Budúcnosť agentúr EÚ – Potenciál na väčšiu flexibilitu a spoluprácu

Zhrnutie

Decentralizované agentúry a iné orgány EÚ (agentúry EÚ) sú subjekty, ktoré sa riadia európskym verejným právom a majú svoju vlastnú právnu subjektivitu, čím sa líšia od inštitúcií EÚ. V súčasnosti existuje 37 agentúr, ktoré sídlia v 23 členských štátoch a zabezpečujú širokú škálu otázok spoločného záujmu občanov EÚ. Väčšina z nich bola vytvorená v období 2000 až 2010. Zahŕňajú okrem iného agentúry pre bezpečnosť letectva, bezpečnosť potravín, odbornú prípravu, rovnaké príležitosti, stabilitu finančného a bankového sektora, životné prostredie, ochranu zvierat, migráciu a kontrolu hraníc. V roku 2018 predstavoval ich celkový ročný rozpočet 4,0 mld. EUR (čo zodpovedá 2,8 % všeobecného rozpočtu EÚ) a všetky agentúry spolu mali 8 957 zamestnancov (13,4 % všetkých zamestnancov pracujúcich v EÚ).

Dvor audítorov sa v minulosti zameriaval najmä na výkonnosť jednotlivých agentúr, no v tejto správe ide o prvé celkové posúdenie podmienok, ktoré zaviedla EÚ s cieľom zabezpečiť, aby agentúry účinne plnili svoje politiky v prospech všetkých občanov. Agentúry EÚ sa vyznačujú rozdielnymi štruktúrami riadenia, mandátmi a úlohami a jednotlivé agentúry boli vytvorené s cieľom reagovať na rôzne druhy problémov. V dôsledku toho je hodnotenie celkovej výkonnosti agentúr zložité. Ich spoločným cieľom však je vykonávať politiku EÚ a zabezpečiť európsku spoluprácu v záujme občanov EÚ.

Tento audit sme vykonali na základe záujmu Európskeho parlamentu, Európskej komisie a samotných agentúr EÚ. Cieľom tejto správy je otvoriť diskusiu o budúcom riadení výkonnosti agentúr zo strany EÚ. Vychádza z poznatkov, ktoré sme získali v rámci našich ročných finančných auditov agentúr a predchádzajúcich auditov výkonnosti jednotlivých agentúr. Tieto poznatky sme doplnili rozsiahlym preskúmaním kľúčových dokumentov inštitúcií a všetkých agentúr EÚ, rozhovormi s kľúčovými zamestnancami Komisie a agentúr, rozsiahlym prieskumom zainteresovaných strán agentúr, konzultáciou s dvomi skupinami expertov a zainteresovaných strán, analýzou s využitím techník veľkých dát týkajúcich sa odkazov na agentúry v médiách a porovnaním výkonnostného rámca EÚ pre agentúry s agentúrami v Spojených štátoch a Austrálii.

Naša celková audítorská otázka znela, či Komisia a agentúry zaviedli primerané podmienky, aby bola zabezpečená výkonnosť agentúr EÚ. Určili sme dve kľúčové kritériá relevantné pre všetky agentúry. Prvým je flexibilita pri vykonávaní príslušnej politiky EÚ a európskej spolupráce, najmä ak je rozsah pôsobnosti tejto politiky široký a podlieha zmenám v zložitom globálnom kontexte. Išlo o jeden zo zámerov spoločného prístupu, ktorý v roku 2012 podpísala Komisia, Rada a Parlament a v ktorom sa požaduje, aby sa všetky agentúry pravidelne vyhodnocovali. V praxi to však bolo len čiastočne zrealizované a zistili sme nedostatok pružnosti, pokiaľ ide o zriaďovanie, fungovanie a možné rušenie agentúr.

Druhým kritériom výkonnosti, ktoré sme preskúmali, bol rozsah, v akom agentúry pôsobili ako centrá odborných znalostí a vytvárania sietí na vykonávanie politík EÚ. To si vyžaduje dobre organizovanú správu a spoluprácu. Zistili sme prípady, keď boli mechanizmy správy príliš zložité alebo príliš slabé, ako aj to, že informácie o výkonnosti boli zamerané skôr na výstupy a činnosti než na ich prínos k vykonávaniu politiky. Z nášho auditu ďalej vyplynulo, že nedostatočná spolupráca s členskými štátmi, priemyselným odvetvím, Komisiou alebo inými agentúrami a/alebo nedostatočná podpora bránia tomu, aby niektoré agentúry plnili svoju úlohu v plnom rozsahu.

Odporúčame, aby Komisia a agentúry:

1. zabezpečili relevantnosť, súdržnosť a pružnosť pri zriaďovaní agentúr;
2. prideľovali zdroje pružnejším spôsobom;
3. zlepšili správu, povinnosť zodpovedať sa a podávanie správ o výkonnosti;
4. posilnili úlohu agentúr ako centier odborných znalostí a vytvárania sietí.

Úvod

Rôznorodosť agentúr EÚ

Decentralizované agentúry a iné orgány EÚ (agentúry EÚ) sú subjekty, ktoré sa riadia európskym verejným právom a majú svoju vlastnú právnu subjektivitu, čím sa líšia od inštitúcií EÚ. Sú zriadené aktom sekundárneho práva. Existujú rôzne právne typy agentúr: šesť výkonných agentúr Komisie a 37 decentralizovaných agentúr EÚ. Výkonné agentúry Komisie pôsobia ako rozšírené pobočky Komisie na vykonávanie osobitných úloh v mene Komisie. V tejto správe označuje termín „agentúry“ decentralizované agentúry a iné orgány EÚ, pokiaľ nie je stanovené inak.

Agentúry zriaďuje zákonodarca (Rada a Parlament) na základe návrhu Komisie na neobmedzené obdobie. Vedie ich správna rada, v ktorej sú okrem iného zástupcovia z členských štátov aj Komisie. Prispievajú k vykonávaniu politík EÚ a podporujú spoluprácu medzi EÚ a národnými vládami prostredníctvom sústredenia technickej expertízy.

Zdroj: Všeobecný rozpočet EÚ na rok 2018 a rozpočty agentúr na rok 2018, zostavil EDA.

V roku 2018 predstavoval celkový rozpočet všetkých agentúr (okrem SRB) 4,0 mld. EUR (t. j. 2,8 % všeobecného rozpočtu EÚ na rok 2018) (pozri ilustráciu 1). Celé názvy všetkých agentúr uvedených v tejto správe sa nachádzajú v prílohe I. Rozpočet SRB na rok 2018 s jej osobitným mandátom na zriadenie fondu na riešenie krízových situácií financovaného úverovými inštitúciami bol vo výške 6,9 mld. EUR (0,1 mld. EUR na administratívny rozpočet SRB a 6,8 mld. EUR na fond). V roku 2018 sa agentúry nachádzali v 23 členských štátoch (pozri ilustráciu 2) a mali 8 957 zamestnancov¹, t. j. 13,4 % všetkých zamestnancov inštitúcií a agentúr EÚ (pozri ilustráciu 3) zo všetkých členských štátov.

Zdroj: EDA.

Zdroj: EDA.

Prvé agentúry (Cedefop a Eurofound²) boli vytvorené v roku 1975. Po nadobudnutí účinnosti Jednotného európskeho aktu v roku 1987, ktorého cieľom bolo dokončenie vnútorného trhu do roku 1992, bolo v deväťdesiatych rokoch zriadených niekoľko ďalších agentúr, ale väčšina z nich bola vytvorená počas prvého desaťročia nového tisícročia (pozri ilustráciu 4).

Poznámka: Roky uvedené v ilustrácii znamenajú rok, v ktorom nadobudol účinnosť ustanovujúci akt

Zdroj: Výročná správa EDA o agentúrach EÚ za rozpočtový rok 2018.

Agentúry boli zakladané podľa toho, ako vznikali konkrétne potreby. Značný počet z nich bol zriadený alebo získal dodatočné úlohy v reakcii na krízu (napr. EBA, EIOPA, ESMA a SRB vo finančnom sektore, EASO a Frontex v otázkach migrácie a kontroly hraníc, EMSA a EFCA v oblasti námornej a rybárskej bezpečnosti). Väčšina agentúr bola zriadená ako nové orgány preberajúce úlohy, ktoré dovtedy vykonávala Komisia a/alebo členské štáty. Komisia to zdôvodňovala vysoko technickou povahou príslušných úloh alebo snahou o dosiahnutie efektívnosti: špecializovaný orgán je schopný plniť tie isté úlohy efektívnejším alebo flexibilnejším spôsobom a takisto dokáže lepšie prilákať kompetentných špecializovaných zamestnancov a zhromažďovať odborné poznatky. Niektoré agentúry (napr. Europol, EBA, EIOPA a ESMA) boli nástupcami nadnárodných orgánov na európskej úrovni.

Agentúry môžu byť zoskupené rôznymi spôsobmi, napríklad podľa ich hlavných úloh a zodpovednosti:

1. prvá skupina agentúr podporuje ciele vnútorného trhu, zdravia a životného prostredia v súvislosti s registráciami, certifikáciami a autorizáciami na úrovni EÚ (napr. CPVO, EASA, ECHA, EUIPO, EFSA a EMA);
2. druhá skupina s mandátmi v oblasti bezpečnosti a spravodlivosti má viac prevádzkových povinností a pomáha členským štátom koordináciou spoločných činností (napr. CEPOL, EASO, Eurojust, Europol a Frontex);
3. tretia skupina má povinnosti najmä v oblasti tvorby pravidiel a dohľadu (napr. ACER, EBA, EIOPA a ESMA, ktoré pripravujú technické normy pre energetický a finančný sektor a zabezpečujú spoločný postup dohľadu v celej EÚ);
4. posledná skupina sa zaoberá najmä výskumom, zberom údajov a analýzou zameranou na podporu inštitúcií EÚ a členských štátov pri vypracúvaní politík založených na dôkazoch (napr. Cedefop, EIGE a FRA).

Prechod od súladu k výkonnosti

Každá agentúra je založená osobitným a špecifickým ustanovujúcim aktom. Vzhľadom na osobitné činnosti každej agentúry, agentúry sa líšia, pokiaľ ide o model správy, zdroje financovania, požiadavky na hodnotenie atď.

Parlament, Rada a Komisia podpísali v roku 2012 spoločné vyhlásenie o spoločnom prístupe pre agentúry, ktoré predstavuje posun od riadenia zameraného na financovanie a súlad k forme riadenia orientovanej viac na výkonnosť. V spoločnom prístupe sa zdôrazňovalo, že riaditelia agentúr by mali niesť väčšiu zodpovednosť za výkonnosť. Ďalej bola navrhnutá dvojstupňová riadiaca štruktúra, ak by to malo priniesť väčšiu efektívnosť (správne rady a výkonné rady), ročné a viacročné pracovné programy, výročné správy o činnosti, ukazovatele výkonnosti agentúr a ich riaditeľov, zavedenie systémov zostavovania a riadenia rozpočtu podľa činností (ABB/ABM), pravidelné externé hodnotenia atď.

Komisia okrem toho vytvorila rôzne nástroje na ďalší rozvoj rámca riadenia a monitorovania zameraného na výkonnosť. Patrí sem rámcové nariadenie o rozpočtových pravidlách pre agentúry (2013,zrušené a nahradené v roku 2019), usmernenia na vypracovanie jednotných programových dokumentov (JPD), ktoré kombinujú ročný pracovný program agentúry s priebežným pracovným programom na obdobie troch rokov, a konsolidované výročné správy o činnosti v roku (za rok 2014 a revidované v roku 2020), ktorým sa stanoví najnovší rámec pre rozpočet, plánovanie, výkonnosť a riadenie pre decentralizované agentúry a usmernenia o lepšej právnej regulácii a súbor nástrojov pre lepšiu právnu reguláciu (2017).

K vytvoreniu kultúry väčšej orientácie na výkonnosť takisto prispela sieť agentúr EÚ (EUAN), ktorú zriadili agentúry s cieľom zlepšiť svoju viditeľnosť a identifikovať možné synergie. V roku 2012 zriadila EUAN sieť na rozvoj výkonnosti (PDN), ktorá aktívne uľahčuje výmenu postupov, spoluprácu v otázkach týkajúcich sa výkonnosti a do určitej miery, podľa možností, zdieľanie služieb. Sieť na rozvoj výkonnosti vytvorila nástroje, ako je príručka hodnotenia pre agentúry (2018), „Súbor nástrojov sebahodnotenia na vykonávanie orientácií založených na výkonnosti/výsledkoch“ (2018) a databáza KPI (prebieha).

V dôsledku uvedených nástrojov a opatrení týkajúcich sa výkonnosti silnejú medzi čoraz väčším počtom agentúr tendencie k harmonizácii a zosúladeniu, hoci miera vykonávania je stále rozdielna. Nástroje a opatrenia zároveň priniesli pre každú agentúru množstvo informácií týkajúcich sa jej činností a výstupov.

Rozsah auditu a audítorský prístup

Naša celková audítorská otázka znela, či sú zavedené primerané podmienky na zabezpečenie výkonnosti agentúr. V čase úpravy strategických priorít EÚ a obmedzených zdrojov na vykonávanie jej politík v záujme občanov si táto správa kladie za cieľ nastoliť diskusiu o budúcom riadení výkonnosti agentúr EÚ. Zamerali sme sa na tieto dve kritériá:

1. Spôsob, akým sa agentúry zriaďujú, fungujú a sú prípadne rušené (t. j. životný cyklus agentúr) by mal byť flexibilný, aby sa mohla vykonávať politika EÚ a posilniť európska spolupráca. To znamená, že:
1. najlepšou možnosťou by malo byť zverenie úloh agentúre, v porovnaní s ich vykonávaním buď samotnou Komisiou alebo (v súlade so zásadou subsidiarity) členskými štátmi;
2. relevantnosť a súdržnosť existujúcich agentúr by sa mala pravidelne hodnotiť s cieľom dosiahnuť možné synergie a úspory z rozsahu;
3. agentúry potrebujú primerané ľudské a finančné zdroje na plnenie svojich mandátov a splnenie všetkých úloh;
4. proces plánovania, ktorým sa riadi činnosť každej agentúry, by mal byť dostatočne flexibilný, aby agentúram umožnil reagovať na rýchlo sa meniace prostredie.
2. Agentúry by mali v plnej miere využívať svoj potenciál centier odborných znalostí a vytvárania sietí na podporu spoločného využívania odborných znalostí, aby členské štáty mohli spolu dosiahnuť spoločné záujmy a podľa možností spoločné politické ciele a vykonávať funkciu siete pre posilnenú spoluprácu s ostatnými európskymi a medzinárodnými partnermi. To zahŕňa:
1. vyhovujúcu štruktúru riadenia;
2. primerané opatrenia v oblasti zodpovednosti zahŕňajúce zainteresované strany;
3. dobrú komunikáciu so zainteresovanými stranami a občanmi EÚ;
4. účinnú spoluprácu s inými orgánmi, verejnými aj súkromnými, na vnútroštátnej, európskej a medzinárodnej úrovni.

Súbor kritérií sme stanovili na základe osobitných nariadení agentúr, rámcového nariadenia o rozpočtových pravidlách, usmernení a nástrojov Komisie o „lepšej právnej regulácii“³, spoločného vyhlásenia o spoločnom prístupe a „plánu o následných opatreniach týkajúcich sa spoločného prístupu k decentralizovaným agentúram EÚ“, ako aj ďalších usmernení, ktoré poskytla sieť agentúr EÚ.

Audit sa uskutočnil od marca do septembra 2019. Týka sa decentralizovaných agentúr EÚ a ich partnerských generálnych riaditeľstiev (GR) v Komisii (pozri prílohu II). Na výkonné agentúry Komisie sa odvolávame v prípade potreby len na účely porovnania.

Audítorské dôkazy sme získavali týmto spôsobom:

• preskúmaním kľúčových dokumentov všetkých agentúr (základné nariadenia, výročné správy, programové dokumenty, hodnotiace a audítorské správy, posúdenia vplyvu, zápisnice zo zasadnutí správnej rady atď.),
• viac ako 250 rozhovormi s manažérmi a kľúčovými zamestnancami 21 agentúr a 10 generálnych riaditeľstiev Komisie, ktoré sú partnerskými generálnymi riaditeľstvami 32 agentúr,
• prieskumom medzi 2 500 zainteresovanými stranami agentúr (pozri prílohu III), vrátane členov správnej rady, úradníkov členských štátov, zástupcov priemyselných a spotrebiteľských organizácií, mimovládnych organizácií a akademických pracovníkov. Zoznam zainteresovaných strán poskytli samotné agentúry, ale konečný výber sme urobili my tak, aby boli zastúpené všetky hlavné skupiny zainteresovaných strán. Dostali sme 1 000 odpovedí.
• analýzou s využitím techník veľkých dát týkajúcich sa odkazov na agentúry v médiách, ktoré zachytil systém Europe Media monitor (Európsky mediálny monitor – EMM) od januára 2018 do júla 2019 (pozri prílohu IV). Dátový súbor obsahoval vyše 200 000 spravodajských článkov, v ktorých bolo uvedených viac ako 5 000 rôznych spravodajských zdrojov vo viac ako 160 krajinách.
• dvoma diskusiami za okrúhlym stolom s akademickou obcou a odborníkmi z praxe z Komisie, Rady a Parlamentu. Diskusie sa uskutočnili v júni a septembri 2019 a otvorenú pozvánku dostalo vyše 40 akademických pracovníkov a odborníkov z praxe, ktorí majú skúsenosti s riadením agentúr EÚ alebo o nich publikovali, pričom na diskusiách bolo pätnásť účastníkov. Na prvej diskusii sa ako pozorovateľ zúčastnilo aj GR pre rozpočet.

Pripomienky

Životný cyklus agentúr je nedostatočne flexibilný

Komisia pri návrhoch o zriadení agentúry nie vždy jednoznačne zohľadňuje alternatívy

Pred zriadením novej agentúry musí Komisia posúdiť, či ide o najlepšiu možnosť v porovnaní s alternatívami, ako napríklad, či má úlohy vykonávať sama, prostredníctvom medzivládnej spolupráce, externého zadávania úloh súkromným subjektom alebo úpravou misie existujúcej agentúry. Najlepšia možnosť by mala zodpovedať potrebám.

V súlade s politikou Komisie na dosiahnutie lepšej právnej regulácie⁴ sa posúdenie vplyvu vyžaduje v prípade iniciatív, ktoré pravdepodobne budú mať významný hospodársky, environmentálny alebo sociálny vplyv (pozri rámček 1). Pred návrhom o zriadení novej agentúry by Komisia mala preukázať pridanú hodnotu tohto rozhodnutia prostredníctvom posúdenia vplyvu. Výbor Komisie pre kontrolu regulácie kontroluje kvalitu návrhov posúdení vplyvu a v zásade bez potrebného kladného stanoviska tohto výboru nie je možné predložiť iniciatívu na schválenie kolégiu komisárov.

Od roku 2004 bolo k všetkým návrhom Komisie na zriadenie novej agentúry a iných orgánov, vrátane tých, ktoré sa týkali najnovších agentúr EPPO (2017) a ELA (2018), pripojené posúdenie vplyvu. Výbor pre kontrolu regulácie vydal v prípade Európskej prokuratúry kladné stanovisko a domnieval sa, že prokuratúra je potrebná a že jej ciele a úlohy sú jasne stanovené. V prípade agentúry ELA však výbor vzniesol výhradu ku kladnému stanovisku týkajúcemu sa tejto agentúry, keďže v posúdení vplyvu sa jasne neriešila otázka súdržnosti medzi agentúrou ELA a inými agentúrami v oblasti pôsobnosti GR EMPL (Cedefop, Eurofound, EU-OSHA a ELA), ktorá už bola označená za prípad prekrývania v rámci nedávno vykonaného externého hodnotenia⁵.

Zriadeniu SRB predchádzalo v roku 2012 posúdenie vplyvu smernice o ozdravení a riešení krízových situácií bánk. V posúdení sa navrhlo zriadenie kolégií pre riešenie krízových situácií s pomocou EBA, ale v konečnom dôsledku bola vytvorená nová agentúra s cieľom zabezpečiť efektívne a konzistentné fungovanie jednotného mechanizmu riešenia krízových situácií a riadiť jednotný fond na riešenie krízových situácií.

Potreba autonómie a zložitých mechanizmov riadenia spojených s agentúrou nie je vždy zrejmá. Najmä GSA má v praxi veľmi obmedzenú autonómiu, keďže jej hlavnou úlohou je využívať globálny satelitný navigačný systém Galileo na základe dohody o delegovaní s Komisiou (90 % rozpočtu agentúry). Viacerí respondenti v prieskume zdôraznili, že rozhodovacie právomoci správnej rady GSA sú preto obmedzené. GSA vykonáva dohodu o delegovaní prostredníctvom niekoľkých komplexných zmlúv s partnermi z priemyslu a subjektmi verejného sektora.

Nakoniec sme zistili príklady, keď bolo politické rozhodnutie zriadiť novú agentúru prijaté ešte pred predložením návrhu Komisie a posúdenia vplyvu: FRA, EASO a ELA.

Relevantnosť a súdržnosť existujúcich agentúr nie sú dostatočne prehodnotené

Dôvody existencie agentúry sa musia v rôznych fázach životného cyklu agentúry prehodnotiť, aby sa overilo, či je ešte potrebná (relevantná) a či sú jej činnosti v súlade s činnosťami iných agentúr a ich partnerských generálnych riaditeľstiev. Ilustrácia 5 zobrazuje mnohonásobné vzťahy medzi agentúrami a generálnymi riaditeľstvami. Opätovné posúdenie možno vykonať rôznymi spôsobmi:

1. prostredníctvom nezávislého hodnotenia výkonnosti agentúry;
2. ako súčasť širšej „kontroly vhodnosti“, ktorá sa vzťahuje na celú oblasť politiky (pozri bod 27);
3. prostredníctvom nového posúdenia vplyvu v prípade prepracovania zakladajúceho nariadenia agentúry alebo pridelenia nových úloh prostredníctvom osobitného nariadenia.

Poznámka: GR DEFIS je partnerským generálnym riaditeľstvom pre GSA od 1. januára 2020.

Zdroj: EDA zostavil údaje na základe klasifikácie, ktorá sa nachádza na webovom sídle Komisie.

Podľa spoločného prístupu by nariadenie o zriadení agentúry malo obsahovať buď “doložku o ukončení platnosti“, alebo „doložku o preskúmaní“, na základe ktorej by Komisia mohla navrhnúť zmenu alebo zrušenie nariadenia, ak sa domnieva, že existencia agentúry už nie je odôvodnená vzhľadom na ciele, ktoré jej boli pridelené (pozri rámček 2). Sedem rokov po prijatí spoločného vyhlásenia o spoločnom prístupe má len sedem z 37 agentúr vo svojich zakladajúcich nariadeniach „doložku o ukončení platnosti“ a 13 agentúr „doložku o preskúmaní“.

V rokoch 2015 až 2019 boli prepracované zakladajúce nariadenia 13 agentúr, ale len k piatim návrhom bolo pripojené posúdenie vplyvu (úrad BEREC, CEPOL, EASA, ENISA a ERA). Vo všetkých piatich prípadoch vydal výbor pre kontrolu regulácie nakoniec kladné stanovisko, ale vyjadril jednu alebo viac výhrad. Ďalšie tri návrhy boli založené na ďalšom nedávnom posúdení vplyvu alebo kontrole vhodnosti (ACER, EFCA a EFSA). Päť zostávajúcich návrhov sa nezakladalo na žiadnom posúdení vplyvu: v štyroch prípadoch išlo o technické preskúmania (Cedefop, Eurofound, EU-OSHA a Eurojust) a jeden návrh bol považovaný za naliehavý (Frontex), čo znamenalo, že nebolo dosť času na vykonanie posúdenia vplyvu.

Nedávno boli prepracované zakladajúce nariadenia troch agentúr v oblasti pôsobnosti GR EMPL (Cedefop, Eurofound a EU-OSHA). Vo všetkých prípadoch Komisia predložila prepracované návrhy pred tým, ako dostala záverečnú správu o spoločnom hodnotení agentúr. Napriek kritike Parlamentu týkajúcej sa absencie konkrétnych návrhov na zlúčenie alebo spoločné geografické umiestnenie agentúr pracujúcich v súvisiacich oblastiach politiky zákonodarca prepracované znenia prijal. Okrem toho bola v roku 2019 zákonne vytvorená nová agentúra (ELA).

S výnimkou Európskej agentúry pre obnovu, ktorá bola zriadená v roku 1999 a zrušená v roku 2008, nebola v priebehu rokov žiadna z agentúr zatvorená, zlúčená ani nebol významne zmenený rozsah jej činnosti. Komisia za posledných desať rokov dvakrát navrhla zlúčiť agentúry z dôvodu súdržnosti, ale nezískala súhlas Parlamentu (pozri rámček 3). Situácia agentúr EÚ je v ostrom kontraste s výkonnými agentúrami Komisie. Ak sa Komisia domnieva, že výkonná agentúra už nie je opodstatnená vzhľadom na správne finančné riadenie, môže rozhodnúť o jej likvidácii. Komisia v minulosti pravidelne reorganizovala povinnosti výkonných agentúr, naposledy v roku 2013.

Činnosti agentúry EÚ sa niekedy posudzujú aj v rámci širšej kontroly vhodnosti pokrývajúcej celú oblasť politiky. V rokoch 2014 až 2019 Komisia vykonala niekoľko kontrol vhodnosti v oblastiach, ako sú chemikálie, kontrola rybárstva a všeobecné potravinové právo. To viedlo ku kodifikácii nariadenia o zriadení EFCA a zmene nariadenia o zriadení EFSA.

V spoločnom prístupe sa uvádza, že každá agentúra EÚ by sa mala hodnotiť raz za päť rokov: Komisia by mala byť zodpovedná za zorganizovanie hodnotenia a pri každom druhom hodnotení by sa mala uplatňovať doložka o ukončení platnosti/preskúmaní.

Zakladajúce nariadenia viacerých agentúr ešte neboli zosúladené so spoločným prístupom (pozri ilustráciu 6):

• Zakladajúce nariadenia CPVO a CdT neobsahujú požiadavku na hodnotenie, zatiaľ čo posledné prepracované znenia nariadení agentúry ACER, ERA, úradu EUIPO a Europolu obsahujú požiadavku, aby boli tieto agentúry po prvýkrát hodnotené v roku 2020 (ERA), 2021 (EUIPO), 2022 (Europol) a 2024 (ACER).
• Hoci v spoločnom prístupe sa hodnotenie vyžaduje každých päť rokov, frekvencia hodnotenia sa pohybuje od troch rokov (SRB) až po 10 rokov (EMA). V niektorých prípadoch (EIGE, EASO a FRA) je frekvencia hodnotenia záležitosťou správnej rady. Správna rada agentúry FRA rozhodla, že hodnotenie sa bude vykonávať každých päť rokov. Správna rada inštitútu EIGE v roku 2019 rozhodla o odložení plánovaného hodnotenia o dva roky a o použití príslušného rozpočtu na iné účely.
• Niektoré agentúry (EIGE a FRA) alebo ich správne rady (EASO, ECDC a EFCA) stále organizujú svoje vlastné hodnotenia namiesto toho, aby ich viedla Komisia, ako sa to vyžaduje v spoločnom prístupe.

Zdroj: EDA.

Niekedy sa na odôvodnenie odkladu hodnotenia, zníženia rozsahu jeho rozsahu alebo jednoducho jeho nahradenia posúdením vplyvu vypracovaným Komisiou používajú plány na zmenu mandátu agentúry. Agentúra EASA napríklad obmedzila rozsah svojho hodnotenia z roku 2018 na proces plánovania, pričom tvrdila, že posúdenie vplyvu bolo súčasťou revízie jej zakladajúceho nariadenia, ktorú vykonala Komisia, hoci v zakladajúcom nariadení bolo jasne stanovené úplné hodnotenie. 31

S výnimkou príslušných agentúr v oblasti pôsobnosti GR EMPL a európskych orgánov dohľadu sa výkonnosť každej agentúry hodnotí individuálne. Ak viaceré agentúry pracujú v tej istej oblasti politiky, alternatívnym prístupom by bolo využívanie prierezových hodnotení výkonnosti (ako kontrol vhodnosti) na posúdenie súdržnosti a relevantnosti ich činností a ich príspevku k vykonávaniu politiky, ako je to bežné v USA a Austrálii (pozri prílohu V).

V oblasti výskumu Komisia nikdy komplexne neposúdila súdržnosť EIT s výkonnými agentúrami pôsobiacimi v rámci programu Horizont 2020, z ktorého sa poskytujú granty na výskum. Výkonné agentúry sa hodnotia samostatne a častejšie (každé tri roky).

Agentúry sú vystavené rizikám nedostatočných ľudských a finančných zdrojov

Primerané ľudské a finančné zdroje sú nevyhnutné na to, aby ktorýkoľvek subjekt dosiahol svoje ciele. Väčšina agentúr sa financuje hlavne z rozpočtu EÚ. Osem agentúr (EUIPO, CPVO, CdT, EMA, EASA, ECHA, ESMA a od roku 2019 ERA) je plne alebo čiastočne financovaných z poplatkov alebo cien účtovaných za služby, ktoré poskytujú. Jednotná rada pre riešenie krízových situácií je plne financovaná z príspevkov odvetvia, zatiaľ čo EBA, EIOPA a ESMA sú čiastočne financované príspevkami príslušných vnútroštátnych orgánov. V rámčeku 4 sa vysvetľuje rozhodovanie o ročnom rozpočte a pláne pracovných miest agentúr.

Za posledných desať rokov boli mnohé agentúry zákonodarcom alebo Komisiou poverené plnením dodatočných úloh prostredníctvom rôznych nástrojov:

• revízia svojich zakladajúcich nariadení,
• prijatie nových právnych predpisov (napr. ACER, ECHA, EMA, eu-LISA, Frontex),
• podpis dohôd o úrovni poskytovaných služieb alebo dohôd o delegovaní medzi agentúrou a Komisiou (EEA, Frontex, Europol, EASO atď.).

Zistili sme, že keď Komisia prideľuje nové úlohy agentúram, zvyčajne navrhne len obmedzené dodatočné ľudské zdroje. Medzi výnimky patrí agentúra Frontex a v menšej miere úrad EASO, ktoré pôsobia v prioritných oblastiach. Okrem toho sa v medziinštitucionálnej dohode z roku 2013 zaviedlo všeobecné zníženie počtu zamestnancov o 5 % pre všetky inštitúcie a agentúry EÚ v priebehu piatich rokov. Vzhľadom na to, že sa to nedotklo novovytvorených agentúr a existujúce agentúry mohli získať dodatočné pracovné miesta na vykonávanie nových úloh, celkový počet pracovných miest v agentúrach sa medzi rokmi 2013 a 2017 napriek všetkému zvýšil o 13,7 %⁶.

Príjmy väčšiny agentúr, ktoré sa čiastočne financujú samy (EMA, EASA atď.), zvyčajne rastú úmerne k ich pracovnému zaťaženiu, no počty ich zamestnancov, ktoré kontroluje Komisia, nemusia byť nevyhnutne v súlade s týmto navýšením. Napríklad pracovné zaťaženie agentúry EMA v súvislosti s poplatkami sa od roku 2014 do roku 2018 zvýšilo o 31 %, ale počet jej zamestnancov sa znížil⁷. ECHA čelí osobitným problémom, pretože nemá žiadne opakujúce sa príjmy a jej príjmy z poplatkov sa ťažko predpovedajú.

Viaceré agentúry majú problémy s náborom a udržaním zamestnancov dokonca aj v prípade, že sú k dispozícii pracovné miesta. Agentúra Frontex nedávno získala veľa nových pracovných miest, ale v rokoch 2018 a 2019 mala problémy s prijímaním všetkých potrebných zamestnancov a vysokou mierou voľných pracovných miest. Úrad EASO mal vždy problém prilákať zamestnancov a jeho miera voľných pracovných miest je stále vysoká. GSA má ťažkosti s náborom pracovníkov s potrebnými technickými odbornými znalosťami. Nižšie balíky odmeňovania v niektorých členských štátoch sú osobitnou prekážkou pri prijímaní zamestnancov.

Z nášho prieskumu zainteresovaných strán vyplynulo, že existuje jasné prepojenie medzi primeranými zdrojmi a výkonnosťou agentúr. Takmer polovica respondentov nesúhlasila s tvrdením „agentúra má dostatočné ľudské zdroje“, ale medzi jednotlivými agentúrami sme zaznamenali veľké rozdiely. Viac ako 75 % zainteresovaných strán ACER a agentúry ENISA nesúhlasilo alebo dôrazne nesúhlasilo, zatiaľ čo v prípade zainteresovaných strán SRB, EUIPO, Frontex a EFCA to bolo menej ako 25 %. Zatiaľ čo väčšina respondentov si myslí, že väčšina agentúr úspešne plní svoj mandát, názory sa jednoznačne rozchádzali v prípade štyroch agentúr, kde sme zistili nedostatok zdrojov (ACER a ENISA) alebo ťažkosti s náborom pracovníkov (EASO a Frontex) (pozri podrobné výsledky prieskumu v prílohe III).

Agentúry s cieľom kompenzovať nedostatok pracovných miest alebo národných expertov čoraz častejšie využívajú externalizáciu hlavných úloh na súkromných dodávateľov, od ktorých sa potom môžu stať závislými. V roku 2018 zamestnávali všetky agentúry spolu približne 500 konzultantov v oblasti IT a dočasných agentúrnych zamestnancov. Predstavuje to riziko, ak má agentúra príliš málo kvalifikovaných zamestnancov, ktorí zabezpečujú dohľad nad prácou dodávateľov. Príkladmi sú EASO, eu-LISA, EMA a GSA. Vzhľadom na zložitý právny rámec pre využívanie externých pracovníkov, ktorý sa v určitej miere medzi jednotlivými členskými štátmi líši, existujú aj riziká z hľadiska súdnych sporov a poškodenia dobrej povesti. Tieto riziká sme zaznamenali v týchto prípadoch: BEREC, CPVO, EASO, ESMA, EUIPO, EBA, EIOPA, EIGE, EMCDDA a SRB⁸.

v posledných rokoch poukázali správne rady niektorých agentúr na riziká obmedzených zdrojov. Napríklad rada Europolu v roku 2019 uviedla, že odhadovaný ročný rozpočet vo výške 123,7 mil. EUR na rok do roku 2027 „[…] nepostačuje na to, aby Europol v plnej miere plnil svoje poslanie, najmä pokiaľ ide o nevyhnutný vývoj v oblasti riadenia informácií a poskytovanie nepretržitej vysokokvalitnej operačnej podpory pre členské štáty“⁹. Ďalšími príkladmi sú ACER, EEA a EMA (pozri rámček 6).

Ročný plánovací proces je dlhý a nezodpovedá rýchlo sa meniacemu prostrediu

Agentúry v súlade s pokynmi Komisie vypracúvajú ročné jednotné programové dokumenty (JPD), ktoré spájajú ročný pracovný program s priebežným trojročným plánom. Za vypracovanie JPD je zodpovedný výkonný riaditeľ agentúry a dokument je po zohľadnený pripomienok Komisie schválený správnou radou. Okrem toho mnohé agentúry stále plánujú strategicky na dlhšie (často päťročné) obdobie, ako sa vyžaduje v ich základnom nariadení.

Ročný plánovací cyklus, ktorý vedie k prijatiu JPD, je veľmi dlhý a prvá verzia je navrhnutá približne 18 mesiacov pred začiatkom programového obdobia. Pre agentúry, ktoré pôsobia vo veľmi nestálom prostredí (napr. EASO, Frontex a SRB) (rámček 7), je mimoriadne náročné vopred plánovať svoj rozpočet a operácie. Niektoré ďalšie agentúry (ako napríklad eu-LISA) čelia podobným problémom v dôsledku právnej neistoty, keď im z nových právnych predpisov vyplývajú dodatočné úlohy (rámček 8). Napriek týmto konkrétnym prípadom môžu všetky agentúry využívať výhody kratšieho plánovacieho cyklu.

Ročné a viacročné plánovacie a rozpočtové cykly vychádzajú spravidla z úloh, rozpočtu a zdrojov každej agentúry v predchádzajúcom roku. Tradične sa vykonalo len obmedzené opätovné posúdenie ročných potrieb a možných úspor. Agentúry nemali povinnosť opätovne dôkladne odôvodniť zdroje potrebné pre každú z plánovaných činností. Komisia očakáva, že používanie JPD tak, ako je stanovené v novom rámcovom nariadení o rozpočtových pravidlách a súvisiacom oznámení Komisie z apríla 2020, umožní dôkladnejšie preskúmanie vyvíjajúcich sa potrieb. Následne by sa to malo dostať do posúdenia potrieb (zvýšenie/zníženie a/alebo prerozdelenie zdrojov) v rámci prípravy budúceho viacročného finančného rámca (VFR). Keďže k tomuto vývoju došlo čiastočne po ukončení našej audítorskej práce a pravdepodobný vplyv bude zrejmý až v roku 2021, neposudzovali sme, či došlo k zlepšeniu nového rámca a posilneniu posúdenia potrieb ročného rozpočtu agentúr.

Potenciál agentúr ako stredísk na výmenu odborných znalostí a vytváranie sietí nie je plne využitý

Zloženie správnej rady neumožňuje vždy efektívne rozhodovanie

Keďže výkonné agentúry vedie zoštíhlený riadiaci výbor, ktorý zvyčajne pozostáva z piatich členov zastupujúcich generálne riaditeľstvá Komisie, agentúry majú v správnej rade veľa členov, ktorí zastupujú rôzne záujmy Komisie a medzi ktorými sú okrem iného členské štáty, Komisia, občianska spoločnosť a odvetvie. Ich komplexnejšia štruktúra riadenia je zameraná na spájanie rôznych záujmov a nájdenie spoločného východiska pre riešenie „na úrovni EÚ“. V tomto zmysle môžu agentúry pôsobiť ako centrá odborných znalostí a vytvárania sietí.

Správna rada agentúry je jej najvyšším vnútorným riadiacim orgánom (hoci presný termín – „rada orgánov dohľadu“, „správny výbor“ atď. – sa môže v rámci jednotlivých agentúr líšiť). Má úlohu dohľadu so všeobecnou zodpovednosťou za stratégiu, rozpočtové otázky a otázky plánovania, vymenovanie výkonného riaditeľa a monitorovanie výkonnosti agentúry.

Členské štáty môžu značne ovplyvniť stratégiu a činnosti agentúry prostredníctvom väčšiny v správnej rade. Konkrétne, ak si operačné a politické potreby vyžadujú úzku spoluprácu členských krajín v politicky citlivých oblastiach, Rada má motiváciu preniesť právomoc skôr na agentúru EÚ než na Komisiu. Členovia správnej rady zastupujúci členské štáty v správnej rade nemajú mandát zaviazať svoju vládu, a preto nemôžu zaručiť spoluprácu svojho členského štátu pri vykonávaní rozhodnutí prijatých agentúrami (pozri aj body 71-74).

Správne rady väčšiny agentúr pozostávajú z jedného zástupcu z každého členského štátu a jedného alebo viacerých členov z Komisie. Správne rady siedmich agentúr majú aj hlasujúcich členov vymenovaných Parlamentom: ACER, ECDC, ECHA, EEA, EMA, EMCDDA a EUIPO.

Väčšina správnych rád má preto 30 až 35 členov, ako sa uvádza v ilustrácii 7. Agentúry v oblasti pôsobnosti GR EMPL (Cedefop, Eurofound a EU-OSHA) sú „tripartitné“ – každý členský štát vysiela jedného zástupcu organizácie zamestnávateľov, jedného zástupcu organizácie pracovníkov a jedného štátneho úradníka. Tieto agentúry a CdT majú až 90 členov, čo komplikuje rozhodovanie a vytvára značné administratívne náklady. EIGE, EIT a (do roku 2021) EFSA majú menej členov správnej rady. Miera zapojenia jednotlivých členov správnej rady sa vo väčšine agentúr tiež veľmi líši.

Zdroj: EDA.

Ako sme zdôraznili už v predchádzajúcich osobitných správach¹⁰, zloženie správnych rád zabezpečuje, aby boli zohľadnené stanoviská jednotlivých štátov, môže však tiež pri rozhodovaní agentúr komplikovať celoúnijnú perspektívu (rámček 9). Vplyv Komisie však v skutočnosti značne presahuje jej hlasovacie práva, keďže je zodpovedná za návrhy rozpočtov a plány zamestnancov všetkých agentúr s výnimkou tých, ktoré sa v plnej miere financujú z poplatkov.

Rozpočtové orgány berú agentúry na zodpovednosť za finančné záležitosti a otázky súvisiace s dodržiavaním predpisov, ale výkonnosť je druhoradou záležitosťou

Rozpočtový orgán EÚ (Parlament a Rada) je zodpovedný za udelenie ročného absolutória väčšine agentúr za ich účtovné závierky. Tradične sa zameriava na finančné otázky a otázky súvisiace s dodržiavaním predpisov a len obmedzenú pozornosť venuje výkonnosti agentúr.

Výbory Parlamentu pre odvetvovú politiku dohliadajú na činnosti agentúr na vysokej úrovni, najmä prostredníctvom vypočutí ich výkonných riaditeľov a diskusie o ich výročných správach. Výbory pre odvetvovú politiku takisto zasielajú krátke stanoviská Výboru pre kontrolu rozpočtu ako príspevok k postupu udeľovania absolutória, ale samotný zber a analýza informácií o výkonnosti je veľmi obmedzená a týka sa len jednotlivých agentúr.

Pokiaľ ide o výkonnosť agentúr, Rada a jej pracovné skupiny berú na zodpovednosť najmä partnerské generálne riaditeľstvá.

Zdroj: EDA.

Verejná kontrola nad agentúrami, ktoré sa v plnej miere financujú samy (EUIPO, CPVO a SRB – SRB spravuje aj jednotný fond na riešenie krízových situácií, ktorý prijal príspevky vo výške 7,8 mld. EUR a zvýšil svoj celkový majetok na 33 mld. EUR na konci roka 2019), je ešte obmedzenejšia. Hoci vykonávajú verejný mandát na základe právnych predpisov EÚ, tieto agentúry sa zodpovedajú najmä svojim vlastným členom¹¹, ktorí im udeľujú ročné absolutórium, a len neformálne Európskemu parlamentu. Okrem toho najmä úrad EUIPO nahromadil veľké prebytky, keďže jeho príjmy z poplatkov a platieb často prevyšovali jeho výdavky. K týmto aspektom sme sa vyjadrili v stanoviskách, ktoré sme vydali v roku 2019 a ktoré sa týkali návrhov nariadení o rozpočtových pravidlách úradov CPVO a EUIPO¹². Nie všetky jurisdikcie fungujú rovnakým spôsobom ako EÚ (pozri ilustráciu 8). Napríklad Kongres USA je orgán udeľujúci absolutórium pre všetky agentúry USA, ktoré sa financujú samy.

Agentúry podávajú viac správ o aspektoch výkonnosti, no ich prínos pre politiku EÚ a európsku spoluprácu nie je jasne zmeraný a odkomunikovaný občanom

Agentúry pravidelne poskytujú informácie o výkonnosti, ale tieto informácie nie sú vždy relevantné

Zainteresované strany potrebujú kvalitatívne aj kvantitatívne informácie o výkonnosti a dostávajú ich prostredníctvom konsolidovanej výročnej správy o činnosti a iných dokumentov. Okrem každoročného predkladania správ poskytujú mnohé agentúry (napr. EUIPO, ETF, EFSA) pravidelnejšie informácie v podobe prehľadov, štvrťročných správ atď. Niektoré z nich sú len na interné použitie, no iné sa uverejňujú.

Väčšina agentúr zaviedla zostavovanie rozpočtu podľa činností, čo znamená, že prideľujú zdroje a/alebo náklady podľa činnosti, a niekoľko agentúr (EASA, ESMA, ETF, EUIPO, eu-LISA) dosiahlo významný pokrok, pokiaľ ide o riadenie podľa činností, čo zahŕňa pravidelné aktualizovanie hodnotiacich tabuliek, v ktorých sa kombinujú rozpočtové informácie a informácie o výkonnosti (pozri prílohu VI). Agentúry EASA a ESMA vypočítali celkovú sumu nákladov na služby, za ktoré účtovali poplatky, poplatky iných agentúr sú stanovené v nariadeniach.

Agentúry takisto merajú výkonnosť prostredníctvom kľúčových ukazovateľov výkonnosti (KPI). V roku 2015 vydala Komisia usmernenia týkajúce sa kľúčových ukazovateľov výkonnosti pre riaditeľov agentúr¹³. Ukazovatele, ktoré sa v praxi používajú, sa týkajú najmä plnenia ročného pracovného programu a rozpočtu agentúry a jej riadenia ľudských zdrojov, ale zvyčajne neumožňujú posúdiť výsledky alebo efektívnosť a účinnosť agentúry pri plnení jej mandátu.

Väčšina agentúr takisto vytvorila operačné ciele a súvisiace ukazovatele a ciele výkonnosti. Väčšina týchto ukazovateľov meria výstupy, a nie výsledky alebo vplyv. Viaceré agentúry (EASO, EMSA, EFSA, Frontex atď.) podávajú správy o viac ako 100 ukazovateľoch, z ktorých mnohé sú veľmi podrobné a konkrétne a neposkytujú žiadne informácie o celkovej výkonnosti. Prepojenie s politickými cieľmi často nie je jasne stanovené ani v JPD ani v konsolidovanej výročnej správe o činnosti.

Viaceré operatívnejšie a/alebo podnikateľsky orientované agentúry majú užitočnejšie ukazovatele, ktorými merajú svoj príspevok k vykonávaniu politík EÚ. Napríklad agentúra eu-LISA má ukazovatele výsledkov pre dostupnosť a čas odozvy svojich rozsiahlych informačných systémov. EASA je jednou z mála agentúr s jasným ukazovateľom vplyvu: počtom úmrtí pri leteckých nehodách v EÚ. Úrad EUIPO má ukazovatele hodnotiace včasnosť, kvalitu a prístupnosť poskytovaných služieb.

Porovnanie medzi jednotlivými rokmi je často zložité, keďže ukazovatele sa môžu z roka na rok meniť a výsledky z predchádzajúcich rokov sa v konsolidovaných výročných správach o činnosti uvádzajú len zriedkavo. V najlepšom prípade obsahuje JPD porovnanie výstupov s vlastnými cieľmi agentúry.

Vzhľadom na veľkú rozmanitosť činností agentúr nie je možné porovnávať ich výkonnosť a hlavné ukazovatele výkonnosti. Takisto je veľmi ťažké porovnávať rozdielne agentúry podľa efektívnosti. Žiadna zo správ agentúr neobsahuje porovnanie s podobnými vnútroštátnymi alebo medzinárodnými orgánmi.

V našom preskúmaní v roku 2019¹⁴ sme zistili, že niektoré agentúry zbierajú aj informácie týkajúce sa udržateľnosti, ale tieto informácie sú často nesystematické a neúplné. Podávanie správ o udržateľnosti spočíva v meraní, zverejňovaní informácií a zodpovedaní sa interným a externým zainteresovaným stranám ohľadom výkonnosti organizácie pri plnení cieľa udržateľného rozvoja. Zistili sme, že správu tohto druhu uverejňuje iba jedna agentúra, úrad EUIPO.

Informovanosť i prezentácia v médiách, pokiaľ ide o príspevok agentúr k plneniu politík a spolupráci, sú obmedzené

Agentúry EÚ majú významný vplyv na tvorbu politík a rozhodovanie v oblastiach, ktoré majú zásadný význam pre každodenný život občanov EÚ. Môžu tiež fungovať ako priekopníci pri riešení krízových situácií alebo dlhodobých spoločenských výziev. Okrem niekoľkých informácií o výkonnosti, ktoré vykazujú samotné agentúry, je obmedzená aj mediálna viditeľnosť prínosu agentúr, či už pozitívna alebo negatívna. V našej analýze dát obsahovalo len veľmi málo spravodajských článkov nejaké kvalitatívne informácie o príspevku agentúr k politike a spolupráci EÚ alebo o ich vplyve pri rozhodovaní v mene členských štátov, odvetví a občanov.

Od januára 2018 do júla 2019 boli najcitovanejšími agentúrami v správach agentúry Europol a Frontex, ktorých názov sa objavil vo viac ako 40 % všetkých analyzovaných článkov (ilustrácia 9). Po nich nasledovali EFSA, EASA, EMA a ECDC. Týchto šiestich agentúr sa týkali dve tretiny článkov. Všetky sa zaoberajú otázkami bezpečnosti a/alebo bezpečnostnej ochrany, ktoré priťahujú najväčšiu pozornosť verejnosti. O niektorých agentúrach (ako napríklad EMA) sa počas tohto obdobia písalo viac-menej stále, zatiaľ čo pokrytie ostatných agentúr v médiách bolo koncentrovanejšie a spájané s konkrétnymi udalosťami a podujatiami (pozri ilustráciu 3 a ilustráciu 4 v prílohe IV). Napríklad v súvislosti s nehodami lietadla Boeing 737 MAX sa exponenciálne zvýšila mediálna publicita agentúry EASA. Zvýšený výskyt úradu EFSA v spravodajstve zas súvisel s krízou s glyfosátom a úrad EUIPO získal pozornosť na základe rozsudku vo veci značky Adidas.

Zdroj: Zostavil EDA na základe súhrnných údajov v EMM, január 2018 až júl 2019.

Najväčší počet spravodajských článkov o svojich vlastných činnostiach uverejnilo centrum ECDC, za ktorým nasledovala agentúra EMA a agentúra EMSA. Medzi úlohy týchto troch agentúr patrí šírenie informácií o verejnom zdraví a bezpečnosti. Väčšina ostatných agentúr sa v správach vyskytovala málokedy, a to i napriek tomu, že súčasťou ich mandátu je zvyšovanie informovanosti o ich činnosti. Na rozdiel od agentúr zaoberajúcich sa bezpečnosťou a ochranou hraníc (Frontex, Europol) mal úrad EASO, ktorý podporuje členské štáty v oblasti azylu, menej odkazov v spravodajských článkoch, ktoré zahrnul systém EMM.

Spolupráca medzi agentúrami a inými vnútroštátnymi orgánmi, orgánmi EÚ a medzinárodnými orgánmi vo všeobecnosti funguje dobre, až na niekoľko výnimiek

Z výsledkov prieskumu vyplýva, že niektoré agentúry musia zlepšiť spoluprácu

Väčšina (80 %) zainteresovaných strán, ktoré sa zúčastnili nášho prieskumu, sa domnieva, že spolupráca medzi agentúrami a ich partnermi na vnútroštátnej úrovni, na úrovni EÚ alebo na medzinárodnej úrovni vo všeobecnosti funguje dobre. Medzi jednotlivými agentúrami však existujú jednoznačné rozdiely. Jedna tretina respondentov si myslí, že významné zlepšenia sú potrebné napríklad v týchto vzťahoch agentúr s niektorými z ich partnerov:

• ENISA a GSA s členskými štátmi, inými agentúrami a na medzinárodnej úrovni,
• ERA s Komisiou a členskými štátmi,
• EMA s Komisiou,
• EASA s členskými štátmi.

Agentúry úzko spolupracujú s partnerskými generálnymi riaditeľstvami Komisie, ale do rokovaní o rozpočte a do revízie právnych predpisov sú zapojené v obmedzenej miere

Väčšina agentúr nemá rozhodovacie právomoci (pozri rámček 10), ale niektoré agentúry (napríklad ECDC, ECHA, EFSA, EMA a ERA) vypracúvajú vedecké stanoviská, ktoré sú základom rozhodnutí Komisie. Menší počet agentúr (napr. ACER, CPVO, EASA, EUIPO a v niektorých oblastiach ECHA) má právomoc prijímať rozhodnutia.

Komisia vykonáva dohľad nad činnosťami agentúr prostredníctvom svojej prítomnosti v správnych radách, zapájania sa do programového a plánovacieho cyklu (vydáva formálne stanoviská k návrhom SPD) a početných a pravidelnejších kontaktov medzi partnerskými generálnymi riaditeľstvami a „ich“ agentúrami. Útvar Komisie pre vnútorný audit (IAS) je štatutárny vnútorný audítor všetkých agentúr s výnimkou tých, ktoré sa financujú samy¹⁷. IAS vykonáva audit vybraných tém relevantných pre tieto agentúry na základe individuálnych a viacročných strategických audítorských plánov a strategických audítorských plánov založených na riziku a predkladá správy príslušnými výkonným riaditeľom a správnym radám.

Zapájanie agentúr do revízie svojich zakladajúcich nariadení a iných kľúčových právnych predpisov v oblasti ich činnosti je vo všeobecnosti obmedzené. V dôsledku toho Komisia nie vždy využíva optimálnym spôsobom ich poznatky pri vypracúvaní nových legislatívnych návrhov.

Partnerské generálne riaditeľstvá rokujú s GR BUDG o personálnych plánoch a príspevkoch EÚ pred tým, ako sú zahrnuté do predbežného návrhu rozpočtu Komisie predkladanému Parlamentu a Rade. Agentúry zvyčajne nemajú priamy kontakt s GR BUDG a dostávajú málo informácií o tom, ako napredujú rokovania o rozpočte, čo môže mať negatívny vplyv na ich operačné plánovanie.

Niektoré agentúry majú chronický nedostatok ľudských zdrojov, zatiaľ čo iné nedokážu vyčerpať svoj rozpočet v rámci ročného programového cyklu. Napríklad na základe politickej dohody získala agentúra Frontex od roku 2017 značné dodatočné zdroje. Nenašli sme žiadne dôkazy o tom, ako boli stanovené dodatočné rozpočtové a personálne potreby agentúry Frontex. V prípade EU-OSHA sme poukázali na tendenciu opakovane prenášať značné percento rozpočtu z jedného rozpočtového roka do ďalšieho roka¹⁸. Upozorňujeme, že v prípade EU-OSHA je miera zrušených rozpočtových prostriedkov zatiaľ nízka. Vysoký objem prenesených rozpočtových prostriedkov spravidla predstavuje riziká z hľadiska správneho finančného riadenia zdrojov.

Spolupráca s členskými štátmi má zásadný význam, nie vždy však prebieha hladko

Členské štáty zohrávajú aktívnu úlohu pri vykonávaní pracovných programov väčšiny agentúr. Napríklad:

• Frontex, EASO a eu-LISA poskytujú aktívnu podporu členským štátom, ktoré sú hlavnými miestami vstupu pre migrantov a žiadateľov o azyl v EÚ,
• eu-LISA prevádzkuje centrálnu zložku série rozsiahlych informačných systémov v priestore slobody, bezpečnosti a spravodlivosti, ktoré sú naviazané na vnútroštátne systémy¹⁹.
• mnohé agentúry, ako napríklad EEA, EFSA, EMCDDA, EUIPO a EU-OSHA, úzko spolupracujú so sieťami expertov EÚ a/alebo s národnými kontaktnými miestami, ktoré pomáhajú plniť ich pracovné programy,
• veľa agentúr (napr. CPVO, ECHA, (pozri rámček 11), EMA, EFSA a v menšej miere EASA, vykonávajú svoje vedecké úlohy v spolupráci s členskými štátmi.

Pridelením zodpovedností agentúre EÚ si členské štáty ponechávajú väčšiu kontrolu nad rozhodovaním a zároveň posilňujú európsku spoluprácu (pozri rámček 12). V mnohých oblastiach preto agentúry zohrávajú úlohu „nezáväznej“ koordinácie, pričom členským štátom ponechávajú značnú diskrečnú právomoc.

V niektorých oblastiach fungujú orgány členských štátov i naďalej súbežne. Spoločnosti sa napríklad môžu rozhodnúť, či požiadajú o ochranu ochrannej známky alebo návrhu vnútroštátne úrady (len pre vnútroštátnu ochranu) alebo úrad EUIPO (ochrana v rámci celej EÚ). V oblasti zdravia môžu orgány členských štátov vykonávať svoje vlastné hodnotenia rizika v oblastiach, v ktorých pôsobia agentúry (ECDC v oblasti prevencie a kontroly chorôb, EFSA v oblasti bezpečnosti potravín), bez povinnosti koordinovať svoju prácu s agentúrami. Boli zavedené právne predpisy na zmiernenie tohto rizika prostredníctvom mechanizmov výmeny informácií.

Keď členské štáty vedú v Rade diskusie, ktoré sa týkajú odborných znalostí agentúr, samotné agentúry sa spravidla nezúčastňujú, ale sú zastúpené Komisiou.

Potenciál užšej spolupráce medzi agentúrami v tej istej oblasti politiky

Niekoľko agentúr pôsobí v tej istej oblasti politiky. Zistili sme určité prekrývanie mandátov a/alebo činností týchto agentúr:

• inštitút EIGE aj agentúra FRA (aj inštitút aj agentúra sú aktívni v oblasti práv žien),
• úrad EASO a agentúra Frontex (aj úrad aj agentúra poskytujú kultúrnych mediátorov na podporu členských štátov, ktoré sú konfrontované s veľkým prílevom migrantov),
• agentúry v oblasti pôsobnosti GR EMPL (Cedefop, Eurofound, EU-OSHA a ELA).

V oblasti migrácie je medzi agentúrami obzvlášť úzka spolupráca. Úrad EASO, agentúra Frontex, úrad Europol a agentúra FRA spolupracujú v hotspotoch v Taliansku a Grécku. V oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí (SVV) prebiehajú pravidelné stretnutia medzi deviatimi agentúrami (CEPOL, EASO, Frontex, EIGE, EMCDDA, eu-LISA, Eurojust, Europol a FRA) a ich dvoma partnerskými generálnymi riaditeľstvami (HOME a JUST) v rámci siete agentúr SVV. Ďalšie dve agentúry, EFCA a EMSA, spolupracujú s agentúrou Frontex v oblasti pobrežnej stráže. GR SANTE organizuje od roku 2019 pravidelné medziagentúrne stretnutia. Ako sa stanovuje v zakladajúcich nariadeniach EBA, EIOPA a ESMA, tieto agentúry pracujú spolu so spoločným výborom európskych orgánov dohľadu. V iných oblastiach prebieha spolupráca skôr na ad hoc základe.

Spolupráca medzi agentúrami je často formalizovaná v rámci bilaterálnej „pracovnej dohody“ alebo „memoranda o porozumení“ (pozri rámček 13). Môže byť zabezpečená aj prítomnosťou zástupcov iných agentúr (často ako pozorovateľov) v správnej rade. Napríklad tri európske orgány dohľadu majú zastúpenie vo svojich správnych radách, no nie vždy sa na zasadnutiach zúčastňujú. EUIPO a CPVO sú tiež zastúpení v príslušných radách ako pozorovatelia. Prekladateľské stredisko uzavrelo dohodu so všetkými agentúrami EÚ, spoločnými podnikmi a inštitúciami EÚ, pričom všetci majú možnosť byť zastúpení v správnej rade strediska.

Agentúry úzko spolupracujú aj prostredníctvom siete agentúr EÚ (EUAN), ktorá bola zriadená s cieľom zvýšiť ich viditeľnosť a identifikovať a podporovať možné zvýšenie efektívnosti. Jej priority sú stanovené dohodou medzi agentúrami v podobe päťročnej stratégie a ročných pracovných programov. Jednou z dôležitých úloh siete je zabezpečiť efektívnu komunikáciu medzi agentúrami a zainteresovanými stranami, hlavne inštitúciami EÚ. Deväť pomocných sietí dáva podobu činnostiam a interakciám svojich členov a umožňuje im dosiahnuť hmatateľné výsledky v prospech EÚ a jej občanov. EUAN nemá žiadnu výkonnú právomoc, agentúry sa všetky nezúčastňujú na všetkých podsieťach a spolupráca sa zameriava skôr na administratívne ako na operačné záležitosti.

Jedna agentúra, Prekladateľské stredisko pre orgány Európskej únie (CdT), na odôvodnenie svojej činnosti označuje spoluprácu medzi agentúrami. Nie všetky agentúry sú však podľa svojich zakladajúcich nariadení povinné využívať služby strediska CdT. Zároveň nie je jasné, na aký druh služieb musia alebo môžu CdT využívať ostatné agentúry. Jedna agentúra dokonca vypracovala svoj vlastný systém na riešenie jazykových otázok (prekladové pamäte), zatiaľ čo iné môžu využívať súkromných externých poskytovateľov prekladov. V našej výročnej správe o agentúrach za rok 2017 sme uviedli, že kapacita strediska sa nevyužíva naplno, že dochádza k zdvojeniu nákladov na vývoj a prevádzku systémov a že obchodný model strediska a pokračovanie jeho služieb by mohli byť ohrozené.

Niektoré agentúry závisia od spolupráce s odvetvím

Niektoré agentúry závisia aj od spolupráce s odvetvím, ktoré majú regulovať. Napríklad úloha agentúry ECHA spočívajúca v registrácii chemických látok sa opiera o informácie, ktoré predložili odvetvia (pozri rámček 14). Regulačný rámec poskytuje len obmedzené stimuly na zabezpečenie toho, aby boli informácie spoľahlivé a pravidelne aktualizované.

Úsilie agentúr o šírenie osvety na medzinárodnej úrovni je aj naďalej obmedzené

Podľa zmluvy nemôžu agentúry uzatvárať medzinárodné dohody, ktoré zaväzujú EÚ (článok 218 ZFEÚ). Môžu však uzatvárať dohody o spolupráci s medzinárodnými partnermi, keď 1) sa to výslovne uvádza v ich zakladajúcom akte, 2) dohoda o spolupráci nevytvára záväzné povinnosti a 3) majú (de facto alebo de jure) súhlas svojich partnerských generálnych riaditeľstiev²⁵.

Vzhľadom na povahu svojich činností musia mnohé agentúry komunikovať s medzinárodnými partnermi a ich činnosti majú medzinárodné dôsledky. Mnohé agentúry majú tiež partnerov s podobnými úlohami v krajinách, ktoré nie sú členmi EÚ. Komisia v spolupráci s Európskou službou pre vonkajšiu činnosť vypracúva „pracovné dohody“ s agentúrami s cieľom usporiadať svoje vzťahy s orgánmi alebo krajinami, ktoré nie sú členmi EÚ.

Agentúry pôsobiace v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí (najmä Europol, Eurojust a Frontex) sú plne začlenené do vonkajšieho rozmeru priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti a patria medzi medzinárodne najaktívnejšie agentúry, ktoré uzavreli súbor dohôd o spolupráci aj s krajinami, ktoré nie sú členmi EÚ. Ako príklad týkajúci sa ďalších oblastí politiky významnú medzinárodnú úlohu zohrávajú EFSA a EMA. Ich stanoviská sú zásadné z hľadiska bezpečnosti zdravia v EÚ i mimo EÚ. Pokiaľ ide o odvetvie letectva, pravidelným aktívnym hráčom v tejto oblasti je EASA. Nie sú však dôkazy o tom, že je úplne využitý celkový potenciál agentúr na medzinárodnú podporu Komisie, najmä v technických otázkach a na výmenu informácií.

Závery a odporúčania

Dospeli sme k záveru, že agentúry zohrávajú čoraz dôležitejšiu úlohu pri vykonávaní politík EÚ a že zavedené podmienky podporujú ich výkonnosť. Uznávame síce zodpovednosť zákonodarcu, domnievame sa však, že v zriaďovaní a fungovaní agentúr neexistuje dostatočná flexibilita a že potenciál agentúr z hľadiska spolupráce na spoločných cieľoch politiky v záujme občanov by sa mohol ešte lepšie využiť.

Flexibilita, ktorú agentúry musia mať, aby mohli reagovať na meniace sa politické potreby, sa odráža v ich životnom cykle: pri ich vzniku, vývoji a potenciálnom zrušení. Zistili sme, že keď Komisia navrhuje zriadiť novú agentúru, nie vždy jednoznačne zohľadňuje alternatívy, ako je možnosť, aby plánované úlohy vykonávala Komisia, možnosť medzivládnej spolupráce alebo možnosť upraviť poslanie existujúcej agentúry EÚ. Keď agentúra začne svoju činnosť, nie je v priebehu času dostatočne posudzovaná jej súdržnosť vo vzťahu k ďalším agentúram a partnerským generálnym riaditeľstvám, a to najmä tým, ktoré pôsobia v tej istej oblasti politiky, aby sa tak umožnili prípadné úpravy (body 16 – 32).

Komisia by mala:

1. zvýšiť využívanie prierezových hodnotení v súvislosti s kontrolami vhodnosti Komisie týkajúce sa rozličných oblastí politiky. Výsledky hodnotenia by sa mali využívať s cieľom identifikovať synergie vrátane možných fúzií a v prípade potreby pripraviť legislatívne návrhy v závislosti od meniacich sa potrieb.
2. vypracúvať návrhy na nové agentúry v súlade s programom lepšej právnej regulácie, vrátane usmernení týkajúcich sa konzultácií. Komisia by mala preukázať relevantnosť a súdržnosť navrhovaných nových orgánov vo vzťahu k existujúcim orgánom a zohľadniť všetky výhrady výboru pre kontrolu regulácie.

Časový rámec na odporúčanie 1a): do roku 2024 s cieľom zohľadniť ho v ďalších legislatívnych návrhoch na VFR na obdobie po roku 2027.

Časový rámec na odporúčanie 1b): v prípade všetkých nových návrhov od septembra 2020.

Flexibilný prístup znamená aj to, že agentúry dostávajú primerané zdroje v súlade s ich meniacimi sa potrebami. Zistili sme, že agentúram chýba najmä flexibilita v oblasti zdrojov, čiastočne preto, lebo ich plánovací cyklus je striktne prepojený s rozpočtovými postupmi EÚ. Agentúry tradične plánujú svoje zdroje postupne na základe predchádzajúceho roka, dokonca aj vtedy, keď si životné prostredie a politika vyžadujú dôkladnejšie preskúmanie určitých činností (body 33 – 43).

Agentúry by mali:

1. dôkladnejšie odôvodniť svoju potrebu zdrojov pred každým novým obdobím VFR a zároveň účinne využiť svoje jednotné programové dokumenty a zohľadniť priority, možné synergie a úspory z rozsahu.

Komisia by mala:

2. pred každým obdobím VFR posúdiť a porovnať žiadosti o zdroje zo všetkých agentúr a navrhnúť pridelenie zdrojov (zvýšenie, zníženie a/alebo presunutie) agentúram tak, že sa bude sústrediť na najnaliehavejšie potreby;
3. včas zrevidovať žiadosti agentúr o zosúladenie zdrojov s rastúcimi potrebami, aby umožnila väčšiu flexibilitu v rozpočtovom plánovaní.

Termín: do roka 2024.

Agentúry EÚ zohrávajú dôležitú úlohu pri spájaní rozličných záujmov členských štátov s cieľom dosiahnuť spoločné politické riešenia pre EÚ. Veľkosť ich správnych rád a nezrovnalosti v pochopení úlohy členov správnej rady však môžu prekaziť efektívne rozhodovanie (body 44 – 49).

Informácie o výkonnosti agentúr spravidla neboli v dostatočnej miere prepojené s ich prínosom k vykonávaniu politiky, čo komplikovalo vyvodzovanie zodpovednosti voči subjektom s rozhodovacou právomocou. Nové rámcové nariadenie o rozpočtových pravidlách toto prepojenie zavádza, ale jeho vplyv sa ešte nedá zistiť (body 50 – 53). Celkovo občania dostávajú málo informácií o prospechu činnosti agentúr (body 54 – 64).

Agentúry by mali:

1. zlepšiť spôsob, akým podávajú správy o výkonnosti, a to konkrétne tým, že v praxi jasnejšie prepoja svoju výkonnosť a svoje príspevky k plneniu politík EÚ.

Komisia by mala:

2. monitorovať vykonávanie zrevidovaných usmernení Komisie (C (2020)2297) týkajúcich sa informácií o výkonnosti, ktoré majú poskytnúť agentúry na účely vonkajšej kontroly zo strany Európskeho parlamentu, Rady a občanov EÚ, tak, aby sa zdôraznili príspevky k plneniu politík EÚ a nie informácie o výstupoch a činnostiach;
3. navrhnúť zákonodarcovi, aby preskúmal veľkosť správnych rád, ak je to potrebné, na zlepšenie efektívnosti rozhodovacieho procesu.

Časový rámec pre odporúčanie 3a) a b): od roku 2021.

Časový rámec pre odporúčanie 3c): od septembra 2020 pri nových návrhoch.

Agentúry EÚ majú funkciu siete na výmenu odborných znalostí a budovanie spolupráce s národnými, európskymi a medzinárodnými partnermi. Agentúry však zatiaľ nepreskúmali všetky možnosti na dosiahnutie synergií a úspor z rozsahu, keď majú podobné činnosti (body 76 – 80). Okrem toho agentúry závisia od potrebnej podpory od členských štátov (body 72 – 75). Okrem toho niektoré agentúry pôsobia v oblastiach politiky so silným medzinárodným rozmerom, no niekedy nedostávajú od Komisie dostatočnú podporu, aby si mohli pružnejšie vymieňať odborné poznatky s partnermi z krajín mimo EÚ (body 81 – 83).

Agentúry by mali:

1. užšie spolupracovať medzi sebou, aby identifikovali osvedčené postupy týkajúce sa výkonnosti, synergií a úspor z rozsahu, najmä v spoločných oblastiach politiky.

Komisia by mala:

2. monitorovať, že členské štáty plnia svoje právne a politické záväzky poskytovať agentúram EÚ potrebné informácie, odborníkov a podporu potrebnú na vykonávanie rozhodnutí agentúr a vykonávanie politík, a ak takéto záväzky nie sú dostatočne kryté právnym rámcom, navrhnúť zákonodarcovi, aby jasne vymedzil povinnosti členských štátov;
3. zabezpečiť, aby sa konzistentne využívala technická expertíza a ďalší potenciál agentúr na podporu prípravy a vykonávania politík aj na medzinárodnej úrovni a s partnermi mimo EÚ.

Časový rámec: od roku 2021.

Túto správu prijala komora IV, ktorej predsedá Alex BRENNINKMEIJER, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu dňa 28. júla 2020.

Za Európsky dvor audítorov

Klaus-Heiner LEHNE
predseda

Prílohy

Príloha I – Zoznam agentúr a iných orgánov EÚ spomenutých v tejto správe

Príloha II – Zoznam partnerských generálnych riaditeľstiev Komisie pre agentúry a iné orgány EÚ

Príloha III – Kľúčové údaje a výsledky prieskumu zainteresovaných strán

Požiadali sme 34 agentúr, aby nám poskytli zoznam zainteresovaných strán a uskutočnili sme reprezentatívny výber vrátane hlavných kategórií zainteresovaných strán (vnútroštátne verejné orgány, odvetvie, inštitúcie EÚ, mimovládne organizácie, akademickí pracovníci atď.). Vyzvali sme 2 500 zainteresovaných strán, aby sa zúčastnili na prieskume, a dostali sme zhruba 1 000 odpovedí (miera odpovedí bola 40 %). Takmer polovicu respondentov tvorili členovia správnej rady.

Účasť na prieskume

Najrelevantnejšie výsledky prieskumu

Zdroj: EDA; veľkosť vzorky v prieskume zainteresovaných strán = 1 000 odpovedí od zainteresovaných strán z 35 agentúr a iných orgánov.

Príloha IV – Rozdelenie spravodajských článkov na základe analýzy veľkých dát

Európsky mediálny monitor (EMM) je plne automatický systém prevádzkovaný Spoločným výskumným centrom (JRC) Európskej komisie, ktorý analyzuje verejne dostupné online médiá. Zbiera a zhromažďuje približne 300 000 spravodajských článkov za deň z vybraných spravodajských portálov na celom svete, a to až v 70 jazykoch. V spolupráci so Spoločným výskumným centrom sme podrobnejšie analyzovali údaje zhromaždené v systéme EMM²⁶, aby sme získali informácie o frekvencii, geografickom rozdelení a časovom rozdelení spravodajských článkov týkajúcich sa všetkých agentúr, ako aj o sieti vzťahov medzi agentúrami a inými subjektmi EÚ a vnútroštátnymi subjektmi. Dvor audítorov po prvýkrát uplatnil techniky veľkých dát s cieľom analyzovať neštruktúrované vonkajšie údaje mimo úradných dokumentov a databáz EÚ a využiť ich ako doplňujúce dôkazy pri audite výkonnosti.

Zdroj: Zostavil EDA na základe súhrnných údajov v EMM, január 2018 až júl 2019.

Zdroj: Zostavil EDA na základe súhrnných údajov v EMM, január 2018 až júl 2019.

Zdroj: Zostavil EDA na základe súhrnných údajov v EMM, január 2018 až júl 2019.

Zdroj: Zostavil EDA na základe súhrnných údajov v EMM, január 2018 až júl 2019.

Príloha V – Regulačný rámec pre federálne agentúry v Spojených štátoch a Austrálii

Spojené štáty americké

• Spoločné nariadenie pre všetky agentúry: Existuje 1) rámcové nariadenie: Government Performance and Results Act (zákon o výkonnosti a výsledkoch vlády – GPRA) z roku 1993 a posledný zákon o modernizácii GPRA z roku 2010 a 2) ročná aktualizácia najneskôr v júni: obežník č. A-11 s názvom Preparation, Submission and Execution of the Budget (príprava, predloženie a plnenie rozpočtu). Časť 6. Federal Performance Framework: Strategic Planning, Annual Performance Plans and Reports (Federálny výkonnostný rámec: Strategické plánovanie, ročné plány výkonnosti a správy).
• Agentúry musia podávať správy o troch rôznych cieľoch: 1) prioritné ciele agentúry, ktoré sú dlhodobé a ktoré si vyžadujú medziagentúrnu koordináciu, 2) prioritné ciele agentúry, čo znamená dosiahnutie 4 alebo 5 cieľov v nasledujúcich dvoch rokoch, a 3) strategické ciele, t. j. dlhodobé ciele, výsledky a vplyvy.
• Tri typy dokumentov podľa GPRA: 1) päťročné strategické plány, ktoré musia obsahovať vyhlásenie o poslaní agentúry, ako aj dlhodobé ciele zamerané na výsledky, 2) ročné plány výkonnosti, v ktorých sa stanovujú ciele výkonnosti na daný rozpočtový rok, a opis toho, ako sa tieto ciele majú splniť a ako ich možno overiť, a 3) výročné správy o výkonnosti, ktoré preskúmavajú úspech agentúry alebo jej zlyhanie z hľadiska plnenia stanovených cieľov výkonnosti (výsledky sa uvádzajú podľa programu).
• Pokiaľ ide o informácie o výkonnosti, postup udeľovania absolutória zo strany kongresu sa zakladá na: 1) výročnej správe vládneho kontrolného úradu (Government Accountability Office), 2) výročnej správe, ktorú predložil Úrad pre riadenie a rozpočet (OMB)²⁷ senátu, snemovni reprezentantov a štátnemu kontrolnému úradu. V tejto správe sa určí, či programy alebo činnosti agentúr spĺňajú výkonnostné ciele a identifikujú sa nesplnené ciele (akčný plán je potom zameraný na nápravu odchýlok), a 3) konsolidácii ročného plánu výkonnosti a výročnej správy o výkonnosti zo strany agentúry v rámci Congressional Budget Justification (postupu odôvodňovania rozpočtu pred Kongresom).

Austrália

• Spoločné nariadenie pre všetky agentúry: Public Governance, Performance and Accountability Act z roku 2013 (zákon o správe verejných vecí, výkonnosti a zodpovednosti), kapitola 2 o subjektoch Commonwealth a Commonwealth, časť 2 – 3 o plánovaní, výkonnosti a zodpovednosti, oddiel 3 o výkonnosti subjektov Commonwealth.
• Vysvetliť a oznámiť rozdiely v plnení cieľov: Zodpovedný orgán musí: 1) viesť záznamy, na základe ktorých je možné riadne zaznamenať a vysvetliť výkonnosť subjektu, pokiaľ ide o plnenie jeho cieľov, 2) merať a hodnotiť výkonnosť subjektu, 3) pripraviť ročné výkazy výkonnosti subjektu, hneď ako je to možné, po skončení každého obdobia vykazovania, ktoré je vymedzené pre subjekt a 4) zahrnúť ročné výkazy výkonnosti do výročnej správy, ktorá sa predkladá v parlamente.
• Audit výkazov výkonnosti: Generálny audítor má možnosť preskúmať ročné výkazy o výkonnosti subjektu a podávať o nich správy. Správa sa musí predložiť parlamentu na prerokovanie.

Príloha VI — Zostavovanie rozpočtu / stanovovanie nákladov / riadenie podľa činností

Zostavovanie rozpočtu podľa činností (ABB) znamená „organizovanie rozpočtových prostriedkov a zdrojov podľa účelu, aby mohli ľudia vidieť, ktoré politiky sa vykonávajú, a v rámci nich, aké činnosti tvoria tieto politiky, koľko peňazí sa vynakladá na každú z nich a koľko ľudí na nich pracuje“ (Európska komisia, glosár k rozpočtu EÚ).

Metóda stanovovania nákladov podľa činností (ABC) ako úplná metóda výpočtu nákladov zahŕňa vymedzenie nákladov, metódu rozdelenia nákladov a prideľovanie na rôzne činnosti. ABC je metodika výpočtu nákladov, pomocou ktorej sa identifikujú činnosti v organizácii a k nákladom na každú činnosť sa priraďujú zdroje pre všetky produkty a služby podľa skutočnej spotreby.

Systém ABC zahŕňa výpočet celkových nákladov nielen podľa činnosti, ale aj podľa „konkrétnej služby“. Agentúry, ktoré sa čiastočne alebo v plnej miere financujú samy, účtujú svojim klientom poplatky na úhradu nákladov na rôzne poskytované služby.

ABB je rozpočtový prvok a ABC je ekonomický prvok širšej koncepcie riadenia podľa činností (ABM), ktoré sa týka najmä prevádzkových činností. ABM by malo agentúram poskytovať nástroje na plánovanie, monitorovanie, podávanie správ a hodnotenie ich činností. V tejto súvislosti je potrebné vymedziť ciele, ukazovatele, vstupy (z hľadiska ľudských a finančných zdrojov) a kľúčové opatrenia, a to ex ante, aby sa stanovil spôsob, akým sa majú dosiahnuť plánované výsledky, ako možno merať pokrok pri dosahovaní týchto plánovaných výsledkov a aké zdroje sú potrebné na dosiahnutie týchto výsledkov (Európska komisia, Analytický prehľad č. 21).

Okrem cieľov, činností, rozpočtových ukazovateľov a ukazovateľov výstupov implementácia systému ABM závisí od: a) jasnej zhody medzi cieľmi, činnosťami a ukazovateľmi, b) definície výsledkov a ukazovateľov vplyvu a c) nepretržitého monitorovania jeho skutočných hodnôt za rozhodovací proces.

Podľa „spoločného prístupu“ musia agentúry systematicky uplatňovať systémy ABB a ABM na plánovanie, monitorovanie a hodnotenie činností (pozri bod 40).

Príloha VII – Zoznam osobitných správ EDA uverejnených počas obdobia 2017 – 2019 v súvislosti s agentúrami a inými orgánmi

Zdroj: EDA.

Príloha VIII – Skladba rozpočtu agentúr a iných orgánov EÚ (2018)

Zdroj: EDA.

Akronymy a skratky

ABB: Zostavovanie rozpočtu podľa činností

ABC: Stanovovanie nákladov podľa činností

ABM: Riadenie podľa činností

AMIF: Fond pre azyl, migráciu a integráciu

AWP: Ročný pracovný program

CAAR: Konsolidovaná výročná správa o činnosti

CONT: Výbor pre kontrolu rozpočtu (Európsky parlament)

DGT: Generálne riaditeľstvo pre preklad

EMM: Európsky mediálny monitor (Europe Media Monitor)

ETIAS: Európsky systém pre cestovné informácie a povolenia

GR CNECT: Generálne riaditeľstvo pre komunikačné siete, obsah a technológie

GR DEFIS: Generálne riaditeľstvo pre obranný priemysel a vesmír

GR EAC: Generálne riaditeľstvo pre vzdelávanie, mládež, šport a kultúru

GR EMPL: Generálne riaditeľstvo pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie

GR ENER: Generálne riaditeľstvo pre energetiku

GR ENV: Generálne riaditeľstvo pre životné prostredie

GR FISMA: Generálne riaditeľstvo pre finančnú stabilitu, finančné služby a úniu kapitálových trhov

GR GROW: Generálne riaditeľstvo pre vnútorný trh, priemysel, podnikanie a MSP

GR HOME: Generálne riaditeľstvo pre migráciu a vnútorné záležitosti

GR JUST: Generálne riaditeľstvo pre spravodlivosť a spotrebiteľov

GR MARE: Generálne riaditeľstvo pre námorné záležitostI a rybárstvo

GR MOVE: Generálne riaditeľstvo pre mobilitu a dopravu

GR SANTE: Generálne riaditeľstvo pre zdravie a bezpečnosť potravín

JPD: Jednotný programový dokument

JRC: Spoločné výskumné centrum Európskej komisie

KPI: Kľúčový ukazovateľ výkonnosti

MSP: malé a stredné podniky

REFIT: Program regulačnej vhodnosti a efektívnosti

REMIT: Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1227/2011 o integrite a transparentnosti veľkoobchodného trhu s energiou

RSB: Výbor pre kontrolu regulácie

SIS: Schengenský informačný systém

SVV: Spravodlivosť a vnútorné veci

VFR: Viacročný finančný rámec

ZFEÚ: Zmluva o fungovaní Európskej únie

Glosár

Centrum odborných znalostí a vytvárania sietí: termín, ktorý používame na opísanie úlohy, ktorú zohráva decentralizovaná agentúra v danej oblasti politiky. Decentralizovaná agentúra môže totiž pôsobiť ako centrum na podporu spoločného využívania odborných znalostí, ako aj spájať záujmy členských štátov s cieľom dosiahnuť spoločné politické riešenia a posilniť spoluprácu s ostatnými európskymi a medzinárodnými partnermi.

Dohoda o delegovaní: dohoda, ktorou sa vymedzujú činnosti, ktorými Komisia poveruje agentúry a ktoré sa týkajú vykonávania politiky, vzťahov medzi Komisiou a agentúrami, ako aj pravidiel, ktoré je potrebné dodržiavať.

Dohoda o úrovni poskytovaných služieb: dohoda medzi koncovým užívateľom a poskytovateľom služby.

Doložka o preskúmaní: právne ustanovenie, ktoré stanovuje okolnosti, za ktorých by sa úlohy agentúry mali preskúmať a upraviť.

Doložka o ukončení platnosti: právne ustanovenie, ktoré stanovuje okolnosti, za ktorých môžu byť úlohy agentúry ukončené.

Hodnotenie: posúdenie založené na dôkazoch, v ktorom sa hodnotí, do akej miery bola existujúca intervencia 1) účinná, 2) efektívna, 3) relevantná z hľadiska potrieb, 4) vnútorne súdržná a v súlade s inou intervenciou EÚ a 5) do akej miery zabezpečila pridanú hodnotu EÚ.

Jednotný programový dokument: štandardný dokument vypracovaný všetkými decentralizovanými agentúrami a preskúmaný Komisiou, ktorý obsahuje rozpočtový, ako aj prevádzkový plán pre agentúru, a preto predstavuje usmernenie pre prácu agentúry a jej pridelenie zdrojov.

Postup udelenia absolutória: rozhodnutie Európskeho parlamentu, ktorým sa Komisia zbavuje zodpovednosti za spravovanie daného rozpočtu a jeho uzavretie na základe odporúčania Rady a výročnej správy Európskeho dvora audítorov.

Posúdenie vplyvu: posúdenie, v ktorom sa analyzuje, či existuje potreba opatrení EÚ a aké by boli možné vplyvy dostupných riešení.

Prierezové hodnotenie: hodnotenie výkonnosti viacerých agentúr a zodpovedajúcich generálnych riaditeľstiev pôsobiacich v rovnakej oblasti politiky so vzájomne podpornými opatreniami. Cieľom je identifikovať potenciálne synergie a úspory z rozsahu a prekonať riziká, ako je prekrývanie, fragmentácia politík, neprimeranosť a zmena poslania.

Relevantnosť: úlohy agentúry sú vhodné na dosiahnutie politických cieľov.

Sieť agentúr EÚ: sieť decentralizovaných agentúr zriadených inštitúciami EÚ a členskými štátmi na vykonávanie osobitných právnych, technických alebo vedeckých úloh.

Spoločný prístup: súbor hlavných zásad, ktoré EÚ prijala v roku 2012 s cieľom dosiahnuť, aby boli decentralizované agentúry koherentnejšie, účinnejšie a zodpovednejšie.

Správna rada: riadiaci orgán, ktorý je neoddeliteľnou súčasťou decentralizovanej agentúry. Má úlohu dohľadu so všeobecnou zodpovednosťou za rozpočtové a plánovacie otázky, vymenovanie výkonného riaditeľa a monitorovanie výkonnosti agentúry.

Súdržnosť: úlohy agentúry sú logicky v súlade s úlohami iných agentúr a služieb EÚ, a preto má zmysel, že sú súčasťou zjednotenej a funkčnej správy EÚ, ktorá slúži jasne identifikovateľným politickým cieľom.

Viacročný finančný rámec (VFR): dlhodobý rozpočet EÚ na sedem rokov. Súčasný VFR sa vzťahuje na obdobie 2014 – 2020. Stanovujú sa v ňom obmedzenia, pokiaľ ide o to, koľko prostriedkov EÚ vynaloží v rôznych oblastiach činnosti. EÚ ho využíva na podporu svojich politických priorít a na zabezpečenie toho, aby plnila svoje záväzky voči svojim občanom.

Výkonná rada: riadiaca skupina v decentralizovanej agentúre, ktorá dohliada na prípravu a vykonávanie rozhodnutí správnej rady.

Zákonodarca: Európsky parlament a Rada.

Audítorský tím

V osobitných správach EDA sa predkladajú výsledky jeho auditov, ktoré sa týkajú politík a programov EÚ alebo tém riadenia súvisiacich s konkrétnymi rozpočtovými oblasťami. EDA vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny vplyv, pričom sa zohľadňujú riziká pre výkonnosť či zhodu, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Tento audit výkonnosti vykonala audítorská komora IV Regulácia trhov a konkurencieschopné hospodárstvo, ktorej predsedá člen EDA Alex Brenninkmeijer. Audit viedol člen EDA Alex Brenninkmeijer, podporu mu poskytla atašé kabinetu Di Hai, hlavný manažér Friedemann Zippel, vedúci úlohy Eddy Struyvelt a audítori Joaquín Hernández Fernández, Arunas Juozulynas, Sevdalina Todorova, Julio Cesar Santin Santos, Benedicte Hemelaer, Christine Becker a Janis Gaisonoks. Projekt v oblasti veľkých dát vykonali dátoví odborníci Claudia Albanese, Zsolt Varga a Emmanuele Fossati. Thomas Everett poskytol jazykovú podporu.

Koncové poznámky

¹ Tento údaj zahŕňa úradníkov, dočasných a zmluvných zamestnancov, ako aj vyslaných národných expertov.

² Z dôvodu stručnosti používame pri odkazoch na všetky agentúry skratky alebo akronymy. Úplné názvy sú uvedené v prílohe I.

³ Pracovný dokument útvarov Komisie SWD (2017) 350.

⁴ Európska komisia, Biela kniha o európskej správe vecí verejných, COM(2001) 428 final, a usmernenia o lepšej právnej regulácii, 2015.

⁵ Európska komisia, „Hodnotenie agentúr EÚ, ktoré patria do pôsobnosti GR pre zamestnanosť: Eurofound, Cedefop, ETF a EU-OSHA”, marec 2018.

⁶ EDA, Rýchle preskúmanie veci Dvorom audítorov týkajúce sa 5 % zníženia počtu pracovných miest, 2017.

⁷ EMA, Konsolidovaná výročná správa o činnosti za rok 2018, bod obsahujúci zdôraznení skutočnosti.

⁸ Pozri výročnú správu EDA o agentúrach za rok 2018.

⁹ Analýza a hodnotenie konsolidovanej výročnej správy o činnosti Europolu za rok 2018.

¹⁰ Napr. osobitná správa č. 10/2019: Stresové testy bánk v rámci celej EÚ: poskytujú nevídané množstvo informácií o bankách, je však potrebná väčšia koordinácia a zameranie na riziká.

¹¹ Rozpočtový výbor v úrade EUIPO; rada na svojom plenárnom zasadnutí pre SRB; správna rada pre CPVO.

¹² Stanovisko EDA č. 1/2019 a č. 3/2019.

¹³ SWD(2015) 62 final, 13.3.2015.

¹⁴ Preskúmanie č. 7/2019: Podávanie správ o udržateľnosti – hodnotenie inštitúcií a agentúr EÚ.

¹⁵ Veci 9/56 a 10/56, Meroni & Co, Industrie Metallurgiche v. Vysoký úrad, Zb. 1957 – 1958, s. 133.

¹⁶ Vec C-270/12, Spojené kráľovstvo/Parlament a Rada, 2014.

¹⁷ CPVO, EUIPO a SRB.

¹⁸ Výročná správa EDA o agentúrach EÚ za rok 2018, bod 3.14.8.

¹⁹ Pozri tiež osobitnú správu EDA č. 20/2019: Informačné systémy EÚ na podporu kontroly hraníc – silný nástroj, no väčšiu pozornosť treba venovať včasným a úplným údajom.

²⁰ Rozsudok zo 7. marca 2019 vo veci T-837/16.

²¹ Pozri tiež osobitnú správu EDA č. 24/2019, Azyl, relokácia a návrat migrantov: čas zintenzívniť aktivitu, aby sa riešili veľké rozdiely medzi cieľmi a výsledkami.

²² Článok 15 nariadenia o EASO (EÚ) č. 439/2010.

²³ Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1907/2006 o registrácii, hodnotení, autorizácii a obmedzovaní chemikálií (REACH) (Ú. v. EÚ L 396, 30.12.2006, s. 1).

²⁴ Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V., Hintergrund und Erläuterungen zur REACH-Registrierung: Großunternehmen verstoßen gegen das EU-Chemikalienrecht und gefährden damit Mensch und Umwelt, 20. mája 2019.

²⁵ Pozri tiež Merijn Chamon a Valerie Demedts, Constitutional limits to the EU agencies’ external relations in The External Dimension of EU Agencies and Bodies (2019).

²⁶ Podrobnejší opis služby Európsky mediálny monitor (EMM) sa nachádza na adrese: https://ec.europa.eu/jrc/en/scientific-tool/europe-media-monitor-newsbrief.

²⁷ Úrad pre riadenie a rozpočet (OMB) je organizačný útvar výkonného úradu prezidenta Spojených štátov, ktorý spravuje federálny rozpočet Spojených štátov a dohliada na činnosť federálnych agentúr.

²⁸ Delegované nariadenie Komisie (EÚ) 2019/715 z 18. decembra 2018 o rámcovom nariadení o rozpočtových pravidlách pre subjekty zriadené podľa ZFEÚ a Zmluvy o Euratome a uvedené v článku 70 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) 2018/1046 (Ú. v. EÚ L 122, 10.5.2019, s. 1 – 38).

²⁹ Pozri s. 54 – 56 posúdenia vplyvu: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52012SC0166&from=EN

³⁰ Nariadenie (EÚ) 2019/1381 z 20. júna 2019 o transparentnosti a udržateľnosti hodnotenia rizika na úrovni EÚ v potravinovom reťazci, a ktorým sa menia nariadenia (ES) č. 178/2002 a osem ďalších sektorových právnych predpisov.

³¹ Pozri aj osobitnú správu EDA č. 24/2019, Azyl, relokácia a návrat migrantov: čas zintenzívniť aktivitu, aby sa riešili veľké rozdiely medzi cieľmi a výsledkami.

³² Súčasťou súčasného rámca na roky 2018 – 2022 sú tieto oblasti: obete trestných činov a prístup k spravodlivosti; rovnosť a diskriminácia založená na akomkoľvek dôvode; informačná spoločnosť, a najmä rešpektovanie súkromného života a ochrana osobných údajov; justičná spolupráca, okrem spolupráce v trestných veciach; migrácia, hranice, azyl a integrácia utečencov a migrantov; rasizmus, xenofóbia a súvisiace prejavy neznášanlivosti; práva dieťaťa; integrácia a sociálne začlenenie Rómov.

³³ (Frontex) Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2016/1624 zo 14. septembra 2016; (EMSA) nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2016/1625 zo 14. septembra 2016; (EFCA) nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2016/1626 zo 14. septembra 2016.

³⁴ Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 439/2010 z 19. mája 2010, ktorým sa zriaďuje Európsky podporný úrad pre azyl.

³⁵ Číselný údaj k 31. decembru 2019.

³⁶ návrh všeobecného rozpočtu Európskej únie na rozpočtový rok 2020 (pracovný dokument, časť III – orgány zriadené Európskou úniou s právnou subjektivitou a verejno-súkromným partnerstvom).

³⁷ S výnimkou dvoch plne samofinancovaných agentúr sa na všetky decentralizované agentúry vzťahuje udeľovanie absolutória plnenia rozpočtu Európskym parlamentom na odporúčanie Rady.

Harmonogram

Kontakt

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Otázky: eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx
Webová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete. Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2020.

AUTORSKÉ PRÁVA

© Európska únia, 2020.

Politika týkajúca sa opakovaného použitia materiálov Európskeho dvora audítorov (EDA) je stanovená v rozhodnutí Európskeho dvora audítorov č. 6/2019 o politike otvoreného prístupu a opakovanom použití dokumentov.

Pokiaľ sa nestanovuje inak (napr. v osobitnom upozornení o autorských právach), obsah materiálov EDA vo vlastníctve EÚ podlieha licencii Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znamená, že opakované použitie je povolené pod podmienkou, že sa náležite uvedie zdroj a označia prípadné zmeny. Používateľ nesmie skresliť pôvodný význam či myšlienku dokumentov. EDA nenesie zodpovednosť za žiadne dôsledky opakovaného použitia.

V prípade, že konkrétny materiál zobrazuje alebo opisuje identifikovateľné súkromné osoby, napr. na fotografiách zamestnancov EDA, alebo ak obsahuje prácu tretej strany, používateľ je povinný získať dodatočné povolenie. Ak je súhlas udelený, ruší sa ním uvedené všeobecné povolenie a jasne sa vymedzí každé prípadné obmedzenie týkajúce sa použitia.

V prípade použitia či šírenia obsahu materiálov, ktoré EÚ nevlastní, je potrebné žiadať povolenie priamo od držiteľov autorských práv.

Ilustrácie 3 a 5: Ikony vytvorené Pixel perfect na https://flaticon.com.

Politika EDA týkajúca sa opakovaného použitia materiálov sa nevzťahuje na softvér ani dokumenty, ktoré podliehajú právam priemyselného vlastníctva, ako sú patenty, ochranné známky, zapísané dizajny, logá a názvy, a používateľovi sa na ne licencia neposkytuje.

V súbore webových sídiel inštitúcií Európskej únie v rámci domény europa.eu sa uvádzajú odkazy na sídla tretích strán. Keďže sú mimo kontroly EDA, odporúčame Vám zoznámiť sa s ich politikami ochrany osobných údajov a autorských práv.

Použitie loga Európskeho dvora audítorov

Logo Európskeho dvora audítorov sa nesmie použiť bez predchádzajúceho súhlasu Európskeho dvora audítorov.

Obráťte sa na EÚ

Osobne
V rámci celej EÚ existujú stovky informačných centier Europe Direct. Adresu centra najbližšieho k vám nájdete na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

Telefonicky alebo e-mailom
Europe Direct je služba, ktorá odpovedá na vaše otázky o Európskej únii. Túto službu môžete kontaktovať:

• prostredníctvom bezplatného telefónneho čísla: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektorí operátori môžu tieto hovory spoplatňovať),
• prostredníctvom štandardného telefónneho čísla: +32 22999696, alebo
• e-mailom na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

Vyhľadávanie informácií o EÚ

Online
Informácie o Európskej únii sú dostupné vo všetkých úradných jazykoch Európskej únie na webovej stránke Europa: https://europa.eu/european-union/index_sk.

Publikácie EÚ
Publikácie EÚ, bezplatné alebo platené, si môžete stiahnuť alebo objednať z kníhkupectva na webovej stránke https://op.europa.eu/sk/publications. Ak chcete získať viac než jeden výtlačok bezplatných publikácií, obráťte sa na službu Europe Direct alebo vaše miestne informačné centrum (pozri https://europa.eu/european-union/contact_sk).

Právo EÚ a súvisiace dokumenty
Prístup k právnym informáciám EÚ vrátane všetkých právnych predpisov EÚ od roku 1952 vo všetkých úradných jazykoch nájdete na webovej stránke EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Otvorený prístup k údajom z EÚ
Portál otvorených dát EÚ (http://data.europa.eu/euodp/sk.) poskytuje prístup k súborom dát z EÚ. Dáta možno stiahnuť a opätovne použiť bezplatne na komerčné aj nekomerčné účely.