Lutte contre la pauvreté des enfants – Le soutien de la Commission doit être mieux ciblé

Synthèse

I

La lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale est au cœur de la stratégie Europe 2020. Pour relever ce défi, il convient d'identifier les groupes présentant un risque accru de pauvreté ou d'exclusion sociale et de déterminer les causes de cette vulnérabilité. Des statistiques portant sur une période de dix ans font apparaître que les enfants sont plus exposés au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale que le reste de la population de l'UE.

II

Il est essentiel d'accorder une attention particulière aux enfants et de lutter contre la pauvreté dans laquelle vivent bon nombre d'entre eux aujourd'hui, afin de bâtir une économie de la connaissance durable, efficace et compétitive et une société équitable entre les générations. Les avantages économiques d'un investissement en faveur des enfants sont largement supérieurs aux coûts financiers qu'il implique.

III

S'il incombe en premier lieu aux États membres et à leurs gouvernements de prendre les mesures appropriées pour réduire la pauvreté des enfants, la Commission a également un rôle à jouer. Elle devrait soutenir et compléter les activités des États membres visant à lutter contre l'exclusion sociale et la pauvreté des enfants, et dispose, à cette fin, d'instruments juridiques et financiers.

IV

Le domaine de la pauvreté infantile n'a encore jamais été audité par la Cour. Le présent rapport est susceptible d'aiguiller la Commission lorsqu'elle élaborera ses futures initiatives pour soutenir les États membres dans leur lutte contre la pauvreté des enfants.

V

L'objectif de cet audit de la performance était de déterminer si la Commission avait efficacement contribué aux efforts déployés par les États membres pour réduire la pauvreté des enfants. Pour répondre à cette question d'audit principale, nous avons examiné si les instruments juridiques de la Commission (à savoir la recommandation de la Commission du 20 février 2013 intitulée «Investir dans l'enfance pour briser le cercle vicieux de l'inégalité» (2013/112/UE) (ci-après «la Recommandation»), le socle européen des droits sociaux et le Semestre européen) avaient servi à lutter contre la pauvreté des enfants. Nous avons également examiné dans quelle mesure l'utilisation des fonds de l'UE par les États membres avait contribué à atteindre cet objectif.

VI

Même si la Recommandation n'est pas un instrument juridiquement contraignant, elle représente une initiative positive permettant de lutter contre la pauvreté des enfants de manière intégrée. L'évolution de sa mise en œuvre et de l'impact qu'elle a pu avoir sur les politiques nationales est cependant difficile à évaluer compte tenu de l'absence d'échéances ou d'objectifs mesurables.

VII

Le socle européen des droits sociaux a permis de renforcer la prise de conscience relative aux politiques sociales au sein de l'UE, y compris concernant la pauvreté des enfants, et il peut être un moyen d'axer des mesures et des financements sur la lutte contre la pauvreté infantile pour la période de programmation 2021‑2027. Toutefois, il n'existe pas de plan d'action permettant de mettre pleinement en œuvre les différents principes du socle, or un tel plan est indispensable afin de pouvoir suivre les avancées obtenues.

VIII

Le Semestre européen comprend l'émission de recommandations par pays à l'intention des États membres dans différents domaines d'action. Nous avons constaté que des États membres avaient reçu ce type de recommandations dans les domaines relatifs aux politiques de la famille et de l'enfance, ce qui peut contribuer à réduire la pauvreté des enfants. Celle-ci est toutefois rarement traitée de manière explicite et la méthodologie spécifique pour déterminer les cas dans lesquels une éventuelle recommandation par pays devrait donner la priorité à la pauvreté infantile n'a pas été clairement définie.

IX

La législation de l'UE ne prévoit pas d'axer les financements directement sur la lutte contre la pauvreté des enfants. Ni la Commission ni les États membres dans lesquels nous nous sommes rendus n'étaient en mesure de préciser le montant des fonds alloués à des projets permettant de lutter directement contre la pauvreté des enfants et, partant, d'évaluer leur efficacité.

X

Dans notre conclusion générale, nous reconnaissons que la pauvreté des enfants demeure un problème grave au sein de l'UE, puisque près d'un enfant sur quatre est toujours exposé au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale. Bien que le rôle de la Commission soit limité, il est difficile, voire impossible, de déterminer si ses initiatives visant à réduire la pauvreté infantile, par l'intermédiaire des instruments juridiques et des fonds de l'UE, ont été suffisamment efficaces.

XI

Nous recommandons à la Commission:

• d'inclure, dans son plan d'action pour le socle européen des droits sociaux, des mesures et des objectifs visant à lutter contre la pauvreté des enfants;
• de se doter d'orientations internes précises permettant de recenser les situations pouvant entraîner une éventuelle recommandation par pays directement axée sur la pauvreté infantile dans le cadre de l'analyse s'inscrivant dans le Semestre européen;
• de centrer les investissements sur la lutte contre la pauvreté des enfants pour la période de programmation 2021‑2027, et d'en effectuer le suivi;
• de veiller à ce que les mesures nécessaires soient prises et que des renseignements aient été collectés en suffisance en vue de la mise en œuvre de la garantie européenne pour l'enfance.
  

Introduction

01

La lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale est au cœur de la stratégie Europe 2020. Pour relever ce défi, il convient d'identifier les groupes particulièrement vulnérables et de déterminer les causes de cette vulnérabilité. Une personne est considérée comme présentant un risque de pauvreté ou d'exclusion sociale si elle se trouve dans l'une des situations suivantes: exposée au risque de pauvreté, vivant dans un dénuement matériel extrême ou dans un ménage à faible intensité de travail (point 77).

02

Les comparaisons par groupe d'âge portant sur une période de dix ans font apparaître que les enfants (0-18 ans) sont plus exposés au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale que le reste de la population de l'UE (voir figure 1).

03

En 2018, 23 millions d'enfants, soit un enfant sur quatre, étaient exposés au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale au sein de l'UE¹. Le niveau de pauvreté des enfants varie toutefois considérablement d'un État membre à l'autre. Quatre États membres (Roumanie, Bulgarie, Grèce et Italie) enregistraient un pourcentage d'enfants exposés au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale supérieur à 30 %, ce qui signifie qu'un enfant sur trois était concerné. Dans les États membres affichant les taux les plus faibles (Danemark, Pays-Bas, Tchéquie et Slovénie), un enfant sur six est exposé au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale (voir figure 2).

04

Selon les prévisions économiques de la Commission pour 2021, la pandémie de COVID-19 entraîne d'importantes perturbations et modifie les perspectives des marchés du travail européens. Le taux de chômage de la zone euro devrait passer de 7,5 % en 2019 à environ 9,5 % en 2020 et 8,6 % en 2021. En conséquence, les groupes de personnes vulnérables seront plus exposés au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale. Il est indispensable que les États membres coordonnent leurs activités au niveau national et dans l'ensemble de l'UE pour protéger ceux qui sont le plus à risque.

05

Il est essentiel d'accorder une attention particulière aux enfants et de lutter contre la pauvreté dans laquelle vivent bon nombre d'entre eux aujourd'hui, afin de bâtir une économie de la connaissance durable, efficace et compétitive et une société équitable entre les générations². Différentes études ont régulièrement souligné que des investissements relativement peu coûteux réalisés au cours de l'enfance pouvaient avoir des effets positifs tout au long de la vie, non seulement pour les personnes concernées, mais également pour la société et l'économie dans leur ensemble³. Les avantages économiques d'un investissement en faveur des enfants sont largement supérieurs aux coûts financiers qu'il implique⁴.

06

La lutte contre la pauvreté des enfants est principalement menée au niveau des États membres. Les gouvernements et d'autres acteurs nationaux disposent d'un certain nombre d'instruments de politique et de protection sociales pour venir en aide aux enfants défavorisés et à leurs familles, tels que les programmes de transferts sociaux ordinaires, la fourniture directe de services et de ressources ou encore les programmes d'intervention ciblés.

07

L'Union européenne, et notamment la Commission, a toutefois également un rôle à jouer. Elle doit soutenir et compléter les activités des États membres dans le domaine de la lutte contre l'exclusion sociale. La Commission devrait également faciliter la coordination des actions des États membres dans tous les secteurs de la politique sociale relevant du titre X - Politique sociale du TFUE. Elle dispose, à cette fin, d'instruments juridiques et financiers.

Étendue et approche de l'audit

08

Nous avons décidé d'effectuer cet audit, car les enfants sont plus exposés au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale que le reste de la population. La pauvreté des enfants représente un défi pour de nombreux États membres, notamment parce qu'elle peut avoir, plus tard, des répercussions considérables sur différents aspects de la vie adulte (chômage). Elle est devenue une préoccupation politique majeure depuis que le Parlement européen a présenté une proposition de garantie pour l'enfance pour la période 2021‑2027 (points 85 à 90).

09

L'objectif de cet audit de la performance était de déterminer si la Commission avait efficacement contribué aux efforts déployés par les États membres pour réduire la pauvreté des enfants. Pour répondre à cette question d'audit principale, nous avons examiné si les instruments juridiques de la Commission et l'utilisation, par les États membres, de fonds de l'UE avaient permis de soutenir efficacement les efforts fournis pour lutter contre la pauvreté des enfants.

10

Notre audit a examiné l'utilisation et la mise en œuvre des éléments suivants:

• la recommandation de la Commission du 20 février 2013 intitulée «Investir dans l'enfance pour briser le cercle vicieux de l'inégalité» (2013/112/UE) (ci-après «la Recommandation»), qui promeut une approche intégrée rassemblant un large éventail d'actions qui devraient permettre de réduire la pauvreté des enfants;
• le socle européen des droits sociaux qui, depuis 2017, comprend 20 principes clés dont certains visent directement ou indirectement la lutte contre la pauvreté des enfants;
• le Semestre européen dans le cadre duquel la Commission analyse les politiques sociales des États membres et peut, le cas échéant, formuler des recommandations par pays pour combattre la pauvreté infantile;
• les contributions financières de l'UE disponibles au titre du Fonds social européen (FSE) au cours de la période de programmation 2014‑2020 pour lutter contre la pauvreté des enfants;
• les indicateurs de pauvreté des enfants dans l'ensemble de l'UE.

11

La principale entité auditée était la Commission européenne. En outre, nous nous sommes rendus auprès des autorités nationales compétentes en Allemagne, en Italie, en Pologne et en Roumanie ainsi qu'auprès d'organisations internationales non gouvernementales actives dans le domaine de la pauvreté des enfants pour obtenir davantage d'informations ainsi que leur point de vue sur la question. Les critères retenus pour la sélection des États membres visités comprenaient, entre autres, le taux de pauvreté des enfants et la dotation potentielle du FSE pour lutter contre la pauvreté des enfants. Pour que cette sélection soit équilibrée, nous avons retenu des pays se situant dans le haut et le bas de la fourchette pour ce qui est des taux de pauvreté infantile et des dotations du FSE.

12

Les travaux d'audit ont comporté un examen des règlements, stratégies, documents d'orientation, lignes directrices, évaluations, rapports de suivi et documents internes pertinents, ainsi qu'une analyse de documents publiés par les autorités nationales, par des organismes de recherche, par des universitaires et par des ONG.

13

Nos travaux comprennent également des éléments prospectifs pour alimenter la discussion en cours sur la garantie pour l'enfance. Il convient de noter par ailleurs que nos travaux d'audit ont été achevés avant la pandémie de COVID-19 et que, par suite, le présent rapport ne prend pas en considération d'éventuels développements politiques ou autres changements qui seraient intervenus en réponse à la crise actuelle.

Observations

La Recommandation s'est avérée une initiative positive mais son impact est difficile, voire impossible, à évaluer

La Recommandation était une tentative positive d'appréhender la lutte contre la pauvreté des enfants de manière globale

14

La Commission a adopté la Recommandation en 2013 à la suite d'une initiative du Conseil européen et de consultations avec les autorités des États membres et des organisations d'experts. Le document a été adopté dans le cadre du paquet «Investissement social»⁵, la réponse apportée par la Commission pour aider les États membres à faire face au risque croissant de pauvreté ou d'exclusion sociale à la suite de la crise de 2008. La Recommandation a pour objectif de promouvoir une approche intégrée, fondée sur trois piliers (Accès à des ressources suffisantes, Accès à des services de qualité et d'un coût abordable, Droit des enfants à participer à la vie sociale) et mettant l'accent sur les enfants et leurs familles (voir figure 3)

15

Bien que la Recommandation ne soit pas juridiquement contraignante, elle est une initiative positive permettant d'appréhender la lutte contre la pauvreté des enfants de manière intégrée. Elle vise à encourager les États membres à élaborer et à mettre en œuvre des politiques permettant de s'attaquer à la pauvreté et à l'exclusion sociale des enfants au moyen de stratégies multidimensionnelles en suivant une liste de principes horizontaux. Elle invite également les États membres à prendre les dispositions nécessaires en matière de gouvernance, de mise en œuvre et de suivi pour garantir que les politiques combattent efficacement la pauvreté et l'exclusion sociale des enfants, et à utiliser pleinement les instruments appropriés de l'Union, y compris les financements de l'UE.

16

La nature non contraignante de la Recommandation signifie que la Commission ne peut pas imposer aux États membres de la mettre en œuvre. Cette dernière peut en revanche favoriser son utilité et sa concrétisation:

• en aidant les États membres à la mettre en œuvre grâce à l'élaboration d'un plan d'action et à la diffusion de bonnes pratiques en matière de lutte contre la pauvreté des enfants;
• en effectuant un suivi des progrès qui en résultent dans l'ensemble des États membres, et en établissant des rapports, offrant ainsi une plus grande transparence et des moyens de comparaison.

La Commission n'a pas élaboré de feuille de route

17

Les principes figurant dans la Recommandation et les différentes mesures prévues au titre de ses trois piliers sont d'ordre général et nécessitent des orientations supplémentaires pour une mise en œuvre effective. Le Parlement européen a donc recommandé à la Commission d'établir, avec les États membres, une feuille de route visant à mettre en œuvre l'approche décrite dans la Recommandation.

18

Les parties prenantes concernées, y compris les ONG, les pouvoirs publics et les organisations de défense des droits de l'homme ayant participé au groupe de travail dédié à la pauvreté et au bien-être des enfants avaient exprimé ce même besoin à la Commission. Elles avaient recommandé l'établissement d'une feuille de route de l'UE, qui définisse un plan «visible» et aisément compréhensible fixant des objectifs spécifiques, des étapes clés assorties d'un calendrier et d'une allocation concrète des ressources, et qui mette en évidence le rôle des différents acteurs et niveaux de pouvoir⁶.

19

La Commission n'a toutefois pas élaboré une telle feuille de route ni de document équivalent et a ainsi manqué l'occasion de fournir une assistance concrète aux États membres concernant la manière de mettre en œuvre la Recommandation et le calendrier à privilégier.

La plateforme de partage de bonnes pratiques en ligne est une bonne initiative, mais des efforts supplémentaires sont nécessaires pour recenser les meilleures pratiques

20

Les États membres ayant déployé des efforts pour lutter contre la pauvreté des enfants pourraient faire bénéficier d'autres États membres de leur expérience en partageant leurs bonnes pratiques. La Commission a mis en place la plateforme européenne pour l'investissement dans l'enfance (EPIC), qui pourrait s'avérer un outil précieux à cet égard.

21

Elle a développé cette plateforme en ligne dans le but de partager le meilleur de l'élaboration des politiques visant les enfants et les familles ainsi que de favoriser la coopération et l'apprentissage mutuel dans ce domaine. La plateforme a été mise en place au moment de l'adoption de la Recommandation. L'EPIC permet de rassembler et de diffuser des pratiques innovantes, qui sont fondées sur des données factuelles et sont susceptibles d'avoir des retombées positives sur les enfants et les familles dans les États membres. Les pratiques sont réparties entre les trois piliers de la Recommandation et sont répertoriées sous «pratiques émergentes», «pratiques prometteuses» ou «meilleures pratiques».

22

Début mars 2020, un total de 130 pratiques fondées sur des données factuelles étaient disponibles sur le site de l'EPIC. Cependant, seules trois d'entre elles étaient classées comme «meilleures pratiques», et toutes les trois relevaient du deuxième pilier (Accès à des services de qualité et d'un coût abordable). Ces «meilleures pratiques» sont présentées à l'encadré 1. Aucune meilleure pratique n'a été téléversée ou identifiée pour les premier et troisième piliers de la Recommandation (Accès à des ressources suffisantes et Droit des enfants à participer à la vie sociale).

23

Le faible nombre de «meilleures pratiques», dont la plus récente a été instituée en 2001, et l'absence de telles pratiques pour les premier et troisième piliers nuisent à l'efficacité de l'aide que peut apporter la plateforme EPIC quant à la mise en œuvre de la Recommandation. En outre, les informations dont dispose la Commission, via la plateforme EPIC, concernant l'adoption et l'utilisation de meilleures pratiques fondées sur des données factuelles sont limitées.

24

Selon certains États membres visités, les initiatives nationales les plus efficaces sont les programmes de transferts sociaux, dans le cadre desquels les familles se voient octroyer directement une contribution financière. À long terme, ces initiatives peuvent représenter une charge considérable pour le budget national. Nous en présentons un exemple à l'encadré 2.

Le fait que les informations soient limitées nuit au suivi et à l'établissement de rapports

25

Afin d'accroître l'utilité de la Recommandation pour les États membres, la Commission peut également effectuer un suivi effectif de sa mise en œuvre. L'établissement régulier de rapports sur les progrès réalisés dans différents États membres permet d'assurer la transparence, de fournir une base de comparaison et de favoriser l'émulation. Cela nécessite toutefois de disposer d'indicateurs mesurables et d'objectifs réalistes, ainsi que d'un dispositif approprié concernant l'établissement de rapports.

26

À cet égard, la Recommandation invite les États membres à intensifier le recours aux méthodes fondées sur des données factuelles en exploitant pleinement les données statistiques et administratives existantes ainsi que le cadre de suivi proposé, qui se compose de 32 indicateurs⁸.

27

Nous avons toutefois constaté que les indicateurs en question ne couvraient pas toutes les mesures proposées par la Recommandation. Concernant le troisième pilier, aucun indicateur n'a été défini pour les mesures qui en relèvent.

28

La progression de la mise en œuvre de la Recommandation est difficile à évaluer compte tenu de l'absence d'objectifs mesurables et d'échéances. La Commission et les États membres avaient étudié la possibilité de fixer de tels objectifs, mais ces derniers ne l'ont finalement pas retenue.

29

Malgré ces limitations, quelques informations sont tout de même disponibles via le comité de la protection sociale (CPS), dont la Commission est membre. Le CPS joue un rôle consultatif auprès des ministres de l'emploi et des affaires sociales (Conseil EPSCO). Il bénéficie de l'expertise politique, du soutien analytique et des services de secrétariat de la Commission et a pour mission d'effectuer le suivi de la situation sociale et de l'évolution des politiques de protection sociale dans les États membres et au niveau de l'Union. Il effectue une mise à jour annuelle de la plupart des indicateurs figurant dans le cadre de suivi de la Recommandation par l'intermédiaire du portefeuille thématique «Investir dans l'enfance».

Il est difficile, voire impossible, de mesurer l'impact direct, quantitatif, de la Recommandation

30

Pour être efficace, la mise en œuvre de la Recommandation devrait suivre une stratégie/politique nationale de lutte contre la pauvreté des enfants, qui détermine les domaines dans lesquels un État membre pense devoir s'engager en premier lieu pour combattre ce fléau, et la manière dont il doit le faire. De par son existence et son contenu mêmes, une telle stratégie serait également une indication que la Recommandation a un effet.

31

À la demande de la Commission, le Réseau européen de politique sociale (ESPN) a préparé une étude portant sur les politiques nationales afin de mesurer les progrès accomplis par les États membres dans la mise en œuvre de la Recommandation⁹. Cette étude fournit des informations concrètes et comparables pour chaque État membre, ainsi que sept autres pays.

32

Dans la conclusion générale de son analyse, l'ESPN indique que les modestes progrès allant dans la direction préconisée par la Recommandation sont insuffisants compte tenu de l'ampleur du problème dans bon nombre de pays. Les experts ont souligné que de nombreux pays dont les niveaux de pauvreté des enfants ou d'exclusion sociale étaient élevés ou très élevés n'avaient fait que des progrès limités dans la plupart des domaines, quand ils n'avaient pas revu leurs ambitions à la baisse. Les pays dont les politiques et programmes étaient déjà solides et dans lesquels les niveaux de pauvreté des enfants et d'exclusion sociale étaient bas sont largement parvenus à poursuivre sur leur lancée.

33

L'étude a en outre relevé qu'il était difficile, voire impossible, d'évaluer dans quelle mesure les différentes améliorations pouvaient être attribuées à la Recommandation mais indique que les politiques nationales ont peu évolué dans de nombreux pays. Si cela n'est pas surprenant de la part des États membres dont le taux de pauvreté des enfants est bas ou moyen, les experts sont particulièrement préoccupés par le fait que de nombreux États membres dont le taux est élevé ou très élevé n'aient pas opté pour une approche plus intégrée et multidimensionnelle. Cette conclusion corrobore ce que nous avons constaté dans les quatre États membres dans lesquels nous nous sommes rendus (Allemagne, Italie, Pologne et Roumanie).

34

L'étude a mis en avant des recommandations non contraignantes¹⁰, qui insistaient sur la nécessité de mettre en œuvre la Recommandation dans les meilleurs délais et de manière efficace. Toutefois, la Commission n'en a pas tenu compte.

Le socle européen des droits sociaux: une grande initiative sociale, tournée vers l'avenir, mais dont les principes relatifs aux enfants restent trop généraux

35

Le 17 novembre 2017, le Parlement européen, le Conseil et la Commission réunis à l'occasion du sommet social de Göteborg pour une croissance et des emplois équitables ont conjointement proclamé le socle européen des droits sociaux (EPSR)¹¹, la Commission et les États membres partageant la responsabilité de sa mise en œuvre. L'EPSR est un autre instrument juridiquement non contraignant, disponible pour lutter contre la pauvreté des enfants, dont la Commission ne peut pas imposer la mise en œuvre aux États membres.

36

L'EPSR est conçu comme un cadre permettant d'offrir aux citoyens une Europe plus juste ayant une forte dimension sociale. Il comprend 20 principes énoncés, pour la plupart, comme des droits en vue de déclencher des activités, législatives ou non, au niveau des États membres.

37

Ces 20 principes s'articulent autour de trois thèmes, afin de soutenir un bon fonctionnement inclusif des marchés du travail et des systèmes de protection sociale: i) Égalité des chances et accès au marché du travail, ii) Conditions de travail équitables, iii) Protection et inclusion sociales.

38

L'EPSR s'accompagne d'un «tableau de bord social» permettant d'observer sa mise en œuvre en suivant les tendances et les performances des différents États membres pour 12 domaines et s'inscrit dans le processus du Semestre européen.

Les droits des enfants sont couverts par un principe spécifique du socle européen des droits sociaux

39

L'un des 20 principes de l'EPSR, le principe n° 11 (Des services de garde d'enfants et d'aide aux enfants), qui fait partie du thème «Protection et insertion sociales», mentionne spécifiquement la nécessité d'investir dans les enfants en soulignant que:

• les enfants ont droit à une éducation de la petite enfance à des prix abordables ainsi qu'à des soins de qualité;
• les enfants ont droit à une protection contre la pauvreté. Les enfants issus de milieux défavorisés ont droit à des mesures spécifiques visant à améliorer l'égalité des chances.

40

Un certain nombre d'autres principes concernent les enfants et pourraient directement ou indirectement avoir des répercussions sur la pauvreté infantile (par exemple les principes relatifs à l'éducation, à l'équilibre entre vie professionnelle et vie privée, à la protection sociale ou à la santé) mais ils ne font pas spécifiquement référence à ces derniers.

41

L'EPSR a permis de renforcer la prise de conscience relative aux politiques sociales au sein de l'UE, y compris concernant la pauvreté des enfants. Une des actions qui en a découlé a été la mise à jour des lignes directrices pour l'emploi. Ces lignes directrices sont des priorités et objectifs communs proposés par la Commission, convenus par les gouvernements nationaux et adoptés par le Conseil de l'UE. En 2018, elles ont été mises à jour en prenant en considération les principes du socle. Elles déterminent la portée et la direction que doit prendre la coordination des politiques des États membres et contribuent au Semestre européen.

42

Cependant, nous notons que l'EPSR n'a fait qu'énoncer des principes généraux figurant déjà, sous forme de mesures spécifiques, dans la Recommandation.

• Pour la première partie du principe n° 11 relatif à des services de garde d'enfants et d'aide aux enfants à des prix abordables, des mesures existaient déjà avant l'adoption de l'EPSR. La Recommandation préconise la mise en place de stratégies intégrées pour lutter contre la pauvreté des enfants, ce qui englobe les services de garde d'enfants et d'aide aux enfants.
• La deuxième partie du principe n° 11 porte sur le droit des enfants à une protection contre la pauvreté. La Recommandation prévoit pour les enfants l'accès à des ressources et à des services complets et intégrés, ce qui prend en considération ce droit.

Il serait utile que l'EPSR s'appuie sur un plan d'action

43

Lors de l'adoption du socle européen des droits sociaux, le Conseil européen¹² a spécifié qu'il convenait de le mettre en œuvre au niveau de l'Union et des États membres en tenant dûment compte de leurs compétences respectives. Si bon nombre d'outils permettant de garantir le respect des principes inscrits dans le socle sont entre les mains des États membres, des partenaires sociaux et de la société civile, les institutions de l'UE, et notamment la Commission, peuvent apporter leur contribution en fixant un cadre stratégique et en indiquant une direction à suivre.

44

Les orientations politiques pour la Commission européenne 2019‑2024 font état de l'intention de présenter «un plan d'action pour la mise en œuvre intégrale du socle européen des droits sociaux»¹³. En janvier 2020, la Commission a présenté une communication¹⁴ définissant la voie à suivre en vue de l'élaboration d'un tel plan d'action et a lancé un vaste débat incluant tous les pays et toutes les régions de l'UE, ainsi que l'ensemble de ses partenaires. Il est prévu de présenter le plan d'action début 2021, soit près de quatre ans après son adoption. Les différents acteurs y seront invités à agir à tous les échelons: européen, national, régional et local. Si l'on peut se féliciter de cette initiative, sa concrétisation est essentielle pour fournir un aperçu de l'évolution de la mise en œuvre des différents principes, y compris le principe n° 11 sur les droits des enfants.

L'EPSR jouera très probablement un rôle de premier plan au cours de la période de programmation 2021‑2027

45

La proposition de règlement relatif au Fonds social européen plus (FSE+) pour la période 2021‑2027 se concentre sur l'investissement dans les personnes et soutient la réalisation du socle européen des droits sociaux. En outre, l'un des cinq objectifs stratégiques définis dans la proposition de règlement portant dispositions communes pour la période 2021‑2027 englobe «une Europe plus sociale mettant en œuvre le socle européen des droits sociaux»¹⁵.

46

Selon la proposition, pour que la dimension sociale de l'Europe définie dans le socle européen des droits sociaux soit dûment prise en considération, les États membres devraient affecter à la promotion de l'inclusion sociale au moins 25 % de leurs ressources nationales provenant du volet du FSE+ relevant de la gestion partagée¹⁶. Le domaine de l'inclusion sociale comporte une référence aux enfants mais aucun objectif ou niveau de soutien spécifiques n'ont été proposés pour l'instant.

47

La proposition de règlement FSE+ précise que les États membres devraient tenir compte des principes et des droits énoncés dans le socle européen des droits sociaux. Ce nouvel accent mis sur l'EPSR pour la période de programmation 2021‑2027 peut permettre de centrer des mesures et des financements sur la lutte contre la pauvreté des enfants.

Les recommandations par pays du Semestre européen traitent rarement directement de la pauvreté des enfants

Peu de progrès accomplis dans la réalisation des objectifs de réduction de la pauvreté pour 2020

48

Introduit en 2010, le Semestre européen est un cycle annuel de coordination des politiques économiques et budgétaires, conçu spécifiquement pour articuler entre eux les efforts nationaux déployés afin d'atteindre les objectifs de la stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive. Il doit ainsi contribuer à réaliser le principal objectif relatif à la pauvreté et à l'exclusion sociale qui est de réduire d'au moins 20 millions le nombre de personnes exposées au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale d'ici à 2020, par rapport à 2008.

49

La mesure dans laquelle cet objectif sera atteint dépendra largement des États membres. En effet, chaque État membre a fixé son propre objectif national en matière de lutte contre la pauvreté dans le cadre des programmes nationaux de réforme. Nous notons que même si tous les objectifs nationaux sont atteints d'ici à 2020, le nombre total de personnes sorties de la pauvreté n'atteindra pas l'objectif de 20 millions envisagé par la stratégie Europe 2020 (voir l'annexe I comprenant des détails par État membre).

50

Les données d'Eurostat¹⁷ indiquent qu'en 2018, 109,2 millions de personnes étaient encore menacées de pauvreté ou d'exclusion sociale. La réduction globale pour l'EU‑28 s'établit à 7,15 millions de personnes sorties de la pauvreté par rapport à 2008, ce qui signifie que les progrès ont été limités à ce jour et qu'il est peu probable que les objectifs fixés pour 2020 soient atteints.

Les recommandations par pays englobent des aspects en lien avec la pauvreté des enfants, mais l'approche utilisée doit encore être clarifiée

51

La pauvreté des enfants relève du volet «pauvreté et exclusion sociale» de la stratégie Europe 2020 et fait ainsi partie du Semestre européen de la Commission, ce processus annuel qui comprend principalement les cinq phases suivantes:

1. la Commission élabore un rapport par pays pour chaque État membre;
2. les États membres présentent leur programme national de réforme (politiques économiques) et leur programme de stabilité ou de convergence (sur les politiques budgétaires);
3. la Commission propose des recommandations par pays (ci-après les «RPP»);
4. le Conseil adopte les RPP, qui sont transmises aux États membres pour qu'ils en tiennent compte dans leurs politiques nationales;
5. la Commission assure le suivi de la mise en œuvre des RPP.

52

Les rapports par pays constituent le point de départ du Semestre européen. Ils comportent une évaluation de la situation économique de chaque État membre, ainsi que des progrès qu'il a accomplis dans la réalisation des objectifs de la stratégie Europe 2020. Les RPP tiennent généralement compte des problèmes mis au jour dans les rapports par pays.

53

Nous avons examiné les rapports par pays 2019 de six États membres, dont trois présentaient les taux de risque de pauvreté ou d'exclusion sociale les plus élevés en 2018 concernant les enfants¹⁸. Nous avons constaté que la Commission évaluait la pauvreté des enfants de manière cohérente dans ces rapports, soulignant la gravité du problème le cas échéant.

54

Le taux de risque de pauvreté ou d'exclusion sociale des enfants au niveau de l'UE, s'il est «élevé» ou «très élevé», est un critère important dont la Commission tient compte pour proposer un projet de recommandation par pays relatif à la pauvreté des enfants. Nous constatons que les seuils internes utilisés pour considérer que le niveau de pauvreté infantile est «élevé» vont de 28 % à 31 % pour les années contrôlées (2015‑2017). Ces seuils sont fixés au-dessus des taux moyens de l'UE, qui se situent entre 24,3 % et 27,1 % pour la période correspondante, et ont donc un impact lorsqu'il s'agit de déterminer quels États membres sont susceptibles de se voir adresser une recommandation par pays directement axée sur la pauvreté des enfants.

55

De 2015 à 2017, nous avons relevé 28 cas dans lesquels le taux de risque de pauvreté ou d'exclusion sociale dans les États membres impliquait qu'il soit considéré comme «élevé» ou «très élevé» pour les années concernées (voir figure 4). En outre, en ce qui concerne les 14 États membres observés en 2015, ce taux s'est détérioré pour deux d'entre eux en 2016 (Bulgarie et Roumanie).

56

Nous avons constaté que tous les États membres présentant un risque de pauvreté ou d'exclusion sociale considéré comme «élevé» ou «très élevé» par la Commission¹⁹ s'étaient vu adresser des RPP dans d'autres domaines liés aux politiques familiale et de l'enfance («adéquation sociale de l'aide au revenu» par exemple). Ces recommandations par pays peuvent contribuer à réduire la pauvreté des enfants. Nous notons qu'un État membre (Irlande) a reçu une RPP portant spécifiquement sur la pauvreté des enfants au cours de la période 2016 à 2019 (voir encadré 3).

57

Les services de la Commission ont expliqué dans ce contexte que l'élaboration et la proposition de recommandations par pays ne dépendaient pas seulement du taux de risque de pauvreté ou d'exclusion sociale des enfants mais également de la réponse aux questions suivantes:

1. le problème a-t-il déjà été abordé dans le cadre du Semestre européen?
2. la mise en œuvre des recommandations déjà adoptées a-t-elle débuté?
3. les circonstances dans l'État membre et, par suite, les indicateurs indirectement liés à la pauvreté des enfants, ont-ils changé?
4. l'État membre doit-il faire face à d'autres défis urgents (le nombre de recommandations par pays qu'il est possible de proposer par an à un État membre est limité)?

58

Bien que la Commission analyse la pauvreté des enfants lorsqu'elle élabore les rapports par pays dans le cadre du Semestre européen, la méthodologie spécifique pour déterminer les cas dans lesquels une éventuelle recommandation par pays devrait donner la priorité à la pauvreté infantile n'a pas été clairement définie.

L'efficacité des financements de l'UE pour la période 2014‑2020 concernant la lutte contre la pauvreté des enfants ne peut pas être évaluée

59

Un autre moyen pour la Commission de contribuer à la lutte contre la pauvreté des enfants consiste à établir de quelle manière les États membres utilisent et allouent les fonds de l'UE. À cet égard, la Commission peut agir sur trois plans: lors de la conception du règlement portant dispositions communes (RPDC), puis (au niveau des États membres) dans le cadre des accords de partenariat et enfin de celui des programmes opérationnels. Ce processus est illustré, pour la période de programmation actuelle, à la figure 5.

Le règlement portant dispositions communes pour les Fonds ESI ne cible pas directement la pauvreté des enfants

60

Le règlement portant dispositions communes²¹ établit des dispositions communes pour sept Fonds mis en œuvre en gestion partagée. Il fixe les règles principales régissant ces Fonds pour la période 2014‑2020. Le RPDC contient les dispositions essentielles concernant la programmation des objectifs de la politique de cohésion et des dépenses correspondantes pour la période 2014‑2020.

61

En intervenant au stade de la conception de la proposition de règlement portant dispositions communes, la Commission peut influer sur la manière dont les Fonds structurels et d'investissement européens (les Fonds ESI) sont alloués puis utilisés pour contribuer à la lutte contre la pauvreté des enfants. L'un des principaux moyens pour ce faire consiste à fixer dans le RPDC des objectifs thématiques et des priorités d'investissement.

62

Les objectifs thématiques ainsi déterminés prévoient des objectifs qui devraient être soutenus par l'intermédiaire des Fonds ESI. Le RPDC fixe 11 objectifs thématiques définissant les secteurs et les domaines d'intervention dans lesquels le soutien de l'UE au titre des Fonds ESI peut apporter la plus grande valeur ajoutée. Les objectifs thématiques²² sont subdivisés en priorités d'investissement²³.

63

Le règlement portant dispositions communes est complété par les règlements propres au Fonds social européen (FSE) et au Fonds européen de développement régional (FEDER). Au total, les règlements spécifiques au FSE et au FEDER établissent 57 priorités d'investissement. Aucune d'elles n'est spécifiquement consacrée à la lutte contre la pauvreté des enfants.

64

Pour 2014‑2020, le RPDC a également introduit les «conditions ex ante», un nouvel instrument visant à augmenter l'efficacité des interventions au titre des Fonds ESI. Ces dernières fixent des exigences minimales au début de la mise en œuvre des programmes et comprennent des exigences stratégiques et réglementaires que les États membres doivent respecter pour pouvoir obtenir des fonds de l'UE. Les conditions ex ante relatives à la pauvreté sont décrites à l'encadré 4.

65

La condition ex ante 9.1, relative à la pauvreté («Promouvoir l'inclusion sociale et lutter contre la pauvreté et toute forme de discrimination»), est considérée comme remplie si un État membre met en place un «cadre stratégique national de réduction de la pauvreté visant l'inclusion active». Les quatre États membres dans lesquels nous nous sommes rendus ont adopté des stratégies de lutte contre la pauvreté pour satisfaire à la condition ex ante 9.1, et la Commission a relevé qu'en ce qui les concernait, cette condition était remplie.

66

Cependant, le critère de respect de la condition ex ante 9.1 n'exige pas des États membres qu'ils fixent des objectifs de réduction de la pauvreté et ne précise pas quels sont les groupes vulnérables à cibler, notamment les enfants. La législation de l'UE ne prévoit pas d'axer les financements directement sur la pauvreté des enfants.

Le montant des financements relevant des Fonds ESI visant directement la pauvreté des enfants n'est pas connu

67

Les accords de partenariat correspondent, pour les États membres de l'UE, à des plans d'investissement stratégiques indiquant quelles seront leurs priorités nationales en matière de dépenses pour les Fonds ESI sur une période de sept ans. Ils englobent les buts et les objectifs thématiques qu'un État membre doit poursuivre en fonction de ses besoins spécifiques en matière d'investissement et de développement. Ces buts sont décrits plus en détail dans les différents programmes opérationnels. Les conditions à l'aune desquelles les résultats de ces programmes peuvent être mesurés devraient être adéquates et comporter des indicateurs pertinents, qui permettent d'évaluer leur efficacité.

68

Les accords de partenariat couvrent l'ensemble de la période de programmation et englobent les cinq Fonds ESI. Il en existe un par État membre, élaboré compte tenu du programme national de réforme présentant les politiques et les mesures adoptées par un pays en vue de soutenir la croissance et l'emploi et d'atteindre les objectifs de la stratégie Europe 2020, des dernières recommandations par pays et des recommandations pertinentes du Conseil.

69

L'accord de partenariat est soumis à l'approbation de la Commission et contient, entre autres, des informations sur les besoins de l'État membre en matière de développement, les objectifs thématiques sélectionnés, une liste des programmes opérationnels de l'État membre, un résumé des évaluations ex ante et un résumé de l'évaluation des conditions ex ante.

70

Si les accords de partenariat pour les quatre États membres dans lesquels nous nous sommes rendus fixaient des objectifs de réduction de la pauvreté en général, aucun ne mentionnait la réduction de la pauvreté des enfants en particulier.

71

Nous avons analysé cinq programmes opérationnels et avons tenté de repérer les fonds alloués à la lutte contre la pauvreté des enfants. Mais les enfants pauvres ne sont pas un groupe cible spécifique pour les interventions des Fonds ESI et il n'existe pas de critères de sélection/conditions d'éligibilité horizontaux visant à soutenir financièrement les enfants exposés au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale. Il n'est donc pas possible d'établir si ces interventions ont bénéficié directement aux enfants exposés à ce risque²⁴. La figure 6 illustre quel est, selon les indications des autorités nationales, le financement maximal de l'UE potentiellement disponible pour combattre, entre autres, la pauvreté des enfants dans les cinq programmes opérationnels sélectionnés.

72

Cependant, les informations relatives aux montants exacts de ces financements relevant des Fonds ESI directement consacrés à la pauvreté des enfants n'étaient pas disponibles. Tous les PO examinés englobent des mesures qui devraient indirectement contribuer à la lutte contre la pauvreté des enfants. Ces mesures comprennent des fonds qui visent à favoriser l'inclusion de personnes exposées au risque de pauvreté en augmentant leur participation au marché du travail ou la promotion de l'emploi.

73

Par ailleurs, les mesures relatives à la santé et à l'éducation, même si elles ne ciblent pas directement les enfants exposés au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale, pourraient leur être indirectement bénéfiques. L'encadré 5 illustre une telle combinaison de mesures «indirectes».

74

Compte tenu des limitations susmentionnées, la Commission n'est pas en mesure de préciser le montant des fonds alloués à des projets permettant de lutter directement contre la pauvreté des enfants et ne peut donc pas évaluer leur efficacité. Cette lacune est accentuée par l'absence d'objectifs et de valeurs cibles dans les accords de partenariat et les programmes opérationnels sélectionnés, qui pourraient indiquer ce qui devrait être réalisé dans ce domaine. En outre, lorsque des indicateurs de résultat sont adoptés, ils sont propres au programme et ne démontrent pas clairement dans quelle mesure les investissements financés profitent aux enfants exposés au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale.

Les indicateurs reflètent différemment le phénomène de la pauvreté infantile

75

Des indicateurs pertinents fournissent des informations utiles aux personnes qui décident des politiques et à celles chargées de les mettre en œuvre. Ils leur donnent des indications sur l'efficacité d'une politique dans la pratique et permettent de prendre des mesures correctrices si nécessaire.

L'indicateur AROPE permet de comparer le risque de pauvreté ou d'exclusion sociale entre États membres

76

AROPE, abréviation de at risk of poverty or social exclusion (exposé au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale), est l'indicateur qui permet de mesurer la pauvreté dans l'Union; il est également crucial pour le suivi de l'objectif de lutte contre la pauvreté fixé dans la stratégie Europe 2020.

77

Il s'agit d'un indicateur multidimensionnel composé de trois sous-indicateurs, d'égale importance et qui peuvent en partie se chevaucher. L'indicateur AROPE correspond à la somme des personnes se trouvant dans au moins une des situations suivantes (les personnes concernées par plusieurs situations ne sont comptabilisées qu'une seule fois):

• Exposé au risque de pauvreté – Il s'agit de la proportion de personnes dont le revenu disponible équivalent (après transferts sociaux) se situe en dessous du seuil de risque de pauvreté, fixé à 60 % du revenu disponible équivalent médian national après transferts sociaux.
• Privation matérielle aiguë – L'incapacité à assumer financièrement certains articles jugés désirables ou nécessaires pour mener une vie satisfaisante indique le niveau de privation matérielle. Cet indicateur mesure la proportion de la population qui ne peut pas assumer financièrement au moins quatre des neufs articles figurant sur une liste spécifique de biens ou services ménagers. La privation matérielle aiguë est l'incapacité subie d'assumer financièrement au moins quatre des éléments figurant sur la liste.
• Ménages à très faible intensité de travail – Cet indicateur correspond au nombre de personnes vivant dans un ménage où les membres en âge de travailler ont travaillé moins de 20 % de leur potentiel total au cours des 12 derniers mois. Les ménages composés uniquement d'enfants, d'étudiants de moins de 25 ans et/ou de personnes de plus de 60 ans ne sont pas pris en compte dans le calcul.

L'indicateur de privation des enfants porte spécifiquement sur la situation de ceux-ci

78

Dans le cadre de l'initiative de l'UE visant à lutter contre la pauvreté des enfants, la Commission a annoncé en 2013 le lancement de travaux préparatoires relatifs à la mise en place d'un indicateur de privation matérielle portant spécifiquement sur les enfants. À l'instar d'un indicateur de privation matérielle (comme le sous-indicateur de l'indicateur AROPE), l'indicateur de privation des enfants représente la proportion d'enfants âgés de 1 à 15 ans manquant de produits de consommation courante pour des raisons économiques. Ces produits figurent sur une liste de 17 articles, qui contient des produits spécifiques aux enfants ainsi que des articles ménagers repris de l'indicateur de privation matérielle concernant toute la population. Les enfants sont considérés comme défavorisés s'il leur manque au moins trois articles de cette liste (voir annexe II).

79

En mars 2018, soit cinq ans après l'annonce de sa mise en place, l'indicateur de privation matérielle spécifique aux enfants a finalement été adopté par le comité de la protection sociale. En juillet 2019, les premières (et jusqu'à présent les seules) données relatives à la privation matérielle des enfants (collectées dans le cadre d'une enquête), ont été publiées. Elles ne concernaient que 2014 et aucune autre donnée n'était disponible. L'indicateur de privation des enfants sera disponible tous les trois ans, et non chaque année, et ce à partir de 2021²⁵.

80

Lorsque l'on compare l'indicateur de privation matérielle spécifique aux enfants avec l'indicateur de privation matérielle aigüe (l'un des sous-indicateurs servant à calculer l'indicateur AROPE) (voir annexe II) pour le même groupe d'âge, le premier affiche, dans tous les États membres, des valeurs plus élevées que le second (voir figure 7).

81

Les besoins et le niveau de vie des enfants peuvent être différents de ceux des adultes, y compris au sein d'un même foyer. L'indicateur de privation matérielle spécifique aux enfants permet de donner une image différente et plus précise du niveau réel de pauvreté touchant les enfants.

La mesure de la pauvreté des enfants varie d'un État membre à l'autre

82

Un indicateur est la représentation d'une tendance visant à suivre au fil du temps les changements mesurables dans un domaine d'action. L'indicateur AROPE est le principal outil de mesure de la pauvreté dans le cadre de la stratégie Europe 2020. Son atout premier est de permettre les comparaisons entre États membres et différentes périodes grâce à la collecte de données normalisées au sein du système statistique européen.

83

Cependant, dans tous les États membres visités, les autorités nationales disposent d'un certain nombre d'indicateurs qui leur sont propres, qu'elles considèrent comme pertinents pour leur situation nationale et qu'elles utilisent dans leurs stratégies, leurs politiques, ainsi qu'à des fins de suivi. En conséquence, différentes informations existent concernant le niveau de pauvreté de la population en général et des enfants en particulier dans les États membres (voir encadré 6).

84

Comme les indicateurs et les informations sur la pauvreté des enfants varient d'un État membre à l'autre puisqu'ils sont basés sur des données nationales non harmonisées, il est difficile pour les parties prenantes d'évaluer la situation en la matière.

La mise en œuvre de la garantie pour l'enfance nécessite des informations suffisantes

Garantie pour l'enfance proposée par le Parlement européen

85

En avril 2019, le Parlement européen a modifié la proposition de règlement FSE+ pour la période de programmation 2021‑2027²⁶ et a proposé d'introduire une garantie pour l'enfance²⁷ pour lutter contre la pauvreté des enfants. La proposition modifiée de FSE+ comporte une exigence selon laquelle chaque État membre devrait consacrer au moins 5 % de ses ressources provenant du volet FSE+ à des mesures de lutte contre la pauvreté infantile. Ces ressources pourraient également directement contribuer à la mise en œuvre de la garantie pour l'enfance.

86

En 2018, la Commission a débuté la mise en œuvre de la phase I de l'action préparatoire relative à la garantie pour l'enfance demandée par le Parlement européen.

• Cette première phase, qui consistait en une étude de faisabilité, a été finalisée en avril 2020. Il s'agissait d'explorer la faisabilité d'une garantie pour l'enfance en analysant les conditions de mise en œuvre d'une telle initiative et d'évaluer si elle apporterait une valeur ajoutée aux cadres de l'UE et nationaux déjà en place, devenant ainsi un instrument utile supplémentaire.
• La deuxième phase de l'action préparatoire consiste en une étude économique et de faisabilité portant sur le coût et les bénéfices d'une garantie pour les enfants exposés au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale au sein de l'UE. Cette phase devrait être achevée en mai 2021.
• La troisième phase correspondra à la mise en œuvre, par l'UNICEF, de trois à cinq projets pilotes au niveau local dans les États membres. Elle se poursuivra jusqu'en 2022. La phase III consistera en une série de projets pilotes à mettre en œuvre dans quatre États membres. Elle comprendra également une série de travaux d'approfondissement nationaux de nature politique et programmatique ainsi que l'établissement de plans d'action nationaux concernant la pauvreté infantile et l'exclusion sociale dans un certain nombre d'États membres.

87

L'action préparatoire de la garantie pour l'enfance, notamment l'étude de faisabilité de la phase I et l'étude de faisabilité économique de la phase II, guidera l'élaboration de l'initiative politique. Ces deux phases nécessitent de collecter et d'exploiter des informations qui soient à la fois complètes, à jour et de qualité. À défaut, il y a un risque que les mesures appropriées ne soient pas prises et que les fonds adéquats ne soient pas disponibles.

88

La première phase de l'étude ne fournit pas de vue d'ensemble complète, ni d'exemples de mesures financées par le FSE qui auraient été efficaces dans la lutte contre la pauvreté des enfants. S'il existe bien une vue d'ensemble des financements disponibles au titre des Fonds ESI, les chiffres présentés ne sont que des estimations dans la mesure où la conclusion de l'étude indique que les investissements en faveur des enfants ne sont pas clairement visibles dans le cadre stratégique et de suivi de la plupart des Fonds de l'UE.

89

Les informations disponibles à l'heure actuelle à l'issue de la première phase de l'action préparatoire de la garantie pour l'enfance (étude de faisabilité) rendent ainsi difficile la prise d'une décision éclairée concernant la forme que devrait prendre la garantie pour l'enfance, y compris les mesures et les financements qui permettraient d'avoir un effet positif sur le niveau de la pauvreté infantile dans l'UE et de garantir l'engagement des États membres.

90

En outre, nous relevons que la troisième phase (pilote) s'achèvera au plus tôt en 2022, c'est-à-dire au moment où, en principe, la nouvelle période de programmation aura déjà commencé et où les programmes opérationnels relevant du FSE auront déjà été adoptés.

Conclusions et recommandations

91

La pauvreté des enfants demeure un problème grave au sein de l'UE, puisque près d'un enfant sur quatre est toujours exposé au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale.

92

La lutte contre la pauvreté infantile relève principalement de la compétence des États membres, mais la Commission a également un rôle à jouer. Ses instruments juridiques non contraignants ont par définition une utilité limitée, mais elle dispose d'outils plus porteurs tels que le Semestre européen et le ciblage des fonds de l'UE par l'intermédiaire des accords de partenariat des programmes opérationnels. Toutefois, en l'absence d'informations directement liées à la pauvreté des enfants, il est très difficile, voire impossible, d'évaluer la contribution effective de ces outils aux efforts fournis par les États membres.

La Recommandation s'est avérée une initiative positive mais son impact est difficile, voire impossible, à évaluer

93

Bien qu'elle ne soit pas juridiquement contraignante, la Recommandation était une initiative positive permettant d'appréhender la lutte contre la pauvreté des enfants de manière globale, dans le cadre d'une approche intégrée (points 14 et 15). La Commission a fourni une assistance spécifique aux États membres pour l'appliquer, mais la Recommandation n'était pas accompagnée d'une feuille de route qui aurait établi un plan de mise en œuvre «visible» et aisément compréhensible par ces derniers (points 18 et 19). La plateforme EPIC ne contient que peu d'informations concernant les meilleures pratiques utilisées par les États membres pour lutter contre la pauvreté des enfants (point 22).

94

La progression de la concrétisation de la Recommandation ne peut pas être évaluée compte tenu de l'absence d'objectifs mesurables et d'échéances (point 28). L'étude effectuée en 2017 par le Réseau européen de politique sociale à la demande de la Commission a confirmé qu'il était difficile, voire impossible, d'évaluer dans quelle mesure les améliorations dans les politiques nationales des États membres pouvaient être attribuées à la Recommandation, mais indique que les changements n'ont été que mineurs dans de nombreux pays (point 33).

Le socle européen des droits sociaux: une grande initiative sociale tournée vers l'avenir, mais dont les principes relatifs aux enfants restent trop généraux

95

Le socle européen des droits sociaux a permis de renforcer la prise de conscience relative aux politiques sociales au sein de l'UE, y compris concernant la pauvreté des enfants. Cependant, le principe n° 11 est d'ordre général et ne fait que reprendre ce qui figure en détail, sous forme de mesures spécifiques, dans la Recommandation (points 40 à 42).

96

Un plan d'action visant à mettre pleinement en œuvre le socle européen des droits sociaux sera présenté début 2021. Si l'on peut se féliciter de cette initiative, sa concrétisation est essentielle pour fournir un aperçu de l'évolution de l'application des différents principes (point 44).

97

La mise en œuvre du socle européen est comprise dans l'un des cinq objectifs stratégiques définis dans la proposition de règlement portant dispositions communes pour la période 2021‑2027. Ce nouvel accent qu'il est proposé de mettre sur le socle européen des droits sociaux pour la période de programmation 2021‑2027 peut permettre de centrer des mesures et des financements sur la lutte contre la pauvreté des enfants (points 45 à 47).

Recommandation n° 1 – La pauvreté des enfants devrait constituer l'un des axes du plan d'action pour le socle européen des droits sociaux

La Commission devrait inclure, dans son plan d'action pour le socle européen des droits sociaux, des actions et des objectifs visant à lutter contre la pauvreté des enfants.

Quand? D'ici au début du cadre financier pluriannuel 2021‑2027.

Les recommandations par pays du Semestre européen traitent rarement directement de la pauvreté des enfants

98

Le Semestre européen est conçu pour coordonner les efforts nationaux déployés afin d'atteindre les objectifs de la stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive. Les progrès accomplis à ce jour en vue de soustraire au moins 20 millions de personnes au risque de pauvreté d'ici à 2020 indiquent qu'il est peu probable que ce chiffre soit atteint (points 48 à 50).

99

Le taux de risque de pauvreté ou d'exclusion sociale des enfants au niveau de l'UE, s'il est «élevé» ou «très élevé», est un critère important dont la Commission tient compte pour proposer un projet de recommandation par pays relatif à la pauvreté des enfants. Le seuil interne utilisé à cette fin est supérieur aux niveaux moyens de l'UE concernant la pauvreté infantile pour la période concernée (point 54).

100

Entre 2016 et 2019, des recommandations par pays ont été adressées à des États membres dans les domaines relatifs aux politiques de la famille et de l'enfance, mais un seul d'entre eux a reçu une RPP concernant spécifiquement la pauvreté des enfants (point 56). Les services de la Commission ont expliqué dans ce contexte que le processus d'élaboration et de proposition de recommandations par pays ne dépendait pas seulement du taux d'enfants exposés au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale mais comprenait également l'évaluation d'autres éléments (point 57). Toutefois, la méthodologie spécifique pour déterminer les cas dans lesquels une éventuelle recommandation par pays devrait donner la priorité à la pauvreté infantile n'a pas été clairement définie (point 58).

Recommandation n° 2 – La pauvreté des enfants devrait être analysée et évaluée à la lumière d'orientations internes précises

La Commission devrait se doter d'orientations internes précises pour recenser les situations pouvant entraîner une éventuelle recommandation par pays directement axée sur la pauvreté infantile dans le cadre de l'analyse s'inscrivant dans le Semestre européen.

Quand? Dès le lancement du Semestre européen 2021.

L'efficacité des financements de l'UE pour la période 2014‑2020 concernant la lutte contre la pauvreté des enfants ne peut pas être évaluée

101

La Commission peut influer sur l'allocation de fonds de l'UE destinés à lutter contre la pauvreté des enfants au stade de la conception de la proposition de règlement portant dispositions communes ainsi que lors de l'approbation des accords de partenariat et des programmes opérationnels établis au niveau des États membres (point 59).

102

Le RPDC précise les secteurs et les domaines d'intervention dans lesquels le soutien financier de l'UE peut apporter la plus grande valeur ajoutée. Ces investissements ne ciblent toutefois pas directement la pauvreté des enfants (points 61 à 63).

103

Nous relevons que tous les PO examinés englobent des mesures qui pourraient indirectement contribuer à lutter contre la pauvreté des enfants. Toutefois, compte tenu du fait qu'il n'existe pas de priorité d'investissement spécifique à la pauvreté infantile ou d'indicateur pertinent y afférent, ni la Commission ni les États membres ne disposent d'informations concernant le montant des Fonds ESI utilisés directement pour lutter contre la pauvreté des enfants, pas plus que concernant les avancées réalisées dans ce domaine (points 71 à 74).

Recommandation n° 3 – Centrer les investissements sur la lutte contre la pauvreté des enfants et assurer leur suivi sur la période de programmation 2021‑2027

La Commission devrait veiller à ce que les accords de partenariat et les programmes opérationnels pour la période 2021‑2027 tiennent dûment compte de la pauvreté des enfants. Elle devrait notamment s'assurer que, lorsque des fonds sont affectés directement à la pauvreté des enfants, cela apparaisse clairement dans la logique d'intervention des accords de partenariat et des programmes.

La Commission devrait mettre en place un cadre de suivi permettant d'enregistrer les réalisations et les résultats des investissements effectués au titre des Fonds ESI sur la période 2021‑2027 et destinés à lutter contre la pauvreté dans tous les groupes d'âge, y compris les enfants.

Quand? D'ici au début du cadre financier pluriannuel 2021‑2027.

Les indicateurs reflètent différemment le phénomène de la pauvreté infantile

104

L'indicateur AROPE, qui mesure la pauvreté au sein de l'UE, constitue le principal indicateur permettant de suivre la réalisation de l'objectif de réduction de la pauvreté fixé dans la stratégie Europe 2020. Il s'agit d'un indicateur multidimensionnel composé de trois sous-indicateurs (points 76 et 77).

105

En 2013, la Commission a annoncé le début de travaux préparatoires relatifs à la mise en place d'un indicateur de privation matérielle portant spécifiquement sur les enfants, lequel a finalement été adopté en 2018. L'indicateur de privation matérielle spécifique aux enfants est davantage axé sur la situation de ces derniers. Il permet ainsi de donner une image différente et plus précise du niveau réel de pauvreté des enfants. Toutefois, il sera disponible tous les trois ans et à partir de 2021 (points 78 à 81).

106

Le principal atout de l'indicateur AROPE est de permettre les comparaisons entre États membres et différentes périodes. Cependant, dans tous les États membres visités, les autorités nationales disposent d'un certain nombre d'indicateurs qui leur sont propres et qu'elles considèrent comme pertinents pour leur situation nationale. Il en résulte une grande diversité d'informations et d'indicateurs nationaux sur la pauvreté des enfants dans l'UE, ce qui rend la situation difficile à évaluer pour les parties prenantes lorsqu'elles recourent à des sources de données nationales, non harmonisées (points 82 à 84).

La mise en œuvre de la garantie pour l'enfance nécessite des informations suffisantes

107

En avril 2019, le Parlement européen a modifié la proposition de règlement FSE+ pour la période de programmation 2021‑2027 et a proposé d'introduire une garantie pour l'enfance visant à lutter contre la pauvreté des enfants (point 85).

108

En 2018, la Commission a lancé une action préparatoire relative à cette garantie. L'étude de faisabilité (phase I) avait pour but d'évaluer la faisabilité, les possibilités de mise en œuvre et la valeur ajoutée d'une telle initiative. Trois phases distinctes sont prévues pour l'action préparatoire. Vu le calendrier de l'action, il sera difficile de disposer d'informations complètes en temps utile pour alimenter le processus décisionnel (points 85 et 86).

Recommandation n° 4 – Veiller à ce que les mesures nécessaires soient prises et que des renseignements aient été collectés en suffisance en vue de la mise en œuvre de la garantie européenne pour l'enfance

La Commission devrait veiller à ce que des informations suffisantes et fiables concernant les mesures et les financements qui permettraient d'avoir un effet positif sur le niveau de la pauvreté infantile dans l'UE ont été collectées et analysées en vue de l'élaboration d'une garantie européenne pour l'enfance.

Quand? D'ici au début du cadre financier pluriannuel 2021‑2027.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre II, présidée par M^me Iliana Ivanova, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 15 juillet 2020.

Annexes

Annexe I – Objectifs nationaux de lutte contre la pauvreté fixés dans la stratégie Europe 2020

UE/État membre	Pauvreté et exclusion sociale
EU‑28	Soustraire au moins 20 millions de personnes au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale (par rapport à 2008)*
Belgique	− 380 000 personnes
Bulgarie	Réduire de 260 000 le nombre de personnes vivant en situation de pauvreté financière
Tchéquie	− 100 000 personnes
Danemark	Réduire de 22 000 le nombre de personnes vivant dans des ménages à très faible intensité de travail
Allemagne	Réduire le nombre de chômeurs de longue durée (au chômage depuis plus d'un an) de 20 % par rapport aux niveaux de 2008, soit une réduction de 320 000 personnes
Estonie	Réduire à 15 % le nombre de personnes exposées au risque de pauvreté après transferts sociaux (contre 17,5 % en 2010)
Irlande	Réduire d'au moins 200 000 personnes la population en situation de pauvreté combinée (exposition à la pauvreté persistante, au risque de pauvreté ou à la privation d'éléments de base)
Grèce	− 450 000 personnes
Espagne	− 1 400 000 à − 1 500 000 personnes
France	− 1 900 000 personnes (par rapport à 2007)
Croatie	Ramener le nombre de personnes menacées de pauvreté ou d'exclusion sociale à 1 220 000
Italie	− 2 200 000 personnes
Chypre	- 27 000 personnes ou réduire le taux à 19,3 % de la population (contre 23,3 % en 2008)
Lettonie	Réduire de 121 000 le nombre de personnes vivant dans des ménages exposés au risque de pauvreté après transferts sociaux et/ou à très faible intensité de travail
Lituanie	- 170 000 personnes et limité à 814 000 personnes en 2020
Luxembourg	− 6 000 personnes
Hongrie	− 450 000 personnes
Malte	− 6 560 personnes
Pays-Bas	Réduire de 100 000 le nombre de personnes (âgées de 0 à 64 ans) vivant dans un ménage sans emploi (par rapport à 2008)
Autriche	− 235 000 personnes
Pologne	− 1 500 000 personnes
Portugal	− 200 000 personnes
Roumanie	− 580 000 personnes
Slovénie	− 40 000 personnes
Slovaquie	Réduire à 17,2 % le nombre de personnes exposées au risque de pauvreté après transferts sociaux (contre 20,6 % en 2008)
Finlande	Ramener le nombre de personnes vivant dans la pauvreté ou l'exclusion sociale à 770 000
Suède	Ramener à un niveau bien inférieur à 14 % le pourcentage de personnes de 20 à 64 ans qui ne font pas partie de la population active (à l'exception des étudiants à temps plein), des chômeurs de longue durée ou des personnes en congé de maladie de longue durée
Royaume-Uni	Aucun objectif dans le programme national de réforme, mais des objectifs chiffrés ont été fixés par la loi sur la pauvreté infantile de 2010 et la stratégie de lutte contre la pauvreté infantile pour la période 2011‑2014
Source d'informations et observations	Objectif de l'UE tel qu'exposé dans le document COM(2014) 130 final de la Commission européenne: État des lieux de la stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive (Bruxelles, 2014, p. 16). L'exposition au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale (At risk of poverty or social exclusion, abrégé en AROPE) se réfère à la situation de personnes exposées au risque de pauvreté monétaire, confrontées à une privation matérielle grave ou vivant dans un ménage à très faible intensité de travail. Le nombre total de personnes exposées au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale est inférieur à la somme des nombres de personnes comptabilisées dans chacune des trois formes de pauvreté ou d'exclusion sociale, car certaines personnes sont affectées simultanément par plusieurs de ces situations. *2008 est pris comme année de base, car une grande partie des indicateurs sociaux utilisés pour mesurer les trois dimensions de la pauvreté ne sont disponibles qu'à partir de cette année-là. Le suivi renvoie à l'EU‑27, étant donné que la Croatie a adhéré à l'UE en 2013 et que ses données ne sont disponibles qu'à partir de 2010. Objectifs nationaux tels qu'exposés dans les derniers programmes nationaux de réforme. Les définitions des objectifs nationaux sont comparables à l'objectif de l'UE, sauf pour la Bulgarie, le Danemark, l'Allemagne, l'Estonie, l'Irlande, la Lettonie, les Pays-Bas et la Suède (voir les observations particulières par pays). Le calcul des valeurs cibles diffère du calcul de la valeur cible de l'UE pour l'Estonie, la France, la Croatie, la Slovaquie, la Finlande et la Suède (voir observations particulières par pays).

Annexe II – Comparaison entre les éléments figurant dans l'indicateur de privation matérielle aiguë et dans l'indicateur de privation matérielle spécifique aux enfants

Privation matérielle aiguë	Privation matérielle spécifique aux enfants
Payer son loyer ou les factures d'eau, de gaz ou d'électricité	Enfant: Quelques nouveaux vêtements
Chauffer correctement son logement	Enfant: Deux paires de chaussures
Faire face à des dépenses imprévues	Enfant: Fruits et légumes frais chaque jour
Consommer de la viande, du poisson ou un équivalent protéinique tous les deux jours	Enfant: Viande, poulet, poisson chaque jour
Partir en vacances une semaine loin de la maison	Enfant: Livres adaptés
Voiture	Enfant: Équipements de loisirs de plein air
Avoir une machine à laver	Enfant: Jeux d'intérieur
Avoir une télévision couleur	Enfant: Activités de loisirs
Avoir un téléphone	Enfant: Célébrations
	Enfant: Inviter des amis
	Enfant: Voyages scolaires
	Enfant: Vacances
	Ménage: Remplacement du mobilier vétuste
	Ménage: Arriérés
	Ménage: Internet
	Ménage: Logement correctement chauffé
	Ménage: Voiture

Annexe III – Pourcentage de la population (âgée de 0 à 17 ans) exposée au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale (AROPE) au sein de l'UE (2008‑2018)

N	GEO/TIME	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
1	Union européenne	26,5	26,5	27,6	27,3	28,1	27,9	27,8	27,1	26,4	24,9	24,3
2	Zone euro	23,6	24,1	25,2	25,3	25,5	25,0	25,7	25,4	25,3	24,3	23,5
3	Belgique	21,3	20,5	23,2	23,3	22,8	21,9	23,2	23,3	21,6	22,0	23,2
4	Bulgarie	44,2	47,3	49,8	51,8	52,3	51,5	45,2	43,7	45,6	41,6	33,7
5	Tchéquie	18,6	17,2	18,9	20,0	18,8	16,4	19,5	18,5	17,4	14,2	13,2
6	Danemark	12,7	14,0	15,1	15,7	14,9	15,4	14,5	15,7	13,9	14,5	15,2
7	Allemagne	20,1	20,4	21,7	19,9	18,4	19,4	19,6	18,5	19,3	18,0	17,3
8	Estonie	19,4	24,5	24,0	24,8	22,4	22,3	23,8	22,5	21,2	18,8	17,9
9	Irlande	26,6	31,4	34,1	34,1	33,2	34,4	30,4	29,0	27,3	25,2	23,9
10	Grèce	28,7	30,0	28,7	30,4	35,4	38,1	36,7	37,8	37,5	36,2	33,3
11	Espagne	30,1	32,0	33,3	32,2	32,4	32,6	35,8	34,4	32,9	31,3	29,5
12	France	21,2	21,2	22,9	23,0	23,2	20,8	21,6	21,2	22,6	22,1	22,9
13	Croatie	s,o,	s,o,	29,4	31,1	34,8	29,3	29,0	28,2	26,6	25,8	23,7
14	Italie	28,4	28,7	29,5	31,5	34,1	32,0	32,1	33,5	33,2	32,1	30,6
15	Chypre	21,5	20,2	21,8	23,4	27,5	27,7	24,7	28,9	29,6	25,5	25,5
16	Lettonie	32,4	38,4	42,2	44,1	40,0	38,4	35,3	31,3	24,7	23,9	22,5
17	Lituanie	29,1	30,8	35,8	34,6	31,9	35,4	28,9	32,7	32,4	31,6	28,0
18	Luxembourg	20,9	23,7	22,3	21,7	24,6	26,0	26,4	23,0	22,7	23,6	23,5
19	Hongrie	33,4	37,2	38,7	40,4	41,9	43,9	41,8	36,1	33,6	31,6	23,8
20	Malte	25,0	26,5	26,7	27,8	31,0	33,0	31,8	28,4	24,0	23,0	22,8
21	Pays-Bas	15,5	17,5	16,9	18,0	16,9	17,0	17,1	16,8	17,6	16,6	15,2
22	Autriche	22,9	20,8	22,4	22,1	20,9	22,9	23,3	22,3	20,0	23,0	21,6
23	Pologne	32,9	31,0	30,8	29,8	29,3	29,8	28,2	26,6	24,2	17,9	17,2
24	Portugal	29,5	28,7	28,7	28,6	27,8	31,7	31,4	29,6	27,0	24,2	21,9
25	Roumanie	50,9	50,6	48,1	49,2	52,5	51,4	50,7	46,8	49,2	41,7	38,1
26	Slovénie	15,3	15,1	15,2	17,3	16,4	17,5	17,7	16,6	14,9	15,1	13,1
27	Slovaquie	24,3	23,7	25,3	26,0	26,6	25,5	23,6	24,9	24,4	22,5	23,8
28	Finlande	15,1	14,0	14,2	16,1	14,9	13,0	15,6	14,9	14,7	15,1	16,0
29	Suède	17,3	18,8	19,2	20,3	19,4	20,2	20,5	19,8	19,9	19,4	20,6
30	Royaume-Uni	29,6	27,4	29,7	26,9	31,2	32,6	31,2	30,3	27,2	27,4	29,9

Remarque: n.d.: non disponible.

Source: Données d'Eurostat extraites le 20 décembre 2019.

Sigles, acronymes et dénominations abrégées

AP: accord de partenariat

AROP: (At-risk-of-poverty) exposé au risque de pauvreté

AROPE: (At-risk-of-poverty-or-social-exclusion) exposé au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale

CPS: comité de la protection sociale

EPSR: socle européen des droits sociaux

ESPN: (European Social Policy Network) Réseau européen de politique sociale

Fonds ESI: Fonds structurels et d'investissement européens

NRP: National Reform Programmes

OT: objectif thématique

PO: programme opérationnel

RPDC: règlement portant dispositions communes

RPP: recommandation par pays

SSE: système statistique européen

Glossaire

Accords de partenariat (AP): conclus entre la Commission européenne et chaque État membre pour la période de programmation 2014‑2020, ils décrivent la manière dont les autorités nationales prévoient d'utiliser les financements des Fonds structurels et d'investissement européens et exposent les objectifs stratégiques et les priorités d'investissement pour chaque pays, en les rapprochant des objectifs généraux de la stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive. Ils comprennent également un résumé de l'évaluation du respect des conditions ex ante applicables et, lorsque celles-ci ne sont pas remplies, une liste indicative des mesures à prendre et des organismes compétents, ainsi que le calendrier de mise en œuvre de ces mesures et une description de la méthodologie et des mécanismes visant à assurer la cohérence dans le fonctionnement des cadres de performance. Ils sont élaborés par l'État membre en consultation avec la Commission et doivent être adoptés par cette dernière.

Comité de la protection sociale (CPS): le CPS joue un rôle consultatif auprès des ministres de l'emploi et des affaires sociales (Conseil EPSCO).

Conditions ex ante: ce sont des exigences qui reposent sur des critères prédéfinis établis dans le règlement portant dispositions communes (RPDC) et qui sont considérées comme des conditions préalables à l'utilisation efficace et efficiente des financements de l'UE pour l'ensemble des Fonds ESI. Lors de l'élaboration des programmes opérationnels relevant du FEDER, du FC et du FSE pour la période de programmation 2014‑2020, les États membres devaient vérifier si ces conditions étaient remplies. Si tel n'était pas le cas, ils étaient tenus d'établir des plans d'action devant permettre d'y satisfaire pour le 31 décembre 2016.

Exposé au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale (AROPE): la proportion de personnes exposées au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale correspond à la somme des personnes exposées au risque de pauvreté (AROP) et des personnes vivant dans un dénuement matériel extrême ou dans un ménage à très faible intensité de travail. Chaque personne n'est comptée qu'une seule fois, même si son profil correspond à plusieurs sous-indicateurs. Ce taux, qui reflète la part de la population totale menacée de pauvreté ou d'exclusion sociale, constitue le principal indicateur de suivi de l'objectif de réduction de la pauvreté fixé dans la stratégie Europe 2020.

Fonds structurels et d'investissement européens (Fonds ESI): ils comprennent le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen, le Fonds de cohésion, le Fonds européen agricole pour le développement rural et le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et font l'objet d'une gestion conjointe par la Commission européenne et les États de l'UE.

L'indicateur AROP (at risk of poverty, exposé au risque de pauvreté) est un sous-composant de l'indicateur AROPE: la proportion de personnes exposées au risque de pauvreté correspond à l'ensemble des personnes dont le revenu disponible équivalent (après transferts sociaux) se situe en dessous du seuil de risque de pauvreté, fixé à 60 % du revenu disponible équivalent médian national après transferts sociaux.

Objectif thématique (OT): Il s'agit d'un élément structurant des accords de partenariat. Il est prédéfini par la législation et reprend une série d'objectifs devant être soutenus avec l'aide des Fonds structurels et d'investissement européens. Les objectifs thématiques font le lien avec les objectifs stratégiques arrêtés au niveau de l'UE.

Pauvreté des enfants: cette notion correspond au pourcentage d'enfants (âgés de 0 à 17 ans) de l'Union européenne exposés au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale (AROPE). Les enfants sont considérés comme étant exposés au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale quand ils vivent dans des foyers confrontés à au moins un des trois problèmes suivants: risque de pauvreté après transferts sociaux (pauvreté monétaire), privation matérielle aiguë ou ménage à très faible intensité de travail.

Programme opérationnel (PO): un PO établit les priorités et les objectifs spécifiques d'un État membre, ainsi que les modalités d'utilisation des fonds (cofinancements de l'UE et cofinancements publics et privés au niveau national) au cours d'une période déterminée (en général sept ans) pour financer des projets. Les PO sont financés au titre du FEDER, du FC et/ou du FSE.

Recommandations par pays (RPP): ces documents spécifiques à chaque pays, établis par la Commission européenne, comportent une analyse de la situation économique du pays et proposent des recommandations concernant les mesures qu'il devrait adopter dans les 12 à 18 mois.

Semestre européen: il s'agit d'un cycle de coordination des politiques économiques et budgétaires au sein de l'UE, faisant partie du cadre de gouvernance économique de l'Union. Il se concentre sur la période des six premiers mois de chaque année, d'où le nom de «semestre». Dans le cadre du Semestre européen, les États membres alignent leurs politiques économiques et budgétaires sur les règles et les objectifs arrêtés au niveau de l'UE.

Socle européen des droits sociaux (EPSR): l'objectif du socle européen des droits sociaux est de conférer aux citoyens des droits nouveaux et plus efficaces, en se fondant sur 20 principes clés, proclamés par le Parlement européen, le Conseil et la Commission européenne au cours du sommet social pour des emplois équitables et la croissance à Göteborg, le 17 novembre 2017. La mise en œuvre des principes et des droits définis dans le socle européen des droits sociaux incombe conjointement aux institutions de l'Union européenne, aux États membres, aux partenaires sociaux et à d'autres parties prenantes.

Stratégie Europe 2020: il s'agit de la stratégie de croissance adoptée par l'UE pour les dix prochaines années et visant à faire sortir l'Union de la crise. Ses cinq objectifs thématiques concernent l'emploi, la recherche et le développement, le climat/l'énergie, l'éducation, l'inclusion sociale et la réduction de la pauvreté.

Système statistique européen (SSE): le SSE désigne le partenariat entre l'autorité statistique européenne, c'est-à-dire la Commission (Eurostat), et les instituts nationaux de statistique (INS) et autres autorités nationales chargés dans chaque État membre du développement, de la production et de la diffusion des statistiques européennes. Ce partenariat inclut également les pays de l'EEE et de l'AELE. Les États membres collectent des données et établissent des statistiques à des fins nationales et européennes. Le SSE fonctionne comme un réseau au sein duquel Eurostat est chargé de promouvoir l'harmonisation des statistiques, en étroite collaboration avec les autorités statistiques nationales.

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

L'audit de la performance objet du présent rapport a été réalisé par la Chambre II (Investissements en faveur de la cohésion, de la croissance et de l'inclusion), présidée par Mme Iliana Ivanova, Membre de la Cour. L'audit a été effectué sous la responsabilité de M. Tony Murphy, Membre de la Cour, assisté de: M. Wolfgang Stolz, chef de cabinet, et M. Brian Murphy, attaché de cabinet; M. Pietro Puricella, manager principal; M. Michele Zagordo, chef de mission; M^mes Marija Grguric, Cristina-Ioana Jianu, Agota Krenusz et Annekatrin Langer ainsi que M. Bernard Witkos, auditeurs; M. Peter Borsos, assistant de cabinet, M^me Niamh Mahon, secrétaire de cabinet; M^me Eve Ryan, stagiaire au sein du cabinet. L'assistance linguistique a été fournie par M^mes Hannah Critoph et Zuzanna Filipski.

En raison de la pandémie de COVID-19 et des conditions strictes de confinement, il n'a pas été possible de prendre l'équipe d'audit en photo.

Notes

¹ Eurostat, série de données sur les personnes exposées au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale.

² Paquet investissements sociaux, Communication de la Commission intitulée «Investir dans le domaine social en faveur de la croissance et de la cohésion, notamment par l'intermédiaire du Fonds social européen, au cours de la période 2014‑2020» (COM(2013) 83 final du 20 février 2013, p. 13).

³ UNICEF, A brief review of the social and economic returns to investing in children, juin 2012, disponible à l'adresse https://www.unicef.org/socialpolicy/files/Investing_in_Children.pdf

⁴ UNICEF, Right in Principle and in Practice: A Review of the Social and Economic Returns to Investing in Children, Social and Economic Working Paper, 2012, p. 33. Disponible à l'adresse: https://www.unicef.org/socialpolicy/files/Investing_in_Children.pdf

⁵ Communication de la Commission intitulée «Investir dans le domaine social en faveur de la croissance et de la cohésion, notamment par l'intermédiaire du Fonds social européen, au cours de la période 2014‑2020» (COM(2013) 83 final du 20 février 2013).

⁶ Communication au Commissaire László Andor, DG EMPL, intitulée «Common Proposals for Implementing the Recommendation on Child Poverty and Well-being through a partnership approach», 1^er février 2013.

⁷ Selon Eurostat, le PIB de la Pologne s'élevait en 2018 à 2 120 milliards de zlotys.

⁸ Annexe à la recommandation 2013/112/UE de la Commission intitulée «Investir dans l'enfance pour briser le cercle vicieux de l'inégalité».

⁹ Hugh Frazer et Eric Marlier, «Progress across Europe in the implementation of the 2013 EU Recommendation on 'Investing in children: Breaking the cycle of disadvantage', A study of national policies», 2017.

¹⁰ Idem, p. 33 à 35.

¹¹ https://www.socialsummit17.se/

¹² Réunion du Conseil européen (14 décembre 2017) - Conclusions.

¹³ Voir «Une Union plus ambitieuse – Mon programme pour l'Europe» par la candidate à la présidence de la Commission européenne Ursula von der Leyen – Orientations politiques pour la prochaine Commission européenne 2019‑2024.

¹⁴ COM(2020) 14 final, «Une Europe sociale forte pour des transitions justes», 14 janvier 2020.

¹⁵ COM(2018) 375 final, 2018/0196 (COD), article 4.

¹⁶ 2018/0206 (COD), considérant 22.

¹⁷ Données d'Eurostat extraites le 7 janvier 2020.

¹⁸ États membres présentant les taux les plus élevés: Roumanie (38,1 %), Bulgarie (33,7 %) et Grèce (33,3 %).
États membres dans lesquels nous nous sommes rendus, mais dont les taux ne sont pas les plus élevés: Italie, Allemagne et Pologne.

¹⁹ À l'exception de la Grèce, qui n'était pas concernée par le Semestre européen avant 2019.

²⁰ COM(2016) 328 final.

²¹ Règlement n° 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013.

²² Article 9 du règlement (UE) n° 1303/2013.

²³ Article 3 du règlement (UE) n° 1304/2013 et article 5 du règlement (UE) n° 1301/2013.

²⁴ IT: Programme opérationnel national Inclusion – CCI 2014IT05SFOP001; RO PO Capital humain – CCI 2014RO05M9OP001; PL: PO Connaissance Éducation Croissance – CCI 2014PL05M9OP001; PO régional pour la voïvodie de Varmie-Mazurie 2014PL16M2OP014; DE: PO de la Saxe pour le FSE – CCI 2014DE05SFOP012.

²⁵ Règlement (UE) 2019/1700.

²⁶ Résolution législative du Parlement européen du 4 avril 2019 sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au Fonds social européen plus (FSE+) [COM(2018) 0382 – C8-0232/2018 – 2018/0206(COD)].

²⁷ Amendement 40, considérant 22 ter (nouveau) de la résolution législative du Parlement européen du 4 avril 2019 sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au Fonds social européen plus (FSE+) [COM(2018) 0382 – C8-0232/2018 – 2018/0206(COD)].

Calendrier

Étape	Date
Adoption du plan d'enquête / Début de l'audit	10.4.2019
Envoi officiel du projet de rapport à la Commission (ou à toute autre entité auditée)	4.6.2020
Adoption du rapport définitif après la procédure contradictoire	15.7.2020
Réception des réponses officielles de la Commission (ou de toute autre entité auditée) dans toutes les langues	12.8.2020

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