L'avenir des agences de l'UE – La souplesse et la coopération pourraient être renforcées

Synthèse

Régis par le droit public européen, les agences décentralisées et autres organismes (ci-après les «agences») de l'UE sont des organismes dotés d'une personnalité juridique propre qui les distingue des institutions de l'UE. Il existe actuellement 37 agences de l'UE établies dans 23 États membres et chargées d'un large éventail de questions présentant un intérêt pour les citoyens européens. La plupart ont été créées entre 2000 et 2010. Elles sont actives entre autres dans les domaines de la sécurité aérienne, de la sécurité alimentaire, de la formation professionnelle, de l'égalité des chances, de la stabilité des secteurs financier et bancaire, de l'environnement, de la protection des animaux, des migrations et des contrôles aux frontières. En 2018, leur budget annuel s'est élevé au total à 4,0 milliards d'euros (soit 2,8 % du budget général de l'UE). Cette même année, les agences employaient ensemble un total de 8 957 agents (à savoir 13,4 % de tout le personnel de l'UE).

Jusqu'à présent, nous nous étions essentiellement intéressés à la performance d'agences prises individuellement; il s'agit donc ici de la première évaluation globale de la Cour concernant les conditions mises en place par l'UE pour veiller à ce que les agences mettent efficacement en œuvre ses politiques au bénéfice de tous les citoyens. Les agences de l'UE se caractérisent par la grande diversité de leurs structures de gouvernance, de leurs mandats et de leurs missions. De plus, différentes agences ont été créées pour répondre à divers types de problèmes. Cela complique l'évaluation de leur performance globale. Elles ont toutefois une finalité commune: mettre en œuvre la politique de l'UE et faciliter la coopération européenne dans l'intérêt des citoyens de l'Union.

Cet audit a été réalisé en réponse à l'intérêt manifesté par le Parlement européen, la Commission européenne et les agences de l'UE elles-mêmes. Le présent rapport vise à susciter une discussion concernant la gestion, par l'UE, de la performance de ses agences à l'avenir. Il s'appuie sur les connaissances que nous avons acquises dans le cadre de nos audits financiers annuels relatifs aux agences et d'audits de la performance précédents concernant certaines d'entre elles. Nous avons complété ces sources par un examen approfondi de documents essentiels des institutions et de toutes les agences de l'UE, des entretiens avec des membres clés du personnel de la Commission et des agences, une enquête à grande échelle auprès des parties prenantes des agences, la consultation de deux panels d'experts et de parties prenantes, une analyse reposant sur des mégadonnées concernant la présence des agences dans les médias et une comparaison entre le cadre de performance en place dans l'UE pour les agences et les cadres instaurés aux États-Unis et en Australie.

Notre question d'audit générale vise à déterminer si la Commission et les agences ont mis en place les conditions appropriées pour assurer la performance des agences de l'UE. Nous avons relevé deux critères essentiels pertinents pour toutes les agences. Le premier est la souplesse nécessaire pour contribuer à l'exécution des politiques pertinentes de l'UE et à la coopération européenne, notamment lorsque cette politique a une vaste portée et qu'elle est susceptible de changer dans un contexte mondial complexe. Cette souplesse était l'un des objectifs de l'approche commune arrêtée par la Commission, le Conseil et le Parlement en 2012, qui imposait une évaluation régulière de toutes les agences. Dans la pratique, cet objectif n'a toutefois été que partiellement atteint et nous avons constaté un manque de souplesse en ce qui concerne la création, le fonctionnement et l'éventuelle dissolution des agences.

Le second critère de performance des agences auquel nous nous sommes intéressés est la mesure dans laquelle elles agissent en tant que centres d'expertise et de mise en réseau pour la mise en œuvre des politiques de l'UE. Cela suppose une gouvernance bien organisée ainsi qu'une bonne coopération. Nous avons relevé des cas de dispositifs de gouvernance trop complexes ou présentant des faiblesses et avons constaté que les informations sur la performance étaient centrées sur les réalisations et les activités plutôt que sur la contribution à la mise en œuvre de la politique concernée. Par ailleurs, notre audit a montré que le manque de coopération et/ou de soutien de la part des États membres, de l'industrie, de la Commission ou des autres agences empêche certaines agences de remplir pleinement leur rôle.

Nous recommandons à la Commission et aux agences:

1. de veiller à ce que la pertinence, la cohérence et la souplesse soient assurées lors de la création des agences;
2. d'allouer les ressources de façon plus souple;
3. d'améliorer la gouvernance, l'obligation de rendre compte et la communication d'informations sur la performance;
4. de renforcer le rôle des agences en tant que centres d'expertise et de mise en réseau.

Introduction

Diversité des agences de l'UE

Régis par le droit public européen, les agences décentralisées et autres organismes (ci-après les «agences») de l'UE sont des organismes dotés d'une personnalité juridique propre qui les distingue des institutions de l'UE. Elles sont chacune instituées par un acte de droit dérivé. Il existe des agences de différentes formes juridiques: six agences exécutives de la Commission et 37 agences décentralisées de l'UE. Les agences exécutives agissent comme des filiales de la Commission et exécutent des tâches spécifiques pour le compte de cette dernière. Dans le présent rapport, le terme «agences» désigne les agences décentralisées et autres organismes de l'UE, sauf indication contraire.

Les agences sont créées par le législateur (à savoir le Conseil et le Parlement) sur proposition de la Commission, pour une durée indéterminée. Elles sont dirigées par un conseil d'administration composé, entre autres, de représentants des États membres et de la Commission. Elles contribuent à la mise en œuvre des politiques de l'UE et soutiennent la coopération entre celle-ci et les gouvernements nationaux par la mise en commun de connaissances techniques.

Source: Budget général 2018 de l'UE et budgets 2018 des agences (données compilées par la Cour des comptes européenne).

En 2018, le budget total de toutes les agences (à l'exception du CRU) s'est établi à 4,0 milliards d'euros, soit 2,8 % du budget général de l'UE (voir figure 1). La dénomination complète de toutes les agences mentionnées dans le présent rapport figure à l'annexe I. Le budget 2018 du CRU, qui a pour mission spécifique de mettre en place un fonds de résolution financé par les établissements de crédit, s'est élevé à 6,9 milliards d'euros (0,1 milliard d'euros pour le budget administratif du CRU et 6,8 milliards d'euros pour le Fonds). En 2018, les agences étaient présentes dans 23 États membres (voir figure 2) et employaient 8 957 agents¹ (soit 13,4 % de l'ensemble du personnel des institutions et agences de l'UE, voir figure 3) provenant de tous les États membres.

Source: Cour des comptes européenne.

Source: Cour des comptes européenne.

Les premières agences (Cedefop et Eurofound²) ont été créées en 1975. À la suite de l'entrée en vigueur en 1987 de l'Acte unique européen, qui visait l'achèvement du marché intérieur au plus tard en 1992, plusieurs autres agences ont été instituées dans les années 1990, mais la plupart l'ont été au cours de la première décennie du nouveau millénaire (voir figure 4).

Note: L'année indiquée est celle de l'entrée en vigueur du règlement fondateur de l'agence.

Source: Rapport annuel de la Cour des comptes européenne sur les agences de l'UE relatif à l'exercice 2018.

Les agences ont été créées au gré de l'apparition de besoins spécifiques. Un grand nombre d'entre elles ont été instituées ou se sont vu confier des responsabilités supplémentaires à la suite d'une crise (par exemple: l'ABE, l'AEAPP, l'AEMF et le CRU dans le secteur financier; l'EASO et Frontex pour les questions migratoires et le contrôle des frontières; ainsi que l'AESM et l'AECP pour la sécurité maritime et le contrôle de la pêche). La plupart des agences ont été créées en tant que nouveaux organes pour reprendre des responsabilités jusqu'alors exercées par la Commission et/ou par les États membres. La Commission a justifié leur création par la nature hautement technique des tâches concernées ou par un souci d'efficience, en faisant valoir qu'un organe spécialisé peut non seulement remplir les mêmes missions de manière plus efficiente ou plus souple, mais est également mieux à même d'attirer du personnel spécialisé et qualifié et de développer les compétences. Certaines agences (comme Europol, l'ABE, l'AEAPP et l'AEMF) ont succédé à des organismes multinationaux au niveau européen.

Les agences peuvent être regroupées selon différents critères, par exemple en fonction de leurs principales tâches et responsabilités:

1. un premier groupe est constitué d'agences qui soutiennent le marché intérieur et la réalisation d'objectifs sanitaires et environnementaux en matière d'enregistrements, de certifications et d'autorisations au niveau de l'UE (par exemple, l'OCVV, l'AESA, l'ECHA, l'AFE, l'OUEPI, l'EFSA et l'EMA);
2. un deuxième groupe, constitué d'agences exerçant des mandats dans les domaines de la sécurité et de la justice (par exemple, le CEPOL, l'EASO, Eurojust, Europol et Frontex), assume davantage de responsabilités opérationnelles et aide les États membres en coordonnant des activités conjointes;
3. un troisième groupe d'agences exerce principalement des responsabilités en matière de réglementation et de surveillance (par exemple, l'ACER, l'ABE, l'AEAPP et l'AEMF, qui élaborent des normes techniques pour les secteurs énergétique et financier et développent une pratique commune en matière de surveillance dans l'ensemble de l'UE);
4. enfin, un dernier groupe est chargé d'aider les institutions de l'UE et les États membres à élaborer des politiques fondées sur des données probantes, principalement par la recherche et par la collecte et l'analyse de données (on y retrouve par exemple le Cedefop, l'EIGE et la FRA).

Passage d'une orientation sur la conformité à une focalisation sur la performance

Les agences sont chacune instituées par un acte fondateur distinct et spécifique. Compte tenu du caractère singulier de leurs activités, il peut y avoir des différences entre elles concernant, par exemple, le modèle de gouvernance, les sources de financement ou les obligations d'évaluation.

En 2012, le Parlement, le Conseil et la Commission ont signé une déclaration et une approche communes sur les agences, marquant une étape dans le passage d'une gestion axée sur les aspects financiers et la conformité aux règles à une gestion davantage centrée sur la performance. L'approche commune soulignait que les directeurs d'agence devraient, de façon plus claire, être tenus de rendre compte de la performance. Elle proposait, entre autres, de mettre en place une structure de gouvernance à deux niveaux lorsque cela pourrait se traduire par un gain en efficacité (conseil d'administration et conseil exécutif), des programmes de travail annuels et pluriannuels, des rapports annuels d'activités, des indicateurs de performance pour les agences et leurs directeurs, ainsi que des systèmes d'établissement du budget et de gestion par activité (EBA/GPA) et des évaluations externes périodiques.

Par ailleurs, la Commission a élaboré plusieurs outils pour renforcer le développement d'un cadre de gestion et de suivi axé sur la performance. Parmi ces outils figurent: un règlement financier-cadre pour les agences (publié en 2013 et abrogé et remplacé en 2019), des lignes directrices sur l'élaboration des documents uniques de programmation (DOCUP), qui combinent le programme de travail annuel des agences et un programme de travail triennal glissant, des lignes directrices (publiées en 2014 et révisées en 2020) sur l'élaboration des rapports annuels d'activités consolidés (RAAC), établissant son dernier cadre en date relatif au budget des agences, à leur planification, à l'établissement de leurs rapports et à leur gouvernance, ainsi que des lignes directrices et la «boîte à outils» pour une meilleure réglementation (en 2017).

Le réseau des agences de l'UE, créé par celles-ci afin de renforcer leur visibilité et de dégager les synergies possibles, a également contribué à une culture davantage orientée sur la performance. En 2012, le réseau des agences de l'UE a mis en place le réseau de développement des performances, qui facilite activement l'échange de pratiques, la coopération sur des questions liées à la performance et, dans la mesure du possible, le partage de services. Le réseau de développement des performances a élaboré en 2018 des outils tels que le manuel d'évaluation pour les agences et une boîte à outils d'autoévaluation pour la mise en œuvre des orientations fondées sur la performance/les résultats, et il met actuellement au point une base de données des indicateurs de performance clés.

Malgré leurs différents niveaux de développement, les outils et mesures relatifs à la performance susmentionnés ont induit une tendance croissante à l'harmonisation et à la cohérence parmi les agences toujours plus nombreuses. Parallèlement, ces outils et mesures ont également entraîné, pour chacune des agences, une production abondante d'informations centrées sur ses activités et ses réalisations.

Étendue et approche de l'audit

Notre question d'audit générale vise à déterminer si des conditions appropriées ont été mises en place pour que les agences soient performantes. À une époque où l'UE ajuste ses priorités stratégiques et ses ressources limitées pour mettre en œuvre ses politiques dans l'intérêt des citoyens, le présent rapport vise à susciter une discussion concernant sa gestion de la performance de ses agences à l'avenir. Nous avons centré notre attention sur les deux critères ci-après:

1. La manière dont les agences sont créées, fonctionnent et sont éventuellement dissoutes (à savoir leur cycle de vie) devrait offrir la souplesse requise pour contribuer à la mise en œuvre des politiques de l'UE et renforcer la coopération au niveau européen. En d'autres termes:
1. confier des tâches à une agence devrait constituer la meilleure option, par comparaison avec leur attribution à la Commission elle-même ou (en vertu du principe de subsidiarité) aux États membres;
2. la pertinence et la cohérence des agences existantes devraient être évaluées régulièrement afin de réaliser d'éventuelles synergies et économies d'échelle;
3. les agences ont besoin de ressources humaines et financières suffisantes pour remplir leur mandat et s'acquitter de toutes leurs tâches;
4. le processus de planification régissant les travaux de chaque agence devrait être suffisamment souple pour lui permettre de s'adapter aux environnements en mutation rapide.
2. Les agences devraient pleinement exploiter leur potentiel en tant que centres d'expertise et de mise en réseau afin de promouvoir le partage de connaissances spécialisées, d'unir les États membres dans la poursuite d'intérêts et d'objectifs stratégiques communs lorsque cela est possible et d'assurer une fonction de réseau pour une coopération renforcée avec d'autres partenaires européens et internationaux. Cela suppose:
1. une structure de gestion adaptée aux finalités;
2. des dispositifs adéquats en matière d'obligation de rendre compte, qui associent les parties prenantes;
3. une bonne communication avec les parties prenantes et avec les citoyens de l'UE;
4. une coopération efficace avec d'autres organismes, tant publics que privés, aux niveaux national, européen et international.

Nous avons établi notre ensemble de critères à partir des règlements spécifiques des agences, du règlement financier-cadre, des lignes directrices et de la «boîte à outils» de la Commission pour une meilleure réglementation³, de la déclaration et de l'approche communes, de la feuille de route relative aux suites à donner à l'approche commune concernant les agences décentralisées de l'Union européenne, ainsi que d'autres prescriptions fournies par le réseau des agences de l'UE.

L'audit a été réalisé entre mars et septembre 2019. Il a couvert les agences décentralisées de l'UE et leurs directions générales (DG) partenaires à la Commission (voir annexe II). Nous ne mentionnons les agences exécutives de la Commission qu'à des fins de comparaison, le cas échéant.

Nous avons collecté des éléments probants par différents moyens:

• un examen des documents clés de toutes les agences (règlements de base, rapports annuels, documents de programmation, rapports d'évaluation et d'audit, analyses d'impact, procès-verbaux de réunions des conseils d'administration, etc.);
• plus de 250 entretiens avec des managers et des agents clés de 21 agences et de 10 DG de la Commission, qui sont les DG partenaires de 32 agences;
• une enquête auprès de 2 500 parties prenantes des agences (voir annexe III), y compris des membres des conseils d'administration, des fonctionnaires des États membres, des représentants de l'industrie et d'organisations de consommateurs, des ONG et des universitaires. Les agences elles-mêmes nous ont fourni la liste des parties prenantes, mais nous avons opéré la sélection finale, en veillant à ce que tous les principaux groupes de parties prenantes soient représentés. Nous avons reçu 1 000 réponses;
• une analyse reposant sur des mégadonnées concernant les références faites aux agences dans la presse, telles qu'elles ont été répertoriées par Europe Media Monitor (EMM) de janvier 2018 à juillet 2019 (voir annexe IV). Cette série de données contenait plus de 200 000 articles de presse mentionnant les agences et provenant de plus de 5 000 sources d'information différentes issues de plus de 160 pays;
• deux tables rondes avec des universitaires et des acteurs de terrain de la Commission, du Conseil et du Parlement. Les tables rondes ont été organisées en juin et en septembre 2019. Une invitation ouverte a été envoyée à plus de 40 universitaires et acteurs de terrain qui ont une expérience en matière de gestion des agences de l'UE ou ont produit des publications à leur sujet. Quinze d'entre eux ont participé aux tables rondes. La DG Budget a également été représentée à la première table ronde, en qualité d'observatrice.

Observations

Le cycle de vie des agences manque de souplesse

La Commission n'étudie pas toujours clairement les autres solutions possibles lorsqu'elle propose de créer une agence

Avant de créer une nouvelle agence, la Commission doit évaluer si cela constitue le meilleur choix par rapport à d'autres solutions, consistant par exemple à recourir à la coopération intergouvernementale, à exécuter les missions elle-même, à les externaliser à des entités privées ou à ajuster celles d'une agence existante. Le choix de la meilleure solution doit être guidé par les besoins.

La politique de la Commission «pour une meilleure réglementation»⁴ dispose qu'une analyse d'impact est requise pour les initiatives susceptibles d'avoir une incidence économique, environnementale ou sociale importante (voir encadré 1). Avant de proposer la création d'une nouvelle agence, la Commission doit démontrer la valeur ajoutée de ce choix au moyen d'une analyse d'impact. Le comité d'examen de la réglementation (CER) de la Commission vérifie la qualité des projets d'analyse d'impact. En principe, un avis favorable de sa part est requis pour qu'une initiative puisse être présentée pour adoption par le collège des commissaires.

Depuis 2004, toutes les propositions de la Commission concernant la création d'une nouvelle agence ou d'un nouvel autre organisme, y compris les plus récentes, à savoir celles concernant le Parquet européen (2017) et l'AET (2018), ont été accompagnées d'une analyse d'impact. Le CER a émis un avis favorable dans le cas du Parquet européen, considérant que celui-ci était nécessaire et que ses objectifs et missions avaient été clairement établis. Par contre, en ce qui concerne l'AET, il a assorti d'une réserve son avis favorable sur l'analyse d'impact, estimant qu'elle n'avait pas clairement traité la question de la cohérence entre l'AET et les autres agences relevant de la DG EMPL (Cedefop, Eurofound, EU-OSHA et ETF), déjà considérée comme un cas de chevauchement dans le cadre d'une évaluation externe réalisée peu de temps auparavant⁵.

La création du CRU a été précédée, en 2012, d'une analyse d'impact concernant la directive relative au redressement des banques et à la résolution de leurs défaillances. L'analyse suggérait de mettre en place des collèges d'autorités de résolution avec l'assistance de l'ABE. Or, au final, une nouvelle agence a été créée pour garantir un fonctionnement efficace et cohérent du Mécanisme de résolution unique et pour gérer le Fonds de résolution unique.

La nécessité de l'autonomie et des dispositifs complexes en matière de gouvernance associés à une agence n'est pas toujours évidente. La GSA, en particulier, dispose d'une autonomie très limitée dans la pratique, puisque sa mission principale (qui absorbe 90 % de son budget) consiste à exploiter le système global de navigation par satellite Galileo dans le cadre d'une convention de délégation conclue avec la Commission. Plusieurs des parties prenantes qui ont répondu à notre enquête ont souligné que cela limitait les pouvoirs décisionnels du conseil d'administration de la GSA. Cette dernière met en œuvre la convention de délégation au moyen de plusieurs contrats complexes conclus avec des partenaires industriels et des entités du secteur public.

Enfin, nous avons relevé des exemples où la décision politique de créer une nouvelle agence a été prise avant même la proposition de la Commission et avant la réalisation de l'analyse d'impact (c'était le cas pour la FRA, l'EASO et l'AET).

La pertinence et la cohérence des agences existantes ne sont pas suffisamment réévaluées

La raison d'être de chaque agence doit être réévaluée à différents stades de son cycle de vie afin de vérifier si son existence est toujours nécessaire (pertinente) et si ses actions sont cohérentes par rapport à celles des autres agences et de leurs DG partenaires. La figure 5 illustre les multiples relations entre les agences et les DG. La réévaluation peut être effectuée de différentes manières:

1. par une évaluation indépendante de la performance de l'agence;
2. dans le cadre d'un «bilan de qualité» plus vaste couvrant l'ensemble du domaine d'action (voir point 27);
3. par une nouvelle analyse d'impact dans le cas d'une refonte du règlement fondateur d'une agence ou de l'adoption d'un règlement distinct lui confiant de nouvelles missions.

Note: La DG DEFIS est la DG partenaire de la GSA depuis le 1^er janvier 2020.

Source: Données compilées par la Cour des comptes européenne, sur la base de la classification figurant sur le site internet de la Commission.

Selon l'approche commune, l'acte fondateur d'une agence doit contenir soit une «clause de limitation dans le temps» soit une «clause de réexamen» permettant à la Commission de proposer la modification ou l'abrogation du règlement lorsqu'elle considère que l'existence de l'agence n'est plus justifiée au regard des objectifs qui lui ont été assignés (voir encadré 2). Sept ans après l'adoption de la déclaration et de l'approche communes, seules sept des 37 agences disposent d'une «clause de limitation dans le temps» dans leur règlement fondateur et 13, d'une «clause de réexamen».

Les règlements fondateurs de 13 agences ont été refondus entre 2015 et 2019, mais seules cinq des propositions de refonte (concernant l'Office l'ORECE, le CEPOL, l'AESA, l'ENISA et l'AFE) étaient accompagnées d'une analyse d'impact. Dans les cinq cas, le CER a finalement émis un avis favorable, mais a ajouté une ou plusieurs réserves. Trois autres propositions de refonte (relatives à l'ACER, à l'AECP et à l'EFSA) étaient étayées par une analyse d'impact ou un bilan de qualité réalisé(e) peu de temps auparavant à d'autres fins. Les cinq autres propositions de refonte ne reposaient sur aucune analyse d'impact: quatre d'entre elles (relatives au Cedefop, à Eurofound, à l'EU-OSHA et à Eurojust) concernaient une simple révision technique et la sixième (relative à Frontex) était considérée comme urgente, ce qui ne laissait pas le temps de réaliser une analyse d'impact.

Les règlements fondateurs de trois agences relevant de la DG EMPL (Cedefop, Eurofound et EU-OSHA) ont récemment fait l'objet d'une refonte. Dans les trois cas, la Commission a présenté la proposition de refonte avant de recevoir le rapport final d'une évaluation commune des agences. Malgré les critiques du Parlement sur l'absence de propositions spécifiques en vue de la fusion ou du regroupement géographique d'agences travaillant dans des domaines d'action connexes, le législateur a adopté les propositions de refonte. En outre, une nouvelle agence (l'AET) a été légalement constituée en 2019.

Jusqu'à présent, aucune agence n'a fait l'objet d'une fermeture, d'une fusion ou d'une modification importante de son champ d'action, à l'exception de l'Agence européenne pour la reconstruction, créée en 1999 et dissoute en 2008. Ces dix dernières années, la Commission a proposé à deux reprises de fusionner des agences pour des raisons de cohérence, sans toutefois obtenir l'accord du Parlement (voir encadré 3). La situation des agences de l'UE contraste fortement avec celle des agences exécutives de la Commission. Lorsqu'elle estime que l'existence d'une agence exécutive ne se justifie plus au regard de la bonne gestion financière, la Commission peut décider de la supprimer. La Commission a remanié plusieurs fois les responsabilités d'agences exécutives par le passé. Le dernier remaniement de ce type a eu lieu en 2013.

Les activités d'une agence de l'UE sont parfois aussi évaluées dans le cadre d'un bilan de qualité plus vaste couvrant l'ensemble du domaine d'action. De 2014 à 2019, la Commission a réalisé plusieurs bilans de qualité dans des domaines tels que les produits chimiques, le contrôle des pêches et la législation alimentaire générale. Ces bilans ont conduit à la codification du règlement fondateur de l'AECP et à une modification de celui de l'EFSA.

Selon l'approche commune, chaque agence de l'UE devrait être évaluée tous les cinq ans. La Commission devrait être responsable de l'organisation de ces évaluations et la clause de limitation dans le temps/de réexamen devrait être appliquée lors d'une évaluation sur deux.

Les règlements fondateurs de plusieurs agences n'ont pas encore été mis en conformité avec l'approche commune (voir figure 6):

• les règlements fondateurs de l'OCVV et du CdT ne prévoient pas d'évaluation obligatoire, tandis que les dernières refontes de ceux de l'ACER, de l'AFE, de l'OUEPI et d'Europol prévoient une première évaluation en 2020 (AFE), en 2021 (OUEPI), en 2022 (Europol) et en 2024 (ACER);
• même si l'approche commune dispose qu'une évaluation doit avoir lieu tous les cinq ans, la fréquence d'évaluation va de trois ans (CRU) à dix ans (EMA). Dans certains cas (EIGE, EASO et FRA), la fréquence d'évaluation est déterminée par le conseil d'administration. Le conseil d'administration de la FRA a décidé qu'une évaluation aurait lieu tous les cinq ans. Celui de l'EIGE a décidé en 2019 de reporter de deux ans l'évaluation prévue et d'utiliser le budget correspondant à d'autres fins;
• certains conseils d'administration d'agences (EASO, ECDC et AECP) et certaines agences (EIGE et FRA) organisent encore leurs propres évaluations qui, contrairement à ce que prévoit l'approche commune, ne sont donc pas pilotées par la Commission.

Source: Cour des comptes européenne.

Les projets de modification du mandat d'une agence sont parfois invoqués pour justifier le report d'une évaluation, la réduction de son étendue ou son remplacement pur et simple par une analyse d'impact de la Commission. À titre d'exemple, alors que son règlement fondateur prévoyait clairement une évaluation complète, l'AESA a limité l'étendue de son évaluation de 2018 au processus de planification, faisant valoir que la révision de son règlement fondateur par la Commission s'accompagnait d'une analyse d'impact.

La performance de chaque agence est évaluée individuellement, sauf dans le cas des agences relevant de la DG EMPL et des autorités européennes de surveillance. Lorsque plusieurs agences travaillent dans le même domaine d'action, une autre approche consisterait à réaliser des évaluations transversales de la performance (ou des bilans de qualité) pour apprécier la cohérence et la pertinence de leurs activités ainsi que leur contribution à la mise en œuvre des politiques, comme cela se fait aux États-Unis et en Australie (voir annexe V).

Dans le domaine de la recherche, la Commission n'a jamais évalué de manière approfondie la cohérence entre l'EIT et les agences exécutives opérant dans le cadre d'Horizon 2020, qui octroient des subventions de recherche. Les agences exécutives font l'objet d'évaluations distinctes et plus fréquentes (tous les trois ans).

Les agences risquent de ne pas disposer de ressources humaines et financières suffisantes

Pour atteindre ses objectifs, toute entité a nécessairement besoin de ressources humaines et financières suffisantes. La plupart des agences sont essentiellement financées sur le budget de l'UE. Huit agences (l'OUEPI, l'OCVV, le CdT, l'EMA, l'AESA, l'ECHA, l'AEMF et, depuis 2019, l'AFE) sont totalement ou en partie financées par les redevances ou honoraires qu'elles facturent pour les services fournis. Le CRU est entièrement financé par des contributions des établissements de crédit, tandis que l'ABE, l'AEAPP et l'AEMF sont en partie financées par des contributions des autorités compétentes nationales. L'encadré 4 explique le processus décisionnel relatif au budget annuel et au tableau des effectifs des agences.

Ces dix dernières années, le législateur ou la Commission ont confié des missions supplémentaires à de nombreuses agences par différents moyens:

• une révision de leurs règlements fondateurs;
• l'adoption d'un nouvel acte législatif (par exemple pour l'ACER, l'ECHA, l'EMA, l'eu-LISA et Frontex);
• la conclusion par l'Agence d'accords de niveau de service ou de conventions de délégation avec la Commission (par exemple pour l'AEE, Frontex, Europol et l'EASO).

Nous avons constaté que, lorsque la Commission confie de nouvelles missions à une agence, elle ne lui propose habituellement que peu de ressources humaines supplémentaires. Frontex et, dans une moindre mesure, l'EASO, qui opèrent dans des domaines prioritaires, font exception. En outre, une réduction générale de 5 % du personnel a été opérée dans toutes les institutions et agences de l'UE sur une période de cinq ans, en vertu d'un accord interinstitutionnel conclu en 2013. Étant donné que les nouvelles agences n'étaient pas concernées par cette réduction et que certaines agences existantes ont été autorisées à recevoir des emplois supplémentaires pour de nouvelles missions, le nombre total d'emplois dans les agences a malgré tout augmenté de 13,7 % entre 2013 et 2017⁶.

Généralement, les recettes de la plupart des agences partiellement autofinancées (EMA, AESA, etc.) augmentent en fonction de leur charge de travail, mais leurs effectifs, qui sont contrôlés par la Commission, ne suivent pas nécessairement cette hausse. La charge de travail de l'EMA liée aux activités couvertes par des redevances a par exemple augmenté de 31 % entre 2014 et 2018, mais ses effectifs ont diminué⁷. L'ECHA est confrontée à des problèmes particuliers, étant donné qu'elle ne dispose pas de recettes récurrentes et que celles provenant des redevances sont difficiles à prévoir.

Même lorsque des postes sont disponibles, plusieurs agences rencontrent des problèmes pour recruter et conserver du personnel. Frontex, qui s'est récemment vu attribuer un grand nombre de nouveaux postes, éprouve toutefois des difficultés pour recruter tout le personnel nécessaire et a enregistré des taux de vacance élevés en 2018 et en 2019. L'EASO a toujours peiné à attirer du personnel et ses taux de vacance sont constamment élevés. La GSA a du mal à recruter du personnel possédant les connaissances techniques requises. Les rémunérations plus faibles dans certains États membres constituent un obstacle de taille au recrutement.

Notre enquête auprès des parties prenantes a fait apparaître un lien manifeste entre la disponibilité de ressources appropriées et la performance des agences. Près de la moitié des parties prenantes qui ont répondu à notre enquête n'étaient pas d'accord avec l'affirmation «L'agence dispose de ressources humaines suffisantes», mais nous avons constaté de grandes différences d'une agence à l'autre. Plus de 75 % des parties prenantes de l'ACER et de l'ENISA n'étaient pas, voire pas du tout, d'accord, alors que cette proportion s'établissait à moins de 25 % chez celles du CRU, de l'OUEPI, de Frontex et de l'AECP. Une majorité des parties prenantes qui ont répondu estiment que la plupart des agences remplissent efficacement leur mandat, mais les avis étaient clairement partagés pour quatre agences où nous avons constaté un manque de ressources (l'ACER et l'ENISA) ou des difficultés à recruter (l'EASO et Frontex) (voir les résultats détaillés de l'enquête à l'annexe III).

Pour compenser la pénurie de postes ou d'experts nationaux, les agences sous-traitent de plus en plus des missions essentielles à des contractants privés dont elles peuvent ensuite devenir dépendantes. Prises dans leur ensemble, les agences employaient quelque 1 500 consultants en informatique et agents intérimaires en 2018. Cela génère des risques lorsque l'agence ne dispose pas de suffisamment d'agents qualifiés pour superviser les travaux des contractants. L'EASO, l'eu-LISA, l'EMA et la GSA se trouvent par exemple dans cette situation. Compte tenu de la complexité du cadre juridique régissant le recours au personnel externe, qui varie dans une certaine mesure d'un État membre à l'autre, il existe aussi des risques de litige et d'atteinte à la réputation. Nous avons relevé ce type de risques à l'Office de l'ORECE, à l'OCVV, à l'EASO, à l'AEMF, à l'OUEPI, à l'ABE, à l'AEAPP, à l'EIGE, à l'OEDT et au CRU⁸.

Ces dernières années, les conseils d'administration de certaines agences ont souligné les risques liés à l'insuffisance des ressources. En 2019, le conseil d'administration d'Europol a par exemple indiqué que le budget estimatif de 123,7 millions d'euros par an jusqu'en 2027 était insuffisant pour permettre à Europol d'accomplir pleinement sa mission, notamment en ce qui concerne les développements requis en matière de gestion de l'information et la fourniture d'un soutien opérationnel continu de haute qualité aux États membres⁹. Parmi les autres agences dont les conseils d'administration ont fait des remarques similaires figurent l'ACER, l'AEE et l'EMA (voir encadré 6).

Le processus de planification annuelle est long et n'est pas adapté aux environnements en mutation rapide

Conformément aux instructions de la Commission, les agences établissent chaque année un document unique de programmation (DOCUP), combinant leur programme de travail annuel et un plan triennal glissant. Chaque DOCUP est élaboré sous la responsabilité du directeur exécutif de l'agence et adopté par son conseil d'administration. Les commentaires formulés par la Commission sont pris en considération. De nombreuses agences continuent en outre à élaborer un plan stratégique à plus long terme (généralement quinquennal), comme l'exige leur règlement de base.

Le cycle de planification annuelle aboutissant à l'adoption du DOCUP est très long, la première version étant rédigée 18 mois avant le début de la période de planification. Il est particulièrement difficile pour les agences opérant dans un environnement très instable (telles que l'EASO, le CRU et Frontex – voir encadré 7) de planifier leur budget et leurs opérations si longtemps à l'avance. Certaines autres agences (telles que l'eu-LISA) rencontrent des problèmes similaires en raison des incertitudes juridiques auxquelles elles sont confrontées lorsqu'un nouvel acte législatif leur confie des missions supplémentaires (voir encadré 8). Malgré ces cas particuliers, un cycle de planification plus court peut être bénéfique pour toutes les agences.

Dans le cadre des cycles budgétaires et de planification annuels et pluriannuels, les agences prennent généralement toutes comme point de départ les activités, le budget et les ressources des années précédentes. D'ordinaire, les besoins annuels et les économies potentielles ne sont guère réexaminés. Les agences ne sont pas tenues de justifier à nouveau en détail les ressources requises pour chaque activité programmée. La Commission espère que l'utilisation des DOCUP telle qu'elle est prévue dans le nouveau règlement financier-cadre et dans sa communication d'avril 2020 à ce sujet permettra de suivre plus étroitement l'évolution des besoins. Cette utilisation devrait également éclairer l'évaluation des besoins (augmentation/diminution et/ou redéploiement des ressources) aux fins de l'élaboration d'un prochain cadre financier pluriannuel (CFP). Étant donné que ces développements sont, pour partie, intervenus après l'achèvement de nos travaux d'audit et que leur incidence éventuelle ne sera visible qu'à partir de 2021, nous n'avons pas évalué si le nouveau cadre avait déjà permis d'améliorer et de soutenir l'estimation des besoins budgétaires annuels des agences.

Le potentiel des agences à agir en tant que centres pour le partage de l'expertise et la mise en réseau n'est pas pleinement exploité

La composition des conseils d'administration ne permet pas toujours une prise de décision efficiente

Alors que les agences exécutives sont dirigées par un comité de direction plus restreint, généralement composé de cinq membres représentant les DG de la Commission, les agences comptent dans leur conseil d'administration de nombreux membres représentant divers intérêts, y compris, souvent, ceux des États membres, de la Commission, de la société civile et des entreprises. Leur structure de gouvernance plus complexe vise à concilier différents intérêts et à trouver un terrain d'entente permettant de dégager une solution «à l'échelle de l'Union». Elles peuvent donc agir en tant que centres d'expertise et de mise en réseau.

Le conseil d'administration d'une agence est sa plus haute instance de gouvernance interne (bien que le terme exact – «conseil des autorités de surveillance», «comité administratif», etc. – puisse varier d'une agence à l'autre). Il exerce un rôle de surveillance, ainsi qu'une responsabilité générale pour la stratégie, les questions relatives au budget et à la planification, la désignation du directeur exécutif et le suivi de la performance de l'agence.

Les États membres peuvent considérablement influer sur la stratégie et sur les opérations d'une agence grâce à leur position majoritaire au sein du conseil d'administration. Plus particulièrement, lorsque des besoins opérationnels et politiques exigent une coopération étroite entre États membres dans des domaines politiquement sensibles, le Conseil est incité à transférer la compétence à une agence de l'UE plutôt qu'à la Commission. Les membres des conseils d'administration qui représentent les États membres ne disposent pas d'un mandat pour engager leur gouvernement et ne peuvent donc garantir que celui-ci coopérera à la mise en œuvre des décisions prises par les agences (voir aussi points 71 à 74).

Les conseils d'administration de la plupart des agences sont composés d'un représentant par État membre et d'un ou plusieurs représentant(s) de la Commission. Les conseils d'administration de sept agences comptent également des membres votants désignés par le Parlement: ACER, ECDC, ECHA, AEE, EMA, OEDT et OUEPI.

La plupart des conseils d'administration comportent donc entre 30 et 35 membres, comme le montre la figure 7. Les agences relevant de la DG EMPL (Cedefop, Eurofound et EU-OSHA) ont un caractère «tripartite», chaque État membre désignant un représentant d'une organisation d'employeurs, un représentant d'une organisation de travailleurs et un agent de l'État. Leurs conseils d'administration et celui du CdT sont composés de 90 membres, ce qui complique la prise de décision et génère des coûts administratifs considérables. L'EIGE, l'EIT et (jusqu'en 2021) l'EFSA comptent moins de membres dans leur conseil d'administration. Dans la plupart des agences, le degré d'implication varie aussi fortement d'un membre de conseil d'administration à l'autre.

Source: Cour des comptes européenne.

Comme nous l'avons signalé dans de précédents rapports spéciaux¹⁰, la composition des conseils d'administration permet de garantir la prise en considération des points de vue nationaux, mais elle risque également de mettre à mal la dimension européenne dans le processus décisionnel des agences (voir encadré 9). En pratique, l'influence de la Commission va toutefois bien au-delà de ses droits de vote, puisque c'est elle qui propose le budget et le tableau des effectifs de toutes les agences, à l'exception de celles qui sont entièrement financées par des redevances.

Les autorités budgétaires demandent aux agences de rendre compte des questions d'ordre financier et de conformité, mais la performance est une préoccupation secondaire

L'autorité budgétaire de l'UE (composée du Parlement et du Conseil) est responsable de l'octroi de la décharge annuelle pour les comptes de la plupart des agences. Elle se concentre habituellement sur les questions d'ordre financier et de conformité et n'accorde guère d'attention à la performance des agences.

Les commissions sectorielles du Parlement supervisent les opérations des agences à un niveau élevé, essentiellement en auditionnant leurs directeurs exécutifs et en examinant leurs rapports annuels. Elles soumettent également des avis succincts à la commission du contrôle budgétaire dans le cadre de la procédure de décharge, mais la collecte et l'analyse d'informations sur la performance sont en réalité très limitées et ne concernent que des agences individuelles.

Quant au Conseil et à ses groupes de travail, c'est principalement aux DG partenaires qu'ils demandent de rendre des comptes sur la performance des agences.

Source: Cour des comptes européenne.

Les agences entièrement autofinancées (l'OUEPI, l'OCVV et le CRU, qui gère aussi le Fonds de résolution unique (FRU), dont les actifs nets ont atteint 33 milliards d'euros à la fin de 2019 après qu'il a perçu 7,8 milliards d'euros de contributions) sont soumises à un contrôle public encore plus limité. Bien qu'elles s'acquittent d'un mandat public qui leur est confié en vertu du droit de l'UE, ces agences sont essentiellement tenues de rendre compte aux membres de leurs propres instances¹¹, qui leur octroient la décharge annuelle, et uniquement de manière informelle au Parlement européen. En outre, l'OUEPI en particulier a accumulé de larges excédents, les recettes qu'il perçoit au titre des taxes et des tarifs étant souvent supérieures à ses dépenses. Nous avons commenté ces aspects dans les avis que nous avons rendus en 2019 sur les propositions de règlements financiers de l'OCVV et de l'OUEPI¹². Toutes les juridictions n'opèrent pas de la même manière que l'UE (voir figure 8). Le Congrès des États-Unis est par exemple l'autorité de décharge pour toutes les agences nationales autofinancées.

Les agences rendent davantage compte d'aspects liés à la performance, mais leur contribution aux politiques de l'UE et à la coopération européenne n'est pas clairement mesurée ni communiquée aux citoyens

Les agences fournissent régulièrement des informations sur la performance, mais celles-ci ne sont pas toujours pertinentes

Les parties prenantes d'une agence ont besoin d'informations tant qualitatives que quantitatives sur la performance, qu'elles peuvent se procurer dans le rapport annuel d'activités consolidé (RAAC) et dans d'autres documents. Outre leurs rapports annuels, de nombreuses agences (comme l'OUEPI, l'ETF et l'EFSA) produisent des informations à des fréquences plus rapprochées, notamment sous la forme de tableaux de bord et de rapports trimestriels. Certains de ces documents sont exclusivement destinés à un usage interne, mais d'autres sont publiés.

La plupart des agences ont mis en place un budget par activité. Cela signifie qu'elles allouent les ressources et/ou imputent les coûts sur la base des activités. Quelques-unes d'entre elles (l'AESA, l'AEMF, l'ETF, l'OUEPI et l'eu-LISA) ont en outre accompli des progrès importants sur la voie de la gestion par activité, qui suppose une mise à jour régulière de tableaux de bord combinant des informations de nature budgétaire et sur la performance (voir annexe VI). Alors que l'AESA et l'AEMF calculent l'intégralité des coûts des services pour lesquels elles facturent des redevances, les redevances des autres agences sont fixées dans leur règlement fondateur.

Les agences mesurent également leur performance à l'aide d'indicateurs de performance clés (IPC). En 2015, la Commission a émis à l'intention des directeurs des agences des lignes directrices sur les IPC¹³. Dans la pratique, ces indicateurs concernent principalement la mise en œuvre du programme de travail annuel des agences, l'exécution de leur budget et la gestion de leurs ressources humaines, mais ils ne permettent généralement pas d'évaluer leurs résultats ni leur efficience et leur efficacité dans l'exercice de leur mandat.

La plupart des agences ont également élaboré des objectifs opérationnels assortis d'indicateurs de performance et de valeurs cibles. La plupart de ces indicateurs mesurent les réalisations plutôt que les résultats ou l'impact. Plusieurs agences (l'EASO, l'AESM, l'EFSA, Frontex, etc.) rendent compte de plus de 100 indicateurs, dont beaucoup sont très détaillés et spécifiques et ne fournissent aucune information sur la performance globale. Le lien avec les objectifs stratégiques n'est souvent pas clairement établi, que ce soit dans le DOCUP ou dans le RAAC.

Un certain nombre d'agences à vocation plus opérationnelle et/ou plus commerciale disposent d'indicateurs plus utiles, qui permettent de mesurer leur contribution à la mise en œuvre des politiques de l'UE. L'eu-LISA utilise par exemple des indicateurs de résultat relatifs à la disponibilité et au temps de réponse de ses systèmes d'information à grande échelle. L'AESA est l'une des quelques agences qui utilisent un indicateur d'impact clair, à savoir le nombre de morts par accident d'avion dans l'UE. L'OUEPI utilise des indicateurs qui servent à évaluer la ponctualité, la qualité et l'accessibilité des services fournis.

Les comparaisons entre différentes années sont souvent difficiles, car les indicateurs peuvent changer d'une année à l'autre et les résultats des années précédentes sont rarement mentionnés dans les RAAC. Dans les meilleurs des cas, le DOCUP comporte une comparaison entre les réalisations de l'agence et ses propres valeurs cibles.

Compte tenu de la grande diversité des activités des agences, il est impossible de comparer leur performance et leurs IPC. Comparer l'efficience d'agences hétérogènes est également très difficile. Aucun des rapports des agences ne comprend de comparaison avec des organismes nationaux ou internationaux similaires.

Dans notre étude de 2019¹⁴, nous avons constaté que plusieurs agences recueillaient aussi des informations relatives à la durabilité, mais que celles-ci étaient souvent morcelées et incomplètes. L'établissement de rapports sur la durabilité consiste à mesurer la performance d'une organisation dans la poursuite des objectifs de développement durable, à communiquer des informations à ce sujet et à en rendre compte aux parties prenantes internes et externes. Nous avons constaté qu'une seule agence, l'OUEPI, publie un rapport de ce type.

Les médias connaissent peu et ne suivent guère la contribution des agences aux politiques et à la coopération

Les agences de l'UE exercent une forte influence sur l'élaboration des politiques et la prise de décision dans des domaines d'une importance capitale pour la vie quotidienne des citoyens européens. Elles peuvent aussi jouer le rôle de pionnières lorsqu'il s'agit de résoudre des situations de crise ou des problèmes de société au long cours. En dehors des quelques informations sur la performance produites par les agences elles-mêmes, la visibilité médiatique, tant positive que négative, de leur contribution est elle aussi limitée. Dans le cadre de notre analyse de mégadonnées, nous avons relevé très peu d'articles de presse comportant une quelconque information qualitative concernant la contribution des agences aux politiques de l'UE et à la coopération européenne ou leur influence dans la prise de décision pour le compte des États membres, des entreprises et des citoyens.

De janvier 2018 à juillet 2019, les agences le plus souvent citées dans la presse ont été Europol et Frontex, dont le nom apparaît dans plus de 40 % de tous les articles que nous avons analysés (figure 9), suivies de l'EFSA, de l'AESA, de l'EMA et de l'ECDC. À elles seules, ces six agences voient leur nom apparaître dans deux tiers des articles. Elles s'occupent toutes de questions liées à la sécurité et/ou à la sûreté, qui retiennent le plus l'attention du public. Certaines agences (comme l'EMA) étaient citées de manière plus ou moins régulière sur toute la période, tandis que la couverture des autres était davantage concentrée et liée à des incidents et événements spécifiques (voir figures 3 et 4 de l'annexe IV). À titre d'exemples, les catastrophes aériennes impliquant des Boeing 737 MAX ont accru de façon exponentielle la couverture médiatique de l'AESA, la crise du glyphosate a fait augmenter celle de l'EFSA, et l'OUEPI a fait l'objet d'une attention particulière à la suite de l'arrêt concernant la marque Adidas.

Source: Informations compilées par la Cour des comptes européenne, sur la base de données agrégées concernant la période de janvier 2018 à juillet 2019 extraites du système EMM.

L'agence qui publie le plus grand nombre d'articles de presse sur ses propres activités est l'ECDC, suivi de l'EMA et de l'AESM. L'une des missions confiées à ces trois agences est la diffusion d'informations dans les domaines de la santé et de la sécurité publiques. La plupart des autres agences apparaissaient rarement dans la presse, y compris celles qui remplissent une mission de sensibilisation. Contrairement aux agences qui s'occupent de la sécurité et de la protection des frontières (comme Frontex ou Europol), l'EASO, qui apporte un appui aux États membres en matière d'asile, était peu cité dans les articles de presse couverts par le système EMM.

La coopération entre les agences et d'autres organismes aux niveaux national, européen et international fonctionne généralement bien, à quelques exceptions près

Les résultats de l'enquête montrent que certaines agences doivent s'améliorer sur le plan de la coopération

Une majorité (80 %) des parties prenantes interrogées lors de notre enquête considère que la coopération entre les agences et leurs partenaires au niveau national, européen ou international fonctionne généralement bien. Cependant, des différences apparaissent clairement d'une agence à l'autre. Un tiers des parties prenantes qui ont répondu à notre enquête estiment que des améliorations substantielles sont nécessaires, par exemple dans les relations des agences suivantes avec certains de leurs partenaires:

• l'ENISA et la GSA, avec les États membres, d'autres agences et des partenaires internationaux;
• l'AFE, avec la Commission et les États membres;
• l'EMA, avec la Commission;
• l'AESA, avec les États membres.

Les agences coopèrent étroitement avec les DG partenaires au sein de la Commission, mais ne sont guère impliquées dans les négociations budgétaires et dans la révision de la législation

La plupart des agences ne sont pas dotées de pouvoirs décisionnels (voir encadré 10), mais certaines (comme l'ECDC, l'ECHA, l'EFSA, l'EMA et l'AFE) émettent des avis scientifiques qui servent de base à des décisions de la Commission. Un petit nombre d'entre elles (par exemple l'ACER, l'OCVV, l'AESA, l'OUEPI et, dans certains domaines, l'ECHA) sont habilitées à prendre des décisions.

La Commission supervise les activités des agences grâce à sa présence au sein des conseils d'administration, à sa participation au cycle de programmation et de planification (elle émet des avis officiels sur les projets de DOCUP) et à de nombreux contacts plus réguliers entre les DG partenaires et «leurs» agences. Le service d'audit interne (IAS) de la Commission est l'auditeur interne officiel de toutes les agences, à l'exception de celles qui sont autofinancées¹⁷. L'IAS réalise des audits sur une sélection de thèmes pertinents pour ces agences, suivant des plans stratégiques individuels, pluriannuels et fondés sur les risques. Il rend compte de ces audits au directeur exécutif et au conseil d'administration de chaque agence.

Les agences ne sont généralement guère associées à la révision de leurs règlements fondateurs et des principaux actes législatifs régissant leur domaine d'action. La Commission ne tire donc pas toujours pleinement parti de leurs connaissances lorsqu'elle élabore de nouvelles propositions législatives.

Les DG partenaires négocient avec la DG Budget les plans de recrutement des agences dont elles ont la tutelle et la contribution que l'UE leur verse, avant que la Commission n'en tienne compte dans le projet de budget qu'elle propose au Parlement européen et au Conseil. Généralement, les agences n'ont pas de contacts directs avec la DG Budget et elles reçoivent peu d'informations sur l'état d'avancement des négociations budgétaires, ce qui peut entraver leur planification opérationnelle.

Certaines agences souffrent d'un manque chronique de ressources, tandis que d'autres sont incapables d'absorber leur budget dans le cadre du cycle de programmation annuel. Frontex s'est par exemple vu attribuer des ressources supplémentaires considérables à partir de 2017 à la suite d'un accord politique. Nous n'avons trouvé aucun élément probant montrant comment ont été calculés les besoins de Frontex en crédits budgétaires et en effectifs supplémentaires. Dans le cas de l'EU-OSHA, nous avons déjà attiré l'attention par le passé sur la tendance récurrente à reporter d'un exercice à l'autre des crédits représentant un pourcentage élevé du budget¹⁸. Nous constatons qu'en ce qui concerne cette agence, les taux d'annulation des crédits reportés sont restés faibles à ce jour. Cependant, les niveaux élevés de report entraînent généralement un risque pour la bonne gestion des ressources financières.

La coopération avec les États membres est fondamentale, mais ne se déroule pas toujours sans accroc

Les États membres jouent un rôle actif dans la mise en œuvre du programme de travail de la plupart des agences. Par exemple:

• Frontex, l'EASO et l'eu-LISA soutiennent activement les États membres qui sont les principaux points d'entrée de migrants et de demandeurs d'asile dans l'UE;
• l'eu-LISA gère la composante centrale d'une série de systèmes d'information à grande échelle dans le domaine de la liberté, de la sécurité et de la justice, qui sont liés à des systèmes nationaux¹⁹;
• de nombreuses agences, telles que l'AEE, l'EFSA, l'OEDT, l'OUEPI, et l'EU-OSHA, coopèrent étroitement avec des réseaux d'experts de l'UE et/ou des points focaux nationaux, qui contribuent à la mise en œuvre de leurs programmes de travail;
• bon nombre d'agences, telles que l'OCVV, l'ECHA (voir encadré 11), l'EMA, l'EFSA et, dans une moindre mesure, l'AESA, remplissent leurs tâches de nature scientifique en coopération avec les États membres.

En confiant des responsabilités à une agence de l'UE, les États membres gardent une emprise prépondérante sur le processus décisionnel tout en renforçant la coopération européenne (voir encadré 12). Dans de nombreux domaines, les agences jouent donc davantage un rôle de coordination «par la persuasion», qui laisse un pouvoir discrétionnaire considérable aux États membres.

Dans certains domaines, les organismes des États membres continuent de fonctionner en parallèle. Par exemple, pour protéger une marque, un dessin ou un modèle, les entreprises peuvent faire appel aux offices nationaux (pour une protection uniquement au niveau national) ou à l'OUEPI (pour une protection dans l'ensemble de l'UE). Dans le secteur de la santé, les autorités des États membres peuvent réaliser leurs propres évaluations des risques dans des domaines où opèrent des agences (l'ECDC pour la prévention et le contrôle des maladies et l'EFSA pour la sécurité des aliments), sans avoir à coordonner leurs travaux avec celles-ci. Des actes législatifs ont été adoptés pour atténuer ce risque par la mise en place de mécanismes d'échange d'informations.

Lorsque les États membres tiennent au sein du Conseil des discussions qui impliquent de faire appel à l'expertise des agences, celles-ci n'y participent généralement pas, mais sont représentées par la Commission.

La coopération entre les agences opérant dans un même domaine d'action pourrait être plus étroite

Plusieurs agences sont actives dans le même domaine d'action. Nous avons relevé des chevauchements entre les mandats et/ou les activités des agences suivantes:

• l'EIGE et la FRA, toutes deux actives dans le domaine des droits des femmes;
• l'EASO et Frontex, qui fournissent tous les deux des médiateurs culturels pour soutenir les États membres confrontés à un important afflux de migrants;
• les agences relevant de la DG EMPL (Cedefop, Eurofound, EU-OSHA et AET).

Dans le domaine de la migration, la coopération entre agences est particulièrement étroite. L'EASO, Frontex, Europol et la FRA collaborent entre eux aux «points d'accès» (hotspots) en Italie et en Grèce. Dans le domaine de la justice et des affaires intérieures (JAI), des réunions sont régulièrement organisées entre neuf agences (CEPOL, l'EASO, Frontex, l'EIGE, l'OEDT, l'eu-LISA, Eurojust, Europol et la FRA) et leurs deux DG partenaires (HOME et JUST) dans le cadre du réseau des agences JAI. Deux autres agences, l'AECP et l'AESM, coopèrent avec Frontex sur des questions relatives aux garde-côtes. La DG SANTE organise régulièrement des réunions entre agences depuis 2019. Comme le prévoit leur règlement fondateur, l'ABE, l'AEAPP et l'AEMF coopèrent au sein du comité mixte des autorités européennes de surveillance. Dans d'autres domaines, la coopération est plus ponctuelle.

La coopération entre agences est souvent formalisée dans un «accord de travail» ou un «protocole d'accord» bilatéraux (voir encadré 13). Elle peut aussi être facilitée par la présence de représentants d'autres agences (souvent en qualité d'observateurs) au sein du conseil d'administration. À titre d'exemple, les trois autorités européennes de surveillance disposent chacune d'un siège aux conseils d'administration des deux autres, même si elles ne participent pas toujours aux réunions. L'OUEPI et l'OCVV sont aussi représentés chacun au sein du conseil d'administration de l'autre en qualité d'observateur. Le Centre de traduction a conclu un accord avec toutes les agences, entreprises communes et institutions de l'UE qui leur permet d'être toutes représentées au sein de son conseil d'administration.

Les agences coopèrent aussi étroitement au sein du réseau des agences de l'UE, conçu pour renforcer leur visibilité, ainsi que pour recenser et encourager d'éventuels gains d'efficience. Les priorités de ce réseau sont fixées d'un commun accord par les agences dans des stratégies quinquennales et des programmes de travail annuels. L'une de ses missions importantes est d'assurer une communication efficiente entre les agences et leurs parties prenantes, à savoir, essentiellement, les institutions de l'UE. Neuf sous-réseaux donnent forme aux actions et interactions de ses membres et leur permettent d'aboutir à des résultats concrets au bénéfice de l'UE et de ses citoyens. Toutefois, le réseau des agences de l'UE ne dispose d'aucun pouvoir exécutif. De plus, les agences ne participent pas toutes à l'ensemble des sous-réseaux et la coopération est essentiellement axée sur des questions d'ordre administratif plutôt qu'opérationnel.

Le Centre de traduction des organes de l'Union européenne (CdT) a pour raison d'être la coopération inter-agences. Cependant, les règlements fondateurs des autres agences ne les obligent pas toutes à recourir aux services du CdT. Il existe aussi une certaine confusion concernant le type de services pour lesquels les autres agences doivent ou peuvent faire appel au CdT. Une agence a même développé son propre système (mémoires de traduction) pour traiter les questions linguistiques en interne, tandis que d'autres peuvent faire appel à des prestataires privés externes de services de traduction. Dans notre rapport annuel sur les agences relatif à l'exercice 2017, nous avons indiqué que la capacité du CdT n'était pas pleinement utilisée, qu'il existait un double emploi en matière de développement et de frais de fonctionnement des systèmes et que le modèle commercial du CdT et sa continuité pourraient être compromis.

Certaines agences dépendent de la coopération avec l'industrie

Certaines agences sont également tributaires de la coopération de l'industrie qu'elles sont censées réglementer. Par exemple, pour remplir sa mission d'enregistrement des produits chimiques, l'ECHA s'appuie sur les informations communiquées par les industriels (voir encadré 14). Or le cadre réglementaire n'incite guère à s'assurer que les informations fournies sont fiables et régulièrement actualisées.

Les efforts déployés par les agences pour nouer des contacts au niveau international restent limités

En vertu du traité (article 218 du TFUE), les agences ne peuvent conclure aucun accord international qui lie l'UE. Toutefois, elles peuvent conclure des accords de coopération avec des homologues sur le plan international lorsque: 1) cela est explicitement prévu dans leur acte constitutif, 2) l'accord de coopération ne crée aucune obligation contraignante, 3) elles ont obtenu (en fait ou en droit) l'approbation de leurs DG partenaires²⁵.

Compte tenu de la nature de leurs activités, de nombreuses agences doivent interagir avec des partenaires internationaux, et leurs activités ont des répercussions internationales. De nombreuses agences ont des homologues qui remplissent des rôles comparables dans des pays tiers. La Commission, en collaboration avec le Service européen pour l'action extérieure, élabore des «accords de travail» avec les agences pour organiser leurs relations avec des organismes hors UE ou des pays tiers.

Les agences du domaine de la justice et des affaires intérieures (notamment Europol, Eurojust et Frontex) s'inscrivent pleinement dans la dimension externe de l'espace de liberté, de sécurité et de justice (ELSJ) et font partie de celles qui sont le plus actives sur le plan international, ayant conclu également toute une série d'accords de coopération avec des pays tiers. À titre d'exemple concernant les autres domaines d'action, l'EFSA et l'EMA ont acquis un rôle important sur le plan international. Leurs avis sont fondamentaux pour la sécurité et la santé au sein et en dehors de l'UE. Il en va souvent de même pour l'AESA dans le secteur de l'aviation. Cependant, aucun élément n'atteste que, globalement, le soutien potentiel que les agences sont en mesure d'apporter à la Commission sur le plan international, notamment sur des questions techniques et en matière d'échange d'informations, soit complètement exploité.

Conclusions et recommandations

Nous concluons que les agences jouent un rôle toujours plus important dans la mise en œuvre des politiques de l'UE et que les conditions instaurées contribuent à leur performance. Néanmoins, tout en reconnaissant la responsabilité du législateur à cet égard, nous considérons que la souplesse avec laquelle les agences sont créées et fonctionnent est insuffisante et que leur potentiel de coopération en vue d'atteindre des objectifs politiques communs dans l'intérêt des citoyens pourrait être mieux exploité.

La souplesse dont les agences doivent être dotées pour pouvoir répondre à des besoins stratégiques changeants se traduit dans leur cycle de vie, de leur création à leur éventuelle dissolution et tout au long de leur évolution. Nous observons que, lorsque la Commission propose l'établissement d'une nouvelle agence, elle n'examine pas toujours clairement les autres possibilités, telles que l'option d'exécuter elle-même les missions envisagées, celle de la coopération intergouvernementale ou celle consistant à ajuster la mission d'une agence de l'UE existante. Dès lors qu'une agence est opérationnelle, sa cohérence par rapport aux autres agences et aux DG partenaires, en particulier dans le même domaine d'action, n'est pas suffisamment évaluée au fil du temps pour permettre des ajustements (voir points 16 à 32).

La Commission devrait:

1. recourir davantage aux évaluations transversales d'agences dans le contexte de ses bilans de qualité relatifs aux différents domaines d'action. Les résultats de ces évaluations devraient être utilisés afin de dégager des synergies et de déterminer les changements possibles et, le cas échéant, d'élaborer des propositions législatives pour répondre à l'évolution des besoins;
2. élaborer toute proposition de création d'une nouvelle agence conformément au programme pour une meilleure réglementation, et notamment à ses dispositions relatives aux consultations. Elle devrait démontrer la pertinence et la cohérence de la nouvelle entité proposée par rapport aux organismes existants et tenir compte de toutes les réserves émises par le comité d'examen de la réglementation.

Quand? Pour la recommandation n° 1 a), au plus tard en 2024, afin qu'il en soit tenu compte dans les propositions législatives pour le CFP de la période postérieure à 2027.

Pour la recommandation n° 1 b), pour toute nouvelle proposition à partir de septembre 2020.

La souplesse suppose également que les agences soient dotées de ressources appropriées en fonction de l'évolution de leurs besoins. Nous observons que les agences manquent particulièrement de souplesse en ce qui concerne les ressources, en partie parce que leur cycle de planification est strictement lié au processus budgétaire de l'UE. Les agences ont toujours planifié leurs ressources par reconduction à partir des exercices précédents, même lorsque l'environnement et la politique exigent de revoir de manière plus approfondie certaines de leurs activités (voir points 33 à 43).

Les agences devraient:

1. justifier plus en détail leurs besoins en ressources avant chaque nouveau CFP, en utilisant efficacement leurs documents uniques de programmation et en tenant compte des priorités et des éventuelles synergies et économies d'échelle.

La Commission devrait:

2. avant chaque période couverte par un CFP, évaluer et comparer les demandes de ressources de toutes les agences, puis proposer d'axer l'allocation des ressources aux agences (augmentation/diminution et/ou redéploiement) sur les priorités et sur les besoins les plus pressants;
3. examiner rapidement les demandes d'adaptation des ressources à l'évolution des besoins, formulées par les agences, afin de conférer davantage de souplesse à la planification budgétaire.

Quand? Au plus tard fin 2024.

Les agences de l'UE jouent un rôle important de conciliation des différents intérêts des États membres afin d'aboutir à des solutions politiques communes pour l'UE. La taille des conseils d'administration et les divergences dans l'interprétation du rôle de leurs membres peuvent toutefois être préjudiciables à l'efficience du processus décisionnel (voir points 44 à 49).

Dans la pratique, étant donné que les informations sur la performance des agences ne sont pas suffisamment liées à leur contribution à la mise en œuvre des politiques, il est difficile de demander aux décideurs de rendre des comptes à cet égard. Le nouveau règlement financier-cadre établit un lien entre les deux, mais son incidence reste à démontrer (voir points 50 à 53). Globalement, les citoyens ne reçoivent guère d'informations sur les avantages apportés par les agences (voir points 54 à 64).

Les agences devraient:

1. améliorer la façon dont elles rendent concrètement compte de leur performance, en établissant un lien plus clair entre celle-ci et leur contribution à la mise en œuvre des politiques de l'UE.

La Commission devrait:

2. contrôler la mise en œuvre de ses lignes directrices révisées (document C (2020) 2297) sur les informations relatives à la performance que les agences doivent fournir aux fins du contrôle externe exercé par le Parlement européen, le Conseil et les citoyens de l'UE, de façon à ce que l'accent soit mis sur les contributions aux politiques de l'UE et non plus sur la communication d'informations concernant les réalisations et les activités;
3. proposer au législateur de revoir, au besoin, la taille des conseils d'administration pour améliorer l'efficience du processus décisionnel.

Quand? Pour les recommandations n^os 3 a) et 3 b), à partir de 2021.

Pour la recommandation n° 3 c), à partir de septembre 2020 pour les nouvelles propositions.

Les agences de l'UE exercent une fonction de réseau pour partager l'expertise et pour mettre en place une coopération avec des partenaires nationaux, européens et internationaux. Cependant, elles n'ont pas encore exploité toutes les possibilités de créer des synergies et de générer des économies d'échelle lorsqu'elles exercent des activités similaires (voir points 76 à 80). De plus, les agences dépendent du soutien que doivent leur fournir les États membres (voir points 72 à 75). En outre, certaines agences opèrent dans des domaines d'action à forte dimension internationale, mais elles ne reçoivent parfois pas assez d'appui de la part de la Commission pour partager de façon plus souple leur expertise avec les partenaires hors UE (voir points 81 à 83).

Les agences devraient:

1. coopérer plus étroitement entre elles pour recenser les bonnes pratiques en matière de performance et dégager des synergies et des économies d'échelle, notamment lorsqu'elles travaillent dans des domaines d'action partagés.

La Commission devrait:

2. contrôler si les États membres concrétisent leurs engagements juridiques et politiques à fournir aux agences de l'UE les informations, les experts et l'aide nécessaires à l'exécution des décisions qu'elles ont prises et à la mise en œuvre des politiques, ainsi que, si ces engagements ne sont pas suffisamment couverts par le cadre juridique, proposer au législateur d'énoncer clairement les obligations des États membres;
3. veiller à ce que l'expertise technique et les autres potentialités des agences soient utilisées de manière cohérente pour soutenir l'élaboration et la mise en œuvre des politiques, et ce également au niveau international et dans les relations avec les pays tiers.

Quand? À partir de 2021.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre IV, présidée par M. Alex BRENNINKMEIJER, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg le 28 juillet 2020.

Par la Cour des comptes

Klaus-Heiner Lehne
Président

Annexes

Annexe I – Liste des agences et autres organismes de l'UE couverts par le présent rapport

Annexe II – Listes des DG partenaires des agences et autres organismes de l'UE au sein de la Commission

Annexe III – Principales données et principaux résultats de l'enquête menée auprès des parties prenantes

Nous avons demandé à 34 agences de nous communiquer une liste de parties prenantes et avons opéré une sélection représentative des principales catégories de parties prenantes (organismes publics nationaux, industrie, institutions de l'UE, ONG, universitaires, etc.). Nous avons invité 2 500 parties prenantes à participer à l'enquête et avons reçu quelque 1 000 réponses (ce qui porte le taux de réponse à 40 %). Près de la moitié des parties prenantes qui ont répondu étaient des membres des conseils d'administration.

Participation à l'enquête

Résultats les plus pertinents de l'enquête

Source: Cour des comptes européenne; enquête auprès des parties prenantes, taille de l'échantillon: 1 000 réponses de parties prenantes de 35 agences et autres organismes.

Annexe IV – Ce que l'analyse des mégadonnées dit de la couverture médiatique des agences

Le Europe Media Monitor (ci-après «le système EMM») est un système entièrement automatique géré par le Centre commun de recherche (JRC – Joint Research Centre) de la Commission européenne, qui analyse les médias accessibles en ligne au public. Il rassemble et agrège quotidiennement quelque 300 000 articles de presse provenant d'une sélection de portails d'informations du monde entier et rédigés dans une variété de langues (jusqu'à 70). En coopération avec le Centre commun de recherche, nous avons analysé de façon plus approfondie les données agrégées figurant dans le système EMM²⁶, pour nous informer sur la fréquence, la répartition géographique et la répartition dans le temps des articles de presse relatifs à toutes les agences, ainsi que sur le réseau des relations entre les agences et d'autres entités, tant de l'UE que nationales. C'était la première fois que la Cour appliquait les techniques reposant sur les mégadonnées pour analyser des données exogènes non structurées provenant de sources autres que les bases de données et documents officiels de l'UE et pour s'en servir comme éléments probants supplémentaires à l'appui d'un audit de la performance.

Source: Informations compilées par la Cour des comptes européenne, sur la base de données agrégées concernant la période de janvier 2018 à juillet 2019 extraites du système EMM.

Source: Informations compilées par la Cour des comptes européenne, sur la base de données agrégées concernant la période de janvier 2018 à juillet 2019 extraites du système EMM.

Source: Informations compilées par la Cour des comptes européenne, sur la base de données agrégées concernant la période de janvier 2018 à juillet 2019 extraites du système EMM.

Source: Informations compilées par la Cour des comptes européenne, sur la base de données agrégées concernant la période de janvier 2018 à juillet 2019 extraites du système EMM.

Annexe V – Cadre réglementaire pour les agences fédérales aux États-Unis et en Australie

États-Unis

• Réglementation commune pour toutes les agences – Il existe 1) un règlement cadre, le Government Performance and Results Act (ci-après le «GPRA», loi sur la performance et les résultats des pouvoirs publics) de 1993, actualisé en dernier lieu par une loi de 2010, et 2) la circulaire A-11 intitulée «Preparation, Submission and Execution of the Budget» (élaboration, présentation et exécution du budget), qui est actualisée chaque année en juin, et plus précisément la partie 6 – Federal Performance Framework: Strategic Planning, Annual Performance Plans and Reports (Cadre fédéral de performance: planification stratégique et plans et rapports annuels sur la performance).
• Chaque agence doit rendre compte de trois types d'objectifs: 1) les objectifs prioritaires pour toutes les agences, qui sont établis à long terme et nécessitent une coordination entre elles, 2) les objectifs prioritaires de l'agence elle-même, à savoir quatre ou cinq objectifs à atteindre sur une période de deux ans, 3) les objectifs stratégiques, à savoir les objectifs, effets et impacts à long terme.
• Le GPRA impose la présentation de trois types de documents: 1) des plans stratégiques quinquennaux qui doivent comporter une déclaration de mission de l'agence et des objectifs à long terme axés sur les résultats, 2) des plans annuels de la performance qui définissent les objectifs en la matière pour l'exercice et décrivent la façon de les atteindre et de vérifier leur réalisation, 3) des rapports annuels sur la performance, qui portent sur la réalisation ou non des objectifs visés par l'agence en matière de performance (avec une ventilation des résultats par programme).
• En ce qui concerne les informations sur la performance, la procédure de décharge par le Congrès repose sur les éléments suivants: 1) le rapport annuel de l'institution supérieure de contrôle des États-Unis, à savoir le Government Accountability Office (GAO); 2) le rapport annuel présenté par l'OMB²⁷ au Sénat, à la Chambre des représentants et au GAO. Ce rapport indique si les programmes ou les activités de l'agence permettent d'atteindre les buts et objectifs en matière de performance. Il précise également les objectifs non remplis (un plan d'action est ensuite conçu pour corriger les écarts relevés); 3) la consolidation, par l'agence, du plan annuel sur la performance et du rapport annuel sur la performance dans le cadre de la Congressional Budget Justification, (procédure de justification budgétaire devant le Congrès).

Australie

• Règlement commun pour toutes les agences – le Public Governance, Performance and Accountability Act de 2013 (PGPA Act, loi sur la gouvernance, la performance et l'obligation de rendre compte des pouvoirs publics), chapitre 2 sur les entités du Commonwealth et le Commonwealth, partie 2-3 sur la planification, la performance et l'obligation de rendre compte, division 3 sur la performance des entités du Commonwealth.
• Explication et présentation des différences en matière de réalisation des objectifs – L'autorité responsable doit: 1) faire tenir des registres permettant d'enregistrer correctement et d'expliquer dûment la performance de l'entité en ce qui concerne la réalisation de ses objectifs; 2) mesurer et évaluer la performance de l'entité; 3) établir des déclarations annuelles de performance pour l'entité dès que possible après la fin de chaque période de déclaration définie pour celle-ci; 4) inclure les déclarations annuelles de performance dans le rapport annuel déposé au Parlement.
• Audit des déclarations de performance – L'auditeur général peut examiner les déclarations annuelles de performance de l'entité et faire rapport sur celles-ci. Le rapport doit être présenté au Parlement pour discussion.

Annexe VI – Établissement du budget/établissement des coûts/gestion par activité

L'établissement du budget par activité (EBA) consiste en l'«organisation des crédits budgétaires et des ressources par destination, afin de permettre à chacun de voir quelles sont les politiques qui sont menées et quelles activités composent ces politiques, quelles sommes sont consacrées à chacune d'elles et quels sont les effectifs qui leur sont affectés» (Commission européenne, glossaire sur le budget de l'UE).

La méthode d'établissement des coûts par activité consiste à déterminer les coûts, à les répartir selon une méthode et à les allouer aux différentes activités. L'établissement des coûts par activité vise à recenser les activités au sein d'une organisation et à affecter au coût de chacune d'entre elles les ressources pour tous les produits et services en fonction de la consommation réelle.

Cela implique de calculer le coût total non seulement de chaque activité, mais aussi de chaque «service spécifique». Les agences partiellement ou entièrement autofinancées facturent à leurs clients des redevances pour recouvrer les coûts des différents services fournis.

L'EBA et l'établissement des coûts par activité sont les volets budgétaire et économique du concept plus large de gestion par activité (GPA), qui concerne essentiellement les activités opérationnelles. La GPA devrait fournir aux agences les outils nécessaires pour planifier, suivre et évaluer leurs activités, ainsi que pour en rendre compte. À cet égard, les objectifs, les indicateurs, les intrants (à savoir les ressources humaines et financières) ainsi que les principales actions doivent être définis, au préalable, afin d'indiquer comment les résultats attendus doivent être obtenus, comment les progrès accomplis vers l'obtention de ces derniers peuvent être mesurés et quelles sont les ressources nécessaires pour produire ces résultats (Commission européenne, fiche analytique n° 21).

Outre les objectifs, les activités, les indicateurs budgétaires et les indicateurs de réalisation, la mise en œuvre du système de GPA implique les éléments suivants: a) une correspondance claire entre les objectifs, les activités et les indicateurs, b) la définition d'indicateurs de résultat et d'impact, c) le suivi permanent des valeurs réelles de ces indicateurs aux fins du processus décisionnel.

L'«approche commune» impose (en son paragraphe 40) aux agences d'appliquer systématiquement les systèmes d'EBA et de GPA pour planifier, suivre et évaluer les activités.

Annexe VII – Liste des rapports spéciaux publiés par la Cour des comptes européenne pendant la période 2017‑2019 qui concernent des agences et d'autres organismes

Source: Cour des comptes européenne.

Annexe VIII – Composition du budget des agences et autres organismes de l'UE (2018)

Source: Cour des comptes européenne.

Abréviations, sigles et acronymes

CER – Comité d'examen de la réglementation

CFP – Cadre financier pluriannuel

CONT – Commission du contrôle budgétaire (Parlement européen)

DG JUST – Direction générale de la justice et des consommateurs

DG CNECT – Direction générale des réseaux de communication, du contenu et des technologies

DG DEFIS – Direction générale de l'industrie de la défense et de l'espace

DG EAC – Direction générale de l'éducation, de la jeunesse, du sport et de la culture

DG EMPL – Direction générale de l'emploi, des affaires sociales et de l'inclusion

DG ENER – Direction générale de l'énergie

DG ENV – Direction générale de l'environnement

DG FISMA – Direction générale de la stabilité financière, des services financiers et de l'union des marchés des capitaux

DG GROW – Direction générale du marché intérieur, de l'industrie, de l'entrepreneuriat et des PME

DG HOME – Direction générale de la migration et des affaires intérieures

DG MARE – Direction générale des affaires maritimes et de la pêche

DG MOVE – Direction générale de la mobilité et des transports

DG SANTE – Direction générale de la santé et de la sécurité alimentaire

DGT – Direction générale de la traduction

DOCUP – Document unique de programmation

EBA – Établissement du budget par activité

EMM – Europe Media Monitor

FAMI – Fonds «Asile, migration et intégration»

GPA – Gestion par activité

IPC – Indicateur de performance clé

JAI – Justice et affaires intérieures

JRC – Centre commun de recherche (Joint Research Centre) de la Commission européenne

PME – Petites et moyennes entreprises

Programme REFIT – Programme pour une réglementation affûtée et performante

PTA – Programme de travail annuel

RAAC – Rapport annuel d'activités consolidé

Règlement REMIT – Règlement (UE) n° 1227/2011 du Parlement européen et du Conseil concernant l'intégrité et la transparence du marché de gros de l'énergie

SIS – Système d'information Schengen

TFUE – Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne

Glossaire

Accord de niveau de service – Accord qui lie l'utilisateur final et le prestataire de services.

Analyse d'impact – Évaluation qui consiste à examiner si une action de l'UE est nécessaire et à analyser les impacts éventuels des solutions disponibles.

Approche commune – Ensemble de principes directeurs arrêtés par l'UE en 2012 afin de renforcer la cohérence et l'efficacité des agences décentralisées ainsi que l'obligation de rendre compte qui leur est faite.

Bureau exécutif – Groupe de pilotage, au sein d'une agence décentralisée, chargé de superviser l'élaboration et la mise en œuvre des décisions du conseil d'administration.

Cadre financier pluriannuel (CFP) – Budget à long terme de l'UE, qui couvre sept exercices. Le CFP actuel couvre la période 2014‑2020. Il fixe les limites des dépenses consacrées par l'UE à différents domaines d'activité. L'UE utilise ce budget pour soutenir ses priorités politiques et veiller à remplir les engagements qu'elle a pris à l'égard de ses citoyens.

Centre d'expertise et de mise en réseau – Terme que nous utilisons dans le présent rapport pour décrire le rôle joué par une agence décentralisée dans un domaine d'action donné. Une agence décentralisée peut en effet servir de centre chargé de promouvoir le partage d'expertise, ainsi que de regrouper les intérêts des États membres, afin de dégager des solutions politiques communes et de renforcer la coopération avec d'autres partenaires européens et internationaux.

Clause de limitation dans le temps – Disposition juridique définissant les circonstances dans lesquelles il peut être mis fin à la mission d'une agence.

Clause de réexamen – Disposition juridique définissant les circonstances dans lesquelles la mission d'une agence peut être réexaminée et ajustée.

Cohérence – Les missions de l'agence sont cohérentes sur le plan logique par rapport à celles des autres agences et services de l'UE et s'inscrivent naturellement dans le cadre d'une administration européenne unifiée et fonctionnelle qui poursuit des objectifs stratégiques clairement identifiables.

Conseil d'administration – Organe de gouvernance intégrale d'une agence décentralisée. Il exerce un rôle de surveillance, ainsi qu'une responsabilité générale pour les questions relatives au budget et à la planification, pour la désignation du directeur exécutif et pour le suivi des performances de l'agence.

Convention de délégation – Convention définissant les relations entre la Commission et les agences, les règles à suivre, ainsi que les activités confiées par la Commission aux agences pour mettre en œuvre les politiques.

Document unique de programmation – Document type, qui doit être établi par toutes les agences décentralisées puis revu par la Commission. Il comporte les plans budgétaire et opérationnel d'une agence et, par suite, constitue un document d'orientation pour les travaux de celle-ci et pour l'affectation de ses ressources.

Évaluation – Appréciation, fondée sur des éléments probants, de la mesure dans laquelle une intervention existante est: 1) efficace, 2) efficiente, 3) pertinente au regard des besoins actuels, 4) cohérente tant sur le plan interne qu'avec les autres interventions de l'Union, 5) porteuse d'une valeur ajoutée de l'Union.

Évaluation transversale – Évaluation de la performance de plusieurs agences et DG de tutelle opérant dans le même domaine et dont les actions sont interdépendantes. L'évaluation transversale vise à recenser les synergies et économies d'échelle potentielles, ainsi qu'à se prémunir contre les risques de chevauchement, de morcellement de l'action, de disproportion, ou encore de «détournement de la mission».

Législateur – Le Parlement européen et le Conseil.

Pertinence – La mission de l'agence est appropriée pour remplir les objectifs stratégiques poursuivis.

Procédure de décharge – Procédure destinée à aboutir à une décision par laquelle le Parlement européen, se fondant sur une recommandation du Conseil et sur le rapport annuel de la Cour des comptes européenne, décharge la Commission de sa responsabilité en matière de gestion d'un budget donné et approuve définitivement l'exécution de ce budget.

Réseau des agences de l'UE – Réseau regroupant les agences décentralisées créées par les institutions de l'UE et les États membres pour exécuter des missions spécifiques de nature juridique, technique ou scientifique.

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

L'audit de la performance objet du présent rapport a été réalisé par la Chambre IV (Réglementation des marchés et économie concurrentielle), présidée par M. Alex Brenninkmeijer, Membre de la Cour. L'audit a été effectué sous la responsabilité de M. Alex Brenninkmeijer, Membre de la Cour, assisté de: M^me Di Hai, attachée de cabinet; M. Friedemann Zippel, manager principal; M. Eddy Struyvelt, chef de mission; M^mes Sevdalina Todorova, Benedicte Hemelaer et Christine Becker, ainsi que MM. Joaquín Hernández Fernández, Arunas Juozulynas, Julio Cesar Santin Santos et Janis Gaisonoks, auditeurs. Le projet d'analyse des mégadonnées a été réalisé par M^me Claudia Albanese, ainsi que MM. Zsolt Varga et Emanuele Fossati. L'assistance linguistique a été fournie par M. Thomas Everett.

Notes

¹ Ces données comprennent les fonctionnaires, les agents temporaires et contractuels, ainsi que les experts nationaux détachés.

² Pour des raisons de concision, chaque agence est désignée par son sigle ou son acronyme dans le présent rapport. Pour les dénominations complètes, voir annexe I.

³ Document de travail des services de la Commission SWD(2017) 350.

⁴ Commission européenne, «Gouvernance européenne – Un livre blanc», COM(2001) 428 final, et «Better Regulation Guidelines» (lignes directrices pour une meilleure réglementation), 2015.

⁵ Commission européenne, «Evaluation of the EU agencies under the remit of DG Employment: Eurofound, Cedefop, ETF and EU-OSHA», mars 2018.

⁶ Cour des comptes européenne, Étude de cas rapide sur la réduction des effectifs de 5 %, 2017.

⁷ EMA, Rapport annuel d'activités consolidé 2018, paragraphe d'observation (Emphasis of matter).

⁸ Voir aussi le rapport annuel de la Cour sur les agences de l'UE relatif à l'exercice 2018.

⁹ Analyse et évaluation du rapport annuel d'activités consolidé 2018 d'Europol.

¹⁰ Voir par exemple le rapport spécial n° 10/2019 intitulé «Tests de résistance des banques à l'échelle de l'UE: volume d'informations bancaires sans précédent, mais nécessité d'une meilleure coordination et d'une plus grande attention pour les risques».

¹¹ Le comité budgétaire pour l'OUEPI, le CRU en session plénière pour celui-ci et le conseil d'administration pour l'OCVV.

¹² Cour des comptes européenne, avis n^os 1/2019 et 3/2019.

¹³ Document SWD(2015) 62 final du 13.3.2015.

¹⁴ Document d'analyse n° 07/2019: «Établissement de rapports sur la durabilité: bilan au niveau des institutions et agences de l'Union européenne» (Étude de cas rapide).

¹⁵ Affaires n° 9/56 et n° 10/56, Meroni & Co, Industrie Metallurgiche/Haute Autorité, 1957‑1958, Rec. 133.

¹⁶ Affaire C-270/12, Royaume-Uni/Parlement et Conseil, 2014.

¹⁷ OCVV, OUEPI et CRU.

¹⁸ Cour des comptes européenne, rapport annuel sur les agences de l'UE relatif à l'exercice 2018, point 3.14.8.

¹⁹ Voir également le rapport spécial n° 20/2019 de la Cour des comptes européenne intitulé «Systèmes d'information de l'UE utilisés dans le cadre du contrôle aux frontières – Un outil solide, mais trop peu axé sur l'exhaustivité et la disponibilité en temps opportun des données».

²⁰ Arrêt du 7 mars 2019, dans l'affaire T-837/16.

²¹ Voir aussi le rapport spécial n° 24/2019 de la Cour des comptes européenne intitulé «Asile, relocalisation et retour des migrants: il est temps de renforcer la lutte contre les disparités entre les objectifs et les résultats».

²² Article 15 du règlement (UE) n° 439/2010 portant création de l'EASO.

²³ Règlement (CE) n° 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil concernant l'enregistrement, l'évaluation et l'autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH) (JO L 396 du 30.12.2006, p. 1).

²⁴ Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V., Hintergrund und Erläuterungen zur REACH-Registrierung: Grossunternehmen verstossen gegen das EU-Chemicalienrecht und gefährden damit Mensch und Umwelt, 20 mai 2019.

²⁵ Voir aussi Merijn Chamon et Valerie Demedts, Constitutional limits to the EU agencies' external relations dans The External Dimension of EU Agencies and Bodies, 2019.

²⁶ Pour une description plus détaillée du service proposé par le système EMM, voir la page suivante: https://ec.europa.eu/jrc/en/scientific-tool/europe-media-monitor-newsbrief.

²⁷ L'Office of Management and Budget est la division opérationnelle du Bureau exécutif du président des États-Unis, qui gère le budget fédéral des États-Unis et supervise la performance des agences fédérales.

²⁸ Règlement délégué (UE) 2019/715 de la Commission du 18 décembre 2018 portant règlement financier-cadre des organismes créés en vertu du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et du traité Euratom et visés à l’article 70 du règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil. (JO L 122 du 10.5.2019, p. 1).

²⁹ Voir les pages 54 à 56 de l’analyse d’impact: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52012SC0166&from=EN.

³⁰ Règlement (UE) 2019/1381 du 20 juin 2019 relatif à la transparence et à la pérennité de l’évaluation des risques de l’Union dans la chaîne alimentaire, et modifiant le règlement (CE) nº 178/2002 ainsi que huit autres actes législatifs sectoriels.

³¹ Voir aussi le rapport spécial nº 24/2019 de la Cour des comptes européenne intitulé «Asile, relocalisation et retour des migrants: il est temps de renforcer la lutte contre les disparités entre les objectifs et les résultats».

³² Le cadre pluriannuel actuel – pour la période 2018-2022 – comprend, entre autres, les domaines thématiques suivants: les victimes de la criminalité et l’accès à la justice; la société de l’information et, en particulier, le respect de la vie privée et la protection des données à caractère personnel; la coopération judiciaire, excepté en matière pénale; la migration, les frontières, l’asile et l’intégration des réfugiés et des migrants; le racisme, la xénophobie et l’intolérance qui y est associée; les droits de l’enfant; l’intégration et l’inclusion sociale des Roms.

³³ (Frontex) Règlement (UE) 2016/1624 du Parlement européen et du Conseil du 14 septembre 2016; (AESM) règlement (UE) 2016/1625 du Parlement européen et du Conseil du 14 septembre 2016; (AECP) règlement (UE) 2016/1626 du Parlement européen et du Conseil du 14 septembre 2016.

³⁴ Règlement (UE) nº 439/2010 du Parlement européen et du Conseil du 19 mai 2010 portant création d’un Bureau européen d’appui en matière d’asile.

³⁵ Chiffre au 31 décembre 2019.

³⁶ Projet de budget général de l’Union européenne pour l’exercice 2020 (Document de travail, partie III – Organismes créés par l’UE dotés de la personnalité juridique et d’un partenariat public-privé).

³⁷ À l’exception des deux agences entièrement autofinancées, toutes les agences décentralisées sont soumises à la décharge donnée par le Parlement européen sur recommandation du Conseil pour l’exécution de leur budget.

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