Il futuro delle agenzie dell’UE: sono possibili una maggiore flessibilità e cooperazione

Sintesi

Le agenzie decentrate e gli altri organismi dell’UE (“agenzie dell’UE”) sono organismi disciplinati dal diritto pubblico europeo e dotati di personalità giuridica propria e pertanto distinti dalle istituzioni dell’UE. Attualmente, vi sono 37 agenzie dell’UE ubicate in 23 Stati membri, che si occupano di una vasta gamma di tematiche rilevanti per i cittadini dell’UE. La maggior parte è stata istituita tra il 2000 e il 2010. Esse includono, tra l’altro, le agenzie per la sicurezza aerea, la sicurezza alimentare, la formazione professionale, l’uguaglianza di genere, la stabilità del settore finanziario e bancario, l’ambiente, la protezione degli animali, la migrazione e il controllo delle frontiere. Nel 2018, la loro dotazione finanziaria annuale ammontava in totale a 4,0 miliardi di euro (pari al 2,8 % del bilancio generale dell’UE) e tutte le agenzie insieme contavano un organico di 8 957 addetti (pari al 13,4 % di tutto il personale dell’UE).

La Corte in passato ha prevalentemente analizzato la performance delle singole agenzie. Questa è la prima valutazione globale della Corte sulle condizioni poste in essere dall’UE per far sì che le agenzie contribuiscano efficacemente all’attuazione delle politiche dell’UE a vantaggio di tutti i cittadini. Le agenzie dell’UE sono caratterizzate da strutture di governance, mandati e compiti diversi; e diverse agenzie sono state istituite per affrontare tipi di sfide diversi. È quindi difficile valutare la performance delle agenzie nel loro complesso. Tuttavia, la finalità comune da tutte perseguita è l’attuazione delle politiche dell’UE e della cooperazione europea nell’interesse dei cittadini dell’UE.

La Corte ha espletato il presente audit a seguito dell’interesse manifestato dal Parlamento europeo, dalla Commissione europea e dalle stesse agenzie dell’UE. Con la presente relazione si intende avviare un dibattito sulla futura gestione, da parte dell’UE, della performance delle agenzie. Come base di partenza, la Corte ha potuto contare sulle conoscenze acquisite nel corso degli audit finanziari annuali e dei controlli di gestione svolti in passato sulle singole agenzie. Gli auditor della Corte hanno poi proceduto ad una analisi approfondita dei documenti fondamentali forniti dalle istituzioni dell’UE e da tutte le agenzie, hanno avuto colloqui con personale della Commissione e delle agenzie addetto a funzioni essenziali, hanno condotto un’indagine su larga scala presso i portatori di interesse delle agenzie, due gruppi di esperti e di portatori di interesse, analizzato con le tecniche di trattamento dei big data la presenza delle agenzie nei media e confrontato il quadro di performance dell’UE per le agenzie con quello di Stati Uniti e Australia.

Il quesito di audit generale a cui si è inteso rispondere era se la Commissione e le agenzie avessero posto in essere condizioni adeguate a garantire una efficace performance delle agenzie dell’UE. La Corte ha individuato due criteri fondamentali applicabili a tutte le agenzie. Il primo è la flessibilità di ognuna di esse nel contribuire all’attuazione delle politiche dell’UE e della cooperazione europea, specialmente quando il settore d’intervento è vasto e soggetto a cambiamenti in un contesto mondiale complesso. La flessibilità era proprio una delle finalità dell’orientamento comune firmato dalla Commissione, dal Consiglio e dal Parlamento nel 2012, con il quale si disponeva che tutte le agenzie fossero oggetto di una valutazione periodica. Nella pratica, però, tale finalità è stata solo in parte realizzata e la Corte ha rilevato scarsa flessibilità nell’istituzione, nel funzionamento e nell’eventuale chiusura delle agenzie.

Il secondo criterio di performance esaminato dalla Corte è il ruolo svolto dalle agenzie quali centri di competenza e di creazione di reti per l’attuazione delle politiche dell’UE. A tal fine, occorrono una governance ed una cooperazione bene organizzate. La Corte ha individuato esempi di dispositivi di governance eccessivamente complessi o deboli e riscontrato informazioni sulla performance focalizzate sulle realizzazioni e sulle attività invece che sul contributo fornito all’attuazione della politica. Dall’audit è inoltre emerso che una scarsa cooperazione con e/o un insufficiente sostegno da parte di Stati membri, operatori del settore, Commissione o altre agenzie impediscono ad alcune agenzie di svolgere appieno il proprio ruolo.

La Corte raccomanda alla Commissione e alle agenzie di:

1. assicurare la pertinenza, la coerenza e la flessibilità nell’istituzione delle agenzie;
2. assegnare le risorse con maggiore flessibilità;
3. migliorare la governance, la rendicontabilità e la comunicazione sulla performance;
4. rafforzare il ruolo delle agenzie come centri di competenza e di creazione di reti.

Introduzione

Diversità delle agenzie dell’UE

Le agenzie decentrate e gli altri organismi dell’UE (“agenzie dell’UE”) sono organismi disciplinati dal diritto pubblico europeo e dotati di personalità giuridica propria e pertanto distinti dalle istituzioni dell’UE. Sono state istituite da un atto di diritto derivato. Da un punto di vista giuridico, esistono diverse tipologie di agenzie: sei agenzie esecutive della Commissione e 37 agenzie decentrate dell’UE. Le agenzie esecutive della Commissione agiscono come “ramificazioni” della Commissione per l’esecuzione di compiti specifici per conto della Commissione. Nella presente relazione, il termine “agenzie” significa “agenzie decentrate e altri organismi dell’UE”, salvo ove diversamente specificato.

Le agenzie sono istituite dal legislatore (Consiglio e Parlamento), su proposta della Commissione, per un periodo di tempo indefinito. Sono dirette da un consiglio di amministrazione composto, tra gli altri, da rappresentanti sia degli Stati membri che della Commissione. Contribuiscono all’attuazione delle politiche dell’UE e rafforzano la cooperazione tra l’UE e i governi nazionali, riunendo le competenze tecniche.

Fonte: bilancio generale 2018 dell’UE e bilancio 2018 delle agenzie, elaborazione a cura della Corte.

Nel 2018, il bilancio totale delle agenzie (escluso l’SRB) è ammontato a 4,0 miliardi di euro (2,8 % del bilancio generale dell’UE) (cfr. figura 1). Per le denominazioni complete di tutte le agenzie citate nella presente relazione, si veda l’allegato I. Il bilancio 2018 dell’SRB, avente il mandato specifico di istituire un Fondo di risoluzione finanziato dagli enti creditizi, era di 6,9 miliardi di euro (0,1 miliardi per il bilancio amministrativo dell’SRB e 6,8 miliardi per il Fondo). Nel 2018, le agenzie erano ubicate in 23 Stati membri (cfr. figura 2) e avevano un organico di 8 957 effettivi¹ (13,4 % di tutto il personale delle istituzioni e delle agenzie dell’UE) (cfr. figura 3) provenienti da tutti gli Stati membri.

Fonte: Corte dei conti europea.

Fonte: Corte dei conti europea.

Le prime agenzie (Cedefop e Eurofound²) sono state istituite nel 1975. A seguito dell’entrata in vigore nel 1987 dell’Atto unico europeo, il cui obiettivo era pervenire al completamento del mercato interno entro il 1992, negli anni novanta sono state istituite molte agenzie, anche se la maggior parte di esse ha visto la luce nel primo decennio del nuovo millennio (cfr. figura 4).

Nota: gli anni riportati nella figura si riferiscono alla data in cui è entrato in vigore l’atto istitutivo dell’agenzia.

Fonte: relazione annuale della Corte sulle agenzie dell’UE per l’esercizio finanziario 2018.

Le agenzie sono state istituite man mano che si manifestavano esigenze specifiche. Un significativo numero di agenzie è stato istituito o si è visto attribuire maggiori responsabilità a seguito di una crisi (ad esempio, ABE, EIOPA, ESMA e SRB nel settore finanziario; EASO e Frontex per la crisi migratoria e il controllo delle frontiere; EMSA ed EFCA per la sicurezza marittima e il controllo della pesca). La maggior parte delle agenzie è stata istituita per creare nuovi organismi che svolgessero compiti fino a quel momento esercitati dalla Commissione e/o dagli Stati membri. Ciò era giustificato, secondo la Commissione, dall’elevata tecnicità delle competenze richieste o da un desiderio di efficienza: un organismo specializzato può svolgere gli stessi compiti in modo più efficiente e flessibile, ed è inoltre maggiormente in grado di attrarre personale specializzato e costituire una riserva di competenze. Alcune agenzie (ad esempio, Europol, ABE, EIOPA ed ESMA) hanno proseguito il lavoro di organismi multinazionali esistenti a livello europeo.

Le agenzie possono essere raggruppate in diversi modi, ad esempio in base ai rispettivi compiti e responsabilità:

1. un primo gruppo di agenzie contribuisce al conseguimento degli obiettivi relativi al mercato interno, alla salute e all’ambiente per quanto riguarda registrazioni, certificazioni ed autorizzazioni a livello UE (ad esempio, UCVV, AESA, ECHA, ERA, EUIPO, EFSA e EMA);
2. un secondo gruppo, con mandato nei settori della sicurezza e della giustizia, ha responsabilità di carattere più operativo e assiste gli Stati membri coordinando attività congiunte (ad esempio, CEPOL, EASO, Eurojust, Europol e Frontex);
3. un terzo gruppo ha principalmente compiti di regolamentazione e di vigilanza (ad esempio, ACER, ABE, EIOPA e ESMA), predispone norme tecniche per il settore dell’energia e per il settore finanziario e garantisce l’applicazione di pratiche di vigilanza comuni in tutta l’UE;
4. un ultimo gruppo si occupa principalmente di ricerca, raccolta ed analisi di dati al fine di fornire alle istituzioni dell’UE e gli Stati membri elementi fattuali concreti sulla cui base elaborare le politiche (ad esempio, Cedefop, EIGE e FRA).

Dalla conformità alla performance

Ciascuna agenzia è istituita con un atto normativo distinto e specifico. Date le specifiche attività svolte da ciascuna agenzia, ognuna differisce dall’altra per modello di governance, fonti di finanziamento, obblighi di valutazione ecc.

Nel 2012, il Parlamento, il Consiglio e la Commissione hanno firmato una dichiarazione congiunta su un orientamento comune sulle agenzie decentrate, che ha segnato il passaggio da una gestione orientata alla conformità e alle finanze ad una più orientata alla performance. L’orientamento comune sottolineava che i direttori delle agenzie avrebbero dovuto fornire una rendicontazione più chiara in materia di performance. Proponeva tra l’altro una struttura di governance a due livelli a fini, ove possibile, di maggiore efficienza (consiglio di amministrazione e comitati esecutivi), programmi di lavoro annuali e pluriennali, relazioni annuali di attività, indicatori di performance per le agenzie e i rispettivi direttori, l’introduzione di sistemi di formazione del bilancio per attività/gestione basata sulle attività (ABB/ABM), valutazioni esterne periodiche ecc.

La Commissione ha inoltre elaborato diversi strumenti per sviluppare ulteriormente un quadro di gestione e monitoraggio orientato alla performance. Questi includono il regolamento finanziario quadro delle agenzie (del 2013, poi abrogato e sostituito nel 2019), le linee guida per la stesura dei documenti unici di programmazione (DOCUP), che combinano il programma di lavoro annuale di una agenzia con un programma di lavoro progressivo triennale, le relazioni annuali di attività consolidate (CAAR) (2014, riviste nel 2020), che definiscono il quadro più recente per la formazione del bilancio, la performance e la governance delle agenzie decentrate, gli Orientamenti per legiferare meglio e lo Strumento per legiferare meglio (2017).

Anche la rete delle agenzie dell’UE (EUAN), istituita per accrescere la visibilità e individuare eventuali sinergie, ha contribuito ad instaurare una cultura maggiormente orientata alla performance. Nel 2012, l’EUAN ha creato la rete per lo sviluppo delle prestazioni (PDN) che facilita attivamente lo scambio di pratiche, la cooperazione su questioni relative alla performance e in una certa misura, la condivisione di servizi, ove possibile. La PDN ha sviluppato strumenti quali l’Evaluation Handbook for Agencies (Manuale per la valutazione delle agenzie, 2018), un “Self-assessment toolbox for implementing performance/results based orientations” (Strumento di autovalutazione per l’attuazione di orientamenti basati sulla performance/sui risultati, 2018) e una banca dati per gli indicatori chiave di performance (in corso).

Gli strumenti e le misurazioni della performance sopra menzionati hanno generato una crescente tendenza all’armonizzazione e all’allineamento delle pratiche in un numero crescente di agenzie, benché siano tuttora applicati in misura diversa. Al tempo stesso, gli strumenti e le misurazioni hanno anche generato abbondanti informazioni focalizzate sulle attività e realizzazioni per ogni singola agenzia.

Estensione e approccio dell’audit

Il quesito di audit generale al quale si è inteso rispondere era se le condizioni poste in essere fossero adeguate a garantire una efficace performance delle agenzie. In tempi in cui le priorità strategiche dell’UE vengono riviste e le risorse per la realizzazione delle politiche nell’interesse dei cittadini sono scarse, con la presente relazione si intende aprire un dibattito sulla futura gestione, da parte dell’UE, della performance delle agenzie. L’audit espletato dalla Corte è stato incentrato sui seguenti due criteri:

1. l’istituzione, il funzionamento e l’eventuale chiusura delle agenzie (ossia il ciclo di vita delle agenzie) dovrebbe essere flessibile per contribuire all’attuazione delle politiche dell’UE e dovrebbe rafforzare la cooperazione europea. Ciò significa che:
1. delegare determinati compiti ad una agenzia dovrebbe essere l’opzione migliore se confrontata con quella di affidarli alla Commissione stessa o, in applicazione del principio di sussidiarietà, agli Stati membri;
2. la pertinenza e la coerenza delle agenzie esistenti dovrebbe essere valutata periodicamente per conseguire eventuali sinergie ed economie di scala;
3. le agenzie hanno bisogno di risorse umane e finanziarie adeguate per adempiere al proprio mandato ed eseguire tutti i compiti loro affidati;
4. il processo di pianificazione che guida il lavoro di un’agenzia dovrebbe essere sufficientemente flessibile per consentire di reagire alla rapida evoluzione del contesto in cui operano.
2. Le agenzie dovrebbero sfruttare al massimo le proprie potenzialità nel fungere da centri di competenze e di creazione di reti per promuovere la condivisione di esperienze, riunire gli Stati membri per servire interessi comuni e raggiungere, ove possibile, comuni obiettivi di intervento nonché svolgere un ruolo di rete per una cooperazione rafforzata con altri partner europei e internazionali. A tal fine occorre:
1. una struttura manageriale adatta allo scopo;
2. dispositivi di rendicontabilità adeguati che coinvolgano i portatori di interessi;
3. una buona comunicazione con i portatori di interessi e con i cittadini dell’UE;
4. una efficace collaborazione con altri organismi a livello nazionale, UE e internazionale, sia pubblici e che privati.

I criteri scelti dagli auditor della Corte sono tratti dai regolamenti specifici delle agenzie, dal regolamento finanziario quadro, dagli orientamenti e dallo strumento della Commissione per legiferare meglio³, dalla dichiarazione congiunta su un orientamento comune sulle agenzie decentrate e dalla “Tabella di marcia relativa al seguito da dare all’approccio comune sulle agenzie decentrate dell’UE”, nonché da altre istruzioni fornite dalla rete delle agenzie dell’UE.

L’audit è stato svolto tra marzo e settembre 2019 e ha riguardato le agenzie decentrate dell’UE e le direzioni generali (DG) partner presso la Commissione (cfr. allegato II). A titolo di confronto, ove opportuno, si fa riferimento anche alle agenzie esecutive della Commissione.

Gli auditor della Corte hanno raccolto elementi probatori attraverso:

• un esame dei principali documenti relativi alle singole agenzie (regolamenti istitutivi, relazioni annuali, documenti di programmazione, relazioni di valutazione e di audit, valutazioni d’impatto, verbali delle riunioni dei consigli di amministrazione, ecc.);
• oltre 250 colloqui con responsabili e personale in posizioni chiave di 21 agenzie e delle 10 DG della Commissione che sono partner di 32 agenzie;
• un’indagine presso 2 500 portatori di interessi connessi alle agenzie (cfr. allegato III), tra cui membri di consigli di amministrazione, funzionari di Stati membri, rappresentanti dei settori interessati e delle organizzazioni dei consumatori, delle ONG e del mondo accademico. L’elenco dei portatori di interesse è stato fornito dalle agenzie stesse, ma gli auditor della Corte hanno proceduto alla selezione finale, facendo in modo che tutti i principali gruppi fossero rappresentati. Alla Corte sono pervenute 1 000 risposte;
• un’analisi eseguita con le tecniche di trattamento dei big data sulla presenza delle agenzie nei media, raccolti da Europe Media Monitor (EMM) tra gennaio 2018 e luglio 2019 (cfr. allegato IV). Il set di dati conteneva oltre 200 000 notizie che menzionavano le agenzie da oltre 5 000 diverse fonti di notizie in oltre 160 paesi;
• i dibattiti tenuti in occasione di due tavole rotonde con rappresentati del mondo accademico e di esperti della Commissione, del Consiglio e del Parlamento. I dibatti sono stati organizzati tra giugno e settembre 2019 a seguito di un invito aperto a oltre 40 membri del mondo accademico e professionisti con esperienza manageriale o autori di pubblicazioni sulle agenzie dell’UE; 15 di questi hanno partecipato ai dibattiti. Anche rappresentanti della DG Bilancio hanno partecipato al primo dibattito in qualità di osservatori.

Osservazioni

Il ciclo di vita delle agenzie manca di flessibilità

La Commissione, quando propone l’istituzione di una agenzia, non valuta sempre chiaramente le possibili alternative

Prima di istituire una nuova agenzia, la Commissione ha bisogno di valutare se questa sia l’opzione migliore rispetto alle alternative possibili, come ad esempio svolgere il compito in questione al proprio interno, ricorrere alla cooperazione intergovernativa, affidare il compito a entità private o modificare il mandato di una agenzia esistente. L’opzione migliore dovrebbe essere stabilita in base alla necessità.

In base alla politica della Commissione per legiferare meglio⁴, occorre procedere ad una valutazione d’impatto per iniziative che potrebbero potenzialmente avere un significativo impatto economico, ambientale o sociale (cfr. riquadro 1). Prima di proporre l’istituzione di una nuova agenzia, la Commissione dovrebbe dimostrare il valore aggiunto di tale scelta attraverso una valutazione d’impatto. Il comitato per il controllo normativo della Commissione analizza la qualità dei progetti di valutazione d’impatto; in linea di principio, è necessario un suo parere favorevole per poter sottoporre l’iniziativa al collegio dei Commissari per l’adozione.

Dal 2004, tutte le proposte della Commissione relative ad una nuova agenzia o a nuovi organismi, comprese quelle più recenti, EPPO (2017) e ELA (2018), sono state accompagnate da una valutazione d’impatto. Il comitato per il controllo normativo ha espresso un parere positivo sull’EPPO, giudicando che quest’ultima fosse necessaria e che i relativi obiettivi e compiti fossero stati definiti con chiarezza. Lo stesso comitato aveva aggiunto una riserva al proprio parere favorevole sulla valutazione d’impatto per l’ELA, perché detta valutazione non dimostrava chiaramente la coerenza tra l’ELA e le altre agenzie operanti nell’ambito di competenza della DG EMPL (Cedefop, Eurofound, EU-OSHA e ETF), che già una valutazione esterna recente aveva giudicato costituire una sovrapposizione⁵.

L’istituzione dell’SRB era stata preceduta nel 2012 da una valutazione d’impatto della direttiva sul risanamento e la risoluzione delle banche. Tale valutazione suggeriva l’istituzione di collegi di risoluzione con l’assistenza dell’ABE; alla fine, però, si era scelto di istituire una nuova agenzia che garantisse il funzionamento efficace e uniforme del meccanismo di risoluzione unico e che gestisse il Fondo di risoluzione unico.

La necessità che una agenzia disponga di autonomia e di complessi meccanismi di governance non è sempre evidente. In particolare, la GSA dispone nella pratica di pochissima autonomia, dato che il suo compito principale è la gestione del sistema globale di navigazione satellitare Galileo nel quadro di un accordo di delega con la Commissione (90 % del bilancio dell’agenzia). Molti di coloro che hanno risposto all’indagine hanno sottolineato che il potere decisionale del consiglio di amministrazione della GSA è pertanto limitato. La GSA dà attuazione all’accordo di delega attraverso una serie di contratti complessi con partner industriali e entità del settore pubblico.

Infine, la Corte ha rilevato casi in cui la decisione politica di istituire una nuova agenzia era stata adottata anche prima della proposta della Commissione e della valutazione d’impatto: FRA, EASO e ELA.

La pertinenza e la coerenza delle agenzie esistenti non è valutata a sufficienza

Le ragioni che giustificano l’esistenza di una agenzia devono essere riesaminate in diversi momenti del suo ciclo di vita per verificare se sia ancora necessaria (pertinenza) e se il suo operato sia coerente con quello di altre agenzie e delle rispettive DG partner. La figura 5 illustra le molteplici relazioni tra agenzie e DG. Tale riesame può essere eseguito in modi diversi:

1. attraverso una valutazione indipendente della performance;
2. come parte di un più ampio “controllo dell’adeguatezza” per l’intero settore d’intervento (cfr. paragrafo 27);
3. attraverso una nuova valutazione d’impatto al momento della rifusione del regolamento istitutivo dell’agenzia o dell’attribuzione di nuovi compiti mediante un regolamento distinto.

Nota: la DG DEFIS è la DG partner di GSA dal 1° gennaio 2020.

Fonte: dati compilati dalla Corte dei conti europea sulla base della classificazione fornita dal sito Internet della Commissione.

In base all’orientamento comune, il regolamento istitutivo di una agenzia dovrebbe contenere una “clausola di durata massima” o una “clausola di revisione” che dia mandato alla Commissione di modificare o abrogare il regolamento nel momento in cui l’esistenza dell’agenzia non sia più giustificata in relazione agli obiettivi ad essa attribuiti (cfr. riquadro 2). Sette anni dopo la dichiarazione congiunta su un orientamento comune, solo sette agenzie su 37 avevano una “clausola di durata massima” e 13 una “clausola di revisione” nei rispettivi regolamenti istitutivi.

I regolamenti istitutivi di 13 agenzie sono stati oggetto di rifusione tra il 2015 e il 2019, ma solo cinque proposte erano accompagnate da una valutazione d’impatto (Ufficio BEREC, CEPOL, AESA, ENISA ed ERA). In tutti i cinque casi, il comitato per il controllo normativo ha alla fine espresso parere positivo, ma aggiungendo una o più riserve. Altre tre proposte erano basate su un’altra valutazione d’impatto o un altro controllo di adeguatezza eseguiti di recente (ACER, EFCA e EFSA). Le cinque proposte restanti non erano basate su alcuna valutazione d’impatto: quattro erano state considerate analisi tecniche (Cedefop, Eurofound, EU-OSHA e Eurojust) e una era stata considerata urgente (Frontex), per cui non vi era stato tempo sufficiente per procedere ad una valutazione d’impatto.

I regolamenti istitutivi di tre agenzie operanti nell’ambito di competenza della DG EMPL (Cedefop, Eurofound e EU-OSHA) sono stati recentemente oggetto di una rifusione; in tutti i casi, la Commissione ha presentato le proposte di rifusione prima di ricevere la relazione finale su una valutazione congiunta delle agenzie. Nonostante il Parlamento avesse criticato l’assenza di proposte specifiche per accorpare le agenzie operanti in settori analoghi o per unificarne le sedi, il legislatore ha adottato le rifusioni. Inoltre, nel 2019 è stata giuridicamente istituita una nuova agenzia (ELA).

Nel tempo, nove agenzie sono state chiuse, accorpate o hanno visto significativamente modificato il proprio ambito d’intervento, senza considerare l’Agenzia europea per la ricostruzione che è stata istituita nel 1999 e chiusa nel 2008. Negli ultimi dieci anni, la Commissione ha proposto in due occasioni di accorpare agenzie per motivi di coerenza, ma non ha ottenuto l’accordo del Parlamento (cfr. riquadro 3). La situazione delle agenzie decentrate dell’UE è molto diversa da quella delle agenzie esecutive della Commissione. Quando la Commissione ritiene che un’agenzia esecutiva non sia più giustificata in termini di buona gestione finanziaria, può deciderne la soppressione. In passato la Commissione ha periodicamente ridistribuito le responsabilità delle agenzie esecutive, l’ultima volta nel 2013.

Le attività di una agenzia dell’UE sono talvolta valutate nel quadro di un più ampio controllo dell’adeguatezza relativo all’intero settore d’intervento. Tra il 2014 e il 2019, la Commissione ha svolto diversi controlli dell’adeguatezza in ambiti quali le sostanze chimiche, il controllo della pesca e la legislazione alimentare generale. Ciò ha condotto alla codificazione del regolamento istitutivo di EFCA e alla modifica del regolamento istitutivo di EFSA.

L’orientamento comune prevede che ogni agenzia dell’UE sia valutata ogni cinque anni. La Commissione dovrebbe avere il compito di organizzare la valutazione e, in occasione di ogni seconda valutazione, andrebbe applicata la clausola di durata massima/revisione.

I regolamenti istitutivi di diverse agenzie non sono ancora stati resi conformi all’orientamento comune (cfr. figura 6):

• i regolamenti istitutivi di UCVV e CdT non contengono l’obbligo di valutazione, mentre le più recenti rifusioni dei regolamenti ACER, ERA, EUIPO e Europol richiedevano che queste agenzie fossero sottoposte a valutazione per la prima volta nel 2020 (ERA), 2021 (EUIPO), 2022 (Europol) e 2024 (ACER);
• anche se l’orientamento comune richiede una valutazione ogni cinque anni, la frequenza con cui le valutazioni sono eseguite varia da tre (SRB) a 10 anni (EMA). In alcuni casi (EIGE, EASO e FRA), la frequenza della valutazione è stabilita dal consiglio d’amministrazione. Il consiglio di amministrazione di FRA ha deciso una frequenza di valutazione di cinque anni. Quello dell’EIGE ha deciso nel 2019 di posticipare di due anni la valutazione prevista e di destinare ad altre finalità i fondi ad essa destinati;
• alcune agenzie (EIGE e FRA) o i loro consigli di amministrazione (EASO, ECDC e EFCA) organizzano ancora da sé le proprie valutazioni invece di lasciarle dirigere dalla Commissione, come previsto dall’orientamento comune.

Fonte: Corte dei conti europea.

Talvolta l’intenzione di modificare il mandato di una agenzia è addotta come motivazione per posporre una valutazione, ridurne l’ambito o semplicemente sostituirla con una valutazione d’impatto della Commissione. AESA, ad esempio, ha limitato l’ambito della sua valutazione del 2018 al processo di pianificazione, sostenendo che la revisione del regolamento istitutivo eseguita della Commissione includeva una valutazione d’impatto, anche se il regolamento istitutivo prevedeva esplicitamente l’obbligo di eseguire una valutazione completa.

Ad eccezione delle valutazioni delle agenzie operanti nell’ambito di competenza della DG EMPL e delle autorità europee di vigilanza, la performance di ciascuna agenzia viene valutata singolarmente. Nel caso di molteplici agenzie operanti nello stesso settore, un approccio alternativo potrebbe prevedere l’uso di valutazioni della performance trasversali (o verifiche dell’adeguatezza), che esaminino la coerenza e la pertinenza delle loro attività e il contributo fornito all’attuazione della politica. Gli Stati Uniti e l’Australia adottano questa pratica (cfr. allegato V).

Nel settore della ricerca la Commissione non ha mai valutato in profondità la coerenza tra l’EIT e le agenzie esecutive operanti nell’ambito di Orizzonte 2020, che forniscono sovvenzioni di ricerca. Le agenzie esecutive sono valutate a parte e più spesso (ogni tre anni).

Le agenzie sono esposte ai rischi connessi all’inadeguatezza delle risorse umane e finanziarie

Affinché un organismo possa conseguire i propri obiettivi occorrono risorse umane e finanziarie adeguate. La maggior parte delle agenzie è finanziata principalmente dal bilancio dell’UE. Otto agenzie (EUIPO, UCVV, CdT, EMA, AESA, ECHA, ESMA e, dal 2019, ERA) sono del tutto o in parte finanziate da tariffe/commissioni o dal prezzo richiesto per i servizi prestati. L’SRB è integralmente finanziata dai contributi provenienti dagli operatori del settore, mentre l’ABE e l’ESMA sono in parte finanziate dai contributi delle autorità nazionali competenti. Nel riquadro 4 viene illustrata la procedura con cui vengono stabiliti il bilancio annuale e la tabella dell’organico delle agenzie.

Nell’ultimo decennio, molte agenzie si sono viste attribuire compiti supplementari dal legislatore o dalla Commissione attraverso strumenti diversi:

• revisione dei regolamenti istitutivi;
• adozione di nuovi atti normativi (ad esempio, ACER, ECHA, EMA, eu-LISA, Frontex);
• firma, da parte dell’agenzia, di un accordo sul livello dei servizi o di un accordo di delega con la Commissione (AEA, Frontex, Europol, EASO, ecc.).

La Corte ha riscontrato che, quando la Commissione assegna nuovi compiti alle agenzie, in genere propone solo limitate risorse umane aggiuntive. Le eccezioni a tale riguardo sono Frontex, e in misura minore, EASO, che operano in settori prioritari. Inoltre, un accordo interistituzionale del 2013 ha introdotto una riduzione generalizzata del personale del 5 % applicabile a tutte le istituzioni ed agenzie dell’UE nel corso di cinque anni. Dato che tale riduzione non riguardava le agenzie di nuova istituzione e che le agenzie esistenti sono state autorizzate a ricevere nuovi posti aggiuntivi per i nuovi compiti, il numero totale di posti nelle agenzie è comunque aumentato del 13,7 % tra il 2013 e il 2017⁶.

Le entrate della maggior parte delle agenzie parzialmente autofinanziate (EMA, AESA, ecc.) generalmente aumentano in proporzione al carico di lavoro, ma il numero dei loro addetti è controllato dalla Commissione e non aumenta necessariamente di conseguenza. Ad esempio, il carico di lavoro dell’EMA per attività che comportano il versamento di commissioni è aumentato del 31 % tra il 2014 e il 2018, ma il numero di effettivi si è ridotto⁷. L’ECHA si trova in una situazione difficile, in quanto non dispone di entrate regolari e i proventi derivanti dalle commissioni sono di difficile previsione.

Anche dove sono disponibili posti in organico, alcune agenzie hanno problemi ad assumere e trattenere il personale. Frontex ha recentemente ricevuto un gran numero di nuovi posti, ma ha fatto fatica ad assumere tutto il personale necessario e ha registrato un alto tasso di posti vacanti nel 2018 e 2019. L’EASO ha sempre avuto difficoltà ad attrarre personale e il tasso di posti vacanti resta costantemente elevato. GSA ha problemi ad assumere personale con le necessarie competenze tecniche. In alcuni Stati membri, pacchetti retributivi più bassi costituiscono un particolare ostacolo alle assunzioni.

L’indagine condotta dalla Corte presso i portatori di interessi ha mostrato un evidente collegamento tra l’adeguatezza delle risorse e la performance delle agenzie. Quasi metà dei rispondenti non era d’accordo con l’affermazione “L’agenzia dispone di risorse umane sufficienti”, anche se si rilevano grandi differenze tra un’agenzia e l’altra. Oltre il 75 % dei portatori di interessi di ACER e ENISA non era d’accordo o era fortemente in disaccordo, rispetto a meno del 25 % di quelli di SRB, EUIPO, Frontex e EFCA. Anche se la maggior parte dei rispondenti ritiene che la maggioranza delle agenzie abbia adempiuto con successo al proprio mandato, i giudizi sono manifestamente polarizzati per le quattro agenzie in cui la Corte ha rilevato una carenza di risorse (ACER e ENISA) o difficoltà ad assumere (EASO e Frontex) (cfr. risultati dettagliati dell’indagine nell’allegato III).

Per compensare la carenza di posti in organico o di esperti nazionali, le agenzie esternalizzano in misura crescente i compiti a contraenti privati, al punto che rischiano di diventarne dipendenti. Nel 2018 le agenzie si sono avvalse complessivamente di 1 500 persone tra consulenti informatici e personale interinale. Tale situazione comporta il rischio che il personale interno per supervisionare il lavoro dei contraenti esterni sia troppo esiguo. Esempi ne sono EASO, eu-LISA, EMA e GSA. Dato il complesso quadro giuridico che disciplina il ricorso a personale esterno, che varia per certi aspetti da uno Stato membro all’altro, vi sono anche rischi di contenzioso e di danno reputazionale. La Corte ha rilevato tali rischi presso Ufficio BEREC, UCVV, EASO, ESMA, EUIPO, ABE, EIOPA, EIGE, EMCDDA e SRB⁸.

Negli ultimi anni, i consigli di amministrazione di alcune agenzie hanno sottolineato i rischi che le limitate risorse comportano. Ad esempio, nel 2019 il consiglio di amministrazione di Europol ha dichiarato che il bilancio annuale stimato a 123,7 milioni di euro all’anno fino al 2027 “non basta a consentire a Europol di svolgere pienamente la propria missione, in particolare quando si tratta di attuare i necessari sviluppi nella gestione delle informazioni e fornire continuativamente sostegno operativo di alta qualità agli Stati membri” [trad. della Corte]⁹. Altri esempi includono ACER, AEA e EMA (cfr. riquadro 6).

Il processo di pianificazione annuale è lungo e non adatto ad ambienti in rapida evoluzione

In linea con le istruzioni della Commissione, le agenzie producono annualmente un documento unico di programmazione (DOCUP), che combina un programma di lavoro annuale con un piano triennale. Ogni DOCUP è preparato sotto la responsabilità del direttore dell’agenzia esecutiva e adottato dal consiglio di amministrazione, tenendo conto dei commenti ricevuti dalla Commissione. Inoltre, molti agenzie procedono ad una pianificazione strategica che abbraccia un periodo più lungo (spesso cinque anni), come richiesto dalla base giuridica.

Il ciclo annuale di pianificazione che porta all’adozione del DOCUP è molto lungo e la prima versione viene redatta circa 18 mesi prima dell’inizio del periodo di pianificazione. È particolarmente difficile per le agenzie che operano in un ambiente molto volatile (come EASO, Frontex e SRB) (cfr. riquadro 7) pianificare con tale anticipo il bilancio e le operazioni. Alcune altre agenzie (come eu-LISA) hanno problemi simili per l’incertezza giuridica che si crea quando nuovi atti normativi attribuiscono loro nuovi compiti (cfr. riquadro 8). Nonostante questi casi specifici, tutte le agenzie possono trarre beneficio da un periodo di pianificazione più breve.

La pianificazione annuale e pluriennale e i cicli di bilancio prendono generalmente come punto di partenza i compiti, i bilanci e le risorse degli anni precedenti. Tradizionalmente, vengono eseguite solo poche valutazioni del fabbisogno annuale e dei potenziali risparmi. Alle agenzie non è chiesto di giustificare nuovamente nel dettaglio le risorse necessarie per ciascuna delle attività pianificate. La Commissione si attende che l’utilizzo del DOCUP, come previsto dal nuovo regolamento finanziario quadro e da una relativa comunicazione della Commissione dell’aprile 2020, consentirà una più approfondita analisi dell’evoluzione del fabbisogno, che dovrebbe poi confluire nella valutazione delle necessità (aumento/riduzione e/o ridistribuzione di risorse) in preparazione di un futuro quadro finanziario pluriennale (QFP). Poiché questi sviluppi si sono in parte prodotti dopo che l’audit della Corte era stato ultimato e che il loro probabile impatto sarà visibile solo a partire dal 2021, la Corte non ha valutato se questo nuovo quadro abbia già migliorato e rafforzato la valutazione del fabbisogno annuale di bilancio delle agenzie.

Le potenzialità delle agenzie come centri per la condivisione di competenze e la creazione di reti non sono pienamente sfruttate

La composizione dei consigli di amministrazione non consente sempre un efficiente processo decisionale

Le agenzie esecutive sono dirette da un comitato direttivo più snello, composto generalmente da cinque membri che rappresentano le direzioni generali della Commissione, mentre le agenzie hanno consigli di amministrazione i cui membri rappresentano una molteplicità di interessi includendo, spesso, tra l’altro, rappresentanti degli Stati membri, della Commissione, della società civile e del settore di riferimento. Questa struttura di governance più complessa mira a mettere insieme i diversi interessi e trovare un terreno comune per una soluzione “UE”. In questo senso, le agenzie possono fungere da centri di competenza e di creazione di reti.

Il consiglio di amministrazione di una agenzia è l’organo di governance interna più alto, anche se la denominazione esatta può variare da una agenzia all’altra (ad esempio, “consiglio delle autorità di vigilanza”, “comitato amministrativo”, ecc.). Tale organo svolge un ruolo di vigilanza con responsabilità generale in materia di strategia, questioni di bilancio e pianificazione, nomina di un direttore esecutivo e monitoraggio dell’efficacia delle attività dell’agenzia.

Gli Stati membri possono influenzare notevolmente la strategia e l’operato di una agenzia attraverso la posizione di maggioranza che detengono nel consiglio di amministrazione. In particolare, se vi sono necessità operative e politiche che impongono agli Stati membri di cooperare strettamente in settori politicamente sensibili, si incentiva in qualche modo il Consiglio a trasferire la competenza ad una agenzia UE piuttosto che alla Commissione. I membri del consiglio di amministrazione che rappresentano gli Stati membri non hanno mandato per assumere impegni per conto dei rispettivi governi e pertanto non possono pertanto garantire la cooperazione del loro Stato membro nell’attuazione delle decisioni assunte dalle agenzie (cfr. anche i paragrafi 71-74).

I consigli di amministrazione della maggior parte delle agenzie comprendono un rappresentante per Stato membro più uno o più membri in rappresentanza della Commissione. Sette consigli di amministrazione includono membri con diritto di voto nominati dal Parlamento: ACER, ECDC, ECHA, AEA, EMA, EMCDDA e EUIPO.

La maggior parte dei consigli di amministrazione conta 30-35 membri, come illustrato nella figura 7. Le agenzie operanti nell’ambito di competenza della DG EMPL (Cedefop, Eurofound e EU-OSHA) includono nei loro consigli di amministrazione rappresentanze “tripartite”: ogni Stato membro invia un rappresentante di una organizzazione di datori di lavoro, uno di una organizzazione di lavoratori e un funzionario governativo. In queste agenzie e nel CdT, i consigli di amministrazione hanno fino a 90 membri, il che complica il processo decisionale e comporta notevoli costi amministrativi. I consigli di amministrazione di EIGE, EIT e (fino al 2021) EFSA hanno un numero inferiore di membri. Nella maggior parte delle agenzie, il grado di partecipazione dei singoli membri dei consigli di amministrazione varia anch’esso notevolmente.

Fonte: Corte dei conti europea.

Come sottolineato in precedenti relazioni speciali¹⁰, se da un lato la composizione dei consigli di amministrazione permette di tener conto dei punti di vista nazionali, può dall’altro anche impedire alle agenzie di adottare decisioni che tengano conto di una più ampia prospettiva europea (cfr. riquadro 9). Tuttavia, nella pratica l’influenza della Commissione è superiore ai diritti di voto detenuti, in quanto essa ha il compito di proporre la dotazione e la tabella dell’organico della maggior parte delle agenzie, salvo per quelle che sono interamente finanziate dalle tariffe applicate per i servizi forniti.

Le autorità di bilancio vigilano prevalentemente sulle agenzie in merito a questioni finanziarie e di conformità, mentre la performance è una preoccupazione secondaria

L’autorità di bilancio dell’UE (Parlamento e Consiglio) è responsabile del discarico annuale per i conti della maggior parte delle agenzie. Tradizionalmente, si concentra su questioni finanziarie e di conformità e presta solo ridotta attenzione alla performance delle agenzie.

Le commissioni settoriali del Parlamento esercitano una vigilanza ad alto livello sulle operazioni delle agenzie, principalmente attraverso audizioni dei direttori esecutivi e un dibattito sulle relazioni annuali. Queste commissioni settoriali trasmettono anche brevi pareri alla commissione per il controllo dei bilanci come contributo alla procedura di discarico, ma in realtà l’attività di raccolta e analisi delle informazioni sulla performance è molto limitata e riguarda solo singole agenzie.

Il Consiglio e i suoi gruppi di lavoro ritengono prevalentemente che siano le direzioni generali partner a dover vigilare sulla performance delle agenzie.

Fonte: Corte dei conti europea.

Il controllo pubblico sulle agenzie interamente autofinanziate (EUIPO, UCVV e SRB – l’SRB gestisce anche il Fondo di risoluzione unico, che ha ricevuto contributi per 7,8 miliardi di euro, che hanno portato le sue attività totali a 33 miliardi di euro alla fine del 2019) è ancora più limitato. Anche se svolgono un mandato pubblico, conferito loro dalla normativa dell’UE, queste agenzie rispondono in primo luogo ai propri membri¹¹, che concedono loro il discarico, e, in modo solo informale, al Parlamento europeo. Inoltre, l’EUIPO in particolare ha accumulato enormi eccedenze, dato che le entrate provenienti da tariffe/commissioni e oneri superano spesso le spese. La Corte ha già formulato commenti al riguardo in alcuni pareri espressi nel 2019 sulla proposta di regolamento finanziario dell’UCVV e dell’EUIPO¹². Altri ordinamenti operano in modo diverso dall’UE (cfr. figura 8). Ad esempio, il Congresso degli USA è l’autorità di discarico per tutte le agenzie USA che si autofinanziano.

Le agenzie comunicano più su aspetti relativi alla performance, ma il loro contributo alla politica e alla cooperazione dell’UE non sono esplicitamente misurati e comunicati ai cittadini

Le agenzie forniscono regolarmente informazioni sulla performance, ma queste informazioni non sono sempre pertinenti

I portatori di interesse delle agenzie hanno bisogno di informazioni sulla performance sia qualitative che quantitative, che ricevono attraverso la relazione annuale di attività consolidata (CAAR) e altri documenti. Oltre a pubblicare una relazione annuale, molte agenzie (ad esempio, EUIPO, ETF, EFSA) producono informazioni più regolari sotto forma di quadri operativi, relazioni trimestrali ecc. Alcune di queste sono solo ad uso interno, mentre altre sono pubblicate.

La maggior parte delle agenzie ha introdotto la formazione del bilancio per attività (risorse e/o costi sono imputati in base alle attività) e alcune agenzie (AESA, ESMA, ETF, EUIPO, eu-LISA) hanno compiuto significativi progressi verso la gestione del bilancio per attività, che comporta l’aggiornamento regolare di quadri operativi che combinano informazioni di bilancio e sulla performance (cfr. allegato VI). Mentre l’AESA e l’ESMA hanno calcolato il costo pieno dei servizi per i quali richiedono il pagamento di una tariffa, le tariffe di altre agenzie sono stabiliti nei rispettivi regolamenti.

Le agenzie misurano inoltre la performance attraverso indicatori chiave di performance (ICP). Nel 2015, la Commissione ha diffuso orientamenti sugli ICP per i direttori delle agenzie¹³. Gli indicatori usati nella pratica riguardano prevalentemente l’attuazione del programma di lavoro annuale e il bilancio dell’agenzia, nonché la gestione delle risorse umane, ma non consentono generalmente la valutazione dei risultati o dell’efficienza e dell’efficacia delle agenzie nell’assolvimento dei propri compiti.

La maggior parte delle agenzie ha anche elaborato obiettivi operativi e indicatori di performance e valori-obiettivo ad essi associati. La maggior parte di questi indicatori misura le realizzazioni, invece dei risultati o dell’impatto. Diverse agenzie (EASO, EMSA, EFSA, Frontex, ecc.) presentano i dati relativi ad oltre 100 indicatori, molti dei quali sono molto dettagliati e specifici e non danno informazioni sulla performance in generale. Il collegamento con gli obiettivi della politica non sono chiaramente indicati né nel DOCUP né nel CAAR.

Alcune agenzie più operative e/o orientate alle attività dispongono di indicatori più utili, che misurano il contributo fornito all’attuazione delle politiche dell’UE. Ad esempio, eu-Lisa ha indicatori di risultato per la disponibilità e il tempo di risposta dei propri sistemi IT su larga scala. L’AESA è una delle poche agenzie con un preciso indicatore d’impatto: il numero di morti in incidenti aerei nell’UE. L’EUIPO ha indicatori che valutano la tempestività, la qualità e l’accessibilità dei servizi forniti.

Il confronto tra i dati di anni diversi è spesso difficile, considerando che gli indicatori possono cambiare da un anno all’altro e poche CAAR menzionano i risultati degli anni precedenti. Nel migliore dei casi, le realizzazioni sono confrontate con il valore-obiettivo indicato dall’agenzia nel DOCUP.

Poiché le attività delle agenzie sono così diverse, non è possibile confrontare la loro performance e gli ICP. È inoltre molto difficile confrontare l’efficienza di agenzie diverse. Nessuna delle relazioni delle agenzie include un confronto con organismi simili nazionali o internazionali.

Nell’analisi stilata dalla Corte nel 2019¹⁴ si osservava che alcune agenzie raccoglievano informazioni sulla sostenibilità, ma spesso queste erano frammentarie ed incomplete. L’informativa sulla sostenibilità mira a misurare la performance delle organizzazioni nel conseguire l’obiettivo dello sviluppo sostenibile, darne comunicazione e renderne conto ai portatori d’interesse interni ed esterni. La Corte aveva rilevato che solo una agenzia, l’EUIPO, pubblica una relazione di questo tipo.

I media sono poco consapevoli e seguono in misura limitata il contributo delle agenzie alle politiche e alla cooperazione

Le agenzie dell’UE hanno un’influenza significativa sulle politiche e sulle decisioni adottate in settori di cruciale importanza per la vita quotidiana dei cittadini dell’UE. Possono anche fungere da pionieri per la soluzione di situazioni di crisi o sfide a lungo termine per la società. A parte il fatto che le agenzie comunicano in misura limitata riguardo alla loro performance, limitata è anche la visibilità che ha nei media il contributo da esse fornito, positivo o negativo che sia. In base all’analisi dei dati svolta dalla Corte, pochissimi articoli sui media contenevano informazioni qualitative sul contributo delle agenzie alle politiche e alla cooperazione dell’UE o sulla loro influenza sulle decisioni prese per conto degli Stati membri, degli operatori dei rispettivi settori e dei cittadini.

Tra gennaio 2018 e luglio 2019, le agenzie più citate dai media erano Europol e Frontex, menzionate in oltre il 40 % di tutti gli articoli analizzati dagli auditor della Corte (cfr. figura 9), seguite da EFSA, AESA, EMA e ECDC. Insieme, queste sei agenzie rappresentavano due terzi degli articoli, tutti relativi a questioni di protezione e/o sicurezza, temi che attirano maggiormente l’attenzione del pubblico. Nello stesso periodo, alcune agenzie (come l’EMA) comparivano più o meno regolarmente, mentre la copertura mediatica delle altre era più concentrata e collegata a specifici incidenti e eventi (cfr. figura 3 e figura 4 nell’allegato IV). Ad esempio, gli incidenti aerei del Boeing 737 MAX hanno accresciuto esponenzialmente l’esposizione sui media dell’AESA, la crisi del glifosato ha aumentato la copertura dell’EFSA e l’EUIPO è stato oggetto di attenzione dopo la sentenza sul marchio Adidas.

Fonte: Corte dei conti europea, elaborazione sulla base di dati aggregati dell’EMM, gennaio 2018-luglio 2019.

L’ECDC ha pubblicato il maggior numero di articoli sui media riguardo alle proprie attività, seguito da EMA ed EMSA. I compiti di queste agenzie includono la diffusione di informazioni sulla sanità pubblica e sulla sicurezza. La maggior parte delle altre agenzie compare raramente sui media, anche se le azioni di sensibilizzazione fanno parte del loro mandato. A differenza delle agenzie che si occupano di sicurezza e protezione delle frontiere (Frontex, Europol), l’EASO, che fornisce sostegno agli Stati membri in materia di asilo, ha registrato una minore presenza nelle notizie sui media esaminate da EMM.

La cooperazione tra le agenzie e altri organismi nazionali, UE e internazionali funziona bene, con alcune eccezioni

I risultati dell’indagine mostrano che alcune agenzie devono migliorare la cooperazione

La maggioranza (80 %) dei portatori di interessi interpellati nel corso dell’indagine ritiene che la cooperazione tra le agenzie e i rispettivi partner a livello nazionale, UE o internazionale sia in genere soddisfacente. Tuttavia, vi sono evidenti differenze tra le singole agenzie. Un terzo di coloro che hanno risposto all’indagine ritiene necessari significativi miglioramenti, ad esempio per quanto riguarda i rapporti tra le seguenti agenzie e alcuni dei loro partner:

• ENISA e GSA con gli Stati membri, con altre agenzie e a livello internazionale;
• ERA con la Commissione e gli Stati membri;
• EMA con la Commissione;
• AESA con Stati membri.

Le agenzie collaborano strettamente con le DG della Commissione partner, ma sono coinvolte in misura limitata nei negoziati sul bilancio e nella revisione della normativa

La maggior parte delle agenzie non ha alcun potere decisionale (cfr. riquadro 10), ma alcune (come ECDC, ECHA, EFSA, EMA e ERA) forniscono pareri scientifici su cui sono basate le decisioni della Commissione. Un numero ridotto di agenzie (ad esempio, ACER, UCVV, AESA, EUIPO e, in alcuni settori, ECHA) ha la facoltà di prendere decisioni.

La Commissione controlla le attività delle agenzie attraverso la propria presenza nei consigli di amministrazione, il coinvolgimento nel ciclo di programmazione e pianificazione (esprime pareri formali sui progetti di DOCUP) e attraverso numerosi contatti più regolari tra le DG partner e le agenzie nel rispettivo settore di competenza. Il servizio di audit interno della Commissione (IAS) è, in base alla normativa, l’auditor interno di tutte le agenzie, eccetto quelle autofinanziate¹⁷. Lo IAS svolge audit su temi attinenti all’attività delle agenzie sulla base di piani d’indagine individuali, pluriennali e basati sul rischio, e riferisce ai rispettivi direttori esecutivi e consigli di amministrazione.

Il coinvolgimento delle agenzie nella revisione dei propri regolamenti istitutivi e di altra normativa fondamentale per il rispettivo settore d’intervento è in genere limitato. Di conseguenza, la Commissione non sempre sfrutta al meglio le conoscenze delle agenzie nella fase di redazione di nuovi atti normativi.

Le DG partner negoziano i piani in materia di assunzione e i contributi dell’UE per le agenzie di loro competenza prima che siano incluse nella proposta di progetto di bilancio della Commissione al Parlamento e al Consiglio. Le agenzie tendono a non avere contatti diretti con la DG BUDG e ricevono scarse informazioni sui progressi dei negoziati sul bilancio, il che può ostacolare la loro pianificazione operativa.

Alcune agenzie hanno una carenza cronica di risorse, mentre altre non sono in grado di assorbire i fondi della loro dotazione durante il ciclo di programmazione annuale. Ad esempio, Frontex ha ricevuto, a seguito di un accordo politico, ingenti risorse aggiuntive a partire dal 2017. La Corte non ha trovato documentazione che indicasse come erano stati stabiliti i fondi e il personale supplementari concessi a Frontex. Nel caso di EU-OSHA, la Corte ha sottolineato in precedenza una tendenza ricorrente a riportare una quota significativa del bilancio da un esercizio all’altro¹⁸. La Corte rileva che, nel caso di EU-OSHA, i tassi di cancellazione per gli importi riportati da un esercizio all’altro sono stati finora bassi. Tuttavia, un elevato numero di riporti comporta in genere rischi per la sana gestione finanziaria delle risorse.

La cooperazione con gli Stati membri è fondamentale, ma non sempre agevole

Gli Stati membri possono svolgere un ruolo attivo nell’attuazione del programma di lavoro della maggior parte delle agenzie. Ad esempio:

• Frontex, EASO e eu-LISA sostengono attivamente gli Stati membri che sono i principali punti di ingresso nell’UE per migranti e richiedenti asilo.
• Eu-LISA gestisce la componente centrale di una serie di sistemi IT su larga scala nel settore della libertà, sicurezza e giustizia, che sono collegati ai sistemi nazionali¹⁹.
• Molte agenzie, come AEA, EFSA, EMCDDA, EUIPO e EU-OSHA, collaborano strettamente con reti di esperti UE e/o punti focali nazionali che contribuiscono all’attuazione dei loro programmi di lavoro.
• Molte agenzie, come UCVV, ECHA (cfr. riquadro 11), EMA, EFSA e, in misura minore, AESA, attuano i compiti di carattere scientifico in cooperazione con gli Stati membri.

Affidando responsabilità ad una agenzia dell’UE, gli Stati membri mantengono la maggior parte del controllo sul processo decisionale, rafforzando al tempo stesso la cooperazione europea (cfr. riquadro 12). In molti settori, però, le agenzie svolgono più un ruolo di coordinamento “soft”, lasciando un notevole potere discrezionale agli Stati membri.

In alcuni settori, vi sono organismi degli Stati membri che continuano a operare in parallelo. Ad esempio, le società possono scegliere se richiedere una protezione di un marchio, di un disegno o modello agli uffici nazionali (solo per una protezione a livello nazionale) o all’EUIPO (per una protezione a livello dell’UE). Nel settore della salute, le autorità degli Stati membri possono eseguire valutazioni dei rischi in settori in cui operano alcune agenzie UE (ECDC per la prevenzione e il controllo delle malattie, EFSA per la sicurezza alimentare), senza alcun obbligo di coordinare il proprio lavoro con quello di dette agenzie. Sono state presentate proposte di normativa per limitare questo rischio attraverso un meccanismo di scambio di informazioni.

Quando gli Stati membri partecipano a dibattiti in sede di Consiglio dell’UE in cui è prevista la consulenza delle agenzie, queste ultime in genere non partecipano, ma sono rappresentate dalla Commissione.

Potenzialità per una più stretta cooperazione tra le agenzie nello stesso settore d’intervento

Diverse agenzie operano nello stesso settore. La Corte ha individuato alcune sovrapposizioni tra i mandati e/o le attività delle seguenti agenzie:

• EIGE e FRA (entrambe attive nel settore dei diritti delle donne);
• EASO e Frontex (entrambe forniscono mediatori culturali per sostenere gli Stati membri che si trovano ad affrontare un consistente afflusso di migranti);
• le agenzie operanti nell’ambito di competenza della DG EMPL (Cedefop, Eurofound, EU-OSHA e ELA).

La cooperazione tra agenzie è particolarmente intensa nel settore della migrazione. EASO, Frontex, Europol e FRA lavorano fianco a fianco negli “hotspot” in Italia e Grecia. Nel settore della Giustizia e degli Affari interni (GAI) si tengono incontri regolari tra nove agenzie (CEPOL, EASO, Frontex, EIGE, EMCDDA, eu-LISA, Eurojust, Europol e FRA) e le due DG partner (HOME e JUST) nel quadro della rete di agenzie GAI. Altre due agenzie, EFCA e EMSA, cooperano con Frontex per questioni relative alla guardia costiera. La DG SANTE tiene regolari riunioni tra agenzie dal 2019. Come previsto dai rispettivi regolamenti istitutivi, ABE, EIOPA e ESMA collaborano all’interno del comitato congiunto delle autorità europee di vigilanza. In altri settori, la cooperazione avviene più su base ad hoc.

La cooperazione tra agenzie è spesso formalizzata in un “accordo di lavoro” o un “memorandum d’intesa” bilaterale (cfr. riquadro 13). Può anche essere agevolata dalla presenza di rappresentanti di altre agenzie (spesso in qualità di osservatori) nel consiglio di amministrazione. Ad esempio, le tre autorità europee di vigilanza hanno ciascuna un posto negli altri consigli di amministrazione, anche non sempre partecipano. EUIPO e UCVV sono anche rappresentati nei rispettivi consigli di amministrazione in qualità di osservatori. Il Centro di traduzione ha concluso un accordo con tutte le agenzie, imprese comuni e istituzioni dell’UE, in base al quale tutte queste entità hanno diritto di essere rappresentate nel consiglio di amministrazione del Centro.

Le agenzie dell’UE collaborano strettamente anche tramite la rete delle agenzie dell’UE (EUAN), istituita per accrescerne la visibilità, individuare e promuovere possibili incrementi di efficienza. Le priorità sono concordate dalle agenzie nel quadro di una strategia quinquennale e programmi di lavoro annuale. Un ruolo importante della rete è quello di garantire un’efficiente comunicazione tra le agenzie e i rispettivi portatori d’interesse, principalmente le istituzioni dell’UE. Nove sotto-reti hanno dato forma ad azioni ed interazioni dei membri e hanno portato a conseguimenti tangibili, a vantaggio dell’UE e dei suoi cittadini. L’EUAN non ha però alcun potere esecutivo, non tutte le agenzie partecipano a tutte le sotto-reti e la cooperazione si focalizza principalmente su questioni amministrative invece che operative.

L’agenzia che si occupa di traduzione, il Centro di traduzione degli organismi dell’Unione europea (CdT), ha come ragion d’essere la cooperazione tra agenzie. Tuttavia, non tutte le agenzie sono tenute, in base ai propri regolamenti istitutivi, ad avvalersi dei servizi del CdT. Vi è anche una certa confusione riguardo al tipo di servizi per i quali le altre agenzie devono o possono ricorrere al CdT. Una agenzia ha persino sviluppato un proprio sistema in house per fornire servizi linguistici (memorie di traduzione), mentre altre si avvalgono di fornitori di traduzione esterni. Nella relazione annuale sulle agenzie per l’esercizio 2017, la Corte aveva ritenuto che la capacità del CdT non fosse sfruttata appieno, che vi erano duplicazioni nello sviluppo dei sistemi e nei costi di funzionamento e che il modello di attività e la continuità del CdT potessero essere a rischio.

Alcune agenzie dipendono dalla cooperazione degli operatori del settore

Alcune agenzie dipendono anche dalla cooperazione degli operatori del settore che dovrebbero regolamentare. Ad esempio, per la registrazione delle sostanze chimiche l’ECHA si basa su informazioni fornite dagli operatori (cfr. riquadro 14). Il quadro normativo incentiva solo in misura limitata la verifica dell’affidabilità e dell’aggiornamento costante delle informazioni fornite.

Il ruolo internazionale delle agenzie resta limitato

Ai sensi del trattato, le agenzie non possono stipulare accordi internazionali vincolanti per l’UE (articolo 218 del TFUE). Tuttavia, possono sottoscrivere accordi di cooperazione con controparti internazionali quando: 1) ciò sia esplicitamente previsto dai rispettivi regolamenti istitutivi; 2) l’accordo di cooperazione non crei obblighi vincolanti; 3) esse abbiano (de facto o de jure) l’approvazione delle rispettive DG partner²⁵.

Data la natura delle loro attività, molte agenzie hanno la necessità di interagire con partner internazionali, e le loro attività hanno ripercussioni a livello internazionale. Molte agenzie hanno anche controparti in paesi non-UE, che svolgono un ruolo analogo. La Commissione, in collaborazione con il Servizio europeo per l’azione esterna, stipula “accordi di lavoro” con le agenzie al fine di organizzare le relazioni tra le agenzie e i paesi o gli organismi non-UE.

Le agenzie che operano nel settore Giustizia e affari interni (in particolare, Europol, Eurojust e Frontex) sono pienamente integrate nella dimensione esterna dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia e sono tra le agenzie internazionalmente più attive, avendo anche concluso una serie di accordi di cooperazione con paesi non-UE. A titolo di esempio per i rispettivi settori di competenza, l’EFSA e l’EMA hanno assunto un ruolo importante a livello internazionale. I loro pareri sono fondamentali per la sicurezza sanitaria all’interno e al di fuori dell’UE. Nel settore dell’aviazione, l’AESA è anch’essa regolarmente attiva in questo ambito. Tuttavia, non vi sono elementi indicanti che, nell’insieme, le potenzialità delle agenzie di sostenere il ruolo della Commissione a livello internazionale, in particolare su questioni tecniche o per lo scambio di informazioni, siano pienamente sfruttate.

Conclusioni e raccomandazioni

La Corte ha concluso che le agenzie svolgono un ruolo sempre più importante nell’attuazione delle politiche dell’UE e che le condizioni esistenti hanno contribuito alla loro performance. Ciononostante, pur riconoscendo la responsabilità del legislatore, la Corte ritiene che l’istituzione e il funzionamento delle agenzie non siano sufficientemente flessibili e che le potenzialità delle agenzie di contribuire al conseguimento di obiettivi strategici comuni nell’interesse dei cittadini potrebbero essere meglio sfruttate.

La flessibilità con cui le agenzie rispondono a necessità strategiche in continua evoluzione si riflette nel loro ciclo di vita: istituzione, evoluzione e potenziale chiusura. La Corte osserva che, quando la Commissione propone l’istituzione di una nuova agenzia, non prende sempre in considerazione le alternative, tra cui l’opzione che sia la Commissione stessa a svolgere i compiti in questione, l’opzione della cooperazione intergovernativa o l’opzione di adeguare la missione di una agenzia UE già esistente. Una volta che una agenzia è operativa, non viene valutata a sufficienza la coerenza tra la sua azione e quella delle altre agenzie o delle DG partner, in particolare quelle operanti nello stesso settore d’intervento, valutazione che nel tempo potrebbe consentire di introdurre aggiustamenti (paragrafi 16-32).

La Commissione dovrebbe:

1. accrescere l’uso di valutazioni orizzontali delle agenzie nel contesto delle verifiche dell’adeguatezza da essa condotte sui diversi settori di intervento. I risultati delle valutazioni dovrebbero essere utilizzati per individuare le sinergie ed i possibili cambiamenti, comprese le fusioni e, ove opportuno, per preparare le proposte legislative in risposta alle mutate necessità;
2. preparare eventuali proposte per la creazione di nuove agenzie secondo le procedure dell’agenda “Legiferare meglio”, includendo le consultazioni da questa previste. La Commissione dovrebbe dimostrare la pertinenza e la coerenza dei nuovi organismi proposti rispetto agli organismi esistenti, tenendo conto delle eventuali riserve espresse dal comitato per il controllo normativo.

Termine per la raccomandazione 1, punto a): entro il 2024, in modo da poter contribuire alle prossime proposte legislative per il QFP post-2027.

Termine per la raccomandazione 1, punto b): per ogni nuova proposta presentata a partire da settembre 2020.

La flessibilità implica inoltre che le agenzie ricevano risorse adeguate man mano che le loro necessità si evolvono. La Corte osserva che le agenzie risentono soprattutto di una scarsa flessibilità nelle risorse, in parte perché il loro ciclo di vita è strettamente legato alla procedura di bilancio dell’UE. Tradizionalmente, le agenzie pianificano le proprie risorse in modo incrementale sulla base degli esercizi precedenti, anche quando l’ambiente e la politica richiedono un riesame approfondito di talune attività delle agenzie (paragrafi 33-43).

Le agenzie dovrebbero:

1. giustificare in modo più dettagliato la propria necessità di risorse prima di ciascun nuovo QFP, utilizzando efficacemente i propri documenti unici di programmazione e tenendo conto delle possibili sinergie ed economie di scala.

La Commissione dovrebbe:

2. valutare e confrontare, prima di ogni periodo del QFP, le richieste di risorse presentate da ogni agenzia e proporre di assegnare le risorse (aumento, diminuzione e/o ridistribuzione) alle agenzie concentrandole sulle necessità più impellenti;
3. riesaminare tempestivamente le richieste delle agenzie per allineare le risorse all’evoluzione del fabbisogno, in modo da consentire una maggiore flessibilità nella pianificazione di bilancio.

Termine: entro il 2024.

Le agenzie dell’UE svolgono un ruolo importante nel mettere insieme i diversi interessi degli Stati membri per raggiungere soluzioni comuni di intervento per l’UE. Tuttavia, il numero dei membri dei rispettivi consigli di amministrazione e le discrepanze nell’interpretazione del ruolo di tali membri possono ostacolare un efficiente processo decisionale (paragrafi 44-49).

Le informazioni sulla performance delle agenzie non sono, nella pratica, sufficientemente correlate al contributo da queste fornito all’attuazione della politica, per cui è difficile che i responsabili delle decisioni rispondano del proprio operato. Il nuovo regolamento finanziario quadro introduce questo collegamento, ma non è ancora possibile vedere l’impatto di questa innovazione (paragrafi 50-53). Nel complesso, i cittadini ricevono scarse informazioni sui benefici prodotti dalle agenzie (paragrafi 54-64).

Le agenzie dovrebbero:

1. migliorare il modo in cui rendono conto, nella pratica, della propria performance, mettendo meglio in evidenza il collegamento tra la loro performance e il contributo da esse fornito all’attuazione delle politiche dell’UE.

La Commissione dovrebbe:

2. monitorare l’attuazione degli orientamenti rivisti della Commissione (C (2020)2297) relativi alle informazioni sulla performance che le agenzie devono sottoporre all’esame esterno del Parlamento europeo, del Consiglio e dei cittadini dell’UE, spostando l’attenzione dalle realizzazioni e attività al contributo da esse fornito all’attuazione delle politiche dell’UE;
3. proporre al legislatore di rivedere il numero di membri dei consigli di amministrazione, dove necessario, per migliorare l’efficienza del processo decisionale.

Termine per la raccomandazione 3, punti a) e b): a partire dal 2021.

Termine per la raccomandazione 3, punto c): a partire da settembre 2020 per le nuove proposte.

Le agenzie dell’UE hanno il compito di creare reti per la condivisione di competenze e avviare una cooperazione con partner nazionali, europei e internazionali. Tuttavia, le agenzie non hanno fino ad ora sfruttato tutte le possibili sinergie ed economie di scala negli ambiti in cui svolgono attività simili (paragrafi 76-80). Inoltre, le agenzie dipendono dal necessario sostegno degli Stati membri (paragrafi 72-75). Per di più, alcune agenzie operano in settori con una forte dimensione internazionale, ma non ricevono talvolta sufficiente sostegno dalla Commissione quando si tratta di condividere competenze con partner non-UE in modo più flessibile (paragrafi 81-83).

Le agenzie dovrebbero:

1. cooperare più strettamente tra loro per individuare le buone pratiche in materia di performance, sinergie ed economie di scala, in particolare nei settori d’intervento comuni.

La Commissione dovrebbe:

2. controllare che gli Stati membri rispettino i propri impegni, assunti a livello giuridico e politico, di fornire alle agenzie dell’UE le informazioni, gli esperti e il sostegno necessari per l’attuazione delle decisioni e degli interventi dell’agenzia; laddove tali impegni non siano indicati con precisione nel quadro giuridico, proporre al legislatore di specificare esplicitamente gli obblighi che incombono agli Stati membri;
3. far sì che le competenze tecniche e le altre potenzialità delle agenzie siano costantemente utilizzate per sostenere la preparazione e l’attuazione delle politiche, anche a livello internazionale e con partner non-UE.

Termine: a partire dal 2021.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione IV, presieduta da Alex Brenninkmeijer, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, il 28 luglio 2020.

Per la Corte dei conti europea

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Allegati

Allegato I – Elenco delle agenzie e degli altri organismi dell’UE oggetto della presente relazione

Allegato II – Elenco degli acronimi utilizzati per le agenzie ed altri organismi dell’UE

Allegato III – Dati e risultati importanti dell’indagine presso i portatori di interessi

La Corte ha chiesto a 34 agenzie di fornire un elenco di portatori di interessi e ha selezionato un gruppo rappresentativo che includesse le principali categorie di portatori di interessi (enti pubblici nazionali, operatori del settore, istituzioni dell’UE, ONG, mondo accademico ecc.). La Corte ha invitato 2 500 portatori di interesse a partecipare ad un’indagine ed ha ricevuto circa 1 000 risposte (tasso di risposta del 40 %). Quasi il 50 % delle risposte è stato fornito da membri di consigli di amministrazione.

Partecipazione all’indagine

Risultati dell’indagine maggiormente significativi

Fonte: Corte dei conti europea; dimensioni del campione di portatori di interessi = 1 000 risposte da portatori di interessi di 35 agenzie e altri organismi.

Allegato IV – Distribuzione delle notizie nei media sulla base di una analisi eseguita utilizzando le tecniche per il trattamento dei big data

Lo Europe Media Monitor (EMM) è un sistema completamente automatico gestito dal Centro comune di ricerca (JRC) della Commissione europea per analizzare i media online accessibili al pubblico. Raccoglie e aggrega circa 300 000 articoli al giorno a partire da una selezione di portali di informazione di tutto al mondo in 70 lingue. In cooperazione con JRC, la Corte ha analizzato i dati aggregati nell’EMM²⁶ per ottenere informazioni sulla frequenza, la distribuzione geografica e il flusso nel tempo degli articoli di tutte le agenzie, nonché la rete di relazioni tra le agenzie e altre entità UE e nazionali. Si è trattato del primo caso in cui la Corte ha applicato le tecniche di big data per l’analisi non strutturata di dati esogeni diversi da documenti ufficiali dell’UE e di banche dati come elementi probatori supplementari in un controllo di gestione.

Fonte: Corte dei conti europea, elaborazione sulla base di dati aggregati dell’EMM, gennaio 2018-luglio 2019.

Fonte: Corte dei conti europea, elaborazione sulla base di dati aggregati dell’EMM, gennaio 2018-luglio 2019.

Fonte: Corte dei conti europea, elaborazione sulla base di dati aggregati dell’EMM, gennaio 2018-luglio 2019.

Fonte: Corte dei conti europea, elaborazione sulla base di dati aggregati dell’EMM, gennaio 2018-luglio 2019.

Allegato V – Quadro normativo delle agenzie federali negli Stati Uniti e in Australia

Stati Uniti

• Regolamentazione comune a tutte le agenzie: Esiste 1) un regolamento quadro: Legge sulla performance e i risultati della pubblica amministrazione (Government Performance and Results Act – GPRA) del 1993 e ultima legge sulla modernizzazione della GPRA del 2010 (GPRA Modernization Act) e 2) aggiornati annualmente a giugno: Circolare n. A-11. Preparazione, presentazione ed esecuzione del bilancio. Parte 6. Quadro federale per la performance: Pianificazione strategica, piani e relazioni annuali sulla performance.
• Le agenzie devono presentare relazioni riguardo a tre diversi obiettivi: 1) obiettivi prioritari trasversali (Cross-Agency Priority Goals) che sono a lungo termine e richiedono un coordinamento tra agenzie; 2) obiettivi prioritari dell’agenzia (Agency Priority Goals), ossia 4 o 5 obiettivi da raggiungere nel biennio successivo; 3) obiettivi strategici, ossia obiettivi a lungo termine, effetti e impatto.
• Tre elementi di rendicontazione in base al GPRA: 1) piani strategici quinquennali che devono indicare la missione dell’Agenzia oltre a obiettivi a lungo termine e orientati ai risultati; 2) piani annuali di performance che stabiliscono gli obiettivi di performance per l’esercizio di bilancio e descrivono come questi obiettivi vanno raggiunti e come se ne può verificare il raggiungimento e 3) relazioni annuali sulla performance che esaminano se l’agenzia è riuscita o meno a raggiungere i propri valori-obiettivo di performance (risultati indicati per programma).
• Per quanto riguarda le informazioni sulla performance, la procedura di discarico da parte del Congresso è basata su: 1) relazione annuale dell’ufficio responsabile di rendere conto dell’operato della pubblica amministrazione (Government Accountability Office, GAO); 2) relazione annuale presentata dall’ufficio per la gestione e il bilancio (Office of Management and Budget, OMB)²⁷ al Senato, alla Camera dei rappresentanti e al GAO. Questa relazione stabilisce se i programmi o le attività dell’Agenzia hanno raggiunto gli obiettivi di performance e individua gli obiettivi che non sono stati raggiunti (delineando un piano d’azione per correggere gli scostamenti); e 3) il consolidamento presentato dall’Agenzia del piano sulla performance e della relazione annuale sulla performance a giustificazione del bilancio presentato al Congresso.

Australia

• Regolamentazione comune a tutte le agenzie: Legge sulla governance pubblica, performance e rendicontabilità del 2013, (Public Governance, Performance and Accountability Act 2013, PGPA Act), Capitolo 2 Organismi del Commonwealth e Commonwealth, Parte 2-3 Pianificazione, performance e rendicontabilità, Divisione 3 Performance delle entità del Commonwealth.
• Spiegare e indicare le differenze nel conseguimento degli obiettivi. L’autorità chiamata a rendere conto deve: 1) far sì che i fascicoli/registri siano tenuti in modo adeguato e spiegare la performance dell’entità nel conseguire i propri obiettivi; 2) misurare e valutare la performance dell’entità 3) preparare dichiarazioni annuali sulla performance per l’entità non appena fattibile dopo la fine di ciascun periodo di rendicontazione dell’entità e 4) includere le dichiarazioni annuali sulla performance nella relazione annuale presentata al Parlamento.
• Audit delle dichiarazioni sulla performance Il revisore generale ha la possibilità di esaminare e relazionare riguardo alle dichiarazioni sulla performance dell’entità. La relazione in questione deve essere presentata al Parlamento dove è oggetto di dibattito.

Allegato VI – Formazione del bilancio per attività / Calcolo dei costi per attività / Gestione basata sulle attività

La formazione del bilancio per attività (Activity Based Budget, ABB) consiste nell’organizzazione degli stanziamenti e delle risorse di bilancio in base alla finalità, in modo che sia possibile vedere quali politiche vengono attuate e, al loro interno, le attività che ciascuna politica comporta, quanti fondi sono spesi per ciascuna di attività e quante persone vi lavorano (dal glossario sul Bilancio UE della Commissione europea, trad. a cura della Corte).

Il metodo per il calcolo dei costi per attività (Activity Based Costing, ABC) include la definizione dei costi, il metodo di assegnazione dei costi e l’assegnazione dei costi alle diverse attività. L’ABC è un metodo per il calcolo dei costi che individua le attività all’interno di una organizzazione e assegna il costo di ciascuna attività a tutti i prodotti e servizi in base al consumo effettivo di risorse.

Il sistema ABC implica il calcolo del costo pieno, non solo per attività, ma anche per “servizio specifico”. Le agenzie che si autofinanziano in tutto o in parte richiedono ai clienti il pagamento di tariffe per recuperare i costi dei diversi servizi forniti.

L’ABB è l’elemento di bilancio e l’ABC è l’elemento economico del concetto più ampio della Gestione basata sulle attività (Activity Based Management, ABM), che si riferisce principalmente alle attività operative. L’ABM dovrebbe fornire alle agenzie gli strumenti per pianificare, monitorare, stilare relazioni e valutare le proprie attività. A tale riguardo, bisogna definire preventivamente obiettivi, indicatori, risorse (umane e finanziarie) e azioni chiave, in modo da stabilire in che modo i risultati perseguiti devono essere ottenuti, come misurare i progressi compiuti nel conseguimento di tali risultati e quali risorse sono necessarie per produrre tali risultati (Commissione europea, scheda analitica n. 21).

Oltre agli obiettivi, alle attività e agli indicatori di bilancio e di realizzazione, l’attuazione del sistema ABM dipende da: a) una chiara corrispondenza tra obiettivi, attività e indicatori; b) definizione di indicatori di risultato e di impatto e c) il monitoraggio continuo dei valori effettivi per supportare il processo decisionale.

L’applicazione sistematica dei sistemi ABB e ABM da parte delle agenzie per pianificare, monitorare e valutare le attività è richiesta dall’orientamento comune (cfr. paragrafo 40).

Allegato VII – Elenco delle relazioni speciali della Corte relative alle agenzie e altri organismi dell’UE pubblicate nel periodo 2017-2019

Fonte: Corte dei conti europea.

Allegato VIII – Composizione del bilancio delle agenzie e degli altri organismi dell’UE (2018)

Fonte: Corte dei conti europea.

Acronimi e abbreviazioni

ABB: bilancio per attività

ABC: calcolo dei costi per attività (activity based costing)

ABM: gestione basata sulle attività (activity based management)

AMIF: Fondo Asilo, migrazione e integrazione

AWP: programma di lavoro annuale

CAAR: relazione annuale di attività consolidata

CONT: commissione per il controllo dei bilanci (Parlamento europeo).

DG CNECT: direzione generale delle Reti di comunicazione, dei contenuti e delle tecnologie

DG DEFIS: direzione generale per l’Industria della difesa e lo spazio

DG ENER: direzione generale dell’Energia

DG ENV: direzione generale dell’Ambiente

DG FISMA: direzione generale della Stabilità finanziaria, dei servizi finanziari e dell’Unione dei mercati dei capitali

DG GROW: direzione generale del Mercato interno, dell’industria, dell’imprenditoria e delle PMI

DG HOME: direzione generale della Migrazione e degli affari interni

DG JUST: direzione generale della Giustizia e dei consumatori

DG MARE: direzione generale degli Affari marittimi e della pesca

DG MOVE: direzione generale della Mobilità e dei trasporti

DG SANTE: direzione generale della Salute e della sicurezza alimentare

DG EAC: direzione generale dell’Istruzione, della gioventù, dello sport e della cultura

DG EMPL: direzione generale per l’Occupazione, gli affari sociali e l’inclusione

DGT: direzione generale della Traduzione

DOCUP/DUP: documento unico di programmazione

EMM: Europe Media Monitor

ETIAS: Sistema europeo di informazione e autorizzazione ai viaggi (European Travel Information and Authorisation System)

GAI: Giustizia e affari interni

ICP: indicatore chiave di performance

JRC: Centro comune di ricerca della Commissione europea

PMI: piccole e medie imprese

QFP: Quadro finanziario pluriennale

REFIT: programma di controllo dell’adeguatezza e dell’efficacia della regolamentazione

REMIT: regolamento (UE) n. 1227/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2011, concernente l’integrità e la trasparenza del mercato dell’energia all’ingrosso

RSB: comitato per il controllo normativo (Regulatory Scrutiny Board)

SIS: Sistema d’informazione Schengen

TFUE: trattato sul funzionamento dell’Unione europea

Glossario

Accordo di delega: accordo che definisce le attività che la Commissione ha delegato alle agenzie per l’attuazione di una politica, le relazioni tra la Commissione e le agenzie e le regole da seguire.

Accordo sul livello di servizio: accordo tra utente finale e prestatore del servizio.

Centro per la condivisione delle competenze e la creazione di reti: nella presente relazione l’espressione descrive il ruolo svolto da una agenzia decentrata in un determinato settore d’intervento, quale centro per promuovere la condivisione delle competenze, ma anche mettere insieme gli interessi degli Stati membri per raggiungere soluzioni comuni di azione e rafforzare la cooperazione con altri partner europei e internazionali.

Clausola di decadenza: disposizione normativa che stabilisce in quali circostanze si può porre fine all’attività dell’agenzia.

Clausola di riesame: disposizione normativa che stabilisce in quali circostanze i compiti dell’agenzia devono essere riesaminati e adeguati.

Coerenza: i compiti dell’agenzia sono logicamente coerenti con quelli di altre agenzie e servizi dell’UE e pertanto ha un senso essere parte di una amministrazione UE unificata e funzionale che opera per il conseguimento di obiettivi d’intervento chiaramente identificabili.

Comitato esecutivo: gruppo direttivo in una agenzia decentrata che sovrintende alla preparazione e all’attuazione delle decisioni del consiglio di amministrazione.

Consiglio di amministrazione: organo direttivo di una agenzia decentrata. Ha un ruolo di vigilanza, con responsabilità generale in materia di questioni di bilancio e pianificazione, nomina del direttore esecutivo e monitoraggio dell’efficacia delle attività dell’agenzia.

Documento unico di programmazione: un documento standard redatto da tutte le agenzie decentrate e rivisto dalla Commissione, che presenta la programmazione sia finanziaria che operativa di una agenzia e che indirizza quindi il lavoro e la ripartizione delle risorse dell’agenzia.

Legislatore: Parlamento europeo e Consiglio.

Orientamento comune: un insieme di princìpi guida emanato dall’UE nel 2012 al fine di rendere le agenzie decentrate più coerenti, efficaci e in grado di render conto del proprio operato.

Pertinenza: adeguatezza dei compiti dell’agenzia rispetto agli obiettivi dell’intervento.

Procedura di discarico: decisione con cui il Parlamento europeo, sulla base di una raccomandazione del Consiglio e della relazione annuale della Corte dei conti europea, attesta che la Commissione ha assolto al proprio compito di dare esecuzione ad un dato bilancio e di averlo chiuso.

Quadro finanziario pluriennale (QFP): bilancio dell’UE di lungo periodo che copre un periodo di sette anni. L’attuale QFP copre il periodo 2014‑2020. Stabilisce i massimali di spesa dell’UE nei diversi settori d’intervento. È utilizzato dall’UE per definire le priorità d’intervento e far sì che gli impegni assunti nei confronti dei cittadini siano mantenuti.

Rete delle agenzie dell’UE: rete di agenzie decentrate creata delle istituzioni UE e dagli Stati membri per svolgere specifici compiti di carattere giuridico, tecnico o scientifico.

Valutazione d’impatto: valutazione che verifica se vi sia la necessità di un’azione dell’UE ed analizza i possibili impatti delle soluzioni disponibili.

Valutazione orizzontale: valutazione della performance di più agenzie e relative direzioni generali di riferimento che operano nello stesso ambito d’intervento attuando azioni che si sostengono reciprocamente. L’obiettivo è individuare potenziali sinergie ed economie di scala e di ovviare al rischio di sovrapposizioni, frammentazione degli interventi, mancanza di proporzionalità e abuso del mandato.

Valutazione: giudizio su un intervento esistente, basato su elementi di fatto, riguardante il grado di 1) efficacia, 2) efficienza e 3) pertinenza rispetto a bisogni attuali e 4) coerenza, sia interna che con interventi nell’ambito di altre politiche dell’UE, e 5) il conseguimento del valore aggiunto dell’UE.

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi relativi alla gestione concernenti specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti incarichi di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit IV della Corte “Regolamentazione dei mercati ed economia competitiva”, presieduta da Alex Brenninkmeijer, Membro della Corte. L’audit è stato diretto da Alex Brenninkmeijer, Membro della Corte, coadiuvato da: Di Hai, attaché di Gabinetto; Friedemann Zippel, primo manager; Eddy Struyvelt, capoincarico; Joaquín Hernández Fernández, Arunas Juozulynas, Sevdalina Todorova, Julio Cesar Santin Santos, Benedicte Hemelaer, Christine Becker e Janis Gaisonoks, auditor. Gli analisti dati Claudia Albanese, Zsolt Varga ed Emmanuele Fossati hanno gestito il progetto big data. Thomas Everett ha fornito assistenza linguistica.

Note

¹ Gli effettivi suddetti comprendono funzionari, agenti temporanei e contrattuali, nonché esperti nazionali distaccati.

² Per ragioni di spazio, vengono utilizzati acronimi/abbreviazioni per riferirsi alle singole agenzie. Le denominazioni complete vengono fornite nell’allegato I.

³ Documento di lavoro dei servizi della Commissione, SWD(2017) 350.

⁴ Commissione europea, “La governance europea – un libro bianco”, COM(2001) 428 definitivo e Better Regulation Guidelines, 2015.

⁵ Commissione europea, Evaluation of the EU agencies under the remit of DG Employment: Eurofound, Cedefop, ETF e EU-OSHA, marzo 2018.

⁶ Corte dei conti europea, Rapid Case Review on the implementation of the 5 % reduction of staff posts, 2017.

⁷ EMA, CAAR 2018, paragrafo d’enfasi.

⁸ Cfr. anche la Relazione annuale sulle agenzie dell’UE per l’esercizio finanziario 2018 della Corte dei conti europea.

⁹ Analysis and assessment of the Europol 2018 Consolidated Annual Activity Report.

¹⁰ Ad esempio, relazione speciale 10/2019, “Le prove di stress a livello di UE per le banche: è stata raccolta una quantità inedita di informazioni sulle banche, ma occorre migliorare il coordinamento e la focalizzazione sui rischi”.

¹¹ Il comitato del bilancio per EUIPO; il consiglio di amministrazione in seduta plenaria per SRB e il consiglio di amministrazione per l’UCVV.

¹² Pareri n. 1/2019 e n. 3/2019 della Corte.

¹³ SWD(2015) 62 final, 13.3.2015.

¹⁴ Analisi n. 07/2019, “Informativa sulla sostenibilità: un bilancio delle istituzioni e delle agenzie dell’Unione europea”.

¹⁵ Cause 9/56 e 10/56, Impresa Meroni & Co., Industrie Metallurgiche S.P.A. contro Alta Autorità, Racc. [1957‑1958] 133.

¹⁶ Causa C-270/12, Regno Unito contro Parlamento e Consiglio, 2014.

¹⁷ UCVV, EUIPO e SRB.

¹⁸ Relazione annuale sulle agenzie dell’UE per il 2018, paragrafo 3.14.8.

¹⁹ Cfr. anche la relazione speciale n. 20/2019 della Corte, “I sistemi di informazione dell’UE a supporto delle verifiche di frontiera costituiscono uno strumento potente, ma occorre maggiore attenzione alla completezza e attualità dei dati”.

²⁰ Sentenza del 7 marzo 2019, causa T-837/16.

²¹ Cfr. relazione speciale n. 24/2019, “Asilo, ricollocazione e rimpatrio dei migranti: è ora di intensificare gli sforzi per ovviare alle disparità tra obiettivi e risultati”.

²² Articolo 15 del regolamento (UE) n. 439/2010 che istituisce l’EASO.

²³ Regolamento (CE) n. 1907/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la registrazione, la valutazione, l’autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche (REACH) (GU L 396 del 30.12.2006, pag. 1).

²⁴ Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V., Hintergrund und Erläuterungen zur REACH-Registrierung: Großunternehmen verstoßen gegen das EU-Chemikalienrecht und gefährden damit Mensch und Umwelt, 20 maggio 2019.

²⁵ Cfr. anche Merijn Chamon e Valerie Demedts, “Constitutional limits to the EU agencies’ external relations” in The External Dimension of EU Agencies and Bodies, 2019)

²⁶ Per una descrizione più dettagliata del servizio Europe Media Monitor (EMM) cfr.: https://ec.europa.eu/jrc/en/scientific-tool/europe-media-monitor-newsbrief.

²⁷ L’Ufficio Gestione e Bilancio (Office of Management and Budget, OMB) è la divisione operativa dell’Ufficio esecutivo del Presidente degli Stati uniti che gestisce il bilancio federale degli Stati Uniti e controlla la performance delle agenzie federali.

²⁸ Regolamento delegato (UE) 2019/715 della Commissione, del 18 dicembre 2018, relativo al regolamento finanziario quadro degli organismi istituiti in virtù del TFUE e del trattato Euratom, di cui all'articolo 70 del regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento europeo e del Consiglio. (GU L 122 del 10.5.2019, pag. 1).

²⁹ Cfr. pagg. 54-56 della valutazione d'impatto: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52012SC0166&from=EN

³⁰ Regolamento (UE) 2019/1381, del 20 giugno 2019, relativo alla trasparenza e alla sostenibilità dell'analisi del rischio dell'Unione nella filiera alimentare, e che modifica il regolamento (CE) n. 178/2002 e altri otto atti di legislazione settoriale.

³¹ Cfr. anche la relazione speciale della Corte dei conti europea n. 24/2019 "Asilo, ricollocazione e rimpatrio dei migranti: è ora di intensificare gli sforzi per ovviare alle disparità tra obiettivi e risultati".

³² L'attuale quadro pluriennale – 2018-2022 – include le vittime di reati e l'accesso alla giustizia; l'uguaglianza e la discriminazione fondata su alcuni motivi; la società dell'informazione e, in particolare, il rispetto della vita privata e la protezione dei dati personali; la cooperazione giudiziaria, eccetto in materia penale; l'immigrazione, le frontiere, l'asilo e l'integrazione dei rifugiati e dei migranti; il razzismo, la xenofobia e l'intolleranza ad essi associata; i diritti dei minori; l'integrazione e l'inclusione sociale dei rom.

³³ (Frontex) Regolamento (UE) 2016/1624 del Parlamento europeo e del Consiglio del 14 settembre 2016. (EMSA) Regolamento (UE) 2016/1625 del Parlamento europeo e del Consiglio del 14 settembre 2016. (EFCA) Regolamento (UE) 2016/1626 del Parlamento europeo e del Consiglio del 14 settembre 2016.

³⁴ Regolamento (UE) n. 439/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 maggio 2010, che istituisce l’Ufficio europeo di sostegno per l’asilo.

³⁵ Cifre riferite al 31 dicembre 2019.

³⁶ Progetto di bilancio generale dell’Unione europea per l’esercizio finanziario 2020 (documento di lavoro Parte III – Organismi istituiti dall’UE dotati di personalità giuridica e di partenariato tra pubblico e privato).

³⁷ Fatte salve le due agenzie interamente auto‑finanziate, tutte le agenzie decentrate sono soggette alla concessione del discarico per l’esecuzione del bilancio da parte del Parlamento europeo in base alla raccomandazione del Consiglio.

Cronologia

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