Viitorul agențiilor UE – Există potențial pentru o mai mare flexibilitate și cooperare

Sinteză

Agențiile descentralizate și alte organisme ale UE sunt organisme de drept public european cu personalitate juridică proprie, ceea ce le diferențiază de instituțiile UE. În prezent, 37 de agenții ale UE sunt localizate în 23 de state membre și sunt însărcinate cu o gamă largă de chestiuni care prezintă interes pentru cetățenii UE. Majoritatea au fost înființate în perioada 2000‑2010. Ele includ, printre altele, agenții din domeniul siguranței aviației, al siguranței alimentare, al formării profesionale, al egalității de șanse, al stabilității sectorului financiar și bancar, al mediului, al protecției animalelor, al migrației și al controlului la frontiere. În 2018, bugetul lor anual total s-a ridicat la 4,0 miliarde de euro (echivalentul a 2,8 % din bugetul general al UE) și, în cadrul tuturor agențiilor, lucrau în total 8 957 de angajați (13,4 % din numărul total al membrilor personalului care lucrează pentru UE).

În trecut, Curtea a pus accentul în principal pe performanța agențiilor individuale, aceasta fiind prima evaluare generală pe care o efectuează cu privire la condițiile instituite de UE pentru a se asigura că agențiile pun efectiv în aplicare politicile sale în beneficiul tuturor cetățenilor. Agențiile UE sunt caracterizate printr-o diversitate de structuri de guvernanță, de mandate și de sarcini și agenții diferite au fost înființate pentru a răspunde unor tipuri de provocări diferite. Acest lucru îngreunează evaluarea performanței globale a agențiilor. Ele au însă un scop comun: acela de a pune în aplicare politicile UE și de a facilita cooperarea europeană în interesul cetățenilor UE.

Curtea a efectuat acest audit pe baza interesului exprimat de Parlamentul European, de Comisia Europeană și chiar de către agențiile UE. Prin intermediul prezentului raport, Curtea intenționează să suscite o discuție cu privire la gestionarea în viitor de către UE a performanței agențiilor sale. Raportul se sprijină pe cunoștințele acumulate de Curte în cadrul auditurilor sale financiare anuale realizate cu privire la agenții și în cadrul unor audituri anterioare referitoare la performanța unor agenții individuale. În completarea acestora, Curtea a recurs la o examinare aprofundată a unor documente-cheie ale instituțiilor UE și ale tuturor agențiilor, la interviuri cu membri-cheie ai personalului Comisiei și al agențiilor, la un sondaj la scară largă în rândul părților interesate ale agențiilor, la consultarea a două grupuri de experți și de părți interesate, la analizarea prin tehnici de lucru cu volume mari de date a prezenței agențiilor în mass-media și la o comparație între cadrul de performanță al UE pentru agenții și cadrele din Statele Unite și din Australia.

Întrebarea generală de audit la care Curtea a urmărit să răspundă a fost dacă Comisia și agențiile au instituit condiții adecvate pentru a asigura performanța agențiilor UE. Curtea a identificat două criterii esențiale relevante pentru toate agențiile. Primul se referă la flexibilitatea necesară pentru a contribui la punerea în aplicare a politicii UE relevante și la cooperarea europeană, în special atunci când sfera politicii este vastă și susceptibilă să sufere modificări într-un context global complex. Această flexibilitate a fost unul dintre obiectivele abordării comune semnate de Comisie, de Consiliu și de Parlament în 2012, prin care se impunea evaluarea periodică a tuturor agențiilor. În practică însă, acest lucru a fost realizat doar parțial și Curtea a identificat o lipsă de flexibilitate în ceea ce privește instituirea, funcționarea și posibila lichidare a agențiilor.

Al doilea criteriu de performanță examinat de Curte a fost măsura în care agențiile au acționat ca centre de expertiză și de colaborare în rețea pentru punerea în aplicare a politicilor UE. Pentru aceasta, este nevoie de o guvernanță și de o cooperare bine organizate. Curtea a identificat cazuri de mecanisme de guvernanță extrem de complexe sau deficitare și a constatat că informațiile referitoare la performanță s-au axat mai degrabă pe realizări și pe activități decât pe contribuția agențiilor la punerea în aplicare a politicilor. În plus, auditul Curții a arătat că unele agenții sunt împiedicate să își îndeplinească pe deplin rolul din caza lipsei de cooperare și/sau de sprijin din partea statelor membre, a industriei, a Comisiei sau a altor agenții.

Curtea recomandă Comisiei și agențiilor următoarele:

1. să asigure relevanța, coerența și flexibilitatea în ceea ce privește instituirea agențiilor;
2. să aloce resursele într-un mod mai flexibil;
3. să îmbunătățească guvernanța, răspunderea de gestiune și raportarea cu privire la performanță;
4. să consolideze rolul agențiilor ca centre de expertiză și de colaborare în rețea.

Introducere

Diversitatea agențiilor UE

Agențiile descentralizate și alte organisme ale UE sunt organisme de drept public european cu personalitate juridică proprie, ceea ce le diferențiază de instituțiile UE. Ele sunt instituite prin acte de drept derivat. Agențiile sunt organizate sub diferite forme juridice: șase sunt agenții executive ale Comisiei și 37 sunt agenții descentralizate ale UE. Agențiile executive ale Comisiei funcționează ca filiale extinse ale acesteia și execută o serie de sarcini specifice în numele Comisiei. În prezentul raport, prin termenul „agenții” Curtea desemnează agențiile descentralizate și alte organisme ale UE, cu excepția cazurilor în care se specifică altfel.

Agențiile sunt înființate de legiuitor (Consiliu și Parlament), pe baza unei propuneri a Comisiei, pe o perioadă nedeterminată. Acestea sunt conduse de un consiliu de administrație format, printre altele, atât din reprezentanți ai statelor membre, cât și din reprezentanți ai Comisiei. Agențiile contribuie la punerea în aplicare a politicilor UE și susțin cooperarea dintre UE și guvernele naționale prin punerea în comun a unor cunoștințe tehnice.

Sursa: bugetul general al UE pe 2018 și bugetele agențiilor pe 2018, date compilate de Curtea de Conturi Europeană.

În 2018, bugetul total al tuturor agențiilor (excluzând Comitetul Unic de Rezoluție) s-a ridicat la 4,0 miliarde de euro (2,8 % din bugetul general al UE pe 2018) (a se vedea figura 1). Pentru denumirile complete ale tuturor agențiilor menționate în prezentul raport, a se consulta anexa I. Bugetul pe 2018 al Comitetului Unic de Rezoluție, al cărui mandat specific constă în crearea unui fond de rezoluție finanțat de instituții de credit, s-a ridicat la 6,9 miliarde de euro (din care 0,1 miliarde de euro au fost alocați bugetului administrativ al comitetului și 6,8 miliarde de euro au fost alocați fondului). În 2018, agențiile erau localizate în 23 de state membre (a se vedea figura 2) și personalul lor număra 8 957 de membri¹ (13,4 % din efectivul total al personalului care lucrează în instituțiile și agențiile UE) (a se vedea figura 3) din toate statele membre.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Primele agenții (Cedefop și Eurofound²) au fost înființate în 1975. După intrarea în vigoare, în 1987, a Actului unic european, al cărui scop era de a finaliza piața unică până în 1992, în anii 1990, au fost instituite mai multe alte agenții, însă majoritatea au fost înființate în cursul primului deceniu al noului mileniu (a se vedea figura 4).

Notă: anii menționați în figură se referă la anul în care a intrat în vigoare actul de instituire al agenției.

Sursa: Raportul anual al Curții de Conturi Europene privind agențiile UE pentru exercițiul financiar 2018.

Agențiile au fost înființate pe măsură ce apăreau nevoi specifice. Un număr important de agenții au fost instituite ori au primit responsabilități suplimentare ca răspuns la o criză (de exemplu, ABE, EIOPA, ESMA și SRB în sectorul financiar; EASO și Frontex pentru chestiuni privind migrația și controlul la frontiere; EMSA și EFCA pentru siguranța maritimă și controlul pescuitului). Majoritatea agențiilor au fost instituite ca organisme noi, care să preia responsabilități ce fuseseră până la acel moment exercitate de Comisie și/sau de statele membre. Acest lucru era justificat de Comisie prin natura foarte tehnică a sarcinilor respective sau prin dorința de eficiență: un organism specializat poate îndeplini aceleași sarcini într-un mod mai eficient sau mai flexibil și dispune, de asemenea, de o capacitate mai mare de a atrage personal specializat competent și de a acumula expertiză. Unele agenții (de exemplu, Europol, ABE, EIOPA și ESMA) erau succesoarele unor organisme multinaționale la nivel european.

Agențiile pot fi grupate în mai multe moduri, de exemplu în funcție de sarcinile și de responsabilitățile lor principale:

1. un prim grup de agenții sprijină obiectivele privind piața internă, sănătatea și mediul, prin activități legate de înregistrări, certificări și autorizații la nivelul UE (de exemplu, OCSP, AESA, ECHA, EUIPO, EFSA și EMA);
2. un al doilea grup de agenții, cu mandate în domeniile securității și justiției, au mai mult responsabilități de ordin operațional și asistă statele membre prin coordonarea unor activități comune (de exemplu, CEPOL, EASO, Eurojust, Europol și Frontex);
3. un al treilea grup de agenții au, în principal, responsabilități de reglementare și de supraveghere (de exemplu, ACER, ABE, EIOPA și ESMA, care elaborează standarde tehnice pentru sectorul energetic și pentru cel financiar și asigură o practică comună în materie de supraveghere la nivelul de ansamblu al UE);
4. ultimul grup este axat în principal pe cercetare și pe colectarea și analiza datelor pentru a sprijini instituțiile UE și statele membre să elaboreze politici bazate pe date concrete (de exemplu, Cedefop, EIGE și FRA).

Reorientarea dinspre conformitate spre performanță

Fiecare agenție este înființată printr-un act de instituire distinct și specific. Date fiind activitățile specifice fiecărei agenții, ele diferă din punctul de vedere al modelului de guvernanță, al surselor de finanțare, al cerințelor de evaluare etc.

În 2012, Parlamentul, Consiliul și Comisia au semnat o declarație comună referitoare la o abordare comună pentru agenții, care a reprezentat un pas în direcția reorientării managementului bazat pe finanțe și pe conformitate spre o formă de management axată mai mult pe performanță. Abordarea comună punea accentul pe faptul că directorii agențiilor ar trebui să fie răspunzători cu privire la performanță într-un mod mai clar. Abordarea propunea, printre altele, o structură de guvernanță pe două niveluri acolo unde aceasta promitea o eficiență mai mare (consilii de administrație și comitete executive), programe de activitate anuale și multianuale, rapoarte anuale de activitate, indicatori de performanță pentru agenții și pentru directorii acestora, introducerea unor sisteme de întocmire a bugetului/de gestiune pe activități (ABB/ABM), evaluări externe periodice etc.

În plus, Comisia a emis diverse instrumente menite să continue dezvoltarea unui cadru de monitorizare și de gestiune axat pe performanță. Aceste instrumente includ un regulament financiar cadru aplicabil agențiilor (publicat în 2013, abrogat și înlocuit în 2019), orientări pentru elaborarea documentelor unice de programare, care combină programele de activitate anuale ale agențiilor cu programe de activitate continue pe trei ani și rapoartele de activitate anuale consolidate (din 2014 și revizuite în 2020), care prezintă cel mai recent cadru pentru buget, planificare, raportare, performanță și guvernanță aplicabil agențiilor descentralizate, precum și orientările și setul de instrumente pentru o mai bună legiferare (2017).

Rețeaua agențiilor UE (EUAN – EU Agencies Network), care a fost creată de agenții cu scopul de a spori vizibilitatea acestora și de a identifica posibile sinergii, a contribuit de asemenea la o cultură axată într-o măsură mai mare pe performanță. În 2012, această rețea a pus bazele Rețelei de dezvoltare a performanței, al cărei scop este de a facilita în mod activ schimbul de practici, cooperarea în chestiuni legate de performanță și, într-o anumită măsură, partajarea serviciilor acolo unde este posibil. Rețeaua de dezvoltare a performanței a elaborat instrumente precum Manualul de evaluare pentru agenții (2018), un set de instrumente de autoevaluare pentru implementarea orientărilor bazate pe performanță sau pe rezultate (2018) și o bază de date cu indicatori-cheie de performanță (în curs).

Instrumentele și măsurile legate de performanță menționate la punctele anterioare au generat o tendință ascendentă de armonizare și de aliniere între numărul tot mai mare de agenții, deși există în continuare un grad variat de punere în aplicare. În același timp, instrumentele și măsurile au generat și o abundență de informații specifice fiecărei agenții, axate pe propriile activități și realizări.

Sfera și abordarea auditului

Întrebarea generală de audit este dacă sunt instituite condițiile adecvate pentru a se asigura performanța agențiilor. Pe fondul reajustării priorităților strategice și a resurselor limitate ale UE în vederea realizării politicilor sale în interesul cetățenilor, prezentul raport intenționează să suscite o dezbatere cu privire la gestionarea în viitor de către UE a performanței agențiilor sale. Curtea s-a concentrat pe următoarele două criterii:

1. instituirea, funcționarea și posibila lichidare a agențiilor (cu alte cuvinte, ciclul de viață al agențiilor) ar trebui să fie flexibile pentru a facilita punerea în aplicare a politicilor UE și pentru a consolida cooperarea europeană. Aceasta înseamnă că:
1. încredințarea sarcinilor unei agenții ar trebui să fie cea mai bună opțiune, în comparație cu executarea sarcinilor respective fie de către Comisia însăși, fie (pe baza principiului subsidiarității) de către statele membre;
2. relevanța și coerența agențiilor existente ar trebui evaluată în mod regulat cu scopul de a se obține posibile sinergii și economii de scară;
3. agențiile au nevoie de resurse umane și financiare adecvate pentru a-și duce la îndeplinire mandatele și totalitatea sarcinilor;
4. procesul de planificare ce guvernează activitatea fiecărei agenții ar trebui să fie suficient de flexibil pentru a permite agențiilor să se adapteze la circumstanțele aflate într-o schimbare rapidă.
2. Agențiile ar trebui să își exploateze la maximum potențialul de centre de expertiză și de colaborare în rețea, cu scopul de a promova schimbul de expertiză, de a aduce statele membre împreună în vederea atingerii unor interese comune și a unor obiective de politică comune, acolo unde este posibil, precum și cu scopul de a îndeplini o funcție de rețea pentru o mai bună cooperare cu alți parteneri europeni și internaționali. Toate acestea implică:
1. o structură de gestiune adecvată scopului urmărit;
2. mecanisme adecvate pentru răspunderea de gestiune, care să implice părțile interesate;
3. o bună comunicare cu părțile interesate și cu cetățenii UE;
4. o cooperare eficace cu alte organisme, atât din sectorul public, cât și din cel privat, la nivel național și internațional, precum și la nivelul UE.

Curtea a utilizat un set de criterii derivat din regulamentele specifice ale agențiilor, din regulamentul financiar cadru, din orientările și setul de instrumente pentru o mai bună legiferare ale Comisiei³, din Declarația comună referitoare la o abordare comună și din Foaia de parcurs pentru acțiunile întreprinse ca urmare a abordării comune privind agențiile descentralizate ale UE, precum și din alte orientări furnizate de Rețeaua agențiilor UE.

Auditul s-a desfășurat în perioada martie-septembrie 2019 și acoperă agențiile descentralizate ale UE și direcțiile lor generale partenere din cadrul Comisiei (a se vedea anexa II). Curtea face referire la agențiile executive ale Comisiei doar în scop comparativ, acolo unde este cazul.

Probele de audit au fost colectate prin diferite mijloace:

• o examinare a documentelor esențiale aferente tuturor agențiilor (regulamente de bază, rapoarte anuale, documente de programare, rapoarte de evaluare și de audit, evaluări ale impactului, procese-verbale ale reuniunilor consiliilor de administrație etc.);
• peste 250 de interviuri cu manageri și cu membri-cheie ai personalului unui număr de 21 de agenții și 10 direcții generale ale Comisiei, care sunt direcțiile generale partenere pentru 32 de agenții;
• un sondaj realizat în rândul a 2 500 de părți interesate ale agențiilor (a se vedea anexa III), care includ membri ai consiliilor de administrație, funcționari din statele membre, reprezentanți ai unor organizații sectoriale și ai unor organizații ale consumatorilor, ONG-uri și cadre universitare. Lista părților interesate a fost pusă la dispoziție chiar de către agenții, însă selecția finală a fost realizată de auditorii Curții, aceștia asigurându-se că sunt reprezentate toate grupurile principale de părți interesate. S-au primit 1 000 de răspunsuri;
• o analiză efectuată prin tehnici de lucru cu volume mari de date reprezentând menționări ale agențiilor în mass-media contorizate de Europe Media Monitor (EMM) în perioada ianuarie 2018-iulie 2019 (a se vedea anexa IV). Setul de date conținea peste 200 000 de articole de presă în care erau menționate agențiile, provenind din peste 5 000 de surse de informare diferite din peste 160 de țări;
• două mese rotunde cu cadre universitare și cu practicieni din cadrul Comisiei, al Consiliului și al Parlamentului. Discuțiile au fost organizate în iunie și în septembrie 2019, pe baza unei invitații deschise trimise unui număr de peste 40 de cadre universitare și de practicieni care au experiență în management sau publicații pe tema agențiilor UE. Dintre aceștia, 15 au participat la discuții. DG Buget a participat de asemenea la prima masă rotundă, în calitate de observator.

Observații

Ciclul de viață al agențiilor este lipsit de flexibilitate

Comisia nu are în vedere întotdeauna în mod clar alternative atunci când propune înființarea unei agenții

Înainte de instituirea unei noi agenții, Comisia trebuie să evalueze dacă aceasta este cea mai bună opțiune, în comparație cu alte alternative, precum executarea sarcinilor respective de către ea însăși, utilizarea unei cooperări interguvernamentale, externalizarea sarcinilor către entități private sau adaptarea misiunii unei agenții existente. Opțiunea cea mai adecvată ar trebui să reflecte nevoile vizate.

Conform politicii Comisiei privind „o mai bună legiferare”⁴, este necesară o evaluare a impactului pentru inițiativele care au potențialul de a produce un efect economic, de mediu sau social semnificativ (a se vedea caseta 1). Înainte de a propune înființarea unei noi agenții, Comisia ar trebui să demonstreze valoarea adăugată a alegerii sale prin intermediul unei evaluări a impactului. Comitetul de control normativ din cadrul Comisiei examinează calitatea proiectelor de evaluări ale impactului; în principiu, nicio inițiativă nu poate fi înaintată spre adoptare colegiului comisarilor fără un aviz pozitiv din partea acestui comitet.

Începând din 2004, toate propunerile Comisiei privind înființarea unei noi agenții și a altor noi organisme, inclusiv propunerile pentru cele mai recente dintre acestea – EPPO (2017) și ELA (2018) – au fost însoțite de o evaluare a impactului. Comitetul de control normativ a emis un aviz pozitiv în cazul EPPO, considerând că acesta era necesar și că obiectivele și sarcinile sale fuseseră stabilite în mod clar. În schimb, Comitetul de control normativ a adăugat o rezervă la avizul său pozitiv referitor la evaluarea impactului privind ELA, pentru motivul că nu abordase în mod clar coerența dintre ELA și celelalte agenții care intră în domeniul de competență al DG EMPL (Cedefop, Eurofound, EU-OSHA și ELA), aspect care fusese deja identificat drept o suprapunere în cadrul unei evaluări externe recente⁵.

Înființarea Comitetului Unic de Rezoluție (SRB) a fost precedată în 2012 de o evaluare a impactului Directivei privind redresarea și rezoluția instituțiilor bancare. Evaluarea sugera crearea unor colegii de rezoluție cu sprijinul ABE, dar în final a fost instituită o agenție nouă, al cărei scop este de a asigura funcționarea eficace și coerentă a Mecanismului unic de rezoluție și de a gestiona Fondul unic de rezoluție.

Nevoia de autonomie și de mecanisme de guvernanță complexe la nivelul unei agenții nu este întotdeauna evidentă. În special, GSA dispune în practică de o autonomie foarte limitată, întrucât sarcina sa principală este de a exploata sistemul global de navigație prin satelit Galileo, în cadrul unui acord de delegare încheiat cu Comisia (90 % din bugetul agenției este alocat în acest scop). Mai mulți respondenți la chestionarul Curții au subliniat că, din acest motiv, competențele decizionale ale consiliului de administrație al GSA sunt restrânse. Acest acord este pus în aplicare de GSA prin intermediul mai multor contracte complexe încheiate cu parteneri industriali și cu entități din sectorul public.

În fine, Curtea a identificat cazuri în care decizia politică de a înființa o agenție nouă a fost luată chiar înainte de propunerea Comisiei și de evaluarea impactului: FRA, EASO și ELA.

Relevanța și coerența agențiilor existente nu sunt reevaluate în mod suficient

Raționamentul care stă la baza unei agenții trebuie să fie reevaluat în diferite etape ale existenței acesteia, pentru a se verifica dacă agenția este în continuare necesară (relevantă) și dacă acțiunile sale sunt coerente în raport cu acțiunile celorlalte agenții sau ale direcțiilor generale partenere. În figura 5 sunt ilustrate multiplele relații care există între agenții și direcțiile generale. Reevaluarea se poate efectua în diferite moduri:

1. printr-o evaluare independentă a performanței agenției;
2. ca parte a cadrului mai larg al unei „verificări a adecvării” care acoperă întregul domeniu de politică respectiv (a se vedea punctul 27).
3. prin intermediul unei evaluări recente a impactului în situația reformării regulamentului de instituire a unei agenții sau în situația în care se încredințează sarcini noi unei agenții, printr-un regulament separat.

Notă: DG DEFIS este direcția generală parteneră a GSA de la 1 ianuarie 2020.

Sursa: date compilate de Curtea de Conturi Europeană, pe baza clasificării disponibile pe site-ul Comisiei.

Conform abordării comune, regulamentul de instituire a unei agenții ar trebui să includă fie o „clauză de caducitate”, fie o „clauză de revizuire”, prin care Comisia este mandatată să modifice sau să abroge regulamentul în cazurile în care consideră că existența agenției respective nu se mai justifică în raport cu obiectivele care îi fuseseră atribuite (a se vedea caseta 2). După șapte ani de la Declarația comună referitoare la o abordare comună, din cele 37 de agenții, doar șapte au o „clauză de caducitate” și 13 au o „clauză de revizuire” incluse în regulamentele de instituire.

Regulamentele de instituire a 13 agenții au fost reformate în perioada 2015‑2019, însă doar cinci propuneri au fost însoțite de o evaluare a impactului (Oficiul OAREC, CEPOL, AESA, ENISA și ERA). În toate cele cinci cazuri, Comitetul de control normativ a emis în cele din urmă un aviz pozitiv, dar a adăugat una sau mai multe rezerve. Alte trei propuneri (referitoare la ACER, la EFCA și la EFSA) aveau la bază alte evaluări ale impactului sau verificări ale adecvării de dată recentă. Restul de cinci propuneri nu aveau la bază nicio evaluare a impactului: patru au fost considerate reexaminări tehnice (Cedefop, Eurofound, EU-OSHA și Eurojust) și una a fost considerată urgentă (Frontex), ceea ce însemna că nu mai era timp suficient pentru a se realiza o evaluare a impactului.

Regulamentele de instituire a trei agenții care intră în domeniul de competență al DG EMPL (Cedefop, Eurofound și EU-OSHA) au fost reformate recent; în toate cazurile, Comisia a depus propunerile de reformare înainte de a primi raportul final al unei evaluări comune a agențiilor. În pofida criticilor exprimate de Parlament cu privire la lipsa unor propuneri specifice de fuzionare sau de grupare geografică a agențiilor care operează în domenii de politică conexe, legiuitorul a adoptat reformările respective. Mai mult, în 2019, a fost constituită legal o nouă agenție (ELA).

De-a lungul anilor, niciuna dintre agenții nu a fost închisă, fuzionată sau modificată semnificativ din punctul de vedere al sferei de aplicabilitate, cu excepția Agenției Europene pentru Reconstrucție, care a fost înființată în 1999 și lichidată în 2008. În ultimii zece ani, Comisia a propus, în două rânduri, fuzionarea unor agenții din considerente legate de coerență între acestea, însă nu a reușit să obțină acordul Parlamentului în acest sens (a se vedea caseta 3). Situația agențiilor UE contrastează puternic cu situația agențiilor executive ale Comisiei. În cazul în care Comisia consideră că o agenție executivă nu se mai justifică din perspectiva bunei gestiuni financiare, ea poate decide lichidarea agenției respective. În trecut, Comisia a redistribuit periodic responsabilitățile agențiilor executive, cel mai recent în 2013.

Activitățile unei agenții a UE sunt uneori evaluate și ca parte a unei verificări mai extinse a adecvării realizate pentru un întreg domeniu de politică. Între 2014 și 2019, Comisia a efectuat mai multe astfel de verificări în domenii precum substanțele chimice, controlul pescuitului și legislația alimentară generală. Aceste verificări au dus la codificarea regulamentului de instituire a EFCA și la modificarea regulamentului de instituire a EFSA.

Conform abordării comune, fiecare agenție a UE ar trebui să facă obiectul unei evaluări din cinci în cinci ani. Comisia ar trebui să aibă responsabilitatea organizării acestei evaluări și, pentru fiecare a doua evaluare, ar trebui aplicată clauza de caducitate sau clauza de revizuire.

Regulamentele de instituire ale mai multor agenții nu au fost încă aliniate la abordarea comună (a se vedea figura 6).

• Regulamentul de instituire al OCSP și cel al CdT nu conțin nicio cerință legată de evaluare, în timp ce reformările cele mai recente ale regulamentelor privind ACER, ERA, EUIPO și Europol prevăd ca aceste agenții să fie evaluate pentru prima dată în 2020 (ERA), în 2021 (EUIPO), în 2022 (Europol) și în 2024 (ACER).
• Chiar dacă abordarea comună prevede ca evaluarea să aibă loc din cinci în cinci ani, frecvența acesteia variază de la trei ani (SRB) la 10 ani (EMA). În unele cazuri (EIGE, EASO și FRA), frecvența evaluării este o chestiune de competența consiliului de administrație. Consiliul de administrație al FRA a decis ca evaluarea să aibă loc o dată la cinci ani. Consiliul de administrație al EIGE a decis, în 2019, să amâne cu doi ani evaluarea planificată și să utilizeze bugetul aferent în alte scopuri.
• Unele agenții (EIGE și FRA) sau consiliile de administrație ale acestora (EASO, ECDC și EFCA) își organizează în continuare propriile evaluări, în loc ca acestea să fie coordonate de Comisie, astfel cum este prevăzut în abordarea comună.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Planurile de modificare a mandatului unei agenții sunt utilizate uneori drept justificare pentru amânarea evaluării, pentru reducerea sferei acestei evaluări sau pur și simplu pentru înlocuirea acesteia cu o evaluare a impactului realizată de Comisie. De exemplu, AESA a restrâns sfera evaluării sale din 2018 la procesul de planificare, cu argumentul că revizuirea de către Comisie a regulamentului de instituire a agenției includea o evaluare a impactului, deși regulamentul de instituire stipula în mod clar o evaluare completă.

Cu excepția agențiilor care intră în domeniul de competență al DG EMPL și al autorităților europene de supraveghere, performanța fiecărei agenții este evaluată în mod individual. În situațiile în care există mai multe agenții care își desfășoară activitatea în același domeniu de politică, o abordare alternativă ar fi utilizarea unor evaluări transversale ale performanței (sau verificări ale adecvării) pentru a stabili coerența și relevanța activităților agențiilor respective și contribuțiile lor la punerea în aplicare a politicii. Statele Unite și Australia urmează această practică (a se vedea anexa V).

În domeniul cercetării, Comisia nu a evaluat niciodată în mod exhaustiv coerența dintre EIT și agențiile executive care își desfășoară activitatea în cadrul programului Orizont 2020 și care acordă granturi pentru cercetare. Agențiile executive sunt evaluate în mod separat și cu o frecvență mai mare (o dată la trei ani).

Agențiile sunt expuse riscurilor legate de resurse umane și financiare neadecvate

O condiție indispensabilă pentru ca o entitate să își atingă obiectivele este ca aceasta să dispună de resurse umane și financiare adecvate. Majoritatea agențiilor sunt finanțate în principal de la bugetul UE. Opt agenții (EUIPO, OCSP, CdT, EMA, AESA, ECHA, ESMA și, începând din 2019, ERA) sunt finanțate integral sau parțial din taxe sau din contravaloarea serviciilor pe care le prestează. SRB este finanțat în totalitate din contribuții ale sectorului aferent, în timp ce ABE, EIOPA și ESMA sunt finanțate parțial din contribuții ale autorităților naționale competente. În caseta 4 este explicat procesul decizional privind bugetele anuale și schemele de personal ale agențiilor.

În ultimul deceniu, numeroase agenții au primit sarcini suplimentare din partea legiuitorului sau din partea Comisiei, printr-o diversitate de instrumente, după cum urmează:

• o revizuire a regulamentelor de instituire;
• adoptarea unor noi acte legislative (de exemplu, ACER, ECHA, EMA, eu-LISA și Frontex);
• semnarea de către agenție a unor acorduri privind nivelul serviciilor sau a unor acorduri de delegare cu Comisia (AEM, Frontex, Europol, EASO etc.).

Curtea a constatat că, atunci când Comisia încredințează agențiilor sarcini noi, resursele umane suplimentare pe care le propune sunt, de obicei, limitate. Excepții în acest sens sunt Frontex și, într-o măsură mai mică, EASO, acestea fiind agenții care operează în domenii prioritare. Mai mult, în urma unui acord interinstituțional din 2013, s-a urmărit o reducere, aplicabilă la nivel general, cu 5 % a efectivului de personal al tuturor instituțiilor și agențiilor UE pe o perioadă de cinci ani. Or, dat fiind că agențiile nou-create nu au fost afectate de această decizie și agențiilor existente li s-a permis alocarea de posturi suplimentare pentru sarcini noi, numărul total de posturi din agenții a crescut totuși cu 13,7 % între 2013 și 2017⁶.

Veniturile majorității agențiilor cu autofinanțare parțială (EMA, AESA etc.) cresc de obicei în funcție de volumul de muncă al acestora, însă efectivul de personal este controlat de Comisie și nu urmează în mod necesar același model. De exemplu, volumul de muncă legat de taxe al EMA a crescut cu 31 % din 2014 până în 2018, însă efectivul de personal a scăzut⁷. ECHA se confruntă cu provocări deosebite, deoarece nu are venituri recurente, iar veniturile sale obținute din taxe sunt dificil de previzionat.

Chiar și în cazurile în care există posturi disponibile, mai multe agenții s-au confruntat cu probleme în ceea ce privește recrutarea și păstrarea personalului. Recent, un număr important de posturi noi au fost alocate pentru Frontex, dar această agenție a întâmpinat dificultăți în a recruta întregul personal necesar și a înregistrat un procent ridicat de posturi vacante în 2018 și în 2019. EASO a avut dintotdeauna dificultăți în a atrage personal și rata posturilor vacante din cadrul biroului a fost în mod consecvent ridicată. GSA se străduiește să recruteze personal care să posede cunoștințele tehnice necesare. Pachetele de remunerare mai mici din anumite state membre constituie un obstacol important în calea recrutării.

Sondajul realizat de Curte în rândul părților interesate a arătat că există o legătură clară între resursele adecvate și performanța agențiilor. Aproape jumătate dintre respondenți nu erau de acord cu afirmația „Agenția dispune de resurse umane suficiente”, însă Curtea a observat diferențe majore de la o agenție la alta. Peste 75 % din părțile interesate ale ACER și ale ENISA nu erau de acord sau nu erau deloc de acord cu această afirmație, în comparație cu mai puțin de 25 % dintre părțile interesate ale SRB, EUIPO, Frontex și EFCA. În timp ce majoritatea respondenților consideră că cea mai mare parte dintre agenții și-au îndeplinit cu succes mandatele, opiniile erau clar împărțite în ceea ce privește patru agenții în cazul cărora Curtea identificase un deficit de personal (ACER și ENISA) sau dificultăți în materie de recrutare (EASO și Frontex) (a se vedea rezultatele detaliate ale sondajului în anexa III).

Pentru a compensa deficitul de posturi sau de experți naționali, agențiile apelează din ce în ce mai mult la externalizarea anumitor sarcini de bază către contractanți privați, de care agențiile pot deveni ulterior dependente. Efectivul de personal al tuturor agențiilor luate în ansamblu includea aproximativ 1 500 de consultanți în domeniul informatic și de agenți interimari în 2018. Acest lucru generează un risc dacă numărul angajaților competenți care asigură supravegherea activității contractanților devine prea mic. Printre exemplele de agenții care sunt expuse acestui risc se numără EASO, eu-LISA, EMA și GSA. Dat fiind cadrul juridic complex care reglementează recursul la personal extern, cadru ce variază într-o anumită măsură de la un stat membru la altul, există totodată riscuri legate de litigii și de prejudicii aduse reputației. Curtea a observat că următoarele agenții sunt expuse acestor riscuri: Oficiul OAREC, OCSP, EASO, ESMA, EUIPO, ABE, EIOPA, EIGE, EMCDDA și SRB⁸.

În ultimii ani, consiliile de administrație ale unor agenții au pus în lumină riscurile generate de resursele limitate. De exemplu, în 2019, consiliul de administrație al Europol a raportat că bugetul anual estimat în valoare de 123,7 milioane de euro pe an până în 2027 „[…] este insuficient pentru ca Europol să își poată îndeplini pe deplin misiunea, în special în ceea ce privește evoluțiile necesare în materie de gestionare a informațiilor și furnizarea de sprijin operațional continuu de înaltă calitate pentru statele membre”⁹. Alte exemple în acest sens sunt ACER, AEM și EMA (a se vedea caseta 6).

Procesul de planificare anuală este îndelungat și nu este adaptat la mediile aflate în schimbare rapidă

În conformitate cu instrucțiunile Comisiei, agențiile întocmesc documente unice de programare anuale, care combină un program de activitate anual cu un plan continuu pe trei ani. Fiecare document unic de programare este elaborat sub responsabilitatea directorului executiv al agenției și este adoptat de consiliul de administrație, după luarea în considerare a observațiilor primite din partea Comisiei. În plus, numeroase agenții continuă să elaboreze planuri strategice pe o perioadă mai lungă (în general, pe cinci ani), astfel cum este prevăzut în regulamentele lor de bază.

Ciclul anual de planificare care conduce la adoptarea documentului unic de programare este foarte lung, prima versiune fiind redactată cu aproximativ 18 luni înainte de începutul perioadei de planificare. Planificarea bugetului și a operațiunilor cu o perioadă atât de lungă în avans este deosebit de problematică pentru agențiile care își desfășoară activitatea într-un mediu foarte volatil (cum ar fi EASO, Frontex și SRB) (caseta 7). Alte agenții (precum eu-LISA) se confruntă cu probleme similare din cauza incertitudinilor juridice create de situațiile în care le sunt încredințate sarcini suplimentare prin noi acte legislative (caseta 8). În pofida acestor cazuri speciale, toate agențiile ar putea beneficia de pe urma unui ciclu de planificare mai scurt.

Planificarea și ciclurile bugetare anuale și multianuale au, de obicei, ca punct de plecare, sarcinile, bugetul și resursele din exercițiul precedent ale fiecărei agenții. În trecut, s-a efectuat doar o reevaluare limitată a nevoilor anuale și a economiilor potențiale. Agențiile nu au fost obligate să justifice din nou, în mod temeinic, resursele necesare pentru fiecare dintre activitățile planificate. Comisia se așteaptă ca utilizarea documentelor unice de programare prevăzute de regulamentul financiar cadru și de o comunicare în materie a Comisiei din aprilie 2020 să permită o revizuire mai aprofundată a nevoilor aflate în schimbare. Acest demers ar trebui de asemenea să contribuie ulterior la evaluarea nevoilor (majorarea/diminuarea și/sau realocarea resurselor) din cadrul pregătirii viitorului cadru financiar multianual (CFM). Dat fiind că aceste evoluții au avut loc parțial după finalizarea activităților de audit ale Curții și că impactul lor probabil va fi evident abia începând din 2021, Curtea nu a evaluat dacă noul cadru a îmbunătățit și a consolidat deja evaluarea nevoilor bugetare anuale ale agențiilor.

Potențialul agențiilor ca centre de schimb de expertiză și de colaborare în rețea nu este pe deplin exploatat

Componența consiliilor de administrație nu permite întotdeauna un proces decizional eficient

În timp ce agențiile executive sunt conduse de un comitet mai restrâns, de regulă format din cinci membri reprezentanți ai direcțiilor generale ale Comisiei, consiliile de administrație ale celorlalte agenții au în componență un număr mare de membri, care reprezintă o diversitate de interese, incluzând adesea, printre altele, pe cele ale statelor membre, ale Comisiei, ale societății civile și ale industriei. Structura mai complexă de guvernanță a acestor agenții are ca scop reunirea diferitor interese și găsirea unui numitor comun în vederea unei soluții pentru întreaga „UE”. În acest sens, agențiile pot acționa ca centre de expertiză și de colaborare în rețea.

Consiliul de administrație al unei agenții este organismul de guvernanță internă de la cel mai înalt nivel (deși termenul exact variază de la o agenție la alta – „consiliul supraveghetorilor”, „comitetul administrativ” etc.). Acest organ are un rol de supraveghere și îi revine responsabilitatea generală pentru chestiuni legate de strategie, de buget și de planificare, pentru numirea directorului executiv și pentru monitorizarea performanței agenției.

Statele membre pot influența în mod considerabil strategia și operațiunile unei agenții prin votul majoritar pe care îl dețin în consiliul de administrație. În cazuri speciale, atunci când, în funcție de nevoile de natură politică și operațională, se impune o cooperare strânsă între statele membre în domenii sensibile din punct de vedere politic, Consiliul este motivat într-o oarecare măsură să transfere competența către o agenție a UE, și nu către Comisie. Membrii care reprezintă interesele statelor membre în cadrul consiliilor de administrație nu au un mandat de angajare a guvernelor statelor respective și, prin urmare, nu pot să garanteze cooperarea acestor state la punerea în aplicare a deciziilor luate de agenții (a se vedea și punctele 71-74).

Consiliile de administrație ale majorității agențiilor sunt formate dintr-un reprezentant pentru fiecare stat membru și din unul sau mai mulți membri reprezentanți ai Comisiei. Șapte consilii de administrație includ totodată membri cu drept de vot numiți de Parlament: ACER, ECDC, ECHA, AEM, EMA, EMCDDA și EUIPO.

Astfel, cea mai mare parte a agențiilor au consilii de administrație formate din 30‑35 de membri, după cum este ilustrat în figura 7. Agențiile care intră în domeniul de competență al DG EMPL (Cedefop, Eurofound și EU-OSHA) au la bază un model „tripartit”, conform căruia fiecare stat membru desemnează un reprezentant al unei organizații patronale, un reprezentant al unei organizații a lucrătorilor și un funcționar din partea guvernului. Consiliile de administrație ale acestor agenții și consiliul de administrație al CdT numără până la 90 de membri, fapt care îngreunează luarea deciziilor și generează costuri administrative considerabile. EIGE, EIT și (până în 2021) EFSA au din ce în ce în ce mai puțini membri în cadrul consiliilor de administrație. Gradul de implicare a fiecărui membru al consiliilor de administrație variază, de asemenea, în mare măsură, în majoritatea agențiilor.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Așa cum a arătat Curtea în rapoarte speciale anterioare¹⁰, deși componența consiliilor de administrație asigură luarea în considerare a pozițiilor naționale, ea poate totodată constitui un obstacol pentru perspectiva la nivelul de ansamblu al UE în procesul decizional al agențiilor (caseta 9). Cu toate acestea, în practică, influența exercitată de Comisie depășește cu mult drepturile sale de vot, întrucât responsabilitatea acesteia este de a propune bugetele și schemele de personal ale tuturor agențiilor, cu excepția celor care se finanțează în integralitate din taxe.

Autoritățile bugetare cer agențiilor să răspundă pentru aspectele legate de finanțe și de conformitate, în timp ce preocuparea pentru performanță se află pe un plan secundar

Autoritatea bugetară a UE (Parlamentul și Consiliul) este responsabilă de acordarea descărcării anuale de gestiune pentru conturile majorității agențiilor. Ea se concentrează, în mod tradițional, pe chestiuni financiare și de conformitate, acordând, în schimb, doar o atenție limitată performanței agențiilor.

Comisiile de politici sectoriale ale Parlamentului supraveghează operațiunile agențiilor la un nivel înalt, în principal prin audierea directorilor executivi ai acestora și prin dezbateri pe marginea rapoartelor lor anuale. Totodată, aceste comisii transmit avize scurte Comisiei pentru control bugetar, drept contribuții la procedura de descărcare de gestiune, însă procesul efectiv de colectare și de analiză a informațiilor referitoare la performanță este foarte limitat și privește numai anumite agenții.

Consiliul și grupurile sale de lucru solicită în principal direcțiilor generale partenere să răspundă pentru performanța agențiilor.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Controlul public asupra agențiilor care se autofinanțează în integralitate [EUIPO, OCSP și SRB, acesta din urmă gestionând și Fondul unic de rezoluție (FUR), ale cărui contribuții primite se ridicau la 7,8 miliarde de euro, ducând la majorarea activelor sale nete la 33 de miliarde de euro la sfârșitul exercițiului 2019] este și mai limitat. Chiar dacă răspund de un mandat public care le-a fost încredințat în temeiul legislației UE, aceste agenții dau seamă în primul rând în fața propriilor membri¹¹, care le acordă descărcarea anuală de gestiune, și doar informal în fața Parlamentului European. Mai mult, EUIPO, în special, a acumulat excedente mari, deoarece veniturile sale provenind din taxe și tarife depășeau în mod frecvent cheltuielile oficiului. Curtea a formulat o serie de observații cu privire la aceste aspecte în avizele sale publicate în 2019 referitoare la propunerile de regulamente financiare pentru OCSP și EUIPO¹². Alte jurisdicții funcționează în mod diferit față de UE (a se vedea figura 8). De exemplu, Congresul Statelor Unite este autoritatea care acordă descărcarea de gestiune pentru toate agențiile din Statele Unite care se autofinanțează.

Agențiile raportează într-o măsură mai mare cu privire la aspecte legate de performanță, însă contribuția lor la politicile UE și la cooperarea în cadrul UE nu este întotdeauna măsurată și comunicată cetățenilor într-un mod clar

Agențiile prezintă în mod regulat informații privind performanța, însă aceste informații nu sunt întotdeauna relevante

Părțile interesate ale agențiilor au nevoie de informații referitoare la performanță, atât calitative, cât și cantitative, pe care le primesc prin intermediul raportului anual de activitate consolidat și al altor documente. Pe lângă raportarea anuală, numeroase agenții (de exemplu, EUIPO, ETF, EFSA) produc mai frecvent informații sub formă de tablouri de bord, de rapoarte trimestriale etc. Unele dintre acestea sunt exclusiv pentru uz intern, însă altele se publică.

Majoritatea agențiilor au introdus sistemul de întocmire a bugetului pe activități, conform căruia resursele și/sau costurile sunt alocate în funcție de activități și doar o mică parte din agenții (AESA, ESMA, ETF, EUIPO și eu-LISA) au obținut progrese semnificative către o gestiune pe activități, care presupune actualizarea regulată a tablourilor de bord ce combină informații bugetare și informații referitoare la performanță (a se vedea anexa VI). În timp ce AESA și ESMA au calculat integral costul serviciilor care stă la baza taxelor pe care le percep, taxele percepute de celelalte agenții sunt prevăzute în regulamentele aferente.

Agențiile măsoară performanța și prin intermediul unor indicatori-cheie de performanță. În 2015, Comisia a publicat pentru directorii agențiilor orientări privind indicatorii-cheie de performanță¹³. Indicatorii utilizați în practică se referă, în principal, la punerea în aplicare a programului anual de activitate al agenției, la execuția bugetului anual al acesteia și la gestionarea resurselor sale umane, însă ele nu permit, de obicei, evaluarea rezultatelor agenției sau a eficienței și eficacității agenției în îndeplinirea mandatului său.

Majoritatea agențiilor au elaborat, în plus, obiective operaționale, însoțite de indicatori de performanță și de valori-țintă. Majoritatea acestor indicatori măsoară mai degrabă realizările decât rezultatele sau impactul. Mai multe agenții (EASO, EMSA, EFSA, Frontex etc.) raportează cu privire la mai mult de 100 de indicatori, dintre care o mare parte sunt foarte detaliați și specifici și nu oferă nicio informație cu privire la performanța globală. De multe ori, legătura cu obiectivele de politică nu este stabilită în mod clar nici în documentul unic de programare, nici în raportul anual de activitate consolidat.

O serie de agenții cu activități mai mult operaționale și/sau cu o orientare mai mare către mediul de afaceri dispun de indicatori mai utili, care măsoară contribuția lor la punerea în aplicare a politicilor UE. De exemplu, eu-LISA are indicatori de rezultat privind disponibilitatea și timpul de răspuns ale sistemelor sale informatice la scară largă. AESA este una dintre puținele agenții cu un indicator clar de impact: numărul de decese în accidente aviatice în UE. EUIPO utilizează indicatori de evaluare a punctualității, a calității și a accesibilității serviciilor pe care le oferă.

Comparațiile între ani sunt adesea dificile, deoarece indicatorii se pot modifica de la un an la altul și puține rapoarte anuale de activitate consolidate menționează rezultatele din exercițiile precedente. Cel mult, realizările sunt comparate cu valoarea-țintă a agenției stabilită în documentul unic de programare.

Întrucât activitățile agențiilor sunt atât de diverse, nu se poate efectua o comparație a performanței lor și a indicatorilor lor cheie de performanță. De asemenea, este foarte dificil să se compare eficiența unor agenții total diferite. Niciunul dintre rapoartele agențiilor nu include o comparație cu organisme naționale sau internaționale similare.

În documentul de analiză al Curții din 2019¹⁴, aceasta a constatat că unele agenții colectează și informații privind sustenabilitatea, însă acestea sunt adesea fragmentate și incomplete. Raportarea cu privire la sustenabilitate reprezintă practica de măsurare și de comunicare a performanței organizaționale în vederea atingerii obiectivului de dezvoltare durabilă, această practică acoperind totodată răspunderea pentru această performanță în fața părților interesate interne și externe. Curtea a identificat o singură agenție, și anume EUIPO, care publică un raport de acest tip.

Contribuția agențiilor la politici și la cooperare este popularizată și monitorizată în mass-media într-o măsură limitată

Agențiile UE au o influență semnificativă asupra elaborării politicilor și asupra luării deciziilor în domenii de importanță vitală pentru viața de zi cu zi a cetățenilor UE. De asemenea, ele se pot afla în prima linie în soluționarea situațiilor de criză sau a provocărilor societale pe termen lung. Pe lângă propria raportare limitată pe care agențiile o realizează cu privire la performanță, vizibilitatea contribuției acestora în mass-media, fie pozitivă, fie negativă, este și ea limitată. Foarte puține dintre articolele de presă incluse în analiza de date a Curții conțineau informații calitative referitoare la contribuția agențiilor la politica UE și la cooperarea UE sau referitoare la influența acestora în luarea deciziilor în numele statelor membre, al industriei și al cetățenilor.

În perioada ianuarie 2018-iulie 2019, principalele agenții menționate în presă au fost Europol și Frontex, care figurau în peste 40 % din totalitatea articolelor analizate de Curte (figura 9), urmate de EFSA, AESA, EMA și ECDC. Luate împreună, aceste șase agenții au fost menționate în două treimi din articole. Toate aceste articole se referă la chestiuni de securitate și/sau siguranță, care atrag cea mai mare atenție din partea publicului. Unele agenții (cum ar fi EMA) au apărut în articole mai mult sau mai puțin constant de-a lungul perioadei, în timp ce acoperirea mediatică a celorlalte agenții a fost mai concentrată și era legată de incidente și de evenimente specifice (a se vedea figura 3 și figura 4 din anexa IV). De exemplu, accidentele aviatice în care au fost implicate aeronave Boeing 737 MAX au mărit exponențial expunerea mediatică a AESA, criza privind glifosatul a sporit acoperirea în mass-media a EFSA și EUIPO s-a aflat în centrul atenției în urma hotărârii privind marca Adidas.

Sursa: compilație realizată de Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor agregate din EMM, perioada ianuarie 2018-iulie 2019.

ECDC a publicat cel mai mare număr de articole referitoare la activitățile sale, fiind urmată de EMA și de EMSA. Printre sarcinile acestor trei agenții se numără diseminarea informațiilor privind sănătatea și siguranța publică. Cea mai mare parte a celorlalte agenții au făcut rareori subiectul știrilor, chiar și acolo unde sensibilizarea face parte din mandatul lor. Spre deosebire de agențiile care se ocupă de securitate și de protecția frontierelor (Frontex, Europol), EASO, care sprijină statele membre în chestiuni legate de azil, au fost menționate mai rar în articolele de presă monitorizate de EMM.

Cooperarea dintre agenții și alte organisme naționale, ale UE și internaționale funcționează în general bine, cu unele excepții

Rezultatele sondajului arată că unele agenții trebuie să își amelioreze cooperarea

Majoritatea (80 %) părților interesate incluse în sondajul Curții au răspuns că există o cooperare în general adecvată între agenții și partenerii lor de la nivel național, de la nivelul UE și de la nivel internațional. Există însă diferențe clare între agențiile individuale. O treime din respondenți consideră că sunt necesare îmbunătățiri semnificative, de exemplu în ceea ce privește relațiile următoarelor agenții cu unii dintre partenerii lor:

• relațiile ENISA și GSA cu statele membre, cu alte agenții și relațiile acestora la nivel internațional;
• relațiile ERA cu Comisia și cu statele membre;
• relațiile EMA cu Comisia;
• relațiile AESA cu statele membre.

Agențiile colaborează îndeaproape cu direcțiile generale partenere din cadrul Comisiei, însă implicarea lor în negocierile bugetare și în revizuirea legislației este limitată

Majoritatea agențiilor nu au competențe decizionale (a se vedea caseta 10), însă unele agenții (cum ar fi ECDC, ECHA, EFSA, EMA și ERA) emit avize științifice, care constituie baza deciziilor Comisiei. Un număr mic de agenții (de exemplu, ACER, OCSP, AESA, EUIPO și, în unele domenii, ECHA) sunt împuternicite să ia decizii.

Comisia supervizează activitățile agențiilor prin prezența sa în consiliile de administrație, prin implicarea sa în ciclul de programare și planificare (emite avize formale cu privire la proiectele de documente unice de programare) și printr-un număr mare de contacte mai regulate între direcțiile generale partenere și agențiile „lor”. Serviciul de Audit Intern al Comisiei (IAS) este auditorul intern statutar al tuturor agențiilor, cu excepția acelora care se autofinanțează integral¹⁷. Auditurile desfășurate de IAS selectează temele relevante pentru aceste agenții în funcție de planuri de audit individuale, multianuale și bazate pe riscuri și raportează către directorii executivi și consiliile de administrație respective.

Implicarea agențiilor în revizuirea regulamentelor lor de instituire și a altor acte legislative esențiale din domeniul lor de activitate este, în general, limitată. Drept urmare, Comisia nu valorifică întotdeauna în mod optim cunoștințele agențiilor atunci când elaborează noi propuneri legislative.

Direcțiile generale partenere negociază schemele de personal ale agențiilor și contribuțiile din partea UE împreună cu DG BUDG, înainte ca acestea să fie incluse în propunerea privind proiectul de buget pe care Comisia o prezintă Parlamentului și Consiliului. Agențiile tind să nu aibă contacte directe cu DG BUDG și primesc puține informații cu privire la evoluția negocierilor bugetare, ceea ce le poate îngreuna planificarea operațiunilor.

Unele agenții suferă de o lipsă cronică de resurse, în timp ce altele nu sunt capabile să își absoarbă bugetul în cursul ciclului de programare anual. De exemplu, pe baza unui acord politic, Frontex a primit resurse suplimentare considerabile începând din 2017. Curtea nu a identificat niciun element de probă care să demonstreze modul în care au fost stabilite bugetul suplimentar și necesarul de personal ale Frontex. În cazul EU-OSHA, Curtea a scos în evidență o tendință de reportări recurente ale unui procent semnificativ din buget de la un exercițiu financiar la altul¹⁸. Curtea observă că, în cazul EU-OSHA, ratele de anulare a reportărilor au fost, până în prezent, scăzute. În general însă, nivelurile ridicate de reportări antrenează riscuri pentru buna gestiune financiară a resurselor.

Cooperarea cu statele membre este esențială, dar nu se desfășoară întotdeauna fără impedimente

Statele membre joacă un rol activ în punerea în aplicare a programelor de activitate ale majorității agențiilor. De exemplu:

• Frontex, EASO și eu-LISA oferă sprijin activ statelor membre care constituie principalele puncte de intrare în UE pentru migranți și pentru solicitanții de azil.
• Agenția eu-LISA operează componenta centrală a unei serii de sisteme informatice la scară largă în spațiul de libertate, securitate și justiție, care sunt conectate la o serie de sisteme naționale¹⁹.
• Numeroase agenții, cum ar fi AEM, EFSA, EMCDDA, EUIPO și EU-OSHA, lucrează îndeaproape cu rețele de experți ale UE și/sau cu puncte focale naționale, care contribuie la punerea în aplicare a programelor lor de activitate.
• Multe agenții [cum ar fi OCSP, ECHA (a se vedea caseta 11), EMA, EFSA și, într-o măsură mai mică, AESA] își îndeplinesc sarcinile științifice în cooperare cu statele membre.

Prin atribuirea unor responsabilități unei agenții a UE, statele membre păstrează cea mai mare parte a controlului asupra procesului decizional, consolidând totodată cooperarea europeană (a se vedea caseta 12). Astfel, în numeroase domenii, agențiile joacă mai mult un rol de coordonare „suplă”, lăsând statelor membre o putere discreționară considerabilă.

În unele domenii, organismele din statele membre continuă să funcționeze în paralel. De exemplu, întreprinderile pot alege între a depune o cerere de protecție a unei mărci sau a unui desen ori model la oficiile naționale (exclusiv pentru protecție națională) sau la EUIPO (protecție la nivelul UE). În domeniul sănătății, autoritățile din statele membre pot efectua propriile evaluări ale riscurilor în domeniile în care agențiile respective își desfășoară activitatea (ECDC pentru prevenirea și controlul bolilor, EFSA pentru siguranța alimentară), fără obligația de a-și coordona activitatea cu cea a agențiilor. Legislația a fost adaptată pentru a atenua acest risc prin intermediul unor mecanisme de schimb de informații.

Atunci când statele membre poartă în cadrul Consiliului discuții care implică expertiza agențiilor, de regulă acestea din urmă nu participă ele însele la discuțiile respective, ci sunt reprezentate de Comisie.

Potențialul pentru o cooperare mai strânsă între agențiile din același domeniu de politică

Mai multe agenții sunt active în același domeniu de politică. Curtea a identificat unele suprapuneri între mandatele și/sau activitățile următoarelor agenții:

• EIGE și FRA (ambele active în domeniul drepturilor femeilor);
• EASO și Frontex (ambele oferă mediatori culturali pentru a sprijini statele membre care se confruntă cu fluxuri mari de migranți);
• agențiile care intră în domeniul de competență al DG EMPL (Cedefop, Eurofound, EU-OSHA și ELA).

În domeniul migrației, cooperarea între agenții este deosebit de strânsă. EASO, Frontex, Europol și FRA lucrează împreună în zonele „hotspot” din Italia și din Grecia. În domeniul justiției și afacerilor interne (JAI), au loc reuniuni periodice între nouă agenții (CEPOL, EASO, Frontex, EIGE, EMCDDA, eu-LISA, Eurojust, Europol și FRA) și cele două direcții generale partenere ale acestora (HOME și JUST) în cadrul Rețelei agențiilor JAI. Două alte agenții, EFCA și EMSA, cooperează cu Frontex în chestiuni legate de garda de coastă. DG SANTE organizează reuniuni periodice între agenții din 2019. După cum este prevăzut în regulamentele lor de instituire, ABE, EIOPA și ESMA lucrează împreună în cadrul Comitetului comun al autorităților europene de supraveghere. În alte domenii, cooperarea este mai degrabă ad-hoc.

Cooperarea între agenții este adesea formalizată printr-un „acord de lucru” bilateral sau printr-un „memorandum de înțelegere” (a se vedea caseta 13). Ea poate fi facilitată și prin prezența reprezentanților altor agenții (adesea în calitate de observatori) în consiliul de administrație. De exemplu, cele trei autorități europene de supraveghere au fiecare câte un loc în consiliile de administrație ale celorlalte, deși nu participă întotdeauna la reuniuni. EUIPO și OCSP sunt și ele reprezentate, fiecare, în consiliul de administrație al celeilalte, în calitate de observatori. Centrul de Traduceri a încheiat un acord cu toate agențiile, întreprinderile comune și instituțiile UE, în sensul că fiecare dintre acestea are dreptul de a fi reprezentată în consiliul de administrație al centrului.

Agențiile cooperează îndeaproape și prin intermediul Rețelei agențiilor UE (EUAN), care a fost creată pentru a le spori vizibilitatea și pentru a identifica și a promova posibile creșteri în materie de eficiență. Prioritățile sale sunt convenite de către agenții sub forma unei strategii pe cinci ani și a unor programe de activitate anuale. Unul dintre rolurile sale importante este de a asigura o comunicare eficientă între agenții și părțile lor interesate, în principal instituțiile UE. Nouă subrețele dau contur acțiunii și interacțiunii membrilor acestei rețele și permit obținerea unor rezultate concrete în beneficiul UE și al cetățenilor săi. Cu toate acestea, EUAN nu are competențe executive, nu toate agențiile participă la toate subrețelele și cooperarea este axată în principal pe aspecte administrative, și nu operaționale.

Raționamentul aflat la baza uneia dintre agenții, Centrul de Traduceri pentru Organismele Uniunii Europene (CdT), este cooperarea între agenții. Nu toate agențiile sunt însă obligate prin regulamentele lor de instituire să recurgă la serviciile CdT. Totodată, există o anumită confuzie în ceea ce privește tipul de servicii pentru care celelalte agenții trebuie să facă apel sau pot face apel la CdT. Una dintre agenții chiar și-a dezvoltat propriul sistem de abordare a chestiunilor lingvistice în cadrul instituției (memorii de traducere), în timp ce altele pot utiliza furnizori de servicii de traducere externi privați. În raportul său anual pe 2017 privind agențiile, Curtea și-a exprimat opinia conform căreia capacitatea CdT nu este utilizată la potențialul său maxim, există o duplicare în ceea ce privește dezvoltarea unor sisteme de traducere și costurile de funcționare ale acestora, iar modelul economic și continuitatea activității CdT ar putea fi periclitate.

Unele agenții depind de cooperarea cu industria de profil

Unele agenții depind, în același timp, de cooperarea cu industria pe care trebuie să o reglementeze. De exemplu, sarcina ECHA de a înregistra substanțele chimice se bazează pe depunerea cererilor de către industrie (a se vedea caseta 14). Stimulentele pe care le oferă cadrul normativ pentru asigurarea fiabilității și a actualizării regulate a informațiilor furnizate sunt limitate.

Eforturile agențiilor de sensibilizare la nivel internațional cu privire la activitățile lor rămân limitate

Conform tratatului, agențiile nu pot încheia acorduri internaționale obligatorii din punct de vedere juridic pentru UE (articolul 218 TFUE). În schimb, ele pot încheia acorduri de cooperare cu omologi internaționali atunci când: (1) acest lucru este prevăzut în mod explicit în actul de instituire, (2) acordul de cooperare nu creează obligații juridice și (3) au obținut (de facto sau de jure) aprobarea din partea direcțiilor lor generale partenere²⁵.

Prin natura activităților lor, numeroase agenții trebuie să interacționeze cu parteneri internaționali, acțiunile lor având repercusiuni la nivel internațional. Multe agenții au omologi în țări terțe, care îndeplinesc roluri asemănătoare. Comisia, în colaborare cu Serviciul European de Acțiune Externă, stabilește „modalități de lucru” cu agențiile, în vederea organizării relațiilor acestora cu organisme din țări terțe sau cu țări terțe.

Agențiile care își desfășoară activitatea în domeniul justiției și afacerilor interne (în special Europol, Eurojust și Frontex) sunt integrate în totalitate în dimensiunea externă a spațiului de libertate, securitate și justiție (SLSJ) și se numără printre agențiile cele mai active pe plan internațional, ele având de asemenea acorduri de cooperare încheiate cu țări terțe. Ca exemple din alte domenii de politică, EFSA și EMA și-au stabilit un rol important pe plan internațional. Avizele lor sunt esențiale pentru siguranța în materie de sănătate, atât în interiorul, cât și în afara UE, iar în sectorul aviației AESA joacă, în mod regulat, un rol activ. Nu există însă nicio probă care să demonstreze că, per ansamblu, potențialul agențiilor de a sprijini Comisia la nivel internațional, în special în ceea ce privește aspectele tehnice și schimbul de informații, este pe deplin exploatat.

Concluzii și recomandări

Curtea concluzionează că agențiile joacă un rol din ce în ce mai important în punerea în aplicare a politicilor UE și că au fost instituite condiții care au sprijinit performanța agențiilor. Cu toate acestea, recunoscând totodată responsabilitatea legiuitorului, Curtea consideră că nu există suficientă flexibilitate în ceea ce privește instituirea și funcționarea agențiilor și că potențialul acestora de a coopera în vederea realizării obiectivelor de politică comune în interesul cetățenilor poate fi mai bine exploatat.

Flexibilitatea agențiilor în modul în care răspund nevoilor în schimbare în materie de politici este reflectată în ciclul lor de viață: instituire, evoluție și posibilă lichidare. Curtea observă că, atunci când Comisia propune înființarea unei noi agenții, nu ia întotdeauna în considerare în mod clar celelalte alternative, inclusiv opțiunea de a îndeplini ea însăși sarcinile avute în vedere, opțiunea unei cooperări interguvernamentale sau opțiunea de a adapta misiunea unei agenții existente a UE. Odată ce o agenție devine operațională, coerența acesteia în raport cu celelalte agenții și cu direcțiile generale partenere, în special în același domeniu de politică, nu este evaluată suficient în timp pentru a permite o ajustare (punctele 16-32).

Comisia ar trebui:

1. să intensifice utilizarea evaluărilor transversale ale agențiilor în contextul verificărilor adecvării efectuate de Comisie pentru diferitele domenii de politică. Rezultatele evaluărilor ar trebui utilizate pentru identificarea posibilelor sinergii și schimbări, inclusiv fuziuni, și, după caz, pentru pregătirea de propuneri legislative ca răspuns la nevoile în schimbare;
2. să pregătească toate propunerile pentru noile agenții în concordanță cu Agenda pentru o mai bună reglementare, inclusiv consultările prevăzute de aceasta. Comisia ar trebui să demonstreze relevanța și coerența noilor organisme propuse în raport cu organismele existente, ținând seama de eventualele rezerve exprimate de Comitetul de control normativ.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării 1 litera (a): până în 2024 pentru a contribui la următoarele propuneri legislative aferente CFM pentru perioada de după 2027.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării 1 litera (b): pentru orice propunere nouă începând din septembrie 2020.

Flexibilitatea presupune, de asemenea, faptul că agențiile primesc resurse adecvate în funcție de nevoile lor în schimbare. Curtea observă că agențiile suferă în special din cauza flexibilității limitate în ceea ce privește resursele, în parte deoarece ciclul de planificare al acestora este strict legat de procedurile bugetare ale UE. Agențiile și-au planificat întotdeauna resursele în mod progresiv, pe baza exercițiilor precedente, chiar și atunci când mediul și politica necesită o revizuire mai aprofundată a anumitor activități ale acestora (punctele 33-43).

Agențiile ar trebui:

1. să ofere o justificare mai detaliată a nevoii lor de resurse înaintea fiecărei perioade noi aferente cadrului financiar multianual (CFM), utilizând în mod eficace documentele lor unice de programare și ținând seama de priorități și de posibilele sinergii și economii de scară.

Comisia ar trebui:

2. să evalueze și să compare, înainte de fiecare perioadă a CFM, cererile de resurse din partea tuturor agențiilor și să propună alocarea resurselor către agenții (majorarea, diminuarea și/sau realocarea resurselor) concentrându-se pe priorități și pe nevoile cele mai stringente;
3. să examineze în timp util cererile agențiilor de aliniere a resurselor la evoluția nevoilor, pentru a permite o mai mare flexibilitate în planificarea bugetară.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul anului 2024.

Agențiile UE joacă un rol important în concilierea diferitelor interese ale statelor membre în vederea găsirii unor soluții comune pentru UE în materie de politici. Cu toate acestea, dimensiunile consiliilor de administrație ale agențiilor și discrepanțele dintre înțelegerea rolului membrilor acestora pot sta în calea unui proces decizional eficient (punctele 44-49).

În practică, informațiile referitoare la performanță ale agențiilor nu au fost corelate în mod suficient cu contribuția lor la politici, ceea ce face dificilă tragerea la răspundere a factorilor de decizie. Noul regulament financiar cadru introduce această corelație, însă impactul acesteia nu este încă vizibil (punctele 50-53). În ansamblu, cetățenii primesc puține informații cu privire la avantajele pe care le prezintă agențiile (punctele 54-64).

Agențiile ar trebui:

1. să îmbunătățească modul în care raportează, în practică, cu privire la performanță, prin corelarea mai clară a performanței proprii cu contribuțiile lor la politicile UE.

Comisia ar trebui:

2. să monitorizeze punerea în aplicare a orientărilor revizuite ale Comisiei [C(2020) 2297] privind informațiile referitoare la performanță care trebuie furnizate de agenții în vederea controlului extern exercitat de Parlamentul European, de Consiliu și de cetățenii UE, deplasând astfel accentul dinspre raportarea cu privire la realizări și activități înspre raportarea cu privire la contribuțiile aduse la politicile UE;
3. să propună legiuitorului să revizuiască, acolo unde este necesar, dimensiunea consiliilor de administrație pentru a îmbunătăți eficiența procesului decizional.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării 3 literele (a) și (b): începând din 2021.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării 3 litera (c): începând din septembrie 2020 pentru propunerile noi.

Agențiile UE au o funcție de rețea care permite schimbul de expertiză și consolidarea cooperării cu partenerii naționali, europeni și internaționali. Cu toate acestea, ele nu au explorat încă toate posibilitățile prin care pot obține sinergii și economii de scară acolo unde activitățile lor sunt similare (punctele 76-80). În plus, agențiile depind de sprijinul necesar din partea statelor membre (punctele 72-75). În plus, unele agenții își desfășoară activitatea în domenii de politică cu o puternică dimensiune internațională, dar uneori nu primesc suficient sprijin din partea Comisiei pentru a face schimb de expertiză cu partenerii din afara UE într-un mod mai flexibil (punctele 81-83).

Agențiile ar trebui:

1. să coopereze mai strâns între ele pentru a identifica bunele practici în materie de performanță, sinergiile și economiile de scară, în special în domenii de politică comune.

Comisia ar trebui:

2. să monitorizeze dacă statele membre își îndeplinesc angajamentele juridice și politice de a furniza agențiilor UE informațiile, experții și sprijinul de care au nevoie pentru a asigura punerea în aplicare a deciziilor și a politicilor agențiilor; și, în cazul în care aceste angajamente nu sunt acoperite în mod suficient de cadrul juridic, să propună legiuitorului să stipuleze în mod clar obligațiile statelor membre;
3. să se asigure că expertiza tehnică și orice alt potențial al agențiilor sunt utilizate în mod consecvent în sprijinul elaborării și al punerii în aplicare a politicilor, inclusiv la nivel internațional și împreună cu partenerii din afara UE.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: începând din 2021.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera IV, condusă de domnul Alex BRENNINKMEIJER, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 28 iulie 2020.

Pentru Curtea de Conturi

Klaus-Heiner LEHNE
Președinte

Anexe

Anexa I – Lista agențiilor UE și a altor organisme ale Uniunii acoperite de acest raport

Anexa II – Lista direcțiilor generale din cadrul Comisiei partenere ale agențiilor UE și ale altor organisme ale Uniunii

Anexa III – Datele-cheie și rezultatele sondajului efectuat în rândul părților interesate

Curtea a solicitat unui număr de 34 de agenții să îi furnizeze o listă a părților interesate și a efectuat o selecție reprezentativă, incluzând principalele categorii de părți interesate (organisme publice naționale, industria, instituții ale UE, ONG-uri, cadre universitare etc.). Curtea a invitat 2 500 de părți interesate să participe la sondaj și a primit aproximativ 1 000 de răspunsuri (rata de răspuns a fost de 40 %). Aproape jumătate dintre respondenți erau membri ai consiliilor de administrație.

Participarea la sondaj

Cele mai importante rezultate ale sondajului

Sursa: Curtea de Conturi Europeană; dimensiunea eșantionului pentru sondajul realizat în rândul părților interesate = 1 000 de răspunsuri primite de la părțile interesate ale 35 de agenții și ale altor organisme.

Anexa IV – Distribuția știrilor identificate în urma analizei prin tehnici de lucru cu volume mari de date

Europe Media Monitor (EMM) este un sistem complet automat gestionat de Centrul Comun de Cercetare (JRC) al Comisiei Europene, al cărui scop este de a analiza mass-media digitală accesibilă publicului. Acesta colectează și adună în jur de 300 000 de articole de presă pe zi, dintr-o selecție de portaluri de știri din întreaga lume, în mai multe limbi (până la 70 de limbi). În cadrul unei cooperări cu JRC, Curtea a analizat în continuare datele agregate în EMM²⁶ pentru a colecta informații privind frecvența, distribuția geografică și tiparul în timp ale articolelor de presă legate de toate agențiile, precum și cu privire la rețeaua de relații dintre agenții și alte entități naționale și ale UE. Acesta a fost primul exercițiu al Curții în care au fost aplicate tehnici de lucru cu volume mari de date pentru a analiza date exogene nestructurate provenind din alte surse decât documentele și bazele de date oficiale ale UE, ca probe suplimentare în auditul performanței.

Sursa: compilație realizată de Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor agregate din EMM, perioada ianuarie 2018-iulie 2019.

Sursa: compilație realizată de Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor agregate din EMM, perioada ianuarie 2018-iulie 2019.

Sursa: compilație realizată de Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor agregate din EMM, perioada ianuarie 2018-iulie 2019.

Sursa: compilație realizată de Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor agregate din EMM, perioada ianuarie 2018-iulie 2019.

Anexa V – Cadrul de reglementare pentru agențiile federale din Statele Unite și din Australia

Statele Unite

• Reglementare comună pentru toate agențiile. Există (1) un regulament-cadru: Legea guvernului privind performanța și rezultatele (Government Performance and Results Act – GPRA) din 1993, alături de cea mai recentă lege privind modernizarea GPRA din 2010 și (2) adaptată în fiecare an până în luna iunie: Circulara nr. A-11 privind pregătirea, depunerea și execuția bugetului, partea 6 referitoare la cadrul federal privind performanța: planificarea strategică, planurile și rapoartele de performanță anuale.
• Agențiile trebuie să raporteze cu privire la trei obiective diferite: (1) obiectivele prioritare transversale pentru agenții, care sunt pe termen lung și care necesită o coordonare între agenții, (2) obiectivele prioritare ale agenției, și anume patru sau cinci obiective care trebuie atinse în următorii doi ani, și (3) obiectivele strategice, adică obiectivele, efectele și impacturile pe termen lung.
• Trei elemente de raportare ale GPRA: (1) planuri strategice pe cinci ani, care trebuie să conțină o declarație de misiune a agenției, precum și obiective pe termen lung, axate pe rezultate, (2) planuri anuale de performanță, care stabilesc obiectivele de performanță pentru exercițiul bugetar, alături de o descriere a modului în care aceste obiective urmează să fie îndeplinite și a modului în care pot fi verificate și (3) rapoartele anuale de performanță care examinează succesul sau eșecul agenției în îndeplinirea obiectivelor urmărite de aceasta în materie de performanță (rezultatele sunt defalcate pe programe).
• În ceea ce privește informațiile referitoare la performanță, procedura de descărcare de gestiune acordată de Congres se bazează pe: (1) raportul anual prezentat de Oficiul pentru Responsabilitate Guvernamentală (Government Accountability Office – GAO); (2) raportul anual prezentat de Biroul pentru gestionare și buget (Office of Management and Budget – OMB)²⁷ în fața Senatului, a Camerei Reprezentanților și a Oficiului pentru Responsabilitate Guvernamentală. Acest raport stabilește dacă programele sau activitățile agenției îndeplinesc obiectivele și obiectivele de performanță și identifică obiectivele neatinse (un plan de acțiune este ulterior conceput pentru a corecta abaterile) și (3) consolidarea de către agenție a planului anual de performanță și a raportului anual de performanță ca parte a justificării bugetului de către Congres (Congressional Budget Justification).

Australia

• Reglementare comună pentru toate agențiile: Legea din 2013 privind guvernanța, performanța și răspunderea de gestiune publică (Public Governance, Performance and Accountability Act), capitolul 2 privind entitățile din Commonwealth și Commonwealth, partea 2-3 privind planificarea, performanța și răspunderea de gestiune, diviziunea 3 privind performanțele entităților din Commonwealth.
• Explicarea și raportarea diferențelor în realizarea obiectivelor. Autoritatea responsabilă trebuie: (1) să țină evidențe care să permită înregistrarea și explicarea adecvată a performanței entității în realizarea scopurilor sale; (2) să măsoare și să evalueze performanța entității; (3) să întocmească situații anuale ale performanței, imediat ce acest lucru este posibil după încheierea fiecărei perioade de raportare a entității, și (4) să includă situații anuale ale performanței în raportul anual care este înaintat Parlamentului.
• Auditarea situațiilor performanței. Auditorul General are posibilitatea de a examina situațiile anuale privind performanța ale entității și de a raporta cu privire la acestea. Raportul trebuie prezentat Parlamentului spre dezbatere.

Anexa VI – Întocmirea bugetului pe activități, calculul costurilor pe activități, gestiune pe activități (Activity Based Budgeting/Costing/Management)

Întocmirea bugetului pe activități (ABB) înseamnă „organizarea creditelor bugetare și a resurselor în funcție de scop, pentru a permite identificarea politicilor urmărite, precum și, în cadrul acestora, a activităților care formează politicile, a banilor cheltuiți pentru fiecare dintre acestea și a numărului de persoane care le sunt alocate” (Comisia Europeană, Glosarul privind bugetul UE).

Metoda de calcul al costurilor bazate pe activități (ABC) înseamnă definirea costurilor, metoda de alocare a costurilor și alocarea pentru diferite activități. ABC reprezintă o metodologie de calcul al costurilor care identifică activitățile dintr-o organizație și care atribuie costului fiecărei activități resursele necesare pentru toate produsele și serviciile, în funcție de consumul real.

Sistemul ABC implică un calcul al costului total nu numai pe activitate, ci și pe „serviciu specific”. Agențiile care se autofinanțează parțial sau integral percep taxe de la clienții lor pentru a recupera costurile diferitor servicii furnizate.

ABB este elementul bugetar și ABC este elementul economic al conceptului mai larg privind gestionarea pe activități (ABM), care se referă în principal la activitățile operaționale. ABM ar trebui să pună la dispoziția agențiilor instrumente care să le permită să planifice, să monitorizeze, să evalueze și să raporteze cu privire la activitățile lor. În acest sens, trebuie să se definească, ex ante, obiectivele, indicatorii și intrările (din punctul de vedere al resurselor umane și financiare) și acțiunile-cheie, pentru a se stabili modul în care urmează să fie obținute rezultatele scontate, modul în care pot fi măsurate progresele către aceste rezultate, precum și resursele necesare pentru a produce aceste rezultate (Comisia Europeană, Analytical Fiche nº 21).

Pe lângă obiective, activități și indicatori bugetari și de realizare, punerea în aplicare a sistemului ABM depinde de: (a) o corespondență clară între obiective, activități și indicatori, (b) definirea unor indicatori de rezultat și de impact și (c) monitorizarea continuă a valorilor reale în vederea procesului decizional.

Conform abordării comune (a se vedea punctul 40), agențiile trebuie să aplice în mod sistematic ABB și ABM pentru planificarea, monitorizarea și evaluarea activităților.

Anexa VII – Lista rapoartelor speciale publicate de Curtea de Conturi Europeană în perioada 2017-2019 referitor la agenții și alte organisme

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Anexa VIII – Structura bugetului agențiilor și al altor organisme ale UE (2018)

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Acronime

ABB: întocmirea bugetului pe activități (Activity Based Budgeting)

ABC: calculul costurilor pe bază de activități (Activity Based Costing)

ABM: gestiune pe activități (Activity Based Management)

AMIF: Fondul pentru azil, migrație și integrare

CCN: Comitetul de control normativ

CONT: Comisia pentru control bugetar (Parlamentul European)

DG CNECT: Direcția Generală Rețele de Comunicare, Conținut și Tehnologie

DG DEFIS: Direcția Generală Industria Apărării și Spațiu

DG MARE: Direcția Generală Afaceri Maritime și Pescuit

DG SANTE: Direcția Generală Sănătate și Siguranță Alimentară

DG EAC: Direcția Generală Educație, Tineret, Sport și Cultură

DG EMPL: Direcția Generală Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune

DG ENER: Direcția Generală Energie

DG ENV: Direcția Generală Mediu

DG FISMA: Direcția Generală Stabilitate Financiară, Servicii Financiare și Uniunea Piețelor de Capital

DG GROW: Direcția Generală Piață Internă, Industrie, Antreprenoriat și IMM-uri

DG HOME: Direcția Generală Migrație și Afaceri Interne

DG JUST: Direcția Generală Justiție și Consumatori

DG MOVE: Direcția Generală Mobilitate și Transporturi

DGT: Direcția Generală Traduceri

EMM: Monitorul european al mijloacelor de informare în masă (Europe Media Monitor)

ETIAS: Sistemul european de informații și de autorizare privind călătoriile

IMM-uri: întreprinderi mici și mijlocii

JAI: Justiție și afaceri interne

JRC: Centrul Comun de Cercetare al Comisiei Europene

REFIT: Programul privind o reglementare adecvată și funcțională

REMIT: Regulamentul (UE) nr. 1227/2011 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 octombrie 2011 privind integritatea și transparența pieței angro de energie

SIS: Sistemul de informații Schengen

TFUE: Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene

Glosar

Abordare comună: un set de principii directoare rectificate de UE în 2012 cu scopul de a spori coerența și eficacitatea agențiilor descentralizate, precum și obligația acestora de a răspunde de gestiune.

Acord de delegare: acord care definește activitățile încredințate de Comisie agențiilor pentru punerea în aplicare a politicii, relațiile dintre Comisie și agenții, precum și normele care trebuie respectate.

Acord privind nivelul serviciilor: acordul dintre utilizatorul final și prestatorul de servicii.

Cadru financiar multianual (CFM): un buget pe termen lung al UE, care acoperă o perioadă de șapte ani. Actualul CFM acoperă perioada 2014‑2020. Acesta stabilește plafoanele de cheltuieli ale UE în diferite domenii de activitate. UE utilizează acest cadru pentru a sprijini prioritățile sale politice și pentru a se asigura că își îndeplinește angajamentele pe care și le-a asumat față de cetățenii săi.

Centru de expertiză și de colaborare în rețea: termen utilizat pentru a descrie rolul jucat de o agenție descentralizată într-un domeniu de politică dat, în sensul că agenția descentralizată poate acționa ca centru de promovare a schimbului de experiență, precum și de reunire a intereselor statelor membre în vederea găsirii unor soluții comune în materie de politici și de consolidare a cooperării cu alți parteneri europeni și internaționali.

Clauză de caducitate: o dispoziție legală care stabilește circumstanțele în care sarcinile agenției pot fi reziliate.

Clauză de revizuire: o dispoziție legală care stabilește condițiile în care sarcinile agenției ar trebui revizuite și ajustate.

Coerență: sarcinile agenției concordă, în mod logic, cu sarcinile altor agenții și servicii ale UE și, prin urmare, ar avea sens să facă parte dintr-o administrație unificată și funcțională a UE, care să servească unor obiective de politică clar identificabile.

Comitet executiv: un grup de coordonare din cadrul unei agenții descentralizate care supervizează pregătirea și punerea în aplicare a deciziilor consiliului de administrație.

Consiliu de administrație: principalul organism de guvernanță al unei agenții descentralizate. Are un rol de supraveghere, cu responsabilitate generală pentru chestiuni bugetare și de planificare, pentru numirea directorului executiv și pentru monitorizarea performanței agenției.

Document unic de programare: un document standard care trebuie elaborat de către toate agențiile descentralizate și examinat de Comisie și care conține atât planificarea bugetară, cât și planificarea operațională ale unei agenții, constituind astfel o orientare pentru activitatea agenției și pentru alocarea resurselor acesteia.

Evaluare a impactului: o evaluare care examinează dacă este necesară o acțiune la nivelul UE și analizează posibilul impact al soluțiilor disponibile.

Evaluare transversală: evaluarea performanței mai multor agenții și direcții generale partenere care își desfășoară activitatea în același domeniu de politică și care pun în aplicare acțiuni de sprijin reciproc. Scopul este de a identifica potențialele sinergii și economii de scară și de a atenua riscuri precum suprapunerile, fragmentarea politicilor, disproporționalitatea și „denaturarea misiunilor”.

Evaluare: o apreciere bazată pe elemente de probă privind măsura în care o intervenție existentă este 1) eficace, 2) eficientă, 3) relevantă din perspectiva nevoilor curente, 4) coerentă atât la nivel intern, cât și cu alte intervenții ale UE și 5) a adus o valoare adăugată europeană.

Legiuitor: Parlamentul European și Consiliul.

Procedură de descărcare de gestiune: decizie a Parlamentului European, adoptată pe baza unei recomandări a Consiliului, precum și a raportului anual întocmit de Curtea de Conturi Europeană, prin care Comisia este eliberată de răspunderea pentru gestiunea unui buget anume, închizându-se astfel execuția acestuia.

Relevanță: sarcinile agenției sunt adecvate pentru îndeplinirea obiectivelor de politică.

Rețeaua agențiilor UE: o rețea de agenții descentralizate creată de instituțiile UE și de statele membre pentru a îndeplini sarcini juridice, tehnice sau științifice specifice.

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele auditurilor sale cu privire la politicile și programele UE sau la diverse aspecte legate de gestiune aferente unor domenii bugetare specifice. Curtea de Conturi Europeană selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, evoluțiile viitoare și interesul politic și public.

Acest audit de performanță a fost efectuat de Camera de audit IV, care este axată pe domeniile legate de reglementarea piețelor și de economia competitivă și care este condusă de domnul Alex Brenninkmeijer, membru al Curții de Conturi Europene. Auditul a fost condus de domnul Alex Brenninkmeijer, membru al Curții de Conturi Europene, care a beneficiat de sprijinul unei echipe formate din: Di Hai, atașat în cadrul cabinetului; Friedemann Zippel, manager principal; Eddy Struyvelt, coordonator; Joaquín Hernández Fernández, Arunas Juozulynas, Sevdalina Todorova, Julio Cesar Santin Santos, Benedicte Hemelaer, Christine Becker și Janis Gaisonoks, auditori. Specialiștii în domeniul datelor Claudia Albanese, Zsolt Varga și Emmanuele Fossati au implementat proiectul de analiză a unor volume mari de date. Thomas Everett a furnizat asistență lingvistică.

Note

¹ Aceste cifre privind personalul includ funcționari permanenți, agenți temporari și agenți contractuali, precum și experți naționali detașați.

² Din considerente de spațiu, Curtea utilizează în prezentul raport abrevieri sau acronime pentru a face referire la toate agențiile. Denumirile complete sunt indicate în anexa I.

³ Documentul de lucru al serviciilor Comisiei SWD(2017) 350.

⁴ Comisia Europeană, White Paper on European Governance (Cartea albă privind guvernanța europeană), COM(2001) 428 final, și Better Regulation Guidelines (Orientările privind o mai bună legiferare), 2015.

⁵ Comisia Europeană, Evaluation of the EU agencies under the remit of DG Employment: EUROFOUND, CEDEFOP, ETF și EU-OSHA, martie 2018.

⁶ Studiu de caz rapid realizat de Curte cu privire la implementarea reducerii cu 5 % a numărului de posturi, 2017.

⁷ EMA, Raportul anual de activitate consolidat pe 2018, paragraful de evidențiere a unor aspecte.

⁸ A se vedea, de asemenea, Raportul anual privind agențiile UE pentru exercițiul financiar 2018 al Curții de Conturi Europene.

⁹ Analiza și evaluarea Raportului anual de activitate consolidat al Europol pe 2018.

¹⁰ De exemplu, în Raportul special nr. 10/2019: „Exercițiile de simulare de criză la nivelul UE pentru bănci: volumul de informații pus la dispoziție cu privire la bănci este fără precedent, dar este nevoie de o mai bună coordonare și de un accent mai puternic pe riscuri”.

¹¹ Comitetul bugetar al EUIPO; sesiunea plenară a comitetului pentru SRB; consiliul administrativ al OCSP.

¹² Avizele nr. 1/2019 și nr. 3/2019 ale Curții de Conturi Europene.

¹³ SWD(2015) 62 final, 13.3.2015.

¹⁴ Documentul de analiză nr. 07/2019: „Raportarea cu privire la sustenabilitate: un bilanț la nivelul instituțiilor și al agențiilor UE”.

¹⁵ Cauzele 9/56 și 10/56, Meroni & Co., Industrie Metallurgiche, SpA împotriva Înaltei Autorități a Comunității Europene a Cărbunelui și Oțelului, 1957-58, Rec. 133.

¹⁶ Cauza C-270/12, Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord împotriva Parlamentului European și a Consiliului Uniunii Europene, 2014.

¹⁷ OCSP, EUIPO și SRB.

¹⁸ Raportul anual privind agențiile UE pentru exercițiul financiar 2018, punctul 3.14.8.

¹⁹ A se vedea, de asemenea, Raportul special nr. 20/2019 al Curții, intitulat „Sistemele de informații ale UE care sprijină controlul la frontiere constituie un instrument puternic, dar este necesar să se pună un accent mai mare pe caracterul complet și actual al datelor”.

²⁰ Hotărârea din 7 martie 2019 în cauza T-837/16.

²¹ A se vedea, de asemenea, Raportul special nr. 24/2019 al Curții de Conturi Europene: „Azilul, transferul și returnarea migranților: este momentul să se accelereze măsurile de reducere a disparităților dintre obiective și rezultate”.

²² Articolul 15 din Regulamentul (UE) nr. 439/2010 privind EASO.

²³ Regulamentul (CE) nr. 1907/2006 al Parlamentului European și al Consiliului privind înregistrarea, evaluarea, autorizarea și restricționarea substanțelor chimice (REACH) (JO L 396, 30.12.2006, p. 1).

²⁴ Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V., Hintergrund und Erläuterungen zur REACH-Registrierung: Großunternehmen verstoßen gegen das EU-Chemikalienrecht und gefährden damit Mensch und Umwelt, 20 mai 2019.

²⁵ A se vedea, de asemenea, Merijn Chamon și Valerie Demedts, „Constitutional limits to the EU agencies’ external relation”, în The External Dimension of EU Agencies and Bodies (2019).

²⁶ Pentru o descriere mai detaliată a serviciului Europe Media Monitor (EMM), a se vedea: https://ec.europa.eu/jrc/en/scientific-tool/europe-media-monitor-newsbrief.

²⁷ Biroul pentru gestionare și buget (OMB) este divizia de afaceri a Biroului Executiv al președintelui Statelor Unite, care administrează bugetul federal al Statelor Unite și supraveghează activitatea agențiilor federale.

²⁸ Regulamentul delegat (UE) 2019/715 al Comisiei din 18 decembrie 2018 privind regulamentul financiar cadru pentru organele instituite în temeiul TFUE și al Tratatului Euratom și menționate la articolul 70 din Regulamentul (UE, Euratom) 2018/1046 al Parlamentului European și al Consiliului. JO L 122, 10.5.2019, p. 1.

²⁹ A se vedea p. 54 – 56 din Evaluarea impactului: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52012SC0166&from=EN.

³⁰ Regulamentul (UE) 2019/1381 din 20 iunie 2019 privind transparența și durabilitatea modelului UE de evaluare a riscurilor în cadrul lanțului alimentar și de modificare a Regulamentului (CE) nr. 178/2002 și a altor opt acte din legislația sectorială.

³¹ A se vedea și Raportul special al CCE nr. 24/2019 privind azilul, transferul și returnarea migranților: Este momentul să se accelereze măsurile de reducere a disparităților dintre obiective și rezultate.

³² Cel actual — 2018-2022 — include victimele criminalității și accesul la justiție; egalitatea și discriminarea de orice fel; societatea informațională și, în special, respectarea vieții private și protecția datelor cu caracter personal; cooperarea judiciară, cu excepția cazurilor în materie penală; migrația, frontierele, azilul și integrarea refugiaților și a migranților; rasismul, xenofobia și lipsa de toleranță asociată acestora; drepturile copilului; integrarea și incluziunea socială a romilor.

³³ (Frontex) Regulamentul (UE) 2016/1624 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 septembrie 2016. (EMSA) Regulamentul (UE) 2016/1625 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 septembrie 2016. (EFCA) Regulamentul (UE) 2016/1626 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 septembrie 2016.

³⁴ Regulamentul (UE) nr. 439/2010 al Parlamentului European și al Consiliului din 19 mai 2010 privind înființarea unui Birou European de Sprijin pentru Azil.

³⁵ Cifră valabilă la 31 decembrie 2019.

³⁶ Proiectul de buget general al Uniunii Europene pentru exercițiul financiar 2020 (Documentul de lucru Partea III – Organisme cu personalitate juridică și parteneriat public-privat din UE).

³⁷ Cu excepția celor două agenții care se autofinanțează integral, toate agențiile descentralizate sunt supuse descărcării de gestiune pentru execuția bugetelor lor de către Parlamentul European, la recomandarea Consiliului.

Calendar

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2020

DREPTURI DE AUTOR

© Uniunea Europeană, 2020.

Politica Curții de Conturi Europene referitoare la reutilizare este pusă în aplicare prin Decizia nr. 6-2019 a Curții de Conturi Europene privind politica în materie de date deschise și reutilizarea documentelor.

Cu excepția cazului în care se precizează altceva (de exemplu, într-o mențiune separată indicând drepturile de autor), conținutul elaborat de Curtea de Conturi Europeană pentru care UE deține drepturile de autor face obiectul licenței Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Aceasta înseamnă că reutilizarea este autorizată, sub rezerva menționării adecvate a autorilor și a indicării eventualelor modificări. Reutilizatorul nu poate altera sensul sau mesajul inițial al documentelor. Curtea de Conturi Europeană nu răspunde pentru eventualele consecințe ale reutilizării.

Este necesar să obțineți drepturi suplimentare în cazul în care un anumit conținut prezintă persoane fizice ce pot fi identificate, de exemplu în cazul fotografiilor în care apar membri ai personalului Curții de Conturi Europene, sau în cazul în care conținutul include lucrări ale unor terți. Dacă se obține o astfel de autorizație, ea anulează autorizația de natură generală menționată mai sus și va indica în mod clar eventualele restricții de utilizare.

Pentru a utiliza sau a reproduce un conținut pentru care UE nu deține drepturile de autor, poate fi necesar să obțineți o autorizație în acest sens direct de la titularii drepturilor de autor.

Figurile 3 și 5: pictograme realizate de Pixel perfect pornind de la site-ul https://flaticon.com.

Programele informatice sau documentele care fac obiectul unor drepturi de proprietate industrială, cum ar fi brevetele, mărcile comerciale, desenele și modelele înregistrate, logourile și denumirile înregistrate, sunt excluse din politica Curții de Conturi Europene referitoare la reutilizare și nu se acordă nicio licență pentru acestea.

Familia site-urilor instituționale ale Uniunii Europene care sunt incluse în domeniul europa.eu oferă linkuri către site-uri terțe. Deoarece Curtea de Conturi Europeană nu are control asupra acestor site-uri, sunteți încurajați să verificați politica aplicată de ele în ceea ce privește respectarea vieții private și drepturile de autor.

Utilizarea logoului Curții de Conturi Europene

Logoul Curții de Conturi Europene nu poate fi utilizat fără acordul prealabil al Curții de Conturi Europene.

Contactați UE

În persoană
În întreaga Uniune Europeană există sute de centre de informare Europe Direct. Puteți găsi adresa centrului cel mai apropiat de dumneavoastră la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

La telefon sau prin e-mail
Europe Direct este un serviciu care vă oferă răspunsuri la întrebările privind Uniunea Europeană. Puteți accesa acest serviciu:

• apelând numărul gratuit 00 800 6 7 8 9 10 11 (unii operatori pot taxa aceste apeluri);
• apelând numărul standard: +32 22999696; sau
• prin e-mail, la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

Găsiți informații despre UE

Online
Informații despre Uniunea Europeană în toate limbile oficiale ale UE sunt disponibile pe site-ul Europa, la: https://europa.eu/european-union/index_ro

Publicații ale UE
Puteți descărca sau comanda publicații ale UE gratuite și contra cost la adresa: https://op.europa.eu/ro/publications. Mai multe exemplare ale publicațiilor gratuite pot fi obținute contactând Europe Direct sau centrul dumneavoastră local de informare (a se vedea https://europa.eu/european-union/contact_ro).

Dreptul UE și documente conexe
Pentru accesul la informații juridice din UE, inclusiv la ansamblul legislației UE începând din 1952 în toate versiunile lingvistice oficiale, accesați site-ul EUR-Lex, la: http://eur-lex.europa.eu

Datele deschise ale UE
Portalul de date deschise al UE (http://data.europa.eu/euodp/ro) oferă acces la seturi de date din UE. Datele pot fi descărcate și reutilizate gratuit, atât în scopuri comerciale, cât și necomerciale.