relativi al 2014, poiché non ne erano disponibili altri. L’indicatore della deprivazione infantile non sarà disponibile ogni anno, bensì ogni tre anni a partire dal 2021²⁵.

80

Se si confronta l’indicatore della deprivazione materiale relativa ai minori con il sottoindicatore della deprivazione materiale in AROPE (indicatore della grave deprivazione materiale), (cfr. allegato II) per la medesima fascia di età, l’indicatore della deprivazione infantile indica in tutti gli Stati membri valori superiori all’indicatore della deprivazione materiale (cfr. figura 7).

81

Sia le esigenze che il tenore di vita dei minori possono essere differenti da quelli degli adulti, anche all’interno della stessa famiglia. L’indicatore della deprivazione materiale relativa ai minori, che è calibrato più esattamente sulla situazione dei minori stessi, offre un’immagine differente e più specifica dell’effettivo livello di povertà infantile.

La misurazione della povertà infantile differisce da uno Stato membro all’altro

82

Un indicatore è la rappresentazione di una tendenza che segue i cambiamenti misurabili in un settore d’intervento nel corso del tempo. AROPE è l’indicatore principale per la misurazione della povertà nella strategia Europa 2020. Il principale vantaggio offerto da AROPE consiste nel fatto che permette di effettuare confronti tra gli Stati membri e nel corso del tempo, grazie alla raccolta standardizzata del sistema statistico europeo.

83

In tutti gli Stati membri visitati, tuttavia, le autorità nazionali dispongono di una serie di indicatori propri, che considerano pertinenti per la rispettiva situazione nazionale e che utilizzano nell’ambito di strategie e politiche, oltre che a scopo di monitoraggio. Di conseguenza, esistono informazioni differenti in merito al livello di povertà e di povertà infantile negli Stati membri (cfr. riquadro 6).

84

La variabilità di indicatori e informazioni sulla povertà infantile tra gli Stati membri, basata su dati nazionali non armonizzati, rende difficile alle parti interessate valutare la situazione della povertà infantile.

L’iniziativa strategica “Garanzia europea per l’infanzia” necessita di informazioni sufficienti

La garanzia per l’infanzia proposta dal Parlamento europeo

85

Nell’aprile 2019, il Parlamento europeo ha modificato la proposta di regolamento FSE+ per il periodo di programmazione 2021‑2027²⁶ e ha proposto di introdurre un sistema di garanzia europea per l’infanzia²⁷, allo scopo di contrastare la povertà infantile. La proposta modificata concernente l’FSE+ comprende una disposizione che impone a ciascuno Stato membro di destinare il 5 % delle proprie risorse FSE+ a misure di lotta contro la povertà infantile. Queste risorse potrebbero anche contribuire direttamente all’attuazione della futura iniziativa “Garanzia europea per l’infanzia”.

86

Nel 2018 la Commissione ha avviato l’attuazione della Fase I dell’azione preparatoria ai fini di una Garanzia per l’infanzia richiesta dal Parlamento europeo.

• La prima fase dell’azione preparatoria, uno studio di fattibilità, è stata finalizzata nell’aprile 2020. Si prefiggeva di esplorare la fattibilità di una garanzia per l’infanzia analizzandone le condizioni di attuazione, nonché di valutare se avrebbe o meno apportato un valore aggiunto ai quadri di riferimento nazionali e dell’UE esistenti e se si sarebbe rivelata un utile strumento aggiuntivo.
• La seconda fase dell’azione preparatoria è uno studio economico e di fattibilità incentrato sui costi e sui benefici di una garanzia per i minori dell’UE a rischio di povertà o di esclusione sociale. Tale fase dovrebbe essere completata nel maggio 2021.
• La terza fase prevede l’attuazione, a livello locale negli Stati membri, di alcuni progetti pilota (da tre a cinque) da parte dell’UNICEF e terminerà nel 2022. La fase III riguarderà l’attuazione in quattro Stati membri di una serie di progetti pilota. Comprenderà anche una serie di approfondimenti e sviluppi programmatici e di strategia nazionale dei piani d’azione nazionali in materia di povertà infantile ed esclusione sociale in alcuni Stati membri.

87

L’azione preparatoria per la garanzia per l’infanzia, in particolare lo studio di fattibilità della fase I e lo studio economico di fattibilità della fase II, contribuiranno allo sviluppo dell’iniziativa strategica. In entrambe le fasi dovranno essere reperite e raccolte informazioni esaustive, tempestive e di qualità adeguata. In caso contrario vi è il rischio che non siano adottate le azioni opportune e che non siano disponibili fondi adeguati.

88

La prima fase dello studio non contiene un panorama complessivo, né esempi delle azioni finanziate dall’FSE, che hanno contrastato efficacemente la povertà infantile. Vi è in realtà un panorama dei finanziamenti disponibili tramite i fondi SIE, ma le cifre presentate sono semplici stime, giacché lo studio conclude che gli investimenti nell’infanzia non risultano chiaramente visibili nel quadro strategico e di monitoraggio di gran parte dei fondi UE.

89

In base alle informazioni attualmente disponibili dalla prima fase dell’azione preparatoria per una Garanzia per l’infanzia (studio di fattibilità), risulta quindi difficile decidere con sufficiente cognizione di causa come dovrebbe essere strutturata una garanzia per l’infanzia, anche per quanto riguarda le misure e i finanziamenti necessari per esercitare un impatto positivo sul livello della povertà infantile nell’UE, nonché per assicurare l’impegno degli Stati membri.

90

La Corte constata inoltre che la terza fase (pilota) non sarà portata a termine prima del 2022, ossia in un momento in cui, in circostanze normali, il nuovo periodo di programmazione sarebbe già iniziato e i programmi operativi pertinenti per l’FSE sarebbero stati adottati.

Conclusioni e raccomandazioni

91

Nell’UE la povertà infantile rimane un grave problema, poiché quasi un minore su quattro è ancora a rischio di povertà o di esclusione sociale.

92

La lotta contro la povertà infantile rientra in primo luogo tra le competenze degli Stati membri, ma anche la Commissione ha un ruolo da svolgere. L’importanza degli strumenti non giuridicamente vincolanti di cui essa dispone è limitata per la loro stessa natura, ma la Commissione possiede anche strumenti più potenti come il processo del semestre europeo e l’orientamento che può imprimere ai fondi UE tramite gli accordi di partenariato e i programmi operativi. Tuttavia, data la mancanza di informazioni direttamente connesse alla povertà infantile, è difficile, se non impossibile, valutare l’effettivo contributo di tali strumenti agli sforzi compiuti dagli Stati membri per ridurre la povertà infantile.

La raccomandazione è stata un’iniziativa positiva, ma è difficile, se non impossibile, valutarne l’impatto

93

Sebbene la raccomandazione non sia uno strumento giuridicamente vincolante, essa si è dimostrata un’iniziativa positiva per combattere la povertà infantile in maniera olistica, tramite un approccio integrato (paragrafi 14 e 15). La Commissione ha fornito assistenza specifica agli Stati membri per l’attuazione della raccomandazione; quest’ultima non era però accompagnata da una tabella di marcia dell’UE che stabilisse un piano di attuazione visibile e comunicabile per gli Stati membri (paragrafi 18 e 19). La piattaforma EPIC contiene scarse informazioni sulle migliori pratiche di lotta contro la povertà infantile, messe in atto dagli Stati membri (paragrafo 22).

94

Non è possibile valutare i progressi compiuti nell’attuazione della raccomandazione, giacché non sono stati stabiliti valori-obiettivo e tappe intermedie misurabili (paragrafo 28). Lo studio preparato nel 2017 dalla Rete europea per la politica sociale, su richiesta della Commissione, ha confermato la difficoltà, se non l’impossibilità, di valutare in che misura i miglioramenti delle strategie nazionali degli Stati membri si possano attribuire alla raccomandazione; in molti paesi lo studio ha comunque segnalato scarsi cambiamenti (paragrafo 33).

Il pilastro europeo dei diritti sociali: un’iniziativa sociale globale e progressista, che sancisce princìpi di carattere generale sull’infanzia

95

L’EPSR ha accresciuto la consapevolezza delle politiche sociali nell’Unione europea, anche per quanto riguarda la povertà infantile. Tuttavia il principio 11 è di natura generale ed è già recepito in maniera più dettagliata dalla raccomandazione sotto forma di misure specifiche (paragrafi 40-42).

96

All’inizio del 2021 sarà presentato un piano d’azione per attuare completamente l’EPSR. Il piano d’azione previsto rappresenta uno sviluppo apprezzabile, ma la sua realizzazione è cruciale per delineare un panorama dei progressi compiuti nell’attuazione dei diversi princìpi (paragrafo 44).

97

L’attuazione del pilastro europeo dei diritti sociali è uno dei cinque obiettivi strategici individuati dal regolamento recante le disposizioni comuni per il periodo 2021‑2027. Questo nuovo particolare rilievo, che si propone di accordare all’EPSR nel periodo di programmazione 2021‑2027, è potenzialmente in grado di concentrare misure e finanziamenti sulla lotta alla povertà infantile (paragrafi 45-47).

Raccomandazione 1 – Il piano d’azione per l’EPSR dovrebbe comprendere la povertà infantile

La Commissione dovrebbe inserire nel suo piano d’azione per il pilastro europeo dei diritti sociali azioni e obiettivi per la lotta contro la povertà infantile.

Termine: inizio del QFP per il periodo 2021‑2027.

Le RSP formulate nel quadro del semestre europeo affrontano raramente in maniera esplicita la povertà infantile

98

Il semestre europeo è stato concepito specificamente per coordinare gli sforzi nazionali tesi a realizzare i valori-obiettivo della strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva. Considerati i progressi finora compiuti nel conseguimento del valore-obiettivo di far uscire 20 milioni di persone dalla povertà entro il 2020, è improbabile che tale valore sia raggiunto (paragrafi 48-50).

99

Nel considerare un progetto di RSP sul rischio di povertà infantile per uno Stato membro, un criterio importante per la Commissione è quello di valutare se, nell’UE, il tasso di rischio di povertà o di esclusione sociale per i minori sia “alto” o “molto alto”. La soglia interna usata a tal fine è fissata al di sopra dei livelli medi di povertà infantile nell’UE per il periodo in questione (paragrafo 54).

100

Tra il 2016 e il 2019 sono state rivolte agli Stati membri varie RSP in settori concernenti le politiche per la famiglia e l’infanzia, ma un solo Stato membro ha ricevuto una RSP riguardante specificamente la povertà infantile (paragrafo 56). In tale contesto i servizi della Commissione hanno spiegato che le RSP vengono definite e proposte in funzione non solo del tasso di minori a rischio di povertà o di esclusione sociale, ma anche di altri fattori (paragrafo 57). Tuttavia, non è stata chiaramente definita una specifica metodologia per stabilire quando considerare la povertà infantile prioritaria ai fini della potenziale formulazione di una RSP (paragrafo 58).

Raccomandazione 2 – Analizzare e valutare la povertà infantile in base a chiari orientamenti interni

La Commissione dovrebbe disporre di chiari orientamenti interni per individuare, nell’ambito dell’analisi svolta ai fini del processo del semestre europeo, situazioni che potrebbero condurre a un’eventuale RSP direttamente connessa alla povertà infantile.

Termine: a partire dal processo del semestre europeo nel 2021

Non è possibile valutare l’efficacia dei finanziamenti UE 2014‑2020 nella lotta contro la povertà infantile

101

La Commissione può influire sulla dotazione dei fondi UE utilizzati per contrastare la povertà infantile, tramite la progettazione della proposta di regolamento recante le disposizioni comuni e l’approvazione di accordi di partenariato e programmi operativi a livello di Stato membro (paragrafo 59).

102

L’RDC definisce i settori e le aree di intervento in cui il sostegno offerto dai fondi UE può recare il massimo valore aggiunto. Gli investimenti da esso previsti, tuttavia, non sono direttamente mirati alla povertà infantile (paragrafi 61-63).

103

La Corte ha rilevato che tutti i programmi operativi esaminati contengono misure in grado di contribuire indirettamente alla lotta contro la povertà infantile. Tuttavia, in assenza di una priorità di investimenti specifica o di un indicatore pertinente alla povertà infantile, né la Commissione né gli Stati membri dispongono di informazioni sulla quota di fondi SIE direttamente utilizzata nella lotta contro la povertà infantile, né su ciò che è stato realizzato in questo campo (paragrafi 71-74).

Raccomandazione 3 – Destinare investimenti alla lotta contro la povertà infantile nel periodo di programmazione 2021‑2027 e monitorarne l’esito

La Commissione dovrebbe garantire che nel periodo 2021‑2027 gli accordi di partenariato e i programmi prendano adeguatamente in considerazione la povertà infantile. In particolare la Commissione dovrebbe far sì che, nei casi in cui sono previsti finanziamenti diretti per la lotta contro la povertà infantile, ciò si rifletta chiaramente nella logica di intervento degli accordi di partenariato e dei programmi.

La Commissione dovrebbe istituire un quadro di monitoraggio che consenta di cogliere le realizzazioni e i risultati degli investimenti SIE 2021‑2027 miranti a combattere la povertà di tutte le fasce d’età, compresi i minori.

Termine: inizio del QFP per il periodo 2021‑2027.

Gli indicatori rispecchiano in maniera differente la situazione della povertà infantile

104

AROPE, l’indicatore che misura la povertà nell’UE, è l’indicatore principale destinato al monitoraggio del valore obiettivo riguardante la povertà nella strategia Europa 2020. È un indicatore multidimensionale composto di tre sottoindicatori (paragrafi 76 e 77).

105

Nel 2013 la Commissione ha annunciato l’inizio dei preparativi di un indicatore della deprivazione materiale relativa ai minori, che è stato infine adottato nel 2018. Tale indicatore è calibrato più esattamente sulla situazione dei minori. Offre pertanto un’immagine differente e più specifica degli effettivi livelli di povertà infantile. L’indicatore sarà tuttavia disponibile ogni tre anni a partire dal 2021 (paragrafi 78-81).

106

Il principale vantaggio offerto da AROPE consiste nel fatto che permette di effettuare confronti tra gli Stati membri e nel corso del tempo. In tutti gli Stati membri visitati, tuttavia, le autorità nazionali dispongono di una serie di indicatori propri, che considerano pertinenti per la rispettiva situazione nazionale. Ne deriva un variegato mosaico di indicatori nazionali e informazioni sulla povertà infantile nelle diverse regioni dell’UE che rende difficile alle parti interessate valutare la situazione quando vengono usate fonti di dati nazionali non armonizzate (paragrafi 82-84).

Per attuare l’iniziativa strategica “Garanzia europea per l’infanzia” servono informazioni sufficienti

107

Nell’aprile 2019, il Parlamento europeo ha modificato la proposta di regolamento FSE+ per il periodo di programmazione 2021‑2027 e ha proposto di introdurre un sistema di garanzia europea per l’infanzia, allo scopo di contrastare la povertà infantile (paragrafo 85).

108

Nel 2018 la Commissione ha lanciato un’azione preparatoria ai fini della garanzia europea per l’infanzia. La fase I, uno studio di fattibilità, mirava a valutare la fattibilità, le opzioni di attuazione e il valore aggiunto di tale iniziativa. L’azione preparatoria viene svolta in tre fasi distinte. Considerato il calendario previsto per l’azione, sarà difficile disporre di informazioni complete e tempestive per il processo decisionale (paragrafi 85-86).

Raccomandazione 4 – Fare in modo che siano stati compiuti i passi necessari e raccolte sufficienti informazioni di intelligence per preparare la prossima iniziativa strategica su una garanzia europea per l’infanzia

La Commissione dovrebbe far sì che, per definire una garanzia europea per l’infanzia, vengano confrontate e analizzate informazioni sufficienti e attendibili sulle misure e sui finanziamenti necessari per esercitare un impatto positivo sul livello della povertà infantile nell’UE.

Termine: inizio del QFP per il periodo 2021‑2027.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione II, presieduta da Iliana Ivanova, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, nella riunione del 15 luglio 2020.

Allegati

Allegato I – Valori-obiettivo nazionali relativi alla povertà nella strategia Europa 2020

Stato membro/UE	Povertà ed esclusione sociale
UE‑28	Fare uscire dal rischio di povertà o di esclusione sociale almeno 20 milioni di persone (rispetto al 2008)*
Belgio	− 380 000 persone
Bulgaria	Ridurre di 260 000 unità il numero di persone che vivono in condizioni di povertà monetaria.
Cechia	− 100 000 persone
Danimarca	Ridurre di 22 000 unità il numero di persone che vivono in famiglie con un’intensità di lavoro molto bassa
Germania	Ridurre del 20 % il numero dei disoccupati di lungo periodo (disoccupati da più di un anno) rispetto al 2008 (ciò equivale a una riduzione di 320 000 disoccupati di lungo periodo)
Estonia	Ridurre a un tasso del 15 % il numero di persone che rimangono a rischio di povertà dopo i trasferimenti sociali (rispetto al 17,5 % del 2010)
Irlanda	Ridurre di almeno 200 000 unità il numero delle persone in situazione di povertà combinata (povertà costante, a rischio di povertà o privazione di beni essenziali)
Grecia	− 450 000 persone
Spagna	Tra − 1 400 000 e − 1 500 000 persone
Francia	− 1 900 000 persone (rispetto al 2007)
Croazia	Ridurre a 1 220 000 unità il numero di persone a rischio di povertà o di esclusione sociale
Italia	− 2 200 000 persone
Cipro	− 27 000 persone oppure una riduzione del tasso fino al 19,3 % della popolazione (rispetto al 23,3 % del 2008)
Lettonia	Ridurre di 121 000 unità il numero di persone che rimangono a rischio di povertà dopo i trasferimenti sociali e/o vivono in famiglie con un’intensità di lavoro molto bassa
Lituania	− 170 000 persone e limitazione del numero delle persone interessate dal fenomeno a 814 000 nel 2020
Lussemburgo	− 6 000 persone
Ungheria	− 450 000 persone
Malta	− 6 560 persone
Paesi Bassi	Ridurre di 100 000 unità il numero delle persone (di età compresa fra 0 e 64 anni) che vivono in famiglie senza lavoro (rispetto al 2008)
Austria	− 235 000 persone
Polonia	− 1 500 000 persone
Portogallo	− 200 000 persone
Romania	− 580 000 persone
Slovenia	− 40 000 persone
Slovacchia	Ridurre a un tasso del 17,2 % il numero di persone che vivono in condizioni di povertà o di esclusione sociale (rispetto al 20,6 % del 2008)
Finlandia	Ridurre a 770 000 unità il numero di persone che vivono in condizioni di povertà o di esclusione sociale
Svezia	Ridurre ben al di sotto del 14 % la percentuale di uomini e donne (di età compresa fra i 20 e i 64 anni) che non fanno parte della popolazione attiva (eccetto gli studenti a tempo pieno), disoccupati di lungo periodo o persone in congedo di malattia di lunga durata
Regno Unito	Il programma di riforma nazionale non prevede valori-obiettivo; sono stati però fissati valori-obiettivo numerici nel quadro della legge sulla povertà infantile del 2010 e della strategia sulla povertà infantile 2011‑2014.
Fonte di informazioni e commenti	Il valore-obiettivo dell’UE è indicato in Commissione europea, “Bilancio della strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva”, COM(2014) 130 final, Bruxelles 2014 (pag. 14). L’espressione “a rischio di povertà o di esclusione sociale”, abbreviata in AROPE, si riferisce alla situazione delle persone che sono a rischio di povertà monetaria, oppure versano in una situazione di privazione materiale grave o vivono in una famiglia a intensità di lavoro molto bassa. Il numero totale delle persone a rischio di povertà o di esclusione sociale è inferiore alla somma delle persone che si trovano in ciascuna delle tre forme di povertà o di esclusione sociale, poiché alcune persone sono colpite contemporaneamente da più di una di queste situazioni. *Il 2008 è utilizzato come anno di riferimento perché molti degli indicatori sociali impiegati per misurare le tre dimensioni della povertà sono disponibili solo a partire dal 2008. Il monitoraggio fa riferimento all’UE‑27 poiché la Croazia ha aderito all’UE nel 2013 e i dati sono disponibili solo a partire dal 2010. Valori-obiettivo indicati nei più recenti programmi nazionali di riforma. Le definizioni dei valori-obiettivo nazionali sono comparabili al valore-obiettivo dell’UE, tranne nei casi di Bulgaria, Danimarca, Germania, Estonia, Irlanda, Lettonia, Paesi Bassi e Svezia (cfr. osservazioni specifiche sui singoli paesi). Il calcolo dei valori-obiettivo differisce dal calcolo del valore-obiettivo dell’UE nei casi di Estonia, Francia, Croazia, Slovacchia, Finlandia e Svezia (cfr. osservazioni specifiche sui singoli paesi).

Allegato II – Comparazione delle voci che compaiono nell’elenco dell’indicatore della grave deprivazione materiale e nell’elenco dell’indicatore della deprivazione materiale relativa ai minori

Grave deprivazione materiale	Deprivazione materiale relativa ai minori
Pagare l’affitto o le bollette	Minori: vestiti nuovi
Riscaldare in modo adeguato l’abitazione	Minori: due paia di scarpe
Affrontare spese impreviste	Minori: verdura e frutta fresca ogni giorno
Consumare carne, pesce o un equivalente proteico ogni due giorni	Minori: carne, pollo, pesce ogni giorno
Trascorrere una settimana di vacanza al di fuori del domicilio	Minori: libri adatti
Un’automobile	Minori: attrezzature sportive da esterno
Una lavatrice	Minori: giochi da interno
Acquistare un televisore a colori	Minori: attività ricreative
Acquistare un telefono	Minori: feste
	Minori: invitare gli amici
	Minori: gite scolastiche
	Minori: vacanze
	Famiglia: sostituzione di mobili vecchi
	Famiglia: arretrati nei pagamenti
	Famiglia: Internet
	Famiglia: riscaldare in modo adeguato l’abitazione
	Famiglia: automobile

Allegato III – Percentuale della popolazione (fascia di età 0-17) a rischio di povertà o di esclusione sociale (AROPE) nell’UE (2008‑2018)

N.	LUOGO/PERIODO	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
1	Unione europea	26,5	26,5	27,6	27,3	28,1	27,9	27,8	27,1	26,4	24,9	24,3
2	Zona euro	23,6	24,1	25,2	25,3	25,5	25,0	25,7	25,4	25,3	24,3	23,5
3	Belgio	21,3	20,5	23,2	23,3	22,8	21,9	23,2	23,3	21,6	22,0	23,2
4	Bulgaria	44,2	47,3	49,8	51,8	52,3	51,5	45,2	43,7	45,6	41,6	33,7
5	Cechia	18,6	17,2	18,9	20,0	18,8	16,4	19,5	18,5	17,4	14,2	13,2
6	Danimarca	12,7	14,0	15,1	15,7	14,9	15,4	14,5	15,7	13,9	14,5	15,2
7	Germania	20,1	20,4	21,7	19,9	18,4	19,4	19,6	18,5	19,3	18,0	17,3
8	Estonia	19,4	24,5	24,0	24,8	22,4	22,3	23,8	22,5	21,2	18,8	17,9
9	Irlanda	26,6	31,4	34,1	34,1	33,2	34,4	30,4	29,0	27,3	25,2	23,9
10	Grecia	28,7	30,0	28,7	30,4	35,4	38,1	36,7	37,8	37,5	36,2	33,3
11	Spagna	30,1	32,0	33,3	32,2	32,4	32,6	35,8	34,4	32,9	31,3	29,5
12	Francia	21,2	21,2	22,9	23,0	23,2	20,8	21,6	21,2	22,6	22,1	22,9
13	Croazia	n,d,	n,d,	29,4	31,1	34,8	29,3	29,0	28,2	26,6	25,8	23,7
14	Italia	28,4	28,7	29,5	31,5	34,1	32,0	32,1	33,5	33,2	32,1	30,6
15	Cipro	21,5	20,2	21,8	23,4	27,5	27,7	24,7	28,9	29,6	25,5	25,5
16	Lettonia	32,4	38,4	42,2	44,1	40,0	38,4	35,3	31,3	24,7	23,9	22,5
17	Lituania	29,1	30,8	35,8	34,6	31,9	35,4	28,9	32,7	32,4	31,6	28,0
18	Lussemburgo	20,9	23,7	22,3	21,7	24,6	26,0	26,4	23,0	22,7	23,6	23,5
19	Ungheria	33,4	37,2	38,7	40,4	41,9	43,9	41,8	36,1	33,6	31,6	23,8
20	Malta	25,0	26,5	26,7	27,8	31,0	33,0	31,8	28,4	24,0	23,0	22,8
21	Paesi Bassi	15,5	17,5	16,9	18,0	16,9	17,0	17,1	16,8	17,6	16,6	15,2
22	Austria	22,9	20,8	22,4	22,1	20,9	22,9	23,3	22,3	20,0	23,0	21,6
23	Polonia	32,9	31,0	30,8	29,8	29,3	29,8	28,2	26,6	24,2	17,9	17,2
24	Portogallo	29,5	28,7	28,7	28,6	27,8	31,7	31,4	29,6	27,0	24,2	21,9
25	Romania	50,9	50,6	48,1	49,2	52,5	51,4	50,7	46,8	49,2	41,7	38,1
26	Slovenia	15,3	15,1	15,2	17,3	16,4	17,5	17,7	16,6	14,9	15,1	13,1
27	Slovacchia	24,3	23,7	25,3	26,0	26,6	25,5	23,6	24,9	24,4	22,5	23,8
28	Finlandia	15,1	14,0	14,2	16,1	14,9	13,0	15,6	14,9	14,7	15,1	16,0
29	Svezia	17,3	18,8	19,2	20,3	19,4	20,2	20,5	19,8	19,9	19,4	20,6
30	Regno Unito	29,6	27,4	29,7	26,9	31,2	32,6	31,2	30,3	27,2	27,4	29,9

Nota: n.d.: non disponibile.

Fonte: dati Eurostat estratti il 20.12.2019.

Acronimi e abbreviazioni

AP: Accordo di partenariato

AROP: a rischio di povertà

AROPE: a rischio di povertà o di esclusione sociale

CPS: Comitato per la protezione sociale

EPSR: Pilastro europeo dei diritti sociali (European Pillar of Social Rights)

ESPN: Rete europea per la politica sociale (European Social Policy Network)

Fondi SIE: Fondi strutturali e d’investimento europei.

OT: Obiettivo tematico

PNR: Programmi nazionali di riforma

PO: Programma operativo

RDC: Regolamento recante disposizioni comuni

RSP: Raccomandazioni specifiche per paese.

SSE: Sistema statistico europeo

Glossario

A rischio di povertà (AROP) è una sottocomponente di AROPE: il tasso di persone a rischio di povertà è la percentuale di persone con un reddito disponibile equivalente (dopo i trasferimenti sociali) inferiore alla soglia di rischio di povertà, stabilita al 60 % del reddito disponibile equivalente mediano nazionale (dopo i trasferimenti sociali).

A rischio di povertà o di esclusione sociale (AROPE): il tasso di “Persone a rischio di povertà o di esclusione sociale” corrisponde alla somma delle persone che sono a rischio di povertà (AROP), versano in una situazione di deprivazione materiale grave o vivono in una famiglia a intensità di lavoro molto bassa. Ciascuno è contato una sola volta anche quando rientra in diversi sottoindicatori. Il tasso AROPE, la percentuale della popolazione totale che è a rischio di povertà o di esclusione sociale, è l’indicatore principale per il monitoraggio del valore-obiettivo riguardante la povertà della strategia Europa 2020.

Accordo di partenariato (AP): accordo stipulato tra la Commissione europea e ogni singolo Stato membro per il periodo di programmazione 2014‑2020. Stabilisce i piani delle autorità nazionali sulle modalità d’impiego dei finanziamenti erogati dai Fondi strutturali e d’investimento europei ed elenca gli obiettivi strategici e le priorità d’investimento di ciascun paese, collegandoli agli obiettivi generali della strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva. Gli accordi di partenariato comprendono, tra l’altro, anche una sintesi della valutazione dell’adempimento delle condizionalità ex ante applicabili e, ove queste ultime non siano ottemperate, delle azioni da adottare, degli organismi responsabili e delle tempistiche di attuazione di tali azioni, nonché la descrizione della metodologia e dei meccanismi volti a garantire la coerenza nel funzionamento dei quadri di riferimento dell’efficacia dell’attuazione. Sono predisposti dallo Stato membro in consultazione con la Commissione e devono essere approvati da quest’ultima.

Comitato per la protezione sociale (CPS): comitato strategico a carattere consultivo per i ministri che compongono il Consiglio “Occupazione e affari sociali” (EPSCO).

Condizionalità ex ante: condizioni, basate su criteri predefiniti fissati nel RDC, che sono considerate presupposti necessari per un uso efficace ed efficiente dei finanziamenti UE destinati a tutti i fondi SIE. Durante la preparazione dei PO del FESR, dell’FC e dell’FSE per il periodo di programmazione 2014‑2020, gli Stati membri devono valutare se tali condizioni siano state soddisfatte. In caso negativo, entro il 31 dicembre 2016 avrebbero dovuto essere elaborati dei piani di azione per garantire il rispetto di tali condizioni.

Fondi strutturali e d’investimento europei (fondi SIE): comprendono il Fondo europeo di sviluppo regionale, il Fondo sociale europeo, il Fondo di coesione, il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca. Sono gestiti congiuntamente dalla Commissione europea e dagli Stati membri dell’UE.

Obiettivo tematico (OT): elemento strutturante degli accordi di partenariato. Prestabilito dalla normativa, presenta obiettivi che dovrebbero essere sostenuti dai Fondi strutturali e di investimento europei. Gli obiettivi tematici stabiliscono un collegamento con gli obiettivi strategici a livello dell’UE.

Pilastro europeo dei diritti sociali (EPSR): pilastro teso ad assicurare nuovi e più efficaci diritti per i cittadini, sulla base di 20 princìpi fondamentali. È stato proclamato dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Commissione europea nel corso del vertice sociale per l’occupazione equa e la crescita a Göteborg il 17 novembre 2017. Far rispettare princìpi e diritti definiti ai sensi del pilastro europeo dei diritti sociali è una responsabilità congiunta delle istituzioni europee, degli Stati membri, delle parti sociali e di altri portatori di interessi.

Povertà infantile: indica la percentuale di minori (di età compresa fra 0 e 17 anni) che, nell’Unione europea (UE), sono a rischio di povertà o di esclusione sociale (AROPE). I minori sono a rischio di povertà o di esclusione sociale se vivono in famiglie in cui sussiste almeno una delle tre condizioni seguenti: rischio di povertà dopo i trasferimenti sociali (povertà reddituale), grave deprivazione materiale o intensità di lavoro molto bassa.

Programma operativo (PO): stabilisce le priorità e gli obiettivi specifici di uno Stato membro e descrive in che modo i finanziamenti (cofinanziamenti dell’UE e cofinanziamenti nazionali pubblici e privati) saranno utilizzati durante un dato periodo (generalmente di sette anni) per finanziare progetti. I finanziamenti dei PO possono provenire dal FESR, dal Fondo di coesione e/o dall’FSE.

Raccomandazioni specifiche per paese (RSP): documenti preparati dalla Commissione europea per ciascun paese, in cui viene analizzata la situazione economica e vengono formulate raccomandazioni sulle misure da adottare in un periodo da 12 a 18 mesi.

Semestre europeo: ciclo di coordinamento della politica economica e di bilancio nell’ambito dell’UE. Costituisce parte del quadro di governance economica dell’Unione europea e si focalizza su un periodo di sei mesi dall’inizio di ogni anno, motivo per cui viene definito “semestre”. Durante il semestre europeo gli Stati membri allineano le rispettive politiche economiche e di bilancio agli obiettivi e alle norme convenuti a livello dell’UE.

Sistema statistico europeo (SSE): partenariato tra l’autorità statistica europea, ovvero la Commissione (Eurostat), gli istituti nazionali di statistica (INS) e le altre autorità nazionali preposte in ciascuno Stato membro all’elaborazione, alla produzione e alla diffusione di statistiche europee. Tale partenariato è esteso anche ai paesi del SEE e dell’EFTA. Gli Stati membri rilevano dati e producono statistiche per soddisfare scopi nazionali e dell’UE. Il sistema statistico europeo opera come una rete in cui Eurostat svolge un ruolo di promozione dell’armonizzazione delle statistiche in stretta collaborazione con le autorità statistiche nazionali.

Strategia Europa 2020: strategia di crescita dell’UE per uscire dalla crisi nei dieci anni successivi alla sua pubblicazione; è articolata in cinque obiettivi principali che riguardano l’occupazione, la ricerca e lo sviluppo, il clima e l’energia, l’istruzione, l’inclusione sociale e la riduzione della povertà.

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi relativi alla gestione concernenti specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti incarichi di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit II – presieduta da Iliana Ivanova, Membro della Corte – specializzata nei settori di spesa riguardanti gli investimenti a favore della coesione, della crescita e dell’inclusione. L’audit è stato diretto da Tony Murphy, Membro della Corte, coadiuvato da Wolfgang Stolz, capo di Gabinetto, e da Brian Murphy, attaché di Gabinetto; Pietro Puricella, primo manager; Michele Zagordo, capoincarico; Marija Grguric, Cristina-Ioana Jianu, Agota Krenusz, Annekatrin Langer e Bernard Witkos, auditor; Peter Borsos, assistente di Gabinetto; Niamh Mahon, segretario di Gabinetto; Eve Ryan, tirocinante di Gabinetto; Hannah Critoph e Zuzanna Filipski hanno fornito assistenza linguistica.

A causa della pandemia di COVID-19 e delle rigorose misure di confinamento, non è stato possibile fornire una foto dell’équipe di audit.

Note

¹ Eurostat, serie di dati su “persone a rischio di povertà o di esclusione sociale”.

² Pacchetto di investimenti sociali, Comunicazione della Commissione “Investire nel settore sociale a favore della crescita e della coesione, in particolare attuando il Fondo sociale europeo nel periodo 2014‑2020” (COM(2013) 83 final), 20 febbraio 2013, pag. 13.

³ UNICEF, A brief review of the social and economic returns to investing in children, giugno 2012, consultabile all’indirizzo: https://www.unicef.org/socialpolicy/files/Investing_in_Children.pdf.

⁴ UNICEF, Right in Principle and in Practice: A Review of the Social and Economic Returns to Investing in Children, Social and Economic Working Paper, documento di lavoro sociale ed economico), 2012, pag. 33. Consultabile all’indirizzo: https://www.unicef.org/socialpolicy/files/Investing_in_Children.pdf.

⁵ Comunicazione della Commissione “Investire nel settore sociale a favore della crescita e della coesione, in particolare attuando il Fondo sociale europeo nel periodo 2014‑2020” (COM(2013) 83 final), 20 febbraio 2013.

⁶ Comunicazione al commissario László Andor, DG EMPL, “Common Proposals for Implementing the Recommendation on Child Poverty and Well-being through a partnership approach”, 1° febbraio 2013.

⁷ Secondo le rilevazioni di Eurostat, nel 2018 il PIL si è collocato a 2 120 miliardi di PLN.

⁸ Allegato alla raccomandazione della Commissione 2013/112/UE, Investire nell’infanzia per spezzare il circolo vizioso dello svantaggio sociale.

⁹ Hugh Frazer ed Eric Marlier, “Progress across Europe in the implementation of the 2013 EU Recommendation on ’Investing in children: Breaking the cycle of disadvantage’, A study of national policies”, 2017.

¹⁰ Ibidem, pagg. 33-35.

¹¹ https://www.socialsummit17.se/.

¹² Riunione del Consiglio europeo (14 dicembre 2017) – Conclusioni.

¹³ Cfr. “Un’Unione più ambiziosa – Il mio programma per l’Europa” di Ursula von der Leyen, candidata alla carica di presidente dell’Unione europea – Orientamenti politici per la prossima Commissione europea 2019‑2024.

¹⁴ COM(2020) 14 final, “Un’Europa sociale forte per transizioni giuste”, 14 gennaio 2020.

¹⁵ COM(2018) 375 final, 2018/0196 (COD), articolo 4.

¹⁶ 2018/0206 (COD), considerando 22.

¹⁷ Cfr. dati Eurostat estratti il 7.1.2020.

¹⁸ I tre paesi con il tasso più elevato – Romania (38,1 %), Bulgaria (33,7 %) e Grecia (33,3 %).
Sono stati visitati altri tre Stati membri (Italia, Germania e Polonia) i cui tassi non erano fra i più elevati.

¹⁹ Ad eccezione della Grecia, che prima del 2019 non era soggetta ai processi del semestre europeo.

²⁰ COM(2016) 328 final.

²¹ Regolamento (CE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013.

²² Articolo 9 del regolamento (UE) n. 1303/2013.

²³ Articolo 3 del regolamento (UE) n. 1304/2013, articolo 5 del regolamento (UE) n. 1301/2013.

²⁴ IT: programma operativo nazionale Inclusione – CCI 2014IT05SFOP001; RO programma operativo Capitale umano – CCI 2014RO05M9OP001; PL: programma operativo Conoscenza istruzione crescita – CCI 2014PL05M9OP001; piano operativo regionale per la regione di Warmińsko-Mazurskie 2014PL16M2OP014; DE: piano operativo del libero Stato di Sassonia per l’FSE – CCI 2014DE05SFOP012.

²⁵ Regolamento (UE) 2019/1700.

²⁶ Risoluzione legislativa del Parlamento europeo, del 4 aprile 2019, sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo al Fondo sociale europeo Plus (FSE+) (COM(2018)0382 – C8-0232/2018 – 2018/0206(COD)).

²⁷ Emendamento 40, considerando 22 ter (nuovo) della risoluzione legislativa del Parlamento europeo, del 4 aprile 2019, sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo al Fondo sociale europeo Plus (FSE+) (COM(2018)0382 – C8-0232/2018 – 2018/0206(COD)).

Cronologia

Evento	Data
Adozione del piano di indagine (APM)/Inizio dell’audit	10.4.2019
Trasmissione ufficiale del progetto di relazione alla Commissione (o ad altra entità sottoposta ad audit)	4.6.2020
Adozione della relazione finale dopo la procedura in contraddittorio	15.7.2020
Ricezione, in tutte le lingue, delle risposte ufficiali della Commissione (o di altra entità sottoposta ad audit)	12.8.2020

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1615 Luxembourg
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Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2020

PDF	ISBN 978-92-847-5090-0	ISSN 1977-5709	doi:10.2865/1371	QJ-AB-20-017-IT-N
HTML	ISBN 978-92-847-5071-9	ISSN 1977-5709	doi:10.2865/960507	QJ-AB-20-017-IT-Q

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