EU:n virastojen tulevaisuus – Joustavuutta ja yhteistyötä voidaan vielä lisätä

Tiivistelmä

EU:n erillisvirastoihin ja muihin elimiin (EU:n virastot) sovelletaan eurooppalaista julkisoikeutta. Niillä on oma oikeushenkilöllisyys, joten ne toimivat erillään EU:n toimielimistä. Nykyisin 23 jäsenvaltiossa sijaitsee 37 EU:n virastoa, joista on monin tavoin hyötyä EU:n kansalaisille. Useimmat virastoista perustettiin vuosina 2000–2010. Virastojen toiminta-aloja ovat muun muassa lentoturvallisuus, elintarviketurvallisuus, ammatillinen koulutus, tasa-arvo, rahoitus- ja pankkialan vakaus, ympäristö, eläinten suojelu, muuttoliike ja rajavalvonta. Vuonna 2018 virastojen vuotuinen kokonaistalousarvio oli 4,0 miljardia euroa (2,8 prosenttia EU:n yleisestä talousarviosta), ja virastoissa työskenteli yhteensä 8 957 työntekijää (13,4 prosenttia kaikesta EU:n palveluksessa työskentelevästä henkilöstöstä).

Tilintarkastustuomioistuin on aiemmin keskittynyt lähinnä yksittäisten virastojen tuloksellisuuteen. Tämä on tilintarkastustuomioistuimen ensimmäinen kokonaisarvio toimintaedellytyksistä, jotka EU on luonut varmistaakseen, että virastot toteuttavat EU:n toimintapolitiikkoja vaikuttavasti kaikkien kansalaisten hyödyksi. EU:n virastoille on tyypillistä, että niiden hallintorakenteet, toimeksianto ja tehtävät eroavat toisistaan – onhan eri virastot perustettu vastaamaan eri haasteisiin. Tämä vaikeuttaa virastojen yleisen tuloksellisuuden arviointia. Niiden yhteisenä tavoitteena on kuitenkin toteuttaa EU:n toimintapolitiikkoja ja tehdä Euroopassa yhteistyötä EU:n kansalaisten eduksi.

Tilintarkastustuomioistuin toimitti tarkastuksensa Euroopan parlamentin, Euroopan komission ja EU:n virastojen itsensä ilmaiseman kiinnostuksen johdosta. Tämän kertomuksen tarkoituksena on herättää keskustelua siitä, miten EU tulevaisuudessa hallinnoi virastojensa tuloksellisuutta. Kertomus pohjautuu tietoihin, jotka tilintarkastustuomioistuin on kerännyt virastojen vuotuisissa tilintarkastuksissa ja yksittäisten virastojen aiemmissa tuloksellisuustarkastuksissa. Näitä tietoja täydennettiin perehtymällä laajasti EU:n toimielinten ja kaikkien virastojen tärkeimpiin asiakirjoihin, haastattelemalla komission ja virastojen keskeistä henkilöstöä, osoittamalla laaja kyselytutkimus virastojen sidosryhmille, kokoamalla kaksi asiantuntija- ja sidosryhmäpaneelia sekä tekemällä massadatatekniikoiden avulla analyysi virastojen medianäkyvyydestä. Lisäksi virastoja koskevaa EU:n tuloskehystä verrattiin Yhdysvalloissa ja Australiassa toimivien virastojen tuloskehyksiin.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen pääkysymys on, ovatko komissio ja virastot luoneet asianmukaiset edellytykset EU:n virastojen tuloksellisuuden varmistamista varten. Tilintarkastustuomioistuin yksilöi kaksi keskeistä kriteeriä, joilla on merkitystä kaikkien virastojen kannalta. Ensimmäinen kriteeri on, palveleeko virasto EU:n toimintapolitiikkaa ja eurooppalaista yhteistyötä joustavasti. Tämä koskee erityisesti tapauksia, joissa politiikan soveltamisala on laaja ja voi muuttua monimutkaisessa globaalissa kontekstissa. Joustavuus oli yksi komission, neuvoston ja parlamentin vuonna 2012 sopiman yhteisen lähestymistavan tavoitteista. Lähestymistapa edellyttää, että kaikkia virastoja arvioidaan säännöllisesti. Käytännössä tavoite on kuitenkin toteutunut vain osittain, ja tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että virastojen perustaminen, toiminta ja mahdollinen lakkauttaminen eivät suju riittävän joustavasti.

Toinen tarkastettu tuloksellisuuskriteeri oli se, missä määrin virastot toimivat EU:n toimintapolitiikkojen täytäntöönpanoa edistävinä asiantuntija- ja verkostoitumiskeskuksina. Tällainen toiminta edellyttää hyvin organisoitua hallintoa ja yhteistyötä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tapauksia, joissa hallintojärjestelyt ovat liian monimutkaiset tai heikot. Lisäksi se havaitsi, että tuloksellisuustiedoissa keskityttiin tuotoksiin ja toimiin sen sijaan, että painotettaisiin sitä, miten virastot edistävät politiikan täytäntöönpanoa. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa kävi myös ilmi, että jäsenvaltioiden, toimialan, komission tai muiden virastojen kanssa tehtävän yhteistyön ja/tai niiden antaman tuen puute estää joitakin virastoja hoitamasta tehtäväänsä täysimääräisesti.

Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio ja virastot

1. varmistavat virastojen perustamisen relevanttiuden, johdonmukaisuuden ja joustavuuden
2. kohdentavat resurssit joustavammin
3. parantavat hallinnointia, tilivelvollisuutta ja tuloksellisuusraportointia
4. vahvistavat virastojen roolia asiantuntija- ja verkostoitumiskeskuksina.

Johdanto

EU:n virastoja on monenlaisia

EU:n erillisvirastoihin ja muihin elimiin (EU:n virastot) sovelletaan eurooppalaista julkisoikeutta. Niillä on oma oikeushenkilöllisyys, joten ne toimivat erillään EU:n toimielimistä. Erillisvirastot on perustettu johdetun oikeuden säädöksellä. Virastot voidaan jaotella oikeudellisen asemansa perusteella kuuteen komission toimeenpanovirastoon ja 37:ään EU:n erillisvirastoon. Komission toimeenpanovirastot toimivat komission jatkeina ja toteuttavat tiettyjä tehtäviä komission puolesta. Tässä kertomuksessa ”virastoilla” tarkoitetaan EU:n erillisvirastoja ja muita elimiä, ellei toisin mainita.

Lainsäätäjä (neuvosto ja parlamentti) perustaa virastoja määrittelemättömäksi ajaksi komission ehdotuksesta. Niitä johtaa hallintoneuvosto (tai vastaava hallintoelin), jossa on edustajia muun muassa jäsenvaltioista ja komissiosta. Virastot edistävät EU:n toimintapolitiikkojen täytäntöönpanoa ja tukevat EU:n ja jäsenvaltioiden hallitusten välistä yhteistyötä kokoamalla yhteen teknistä asiantuntemusta.

Lähde: EU:n yleinen talousarvio 2018 ja virastojen talousarviot vuodelta 2018, koonnut Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Vuonna 2018 kaikkien virastojen (lukuun ottamatta yhteistä kriisinratkaisuneuvostoa) talousarviomäärärahojen kokonaismäärä oli 4,0 miljardia euroa (2,8 prosenttia EU:n vuoden 2018 yleisestä talousarviosta) (ks. kaavio 1). Kaikkien tässä kertomuksessa mainittujen virastojen nimet esitetään kokonaisuudessaan liitteessä I. Yhteisen kriisinratkaisuneuvoston erityisenä tehtävänä on perustaa luottolaitosten rahoittama kriisinratkaisurahasto. Yhteisen kriisinratkaisuneuvoston vuoden 2018 talousarvio oli 6,9 miljardia euroa (0,1 miljardia euroa osoitettiin kriisinratkaisuneuvoston hallinnolliseen talousarvioon ja 6,8 miljardia euroa kriisinratkaisurahastoon). Vuonna 2018 virastoja sijaitsi 23 jäsenvaltiossa (ks. kaavio 2). Niiden palveluksessa oli 8 957 työntekijää¹ kaikista jäsenvaltioista (13,4 prosenttia EU:n toimielinten ja virastojen koko henkilöstömäärästä) (ks. kaavio 3).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Ensimmäiset virastot (Cedefop ja Eurofound²) perustettiin vuonna 1975. Vuonna 1987 tuli voimaan Euroopan yhtenäisasiakirja, jonka tavoitteena oli sisämarkkinoiden toteuttaminen vuoteen 1992 mennessä. Tämän seurauksena 1990-luvulla perustettiin useita uusia virastoja. Useimmat virastot on kuitenkin perustettu uuden vuosituhannen ensimmäisellä vuosikymmenellä (ks. kaavio 4).

Huom. Kaaviossa mainituilla vuosiluvuilla viitataan viraston perustamissäädöksen voimaantulovuoteen.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus EU:n virastoista varainhoitovuodelta 2018.

Virastoja on perustettu sitä mukaa, kun erityistarpeita on ilmennyt. Monet niistä perustettiin vastauksena kriisiin tai ne saivat kriisin vuoksi uusia vastuualueita (esimerkiksi EPV, EIOPA, ESMA ja SRB rahoitusalalla, EASO ja Frontex muuttoliikekysymysten ja rajavalvonnan osalta sekä EMSA ja EFCA meriturvallisuuden ja kalastuksenvalvonnan aloilla). Useimmat virastot perustettiin hoitamaan uusina eliminä tehtäviä, joista komissio ja/tai jäsenvaltiot olivat siihen asti huolehtineet. Komissio perusteli tätä sillä, että asianomaiset tehtävät ovat luonteeltaan erittäin teknisiä, tai sillä, että perustamisella tavoiteltiin tehokkuutta. Erikoistunut elin voisi nimittäin hoitaa kyseiset tehtävät tehokkaammin tai joustavammin ja kykenisi myös paremmin vetämään puoleensa pätevää erikoisalan henkilöstöä ja kehittämään asiantuntemusta. Jotkin virastot (esimerkiksi Europol, EPV, EIOPA ja ESMA) olivat monikansallisten elinten seuraajia Euroopan tasolla.

Virastot voidaan ryhmitellä eri tavoin, esimerkiksi niiden päätehtävien ja vastuualueiden mukaan:

1. Ensimmäinen ryhmä koostuu virastoista, jotka tukevat sisämarkkina-, terveys- ja ympäristötavoitteita, joiden yhteydessä tehdään EU:n tason rekisteröintejä ja sertifiointeja ja myönnetään lupia (esim. CPVO, EASA, ECHA, ERA, EUIPO, EFSA ja EMA).
2. Toisella ryhmällä, joka koostuu turvallisuuden ja oikeuden alan virastoista, on enemmän operatiivista vastuuta. Ne auttavat jäsenvaltioita koordinoimalla yhteisiä toimia (esim. CEPOL, EASO, Eurojust, Europol ja Frontex).
3. Kolmanteen ryhmän kuuluvilla virastoilla on pääasiassa sääntöjen laatimiseen ja valvontaan liittyviä tehtäviä (esim. ACER, EPV, EIOPA ja ESMA). Ne valmistelevat teknisiä standardeja energia-alalle ja rahoitusalalle ja varmistavat, että kaikkialla EU:ssa sovelletaan yhteisiä valvontakäytäntöjä.
4. Viimeiseen ryhmään kuuluvat virastot työskentelevät pääasiassa tutkimuksen ja tietojen keräämisen ja analysoinnin parissa ja tukevat siten EU:n toimielimiä ja jäsenvaltioita näyttöön pohjautuvien toimintapolitiikkojen laatimisessa (esim. Cedefop, EIGE ja FRA).

Painopiste sääntöjen noudattamisesta kohti tuloksellisuutta

Kukin virasto perustetaan nimenomaisella erillisellä perustamissäädöksellä. Jokaisella virastolla on erityiset tehtävänsä, joten virastot eroavat toisistaan hallintomallin, rahoituslähteiden, arviointivaatimusten jne. osalta.

Parlamentti, neuvosto ja komissio allekirjoittivat vuonna 2012 yhteisen lausuman virastoja koskevasta yhteisestä lähestymistavasta. Näin pyrittiin siirtymään rahoitukseen ja sääntöjen noudattamiseen keskittyvästä hallinnoinnista kohden tulossuuntautuneempaan hallinnointitapaa. Yhteisessä lähestymistavassa korostettiin, että virastojen johtajien tulisi olla selvemmin tulosvastuussa. Yhteisessä lähestymistavassa ehdotettiin muun muassa kaksitasoista hallintorakennetta (hallintoneuvosto ja johtokunta) tehostamistarkoituksessa, vuotuisia ja monivuotisia työohjelmia, vuotuisia toimintakertomuksia, erillisvirastoja ja niiden johtajia koskevia tulosindikaattoreita, toimintoperusteisen budjetoinnin ja johtamisen käyttöönottoa sekä säännöllisiä ulkoisia arviointeja.

Lisäksi komissio on ottanut käyttöön erilaisia välineitä kehittääkseen tulossuuntautunnutta hallinto- ja seurantakehystä edelleen. Tällaisia välineitä ovat esimerkiksi virastoja koskeva varainhoidon puiteasetus (vuodelta 2013, kumottu ja korvattu vuonna 2019); suuntaviivat yhtenäisten ohjelma-asiakirjojen ja konsolidoitujen vuotuisten toimintakertomusten (vuodelta 2014, tarkistettu vuonna 2020) laatimista varten, paremman sääntelyn suuntaviivat ja paremman sääntelyn välineistö (vuodelta 2017). Yhtenäisessä ohjelma-asiakirjassa viraston vuotuinen työohjelma kytketään säännöllisesti päivitettävään kolmivuotiseen työohjelmaan. Konsolidoiduissa vuotuisissa toimintakertomuksissa puolestaan kuvataan komission viimeisimmät kehykset erillisvirastoja koskevia talousarvioita, suunnittelua, raportointia, tuloksellisuutta ja hallintoa varten.

Myös EU:n virastojen verkosto (EUAN), jonka virastot perustivat lisätäkseen näkyvyyttään ja tunnistaakseen synergiamahdollisuuksia, on edistänyt tulossuuntautuneempaa toimintakulttuuria. EUAN perusti vuonna 2012 toiminnan kehittämisverkoston (Performance Development Network, PDN), joka aktiivisesti helpottaa tietojen vaihtoa käytännöistä, tuloksellisuuteen liittyvästä yhteistyöstä ja soveltuvin osin palvelujen yhteiskäytöstä. PDN on laatinut muun muassa tietolähteet Evaluation Handbook for Agencies (2018) ja Self-evaluation Toolbox for implementation performance/results based orientation (2018) sekä keskeisten tulosindikaattoreiden tietokannan (tekeillä).

Edellä mainituista tuloksellisuutta koskevista välineistä ja toimenpiteistä on seurannut yhdenmukaistamista ja samansuuntaisia linjauksia määrältään yhä kasvavissa virastoissa, joskin täytäntöönpanossa esiintyy yhä vaihtelua. Samalla välineet ja toimenpiteet ovat myös tuottaneet runsaasti toimintaan ja tuotoksiin keskittyvää tietoa jokaisesta virastosta.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen pääkysymys on, onko EU:n virastojen tuloksellisuuden varmistamista varten luotu asianmukaiset edellytykset. EU:n strategisia painopisteitä ollaan mukauttamassa uudelleen samoin kuin niukkoja resursseja, jotka sillä on käytettävissään toimintapolitiikkojen toteuttamiseen kansalaisten edun mukaisesti. Siksi tällä kertomuksella pyritään herättämään keskustelua siitä, miten EU tulevaisuudessa ottaa tuloksellisuuden huomioon virastojensa hallinnoinnissa. Tilintarkastustuomioistuin keskittyi seuraaviin kahteen kriteeriin:

1. Virastojen perustamisen, toiminnan ja tarvittaessa lakkauttamisen (virastojen elinkaari) olisi oltava joustavaa, jotta voidaan edistää EU:n toimintapolitiikan täytäntöönpanoa ja tehostaa eurooppalaista yhteistyötä. Tämä tarkoittaa seuraavaa:
1. Tehtävien osoittamisen virastolle olisi oltava paras toimintatapa verrattuna vaihtoehtoon, jossa näistä tehtävistä huolehtii joko komissio itse tai niitä hoitavat (toissijaisuusperiaatteen mukaisesti) jäsenvaltiot.
2. Nykyisten virastojen relevanssia ja tarkoituksenmukaisuutta olisi arvioitava säännöllisesti niin, että voidaan saavuttaa mahdolliset synergiat ja mittakaavaedut.
3. Virastoilla on oltava riittävät henkilöresurssit ja taloudelliset resurssit, jotta ne voivat toimia toimeksiantonsa edellyttämällä tavalla ja suorittaa kaikki tehtävänsä.
4. Kunkin viraston työtä koskevan suunnitteluprosessin olisi oltava riittävän joustava niin, että ne voivat reagoida toimintaympäristön nopeisiin muutoksiin.
2. Virastojen olisi hyödynnettävä täysimääräisesti potentiaaliaan toimia asiantuntija- ja verkostoitumiskeskuksina. Niiden olisi edistettävä asiantuntemuksen jakamista ja pyrittävä siten saattamaan jäsenvaltiot yhteen yhteisten etujen ja toimintapoliittisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Niiden olisi myös toimittava verkostona, joka tehostaa yhteistyötä muiden eurooppalaisten ja kansainvälisten kumppaneiden kanssa. Tämä edellyttää seuraavia seikkoja:
1. tarkoituksenmukainen hallintorakenne
2. asianmukaiset tilivelvollisuusjärjestelyt, joihin sidosryhmät osallistuvat
3. toimiva viestintä sidosryhmien ja EU:n kansalaisten kanssa
4. tehokas yhteistyö muiden julkisten ja yksityisten elinten kanssa kansallisella, EU:n ja kansainvälisellä tasolla.

Tilintarkastustuomioistuimen kriteerit pohjautuvat virastokohtaisiin asetuksiin, varainhoidon puiteasetukseen, komission paremman sääntelyn suuntaviivoihin ja välineistöön³, yhteisestä lähestymistavasta annettuun yhteiseen lausumaan ja EU:n erillisvirastoja koskevan yhteisen lähestymistavan jatkotoimia koskevaan etenemissuunnitelmaan sekä muihin EU:n erillisvirastojen verkoston antamiin ohjeisiin.

Tarkastus toimitettiin vuoden 2019 maaliskuun ja syyskuun välisenä aikana. Tarkastus kattaa EU:n erillisvirastot ja niiden kumppanipääosastot komissiossa (ks. liite II). Viittaamme komission toimeenpanovirastoihin ainoastaan tarvittaessa, vertailua varten.

Tarkastusevidenssiä kerättiin seuraavilla tavoilla:

• Kaikkien virastojen keskeisten asiakirjojen läpikäynti (perusasetukset, vuosikertomukset, ohjelma-asiakirjat, arviointi- ja tarkastuskertomukset, vaikutustenarvioinnit, hallintoneuvoston kokouspöytäkirjat jne.).
• Yli 250 haastattelua, joissa haastateltiin johtajia ja keskeistä henkilöstöä 21 virastossa sekä kymmenessä komission pääosastossa, jotka ovat 32 viraston kumppanipääosastoja.
• Kysely 2 500:lle viraston sidosryhmän edustajalle (ks. liite III), kuten hallintoneuvoston jäsenille, jäsenvaltioiden virkamiehille, eri toimialojen ja kuluttajajärjestöjen edustajille, kansalaisjärjestöille ja tutkijoille. Virastot toimittivat luettelon sidosryhmistä, mutta tilintarkastustuomioistuin teki lopullisen valinnan varmistaakseen, että kaikki tärkeimmät sidosryhmät olivat edustettuina. Vastauksia saatiin 1 000.
• Europe Media Monitorin (EMM) tammikuun 2018 ja heinäkuun 2019 välisenä aikana keräämien medianäkyvyystietojen analyysi, jossa on hyödynnetty massadataa (ks. liite IV). Tietoaineistoon sisältyi yli 200 000 uutisartikkelia, joissa virastot mainittiin. Artikkelit on koottu yli 5 000:sta eri uutislähteestä yli 160 maassa.
• Kaksi asiantuntijakeskustelua tutkijoiden sekä komissiossa, neuvostossa ja parlamentissa alalla työskentelevien toimijoiden kanssa. Keskustelut järjestettiin kesä- ja syyskuussa 2019. Avoin kutsu lähetettiin yli 40 tutkijalle ja alan ammattilaiselle, joilla on hallinnointikokemusta EU:n virastoista tai jotka ovat julkaisseet niitä koskevia tekstejä. Heistä 15 osallistui keskusteluihin. Lisäksi budjettipääosasto osallistui tarkkailijana ensimmäiseen keskusteluun.

Huomautukset

Virastojen elinkaari ei ole riittävän joustava

Komissio ei aina harkitse selkeästi vaihtoehtoja ehdottaessaan viraston perustamista

Ennen uuden viraston perustamista komission on arvioitava, onko tämä paras toimintatapa verrattuna esimerkiksi seuraaviin vaihtoehtoihin: komissio suorittaa tehtävät itse, ne hoidetaan hallitustenvälisenä yhteistyönä tai ulkoistetaan yksityisille tahoille taikka olemassa olevan viraston tehtäviä mukautetaan. Paras vaihtoehto vastaa tarpeita.

Sääntelyn parantamista koskevassa komission toimintapolitiikassa⁴ edellytetään vaikutustenarviointia aloitteista, joilla on todennäköisesti merkittäviä taloudellisia, ympäristöön liittyviä tai sosiaalisia vaikutuksia (ks. laatikko 1). Ennen kuin komissio ehdottaa uuden viraston perustamista, sen olisi osoitettava tällaisen toimintatavan lisäarvo vaikutustenarvioinnin avulla. Komission sääntelyntarkastelulautakunta valvoo vaikutustenarviointia varten laadittujen luonnosten laatua, ja periaatteessa tarvitaan lautakunnan myönteinen lausunto, ennen kuin aloite voidaan viedä komission jäsenten kollegion hyväksyttäväksi.

Vuodesta 2004 lähtien kaikkiin uutta virastoa tai muuta elintä koskeviin komission ehdotuksiin, myös viimeisimpiä EPPOa (2017) ja ELAa (2018) koskeviin ehdotuksiin, on liitetty vaikutustenarviointi. Sääntelyntarkastelulautakunta antoi EPPOsta myönteisen lausunnon, koska se piti virastoa tarpeellisena ja koska viraston tavoitteet ja tehtävät oli määritelty selkeästi. Sääntelyntarkastelulautakunta lisäsi kuitenkin varauman ELAa koskevaan myönteiseen vaikutustenarviointiinsa, sillä arvioinnissa ei paneuduttu selkeästi ELAn ja muiden työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston alaisuudessa toimivien virastojen (Cedefop, Eurofound, EU‑OSHA ja ETF) keskinäisen tehtävänasettelun johdonmukaisuuteen. Tehtävänasettelun osalta oli jo havaittu päällekkäisyyttä hiljattain tehdyssä ulkoisessa arvioinnissa⁵.

SRB:n perustamista edelsi vuonna 2012 pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiiviä koskeva vaikutustenarviointi. Arvioinnissa ehdotettiin kriisinratkaisukollegioiden perustamista EPV:n avustuksella. Lopulta perustettiin kuitenkin uusi virasto, jonka tehtävänä on varmistaa yhteisen kriisinratkaisumekanismin toiminnan vaikuttavuus ja johdonmukaisuus ja hallinnoida yhteistä kriisinratkaisurahastoa.

Aina ei ole selvää, että virasto tarvitsee itsemääräämisoikeuden ja monimutkaisia hallintojärjestelyjä. Erityisesti GSA:n itsemääräämisoikeus on käytännössä hyvin rajallinen, sillä sen päätehtävänä on hyödyntää Galileon maailmanlaajuista satelliittinavigointijärjestelmää komission kanssa tehdyn valtuutussopimuksen mukaisesti (90 prosenttia viraston talousarviosta). Useat vastaajat korostivat kyselyssä, että GSA:n hallintoneuvoston päätösvalta on näin ollen rajallinen. GSA toteuttaa valtuutussopimusta lukuisien monimutkaisten sopimusten avulla, joita on tehty teollisuutta edustavien yhteistyökumppaneiden ja julkisyhteisöjen kanssa.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös tapauksia, joissa poliittinen päätös uuden viraston perustamisesta tehtiin jo ennen komission ehdotusta ja vaikutustenarviointia. Tällaisia tapauksia ovat FRA, EASO ja ELA.

Nykyisten virastojen relevanssia ja niiden toiminnan johdonmukaisuutta ei ole arvioitu riittävällä tavalla uudelleen

Viraston olemassaolon perusteet on arvioitava uudelleen sen elinkaaren eri vaiheissa. Siten voidaan varmistaa, onko se edelleen tarpeellinen (relevantti) ja ovatko sen toimet johdonmukaisia muiden virastojen ja niiden kumppanipääosastojen toimiin nähden. Kaaviosta 5 käyvät ilmi virastojen ja pääosastojen väliset lukuisat vuorovaikutussuhteet. Uudelleenarviointi voidaan tehdä muun muassa seuraavin tavoin:

1. laatimalla riippumaton arviointi viraston tuloksellisuudesta
2. suorittamalla arviointi osana laajempaa toimivuustarkastusta, joka kattaa koko politiikanalan (ks. kohta 27)
3. tekemällä uusi vaikutustenarviointi, kun viraston perustamisasetus laaditaan uudelleen tai virastolle osoitetaan uusia tehtäviä erillisellä asetuksella.

Huom. Puolustusteollisuuden ja avaruusasioiden pääosasto (DEFIS) on GSAn kumppanipääosasto 1. tammikuuta 2020 alkaen.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen komission verkkosivuston luokittelun perusteella kokoamat tiedot.

Yhteisen lähestymistavan mukaan jokaisen viraston perustamisasetukseen olisi sisällytettävä joko päättymislauseke tai tarkistuslauseke. Lausekkeilla komissio valtuutetaan ehdottamaan asetuksen muuttamista tai kumoamista, jos se katsoo, että viraston olemassaoloa ei enää voida pitää perusteltuna virastolle asetettujen tavoitteiden näkökulmasta (ks. laatikko 2). Seitsemän vuotta yhteistä lähestymistapaa koskevan yhteisen lausuman antamisen jälkeen 37 virastosta vain seitsemän perustamisasetuksessa on päättymislauseke ja 13 viraston perustamisasetuksessa tarkistuslauseke.

Vuosina 2015–2019 laadittiin uudelleen 13 viraston perustamisasetukset, mutta vain viiteen ehdotukseen (BEREC-virasto, CEPOL, EASA, ENISA ja ERA) liittyi vaikutustenarviointi. Sääntelyntarkastelulautakunta antoi lopulta myönteisen lausunnon kaikissa viidessä tapauksessa, mutta esitti yhden tai useamman varauman. Kolme muuta ehdotusta (ACER, EFCA ja EFSA) perustui toiseen äskettäiseen vaikutustenarviointiin tai toimivuustarkastukseen. Loppujen viiden ehdotuksen taustalla ei ollut vaikutustenarviointia. Neljää arvioinneista pidettiin teknisinä (Cedefop, Eurofound, EU‑OSHA ja Eurojust) ja yhtä ehdotusta niin kiireellisenä (Frontex), että vaikutustenarvioinnin tekemiseen ei ollut riittävästi aikaa.

Kolmen työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston alaisuudessa toimivan viraston (Cedefop, Eurofound ja EU‑OSHA) perustamisasetukset laadittiin äskettäin uudelleen. Kaikissa näissä tapauksissa komissio esitti uudelleenlaatimista koskevan ehdotuksen, ennen kuin se sai virastojen yhteisarviointia koskevan loppuraportin. Parlamentti kritisoi sitä, että toisiinsa liittyvillä politiikan aloilla toimivien virastojen yhdistämiseksi tai sijoittamiseksi samaan paikkaan ei tehty konkreettisia ehdotuksia. Lainsäätäjä kuitenkin hyväksyi uudelleenlaaditut asetukset. Lisäksi vuonna 2019 annettiin asetus uuden viraston (ELA) perustamisesta.

Vuosien mittaan yhtään virastoa ei ole suljettu, yhdistetty tai muutettu merkittävästi. Tästä poikkeuksen muodostaa Euroopan jälleenrakennusvirasto, joka perustettiin vuonna 1999 ja lakkautettiin vuonna 2008. Kymmenen viime vuoden aikana komissio on kahteen otteeseen ehdottanut virastojen yhdistämistä johdonmukaisuussyistä, mutta ehdotus ei ole saanut parlamentin hyväksyntää (ks. laatikko 3). EU:n virastojen tilanne poikkeaa suuresti komission toimeenpanovirastojen tilanteesta. Jos komissio katsoo, ettei toimeenpanoviraston olemassaolo ole enää moitteettoman varainhoidon näkökulmasta perusteltua, komissio voi päättää lakkauttaa viraston. Komissio on aiemmin toisinaan muuttanut toimeenpanovirastojen vastuualueita, viimeksi vuonna 2013.

EU:n viraston toimintaa arvioidaan joskus myös osana laajempaa toimivuustarkastusta, joka kattaa koko politiikanalan. Komissio teki vuosina 2014–2019 useita toimivuustarkastuksia muun muassa kemikaalien, kalastuksen valvonnan ja yleisen elintarvikelainsäädännön aloilla. Tämä johti EFCAn perustamisasetuksen kodifiointiin ja EFSAn perustamisasetuksen muuttamiseen.

Yhteisessä lähestymistavassa todetaan, että jokainen EU:n virasto olisi arvioitava viiden vuoden välein. Komission olisi vastattava arvioinnin järjestämisestä, ja joka toisen arvioinnin yhteydessä olisi sovellettava päättymis-/tarkistuslauseketta.

Useiden virastojen perustamisasetuksia ei ole vielä yhdenmukaistettu yhteisen lähestymistavan kanssa (ks. kaavio 6):

• CPVO:n ja CdT:n perustamisasetuksiin ei sisälly arviointivaatimusta. Sen sijaan viimeisimmissä uudelleenlaadituissa ACER:n, ERAn, EUIPOn ja Europolin perustamisasetuksissa vaaditaan, että nämä virastot on arvioitava ensimmäisen kerran vuonna 2020 (ERA), vuonna 2021 (EUIPO), vuonna 2022 (Europol) ja vuonna 2024 (ACER).
• Vaikka yhteinen lähestymistapa edellyttää arviointia viiden vuoden välein, arviointitiheys vaihtelee kolmesta vuodesta (SRB) kymmeneen vuoteen (EMA). Joissakin tapauksissa (EIGE, EASO ja FRA) arviointitiheys on hallintoneuvoston päätettävissä. FRA:n hallintoneuvosto on päättänyt, että arvioinnit järjestetään viiden vuoden välein. EIGEn hallintoneuvosto päätti vuonna 2019 lykätä suunniteltua arviointia kahdella vuodella ja käyttää kyseiset määrärahat muihin tarkoituksiin.
• Jotkin virastot (EIGE ja FRA) tai niiden hallintoneuvostot (EASO, ECDC ja EFCA) järjestävät edelleen omat arviointinsa sen sijaan, että komissio ohjaisi arviointia kuten yhteisessä lähestymistavassa edellytetään.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Viraston toimeksiannon muuttamista koskevia suunnitelmia käytetään toisinaan perusteena arvioinnin lykkäämiselle, arvioinnin soveltamisalan supistamiselle tai yksinkertaisesti korvaamiselle komission vaikutustenarvioinnilla. Esimerkiksi EASA rajoitti vuoden 2018 arviointinsa koskemaan suunnitteluprosessia väittäen, että komission toteuttama viraston perustamisasetuksen tarkistus sisälsi vaikutustenarvioinnin. Perustamisasetuksessa kuitenkin selvästi säädettiin täydellisestä arvioinnista.

Työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston alaisuudessa toimivien virastojen ja Euroopan valvontaviranomaisten arviointeja lukuun ottamatta kunkin viraston tuloksellisuus arvioidaan erikseen. Jos useat virastot toimivat samalla politiikanalalla, vaihtoehtoisena toimintatapana voitaisiin käyttää monialaisia tuloksellisuusarviointeja (tai toimivuustarkastuksia), joissa analysoidaan virastojen toiminnan johdonmukaisuutta ja relevanssia sekä niiden panosta toimintapolitiikan täytäntöönpanoon. Yhdysvallat ja Australia noudattavat tätä käytäntöä (ks. liite V).

Tutkimuksen alalla komissio ei ole koskaan arvioinut kattavasti, kuinka johdonmukaista EIT:n toiminta on Horisontti 2020 ‑puiteohjelmaa toteuttavien, tutkimusavustuksia myöntävien toimeenpanovirastojen toimintaan nähden. Toimeenpanovirastot arvioidaan erikseen ja useammin (kolmen vuoden välein).

Virastoihin kohdistuu riski, että henkilöstö- ja taloudelliset resurssit eivät ole riittävät

Mikään yhteisö ei voi saavuttaa tavoitteitaan ilman riittäviä henkilöstö- ja taloudellisia resursseja. Suurin osa virastoista saa rahoituksensa pääasiassa EU:n talousarviosta. Kahdeksan virastoa (EUIPO, CPVO, CdT, EMA, EASA, ECHA, ESMA ja vuodesta 2019 alkaen ERA) rahoitetaan kokonaan tai osittain maksujen tai virastojen tarjoamista palveluista veloitettavien määrien avulla. SRB rahoitetaan kokonaisuudessaan toimialan maksuosuuksilla, kun taas EPV, EIOPA ja ESMA rahoitetaan osittain kansallisten toimivaltaisten viranomaisten maksuosuuksilla. Laatikossa 4 kuvataan virastojen vuotuiseen talousarvioon ja henkilöstötaulukkoon liittyvää päätöksentekoa.

Lainsäätäjä tai komissio ovat antaneet monille virastoille eri tavoin lisätehtäviä kymmenen viime vuoden aikana:

• virastojen perustamisasetusta on tarkistettu
• on hyväksytty uutta lainsäädäntöä (esim. ACER, ECHA, EMA, eu-LISA ja Frontex)
• virastot ovat tehneet palvelutasosopimuksia tai valtuutussopimuksia komission kanssa (EEA, Frontex, Europol, EASO jne.).

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että osoittaessaan virastoille uusia tehtäviä komissio ehdottaa henkilöstöresursseihin yleensä vain vähäistä lisäystä. Poikkeuksena ovat Frontex ja vähäisemmässä määrin EASO, jotka toimivat ensisijaisilla aloilla. Vuonna 2013 tehdyssä toimielinten välisessä sopimuksessa otettiin lisäksi käyttöön yleisesti sovellettava sääntö, jonka mukaan henkilöstöä vähennetään kaikissa EU:n toimielimissä ja virastoissa viisi prosenttia viiden vuoden aikana. Koska sääntö ei koskenut uusia virastoja ja olemassa oleville virastoille sallittiin lisää virkoja/toimia uusia tehtäviä varten, näiden kokonaismäärä kuitenkin kasvoi virastoissa 13,7 prosenttia vuosina 2013–2017⁶.

Useimpien osittain omarahoitteisten virastojen (EMA, EASA jne.) tulot kasvavat yleensä suhteessa niiden työmäärään, mutta komissio valvoo niiden henkilöstömäärää, joka ei välttämättä muutu samaan tahtiin työmäärän kanssa. Esimerkiksi EMAn maksuihin liittyvä työmäärä kasvoi 31 prosenttia vuodesta 2014 vuoteen 2018, mutta sen henkilöstömäärä väheni⁷. ECHAlla on erityisiä haasteita, koska sillä ei ole juoksevia tuloja ja koska sen maksuihin perustuvia tuloja on vaikea ennustaa.

Vaikka virkoja/toimia olisi tarjolla, useiden virastojen on ollut vaikea rekrytoida henkilöstöä ja pitää se palveluksessaan. Frontex on hiljattain saanut suuren määrän uusia virkoja/toimia, mutta se on kamppaillut saadakseen palvelukseensa kaiken tarvitsemansa henkilöstön, ja avoimien virkojen/toimien määrä oli suuri vuosina 2018 ja 2019. EASOlla on aina ollut vaikeuksia saada palvelukseensa henkilöstöä, ja avointen virkojen/toimien osuus on jatkuvasti suuri. GSA:lla on vaikeuksia rekrytoida henkilöstöä, jolla on tarvittava tekninen asiantuntemus. Erityisesti alhaisemmat palkkapaketit muodostivat tietyissä jäsenvaltioissa esteen rekrytoinnille.

Tilintarkastustuomioistuimen sidosryhmille tekemä kysely osoitti, että riittävien resurssien ja virastojen tuloksellisuuden välillä on selkeä yhteys. Lähes puolet vastaajista oli eri mieltä lausumasta ”Viraston henkilöstöresurssit ovat riittävät”. Virastojen välillä oli kuitenkin suuria eroja. Yli 75 prosenttia ACER:n ja ENISAn sidosryhmien edustajista oli eri mieltä tai täysin eri mieltä, kun taas SRB:n, EUIPOn, Frontexin ja EFCAn sidosryhmissä tämä osuus oli alle 25 prosenttia. Suurin osa vastaajista katsoo, että useimmat virastot ovat onnistuneet toteuttamaan toimeksiantonsa. Lausunnot jakautuivat kuitenkin selvästi neljän sellaisen viraston kohdalla, joissa tilintarkastustuomioistuin havaitsi resurssipulaa (ACER ja ENISA) tai rekrytointivaikeuksia (EASO ja Frontex) (ks. yksityiskohtaiset kyselytulokset liitteessä III).

Virastot kompensoivat virkojen/toimien tai kansallisten asiantuntijoiden puutetta ulkoistamalla yhä enemmän ydintehtäviä yksityisille toimeksisaajille. Tämä saattaa johtaa siihen, että virastoista tulee riippuvaisia näistä toimeksisaajista. Kaiken kaikkiaan virastot työllistivät vuonna 2018 yhteensä noin 1 500 IT-konsulttia ja tilapäistä työntekijää. Tähän liittyy riski, jos toimeksisaajien työtä on valvomassa liian pieni määrä pätevää henkilöstöä. Esimerkkeinä voidaan mainita EASO, eu-LISA, EMA ja GSA. Ulkopuolisen henkilöstön käyttöä koskeva oikeudellinen kehys on monimutkainen ja vaihtelee jäsenvaltioissa jonkin verran, mistä puolestaan aiheutuu oikeudenkäyntien riski ja maineriski. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi nämä riskit seuraavissa virastoissa: BEREC-virasto, CPVO, EASO, ESMA, EUIPO, EPV, EIOPA, EIGE, EMCDDA ja SRB⁸.

Joidenkin virastojen hallintoneuvostot ovat viime vuosina korostaneet, että resurssien vähäisyydestä aiheutuu riskejä. Europolin hallintoneuvosto esimerkiksi raportoi vuonna 2019, että arviolta 123,7 miljoonan euron vuotuinen talousarvio vuoteen 2027 asti ei riitä siihen, että Europol voisi suorittaa tehtävänsä täysimääräisesti. Tämä koskee erityisesti tarvittavaa tiedonhallinnan kehittämistä ja laadukkaan jatkuvan operatiivisen tuen antamista jäsenvaltioille⁹. Muita esimerkkejä tästä ovat ACER, EEA ja EMA (ks. laatikko 6).

Vuotuinen suunnitteluprosessi on pitkä eikä sovellu nopeasti muuttuviin toimintaympäristöihin

Virastot laativat komission ohjeiden mukaisesti vuosittain yhtenäisen ohjelma-asiakirjan, jossa vuotuinen työohjelma kytkeytyy kolmivuotiseen säännöllisesti päivitettävään suunnitelmaan. Yhtenäinen ohjelma-asiakirja laaditaan aina viraston pääjohtajan vastuulla, ja hallintoneuvosto hyväksyy sen ottaen huomioon komission esittämät kommentit. Lisäksi monet virastot laativat edelleen strategisia suunnitelmia pidemmälle ajanjaksolle (usein viideksi vuodeksi), kuten niiden perusasetuksessa edellytetään.

Ohjelma-asiakirjan hyväksymiseen johtava vuotuinen suunnittelusykli on hyvin pitkä: ensimmäinen versio laaditaan noin 18 kuukautta ennen suunnittelukauden alkua. Erittäin epävakaassa ympäristössä toimivien virastojen (kuten EASO, Frontex ja SRB) (laatikko 7) on erityisen vaikea suunnitella talousarviotaan ja toimintaansa niin pitkälle eteenpäin. Eräillä muilla virastoilla (kuten eu-LISAlla) on samankaltaisia ongelmia, jotka johtuvat oikeudellisesta epävarmuudesta, kun niille annetaan uudessa lainsäädännössä lisätehtäviä (laatikko 8). Näiden erityistapausten lisäksi kaikki muutkin virastot voivat hyötyä lyhyemmästä suunnittelusyklistä.

Vuotuisten ja monivuotisten suunnittelu- ja talousarviosyklien lähtökohtana ovat yleensä kunkin viraston edellisvuosien tehtävät, talousarvio ja resurssit. Vuotuisia tarpeita ja mahdollisia säästöjä on perinteisesti arvioitu vain vähäisessä määrin. Virastoja ei ole velvoitettu antamaan uudelleen perusteellista selvitystä kuhunkin suunniteltuun toimeen tarvittavista resursseista. Komissio odottaa, että uuden varainhoidon puiteasetuksen mukaisen yhtenäisen ohjelma-asiakirjan käyttö ja siihen liittyvä, komission huhtikuussa 2020 antama tiedonanto, mahdollistavat muuttuvien tarpeiden perusteellisemman arvioinnin. Tämän pitäisi edistää myös tarvearviointia (resurssien lisääminen/vähentäminen ja/tai uudelleen kohdentaminen) valmisteltaessa tulevaa monivuotista rahoituskehystä (MRK). Nämä kehityssuuntaukset ilmenivät osittain tilintarkastustuomioistuimen tarkastustyön päättymisen jälkeen ja niiden todennäköinen vaikutus tulee näkyviin vasta vuodesta 2021 alkaen. Näin ollen tilintarkastustuomioistuin ei ole arvioinut, onko uusi toimintakehys jo parantanut ja tehostanut virastojen vuotuisten budjettitarpeiden arviointia.

Virastojen potentiaalia asiantuntemuksen jakamisen ja verkostoitumisen keskuksina ei hyödynnetä kaikilta osin

Hallintoneuvoston kokoonpano ei aina mahdollista tehokasta päätöksentekoa

Toimeenpanovirastoja johtaa kevyempi ohjauskomitea, joka yleensä koostuu viidestä komission pääosastoja edustavasta jäsenestä. Virastojen hallintoneuvostoissa sen sijaan on useita jäseniä, jotka edustavat muun muassa jäsenvaltioita, komissiota, kansalaisyhteiskuntaa ja eri toimialoja – ja monenlaisia intressejä. Virastojen monimutkaisemman hallintorakenteen tarkoituksena on koota yhteen erilaisia intressejä ja löytää yhteinen pohja EU‑tason ratkaisulle. Tässä mielessä virastot voivat toimia osaamis- ja verkostoitumiskeskuksina.

Hallintoneuvosto on viraston ylin sisäinen hallintoelin (joskin täsmällinen termi voi vaihdella virastosta toiseen– se voi olla esim. johtokunta tai hallintokomitea). Hallintoneuvostolla on valvontatehtävä sekä kokonaisvastuu strategiasta, talousarviosta ja suunnittelusta, pääjohtajan nimittämisestä ja viraston tuloksellisuuden seurannasta.

Jäsenvaltiot voivat vaikuttaa merkittävästi viraston strategiaan ja toimintaan, koska enemmistö hallintoneuvoston jäsenistä on niiden edustajia. Erityisesti silloin, kun operatiiviset ja poliittiset tarpeet edellyttävät jäsenvaltioiden tiivistä yhteistyötä poliittisesti arkaluonteisilla aloilla, neuvosto voi pitää jossakin määrin toivottavana siirtää toimivaltaa EU:n virastolle eikä komissiolle. Jäsenvaltioita edustavilla hallintoneuvoston jäsenillä ei ole valtuuksia tehdä sitoumuksia maansa nimissä, eivätkä he näin ollen voi taata sen osallistumista virastojen tekemien päätösten täytäntöönpanoon (ks. myös kohdat 71–74).

Useimpien virastojen hallintoneuvostossa on yksi edustaja kustakin jäsenvaltiosta sekä yksi tai useampi jäsen komissiosta. Seitsemässä tapauksessa hallintoneuvostoon kuuluu myös parlamentin nimittämiä äänivaltaisia jäseniä. Kyseiset virastot ovat ACER, ECDC, ECHA, EEA, EMA, EMCDDA ja EUIPO.

Useimmiten hallintoneuvostolla on näin ollen 30–35 jäsentä, kuten käy ilmi kaaviosta 7. Työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston alaisuudessa toimivien virastojen (Cedefop, Eurofound ja EU‑OSHA) hallintoneuvosto koostuu kolmenlaisista jäsenistä: kukin jäsenvaltio lähettää yhden työnantajajärjestön edustajan, yhden työntekijäjärjestön edustajan ja yhden valtion virkamiehen. Näissä virastoissa ja käännöskeskuksessa hallintoneuvostoon kuuluu jopa 90 jäsentä, mikä vaikeuttaa päätöksentekoa ja aiheuttaa huomattavia hallinnollisia kustannuksia. EIGEn, EIT:n ja (vuoteen 2021 saakka) EFSAn hallintoneuvostoissa on vähemmän jäseniä. Myös yksittäisten hallintoneuvoston jäsenten osallistumisaste vaihtelee useimmissa virastoissa suuresti.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Kuten aiemmissa erityiskertomuksissa¹⁰ on todettu, hallintoneuvostojen kokoonpanolla varmistetaan, että kansalliset näkemykset otetaan huomioon, mutta kokoonpano voi myös vaikeuttaa EU:n laajuisen näkökulman muodostamista virastojen päätöksentekoa varten (laatikko 9). Komission vaikutusvalta on kuitenkin käytännössä paljon suurempi kuin sen osuus äänivallasta. Se nimittäin huolehtii talousarvion ja henkilöstösuunnitelmien esittämisestä kaikkien virastojen kohdalla lukuun ottamatta maksuilla rahoitettavia virastoja.

Budjettivallan käyttäjät pitävät virastoja tilivelvollisina rahoitukseen ja sääntöjen noudattamiseen liittyvissä asioissa, mutta tuloksellisuus jää toissijaiseksi

EU:n budjettivallan käyttäjä (parlamentti ja neuvosto) huolehtii useimpien virastojen kohdalla vuosittaisen vastuuvapauden myöntämisestä viraston tilien osalta. Budjettivallan käyttäjä keskittyy perinteisesti taloudellisiin ja sääntöjen noudattamiseen liittyviin kysymyksiin ja kiinnittää vain vähän huomiota virastojen tuloksellisuuteen.

Alakohtaiset parlamentin valiokunnat valvovat virastojen toimintaa yleisellä tasolla lähinnä kuulemalla niiden pääjohtajia ja keskustelemalla niiden vuosikertomuksista. Lisäksi alakohtaiset valiokunnat lähettävät talousarvion valvontavaliokunnalle lyhyitä lausuntoja vastuuvapausmenettelyä varten. Varsinainen tuloksellisuustietojen keruu ja analysointi on kuitenkin hyvin vähäistä ja koskee vain yksittäisiä virastoja.

Neuvosto ja sen työryhmät pitävät pääasiassa kumppanipääosastoja tilivelvollisina virastojen tuloksellisuudesta.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Täysin omarahoitteisten virastojen (EUIPO, CPVO ja SRB) julkinen valvonta on vielä rajoitetumpaa. (SRB hallinnoi myös yhteistä kriisinratkaisurahastoa, jonka saamat 7,8 miljardin euron maksusuoritukset nostivat sen varojen kokonaismäärän 33 miljardiin euroon vuoden 2019 lopussa). Vaikka kyseiset virastot hoitavat niille EU:n lainsäädännössä annettua julkista tehtävää, ne ovat pääasiassa vastuussa omille jäsenilleen¹¹, jotka myöntävät virastoille vuotuisen vastuuvapauden. Nämä virastot ovat vain epävirallisesti vastuussa toimistaan Euroopan parlamentille. Lisäksi erityisesti EUIPOlle on kertynyt suuria ylijäämiä, koska sen maksuista ja palkkioista saamat tulot ovat usein ylittäneet sille aiheutuneet menot. Tilintarkastustuomioistuin kommentoi näitä näkökohtia lausunnoissaan, jotka se antoi vuonna 2019 ehdotuksista CPVO:n ja EUIPOn varainhoitosäännöiksi¹². Muilla lainkäyttöalueilla toimitaan eri tavoin kuin EU:ssa (ks. kaavio 8). Esimerkiksi Yhdysvalloissa kongressi toimii kaikkien maan omarahoitteisten virastojen vastuuvapauden myöntävänä viranomaisena.

Virastot raportoivat enemmän tuloksellisuuteen liittyvistä näkökohdista, mutta niiden panosta EU:n toimintapolitiikkoihin ja yhteistyöhön ei mitata selkeästi eikä siitä tiedoteta selkeästi kansalaisille

Virastot antavat säännöllisesti tuloksellisuustietoja, mutta nämä tiedot eivät aina ole hyödyllisiä

Viraston sidosryhmät tarvitsevat sekä laadullisia että määrällisiä tietoja tuloksellisuudesta, ja ne saavat niitä konsolidoidun vuotuisen toimintakertomuksen ja muiden asiakirjojen kautta. Sen lisäksi, että monet virastot (esim. EUIPO, ETF ja EFSA) raportoivat vuosittain, ne tuottavat tietoja myös tiheämmin esimerkiksi tulostaulujen ja neljännesvuosittaisten raporttien muodossa. Osa näistä on tarkoitettu vain sisäiseen käyttöön, mutta osa julkaistaan.

Suurin osa virastoista on ottanut käyttöön toimintoperusteisen budjetoinnin. Tämä tarkoittaa, että ne kohdentavat resurssit ja/tai kustannukset toiminnoittain. Jotkin virastot (EASA, ESMA, ETF, EUIPO ja eu-LISA) ovat edistyneet merkittävästi toimintoperusteisen hallinnoinnin toteuttamisessa, joten ne päivittävät tulostaulujaan säännöllisesti yhdistäen talousarvio- ja tuloksellisuustietoja (ks. liite VI). EASA ja ESMA ovat laskeneet itse kokonaisuudessaan perimiensä palvelumaksujen perustana olevat kustannukset. Muiden virastojen perimät maksut on määritetty virastoja koskevissa asetuksissa.

Virastot mittaavat tuloksellisuutta myös keskeisten tulosindikaattoreiden avulla. Komissio antoi vuonna 2015 virastojen johtajille suuntaviivat keskeisistä tulosindikaattoreista¹³. Käytössä olevat tulosindikaattorit liittyvät pääasiassa viraston vuotuisen työohjelman ja talousarvion toteuttamiseen sekä henkilöstöhallintoon. Niiden perusteella ei kuitenkaan voida yleensä arvioida viraston tuloksia eikä sitä, miten tehokkaasti ja vaikuttavasti se toteuttaa toimeksiantoaan.

Valtaosa virastoista on myös asettanut toiminnallisia tavoitteita ja niihin liittyviä tulosindikaattoreita ja tavoitearvoja. Useimmat näistä indikaattoreista mittaavat pikemminkin tuotoksia kuin tuloksia tai vaikutuksia. Monet virastot (EASO, EMSA, EFSA, Frontex jne.) raportoivat yli 100 indikaattorista. Ne ovat useasti hyvin yksityiskohtaisia ja täsmällisiä eivätkä anna tietoja yleisestä tuloksellisuudesta. Yhteyttä toimintapoliittisiin tavoitteisiin ei useinkaan ole selkeästi osoitettu yhtenäisessä ohjelma-asiakirjassa eikä konsolidoidussa vuotuisessa toimintakertomuksessa.

Monilla operatiivisemmilla ja/tai liiketoimintapainotteisemmilla virastoilla on hyödyllisempiä indikaattoreita, joilla mitataan niiden panosta EU:n toimintapolitiikkojen täytäntöönpanossa. Esimerkiksi eu-LISAlla on tulosindikaattorit, jotka kuvaavat sen laaja-alaisten tietojärjestelmien saatavuutta ja vasteaikaa. EASA on yksi niistä harvoista virastoista, joilla on selkeä vaikutusindikaattori: lento-onnettomuuksissa menehtyneiden määrä EU:ssa. EUIPOlla on indikaattoreita, joilla arvioidaan tarjottujen palvelujen oikea-aikaisuutta, laatua ja saatavuutta.

Eri vuosien vertailu on monesti vaikeaa, koska indikaattorit voivat muuttua vuodesta toiseen ja konsolidoiduissa vuotuisissa toimintakertomuksissa mainitaan aiempien vuosien tulokset vain harvoin. Parhaimmillaankin tilanne on se, että tuotoksia verrataan ohjelma-asiakirjassa asetettuun viraston omaan tavoitearvoon.

Koska virastot toimivat niin erilaisilla aloilla, niiden tuloksellisuutta ja keskeisiä tulosindikaattoreita ei ole mahdollista vertailla. Toisistaan poikkeavien virastojen tehokkuutta on myös hyvin vaikea vertailla. Yhdenkään viraston kertomuksissa ei esitetä vertailua vastaavien kansallisten tai kansainvälisten elinten kanssa.

Tilintarkastustuomioistuin toi esiin vuonna 2019 laatimassaan katsauksessa¹⁴, että jotkin virastot keräävät myös kestävyyteen liittyviä tietoja, mutta nämä tiedot ovat usein satunnaisia ja puutteellisia. Kestävyysraportointi on käytäntö, jolla voidaan mitata organisaatioiden suorituskykyä kestävän kehityksen tavoitteen saavuttamisessa, julkistaa mittauksen tulokset ja tehdä organisaatioista tilivelvollisia sisäisille ja ulkoisille sidosryhmille. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että vain yksi virasto, EUIPO, julkaisee tällaisen raportin.

Tiedotusvälineet eivät juurikaan tiedä virastojen panoksesta toimintapolitiikkoihin ja yhteistyöhön eivätkä seuraa sitä

EU:n virastoilla on merkittävä vaikutus toimintapolitiikkaan ja päätöksentekoon aloilla, jotka ovat hyvin tärkeitä EU:n kansalaisten jokapäiväisen elämän kannalta. Ne voivat myös olla eturintamassa ratkaisemassa kriisitilanteita tai pitkäaikaisia yhteiskunnallisia haasteita. Sen lisäksi, että virastojen oma tuloksellisuusraportointi on rajoitettua, myös virastojen – myönteisesti tai kielteisesti vaikuttavan – panoksen näkyvyys medioissa on vähäistä. Tilintarkastustuomioistuimen tekemässä data-analyysissä ilmeni, että vain hyvin harvat uutisartikkelit sisälsivät laadullista tietoa virastojen panoksesta EU:n toimintapolitiikkaan ja yhteistyöhön, tai tietoa siitä, miten jäsenvaltiot, eri toimialat ja kansalaiset vaikuttavat päätöksiin virastojen kautta.

Tammikuun 2018 ja heinäkuun 2019 välisenä aikana uutisissa mainittiin virastoista useimmin Europol ja Frontex, joiden osuus kaikista analysoiduista artikkeleista oli yli 40 prosenttia (kaavio 9). Seuraavaksi eniten mainintoja oli EFSAsta, EASAsta, EMAsta ja ECDC:stä. Kaksi kolmasosaa artikkeleiden maininnoista koski näitä kuutta virastoa. Kaikki nämä virastot työskentelevät turvallisuuteen liittyvillä aloilla, jotka herättävät julkisuudessa eniten huomiota. Joistakin virastoista (kuten EMAsta) oli mainintoja jokseenkin tasaisesti kauden aikana. Eräitä virastoja koskevat maininnat puolestaan keskittyivät enemmän tiettyjen vaaratilanteiden ja tapahtumien yhteyteen (ks. kaavio 3 ja kaavio 4 liitteessä IV). Esimerkiksi Boeing 737 MAX ‑lentokoneiden onnettomuudet lisäsivät eksponentiaalisesti EASAn medianäkyvyyttä, glyfosaattikriisi lisäsi EFSAn näkyvyyttä ja EUIPO sai huomiota Adidas-tavaramerkkiä koskevan tuomion jälkeen.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kokoamat tiedot, jotka perustuvat EMM:n koostamiin tietoihin tammikuusta 2018 heinäkuuhun 2019.

ECDC julkaisi eniten uutisartikkeleita toiminnastaan. Seuraavaksi eniten tällaisia artikkeleita julkaisivat EMA ja EMSA. Näiden kolmen viraston tehtäviin kuuluu kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskevan tiedon levittäminen. Useimmat muut virastot pääsivät uutisiin harvoin, vaikka tiedotus kuuluisikin niiden tehtäviin. Toisin kuin turvallisuuden ja rajavalvonnan alalla toimivat virastot (Frontex, Europol), EASO, joka tukee jäsenvaltioita turvapaikka-asioissa, oli vähemmän näkyvillä Europe Media Monitorin (EMM) koostamissa uutisartikkeleissa.

Virastojen ja muiden kansallisten, EU:n ja kansainvälisten elinten välinen yhteistyö toimii yleensä hyvin joitakin poikkeuksia lukuun ottamatta

Kyselyn tulokset osoittavat, että joidenkin virastojen on parannettava yhteistyötä

Suurin osa (80 prosenttia) kyselyyn vastanneista sidosryhmistä katsoi, että virastojen ja niiden kumppaneiden yhteistyö kansallisella, EU:n tai kansainvälisellä tasolla toimii yleisesti ottaen hyvin. Yksittäisten virastojen välillä on kuitenkin selviä eroja. Kolmannes vastaajista katsoo, että esimerkiksi seuraavien virastojen on parannettava merkittävästi suhteitaan joihinkin kumppaneihin:

• ENISA ja GSA – suhteet jäsenvaltioihin ja muihin virastoihin sekä kansainväliset suhteet
• ERA – suhteet komissioon ja jäsenvaltioihin
• EMA – suhteet komissioon
• EASA – suhteet jäsenvaltioihin.

Virastot työskentelevät tiiviisti kumppanipääosastojen kanssa, mutta virastojen osallistuminen budjettineuvotteluihin ja lainsäädännön tarkistamiseen on vähäistä

Useimmilla virastoilla ei ole päätösvaltaa (ks. laatikko 10), mutta jotkin virastot (kuten ECDC, ECHA, EFSA, EMA ja ERA) laativat tieteellisiä lausuntoja, jotka muodostavat perustan komission päätöksille. Pienellä osalla virastoista (esim. ACER, CPVO, EASA, EUIPO ja tietyillä aloilla ECHA) on valtuudet tehdä päätöksiä.

Komissio valvoo virastojen toimintaa olemalla mukana hallintoneuvostoissa sekä osallistumalla ohjelmointi- ja suunnittelukierroksiin (se antaa virallisen lausunnon alustavista yhtenäisistä ohjelma-asiakirjoista). Lisäksi kumppanipääosastot ovat säännöllisesti yhteydessä asianomaisiin virastoihin. Komission sisäinen tarkastus on omarahoitteisia virastoja¹⁷ lukuun ottamatta kaikkien virastojen lakisääteinen sisäinen tarkastaja. Sisäinen tarkastus valitsee näiden virastojen kohdalla olennaiset aiheet yksittäisten, monivuotisten ja riskiperusteisten strategisten tarkastussuunnitelmien perusteella, ja raportoi asianomaisille pääjohtajille ja hallintoneuvostoille.

Virastot osallistuvat yleensä vain vähäisessä määrin perustamisasetustensa ja muun toiminta-alaansa koskevan keskeisen lainsäädännön tarkistamiseen. Tämän vuoksi komissio ei aina hyödynnä virastojen tietämystä parhaalla mahdollisella tavalla laatiessaan uusia lainsäädäntöehdotuksia.

Kumppanipääosastot neuvottelevat virastojensa henkilöstösuunnitelmista ja EU:n rahoitusosuuksista budjettipääosaston kanssa, ennen kuin ne sisällytetään talousarvioesitykseen, jonka komissio esittää parlamentille ja neuvostolle. Virastoilla ei yleensä ole suoria yhteyksiä budjettipääosastoon, ja ne saavat niukasti tietoa talousarvioneuvottelujen etenemisestä, mikä voi haitata niiden toiminnan suunnittelua.

Joillakin virastoilla on jatkuvasti liian vähän resursseja, kun taas toiset eivät saa talousarviovarojaan käytettyä vuosittaisen ohjelmasuunnittelun mukaisesti. Esimerkiksi Frontexille myönnettiin poliittisen yhteisymmärryksen perusteella huomattavat lisäresurssit vuodesta 2017 alkaen. Tilintarkastustuomioistuin ei löytänyt evidenssiä siitä, miten Frontexin lisämäärärahojen ja lisähenkilöstön tarve määritettiin. EU‑OSHAn tapauksessa tilintarkastustuomioistuin toi hiljattain esille toistuvan käytännön, jonka yhteydessä huomattava osa talousarviomäärärahoista siirrettiin seuraavalle varainhoitovuodelle¹⁸. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että EU‑OSHAn kohdalla siirtojen perumisasteet ovat toistaiseksi olleet alhaisia. Suuret määrärahasiirrot vuodelta toiselle sisältävät kuitenkin yleensä jo sinällään varainhoidon moitteettomuuteen kohdistuvan riskin.

Yhteistyö jäsenvaltioiden kanssa on ratkaisevan tärkeää mutta ei aina sujuvaa

Jäsenvaltioilla on aktiivinen rooli useimpien virastojen työohjelmien täytäntöönpanossa. Esimerkkeinä voidaan mainita seuraavat:

• Frontex, EASO ja eu-LISA antavat aktiivista tukea niille jäsenvaltioille, joiden kautta suurin osa muuttajista ja turvapaikanhakijoista saapuu EU:hun.
• Useiden vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen laaja-alaisten tietojärjestelmien keskuskomponentti on eu-LISAn vastuulla. Nämä järjestelmät ovat puolestaan yhteydessä kansallisiin järjestelmiin¹⁹.
• Monet virastot, kuten EEA, EFSA, EMCDDA, EUIPO ja EU‑OSHA, tekevät tiivistä yhteistyötä EU:n asiantuntijaverkostojen ja/tai kansallisten yhteyspisteiden kanssa. Ne auttavat virastoja työohjelmien täytäntöönpanossa.
• Monet virastot (kuten CPVO, ECHA (ks. laatikko 11), EMA, EFSA ja vähemmässä määrin EASA) toteuttavat tieteellisiä tehtäviään yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa.

Kun jäsenvaltiot siirtävät vastuuta EU:n virastolle, ne säilyttävät suurimman osan päätöksenteon valvontavallasta ja vahvistavat samalla eurooppalaista yhteistyötä (ks. laatikko 12). Siksi virastoilla on monilla aloilla lähinnä ”pehmeä” koordinointitehtävä, joka jättää jäsenvaltioille huomattavasti harkintavaltaa.

Joillakin aloilla jäsenvaltioiden elimet toimivat edelleen rinnakkain virastojen kanssa. Yritykset voivat esimerkiksi valita, hakevatko ne suojattua tavaramerkkiä tai mallia kansallisilta virastoilta (vain kansallinen suoja) vai EUIPOlta (EU:n laajuinen suoja). Terveydenhuollon alalla jäsenvaltioiden viranomaiset voivat tehdä omia riskinarviointejaan aloilla, joilla virastot toimivat (tautien ehkäisyn ja valvonnan alalla ECDC ja elintarviketurvallisuuden alalla EFSA), ilman velvoitetta koordinoida työtään virastojen kanssa. Tätä riskiä on lievennetty antamalla säännöksiä tietojenvaihtomekanismeista.

Kun jäsenvaltiot neuvottelevat neuvostossa aiheista, jotka kuuluvat virastojen asiantuntemuksen piiriin, virastot eivät yleensä itse osallistu keskusteluihin, vaan niitä edustaa komissio.

Samalla politiikanalalla toimivien virastojen yhteistyötä olisi mahdollista tiivistää

Monet virastot toimivat samalla politiikanalalla. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi jonkin verran päällekkäisyyttä seuraavien virastojen toimivaltuuksissa ja/tai toimissa:

• EIGE ja FRA (molemmat toimivat naisten oikeuksien alalla)
• EASO ja Frontex (kumpikin tarjoaa kulttuurivälittäjiä tukeakseen jäsenvaltioita, joihin saapuu suuria määriä muuttajia)
• Cedefop, Eurofound, EU‑OSHA ja ELA (toimivat työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston alaisuudessa).

Virastojen välinen yhteistyö on erityisen tiivistä muuttoliikkeen alalla. EASO, Frontex, Europol ja FRA tekevät yhteistyötä hotspot-alueilla Italiassa ja Kreikassa. Oikeus- ja sisäasioiden virastojen verkosto järjestää säännöllisiä kokouksia yhdeksän viraston (CEPOL, EASO, Frontex, EIGE, EMCDDA, eu-LISA, Eurojust, Europol ja FRA) ja niiden kahden kumppanipääosaston (HOME ja JUST) kesken. Kaksi muuta virastoa, EFCA ja EMSA, tekevät yhteistyötä Frontexin kanssa rannikkovartiostoon liittyvissä asioissa. Terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosasto on järjestänyt säännöllisiä virastojen välisiä kokouksia vuodesta 2019. EPV, EIOPA ja ESMA tekevät perustamisasetustensa mukaisesti yhteistyötä Euroopan valvontaviranomaisten yhteiskomitean puitteissa. Muilla aloilla yhteistyö on satunnaisempaa.

Virastojen välinen yhteistyö virallistetaan usein kahdenvälisellä työjärjestelyllä tai yhteistyöpöytäkirjalla (ks. laatikko 13). Yhteistyötä voidaan helpottaa myös siten, että muiden virastojen edustajia on läsnä hallintoneuvoston kokouksissa (usein tarkkailijoina). Esimerkiksi kolmella eurooppalaisella valvontaviranomaisella on paikka toistensa hallintoneuvostoissa, joskaan niiden edustajat eivät aina osallistu kokouksiin. EUIPO ja CPVO ovat myös mukana toistensa hallintoneuvostoissa tarkkailijoina. Euroopan unionin elinten käännöskeskus on sopinut kaikkien EU:n virastojen, yhteisyritysten ja EU:n toimielinten kanssa järjestelystä, jonka mukaan niillä kaikilla on oikeus olla edustettuna käännöskeskuksen hallintoneuvostossa.

EU:n virastot tekevät tiivistä yhteistyötä myös EU:n virastojen verkoston (EUAN) kautta. Verkosto perustettiin lisäämään virastojen näkyvyyttä, ja sen kautta pyritään löytämään ja edistämään mahdollisia tehokkuushyötyjä. Virastot sopivat verkoston painopisteistä viisivuotisen strategian ja vuotuisten työohjelmien muodossa. Tärkeä EUAN-verkostolle osoitettu tehtävä on huolehtiminen tehokkaasta viestinnästä virastojen ja sidosryhmien, lähinnä EU:n toimielinten, välillä. EUAN-verkoston jäsenten toiminta ja vuorovaikutus tapahtuvat yhdeksän alaverkosto avulla. Alaverkostot tuottavat konkreettisia tuloksia, jotka hyödyttävät EU:ta ja sen kansalaisia. EUAN-verkostolla ei kuitenkaan ole toimeenpanovaltaa, kaikki virastot eivät osallistu kaikkiin alaverkostoihin, ja yhteistyössä keskitytään lähinnä hallinnollisiin eikä niinkään operatiivisiin kysymyksiin.

Yksi virasto, Euroopan unionin elinten käännöskeskus (CdT), on ottanut toimintansa lähtökohdaksi virastojen välisen yhteistyön. Kaikkien virastojen perustamisasetuksissa ei kuitenkaan velvoiteta niitä käyttämään CdT:n palveluja. On myös jonkin verran epäselvyyttä siitä, minkä tyyppisten palvelujen yhteydessä muiden virastojen on käännyttävä taikka ne voivat kääntyä CdT:n puoleen. Yksi virasto on jopa kehittänyt oman järjestelmänsä (käännösmuistit) kielellisiä tarpeita varten, kun taas toiset saattavat käyttää ulkopuolisia yksityisiä käännöspalvelujen tarjoajia. Virastoja koskevassa vuoden 2017 vuosikertomuksessa tilintarkastustuomioistuin katsoi, että CdT:n valmiuksia ei hyödynnetä täysimääräisesti, että järjestelmien kehittämisestä ja toiminnasta aiheutuu päällekkäisiä kustannuksia ja että käännöskeskuksen toimintamalli ja jatkuvuus saattavat vaarantua.

Eräät virastot ovat riippuvaisia yhteistyöstä eri toimialojen kanssa

Jotkin virastot ovat myös riippuvaisia yhteistyöstä sen toimialan kanssa, jota niiden on määrä säännellä. Esimerkiksi ECHAn kemikaalien rekisteröintitehtävä perustuu toimialan yritysten omiin ilmoituksiin (ks. laatikko 14). Sääntelykehys tarjoaa vain rajallisesti kannustimia, joilla pyritään varmistamaan, että toimitetut tiedot ovat luotettavia ja että ne päivitetään säännöllisesti.

Virastojen kansainvälinen tiedotustoiminta on pysynyt vähäisenä

Perussopimuksen mukaan virastot eivät voi tehdä EU:ta sitovia kansainvälisiä sopimuksia (SEUT, 218 artikla). Ne voivat kuitenkin tehdä yhteistyösopimuksia kansainvälisten kumppaneiden kanssa, jos 1) tästä nimenomaisesti säädetään niiden perustamissäädöksessä, 2) yhteistyösopimuksessa ei luoda sitovia velvoitteita ja 3) niillä on (tosiasiallisesti tai oikeudellisesti) kumppanipääosastojensa hyväksyntä²⁵.

Monien virastojen on toimintansa luonteen vuoksi oltava vuorovaikutuksessa kansainvälisten kumppaneiden kanssa, ja niiden toiminnalla on kansainvälisiä vaikutuksia. EU:n ulkopuolisissa maissa on tahoja, joilla on samankaltaisia tehtäviä kuin monilla EU:n virastoilla. Komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto perustavat virastojen kanssa yhteistyöjärjestelyjä, joiden tarkoituksena on organisoida virastojen suhteet EU:n ulkopuolisten elimiin tai maihin.

Oikeus- ja sisäasioiden alalla toimivat virastot (erityisesti Europol, Eurojust ja Frontex) ovat täysin integroituneet vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen ulkoiseen ulottuvuuteen. Ne kuuluvat kansainvälisesti aktiivisimpiin virastoihin ja ovat tehneet useita yhteistyösopimuksia myös EU:n ulkopuolisten maiden kanssa. Esimerkkinä muilta politiikanaloilta voidaan todeta, että EFSA ja EMA ovat luoneet toiminnallaan merkittävän kansainvälisen aseman. Niiden lausunnoilla on terveysturvallisuuden kannalta olennainen merkitys niin EU:ssa kuin sen ulkopuolellakin. EASA puolestaan toimii säännöllisesti aktiivisesti ilmailualalla. Ei kuitenkaan ole evidenssiä siitä, että virastojen potentiaalia tukea komissiota kansainvälisesti etenkin teknisissä kysymyksissä ja tiedonvaihdossa olisi kaiken kaikkiaan hyödynnetty täysimääräisesti.

Johtopäätökset ja suositukset

Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että virastoilla on yhä tärkeämpi rooli EU:n toimintapolitiikkojen toteuttamisessa ja että luodut edellytykset ovat tukeneet virastojen toimintaa. Tilintarkastustuomioistuin katsoo kuitenkin – tiedostaen samalla lainsäätäjän vastuun – että virastojen rakenne ja toiminta eivät ole riittävän joustavia ja että niiden mahdollisuuksia tehdä yhteistyötä yhteisten toimintapoliittisten tavoitteiden saavuttamiseksi kansalaisten hyväksi voitaisiin hyödyntää paremmin.

Virastojen elinkaari – perustaminen, kehitys ja mahdollinen lakkauttaminen – vaikuttaa siihen, miten joustavasti virastot kykenevät kohtaamaan muuttuvat toimintapoliittiset tarpeet. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että kun komissio ehdottaa uuden viraston perustamista, se ei aina tarkastele selkeästi vaihtoehtoja, kuten komission itsensä mahdollisuutta suorittaa suunnitellut tehtävät, hallitustenvälistä yhteistyötä tai mahdollisuutta mukauttaa jo olemassa olevan EU:n viraston tehtäviä. Viraston toiminnan johdonmukaisuutta suhteessa erityisesti samalla alalla toimiviin muihin virastoihin ja kumppanipääosastoihin ei arvioida riittävästi ajan mittaan niin, että toimintaa voitaisiin mukauttaa (kohdat 16–32).

Komission olisi

1. käytettävä enemmän virastojen monialaisia arviointeja eri politiikanalojen toimivuustarkastusten yhteydessä. Arviointituloksia olisi hyödynnettävä pyrittäessä määrittämään synergioita ja mahdollisia muutoksia, muun muassa sulauttamista, ja tarpeen vaatiessa laadittaessa muuttuviin tarpeisiin perustuvia lainsäädäntöehdotuksia.
2. valmisteltava kaikki uusien virastojen perustamista koskevat ehdotukset paremman sääntelyn agendan ja siinä edellytettyjen konsultaatioiden mukaisesti. Komission olisi osoitettava uusien virastojen relevanttius ja johdonmukaisuus jo olemassa oleviin virastoihin nähden, ottaen huomioon sääntelyntarkastelulautakunnan mahdollisesti esittämät varaumat.

Tavoiteajankohta, suositus 1 a: vuoteen 2024 mennessä, jotta toimia voidaan hyödyntää seuraavien, vuoden 2027 jälkeistä MRK:tä koskevien lainsäädäntöehdotusten yhteydessä.

Tavoiteajankohta, suositus 1 b: kaikkien uusien ehdotusten yhteydessä syyskuusta 2020 alkaen.

Joustavuus edellyttää myös, että virastot saavat muuttuvien tarpeidensa mukaiset riittävät resurssit. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että virastot kärsivät erityisesti resurssien vähäisestä joustavuudesta. Tähän on osittain syynä se, että niiden suunnittelusykli kytkeytyy tiukasti komission talousarviomenettelyihin. Virastot ovat perinteisesti suunnitelleet resurssejaan vähitellen edellisten vuosien perusteella silloinkin, kun toimintaympäristö ja ‑politiikka olisivat edellyttäneet virastojen tiettyjen toimintojen perusteellisempaa tarkastelua (kohdat 33–43).

Virastojen olisi

1. perusteltava resurssitarpeensa kattavammin ennen kutakin uutta monivuotisen rahoituskehyksen soveltamiskautta hyödyntämällä tehokkaasti yhtenäisiä ohjelma-asiakirjojaan ja ottamalla huomioon prioriteetit, mahdolliset synergiat ja mittakaavaedut.

Komission olisi

2. arvioitava ja verrattava aina ennen monivuotisen rahoituskehyksen soveltamiskautta kaikkien virastojen resurssipyyntöjä ja ehdotettava resurssien kohdentamista virastoille (lisäys, vähennys ja/tai uudelleenkohdentaminen) prioriteettien ja kaikkein kiireellisimpien tarpeiden perusteella
3. käytävä virastojen pyynnöt läpi oikea-aikaisesti siten, että resurssit vastaavat muuttuvia tarpeita, jotta budjettisuunnittelu voi tapahtua joustavammin.

Tavoiteajankohta: vuoteen 2024 mennessä.

EU:n virastoilla on tärkeä rooli jäsenvaltioiden erilaisten intressien saattamisessa yhteen yhteisten toimintapoliittisten ratkaisujen löytämiseksi EU:ssa. Virastojen hallintoneuvostojen koko ja erot hallintoneuvostojen tehtäviä koskevissa käsityksissä saattavat kuitenkin heikentää päätöksenteon tehoa (kohdat 44–49).

Virastojen tuloksellisuustietoja ei ole käytännössä kytketty riittävissä määrin siihen, mikä vaikutus virastoilla on toimintapolitiikkaan. Tämä vaikeuttaa päätöksentekijöitä koskevan tilivelvollisuuden valvontaa. Tämä kytkös sisältyy uuteen varainhoidon puiteasetukseen, mutta sen vaikutus ei ole vielä havaittavissa (kohdat 50–53). Kansalaiset saavat yleisesti ottaen vain vähän tietoa virastojen tuottamista hyödyistä (kohdat 54–64).

Virastojen olisi

1. parannettava käytännön tuloksellisuutta koskevaa raportointitapaansa kytkemällä tuloksellisuus selkeämmin siihen, miten virastot edistävät EU:n toimintapolitiikkoja.

Komission olisi

2. seurattava täytäntöönpanon etenemistä komission tarkistettujen suuntaviivojen (C(2020) 2297) osalta, jotka koskevat tuloksellisuustietoja, joita virastot toimittavat Euroopan parlamentin, neuvoston ja EU:n kansalaisten toteuttamaa ulkoista valvontaa varten, ja siirrettävä siinä yhteydessä raportoinnin painopistettä tuotoksista ja toimista EU:n toimintapolitiikan edistämiseen
3. ehdotettava lainsäätäjälle, että se soveltuvissa tapauksissa tarkistaa hallintoneuvostojen kokoa päätöksentekoprosessin tehostamiseksi.

Tavoiteajankohta, suositukset 3 a ja 3 b: vuodesta 2021 alkaen.

Tavoiteajankohta, suositus 3 c: uusien ehdotusten osalta syyskuusta 2020 alkaen.

EU:n virastojen tehtävä on toimia verkostona, jossa jaetaan asiantuntemusta ja kehitetään yhteistyötä kansallisten, eurooppalaisten ja kansainvälisten kumppanien kanssa. Virastot eivät kuitenkaan ole vielä selvittäneet kaikkia mahdollisuuksia saavuttaa synergioita ja mittakaavaetuja samankaltaisten toimiensa välillä (kohdat 76–80). Virastot ovat lisäksi riippuvaisia jäsenvaltioiden tuesta, joka on niille välttämätöntä (kohdat 72–75). Lisäksi jotkin virastot toimivat politiikanaloilla, joilla on vahva kansainvälinen ulottuvuus, mutta ne eivät aina saa komissiolta tukea asiantuntemuksen jakamiseen EU:n ulkopuolisten kumppaneiden kanssa joustavammalla tavalla (kohdat 81–83).

Virastojen olisi

1. tehtävä tiiviimpää yhteistyötä tuloksellisuuteen, synergiaan ja mittakaavaetuihin liittyvien hyvien käytäntöjen määrittämiseksi erityisesti yhteisillä politiikanaloilla.

Komission olisi

2. valvottava, että jäsenvaltiot noudattavat oikeudellisia ja poliittisia sitoumuksiaan, joiden mukaan niiden on annettava EU:n virastoille tiedot, asiantuntijat ja tuki, jotka ovat tarpeen virastojen päätösten sekä toimintapolitiikkojen panemiseksi täytäntöön; ehdotettava lainsäätäjälle jäsenvaltioiden velvoitteiden selkiyttämistä, jos oikeudellinen kehys ei riittävällä tavalla kata näitä sitoumuksia
3. varmistettava, että virastojen tekninen asiantuntemus ja muu potentiaali ovat jatkuvassa käytössä toimintapolitiikkojen laadinnan ja täytäntöönpanon tukena myös kansainvälisellä tasolla ja suhteessa EU:n ulkopuolisiin kumppaneihin.

Tavoiteajankohta: vuodesta 2021 alkaen.

Tilintarkastustuomioistuimen IV jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Alex Brenninkmeijerin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 28. heinäkuuta 2020.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Klaus-Heiner LEHNE
presidentti

Liitteet

Liite I – Luettelo tässä kertomuksessa käsitellyistä EU:n virastoista ja muista elimistä

Liite II – Luettelo EU:n virastojen kumppaneina toimivista komission pääosastoista ja muista elimistä

Liite III – Sidosryhmäkyselyn keskeiset tiedot ja tulokset

Tilintarkastustuomioistuin pyysi 34:ä virastoa toimittamaan luettelon sidosryhmistä ja poimi edustavan otoksen sidosryhmien pääryhmistä (kansalliset julkiset elimet, toimiala, EU:n toimielimet, kansalaisjärjestöt, tutkijat jne.). Tilintarkastustuomioistuin kutsui 2 500 sidosryhmän edustajaa osallistumaan kyselyyn ja sai noin 1 000 vastausta (vastausprosentti 40). Lähes puolet vastaajista oli hallintoneuvoston jäseniä.

Kyselyyn osallistuminen

Tärkeimmät kyselytulokset

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin, sidosryhmille osoitettu kysely; otoskoko = 1 000 vastausta 35 viraston ja muun elimen sidosryhmiltä.

Liite IV – Uutisartikkeleiden jakautuminen massadata-tekniikoita hyödyntävän analyysin perusteella

Europe Media Monitor (EMM) on täysin automaattinen järjestelmä, jota ylläpitää Euroopan komission yhteinen tutkimuskeskus (JRC) ja jolla analysoidaan julkisesti saatavilla olevia verkkoviestimiä. Se kerää ja koostaa päivittäin noin 300 000 uutisartikkelia eri puolilla maailmaa sijaitsevista valituista uutisportaaleista jopa 70 kielellä. Tilintarkastustuomioistuin analysoi yhteistyössä JRC:n kanssa tarkemmin EMM:ään²⁶ koottuja tietoja. Näin tilintarkastustuomioistuin sai tietoa kaikkia virastoja koskevien uutisartikkelien ilmestymistiheydestä, maantieteellisestä ja ajallisesta jakautumisesta sekä virastojen ja muiden EU:n ja kansallisten elinten välisestä suhdeverkostosta. Kyseessä oli ensimmäinen kokeilu, jossa tilintarkastustuomioistuin sovelsi massadatatekniikoita analysoidakseen EU:n virallisten asiakirjojen ja tietokantojen ulkopuolella olevia jäsentämättömiä ulkoisia tietoja ja hankki siten lisäevidenssiä tuloksellisuuden tarkastusta varten.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kokoamat tiedot, jotka perustuvat EMM:n koostamiin tietoihin tammikuusta 2018 heinäkuuhun 2019.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kokoamat tiedot, jotka perustuvat EMM:n koostamiin tietoihin tammikuusta 2018 heinäkuuhun 2019.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kokoamat tiedot, jotka perustuvat EMM:n koostamiin tietoihin tammikuusta 2018 heinäkuuhun 2019.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kokoamat tiedot, jotka perustuvat EMM:n koostamiin tietoihin tammikuusta 2018 heinäkuuhun 2019.

Liite V – Liittovaltion virastojen sääntelykehys Yhdysvalloissa ja Australiassa

Yhdysvallat

• Kaikkia virastoja koskeva yhteinen sääntely. 1) On olemassa puiteasetus:Government Performance and Results Act ‑laki (GPRA) vuodelta 1993; viimeisin GPRA:n nykyaikaistamista koskeva laki annettiin vuonna 2010. 2) Vuosittain kesäkuuhun mennessä päivitetään yleiskirje Circular Nº A-11. Preparation, Submission and Execution of the Budget. Osa 6. Federal Performance Framework: Strategic Planning, Annual Performance Plans and Reports.
• Virastojen on raportoitava kolmesta eri päämäärästä/tavoitteesta: 1) ensisijaiset pitkän aikavälin päämäärät, jotka edellyttävät virastojen välistä koordinointia, 2) kunkin viraston ensisijaiset päämäärät eli neljä tai viisi päämäärää, jotka on saavutettava kahden seuraavan vuoden aikana, ja 3) strategiset tavoitteet, joilla tarkoitetaan pitkän aikavälin tavoitteita, tuloksia ja vaikutuksia.
• Kolme GPRA-raportoinnin osatekijää: 1) viisivuotiset strategiset suunnitelmat, joihin on sisällytettävä viraston tehtävänmäärittely sekä pitkän aikavälin tulossuuntautuneet päämäärät, 2) vuotuiset tuloksellisuussuunnitelmat, joissa vahvistetaan varainhoitovuoden tuloksellisuutta koskevat päämäärät ja kuvataan, miten nämä päämäärät on tarkoitus saavuttaa ja miten saavuttaminen voidaan todentaa, ja 3) vuotuiset tuloksellisuuskertomukset, joissa tarkastellaan viraston onnistumista tai epäonnistumista tuloksellisuutta koskevien päämäärien saavuttamisessa (tulokset esitetään ohjelmakohtaisesti).
• Tuloksellisuustietojen osalta kongressin vastuuvapausmenettely perustuu seuraaviin seikkoihin: i) Government Accountability Office ‑tarkastuselimen (GAO) vuosikertomus; ii) Office of Management and Budget ‑viraston (OMB)²⁷ vuosikertomus senaatille, edustajainhuoneelle ja GAO:lle. Kertomuksessa määritetään, vastaavatko viraston ohjelmat tai toimet tuloksellisuudelle asetettuja päämääriä ja tavoitteita, ja yksilöidään saavuttamatta jääneet päämäärät (poikkeamat pyritään tämän jälkeen korjaamaan toimintasuunnitelmilla), ja iii) viraston suorittama vuotuisen tuloksellisuussuunnitelman ja vuotuisen tuloksellisuuskertomuksen konsolidointi osana kongressille esitettäviä talousarvioperusteluja.

Australia

• Kaikkia virastoja koskeva yhteinen sääntely: Public Governance, Performance and Accountability Act 2013 (PGPA-laki), 2. luku. Commonwealth entities and the Commonwealth, osa 2-3. Planning, performance and accountability, osio 3. Performance of Commonwealth entities.
• Kuvataan tavoitteiden saavuttamista ja raportoidaan siinä ilmenneistä eroista. Vastuuviranomaisen on 1) huolehdittava siitä, että organisaation tuloksellisuudesta tehtävänsä toteuttamisessa pidetään asianmukaisesti kirjaa ja kuvataan tätä tuloksellisuutta; 2) mitattava ja arvioitava organisaation tuloksellisuus; 3) laadittava organisaation tuloksellisuutta koskevat vuotuiset lausunnot viipymättä kunkin raportointikauden päätyttyä; 4) sisällytettävä tuloksellisuutta koskevat vuotuiset lausunnot parlamentissa esitettävään vuosikertomukseen.
• Tuloksellisuutta koskevien lausuntojen tarkastus. Tarkastuselimen pääjohtajalla on mahdollisuus tutkia organisaation tuloksellisuutta koskevia vuotuisia lausuntoja ja raportoida niistä. Kertomus on toimitettava parlamentin käsiteltäväksi.

Liite VI – Toimintoperusteinen budjetointi/kustannuslaskenta/johtaminen

Toimintoperusteisella budjetoinnilla tarkoitetaan sitä, että talousarviomäärärahat ja resurssit on järjestettävä käyttötarkoituksen mukaan niin, että ihmiset voivat nähdä, mitä toimintapolitiikkoja toteutetaan ja mitä toimia niiden sisällä toteutetaan, kuinka paljon rahaa kuhunkin niistä käytetään ja kuinka moni työskentelee niiden parissa (Euroopan komissio, EU:n talousarviosanasto).

Toimintoperusteisella kustannuslaskennalla tarkoitetaan kattavaa menetelmää, joka edellyttää, että kustannukset määritellään, kustannuksia varten on kohdentamismenetelmä ja kustannukset kohdennetaan eri toimintoihin. Toimintoperusteisen kustannuslaskennan yhteydessä yksilöidään organisaation toiminnot ja kohdennetaan kunkin toiminnon kustannukset ja resurssit kaikkiin tuotteisiin ja palveluihin todellisen kulutuksen mukaan.

Toimintoperusteiseen kustannuslaskentaan perustuva järjestelmä edellyttää kokonaiskustannuksia koskevien laskelmien tekemistä paitsi toiminnoittain myös kunkin palvelun osalta. Osittain ja kokonaan omarahoitteiset virastot perivät asiakkailtaan maksuja kattaakseen eri palveluista aiheutuvat kustannukset.

Toimintoperusteinen budjetointi liittyy talousarvioon ja toimintoperusteinen kustannuslaskenta käsittää taloudellisen osa-alueen. Ne sisältyvät laajemman toimintoperusteisen johtamisen käsitteeseen, jossa on pääasiassa kyse operatiivisesta toiminnasta. Toimintoperusteisen johtamisen olisi tarjottava virastoille välineet toiminnan suunnitteluun, valvontaan, raportointiin ja arviointiin. Tätä varten on määriteltävä ennalta tavoitteet, indikaattorit, panokset (henkilöstö- ja rahoitusresurssien osalta) sekä keskeiset toimet. Siten voidaan määrittää, miten toivotut tulokset saavutetaan, miten edistymistä kohti tavoiteltuja tuloksia voidaan mitata ja mitä resursseja tarvitaan näiden tulosten saavuttamiseksi (Euroopan komissio, Analytical Fiche N:o 21).

Tavoitteiden, toimien sekä talousarvio- ja tuotosindikaattoreiden lisäksi toimintoperusteisen johtamisjärjestelmän täytäntöönpano edellyttää a) selkeää vastaavuutta tavoitteiden, toimien ja indikaattoreiden välillä, b) tulos- ja vaikutusindikaattoreiden määrittelyä ja c) päätöksentekoprosessin todellisten arvojen jatkuvaa seurantaa.

Yhteisessä lähestymistavassa edellytetään, että virastot soveltavat systemaattisia toimintoperusteisen budjetoinnin ja toimintoperusteisen johtamisen järjestelmiä suunnitellessaan, valvoessaan ja arvioidessaan toimia (ks. kohta 40).

Liite VII – Luettelo virastoihin ja muihin elimiin liittyvistä tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksista vuosilta 2017–2019

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Liite VIII – EU:n virastojen ja muiden elinten talousarvion rakenne (2018)

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Lyhenteet

ABB: Toimintoperusteinen budjetointi (Activity-based budgeting)

ABC: Toimintoperusteinen kustannuslaskenta (Activity-based costing)

ABM: Toimintoperusteinen johtaminen (Activity-based management)

AMIF-rahasto: Turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahasto (Asylum, Migration and Integration Fund)

DGT: Käännöstoimen pääosasto

EMM: Europe Media Monitor

ETIAS: EU:n matkustustieto- ja ‑lupajärjestelmä (European Travel Information and Authorisation System)

JRC: Euroopan komission yhteinen tutkimuskeskus (Joint Research Centre)

MRK: Monivuotinen rahoituskehys

OSA: Oikeus- ja sisäasiat

Pk‑yritykset: Pienet ja keskisuuret yritykset

PO CNECT: Viestintäverkkojen, sisältöjen ja teknologian pääosasto

PO DEFIS: Puolustusteollisuuden ja avaruusasioiden pääosasto

PO EAC: Koulutuksen, nuorisoasioiden, urheilun ja kulttuurin pääosasto

PO EMPL: Työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto

PO ENER: Energian pääosasto

PO ENV: Ympäristöasioiden pääosasto

PO FISMA: Rahoitusvakauden, rahoituspalvelujen ja pääomamarkkinaunionin pääosasto

PO GROW: Sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk‑yritystoiminnan pääosasto

PO HOME: Muuttoliike- ja sisäasioiden pääosasto

PO JUST: Oikeus- ja kuluttaja-asioiden pääosasto

PO MARE: Meri- ja kalastusasioiden pääosasto

PO MOVE: Liikenteen ja liikkumisen pääosasto

PO SANTE: Terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosasto

REFIT: Sääntelyn toimivuutta ja tuloksellisuutta koskeva ohjelma (Regulatory Fitness and Performance programme)

REMIT-asetus: Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) No 1227/2011 energian tukkumarkkinoiden eheydestä ja tarkasteltavuudesta (Regulation on wholesale energy market integrity and transparency)

SEUT: Sopimus Euroopan unionin toiminnasta

SIS: Schengenin tietojärjestelmä

Sanasto

Arviointi: Näyttöön perustuva arvio siitä, missä määrin olemassa oleva tukitoimi on 1) vaikuttava, 2) tehokas, 3) asianmukainen vallitseviin tarpeisiin nähden, 4) johdonmukainen sisäisesti ja muiden EU:n tukitoimien kanssa sekä 5) tuonut EU:n tason lisäarvoa.

Asiantuntija- ja verkostoitumiskeskus: Termiä käytetään kuvaamaan erillisviraston roolia tietyllä politiikanalalla. Erillisvirasto voi toimia keskuksena, joka edistää asiantuntemuksen jakamista ja tuo yhteen jäsenvaltioiden intressit niin, että voidaan löytää yhteisiä toimintapoliittisia ratkaisuja ja tehostaa yhteistyötä muiden eurooppalaisten ja kansainvälisten kumppaneiden kanssa.

EU:n virastojen verkosto: EU:n toimielinten ja jäsenvaltioiden erityisiä oikeudellisia, teknisiä tai tieteellisiä tehtäviä varten perustamien erillisvirastojen verkosto.

Hallintoneuvosto: Erillisviraston ylin hallintoelin. Hallintoneuvostolla on valvontatehtävä sekä kokonaisvastuu talousarviosta ja suunnittelusta, pääjohtajan nimittämisestä ja viraston tuloksellisuuden seurannasta.

Johdonmukaisuus: Viraston tehtävät ovat ajatuksellisesti johdonmukaiset muiden virastojen ja EU:n yksiköiden tehtäviin nähden, joten sen on loogista olla osa yhtenäistä ja toimivaa EU:n hallintoa, joka palvelee selkeästi yksilöitävissä olevia toimintapoliittisia tavoitteita.

Johtokunta: Erillisviraston ohjausryhmä, joka valvoo hallintoneuvoston päätösten valmistelua ja täytäntöönpanoa.

Lainsäätäjä: Euroopan parlamentti ja neuvosto.

Monialainen arviointi: Samalla politiikanalalla toimivien ja toisiaan tukevia toimia toteuttavien useiden virastojen ja emopääosastojen tuloksellisuuden arviointi. Tavoitteena on kartoittaa mahdolliset synergiat ja mittakaavaedut sekä poistaa riskejä, jotka koskevat muun muassa päällekkäisyyksiä, toimintapolitiikan hajanaisuutta, suhteettomuutta ja tehtävien laajentumista yli alkuperäisen tarkoituksen.

Monivuotinen rahoituskehys (MRK): EU:n pitkän aikavälin talousarvio, joka kattaa seitsemän vuotta. Nykyinen MRK kattaa vuodet 2014–2020. MRK:ssa asetetaan rajat sille, kuinka paljon varoja EU käyttää eri toiminnanaloilla. EU käyttää MRK:ta poliittisten painopisteidensä tukemiseen ja sen varmistamiseen, että EU täyttää kansalaisilleen antamansa sitoumukset.

Palvelutasosopimus: Loppukäyttäjän ja palveluntarjoajan välinen sopimus.

Päättymislauseke: Säännös, jossa määritellään tilanteet, joissa viraston tehtävät voidaan lopettaa.

Relevanssi: Viraston tehtävät ovat toimintapoliittisten tavoitteiden saavuttamisen kannalta tarkoituksenmukaiset.

Tarkistuslauseke: Säännös, jossa vahvistetaan tilanteet, joissa viraston tehtäviä olisi tarkistettava ja mukautettava.

Vaikutustenarviointi: Selvitys siitä, tarvitaanko EU:n toimia, ja siitä, millaisia mahdollisia vaikutuksia käytettävissä olevilla vaihtoehdoilla on.

Valtuutussopimus: Sopimus, jossa määritellään komission erillisvirastoille toimintapolitiikan toteuttamista varten osoittamat toimet, komission ja erillisvirastojen väliset suhteet sekä noudatettavat säännöt.

Vastuuvapausmenettely: Euroopan parlamentti päättää vapauttaa komission tietyn talousarvion hallinnointiin liittyvästä vastuusta ja antaa lopullisen hyväksyntänsä talousarvion toteuttamiselle neuvoston esittämän suosituksen ja Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksen perusteella.

Yhteinen lähestymistapa: Joukko ohjaavia periaatteita, joita EU paransi vuonna 2012 lisätäkseen erillisvirastojen johdonmukaisuutta, vaikuttavuutta ja tilivelvollisuutta.

Yhtenäinen ohjelma-asiakirja: Jokaisen erillisviraston laatima ja komission tarkistama vakiomuotoinen asiakirja. Se kattaa sekä viraston talousarviota koskevan että operatiivisen suunnittelun ja ohjaa näin ollen viraston työtä ja sen resurssien kohdentamista.

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi IV tarkastusjaosto, jonka erikoisalat ovat markkinoiden sääntely ja kilpailukykyinen talous. Tarkastusjaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Alex Brenninkmeijer. Tarkastus myös toimitettiin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Alex Brenninkmeijerin johdolla. Siihen osallistuivat kabinettiavustaja Di Hai, toimialapäällikkö Friedemann Zippel, tehtävävastaava Eddy Struyvelt sekä tarkastajat Joaquín Hernández Fernández, Arunas Juozulynas, Sevdalina Todorova, Julio Cesar Santin Santos, Benedicte Hemelaer, Christine Becker ja Janis Gaisonoks. Massadatahankkeesta vastasivat datatutkijat Claudia Albanese, Zsolt Varga ja Emmanuele Fossati. Kielellisissä kysymyksissä avusti Thomas Everett.

Loppuviitteet

¹ Virkamiehiä, väliaikaisia toimihenkilöitä ja sopimussuhteisia toimihenkilöitä sekä kansallisia asiantuntijoita.

² Tässä kertomuksessa käytetään tilan säästämiseksi kaikista virastoista lyhenteitä. Virastojen koko nimet esitetään liitteessä I).

³ Komission yksiköiden valmisteluasiakirja (SWD(2017) 350).

⁴ Euroopan komissio, Eurooppalainen hallintotapa – Valkoinen kirja, COM(2001) 428 final, ja Paremman sääntelyn suuntaviivat, 2015.

⁵ Euroopan komissio, Evaluation of the EU agencies under the remit of DG Employment: Eurofound, Cedefop, ETF and EU‑OSHA, maaliskuu 2018.

⁶ Tilintarkastustuomioistuimen nopea tilannearvio viiden prosentin henkilöstövähennyksen täytäntöönpanosta, 2017.

⁷ EMA, CAAR 2018, tiettyä seikkaa painottava kappale.

⁸ Ks. myös virastoja koskeva Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2018.

⁹ Analysis and assessment of the Europol Consolidated Annual Activity Report 2018.

¹⁰ Esim. erityiskertomus 10/2019: EU:n laajuiset pankkien stressitestit: pankeista annettujen tietojen määrä on ennennäkemättömän suuri, mutta koordinointia ja riskien painottamista on lisättävä.

¹¹ EUIPOn budjettikomitea; SRB:n johtokunta täysistunnossaan; CPVO:n hallintoneuvosto.

¹² Euroopan tilintarkastustuomioistuimen lausunto 1/2019 ja lausunto 3/2019.

¹³ SWD(2015) 62 final, 13.3.2015.

¹⁴ Katsaus 7/2019 kestävyysraportoinnista: EU:n toimielinten ja virastojen tilanteen kartoitus.

¹⁵ Asiat 9/56 ja 10/56, Meroni & Co, Industrie Metallurgiche v. korkea viranomainen, Kok. 1957-58, s. 133.

¹⁶ Asia C-270/12, Yhdistynyt kuningaskunta v. Euroopan parlamentti ja neuvosto, 2014.

¹⁷ CPVO, EUIPO ja SRB.

¹⁸ Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2018 vuosikertomus EU:n virastoista, kohta 3.14.8.

¹⁹ Ks. myös Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus 20/2019: EU:n rajavalvontaa tukevat tietojärjestelmät – tehokas väline, mutta tietojen ajantasaisuuteen ja täydellisyyteen on kiinnitettävä enemmän huomiota.

²⁰ Asiassa T-837/16 7. maaliskuuta 2019 annettu tuomio.

²¹ Ks. myös tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus 24/2019 Muuttajien turvapaikka-, siirto- ja palauttamismenettelyt: Aika puuttua tehokkaammin tavoitteiden ja tulosten välisiin eroihin.

²² EASO-asetus (EU) N:o 439/2010, 15 artikla.

²³ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1907/2006 kemikaalien rekisteröinnistä, arvioinnista, lupamenettelyistä ja rajoituksista (REACH) (EUVL L 396, 30.12.2006, s. 1).

²⁴ Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V., Hintergrund und Erläuterungen zur REACH-Registrierung: Großunternehmen verstoßen gegen das EU‑Chemikalienrecht und gefährden damit Mensch und Umwelt, 20. toukokuuta 2019.

²⁵ Ks. myös Merijn Chamon ja Valerie Demedts, Constitutional limits to the EU agencies’ external relations teoksessa The External Dimension of EU Agencies and Bodies (2019).

²⁶ Ks. yksityiskohtaisempi kuvaus Europe Media Monitor (EMM) ‑palvelusta: https://ec.europa.eu/jrc/en/scientific-tool/europe-media-monitor-newsbrief.

²⁷ Office of Management and Budget (OMB) on Yhdysvaltain presidentin toimeenpanoviraston yksikkö, joka hallinnoi Yhdysvaltojen liittovaltion talousarviota ja valvoo liittovaltion virastojen toimintaa.

²⁸ Komission delegoitu asetus (EU) 2019/715, annettu 18 päivänä joulukuuta 2018, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU, Euratom) 2018/1046 70 artiklassa tarkoitettuja, SEUT-sopimuksen ja Euratomin perustamissopimuksen nojalla perustettuja elimiä koskevasta varainhoidon puiteasetuksesta (EUVL L 122, 10.5.2019, s. 1–38).

²⁹ Ks. vaikutustenarvioinnin s. 54–56: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52012SC0166&from=EN

³⁰ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2019/1381, annettu 20 päivänä kesäkuuta 2019, elintarvikeketjuun sovellettavan EU:n riskinarvioinnin avoimuudesta ja kestävyydestä sekä asetuksen (EY) N:o 178/2002 ja kahdeksan muun alakohtaisen säädöksen muuttamisesta.

³¹ Ks. myös tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 24/2019: Muuttajien turvapaikka-, siirto- ja palauttamismenettelyt: Aika puuttua tehokkaammin tavoitteiden ja tulosten välisiin eroihin.

³² Nykyiseen toimintakehykseen (2018–2022) sisältyvät rikoksen uhrit ja oikeussuojan saatavuus; tasa-arvo ja kaikenlainen syrjintä; tietoyhteiskunta ja erityisesti yksityiselämän kunnioittaminen ja henkilötietojen suoja; oikeudellinen yhteistyö, lukuun ottamatta yhteistyötä rikosasioissa; maahanmuutto, rajat, turvapaikka-asiat sekä pakolaisten ja maahanmuuttajien kotouttaminen; rasismi, muukalaisviha ja niihin liittyvä suvaitsemattomuus; lapsen oikeudet; romanien integroiminen ja sosiaalinen osallisuus.

³³ (Frontex) Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/1624, annettu 14. syyskuuta 2016; (EMSA) Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/1625, annettu 14 syyskuuta 2016; (EFCA) Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/1626, annettu 14. syyskuuta 2016.

³⁴ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 439/2010, annettu 19 toukokuuta 2010, Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston perustamisesta.

³⁵ Tilanne 31. joulukuuta 2019.

³⁶ Esitys Euroopan unionin yleiseksi talousarvioksi varainhoitovuodeksi 2020, Working Document Part III – Bodies set up by the EU having legal personality and public-private partnership (valmisteluasiakirjan osa III – EU:n perustamat oikeushenkilöitä olevat elimet sekä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus).

³⁷ Kahta täysin omarahoitteista virastoa lukuun ottamatta Euroopan parlamentti myöntää neuvoston suosituksesta vastuuvapauden kaikille muille erillisvirastoille talousarvioiden toteuttamisesta.

Tarkastuksen eteneminen

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2020

TEKIJÄNOIKEUDET

© Euroopan unioni, 2020.

Datan ja asiakirjojen uudelleenkäyttöä koskevat Euroopan tilintarkastustuomioistuimen periaatteet pannaan täytäntöön avoimen datan politiikkaa ja asiakirjojen uudelleen käyttämistä koskevalla Euroopan tilintarkastustuomioistuimen päätöksellä 6-2019.

Ellei toisin ilmoiteta (esimerkiksi yksittäisissä tekijänoikeusilmoituksissa), Euroopan tilintarkastustuomioistuimen sisältöihin, jotka EU omistaa, myönnetään käyttöoikeudet Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licence ‑käyttöoikeuden nojalla. Tämä merkitsee, että uudelleenkäyttö on sallittua, jos sisällön tuottaja mainitaan asianmukaisesti ja sisältöön tehdyistä muutoksista ilmoitetaan. Uudelleenkäyttäjä ei saa vääristää asiakirjojen alkuperäistä merkitystä tai sanomaa. Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa mistään seurauksista, jotka johtuvat uudelleenkäytöstä.

Uudelleenkäyttäjän on hankittava tarvittavat lisäoikeudet, jos tietyssä sisällössä (esimerkiksi Euroopan tilintarkastustuomioistuimen henkilöstöstä otetuissa valokuvissa) esitetään tunnistettavissa olevia henkilöitä tai jos sisällössä on mukana kolmansien tahojen töitä. Jos tällainen lisäoikeus saadaan, yllä mainittu yleinen käyttöoikeus peruuntuu. Lisäoikeutta koskevassa luvassa on selvästi ilmoitettava käyttöoikeuden rajoitukset.

Jos sisällöt eivät ole EU:n omaisuutta, voi olla, että lupa niiden käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä suoraan asianomaisilta tekijänoikeuksien haltijoilta:

Kaaviot 3 ja 5: Kuvakkeet: Pixel perfect, https://flaticon.com.

Tietokoneohjelmistot tai asiakirjat, joihin kohdistuu teollisoikeuksia, kuten patentteja, tavaramerkkejä, rekisteröityjä malleja, logoja ja nimiä, eivät kuulu Euroopan tilintarkastustuomioistuimen uudelleenkäyttöperiaatteiden piiriin, eikä niiden käyttöön anneta lupaa.

EU:n toimielinten verkkosivuilla (joiden verkkotunnuksen loppuosa on europa.eu) on linkkejä ulkopuolisille verkkosivuille. Koska Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa näistä sivustoista, on suositeltavaa, että tutustutte niiden tietosuoja- ja tekijänoikeusperiaatteisiin.

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logon käyttäminen

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logoa ei saa käyttää ilman tilintarkastustuomioistuimen ennakkosuostumusta.

Yhteydenotot EU:hun

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Tietoa EU:sta

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1952 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp/fi) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.