Futuro de las agencias de la UE – Es posible reforzar la flexibilidad y la cooperación

Resumen

Las agencias descentralizadas y otros organismos de la UE (las agencias de la UE) son organismos regulados por el Derecho público europeo y dotados de su propia personalidad jurídica, lo que las diferencia de las instituciones de la UE. Actualmente, existen 37 agencias de la UE situadas en 23 Estados miembros, que abarcan una amplia gama de asuntos de interés para los ciudadanos de la Unión Europea. La mayoría de ellas se crearon entre 2000 y 2010 y se ocupan de ámbitos como la seguridad aérea, la seguridad alimentaria, la formación profesional, la igualdad de oportunidades, la estabilidad de los sectores financiero y bancario, el medio ambiente, la protección animal, la migración y el control de las fronteras. En 2018, su presupuesto anual total ascendía a 4 000 millones de euros (equivalente al 2,8 % del presupuesto general) y, en conjunto, empleaban a un total de 8 957 personas (el 13,4 % del total de efectivos de la UE).

Tras haberse centrado principalmente en el rendimiento de las distintas agencias en el pasado, esta es la primera evaluación global del Tribunal de las condiciones establecidas por la UE para garantizar que las agencias de la UE lleven a cabo eficazmente sus políticas en beneficio de todos los ciudadanos. Las agencias de la UE se caracterizan por la diversidad de sus estructuras de gobernanza, mandatos y tareas, y algunas de ellas se han creado para responder a distintos tipos de retos, lo que dificulta la evaluación del rendimiento global de las agencias, pero su finalidad común es llevar a cabo la política de la UE y la cooperación europea en el interés de los ciudadanos de la UE.

Emprendimos esta auditoría basándonos en el interés manifestado por el Parlamento Europeo, la Comisión y las propias agencias de la UE. El informe tiene por objeto suscitar un debate sobre la futura gestión del rendimiento de sus agencias por la UE. Se basa en los conocimientos que hemos adquirido en nuestras auditorías financieras anuales de las agencias, y en anteriores auditorías de gestión individuales de estas. Lo complementamos con un amplio examen de los principales documentos de las instituciones de la UE y de todas las agencias, entrevistas con personal clave de la Comisión y de las agencias, una encuesta a gran escala entre las partes interesadas de estas, dos grupos de expertos e interesados, un análisis mediante técnicas de macrodatos sobre la presencia de las agencias en los medios de comunicación y una comparación del marco de rendimiento de las agencias de la UE con las de los Estados Unidos y Australia.

Nuestra pregunta global de auditoría es si la Comisión y las agencias han establecido unas condiciones adecuadas para garantizar el rendimiento de las agencias de la UE. Definimos dos criterios clave pertinentes para todas las agencias. El primero es la flexibilidad para servir a la política pertinente de la UE y a la cooperación europea, especialmente cuando el alcance de la política es amplio y está sujeto a cambios en un contexto mundial complejo. Esta era una de las intenciones del planteamiento común firmado por la Comisión, el Consejo y el Parlamento en 2012, en el que se requería que todas las agencias fueran evaluadas periódicamente, pero solo se ha llevado a la práctica parcialmente, y hemos observado una falta de flexibilidad en la creación, el funcionamiento y la posible liquidación de las agencias.

El segundo criterio sobre el rendimiento que examinamos fue el grado en que las agencias actuaban como centros de conocimientos especializados y de creación de redes para la aplicación de las políticas de la UE, para lo que se requiere una gobernanza y una cooperación bien organizadas. Identificamos casos de mecanismos de gobernanza excesivamente complejos o insuficientes y constatamos que la información sobre el rendimiento se centraba en los productos y las actividades y no en su contribución a la ejecución de las políticas. Por otra parte, nuestra auditoría puso de manifiesto que la falta de cooperación con los Estados miembros o del apoyo de estos impide a algunas agencias desempeñar plenamente su función.

Recomendamos que la Comisión y las agencias:

1. garanticen la pertinencia, coherencia y flexibilidad de la creación de agencias;
2. asignen recursos con mayor flexibilidad;
3. mejoren la gobernanza, la rendición de cuentas y la información sobre el rendimiento;
4. refuercen el papel de las agencias como centros de conocimientos especializados y de creación de redes.

Introducción

Diversidad en las agencias de la UE

Las agencias descentralizadas y otros organismos de la UE (las agencias de la UE) son organismos regulados por el Derecho público europeo y dotados de su propia personalidad jurídica, lo que las diferencia de las instituciones de la UE. Están establecidas mediante un acto de legislación secundaria. Existen distintas formas jurídicas de agencias: seis agencias ejecutivas de la Comisión y treinta y siete agencias descentralizadas de la UE. Las agencias ejecutivas actúan como filiales de la Comisión con el objeto de ejecutar tareas específicas en su nombre. En el presente informe, el término «agencias» se refiere a las agencias descentralizadas y otros organismos, a menos que se indique lo contrario.

Las Agencias son creadas por el legislador (Consejo y Parlamento) sobre la base de una propuesta de la Comisión, por un período indefinido. Son dirigidas por un consejo de administración con representantes de los Estados miembros y de la Comisión. Contribuyen a la ejecución de las políticas de la UE y prestan apoyo a la cooperación entre la UE y los gobiernos nacionales mediante la puesta en común de competencias y experiencia.

Fuente: Presupuesto general de la UE de 2018 y presupuestos de las agencias de 2018 (datos recopilados por el Tribunal de Cuentas Europeo).

En 2018, el presupuesto total de las agencias (excluida la JUR) ascendió a 4 000 millones de euros (el 2,8 % del presupuesto general de la UE) (véase la ilustración 1). Los nombres completos de todas las agencias a las que se refiere este informe figuran en el anexo I. El presupuesto de 2018 de la JUR, con su mandato específico de crear un fondo de resolución financiado por instituciones de crédito, fue de 6 900 millones de euros (100 000 euros para el presupuesto administrativo de la Junta y 6 800 millones de euros para el Fondo). En 2018, las agencias estaban situadas en 23 Estados miembros (véase la ilustración 2) y empleaban a 8 957 personas¹ (el 13,4 % del total del personal de las instituciones y agencias de la UE (véase la ilustración 3) de todos los Estados miembros.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Las primeras agencias (Cedefop y Eurofound²) se crearon en 1975. Tras la entrada en vigor en 1987 del Acta Única Europea, cuyo fin era completar el mercado interno para 1992, en la década de los años noventa se crearon varias agencias más, aunque la mayoría se estableció durante la primera década del nuevo milenio (véase la ilustración 4).

Nota: Los años que figuran en la ilustración se refieren se refieren al año en que entró en vigor el acto constitutivo de la agencia.

Fuente: Informe anual del Tribunal de Cuentas Europeo sobre las agencias de la UE correspondiente al ejercicio 2018.

Las agencias se crearon a medida que surgieron necesidades específicas. Muchas fueron creadas, o asumieron responsabilidades adicionales, en respuesta a una crisis (por ejemplo, ABE, AESPJ, ESMA y JUR en el sector financiero, EASO y Frontex para cuestiones de migración y control de fronteras, y AESM y AECP para el control de la seguridad marítima y la pesca). La mayoría de las agencias se crearon como nuevos organismos para asumir responsabilidades hasta entonces ejercidas por la Comisión o los Estados miembros, lo que justificó la Comisión por el carácter altamente técnico de las tareas correspondientes o en favor de la eficiencia: un organismo especializado puede llevar a cabo las mismas tareas de manera más eficiente o flexible y tiene más capacidad de atraer a personal competente especializado y adquirir conocimientos especializados. Algunas agencias (por ejemplo, Europol, ABE, AESPJ y ESMA) sucedieron a organismos multinacionales europeos.

Las agencias pueden agruparse de maneras diferentes, por ejemplo, según sus principales tareas y competencias:

1. Un primer grupo de agencias, que apoyan los objetivos del mercado interior y de la salud, y objetivos medioambientales relativos a los registros, certificaciones y autorizaciones en la UE (por ejemplo, OCVV, AESA, ECHA, OPIUE, EFSA y EMA);
2. un segundo grupo, con mandatos en los ámbitos de seguridad y justicia, tiene más competencias operativas y ayuda a los Estados miembros coordinando actividades conjuntas (por ejemplo, CEPOL, EASO, Eurojust, Europol y Frontex);
3. un tercer grupo ejerce principalmente responsabilidades normativas y de supervisión (por ejemplo, ACER, ABE, AESPJ y ESMA), que preparan normas técnicas para el sector de la energía y financiero y garantizan una práctica de supervisión común en toda la UE;
4. un grupo final se ocupa principalmente de la investigación, la recogida de datos y el análisis para ayudar a los Estados miembros a desarrollar políticas basadas en pruebas (por ejemplo, Cedefop, EIGE y FRA).

Transición del cumplimiento al rendimiento

Cada agencia se estableció mediante un acta fundacional separada. Teniendo en cuenta las actividades específicas de cada agencia, estas difieren entre sí por lo que respecta a su modelo de gobernanza, fuentes de financiación, requisitos de evaluación, etc.

En 2012, el Parlamento, el Consejo y la Comisión firmaron una declaración conjunta sobre un planteamiento común para las agencias, lo que constituye una transición de una gestión orientada a cuestiones financieras y de cumplimiento a otra más orientada al rendimiento. El planteamiento común insistía en que los directores de las agencias deberían dar cuentas de su rendimiento con más claridad. Entre otros cambios, proponía una estructura de gobernanza en dos niveles (consejos de administración y comités ejecutivos), cuando ello pudiera suponer una mayor eficiencia, programas de trabajo anuales y plurianuales, informes anuales de actividades, indicadores de rendimiento de las agencias y sus directores, introducción de sistemas de presupuestación o de gestión por actividades, evaluaciones externas periódicas, etc.

Por otra parte, la Comisión ha elaborado distintos instrumentos para seguir desarrollando un marco de gestión y seguimiento orientado al rendimiento, como un Reglamento Financiero Marco para las agencias (2013, derogado y sustituido en 2019), directrices para elaborar documentos únicos de programación (DOCUP), que combinan un programa de trabajo anual de la agencia con un programa de trabajo continuo trienal (2014, revisado en 2020), e informes anuales de actividades consolidados en 2014 (y revisados en 2020), en los que se establece el marco más reciente de la Comisión en materia de presupuesto, planificación, presentación de informes, rendimiento y gobernanza para las agencias descentralizadas y las directrices para la mejora de la legislación y la «caja de herramientas» para la mejora de la legislación (2017).

La Red de Agencias de la UE (EUAN), que fue creada por las agencias para reforzar su visibilidad e identificar posibles sinergias, también contribuyó a una cultura más orientada al rendimiento. En 2012, la EUAN estableció la Red de Desarrollo del Rendimiento, que facilita activamente el intercambio de prácticas, la cooperación en cuestiones de rendimiento y, en cierta medida, el intercambio de servicios en los casos en que sea posible. La Red de Desarrollo del Rendimiento ha elaborado instrumentos como el Evaluation Handbook for Agencies (2018), una caja de herramientas de autoevaluación para aplicar orientaciones basadas en el rendimiento y los resultados (2018) y una base de datos de indicadores clave de resultados (en curso).

Dichos instrumentos y medidas de rendimiento han generado una tendencia creciente a la armonización y a la concordancia entre un número cada vez mayor de agencias, aunque el grado de aplicación es dispar. Al mismo tiempo, también han generado una amplia información sobre cada agencia, detallando sus actividades y realizaciones.

Alcance y enfoque de la auditoría

Nuestra pregunta global de auditoría es si se han establecido unas condiciones adecuadas para garantizar el rendimiento de las agencias. En un momento de reajuste de las prioridades estratégicas de la UE y de escasez de recursos en la ejecución de sus políticas en interés de los ciudadanos, el presente informe tiene la finalidad de suscitar un debate sobre la futura gestión por la UE del rendimiento de sus agencias. Nuestra atención se centró en los dos criterios siguientes:

1. La creación, el funcionamiento y la posible liquidación de las agencias (su ciclo de vida) deberían ser flexibles para contribuir a la ejecución de la política de la UE y a reforzar la cooperación europea. Esto significa lo siguiente:
1. Confiar tareas a una agencia debería ser la mejor opción frente a las de encomendarlas a la propia Comisión (conforme al principio de subsidiariedad) o a los Estados miembros.
2. La pertinencia y la coherencia de las agencias existentes debería evaluarse periódicamente a fin de lograr posibles sinergias y economías de escala.
3. Las agencias necesitan recursos humanos y financieros adecuados para desempeñar sus mandatos y cumplir todas las tareas.
4. Las agencias deberían contar con procesos de planificación del trabajo suficientemente flexibles que les permitieran responder a circunstancias rápidamente cambiantes.
2. Las agencias deberían aprovechar plenamente su potencial como centros de conocimientos especializados y de creación de redes para fomentar el intercambio de conocimientos técnicos, unir a los Estados miembros para alcanzar intereses y objetivos políticos comunes cuando sea posible, y ejercer una función de red para reforzar la cooperación con otros socios europeos e internacionales. En particular:
1. una estructura de gestión adecuada a su finalidad;
2. unas disposiciones de rendición de cuentas adecuadas en las que participen las partes interesadas;
3. una buena comunicación con las partes interesadas y los ciudadanos de la UE;
4. una cooperación eficaz con otros organismos, tanto públicos como privados, a nivel nacional, europeo e internacional.

Nuestro conjunto de criterios ha sido extraído de los reglamentos específicos de las agencias, el reglamento financiero marco, las directrices y la caja de herramientas de la Comisión para la mejora de la legislación³, la declaración conjunta sobre el planteamiento común y la «Hoja de ruta para el seguimiento del planteamiento común aplicado a las agencias descentralizadas de la Unión», así como otras orientaciones de la red de agencias de la UE.

La auditoría se realizó entre marzo y septiembre de 2019. Abarca las agencias descentralizadas de la UE y sus direcciones generales (DG) asociadas de la Comisión (véase el anexo II). Solo nos referiremos a las agencias ejecutivas de la Comisión a efectos comparativos, cuando proceda.

El Tribunal recopiló evidencia de auditoría a través de:

• Un examen de documentos clave de todas las agencias (reglamentos de base, informes anuales, documentos de programación, informes de evaluación y de auditoría, evaluaciones de impacto, actas de los consejos de administración, etc.).
• Más de 250 entrevistas con directivos y personal clave de las 21 agencias y 10 direcciones generales de la Comisión, que son direcciones generales colaboradoras de 32 agencias.
• Una encuesta a 2 500 partes interesadas de las agencias (véase el anexo III), entre ellos miembros de consejos de administración, funcionarios de los Estados miembros, representantes de la industria y organizaciones de consumidores, ONG y representantes del ámbito académico. La lista de interlocutores fue proporcionada por las propias agencias, pero nosotros efectuamos la selección final, garantizando que estuvieran representados todos los principales grupos de partes interesadas. Recibimos 1 000 respuestas.
• Un análisis utilizando técnicas de megadatos de la presencia de las agencias captada en los medios de comunicación por el Europe Media Monitor (EMM) entre enero de 2018 y julio de 2019 (véase el anexo IV). El conjunto de datos contenía más de 200 000 artículos de prensa en los que se que mencionaba a las agencias procedentes de más de 5 000 fuentes de noticias diferentes en más de 160 países.
• Dos mesas redondas con representantes del ámbito académico y expertos de la Comisión, el Consejo y el Parlamento. Los debates se organizaron en junio y septiembre de 2019, y se envió una invitación abierta a más de cuarenta representantes del ámbito académico y a expertos con experiencia de gestión o publicaciones sobre las agencias de la UE, de los cuales quince participaron en las reuniones. La DG Presupuestos también participó como observadora en el primer debate.

Observaciones

El ciclo de vida de las agencias carece de flexibilidad

La Comisión no siempre considera claramente las alternativas cuando propone crear una agencia

Antes de crear una nueva agencia, la Comisión necesita evaluar si es la mejor opción frente a alternativas como desempeñar ella misma las tareas, recurrir a la cooperación intergubernamental, o a la subcontratación a entidades privadas, o adaptando la misión de una agencia existente. La mejor opción debería reflejar las necesidades.

En el marco de la política de mejora de la legislación de la Comisión⁴, se requiere una evaluación de impacto para las iniciativas que puedan tener una incidencia económica, medioambiental o social significativa (véase el recuadro 1). Antes de proponer crear una nueva agencia, la Comisión debería demostrar el valor añadido de esta opción mediante una evaluación de impacto. El Comité de Control Reglamentario de la Comisión examina la calidad de los proyectos de evaluaciones de impacto; en principio, se necesita un dictamen positivo de dicho comité antes de que una iniciativa sea presentada para su adopción por el Colegio de Comisarios.

Desde 2004, todas las propuestas de la Comisión para la creación de una nueva agencia u otro organismo, incluidas las de los más recientes, la Fiscalía Europea (2017) y la ALE (2018) han ido acompañadas de una evaluación de impacto. El Comité de Control Reglamentario emitió un dictamen positivo sobre la Fiscalía Europea, considerando que era necesario y que sus objetivos y tareas se habían definido claramente. Sin embargo, el Comité añadió una reserva a su dictamen positivo sobre la evaluación de impacto de la ALE, ya que no abordó con claridad la coherencia entre la Autoridad y las demás agencias asociadas a la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión (Cedefop, Eurofound, EU-OSHA y ETF), que ya se ha identificado como un solapamiento en una evaluación externa reciente⁵.

La creación del Comité de Control Reglamentario estuvo precedida en 2012 por una evaluación de impacto de la Directiva sobre reestructuración y resolución bancarias en la que se sugería que se establecieran colegios de autoridades de resolución con la asistencia de la ABE, pero finalmente se creó una nueva agencia para garantizar el funcionamiento eficaz y coherente del Mecanismo Único de Resolución y gestionar el Fondo Único de Resolución.

La necesidad de autonomía y de los complejos dispositivos de gobernanza asociados a una agencia no es siempre obvia. La GSA en particular tiene una autonomía muy limitada en la práctica, ya que su tarea principal es explotar el sistema de navegación por satélite Galileo bajo un acuerdo de delegación con la Comisión (90 % del presupuesto de la agencia). Varios encuestados subrayaron que el poder de decisión del consejo de administración de la GSA es, por consiguiente, limitado. La GSA aplica el acuerdo de delegación a través de una serie de contratos complejos con socios industriales y entidades del sector público.

Por último, encontramos ejemplos de adopción de la decisión política de crear una nueva agencia incluso antes de la propuesta de la Comisión y la evaluación de impacto: FRA, EASO y ALE.

La pertinencia y la coherencia de las agencias existentes no está suficientemente reevaluada

La justificación de una agencia debe ser reevaluada en distintas etapas de su vida para verificar si sigue siendo necesaria (pertinente) y si sus acciones son coherentes con las de las demás agencias y sus DG asociadas. La ilustración 5 muestra las múltiples relaciones entre las agencias y las DG. La reevaluación puede hacerse de distintas maneras:

1. a través de una evaluación independiente de su rendimiento;
2. en el contexto de un control de adecuación más amplio que abarque todo el ámbito político (véase el apartado 27);
3. mediante una nueva evaluación de impacto al refundir el reglamento de constitutivo de una agencia o al asignarle nuevas tareas a través de un reglamento separado.

Nota: La DG Industria de Defensa y Espacio es la dirección general asociada de la GSA desde el 1 de enero de 2020

Fuente: Datos recopilados por el Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de la clasificación presentada en el sitio web de la Comisión.

Según el planteamiento común, el reglamento constitutivo de una agencia debería incluir una «cláusula de extinción» o una «cláusula de revisión» que dé a la Comisión el mandato de modificar o rechazar el reglamento cuando considere que la agencia ya no está justificada con respecto a sus objetivos asignados (véase el recuadro 2). Siete años después de la declaración conjunta sobre el planteamiento común, solo 7 de las 37 agencias contenían una «cláusula de extinción», y 13 una «cláusula de revisión» en sus reglamentos constitutivos.

Los reglamentos constitutivos de 13 agencias se refundieron entre 2015 y 2019, pero solo cinco propuestas fueron acompañadas de una evaluación de impacto (Oficina del ORECE, CEPOL, AESA, ENISA y AFE). En los cinco casos, el Comité de Control Reglamentario emitió finalmente un dictamen positivo, pero añadió una o más reservas. Otras tres propuestas se basaron en otra evaluación de impacto o control de adecuación recientes (ACER, AECP y EFSA). Las cinco propuestas restantes no se basaban en ninguna evaluación de impacto: cuatro se consideraron revisiones técnicas (Cedefop, Eurofound, EU-OSHA y Eurojust) y una se consideró urgente (Frontex), lo que significaba que no había tiempo suficiente para llevar a cabo una evaluación del impacto.

Recientemente se han refundido los reglamentos constitutivos de tres agencias del ámbito de competencias de la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión (Cedefop, Eurofound y EU-OSHA); en todos los casos la Comisión presentó las propuestas de refundición antes de recibir el informe final de una evaluación conjunta de las agencias. Pese a las críticas del Parlamento sobre la ausencia de propuestas específicas de fusionar o agrupar agencias de políticas relacionadas, el legislador aprobó las refundiciones. Además, en 2019 se estableció legalmente una nueva agencia relativa al empleo (ALE).

A lo largo de los años, ninguna de las agencias ha sido cerrada, fusionada ni modificada significativamente en su ámbito de actuación, salvo la Agencia Europea de Reconstrucción, que se creó en 1999 y fue liquidada en 2008. Durante los últimos diez años, la Comisión ha propuesto en dos ocasiones fusionar agencias por motivos de coherencia, pero no obtuvo el acuerdo del Parlamento (véase el recuadro 3). La situación de las agencias de la UE contrasta claramente con la de las agencias ejecutivas. Cuando la Comisión considera que ya no está justificada una agencia ejecutiva desde el punto de vista de la buena gestión financiera, puede decidir su liquidación. La Comisión ha reajustado periódicamente las responsabilidades de las agencias ejecutivas en el pasado, más recientemente en 2013.

Las actividades de una agencia de la UE a veces también se evalúan en el contexto de un control de adecuación más amplio que abarca todo el ámbito político. Entre 2014 y 2019, la Comisión llevó a cabo varios controles de adecuación en ámbitos como los productos químicos, el control de la pesca y la legislación alimentaria general, que dieron lugar a la codificación del reglamento constitutivo de la AECP y a la modificación del de la EFSA.

De conformidad con el planteamiento común, cada agencia debería evaluarse cada cinco años: La Comisión debe encargarse de organizar la evaluación, y cada segunda evaluación debe aplicarse la cláusula de extinción o revisión.

Los reglamentos constitutivos de varias agencias todavía no se han ajustado al planteamiento común (véase la ilustración 6):

• Los reglamentos constitutivos de la OCVV y el CdT no contienen un requisito de evaluación, mientras que que las últimas refundiciones de los reglamentos de ACER, AFE, OPIUE y Europol disponen que estas agencias se evalúen por primera vez a partir de 2020 (AFE), 2021 (OPIUE), 2022 (Europol) y 2024 (ACER)
• Aunque según el planteamiento común debe efectuarse una evaluación cada cinco años, la frecuencia real de la evaluación oscila de tres (JUR) a diez años (EMA). En algunos casos (EIGE, EASO y FRA) la frecuencia de la evaluación es decidida por el consejo de administración. El consejo de administración de la FRA ha decidido una frecuencia de la evaluación de cinco años. El consejo de administración de EIGE decidió en 2019 posponer dos años la evaluación prevista y utilizar el presupuesto correspondiente para otros fines.
• Algunas agencias (EIGE y FRA) o sus consejos de administración (EASO, ECDC y AECP) siguen organizando sus propias evaluaciones en lugar de que se las dirija la Comisión, según establece el planteamiento común.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

A veces se utilizan planes de cambiar el mandato de una agencia para justificar el aplazamiento de una evaluación, la reducción de su alcance o simplemente su sustitución con una evaluación de impacto de la Comisión. La AESA, por ejemplo, limitó el alcance de su evaluación de 2018 al proceso de planificación, alegando que la revisión de su reglamento constitutivo por la Comisión incluía una evaluación de impacto, aunque dicho reglamento estipulaba claramente que se efectuara una evaluación completa.

Salvo las agencias del ámbito de competencias de la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión y las autoridades de supervisión europeas, todas las agencias se son objeto de una evaluación individual de su rendimiento. En caso de que varias agencias operen en el mismo ámbito político, un enfoque alternativo sería utilizar evaluaciones de rendimiento transversales (o controles de adecuación) para determinar la coherencia y la pertinencia de sus actividades y sus contribuciones a la ejecución de la política. Los Estados Unidos y Australia siguen esta práctica (véase el anexo V).

En el ámbito de la investigación, la Comisión nunca ha evaluado exhaustivamente la coherencia del EIT con las agencias ejecutivas que funcionan en el marco de Horizonte 2020, que proporcionan subvenciones de investigación. Las agencias ejecutivas son evaluadas por separado y con mayor frecuencia (cada tres años).

Las agencias están expuestas al riesgo de no disponer de recursos humanos y financieros adecuados

Disponer de unos recursos humanos y financieros adecuados es indispensable para que cualquier entidad logra sus objetivos. La mayoría de las agencias se financian principalmente con cargo al presupuesto de la UE. Ocho agencias (OPIUE, OCVV, CdT, EMA, AESA, ECHA, ESMA y, desde 2019, AFE) están total o parcialmente financiadas por los honorarios o precios cobrados por los servicios que prestan. La JUR está totalmente financiada por contribuciones de la industria, mientras que la ABE, la OPIUE y la ESMA son financiadas parcialmente por contribuciones de las autoridades competentes nacionales. En el recuadro 4 se explica el proceso decisorio del presupuesto anual y las plantillas de personal de las agencias.

Durante los últimos diez años, el legislador o la Comisión han asignado a muchas agencias tareas adicionales a través de una serie de instrumentos:

• revisión de sus reglamentos constitutivos;
• aprobación de nueva legislación (por ejemplo, ACER, ECHA, eu-LISA, Frontex);
• firma por la agencia de acuerdos de nivel de servicios o acuerdos de delegación con la Comisión (AEMA, Frontex, Europol, EASO, etc.).

Observamos que, cuando asigna nuevas tareas a las agencias, la Comisión solo suele proponer recursos adicionales limitados. Frontex y, en menor medida, la EASO, constituyen excepciones, ya que operan en ámbitos prioritarios. Además, un acuerdo interinstitucional de 2013 supuso una reducción de la aplicación generalizada del 5 % del personal para todas las instituciones y agencias en un plazo de cinco años. Como las agencias recién creadas no estaban afectadas y a las existentes se les permitió recibir puestos adicionales para nuevas tareas, el número total de puestos en las agencias aumentó un 13,7 % entre 2013 y 2017⁶.

Los ingresos de la mayoría de las agencias parcialmente autofinanciadas (AEMA, AESA, etc.) crecerá normalmente en proporción a su carga de trabajo, pero el número de su personal está controlado por la Comisión y no se corresponde necesariamente. Por ejemplo, la carga de trabajo relativa a los honorarios de la AEMA aumentó un 31 % de 2014 a 2018, pero el número de sus miembros del personal se redujo⁷. La ECHA afronta dificultades particulares porque no dispone de ingresos recurrentes y sus ingresos por honorarios son difíciles de prever.

Incluso si hay puestos disponibles, varias agencias tuvieron problemas para contratar y retener personal. Recientemente, Frontex recibió un gran número de nuevos puestos, pero ha tenido dificultades para contratar todo el personal necesario y registró elevados porcentajes de vacantes en 2018 y 2019. La EASO siempre ha tenido dificultades para atraer personal y sus tasas de vacantes de empleo se mantienen elevadas. La GSA encuentra dificultades para contratar personal con las competencias técnicas necesarias. La baja remuneración en ciertos Estados miembros es un obstáculo particular para la contratación.

Nuestra encuesta a las partes interesadas mostró un claro vínculo entre unos recursos adecuados y el rendimiento de las agencias. Casi la mitad de los encuestados se mostraron en desacuerdo con la afirmación «La agencia dispone de suficientes recursos humanos», pero observamos grandes diferencias entre las agencias. Más del 75 % de las partes interesadas de ACER y de ENISA se manifestaron en desacuerdo o muy en desacuerdo, frente a menos del 25 % de las de la JUR, la OPIUE y la AECP. Aunque una mayoría de los encuestados consideran que la mayor parte de las agencias han cumplido su mandato satisfactoriamente, las opiniones estaban claramente divididas en cuatro agencias en las que identificamos escasez de recursos (ACER y ENISA) o dificultades de contratación (EASO y Frontex) (véanse los resultados detallados de la encuesta en el anexo III).

Para compensar la escasez de puestos o de expertos nacionales, las agencias subcontratan cada vez más tareas centrales a contratistas privados de los que después pueden hacerse dependientes. En su conjunto, las agencias empleaban a unos 1 500 consultores informáticos y personal interino en 2018, lo que supone un riesgo cuando se cuenta con muy pocos efectivos cualificados para supervisar el trabajo de los contratistas. Cabe citar como ejemplos la EASO, eu-LISA, la AEMA y la GSA. Dado el complejo marco jurídico para la utilización de personal externo, que varía en cierta medida entre los distintos Estados miembros, también existen riesgos en términos de litigios y daños a la reputación. Observamos dichos riesgos en la Oficina del ORECE, la OCVV, la EASO, la ESMA, la AESPJ, la ABE, el EMCDDA y la JUR⁸.

En los últimos años, los consejos de administración de algunas agencias han subrayado los riesgos de unos recursos limitados. Por ejemplo, en 2019, el consejo de Europol informó de que el presupuesto anual estimado de 123,7 millones de euros por año hasta 2027 es insuficiente para poder cumplir plenamente su misión, en particular en lo que respecta a los avances necesarios en materia de gestión de la información y a la prestación de un apoyo operacional continuado y de alta calidad a los Estados miembros⁹. Entre otros ejemplos puede mencionarse a la ACER, la AEMA y la EMA (véase el recuadro 6).

El proceso de planificación anual es largo y no se adapta a unos entornos en continuo cambio

Conforme a las instrucciones de la Comisión, las agencias elaboran documentos únicos de programación (DOCUP) anuales que combinan un programa de trabajo anual con un plan continuo trienal. Cada DOCUP se elabora bajo la responsabilidad del director ejecutivo de la agencia y es aprobado por el consejo de administración, teniendo en cuenta los comentarios recibidos de la Comisión. Además, muchas agencias siguen efectuando una planificación estratégica para un período más largo (a menudo de cinco años), conforme a lo dispuesto en sus reglamentos de base.

El ciclo de planificación anual que finaliza con la adopción del DOCUP es muy largo, pues su primera versión se redacta aproximadamente 18 meses antes del inicio del período de programación. Resulta particularmente difícil para las agencias que operan en un entorno muy volátil (como la EASO, Frontex y la JUR) (véase el recuadro 7) planificar su presupuesto y sus operaciones a tan largo plazo. Otras agencias (como eu-LISA) afrontan problemas similares debido a incertidumbres jurídicas cuando nueva legislación les asigna tareas adicionales (véase el recuadro 8). Pese a estos casos particulares, todas las agencias pueden beneficiarse de un ciclo de planificación más corto.

La planificación anual y plurianual y los ciclos presupuestarios suelen tomar las tareas, el presupuesto y los recursos del ejercicio anterior de cada agencia como punto de partida. Tradicionalmente, solo se ha efectuado una reevaluación limitada de las necesidades anuales y los posibles ahorros. Las agencias no han estado obligadas a justificar detalladamente los recursos necesarios para cada una de las actividades previstas. La Comisión espera que el uso de los DOCUP, tal como se establece en el reglamento financiero marco y en una comunicación de la Comisión, permitirá a partir de abril de 2020 efectuar una revisión más exhaustiva de las nuevas necesidades. Esto también debería tenerse en cuenta en la evaluación de las necesidades (aumento/disminución y/o redistribución de recursos) en preparación de un futuro marco financiero plurianual (MFF). Dado que estos acontecimientos se produjeron en parte después de la conclusión de nuestro trabajo de auditoría y el probable impacto solo se hará evidente a partir de 2021, no hemos evaluado si el nuevo marco ya ha mejorado y reforzado la evaluación de las necesidades presupuestarias anuales de las agencias.

El potencial de las agencias como centros de intercambio de conocimientos especializados y creación de redes no está plenamente aprovechado

La composición de los consejos de administración no siempre permite tomar decisiones de manera eficiente

Mientras que las agencias ejecutivas están dirigidas por un comité directivo más reducido, normalmente integrado por cinco miembros que representan a los directores generales de la Comisión, las agencias tienen muchos miembros en el consejo de administración que representan diversos intereses, entre otros, de la Comisión, los Estados miembros, la sociedad civil y la industria. Su estructura de gobernanza más compleja tiene por objeto reunir diferentes intereses y encontrar un terreno común para una solución de la UE. En este sentido, las agencias pueden actuar como centros de conocimientos especializados y de creación de redes.

El consejo de administración de una agencia es su principal órgano interno de gobernanza, aunque su denominación exacta («junta de supervisores», «comité de administración», etc.) puede variar entre las distintas agencias. Desempeña un papel de supervisión con competencias para asuntos estratégicos, presupuestarios y de planificación, el nombramiento del director ejecutivo y la supervisión del rendimiento de la agencia.

Los Estados miembros pueden influir de manera considerable en la estrategia y las operaciones de una agencia a través de su mayoría en el consejo de administración. En particular, si las necesidades operativas y políticas requieren que los Estados miembros cooperen estrechamente en ámbitos políticamente sensibles, el Consejo puede ver un incentivo en transferir las competencias a una agencia de la UE en lugar de a la Comisión. Los miembros que representan a los Estados miembros en el consejo de administración no tienen un mandato de comprometer a sus Gobiernos y, por tanto, no pueden garantizar la cooperación de su Estado miembro en la aplicación de las decisiones adoptadas por las agencias (véanse también los apartados 71 a 74).

Los consejos de administración de la mayoría de las agencias están constituidos por un representante por Estado miembro más uno o más miembros de la Comisión. Siete consejos de administración también incluyen miembros con derecho a voto nombrados por el Parlamento: ACER, ECDC, ECHA, AEMA, EMA, EMCDDA Y OPIUE.

Así pues, la mayoría de los consejos de administración tienen entre 30 y 35 miembros, como se muestra en la ilustración 7. Las agencias del ámbito de la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión (Cedefop, Eurofound y EU-OSHA) son «tripartitas»: cada Estado miembro envía un representante de una organización patronal, uno de una organización de trabajadores y un funcionario del Gobierno. Estas agencias y el CdT cuentan hasta con 90 miembros, lo que dificulta el proceso decisorio y genera costes administrativos considerables. EIGE, EIT y (hasta 2021) EFSA tienen menos miembros en sus consejos de administración. El grado de participación de los distintos miembros del consejo de administración también varía ampliamente en la mayoría de las agencias.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Como hemos señalado en anteriores informes especiales¹⁰, aunque la composición de los consejos de administración garantiza que se tome en consideración el punto de vista nacional, también puede obstaculizar una perspectiva a escala europea en la toma de decisiones de las agencias (véase el recuadro 9). Sin embargo, la influencia de la Comisión en la práctica va más allá de sus derechos de voto porque es responsable de proponer los presupuestos y los planes de dotación de la plantilla de todas las agencias, salvo aquellas que se autofinancian completamente con sus honorarios.

Las autoridades presupuestarias hacen responsables a las agencias de las cuestiones financieras y de cumplimiento, pero el rendimiento es una preocupación secundaria

La autoridad presupuestaria de la UE (el Parlamento y el Consejo) es responsable de conceder a la mayoría de las agencias la aprobación anual de sus cuentas. Las autoridades encargadas de dicha aprobación se ocupan tradicionalmente de cuestiones financieras y de cumplimiento, y solo prestan una atención limitada al rendimiento de las agencias.

Las comisiones sectoriales del Parlamento realizan una supervisión de alto nivel de las operaciones de las agencias, principalmente a través de audiencias de sus directores ejecutivos y debates de sus informes anuales. Las comisiones sectoriales también envían breves dictámenes a la comisión de control presupuestario como contribución al procedimiento de aprobación, pero la obtención y análisis reales de información sobre rendimiento son muy limitadas y solo se refieren a agencias individuales.

El Consejo y sus grupos de trabajo principalmente hacen responsables a las direcciones generales asociadas del rendimiento de las agencias.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

El control público de las agencias totalmente autofinanciadas (OPIUE, OCVV y JUR, esta última también gestiona el Fondo Único de Resolución Bancaria, que recibió 7 800 millones de euros de contribuciones, elevando sus activos netos a 33 000 millones de euros al final de 2019) es aún más limitado. Aunque cumplen un mandato público que les ha sido encomendado por la legislación de la UE, estas agencias son responsables principalmente ante sus propios miembros¹¹, que les conceden la aprobación anual, y solo de manera informal ante el Parlamento Europeo. Además, la OPIUE en particular ha acumulado importantes excedentes, ya que sus ingresos por honorarios y cargas han superado con frecuencia sus gastos. Comentamos estos aspectos en dictámenes emitidos en 2019 sobre las propuestas de los reglamentos financieros de la OCVV y la OPIUE¹². La actuación de otras jurisdicciones es diferente a la de la UE (véase la ilustración 8). Por ejemplo, el Congreso de los Estados Unidos es la autoridad de aprobación de las cuentas de todas las agencias autofinanciadas de los Estados Unidos.

Las agencias informan más sobre aspectos de rendimiento, pero su contribución a la política de la UE no se mide y comunica claramente a los ciudadanos

Las agencias proporcionan periódicamente información sobre rendimiento, pero esta no siempre es pertinente

Las partes interesadas de las agencias necesitan información de rendimiento tanto cualitativa como cuantitativa, y la reciben a través del informe anual de actividades consolidado. Además de su información anual, muchas agencias (por ejemplo, OPIUE, ETF, EFSA) elaboran información más regular en forma de hojas de cálculo, informes trimestrales, etc. Algunos de ellos son sólo para uso interno, pero otros se publican.

La mayoría de las agencias han introducido la presupuestación por actividades, lo que significa que asignan recursos o costes por actividades, y algunas (EASA, ESMA, AFE, OPIUE y eu-LISA) han realizado progresos significativos hacia la gestión por actividades, que supone la actualización periódica de cuadros combinada con información presupuestaria y de rendimiento (véase el anexo VI). Mientras que la AESA y la ESMA han calculado en su totalidad el coste de los servicios subyacente a los honorarios que cobran, las tasas de otras agencias se establecen en sus reglamentos.

Las agencias también miden el rendimiento a través de indicadores clave del rendimiento. En 2015, la Comisión emitió directrices sobre dichos indicadores para los directores de las agencias¹³, que se refieren principalmente a la ejecución del programa de trabajo anual de la agencia y a la gestión del presupuesto y de sus recursos humanos, pero no permiten evaluar los resultados de la agencia por lo que respecta a su eficiencia y eficacia en el ejercicio de su mandato.

La mayoría de las agencias también ha desarrollado objetivos operativos y los correspondientes indicadores y metas de rendimiento. La mayor parte de estos indicadores miden las realizaciones y no los resultados o el impacto. Varias agencias (EASO, AESM, EFSA, Frontex, etc.) proporcionan información de más de 100 indicadores, muchos de los cuales son muy detallados y específicos y no informan del rendimiento general. A menudo no se define claramente el vínculo con los objetivos de la política, ni en el DOCUP ni en el informe anual de actividades consolidado.

Una serie de agencias más operativas o de orientación empresarial tienen indicadores más útiles que miden su contribución a la aplicación de las políticas de la Unión Europea. Eu-LISA, por ejemplo, tiene indicadores de resultados relativos a la disponibilidad y el tiempo de respuesta de sus sistemas informáticos de gran escala. La AESA es una de las pocas agencias que cuenta con un indicador de impacto claro: el número de muertes en accidentes aéreos en la UE. La OPIUE tiene indicadores de la puntualidad, calidad y accesibilidad de los servicios prestados.

La comparación entre distintos años a menudo es difícil, ya que los indicadores pueden cambiar de un año a otro y pocos informes anuales de actividades consolidados mencionan los resultados de años anteriores. En el mejor de los casos, la producción se compara con el propio objetivo de la agencia en el DOCUP.

Dado que las actividades de las agencias son tan diversas, no es posible comparar su rendimiento y sus indicadores clave de resultados. También es muy difícil comparar agencias distintas por su eficiencia. Ninguno de los informes de las agencias incluye una comparación con organismos similares nacionales o internacionales.

En nuestro análisis de 2019¹⁴, constatamos que algunas agencias también recogen información sobre sostenibilidad, pero con frecuencia esta está fragmentada e incompleta. La divulgación de información sobre la sostenibilidad consiste en medir y divulgar el desempeño de la organización con respecto al objetivo del desarrollo sostenible y rendir cuentas de ello ante los interlocutores internos y externos. Observamos que solo una agencia, la OPIUE, publica este tipo de informe.

El conocimiento y el seguimiento que tienen los medios de comunicación de las agencias y su contribución a la política y la cooperación son limitados

Las agencias de la UE tienen una influencia significativa en la política y en la adopción de decisiones en ámbitos de vital importancia para la vida cotidiana de los ciudadanos europeos. También pueden actuar como precursoras para resolver situaciones de crisis o cambios sociales a largo plazo. Aparte de la limitada información sobre el rendimiento facilitada por las propias agencias, la proyección mediática de su contribución positiva o negativa es igualmente limitada. Muy pocos de los artículos de prensa de nuestro análisis de megadatos contenían información cualitativa sobre la contribución de las agencias a la política y cooperación de la UE, ni sobre su influencia en la toma de decisiones en nombre de los Estados miembros, la industria y los ciudadanos.

Entre enero de 2018 y julio de 2019, las principales agencias mencionadas en las noticias fueron Europol y Frontex, que aparecieron en más del 40 % de todos los artículos que analizamos (véase la ilustración 9), seguidas por la EFSA, la AESA, la AEMA y el ECDC. Juntas, estas seis agencias representaban dos terceras partes de los artículos. Todos ellos abordan temas de o seguridad o protección, que atraen más la atención del público. Algunas agencias (como la AEMA) aparecieron más o menos constantemente durante este período, mientras que la cobertura de otras se concentraba o estaba más ligada a incidentes y hechos específicos (véase la ilustración 3 y la ilustración 4 en el anexo IV). Por ejemplo, los accidentes aéreos de los Boeing 737 MAX aumentaron exponencialmente la exposición mediática de la AESA, y la OPIUE fue objeto de atención tras la sentencia de la marca Adidas.

Fuente: Datos recopilados por el Tribunal de Cuentas Europeo a partir de datos agregados en el European Media Monitor, enero de 2018 a julio de 2019.

El ECDC publicó el mayor número de artículos sobre sus propias actividades, seguido de la AEMA y la AESM. Parte de las tareas de estas tres agencias consiste en la difusión de información sobre salud y seguridad públicas. La mayoría de las restantes agencias rara vez aparecía en las noticias, aunque la sensibilización del público formara parte de su mandato. A diferencia de las agencias que operan en el ámbito de la seguridad y de la protección de fronteras (Frontex, Europol) Easo, que apoya a los Estados miembros en cuestiones de asilo, tenía una menor presencia en los artículos de prensa cubiertos por la EMM.

La cooperación entre las agencias y otros organismos nacionales, de la UE e internacionales funciona bien, con algunas excepciones

Los resultados de la encuesta muestran que algunas agencias necesitan mejorar su cooperación

Una mayoría (el 80 %) de las partes interesadas encuestadas consideran que la cooperación entre las agencias y sus socios nacionales europeos o internacionales en general funciona bien. Sin embargo, existen claras diferencias entre las distintas agencias. Un tercio de los encuestados considera que se necesitan mejoras significativas en las próximas relaciones de las agencias con algunos de sus socios:

• la ENISA Y la GSA, con los Estados miembros, otras agencias y a nivel internacional;
• la AFE, con la Comisión y los Estados miembros;
• la AEMA, con la Comisión;
• la AESA, con los Estados miembros.

Las agencias colaboran estrechamente con las direcciones generales asociadas de la Comisión, pero su participación en negociaciones presupuestarias y en la revisión de la legislación es limitada

La mayoría de las agencias no tienen poder decisorio (véase el recuadro 10), pero algunas (como el ECDC, la ECHA, la EFSA y la AFE) elaboran dictámenes científicos, que constituyen la base de las decisiones de la Comisión. Un número reducido de agencias (por ejemplo, ACER, OCVV, AESA, OPIUE y, en algunos ámbitos, la ECHA, pueden tomar decisiones sin la aprobación de la Comisión.

La Comisión supervisa las actividades de las agencias a través de su presencia en los consejos de administración, de su participación en el ciclo de programación y planificación (emite dictámenes formales sobre proyectos de DOCUP) y de un gran número de contactos más periódicos entre las direcciones generales asociadas y «sus» agencias. El Servicio de Auditoría Interna (SAI) de la Comisión es el auditor legal de todas las agencias, con excepción de las autofinanciadas¹⁷. El SAI audita temas seleccionados pertinentes para estas agencias basándose en planes de auditoría estratégicos individuales, plurianuales y basados en criterios de riesgo, e informa a los respectivos directores ejecutivos y consejos de administración.

La participación de las agencias en la revisión de sus reglamentos constitutivos y otra legislación clave de su ámbito de actuación es por lo general limitada, por lo que la Comisión no siempre aprovecha plenamente los conocimientos de estas cuando redacta nuevas propuestas legislativas.

Las direcciones generales asociadas negocian los planes de dotación de las plantillas y las contribuciones con la DG Presupuestos antes de incluirlos en el proyecto de propuesta de presupuesto al Parlamento y al Consejo. Las agencias no suelen tener contacto directo con la DG Presupuestos y reciben escasa información sobre la marcha de las negociaciones presupuestarias, lo que puede obstaculizar su planificación operativa.

Algunas agencias sufren una falta de recursos crónica, mientras que otras no pueden absorber su presupuesto en el ciclo de programación anual. Por ejemplo, con arreglo a un acuerdo político, Frontex recibió considerables recursos adicionales a partir de 2017. No encontramos pruebas de cómo se determinaron el presupuesto adicional de Frontex y sus necesidades de personal. En el caso de EU-OSHA, señalamos anteriormente una tendencia de prórrogas recurrentes de un porcentaje significativo del presupuesto de un ejercicio financiero al siguiente¹⁸. Observamos que, hasta ahora, el porcentaje de anulaciones de prórrogas ha sido bajo. Sin embargo, un elevado volumen de prórrogas en general supone riesgos para la buena gestión financiera de los recursos.

La cooperación con los Estados miembros es crucial pero no siempre funciona sin problemas

Los Estados miembros desempeñan un papel activo en la ejecución de los programas de trabajo de la mayoría de las agencias. Por ejemplo:

• Frontex, la EASO y eu-LISA prestan apoyo activo a los Estados miembros que constituyen los principales puntos de entrada de migrantes y solicitantes de asilo a la UE.
• Eu-LISA opera el componente central de una serie de sistemas informáticos a gran escala en el ámbito de la libertad, la seguridad y la justicia, que están conectados a sistemas nacionales¹⁹.
• Muchas agencias, como AEMA, EFSA EMCDDA, OPIUE y EU-OHSA, colaboran estrechamente con redes de expertos de la UE o centros de coordinación nacionales que les ayudan a ejecutar sus programas de trabajo.
• Muchas agencias (como OCVV, ECHA (véase el recuadro 11), AEMA, EFSA y, en menor medida, AESA) realizan sus tareas científicas en cooperación con los Estados miembros.

Al asignar responsabilidades a una agencia de la UE, los Estados miembros retienen la mayor parte del control de la toma de decisiones, reforzando a la vez la cooperación europea (véase el recuadro 12). Por consiguiente, en muchos ámbitos, las agencias desempeñan un papel de coordinación más reducido y dejan considerables facultades discrecionales a los Estados miembros.

En algunos ámbitos, los organismos de los Estados miembros siguen ejerciendo sus funciones en paralelo. Por ejemplo, las empresas pueden elegir entre solicitar la protección de una marca o un diseño a las oficinas nacionales (sólo para la protección nacional) o a la EUIPO (protección en toda la UE). En el ámbito de la salud, las autoridades de los Estados miembros pueden llevar a cabo sus propias evaluaciones de riesgos en ámbitos en que operan las agencias (el ECDC para la prevención y el control de enfermedades y la EFSA para la seguridad alimentaria) sin la obligación de coordinar su trabajo con las agencias. Se ha promulgado legislación para mitigar este riesgo a través de mecanismos de intercambio de información.

Cuando los Estados miembros celebran en el Consejo de la Unión Europea debates en los que se manejan los conocimientos especializados de las agencias, estas no suelen participar, sino que están representadas por la Comisión.

Potencial de una cooperación más estrecha entre agencias del mismo ámbito político

Varias agencias operan en el mismo ámbito político. Observamos que existía cierto solapamiento entre los mandatos o las actividades de las siguientes agencias:

• EIGE y FRA (ambos activos en el ámbito de los derechos de las mujeres);
• EASO y Frontex (ambos proporcionan mediadores culturales para apoyar a los Estados miembros que se enfrentan a una gran afluencia de migrantes);
• las agencias del ámbito de competencias de la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión (Cedefop, Eurofound, EU-OSHA y ALE).

La cooperación entre las agencias es especialmente estrecha en el ámbito de la migración. La EASO, Frontex, Europol y la FRA colaboran en los puntos críticos en Italia y Grecia. En el ámbito de Justicia y Asuntos de Interior (JAI) se celebran reuniones periódicas entre nueve agencias (CEPOL, EASO, Frontex, EIGE, EMCDDA, eu-LISA, Eurojust, Europol y FRA) y sus dos direcciones generales asociadas (DG Migración y Asuntos de Interior y DG Justicia y Consumidores) en el marco de la red de agencias JAI. Otras dos agencias, la AECP y la AESM, cooperan con Frontex en asuntos de guardia costera. La DG Salud y Seguridad Alimentaria ha celebrado reuniones periódicas entre agencias desde 2019. Según lo dispuesto en sus reglamentos constitutivos, ABE, OPIUE y ESMA cooperan en el Comité Mixto de las Autoridades Europeas de Supervisión. En otros ámbitos, la cooperación es más puntual.

La cooperación entre agencias a menudo se formaliza en un «acuerdo de colaboración» bilateral o «memorando de entendimiento» (véase el recuadro 13). También puede facilitarse por la presencia de representantes de otras agencias (a menudo como observadores) en el consejo de administración. Por ejemplo, las tres autoridades supervisoras europeas tienen un puesto en los consejos de administración de cada una de ellas, aunque no siempre asisten, La EUIPO y la OCPV también están representadas en sus respectivos consejos en calidad de observadoras. El Centro de Traducción ha firmado un acuerdo con todas las agencias, empresas comunes e instituciones de la UE, por el que todas ellas tienen derecho a estar representadas en el consejo de administración del Centro.

Las agencias de la UE también mantienen una estrecha colaboración a través de la Red de Agencias de la UE (EUAN), creada para reforzar su visibilidad e identificar y fomentar posibles mejoras en la eficiencia. Sus prioridades son acordadas por las agencias mediante estrategias quinquenales y programas de trabajo anuales. Una de las principales funciones que se le atribuye es garantizar la comunicación eficiente entre las agencias y sus interlocutores, sobre todo las instituciones de la UE. Nueve redes secundarias configuran la acción e interacción de sus miembros y producen resultados concretos tangibles beneficiosos para la UE y sus ciudadanos. Sin embargo, la EUAN no dispone de competencias ejecutivas, no todas las agencias participan en todas las redes secundarias y la cooperación se centra principalmente en cuestiones administrativas y no operativas.

Una agencia, el Centro de Traducción de los Órganos de la Unión Europea (CdT), tiene como fundamento la cooperación entre las agencias. Sin embargo, no todas las agencias están obligadas por sus reglamentos constitutivos a utilizar los servicios del CdT. También existe una cierta confusión en cuanto al tipo de servicios para los que las otras agencias deben o pueden utilizar el CdT. Una agencia incluso ha desarrollado su propio sistema para tratar cuestiones lingüísticas internamente (memorias de traducción) mientras que otras pueden recurrir a proveedores de traducción externos privados. En nuestro informe anual de 2017 sobre las agencias, expresamos nuestra opinión de que la capacidad del CdT no se utilizaba plenamente, que el desarrollo de los sistemas y los gastos de funcionamiento se duplicaba y que el modelo de negocio y la continuidad del CdT podía estar en riesgo.

Algunas agencias dependen de la cooperación con la industria

Algunas agencias también dependen de la cooperación de la industria que deberían regular. La tarea de la ECHA de registro de productos químicos, por ejemplo, depende de las declaraciones de la industria (véase el recuadro 14). El marco reglamentario solo ofrece incentivos limitados para garantizar que la información facilitada sea fiable y se actualice periódicamente.

Los esfuerzos de divulgación de las agencias a nivel internacional siguen siendo limitados

En virtud del Tratado, las agencias no pueden celebrar acuerdos internacionales que vinculen a la UE (artículo 218 del TFUE). Sin embargo, pueden celebrar acuerdos de cooperación con organizaciones internacionales 1) cuando esté previsto de manera explícita en su acto fundacional, 2) el acuerdo de cooperación no cree obligaciones vinculantes y 3) cuenten con la aprobación (de facto o de jure) de sus direcciones generales asociadas²⁵.

Por la naturaleza de sus actividades, muchas agencias necesitan interactuar con sus socios internacionales y sus actividades tienen repercusiones internacionales. Muchas agencias también tienen homólogos en países no pertenecientes a la UE, con funciones similares La Comisión, en colaboración con el Servicio Europeo de Acción Exterior, establece acuerdos laborales con las agencias para organizar sus relaciones con organismos o países no pertenecientes a la UE.

Las agencias que operan en el ámbito de la Justicia y Asuntos de Interior (en particular Europol, Eurojust y Frontex) están plenamente integradas en la dimensión del espacio de libertad, seguridad y justicia (ELSJ) y se encuentran entre las agencias más activas a nivel internacional, ya que también han celebrado una serie de acuerdos de cooperación con terceros países. Como ejemplos de otros ámbitos políticos, EFSA y AEMA han representado un importante papel internacional. Sus dictámenes son cruciales para la seguridad sanitaria dentro y fuera de la UE. En el sector de la aviación, la EASA también es regularmente activa en este ámbito. Sin embargo, no hay pruebas de que, en general, el potencial de las agencias para apoyar a la Comisión a nivel internacional, en particular sobre cuestiones específicas y el intercambio de información, esté plenamente aprovechado.

Conclusiones y recomendaciones

El Tribunal llega a la conclusión de que las agencias desempeñan un papel cada vez más importante en la aplicación de las políticas de la UE, y que las condiciones establecidas han favorecido su rendimiento. No obstante, aunque reconocemos la responsabilidad del legislador, consideramos que no existe una flexibilidad suficiente en la creación y el funcionamiento de las agencias y que su potencial para cooperar en objetivos políticos comunes por el interés de los ciudadanos podría aprovecharse más.

La flexibilidad de las agencias para satisfacer las necesidades políticas en constante cambio se refleja en su ciclo de vida: su creación, evolución y posible liquidación. Observamos que, cuando la Comisión propone crear una nueva agencia, no siempre tiene claramente en cuenta las alternativas, como la opción de desempeñar ella misma las tareas previstas, de recurrir a la cooperación intergubernamental, o de adaptar la misión de una agencia de la UE ya existente. Una vez que una agencia comienza a funcionar, su coherencia con respecto a las demás agencias y direcciones generales asociadas, en particular del mismo ámbito político, no se evalúa suficientemente a lo largo del tiempo para permitir introducir ajustes (véanse los apartados 16 a 32).

La Comisión debería:

1. recurrir en mayor medida a las evaluaciones transversales de las agencias en el contexto de sus controles de adecuación de los distintos ámbitos políticos. Los resultados de las evaluaciones deberían utilizarse para identificar sinergias y posibles cambios, incluso fusiones y, si procede, preparar propuestas legislativas en respuesta a las necesidades cambiantes;
2. preparar cualquier propuesta de nuevas agencias de acuerdo con el Programa de Mejora de la Legislación, incluidas las consultas previstas en este. La Comisión debería demostrar la pertinencia y la coherencia de los nuevos organismos con respecto a los ya existentes, teniendo en cuenta las reservas expresadas por el Comité de Control Reglamentario.

Plazo para la recomendación 1 a): antes de que finalice 2024 a fin de tenerlas en cuenta en las próximas propuestas legislativas para el marco financiero plurianual posterior a 2027.

Plazo para la recomendación 1 b): para cualquier nueva propuesta, a partir de septiembre de 2020.

La flexibilidad también implica dotar a las agencias de recursos adecuados en función de sus necesidades variables. Observamos que las agencias adolecen en particular de una flexibilidad limitada en sus recursos, en parte porque su ciclo de planificación está estrictamente vinculado a los procedimientos presupuestarios de la UE. Tradicionalmente, las agencias planifican sus recursos gradualmente basándose en los años anteriores, aunque el entorno y la política requieran un examen más exhaustivo de ciertas actividades (apartados 33 a 43).

Las agencias deberían:

1. justificar más exhaustivamente su necesidad de recursos antes de cada nuevo período del MFP utilizando eficazmente sus documentos únicos de programación y teniendo en cuenta las prioridades, las posibles sinergias y las economías de escala.

La Comisión debería:

2. evaluar y comparar, antes de cada período del MFF, las solicitudes de recursos de todas las agencias y proponer su asignación (aumento, reducción o redistribución) a las agencias centrándose en las prioridades y las necesidades más apremiantes;
3. analizar puntualmente las solicitudes de las agencias para ajustar los recursos a las necesidades cambiantes y permitir así una mayor flexibilidad en la planificación presupuestaria.

Plazo: Antes del final de 2024.

Las agencias de la UE desempeñan un papel importante para conjugar los diferentes intereses de los Estados miembros y lograr soluciones políticas comunes para la Unión Europea. Sin embargo, el tamaño de sus consejos de administración y las discrepancias en la comprensión de la función de los miembros de dichos consejos pueden obstaculizar la adopción eficiente de decisiones (párrafos 44 a 49).

En la práctica, la información sobre el rendimiento de las agencias no se ha vinculado suficientemente a su contribución a las políticas, lo que dificulta la rendición de cuentas de los responsables de las decisiones. El nuevo Reglamento Financiero Marco introduce este vínculo, pero sus repercusiones aún no se han visto (apartados 50 a 53). Globalmente, los ciudadanos reciben poca información de los beneficios de las agencias (véanse los apartados 54 a 64).

Las agencias deberían:

1. mejorar su modo de informar sobre el rendimiento en la práctica vinculando más claramente tal rendimiento a sus contribuciones a las políticas de la UE de manera sostenible.

La Comisión debería:

2. Supervisar la aplicación de las directrices revisadas de la Comisión (C (2020)2297) sobre la información del rendimiento que deben presentar las agencias para su examen externo por el Parlamento Europeo, el Consejo y los ciudadanos de la UE, centrándose menos en la información sobre la producción y las actividades, y más en la información sobre las contribuciones a la política de la UE;
3. proponer que el legislador revise el tamaño de los consejos de administración cuando sea necesario para mejorar la eficiencia del proceso decisorio.

Plazo para las recomendaciones 3 a) y b): A partir de 2021.

Plazo para la recomendación 3 c): A partir de septiembre de 2020 para las nuevas propuestas.

Las agencias de la UE tienen una función de creación de redes para compartir los conocimientos especializados y fomentar la cooperación con los socios nacionales, europeos e internacionales. Sin embargo, las agencias todavía no han explorado todas las posibilidades de lograr sinergias y economías de escala entre sus actividades similares (véanse los apartados 76 a 80). Además, dependen de la ayuda necesaria de los Estados miembros (véanse los apartados 72 a 75). Por otra parte, algunas agencias actúan en ámbitos políticos con una sólida dimensión internacional, pero a veces carecen del apoyo de la Comisión para compartir sus conocimientos especializados con socios no pertenecientes a la UE de manera flexible (véanse los apartados 81 a 83).

Las agencias deberían:

1. cooperar más estrechamente entre sí para identificar buenas prácticas sobre rendimiento, sinergias y economías de escala, en particular en ámbitos políticos compartidos.

La Comisión debería:

2. vigilar que los Estados miembros cumplan sus compromisos jurídicos y políticos de proporcionar a las agencias de la UE la información, los expertos y el apoyo necesarios para la aplicación de las decisiones y la ejecución de las políticas de las agencias, y, en caso de que dichos compromisos no estén suficientemente cubiertos por el marco jurídico, presentar una propuesta al legislador para que exponga claramente las obligaciones de los Estados miembros;
3. garantizar que los conocimientos técnicos y otros potenciales de las agencias se utilicen consecuentemente para apoyar la preparación y la aplicación de las políticas también a nivel internacional y con socios no pertenecientes a la UE.

Plazo: A partir de 2021.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala IV, presidida por Alex Brenninkmeijer, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo, en Luxemburgo, el 28 de julio de 2020.

Por el Tribunal de Cuentas

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Anexos

Anexo I – Lista de agencias de la UE y otros organismos de la Unión examinados en el presente informe

Anexo II – Lista de direcciones generales de la Comisión asociadas a las agencias y otros organismos de la Unión Europea

Anexo III – Datos clave y resultados de la encuesta a los interlocutores de las agencias

Pedimos a 34 agencias que nos facilitaran una lista de partes interesadas y efectuamos una selección representativa con las principales categorías (organismos públicos nacionales, industria, instituciones de la UE, ONG, representantes del mundo académico, etc.). Invitamos a 2 500 interlocutores a participar en una encuesta y recibimos alrededor de 1 000 respuestas (una tasa de respuesta del 40 %) Casi la mitad de los encuestados eran miembros de los consejos de administración.

Participación en la encuesta

Resultados más relevantes de la encuesta

Fuente: Encuesta del Tribunal de Cuentas Europeo a partes interesadas; tamaño de la muestra = 1 000 respuestas de partes interesadas de 35 agencias y otros organismos.

Anexo IV – Distribución de noticias identificadas en un análisis realizado con técnicas de macrodatos

El EMM (European Media Monitor) es un sistema totalmente automático operado por el Centro Común de Investigación (JRC) de la Comisión Europea que analiza los medios en línea accesibles al público. Recaba y agrega unos 300 000 artículos al día de una selección de portales de noticias de todo el mundo hasta en 70 idiomas. En cooperación con el JRC, analizamos además los datos agregados en el EMM²⁶ para obtener información sobre la frecuencia, la distribución geográfica y el patrón temporal de los artículos de noticias relacionados con todas las agencias, así como la red de relaciones entre las agencias y otras entidades nacionales y de la UE. Este fue el primer ejercicio del Tribunal de Cuentas Europeo de aplicar técnicas de macrodatos para analizar datos exógenos no estructurados ajenos a los documentos oficiales de la UE y bases de datos como evidencia complementaria en una auditoría de gestión.

Fuente: Datos recopilados por el Tribunal de Cuentas Europeo a partir de datos agregados en el European Media Monitor, enero de 2018 a julio de 2019.

Fuente: Datos recopilados por el Tribunal de Cuentas Europeo a partir de datos agregados en el European Media Monitor, enero de 2018 a julio de 2019.

Fuente: Datos recopilados por el Tribunal de Cuentas Europeo a partir de datos agregados en el European Media Monitor, enero de 2018 a julio de 2019.

Fuente: Datos recopilados por el Tribunal de Cuentas Europeo a partir de datos agregados en el European Media Monitor, enero de 2018 a julio de 2019.

Anexo V – Marco reglamentario de las agencias federales de los Estados Unidos y Australia

Estados Unidos

• Reglamento común para todas las agencias: Existe (1) Un reglamento marco: «Government Performance and Results Act» (GPRA), de 1993, actualizado por última vez por una ley de 2010, y (2) (actualizada anualmente en junio): la circular A-11 «Preparation, Submission and Execution of the Budget» que se actualiza cada año en junio, y en particular su Parte 6: «Federal Performance Framework: Strategic Planning, Annual Performance Plans and Reports».
• Las agencias deben informar de tres distintos objetivos: 1) Objetivos prioritarios transversales, a largo plazo, que requieren la coordinación entre las agencias, 2) Objetivos prioritarios de las agencias, que implican la consecución de cuatro o cinco objetivos en los dos años siguientes, y 3) objetivos estratégicos, con metas, resultados e impacto a largo plazo.
• Tres elementos informativos del GPRA: 1) Planes estratégicos quinquenales que deben contener una declaración de misión de la agencia y objetivos a largo plazo orientados a los resultados; 2) planes anuales de rendimiento, que establecen los objetivos de rendimiento para el ejercicio presupuestario y describen el modo en que se llevarán a cabo y de cómo pueden verificarse, y 3) informes anuales de rendimiento que examinan el cumplimiento o no de sus objetivos de rendimiento (los resultados se presentan por programa).
• Con respecto a la información sobre rendimiento, el procedimiento de aprobación por el Congreso se basa en los siguientes elementos: 1) El informe anual de la entidad fiscalizadora superior nacional, Government Accountability Office (GAO); 2) El informe anual presentado por la Office of Management and Budget (OMB)²⁷ al Senado, a la Cámara de Representantes y a la GAO. El informe determina si los programas o las actividades de la agencia cumplen sus objetivos y metas en materia de rendimiento e identifica objetivos no cumplidos (en su caso, se elabora un plan de acción para corregir las desviaciones), y 3) la consolidación por la agencia del plan de rendimiento anual y el informe de rendimiento anual en el marco del procedimiento de aprobación presupuestaria o «Congressional Budget Justification».

Australia

• Reglamento común para todas las agencias: Public Governance, Performance and Accountability Act 2013 (PGPA Act), Capítulo 2. Entidades de la Commonwealth y Commonwealth, partes 2 y 3. Planificación, rendimiento y rendición de cuentas, División 3. Rendimiento de las entidades de la Commonwealth.
• Explicación y presentación de las diferencias en la consecución de los objetivos. La autoridad responsable deberá: 1) hacer que se conserven registros que recojan y expliquen adecuadamente el rendimiento de la entidad en el logro de sus objetivos; 2) medir y evaluar el rendimiento de la entidad; 3) elaborar declaraciones sobre el rendimiento anual de la entidad lo antes posible una vez finalizado el período de referencia de la entidad; y 4) incluir las declaraciones sobre rendimiento anuales en el informe anual que se presenta al Parlamento.
• Auditoría de las declaraciones sobre rendimiento. El auditor general tiene la responsabilidad de examinar las declaraciones anuales sobre el rendimiento de la entidad e informar sobre ellas. El informe deberá presentarse al Parlamento como objeto de debate.

Anexo VI – Presupuestación/estimación de costes/gestión por actividades

La presupuestación por actividades se refiere a la organización de los créditos y los recursos presupuestarios de modo que permitan saber qué políticas se llevan a cabo y de qué actividades se componen, cuántos fondos se invierten en cada una y cuántas personas trabajan en ellas (Comisión Europea, Glosario del presupuesto de la UE).

El método de estimación de costes por actividades consiste en la definición de los costes, el método aplicado para su asignación su asignación a distintas actividades. Esta metodología identifica las actividades de una organización y asigna al coste de cada actividad recursos para todos los productos y servicios con arreglo al consumo real.

El sistema implica el cálculo de los costes completos, no solo por actividad, sino también por «servicio específico». Las agencias autofinanciadas total o parcialmente cobran a sus clientes honorarios para recuperar los costes de los distintos servicios prestados.

La presupuestación por actividades constituye el elemento presupuestario, mientras que la determinación de costes por actividades es el elemento económico del concepto más amplio de gestión por actividades que abarca principalmente las actividades operativas. La gestión por actividades debería facilitar a las agencias las herramientas para planificar, supervisar, evaluar sus actividades e informar sobre ellas. En este sentido, tienen que definirse previamente los objetivos, los indicadores, los recursos (humanos y financieros) y las actividades clave para precisar cómo han de lograrse los resultados previstos, cómo pueden medirse dichos resultados y qué recursos se necesitan para producirlos (Comisión Europea, ficha de análisis n.º 21).

Además de los objetivos, las actividades y los indicadores presupuestarios y de realizaciones, la ejecución del sistema de gestión por actividades depende de: a) una clara correspondencia entre objetivos, actividades e indicadores; b) la definición de resultados e indicadores de impacto, y c) la supervisión continua de valores reales para el proceso de adopción de decisiones.

El «planteamiento común» impone a las agencias que apliquen sistemáticamente los sistemas de presupuestación y gestión por actividades para planificar, supervisar y evaluar sus actividades (véase el apartado 40).

Anexo VII – Lista de los informes especiales del Tribunal sobre las agencias y otros organismos publicados durante el período 2017-2019

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Anexo VIII – Composición del presupuesto de las agencias y otros organismos de la UE (2018)

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Siglas y acrónimos

CONT: Comisión de control presupuestario (Parlamento Europeo)

DG Asuntos Marítimos y Pesca: Dirección General de Asuntos Marítimos y Pesca

DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión: Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión

DG Energía: Dirección General de Energía

DG Estabilidad Financiera, Servicios Financieros y Unión de los Mercados de Capitales: Dirección General de Estabilidad Financiera, Servicios Financieros y Unión de los Mercados de Capitales.

DG Industria de Defensa y Espacio: Dirección General de Industria de Defensa y Espacio

DG Justicia y Consumidores: Dirección General de Justicia y Consumidores

DG Medio Ambiente: Dirección General de Medio Ambiente

DG Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes: Dirección General de Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes.

DG Migración y Asuntos de Interior: Dirección General de Migración y Asuntos de Interior

DG Movilidad y Transportes: Dirección General de Movilidad y Transportes

DG Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías: Dirección General de Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías de la Comisión Europea

DG Salud y Seguridad Alimentaria: Dirección General de Salud y Seguridad Alimentaria

DG Traducción: Dirección General de Traducción

DG Educación, Juventud, Deporte y Cultura: Dirección General de Educación, Juventud, Deporte y Cultura

DOCUP: Documento único de programación

EMM: Europe Media Monitor

ETIAS: Sistema Europeo de Información y Autorización de Viajes

FAMI: Fondo de Asilo, Migración e Integración

JAI: Justicia y Asuntos de Interior

JRC: Centro Común de Investigación de la Comisión Europea.

KPI (por sus siglas en inglés): indicador clave de resultados

MFP: Marco financiero plurianual

PPA: presupuestación por actividades.

PTA: Programa de trabajo anual

Pymes: Pequeñas y medianas empresas.

REFIT: Programa de adecuación y eficacia de la reglamentación

REMIT: Reglamento (UE) n.º 1227/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2011, sobre la integridad y la transparencia del mercado mayorista de la energía

RSB: Comité de Control Reglamentario

SIS: Sistema de Información de Schengen

TFUE: Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

Glosario

Acuerdos de nivel de servicio: Acuerdo entre el usuario final y el proveedor de servicios.

Centro de intercambio de conocimientos especializados y de creación de redes: Término utilizado para describir el papel desempeñado por una agencia descentralizada en un determinado ámbito político, en el que la agencia puede actuar como centro para fomentar el intercambio de conocimientos especializados y reunir los intereses de los Estados miembros con el objetivo de encontrar soluciones políticas comunes y reforzar la cooperación con otros socios europeos e internacionales.

Cláusula de extinción: Disposición jurídica que expone las circunstancias en las que las tareas de la agencia deben ser revisadas y ajustadas.

Cláusula de revisión: Disposición jurídica que expone las circunstancias en las que las tareas de la agencia deben ser revisadas y ajustadas.

Coherencia: Las tareas de la agencia guardan una relación lógica con las tareas de otras agencias y servicios de la UE y, por lo tanto, tiene sentido formar parte de una administración unificada y funcional de la UE que sirva a objetivos políticos claramente identificables.

Consejo de administración: Órgano de gobierno integral de una agencia descentralizada. Desempeña un papel de supervisión con competencias generales para asuntos presupuestarios y de planificación, el nombramiento del director ejecutivo y la supervisión del rendimiento de la agencia.

Consejo ejecutivo: Grupo directivo de una agencia descentralizada que supervisa la preparación y aplicación de las decisiones del consejo de administración.

Convenio de delegación: Acuerdo en el que se definen las actividades confiadas por la Comisión a las agencias para la ejecución de la política, las relaciones entre la Comisión y las agencias y las normas que se han de seguir.

Documento único de programación: Documento estándar que deben elaborar todas las agencias centralizadas y la Comisión debe revisar, que contiene la planificación presupuestaria y operativa de una agencia y de ese modo constituye unas orientaciones sobre el trabajo de la agencia y su asignación de recursos.

Evaluación de impacto: Valoración que examina si existe una necesidad de acción de la UE y analiza las posibles repercusiones de las soluciones existentes.

Evaluación transversal: Evaluación del desempeño de múltiples agencias y direcciones generales de tutela que actúan en el mismo ámbito político con acciones de apoyo mutuo, con el fin de identificar posibles sinergias y economías de escala y superar riesgos como solapamientos, fragmentación política, desproporcionalidad y derivas de la misión.

Evaluación: Valoración con base empírica del grado en que una intervención es 1) eficaz, 2) eficiente, 3) pertinente teniendo en cuenta las necesidades, 4) coherente a nivel interno y con otra intervención de la UE, y 5) ha generado valor añadido europeo.

Legislador: El Parlamento Europeo y el Consejo.

Marco Financiero Plurianual (MFP): Presupuesto a largo plazo de la UE que abarca siete años. El MFP actual abarca el período 2014‑2020. Establece los límites sobre cuánto gastará la UE en los distintos ámbitos de actividad. Es utilizado por la UE para apoyar sus prioridades políticas y garantizar que cumple los compromisos contraídos con sus ciudadanos.

Pertinencia: Las tareas de la agencia son apropiadas para cumplir los objetivos de la política.

Planteamiento común: Serie de orientaciones rectificadas por la UE en 2012 a fin de dotar de mayor coherencia, eficacia y responsabilidad a las agencias descentralizadas.

Procedimiento de aprobación de la gestión: Decisión del Parlamento Europeo por la que se exime a la Comisión de su responsabilidad de gestionar un determinado presupuesto y se cierra sobre la base de una recomendación del Consejo y el informe anual del Tribunal de Cuentas Europeo.

Red de agencias de la UE: Red de agencias descentralizadas establecida por las instituciones de la UE y los Estados miembros para llevar a cabo tareas jurídicas, técnicas o científicas específicas.

Equipo de auditoría

En los informes especiales del Tribunal de Cuentas Europeo se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue llevada a cabo por la Sala IV, Regulación de mercados y economía competitiva, presidida por Alex Brenninkmeijer, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo. La auditoría fue dirigida por Alex Brenninkmeijer, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo, con la asistencia de Raphael Debets, jefe de Gabinete, e Di Hai, agregada de Gabinete; Friedemann Zippel, gerente principal; Eddy Struyvelt, jefe de tarea, y los auditores Joaquín Hernández Fernández, Arunas Juozulynas, Sevdalina Todorova, Julio César Santín Santos, Benedicte Hemelaer, Christine Becker y Janis Gaisonoks. Los científicos de datos Claudia Albanese, Zsolt Varga y Emmanuele Fossati llevaron a cabo el proyecto de megadatos. Thomas Everett ofreció apoyo lingüístico.

Notas finales

¹ Las cifras incluyen funcionarios, agentes temporales y contractuales y expertos nacionales en comisión de servicio.

² Por razones de espacio utilizamos abreviaturas/acrónimos para referirnos a todas las agencias. Los nombres completos se recogen en el anexo I.

³ Documento de trabajo de los servicios de la Comisión, (SWD(2017) 350).

⁴ Comisión Europea, «Libro Blanco sobre la gobernanza europea», COM(2001) 428 final, y «Directrices para la mejora de la legislación», 2015.

⁵ Comisión Europea, «Evaluation of the EU agencies under the remit of DG Employment: Eurofound, Cedefop, ETF y EU-OSHA», marzo de 2018.

⁶ Análisis rápido del Tribunal de Cuentas Europeo de la aplicación de la reducción del 5 % de los efectivos, 2017.

⁷ AEMA, Informe anual de actividades consolidado 2018, párrafo de énfasis.

⁸ Véase también el informe anual del Tribunal relativo a las agencias de 2018.

⁹ Análisis y evaluación del Informe anual de actividades consolidado de 2018.

¹⁰ Por ejemplo, Informe Especial 10/2019: «Pruebas de resistencia para bancos en la UE: Aunque se facilita más información que nunca, es necesario mejorar la coordinación y centrarse en los riesgos».

¹¹ El comité presupuestario en OPIUE, el pleno del Consejo en la JUR y el consejo administrativo en la OCVV.

¹² Dictámenes del Tribunal 1/2019 y 3/2019.

¹³ SWD(2015) 62 final de 13.3.2015.

¹⁴ Análisis 7/2019: Divulgación de información sobre la sostenibilidad: situación en las instituciones y organismos de la UE

¹⁵ Asuntos 9/56 y 10/56, Meroni & Co., Industrie Metallurgiche/Alta Autoridad, [1957‑58] ECR 133.

¹⁶ Asunto C-270/12, Reino Unido / Parlamento y Consejo, 2014.

¹⁷ OCVV, OPIUE y JUR.

¹⁸ Tribunal de Cuentas Europeo, Informe anual sobre las agencias de la UE, apartado 3.14.8.

¹⁹ Véase también el Informe Especial 20/2019 del Tribunal de Cuentas Europeo: «Sistemas de información de la UE en controles fronterizos: un instrumento sólido, pero son necesarios unos datos más puntuales y exhaustivos».

²⁰ Sentencia de 7 de marzo de 2019 sobre el asunto T-837/16.

²¹ Véase también el Informe Especial 24/2019 del Tribunal de Cuentas Europeo «Asilo, reubicación y retorno de migrantes: momento de intensificar las actuaciones para abordar las disparidades entre los objetivos y los resultados».

²² Artículo 15 del Reglamento EASO (UE) n.º 439/2010.

²³ Reglamento (CE) n.º 1907/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al registro, la evaluación, la autorización y la restricción de las sustancias y preparados químicos (REACH) (DO L 396 de 30.12.2006, p. 1).

²⁴ Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V., Hintergrund und Erläuterungen zur REACH-Registrierung: Großunternehmen verstoßen gegen das EU-Chemikalienrecht und gefährden damit Mensch und Umwelt, 20 de mayo de 2019.

²⁵ Véase asimismo Merijn Chamon y Valerie Demedts, Constitutional limits to the EU agencies’ external relations in The External Dimension of EU Agencies and Bodies (2019).

²⁶ Para una descripción más detallada del EMM-NewsBrief service, puede consultarse https://ec.europa.eu/jrc/en/scientific-tool/europe-media-monitor-newsbrief.

²⁷ La Oficina de gestión y presupuesto (OMB) es la división operativa de la Oficina ejecutiva del Presidente de los Estados Unidos que administra el presupuesto federal de los Estados Unidos y supervisa el rendimiento de las agencias federales.

²⁸ Reglamento Delegado (UE) 2019/715 de la Comisión, de 18 de diciembre de 2018, relativo al Reglamento Financiero marco de los organismos creados en virtud del TFUE y el Tratado Euratom y a los que se refiere el artículo 70 del Reglamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO L 122 de 10.5.2019, p. 1).

²⁹ Véanse las páginas 54 y 56 de la evaluación de impacto: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52012SC0166&from=EN.

³⁰ Reglamento (UE) 2019/1381 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, sobre la transparencia y la sostenibilidad de la determinación o evaluación del riesgo en la UE en la cadena alimentaria, y por el que se modifican el Reglamento (CE) n.º 178/2002 y otros ocho actos legislativos sectoriales.

³¹ Véase también el informe especial del TCE n.º 24/2019, Asilo, reubicación y retorno de migrantes: momento de intensificar las actuaciones para abordar las disparidades entre los objetivos y los resultados.

³² El actual (2018-2022) incluye las víctimas de delitos y el acceso a la justicia; la igualdad y la discriminación por cualquier razón; la sociedad de la información y, en particular, el respeto de la intimidad y la protección de los datos de carácter personal; la cooperación judicial, con excepción de los asuntos penales; la migración, las fronteras, el asilo y la integración de refugiados y migrantes; el racismo, la xenofobia y la intolerancia asociada a los mismos; los derechos del niño; la integración y la inclusión social de la población gitana.

³³ (Frontex) Reglamento (UE) 2016/1624 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de septiembre de 2016; (AESM) Reglamento (UE) 2016/1625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de septiembre de 2016; (AECP) Reglamento (UE) 2016/1626 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de septiembre de 2016.

³⁴ Reglamento (UE) n.º 439/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo de 2010, por el que se crea una Oficina Europea de Apoyo al Asilo.

³⁵ Cifra a 31 de diciembre de 2019.

³⁶ Proyecto de Presupuesto General de la Unión Europea para el ejercicio financiero de 2020 (Documento de Trabajo Parte III – Organismos creados por la UE dotados de personalidad jurídica propia y de asociación público-privada).

³⁷ Con la excepción de las dos agencias plenamente autofinanciadas, todas las agencias descentralizadas están sujetas a la aprobación de la gestión para la ejecución de sus presupuestos por parte del Parlamento Europeo a recomendación del Consejo.

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