Budoucnost agentur EU – je zde potenciál pro větší flexibilitu a spolupráci

Shrnutí

Decentralizované agentury a další subjekty EU (agentury EU) jsou subjekty, které se řídí evropským veřejným právem a které mají vlastní právní subjektivitu, což je odlišuje od orgánů EU. K dnešnímu dni existuje celkem 37 agentur EU, které sídlí ve 23 členských státech a zaměřují se na širokou škálu oblastí společného zájmu občanů EU. Většina z nich byla založena mezi lety 2000 a 2010. Jsou mezi nimi mimo jiné agentury pro bezpečnost leteckého provozu, bezpečnost potravin, odborné vzdělávání, rovné příležitosti, stabilitu finančního a bankovního odvětví, životní prostředí, ochranu zvířat a migraci a ochranu hranic. V roce 2018 jejich celkový rozpočet činil 4,0 miliardy EUR (což odpovídá 2,8 % souhrnného rozpočtu EU). Agentury celkově zaměstnávaly 8 957 pracovníků (13,4 % všech zaměstnanců pracujících v orgánech a subjektech EU).

Účetní dvůr se v minulosti zaměřoval hlavně na výkonnost jednotlivých agentur. Toto je jeho první celkové posouzení podmínek, které EU zavedla k zajištění toho, aby agentury realizovaly její politiky ve prospěch všech občanů. Agentury EU charakterizuje různá správní struktura, mandát i úkoly, a jednotlivé agentury byly založeny k řešení různé problematiky. V důsledku toho je hodnocení jejich celkové výkonnosti obtížné. Společným účelem agentur je však provádět politiky EU a evropskou spolupráci v zájmu občanů EU.

Tento audit jsme provedli na základě zájmu vyjádřeného Evropským parlamentem, Evropskou komisí a také samotnými agenturami. Naše zpráva chce být podnětem k diskusi o tom, jak bude EU v budoucnu výkonnost svých agentur řídit. Vychází z poznatků, jež jsme shromáždili při výročních finančních auditech agentur, a také z předchozích auditů výkonnosti prováděných u jednotlivých agentur. Tyto poznatky jsme doplnili rozsáhlým přezkumem klíčových dokumentů z orgánů EU a všech agentur, dále pohovory s hlavními pracovníky Komise a agentur, širokým průzkumem mezi zainteresovanými stranami agentur, dvěma panely odborníků a zainteresovaných stran, analýzou s využitím technik založených na datech velkého objemu týkající se přítomnosti agentur v médiích a také srovnáním rámce EU pro výkonnost agentur s podobnými rámci ve Spojených státech a Austrálií.

Naše celková auditní otázka zní, zda Komise a agentury zavedly vhodné podmínky, aby byla zajištěna výkonnost agentur EU. Zjistili jsme dvě klíčová kritéria relevantní pro všechny agentury. Prvním je flexibilita při plnění příslušné politiky EU a realizaci evropské spolupráce, zejména v případech, kdy je rozsah politiky široký a kdy se v globálním kontextu může měnit. To byl také jeden ze záměrů dokumentu o společném přístupu, který byl podepsán Komisí, Radou a Parlamentem v roce 2012 a který vyžaduje, aby byly všechny agentury pravidelně hodnoceny. V praxi to však bylo realizováno jen zčásti. U zřizování, fungování a potenciálním rušení agentur jsme zjistili malou flexibilitu.

Druhým zkoumaným kritériem výkonnosti agentur byla míra, v níž agentury fungují jako centra odborných znalostí a vytváření sítí při realizaci politik EU. To vyžaduje dobře organizovanou správu a spolupráci. Zjistili jsme případy příliš složitých nebo naopak slabých mechanismů správy a také že se informace o výkonnosti zaměřují na výstupy a činnosti a nikoli na jejich příspěvek k realizaci politiky. Z našeho auditu navíc vyplynulo, že nedostatek spolupráce s členskými státy, příslušnými odvětvími, Komisí nebo jinými agenturami nebo chybějící podpora od těchto subjektů některým agenturám zabraňuje plně vykonávat svou úlohu.

Komisi a agenturám doporučujeme:

1. zajistit relevantnost, koherenci a flexibilitu u zřizování agentur;
2. přidělovat zdroje flexibilněji;
3. zlepšit správu, vyvozování odpovědnosti a podávání informací o výkonnosti;
4. posílit roli agentur jako center pro sdílení odborných poznatků a vytváření sítí.

Úvod

Rozmanitost agentur EU

Decentralizované agentury a další subjekty EU (agentury EU) jsou subjekty řízené evropským veřejným právem, které mají vlastní právní subjektivitu, což je odlišuje od orgánů EU. Jsou zřizovány sekundárním právním aktem. Existují různé typy agentur: šest výkonných agentur Komise a 37 decentralizovaných agentur EU. Výkonné agentury Komise fungují jako prodloužené útvary Komise k realizaci specifických úkolů jménem Komise. V této zprávě se „agenturami“ míní decentralizované agentury a další subjekty EU, není-li uvedeno jinak.

Agentury zřizuje normotvůrce (Rada a Parlament) na základě návrhu Komise, a to na dobu neurčitou. Jsou řízeny správní radou, kterou tvoří mimo jiné zástupci jak členských států, tak Komise. Přispívají k provádění politik EU a podporují spolupráci mezi Unií a národními vládami prostřednictvím sdílení odborných zkušeností.

Zdroj: souhrnný rozpočet EU na rok 2018 a rozpočty agentur na rok 2018, sestaveno EÚD.

V roce 2018 činil celkový rozpočet všech agentur (mimo SRB) 4,0 miliardy EUR (tj. 2,8 % souhrnného rozpočtu EU na rok 2018) (viz obrázek 1). Plné názvy všech agentur uváděných v této zprávě jsou v příloze I. Rozpočet Jednotného výboru pro řešení krizí, který má specifický mandát zřídit fond pro řízení krizí financovaný úvěrovými institucemi, činil pro rok 2018 celkem 6,9 miliardy EUR (0,1 miliardy EUR připadá na administrativní rozpočet výboru a 6,8 miliardy EUR na fond samotný). V roce 2018 sídlily agentury v celkem 23 členských státech (viz obrázek 2) a zaměstnávaly 8 957 pracovníků¹ (13,4 % všech pracovníků zaměstnávaných orgány a agenturami EU) (viz obrázek 3) ze všech členských států.

Zdroj: EÚD.

Zdroj: EÚD.

První agentury (Cedefop a Eurofound²) byly zřízeny v roce 1975. Poté, co v roce 1987 vstoupil v platnost Jednotný evropský akt, který měl za cíl dotvořit do roku 1992 vnitřní trh, bylo v devadesátých letech zřízeno několik dalších agentur. Většina agentur byla zřízena v prvním desetiletí nového tisíciletí (viz obrázek 4).

Pozn.: roky uvedené na obrázku označují rok, kdy vstoupil v platnost zřizovací akt agentury.

Zdroj: výroční zpráva EÚD o agenturách EU za rozpočtový rok 2018.

Agentury byly zakládány podle toho, jak vznikaly konkrétní potřeby. Velká část z nich byla přitom ustavena v reakci na krizi nebo v reakci na krizi byl rozšířen rozsah jejich odpovědnosti (např. EBA, EIOPA, ESMA a SRB ve finančním odvětví, EASO a Frontex v oblasti migrace a ochrany hranic nebo EMSA a EFCA pro oblast námořní bezpečnosti a kontroly rybolovu). Většina agentur byla založena jako nový subjekt přebírající úkoly, které předtím vykonávala Komise a/nebo členské státy. Komise to odůvodňovala vysoce odbornou povahou daných úkolů nebo také snahou o efektivnost: specializovaný subjekt je schopen vykonávat stejné úkoly efektivněji a pružněji a také dokáže lépe přilákat kompetentní specializované pracovníky a shromažďovat odborné poznatky. Některé z agentur (např. Europol, EBA, EIOPA a ESMA) byly přitom nástupnickými subjekty nadnárodních organizací na evropské úrovni.

Agentury lze seskupit různými způsoby, například podle jejich hlavních úkolů a odpovědnosti:

1. první skupina agentur podporuje cíle vnitřního trhu a cíle v oblasti zdraví a životního prostředí týkající se registrací, certifikací a schválení na úrovni EU (např. CPVO, EASA, ECHA, ERA, EUIPO, EFSA a EMA);
2. druhá skupina agentur s mandátem pro oblast bezpečnosti a spravedlnosti má operativnější úkoly a pomáhá členským státům s koordinací společných činností (např. CEPOL, EASO, Eurojust, Europol a Frontex);
3. třetí skupina má úkoly hlavně v regulační a dohledové oblasti (např. ACER, EBA, EIOPA a ESMA; tyto agentury připravují technické normy pro odvětví energetiky a finanční odvětví a zajišťují vykonávání společného dohledu v celé EU);
4. poslední skupina agentur se věnuje hlavně výzkumu, shromažďování a analýze údajů s cílem podporovat EU a členské státy při vytváření fakticky podložitelných politik (např. CEDEFOP, EIGE a FRA).

Posun od souladu s předpisy k výkonnosti

Každá agentura je založena samostatným a specifickým zřizovacím aktem. Agentury se vzhledem ke specifickým úkolům každé z nich liší z hlediska modelu správy, finančních zdrojů, požadavků na hodnocení atd.

V roce 2012 podepsaly Parlament, Rada a Komise společné prohlášení o společném přístupu k agenturám, které bylo krokem od řízení zaměřeného na financování a soulad s předpisy k řízení zaměřenému více na výkonnost. V tomto dokumentu o společném přístupu bylo zdůrazněno, že ředitelé agentur by měli mít jasnější odpovědnost za výkonnost. Prohlášení mimo jiné navrhuje pro případy, kdy by to zajistilo větší efektivnost, dvoustupňovou strukturu řízení (správní rady a výkonné rady), dále roční a víceleté pracovní programy, výroční zprávy o činnosti, ukazatele výkonnosti pro agentury i jejich ředitele, zavedení systémů sestavování rozpočtu podle činnosti a řízení podle činnosti (ABB/ABM), pravidelná externí hodnocení atd.

Komise kromě toho vypracovala různé nástroje k dalšímu rozvoji rámce pro řízení a monitorování zaměřené na výkonnost. Patří sem například rámcové finanční nařízení pro agentury (z roku 2013, které bylo zrušeno a nahrazeno v roce 2019); pokyny k vypracovávání jednotných programových dokumentů (SPD), jež spojují roční pracovní program agentury a průběžný tříletý pracovní program a konsolidované výroční zprávy o činnosti (CAAR) (z roku 2014, revidováno v roce 2020), stanovující nejaktuálnější rámec Komise týkající se plánování, podávání zpráv, výkonnosti a správy decentralizovaných agentur; a pokyny a soubor nástrojů pro zlepšování právní úpravy (2017).

K větší orientaci na výkonnost přispěla i síť agentur EU (EUAN), která byla vytvořena agenturami k posílení jejich viditelnosti a k zjišťování možných synergií. V roce 2012 zřídila síť EUAN síť pro zvyšování výkonnosti (PDN), která aktivně podporuje výměnu postupů, spolupráci v otázkách výkonnosti a do určité míry (tam, kde je to možné) také sdílení služeb. Síť PDN vytvořila nástroje, jako je např. příručka pro hodnocení agentur (2018), sada nástrojů pro sebehodnocení při zavádění orientace na výkonnost/výsledky (2018) a databáze klíčových ukazatelů výkonnosti (stále probíhá).

Uvedené nástroje a opatření pro výkonnost vedly k rostoucí tendenci k harmonizaci a slaďování mezi stále větším počtem agentur, třebaže míra realizace těchto nástrojů a opatření se mezi jednotlivými agenturami stále liší. Díky těmto nástrojům a opatřením je zároveň ke každé agentuře k dispozici velké množství informací týkajících se činností i výstupů agentury.

Rozsah a koncepce auditu

Naše celková auditní otázka zní, zda byly zavedeny vhodné podmínky pro to, aby byla zajištěna výkonnost agentur. V době úpravy strategických priorit EU a nedostatečných zdrojů pro realizaci jejích politik sloužících zájmům občanů si tato zpráva klade za cíl podnítit diskusi o tom, jak bude EU v budoucnu výkonnost svých agentur řídit. Soustředili jsme se na tato dvě kritéria:

1. Zřizování, fungování i potenciální rušení agentur (tj. jejich životní cyklus) by měly být flexibilní v napomáhání provádění politik EU a posilování evropské spolupráce. Z toho vyplývá, že:
1. pověřování agentur úkoly by měla být nejlepší varianta ve srovnání s tím, aby je Komise prováděla sama nebo realizovaly členské státy (na základě zásady subsidiarity).
2. relevantnost a jednotnost stávajících agentur by měly být pravidelně hodnoceny, aby se dosáhlo možných synergií a úspor z rozsahu.
3. agentury potřebují k plnění svého mandátu a všech svých úkolů přiměřené lidské i finanční zdroje.
4. proces plánování, kterým se řídí práce každé agentury, by měl být dostatečně flexibilní na to, aby agentura mohla rychle reagovat na měnící se podmínky.
2. Agentury by měly plně využívat svůj potenciál coby center odborných znalostí a vytváření sítí, aby tak podporovaly šíření odborných znalostí, sdružovaly členské státy pro dosahování společných zájmů a společných cílů politik tam, kde je to možné, a fungovat jako síť pro posílenou spolupráci s dalšími evropskými a mezinárodními partnery. Součástí toho je:
1. řídicí struktura přizpůsobená danému účelu;
2. vhodné mechanismy pro vyvozování odpovědnosti, na nichž se podílejí i zainteresované strany;
3. dobrá komunikace směrem k zainteresovaným stranám a občanům EU;
4. účinná spolupráce s ostatními subjekty na národní, unijní a mezinárodní úrovni, a to jak veřejnými, tak soukromými.

Náš soubor kritérií jsme potom odvodili z nařízení týkajících se jednotlivých agentur, rámcového finančního nařízení, z pokynů a sady nástrojů Komise týkajících se „zlepšování právní úpravy“³, společného prohlášení o společném přístupu a „plánem opatření přijímaných na základě společného přístupu k decentralizovaným agenturám EU“ a také dalších pokynů vytvořených sítí agentur EU.

Audit byl proveden mezi březnem a zářím 2019. Týká se decentralizovaných agentur EU a jejich partnerských generálních ředitelství (GŘ) Komise (viz příloha II). Na výkonné agentury Komise odkazujeme jen pro účely srovnávání, v případech, kdy je to na místě.

Důkazní informace jsme získávali následujícím způsobem:

• přezkumem klíčových dokumentů za všechny agentury (základní nařízení, výroční zprávy, programové dokumenty, hodnoticí a auditní zprávy, posouzení dopadů, zápisy ze zasedání správní rady atd.).
• přes 250 pohovory s řídícími pracovníky a klíčovými zaměstnanci 21 agentur a deseti GŘ Komise, která jsou partnerskými GŘ 32 agentur.
• průzkumem mezi 2 500 zainteresovanými stranami agentur (viz příloha III), včetně členů správních rad, úředníků členských států, zástupců odvětví a spotřebitelských organizací, nevládních organizací a akademické sféry. Seznam zainteresovaných stran poskytly samy agentury, ale konečný výběr byl proveden námi, abychom zajistili, aby byly zastoupeny všechny hlavní skupiny zainteresovaných stran. Obdrželi jsme 1 000 odpovědí.
• analýzou využívající techniky založené na datech velkého objemu týkajících se mediálních odkazů na agentury. Tyto údaje shromáždil systém Europe Media Monitor (EMM) za období mezi lednem 2018 a červencem 2019 (viz příloha IV). Soubor údajů obsáhl více než 200 000 zpravodajských článků se zmínkou o agenturách z pocházejících z více než 5 000 různých zpravodajských zdrojů ve více než 160 zemích.
• diskuse u kulatých stolů se zástupci akademické sféry a odborníky z praxe z Komise, Rady a Parlamentu. Tyto diskuse byly organizovány v červnu a září 2019. Otevřené pozvání bylo zasláno více než čtyřiceti akademikům a odborníkům z praxe, kteří mají zkušenosti s řízením agentur EU nebo na toto téma publikovali. Z nich se diskusí zúčastnilo patnáct. Jako pozorovatel na první diskusi se rovněž účastnilo GŘ Budget.

Připomínky

Životní cyklus agentur není flexibilní

Komise při návrhu na zřízení agentury ne vždy jasně zvažuje i alternativy

Před zřízením agentury musí Komise posoudit, zda se jedná o nejoptimálnější řešení, a to v porovnání s alternativami. Těmi jsou provádění úkolů samotnou Komisí, nebo prostřednictvím mezivládní spolupráce, externího zadání soukromým subjektům nebo upravením působnosti některé stávající agentury. Optimální řešení by mělo odrážet potřeby.

V souladu s politikou Komise týkající se „zlepšování právní úpravy“⁴ se pro iniciativy, u nichž je pravděpodobné, že budou mít významné hospodářské, environmentální nebo společenské dopady, vyžaduje posouzení dopadů (viz rámeček 1). Komise by před návrhem na zřízení nové agentury měla formou posouzení dopadů prokázat přidanou hodnotu této volby. Kvalitu návrhů posouzení dopadů hodnotí Výbor pro kontrolu regulace (RSB) Komise, přičemž se před tím, než se s iniciativou může postoupit ke schválení sborem komisařů, se v zásadě vyžaduje jeho pozitivní stanovisko.

Od roku 2004 bylo součástí všech návrhů Komise na zřízení nových agentur a dalších subjektů – včetně těch na nejnověji založené subjekty EPPO (2017) a ELA (2018) – i hodnocení dopadů. Výbor RSB udělil k agentuře EPPO kladné stanovisko, když usoudil, že tato agentura je potřebná a že její úkoly jsou jasně stanoveny. U agentury ELA však výbor ke svému kladnému stanovisku připojil i výhradu týkající se posouzení dopadů, neboť to dostatečně jasně neřešilo koherenci mezi ELA a dalšími agenturami spadajícími do působnosti GŘ EMPL (Cedefop, Eurofound, EU-OSHA a ELA), což bylo označeno jako nedostatek také již v nedávném externím hodnocení⁵.

Vzniku SRB předcházelo v roce 2012 hodnocení dopadů směrnice o ozdravných postupech a řešení krize bank. V hodnocení se navrhovalo zřídit kolegia k řešení krize za pomoci agentury EBA. Nakonec však byla vytvořena nová agentura, která má zajistit účinné a konzistentní fungování jednotného mechanismu pro řešení krizí a řídit Jednotný fond pro řešení krizí.

Ne vždy je také u agentury zřejmá potřeba autonomie a složitých správních mechanismů. Týká se to zejména agentury GSA, která má v praxi velmi omezenou autonomii, neboť jejím hlavním úkolem je využití globálního navigačního družicového systému Galileo na základě pověřovací dohody s Komisí (90 % rozpočtu agentury). Několik respondentů v průzkumu zdůraznilo, že rozhodovací pravomoci správní rady GSA jsou tedy omezené. Agentura GSA pověřovací dohodu provádí prostřednictvím celé řady složitých smluv s odvětvovými partnery a subjekty z veřejného sektoru.

Zjistili jsme rovněž příklady, kdy bylo politické rozhodnutí zřídit novou agenturu přijato ještě před návrhem Komise a před hodnocením dopadů: FRA, EASO a ELA.

Relevantnost a koherence stávajících agentur se dostatečným způsobem opětovně neposuzuje

Důvody pro existenci agentury je zapotřebí v průběhu různých fází jejího životního cyklu opětovně posuzovat, aby se ověřilo, je-li agentura stále nezbytná (relevantní) a zda je její působení koherentní s působením ostatních agentur a jejich partnerských GŘ. Obrázek 5 ilustruje početné vztahy mezi agenturami a generálními ředitelstvími. Toto opětovné posouzení lze realizovat různými způsoby:

1. prostřednictvím nezávislého hodnocení výkonnosti agentury;
2. v rámci širší „kontroly účelnosti“, která se týká celé oblasti dané politiky (viz bod 27);
3. prostřednictvím nového posouzení dopadů při revizi zakládajícího nařízení agentury nebo při udělení nových úkolů agentuře na základě samostatného nařízení.

Pozn.: GŘ DEFIS je partnerským generálním ředitelstvím agentury GSA od 1. ledna 2020.

Zdroj: data shromážděná EÚD na základě klasifikace dostupné na internetové stránce Komise.

V souladu se společným přístupem by součástí zakládajícího nařízení agentury mělo být buď „ustanovení o skončení platnosti“, nebo „ustanovení o přezkumu“, které by Komisi ukládalo povinnost navrhnout změnu či zrušení nařízení v případě, že bude mít za to, že existence agentury není vzhledem ke svěřeným úkolům již odůvodněna (viz rámeček 2). Sedm let po společném prohlášení o společném přístupu má ve svém zakládajícím nařízení „ustanovení o skončení platnosti“ pouze sedm z 37 agentur a 13 jich má „ustanovení o přezkumu“.

Mezi lety 2015 a 2019 byla revidována zakládající nařízení 13 agentur, ale jen pět návrhů mělo jako svou součást hodnocení dopadů (úřad BEREC, CEPOL, EASA, ENISA a ERA). Ve všech pěti případech výbor RSB vyjádřil nakonec pozitivní stanovisko, ale připojil zároveň jednu či více výhrad. Tři další návrhy vycházely z jiného nedávného posouzení dopadů či kontroly účelnosti (ACER, EFCA a EFSA). Šest zbývajících návrhů ze žádného posouzení dopadů nevycházelo: u čtyř z nich šlo o pouhý technický přezkum (Cedefop, Eurofound, EU-OSHA a Eurojust) a jeden návrh měl urgentní charakter (Frontex), což znamenalo, že k realizaci hodnocení dopadů nebyl dostatek času.

Zakládající nařízení tří agentur spadajících do působnosti GŘ EMPL (Cedefop, Eurofound a EU-OSHA) byla v nedávné době revidována; Komise ve všech případech předložila návrhy na revizi nařízení ještě před tím, než jí byla předložena závěrečná zpráva o společném hodnocení agentur. Přestože Parlament kritizoval absenci konkrétních návrhů na sloučení nebo společné sídlo agentur působících v souvisejících oblastech politiky, normotvůrce revizi schválil. Kromě toho byla v roce 2019 právně zřízena nová agentura (ELA).

V průběhu let nedošlo k uzavření, sloučení nebo výrazné změně rozsahu působení žádné z agentur s výjimkou Evropské agentury pro obnovu, která byla zřízena v roce 1999 a zrušena v roce 2008. V průběhu posledních deseti let Komise při dvou příležitostech navrhla sloučení agentur z důvodů koherence, ale Parlament k tomu neudělil souhlas (viz rámeček 3). Situace u agentur EU prudce kontrastuje se stavem u výkonných agentur Komise. Pokud Komise shledá, že další existence výkonné agentury není nadále s ohledem na řádné finanční řízení odůvodněná, může rozhodnout o jejím zrušení. Komise v minulosti pravidelně přesouvala úkoly výkonných agentur, naposledy v roce 2013.

Činnosti agentury EU jsou někdy hodnoceny také v rámci širší kontroly účelnosti týkající se celé oblasti určité politiky. Mezi lety 2014 a 2019 provedla Komise řadu kontrol účelnosti v oblastech jako chemické látky, kontrola rybolovu a obecné potravinové právo. To vedlo ke kodifikaci zakládajícího nařízení EFCA a ke změně zakládajícího nařízení EFSA.

Ve společném přístupu se uvádí, že každá agentura EU by měla být posouzena jednou za pět let. Komise by měla být odpovědná za organizaci takovéhoto hodnocení a pro každé druhé hodnocení by měla být uplatněna ustanovení o skončení platnosti / ustanovení o přezkumu.

Do souladu se společným přístupem zatím nebyla uvedena zakládající nařízení několika agentur (viz obrázek 6):

• Zakládající nařízení CPVO a CdT neobsahují požadavek na hodnocení, zatímco součástí posledních revizí nařízení pro ACER, ERA, EUIPO a Europol požadavek na hodnocení je; tyto agentury mají být poprvé hodnoceny v roce 2020 (ERA), 2021 (EUIPO), 2022 (Europol) a 2024 (ACER).
• Ačkoli ze společného přístupu vyplývá povinnost hodnocení každých pět let, četnost hodnocení agentur se pohybuje od tří (SRB) do deseti let (EMA). V některých případech (EIGE, EASO a FRA) rozhoduje o četnosti hodnocení správní rada. Správní rada agentury FRA rozhodla, že hodnocení se bude provádět jednou za pět let. Správní rada agentury EIGE se v roce 2019 rozhodla odložit plánované hodnocení o dva roky a použít příslušný rozpočet k jiným účelům.
• Některé agentury (EIGE a FRA) či jejich správní rady (EASO, ECDC a EFCA) stále organizují svá vlastní hodnocení namísto hodnocení řízených Komisí, jak to předepisuje společný přístup.

Zdroj: EÚD.

Někdy se odklad hodnocení, snížení jeho rozsahu nebo jeho nahrazení hodnocením dopadů provedeným Komisí odůvodňuje plánovanými změnami v mandátu agentury. Například agentura EASA omezila rozsah svého hodnocení z roku 2018 pouze na proces plánování. Jako důvod udávala, že revize jejího zakládajícího nařízení provedená Komisí zahrnovala i hodnocení dopadů, ačkoli zakládající nařízení jasně stanovuje plné hodnocení.

S výjimkou hodnocení agentur, které spadají do působnosti GŘ EMPL, a agentur evropského dozoru je výkonnost všech agentur hodnocena individuálně. V případech, kdy ve stejné oblasti politiky působí několik agentur, by bylo alternativou použít na posouzení koherence a relevantnosti jejich činností a příspěvku k realizaci dané politiky průřezová hodnocení výkonnosti (nebo kontroly účelnosti). Tento postup je uplatňován v USA a Austrálii (viz příloha V).

V oblasti výzkumu Komise nikdy komplexně neposuzovala koherenci EIT s výkonnými agenturami fungujícími v rámci programu Horizont 2020. Jak EIT, tak tyto výkonné agentury poskytují výzkumné granty. Výkonné agentury jsou hodnoceny individuálně a častěji (jednou za tři roky).

Agentury jsou vystaveny riziku nedostatečných lidských a finančních zdrojů

Pro každý subjekt jsou nezbytné přiměřené lidské a finanční zdroje, aby mohl dosahovat svých cílů. Většina agentur je převážně financována z rozpočtu EU. Osm agentur (EUIPO, CPVO, CdT, EMA, EASA, ECHA, ESMA a od roku 2019 také ERA) je plně či částečně financováno z poplatků nebo z cen účtovaných za poskytované služby. SRB je plně financován z příspěvků z daného odvětví. EBA, EIOPA a ESMA jsou částečně financovány z příspěvků od příslušných vnitrostátních orgánů. V rámečku 4 se vysvětluje rozhodovací proces týkající se ročního rozpočtu a plánu pracovních míst agentur.

V průběhu minulého desetiletí byly mnohé agentury pověřeny normotvůrcem nebo Komisí vykonáváním dodatečných úkolů. To proběhlo prostřednictvím celé škály nástrojů:

• revizí jejich zakládajících nařízení;
• přijetím nové legislativy (např. v případě ACER, ECHA, EMA, eu-LISA, Frontex);
• podpisem dohod o poskytování služeb nebo pověřovacích dohod mezi agenturou a Komisí (EEA, Frontex, Europol, EASO atd.).

Zjistili jsme, že když Komise agentury pověřuje novými úkoly, navrhuje jim většinou jen omezené dodatečné lidské zdroje. Výjimkami jsou agentura Frontex a v menší míře také EASO, které působí v prioritních oblastech. V roce 2013 bylo meziinstitucionální dohodou navíc stanoveno obecně platné snížení počtu pracovníků o 5 % ve všech orgánech a agenturách EU v průběhu pěti let. Jelikož toto se ale nově zřizovaných agentur netýkalo a stávajícím agenturám bylo pro nové úkoly povoleno získat dodatečná pracovní místa, celkový počet míst v agenturách v období 2013– 2017 přesto narostl, a to o 13,7%⁶.

Příjmy většiny agentur financovaných částečně z vlastních zdrojů (EMA, EASA atd.) zpravidla rostou úměrně jejich pracovnímu zatížení, avšak o počtu jejich pracovníků rozhoduje Komise, takže tento počet růst nemusí. Například pracovní zatížení agentury EMA v souvislosti s poplatky vzrostlo mezi lety 2014 a 2018 o 31 %, ale počet jejích pracovníků klesal⁷. Obzvláště velkým problémům čelí agentura ECHA, jež nemá opakující se příjem a jejíž příjmy z poplatků se obtížně plánují.

I v případech, kdy jsou pracovní místa k dispozici, měla řada agentur problémy s najímáním a udržením pracovníků. Agentura Frontex v poslední době získala řadu nových pracovních míst, ale měla potíže s najímáním všech nezbytných pracovníků a v letech 2018 a 2019 vykazovala vysokou míru neobsazenosti pracovních míst. EASO má se získáváním zaměstnanců setrvalý problém a míra neobsazenosti jejích pracovních míst je soustavně vysoká. V GSA je obtížné najít pracovníky s potřebnými odbornými znalostmi. Značnou překážkou pro najímání pracovníků jsou také nižší platové balíčky v určitých členských státech.

Z našeho průzkumu mezi zainteresovanými stranami vyplynula jasná souvislost mezi přiměřeností zdrojů agentury a její výkonností. Téměř polovina respondentů nesouhlasila s tvrzením, že „agentura má dostatečné lidské zdroje“, ale mezi jednotlivými agenturami jsme zaznamenali velké rozdíly. Více než 75 % zainteresovaných stran agentur ACER a ENISA nesouhlasilo nebo rozhodně nesouhlasilo, zatímco u zainteresovaných stran SRB, EUIPO, Frontex a EFCA to bylo méně než 25 % respondentů. I když se většina respondentů domnívá, že většina agentur svůj mandát úspěšně plní, u čtyř agentur, kde jsme zaznamenali nedostatek zdrojů (ACER a ENISA) nebo potíže s najímáním nových pracovníků (EASO a Frontex), byly názory jasně odlišné (podrobné výsledky průzkumu obsahuje příloha III).

V reakci na nedostatek pracovních míst nebo národních odborníků agentury stále ve větší míře externě zadávají klíčové úkoly soukromým dodavatelům. Mohou se na nich pak stát závislými. V roce 2018 zaměstnávaly všechny agentury dohromady přibližně 1 500 konzultantů IT a dočasných pracovníků. To s sebou nese rizika pro případy, kdy není k dispozici dostatek kvalifikovaných pracovníků na vykonávání dohledu nad prací dodavatelů. Příklady jsou agentury EASO, eu-LISA, EMA a GSA. Vzhledem ke složitému právnímu rámci pro využívání externích pracovníků, který se navíc v různé míře mezi jednotlivými členskými státy liší, existuje také riziko soudních sporů a poškození dobrého jména. Toto riziko jsme zjistili u úřadu BEREC, CPVO, EASO, ESMA, EUIPO, EBA, EIOPA, EIGE, EMCDDA a SRB⁸.

Správní rady několika agentur poukázaly v posledních letech na riziko omezených zdrojů. Správní rada Europolu například v roce 2019 uvedla, že stávající odhadovaný roční rozpočet ve výši 123,7 milionu EUR „[…] do roku 2027 není pro Europol dostatečný, aby mohl plně provádět svou misi, a to zejména s ohledem na nutný vývoj řízení informací a poskytování nepřetržité a vysoce kvalitní operační podpory členským státům“⁹. Dalšími příklady jsou ACER, EEA a EMA (viz rámeček 6).

Proces ročního plánování je dlouhý a není vhodný pro rychle se měnící prostředí

V souladu s pokyny Komise připravují agentury každoroční jednotné programové dokumenty, které spojují roční pracovní program s tříletým průběžným plánem. Za vypracování každého jednotného programového dokumentu má odpovědnost výkonný ředitel agentury a dokument je po zohlednění připomínek od Komise schvalován správní radou. Mnohé agentury navíc strategicky plánují ještě na delší období (často pětileté), jak to vyžaduje jejich zakládající nařízení.

Roční plánovací cyklus, jehož výsledkem je schválení jednotného programového dokumentu, je velmi dlouhý. Návrh první verze se vytváří přibližně 18 měsíců před začátkem plánovacího období. To je obzvláště náročné pro agentury, které fungují ve velmi měnícím se prostředí (jako například EASO, Frontex a SRB) (rámeček 7), z hlediska tak dlouhodobého plánování jejich rozpočtu a operací. Některé další agentury (např. eu-LISA) čelí podobným problémům v důsledku právní nejistoty, když jsou novými právními předpisy pověřeny dodatečnými úkoly (rámeček 8). Navzdory těmto specifickým případům mohou všechny agentury mít přínos z kratšího plánovacího cyklu.

Roční a víceleté plánovací a rozpočtové cykly vycházejí zpravidla z úkolů, rozpočtu a zdrojů každé agentury v předchozím roce. Tradičně dochází pouze k omezenému přehodnocování ročních potřeb a potenciálních úspor. Agentury neměly povinnost opakovaně a podrobně odůvodnit zdroje, které pro každou z plánovaných činností potřebují. Komise očekává, že používání jednotného programového dokumentu, jak to stanoví nové rámcové finanční nařízení a související sdělení Komise z roku 2020, umožní podrobnější přezkum vyvíjejících se potřeb. To by mělo poskytnout informace pro posouzení zdrojů (zvýšení/snížení a/nebo přesun zdrojů) v kontextu přípravy na budoucí víceletý finanční rámec (VFR). Vzhledem k tomu, že k tomuto novému vývoji došlo částečně až v době po ukončení naší auditní práce a že jeho pravděpodobný dopad se projeví až od roku 2021, neposuzovali jsme, zda tento nový rámec již vedl ke zlepšení a posílení hodnocení ročních rozpočtových potřeb agentur.

Potenciál agentur coby center odborných znalostí a vytváření sítí není plně využit

Složení správní rady ne vždy umožňuje efektivně přijímat rozhodnutí

Zatímco výkonné agentury jsou řízeny menším řídicím výborem, který zpravidla tvoří pět členů zastupujících generální ředitelství Komise, mají agentury mnoho členů správní rady zastupujících celou škálu zájmů. Tito členové zastupují mimo jiné členské státy, Komisi, občanskou společnost a příslušná odvětví. Jejich složitější správní struktura má za cíl sladit jednotlivé zájmy a najít společné pole pro „unijní“ řešení. V tomto smyslu agentury rovněž fungují jako centra odborných znalostí a vytváření sítí.

Správní rada agentury je jejím nejvyšším interním správním orgánem (ačkoli se její přesný název může v jednotlivých agenturách lišit – „rada orgánů dohledu“, „administrativní výbor“ atd.). Správní rada má dozorčí úlohu s obecnou odpovědnosti za strategické, rozpočtové a plánovací záležitosti, za jmenování výkonného ředitele a za monitorování výkonnosti agentury.

Členské státy mohou prostřednictvím svého většinového zastoupení ve správních radách významně ovlivňovat jak strategii, tak operace agentury. Zvláště v případech, kdy operační a politické potřeby vyžadují, aby členské státy úzce spolupracovaly v politicky citlivých oblastech, má Rada motivaci přenést pravomoci na agenturu EU a spíše než na Komisi. Členové správní rady zastupující členské státy však nemají mandát zavazovat svou vládu, a nemohou tudíž zaručit spolupráci svého členského státu na provádění rozhodnutí přijatých agenturou (viz též body 71–74).

Správní radu většiny agentur tvoří jeden zástupce za každý členský stát a jeden či více členů rady z Komise. V sedmi správních radách figurují i hlasující členové jmenovaní Parlamentem: ACER, ECDC, ECHA, EEA, EMA, EMCDDA a EUIPO.

Většina správních rad má tedy 30–35 členů, jak ilustruje obrázek 7. Agentury spadající do působnosti GŘ EMPL (Cedefop, Eurofound a EU-OSHA) jsou „tripartitní“ – každý členský stát vysílá jednoho zástupce organizace zaměstnavatelů, jednoho organizace zaměstnanců a jednoho zástupce vlády. Správní rady těchto agentur (a také agentury CdT) mají tedy až 90 členů, což ztěžuje rozhodovací proces a vytváří výrazné správní náklady. EIGE, EIT a (do roku 2021) EFSA mají menší počet členů správní rady. Také stupeň zapojení jednotlivých členů správní rady se ve většině agentur výrazně liší.

Zdroj: EÚD.

Jak jsme zdůraznili již v předchozích zvláštních zprávách¹⁰, struktura správních rad sice zajišťuje, aby byly zohledněny jednotlivé národní zájmy, ale může zároveň při rozhodování agentury komplikovat celounijní perspektivu (rámeček 9). Vliv Komise však jde v praxi daleko za její hlasovací práva ve správní radě, neboť Komise má odpovědnost za návrh rozpočtu a plánu pracovních míst většiny agentur (kromě těch, jež jsou plně financovány z poplatků).

Rozpočtové orgány vyvozují odpovědnost agentur za finanční záležitosti a otázky souladu s předpisy, ale výkonnost je až druhotné hledisko

Rozpočtový orgán EU (Parlament a Rada) má u většiny agentur odpovědnost za každoroční udělování absolutoria za jejich účetní závěrky. Tradičně se zaměřuje na finanční otázky a otázky souladu s předpisy a výkonnosti agentur věnuje jen omezenou pozornost.

Výbory Parlamentu pro odvětvovou politiku vykonávají dohled nad operacemi agentur na vysoké úrovni, zejména prostřednictvím slyšení s jejich výkonnými řediteli a projednávání jejich výročních zpráv. Výbory Parlamentu pro odvětvovou politiku rovněž zasílají stručná stanoviska Výboru pro rozpočtovou kontrolu jako vstupní informace pro postup udělování absolutoria, ale skutečné shromažďování a analýza údajů o výkonnosti jsou velmi omezené a týkají se jen jednotlivých agentur.

Rada a její pracovní skupiny vyvozují za výkonnost agentur odpovědnost hlavně vůči partnerským GŘ daných agentur.

Zdroj: EÚD.

Veřejná kontrola nad agenturami financovanými z vlastních zdrojů (tj. EUIPO, CPVO a SRB, který rovněž řídí jednotný fond pro řešení krizí (SRF), jenž obdržel na příspěvcích 7,8 miliardy EUR, což ke konci roku 2019 zvýšilo jeho celková aktiva na 33 miliardy EUR) je ještě omezenější. Ačkoli tyto agentury vykonávají veřejný mandát, který jim byl svěřen právními předpisy EU, jsou odpovědné hlavně členům své vlastní správní rady¹¹, kteří jim udělují každoroční absolutorium, a vůči Evropskému parlamentu pak jen neformálně. Kromě toho zejména EUIPO naakumuloval velké přebytky, neboť jeho příjmy z poplatků a plateb často přesahovaly jeho výdaje. K těmto aspektům jsme vyjádřili připomínky ve stanoviscích zveřejněných v roce 2019, která se týkala návrhů na finanční nařízení CPVO a EUIPO¹². V jiných jurisdikcích se přístup liší od přístupu v EU (viz obrázek 8). Například Kongres USA je orgánem udělujícím absolutorium pro všechny finančně soběstačné agentury ve Spojených státech.

Agentury podávají více zpráv o aspektech výkonnosti, ale jejich příspěvek k plnění politik EU a spolupráci není jasně měřen ani sdělován občanům

Agentury poskytují informace o výkonnosti pravidelně, ale tyto informace nejsou vždy relevantní

Zainteresované subjekty agentur potřebují jak kvalitativní, tak kvantitativní informace o výkonnosti. Ty jsou jim předkládány prostřednictvím konsolidované výroční zprávy o činnosti a dalších dokumentů. Kromě výročních zpráv mnoho agentur (např. EUIPO, ETF, EFSA) předkládá ještě četnější informace mající formu informačních přehledů, čtvrtletních zpráv atd. Některé s těchto informací jsou jen pro vnitřní potřeby, ale jiné se zveřejňují.

Většina agentur zavedla sestavování rozpočtu podle činností. Znamená to, že přidělují zdroje a/nebo alokují náklady podle činností. Několik agentur (EASA, ESMA, ETF, EUIPO, eu-LISA) učinilo velký pokrok směrem k řízení podle činností, což s sebou nese pravidelnou aktualizaci informačních přehledů spojujících rozpočtové informace a informace o výkonnosti (viz příloha VI). Zatímco agentury EASA a ESMA plně vypočetly náklady služeb, které jsou základem účtovaných poplatků, jsou poplatky ostatních agentur stanoveny v jejich nařízeních.

Agentury rovněž měří výkonnost prostřednictvím klíčových ukazatelů výkonnosti (KPI). Komise v roce 2015 vydala pro ředitele agentur pokyny k těmto klíčovým ukazatelům výkonnosti¹³. Ukazatele používané v praxi se týkají zejména plnění ročního pracovního programu agentury a rozpočtu a řízení lidských zdrojů. Neumožňují však hodnocení výsledků ani efektivnosti a účinnosti agentury při plnění jejího mandátu.

Většina agentur rovněž vytvořila operační cíle a související ukazatele a cíle výkonnosti. Většina z těchto ukazatelů měří spíš výstupy a nikoli výsledky nebo dopady. Některé agentury (EASO, EMSA, EFSA, Frontex atd.) vykazují hodnoty o více než 100 ukazatelích, z nichž mnohé jsou velmi podrobné a konkrétní a nepodávají žádné informace o celkové výkonnosti. V jednotném programovém dokumentu nebo konsolidované výroční zprávě o činnosti není častokrát jasně stanovena vazba mezi ukazateli a cíli politiky.

Řada agentur, které mají více operační a/nebo na podnikání zaměřený charakter, používá užitečnější ukazatele, které měří jejich příspěvek k plnění politik EU. Například eu-LISA má ukazatele výsledků pro disponibilitu a reakční dobu svých rozsáhlých informačních systémů. EASA je jednou z mála agentur, které mají jasný ukazatel dopadů: počet úmrtí při haváriích letadel v EU. EUIPO má ukazatele posuzující včasnost, kvalitu a dostupnost poskytovaných služeb.

Meziroční srovnání je často obtížné, neboť ukazatele se mohou mezi roky měnit a jen málo konsolidovaných výročních zpráv o činnosti zmiňuje výsledky z minulých let. Výstupy jsou maximálně porovnány s vlastím cílem agentury v jednotném programovém dokumentu.

Vzhledem k rozmanitosti agentur není možno porovnávat jejich výkonnost ani klíčové ukazatele výkonnosti. Je rovněž velmi obtížné srovnávat efektivnost agentur, které si nejsou podobné. V žádné zprávě agentury není obsaženo srovnání s podobnými národními nebo mezinárodními subjekty.

Při našem přezkumu provedeném v roce 2019¹⁴ jsme zjistili, že některé agentury rovněž shromažďují informace týkající se udržitelnosti, ale tyto informace jsou často jen kusé a neúplné. Podávání zpráv o udržitelnosti spočívá v měření, zveřejňování informací a vyvozování odpovědnosti vůči interním a externím zainteresovaným stranám ohledně výkonnosti organizace při naplňování cíle udržitelného rozvoje. Zjistili jsme, že takovouto zprávu zveřejňuje jen jediná agentura, EUIPO.

O příspěvku agentur k politikám a spolupráci je v médiích jen omezené povědomí a média je omezeně sledují

Agentury EU mají významný vliv na tvorbu politik a rozhodnutí v oblastech, které mají zásadní význam pro každodenní život občanů EU. Mohou fungovat také jako přední aktéři při řešení krizových situací a dlouhodobých společenských problémů. Kromě toho, že agentury podávají zprávy o své výkonnosti jen v omezené míře, je omezená také viditelnost jejich příspěvku (ať již kladného, nebo záporného) v médiích. Velmi málo zpravodajských článků v naší analýze dat obsahovalo kvalitativní informace o příspěvku agentur k plnění politik EU a spolupráci nebo o jejich vlivu na rozhodování jménem členských států, odvětví a občanů.

V období mezi lednem 2018 a červencem 2019 byly hlavními agenturami ve zpravodajství Europol a Frontex, které figurovaly ve více než 40 % všech námi analyzovaných článků (obrázek 9). Po nich následovaly EFSA, EASA, EMA a ECDC. Na těchto šest agentur společně připadaly dvě třetiny článků. Všechny tyto agentury působí v oblasti bezpečnosti a/nebo ochrany, které přitahují největší pozornost veřejnosti. Některé agentury (např. EMA) se ve sledovaném období v médiích objevovaly více či méně pravidelně, zatímco zmínky o jiných se vyskytovaly jen koncentrovaně a v souvislosti s konkrétními incidenty či událostmi (viz obrázek 3 a obrázek 4 v příloze IV). Havárie letounu Boeing 737 MAX například exponenciálně v mediích zvýšily přítomnost agentury EASA. Zvýšený výskyt agentury EFSA ve zpravodajství zase souvisel s glyfosátovou krizí a agentuře EUIPO byla věnována pozornost po rozsudku týkajícím se ochranné značky Adidas.

Zdroj: Sestaveno EÚD na základě agregovaných údajů v systému EMM za období od ledna 2018 do července 2019.

Největší počet zpravodajských článků o své vlastní činnosti zveřejnila ECDC, po níž následují EMA a EMSA. Mezi úkoly těchto tří agentur patří šíření informací o veřejném zdraví a bezpečnosti. Většina ostatních agentur se v médiích vyskytovala jen zřídka, ačkoli u některých je zvyšování povědomí veřejnosti součástí jejich mandátu. Na rozdíl od agentur, které působí v oblasti bezpečnosti a ochrany hranic (Frontex, Europol), měla agentura EASO, která podporuje členské státy v azylových otázkách, ve zpravodajských článcích analyzovaných EMM menší zastoupení.

Spolupráce mezi agenturami a jinými národními, unijními nebo mezinárodními subjekty funguje zpravidla (s několika výjimkami) dobře

Z výsledků průzkumu vyplývá, že některé agentury musí spolupráci zlepšit

Většina (80 %) zainteresovaných stran, kterých jsme se v průzkumu dotazovali, má za to, že spolupráce mezi agenturami a jinými národními, unijními nebo mezinárodními subjekty funguje obecně dobře. Mezi jednotlivými agenturami však jsou jasné rozdíly. Třetina respondentů se domnívá, že například u následujících agentur jsou ve vztahu k některým z jejich partnerů zapotřebí významná zlepšení:

• ENISA a GSA směrem k členským státům, ostatním agenturám a na mezinárodní úrovni,
• ERA směrem ke Komisi a členským státům,
• EMA směrem ke Komisi,
• EASA směrem k členským státům.

Agentury těsně spolupracují se svými partnerskými GŘ v Komisi, ale mají jen omezený podíl na jednání o rozpočtu a při revizi právních předpisů

Většina agentur nemá rozhodovací pravomoci (viz rámeček 10), avšak některé (např. ECDC, ECHA, EFSA, EMA a ERA) vypracovávají vědecká stanoviska, která tvoří základ pro rozhodnutí Komise. Několik agentur (např. ACER, CPVO, EASA, EUIPO, EPPO a v některých oblastech i ECHA) má pravomoc přijímat rozhodnutí.

Komise provádí dozor nad činnostmi agentur prostřednictvím své přítomnosti ve správních radách, účastí na programovacím a plánovacím cyklu (vydává formální stanoviska k návrhům jednotného programového dokumentu) a také formou velkého počtu pravidelnějších kontaktů mezi partnerskými GŘ a „jejich“ agenturami. Pro všechny agentury s výjimkou těch, které se financují z vlastních zdrojů¹⁷, je statutárním interním auditorem útvar interního auditu Komise (IAS). IAS provádí audit vybraných oblastí, které jsou pro dané agentury relevantní, a to na základě individuálních, víceletých a na riziku založených strategických plánů auditu. Svou zprávu podává příslušným výkonným ředitelům a správním radám agentur.

Podíl agentur na revidování svých zakládajících nařízení a dalších klíčových právních předpisů pro jejich oblast působení je většinou omezený. V důsledku toho Komise při přípravě legislativních návrhů jejich odborné znalosti ne vždy využívá optimálně.

Partnerská GŘ jednají o plánu pracovních míst svých agentur a o příspěvcích EU s GŘ BUDG před tím, než jsou tyto plány začleněny do návrhu rozpočtu Komise předkládanému Parlamentu a Radě. Agentury většinou nemají přímý kontakt s GŘ BUDG a o postupu rozpočtových jednání dostávají jen řídké informace, což může mít negativní dopad na jejich operativní plánování.

Některé agentury mají chronický nedostatek zdrojů, zatímco jiné nejsou schopny svůj rozpočet v rámci ročního programovacího cyklu využít. Například agentura Frontex získala od roku 2017 na základě politické dohody značné dodatečné zdroje. Nezjistili jsme žádné důkazní informace o tom, jak byl stanoven dodatečný rozpočet Frontexu a potřeby jeho pracovníků. V případě agentury EU-OSHA jsme již v minulosti upozorňovali na opakující se přenosy významného objemu rozpočtových prostředků z jednoho roku do dalšího¹⁸. U EU-OSHA konstatujeme, že míry rušení prostředků u přenosů byly dosud nízké. Velké objemy přenosů však obvykle vedou k rizikům z hlediska řádného finančního řízení zdrojů.

Spolupráce s členskými státy má klíčový význam, ale ne vždy probíhá hladce

Členské státy hrají aktivní úlohu při provádění většiny pracovních programů agentur. Například:

• Frontex, EASO a eu-LISA poskytují aktivní podporu členským státům, které jsou hlavními vstupními body do EU pro migranty a žadatele azyl.
• eu-LISA provozuje centrální složku celé řady rozsáhlých informačních systémů v prostoru svobody, bezpečnosti a práva, které jsou propojeny s národními systémy¹⁹.
• Mnoho agentur (jako např. EEA, EFSA, EMCDDA, EUIPO a EU-OSHA) těsně spolupracuje se sítěmi odborníků EU a/nebo s národními kontaktními místy, které napomáhají při provádění jejich pracovních programů.
• Mnoho agentur (jako např. CPVO, ECHA (viz rámeček 11), EMA, EFSA a v menší míře také EASA) provádí své vědecké úkoly ve spolupráci s členskými státy.

Členské státy si díky tomu, že odpovědností je pověřena agentura EU, ponechávají většinu kontroly nad rozhodovacím procesem a zároveň je tak posílena evropská spolupráce (viz rámeček 12). V mnoha oblastech tedy agentury hrají „měkčí“ koordinační roli a členským státům je ponechána významná diskreční pravomoc.

V určitých oblastech nadále paralelně fungují i orgány členského státu. Například podniky si mohou vybrat, zda zažádat o ochranu obchodní značky či designu u národních orgánů (což zajišťuje pouze národní ochranu), nebo u EUIPO (ochrana na úrovni celé EU). V oblasti zdraví mohou orgány členských států provádět svá vlastní posouzení rizika pro oblast, kde zároveň působí agentury (ECDC pro oblast prevence a kontroly nemocí a EFSA pro oblast bezpečnosti potravin), přičemž tyto orgány nemají povinnost svou činnost s agenturami koordinovat. Na zmírnění tohoto rizika pomocí mechanismu výměny informací byly vytvořeny právní předpisy.

Když členské státy vedou jednání v Radě, jehož součástí jsou odborné poznatky agentur, samotné agentury se zpravidla na těchto jednáních neúčastní, nýbrž jsou zastoupeny Komisí.

Potenciál pro těsnější spolupráci mezi agenturami ve stejné oblasti politiky

Několik agentur působí ve stejné oblasti politiky. Zjistili jsme určité překrývání mandátů a/nebo činností následujících agentur:

• EIGE a FRA (obě působí v oblasti práv žen),
• EASO i Frontex (obě poskytují kulturních mediátory na podporu členských států, které jsou vystaveny velkým přílivům migrantů),
• agentury spadající do působnosti GŘ EMPL (Cedefop, Eurofound, EU-OSHA a ELA).

Spolupráce mezi agenturami je obzvláště těsná v oblasti migrace. EASO, Frontex, Europol a FRA pracují společně v „hotspotech“ v Itálii a Řecku. V oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí (JHA) se pořádají pravidelná setkání osmi agentur (CEPOL, EASO, Frontex, EIGE, EMCDDA, eu-LISA, Eurojust, Europol a FRA) a jejich dvou partnerských GŘ (HOME a JUST) v rámci sítě agentur, jež působí v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí. Dvě další agentury, EFCA a EMSA, spolupracují s agenturou Frontex v otázkách pobřežní stráže. GŘ SANTE organizuje pravidelná meziagenturní setkání od roku 2019. Jak stanoví jejich zakládající nařízení, agentury EBA, EIOPA a ESMA spolupracují v rámci Společného výboru evropských orgánů dohledu. V dalších oblastech probíhá spíše příležitostná spolupráce.

Spolupráce mezi agenturami má často formální podobu dvoustranné „pracovní dohody“ nebo „memoranda o porozumění“ (viz rámeček 13). Může být rovněž podpořena přítomností zástupců druhé agentury (často jako pozorovatelů) ve správní radě. Například evropské orgány dozoru mají ve svých správních radách vždy vzájemně jedno místo – ačkoli se ne vždy jednání účastní. EUIPO a CPVO jsou navzájem zastoupeny ve svých správních radách jako pozorovatelé. Překladatelské středisko uzavřelo dohodu se všemi agenturami, společnými podniky a orgány EU, které mají všechny právo být zastoupeny ve správní radě střediska.

Agentury EU rovněž těsně spolupracují v rámci sítě agentur EU, jež byla zřízena k posílení jejich viditelnosti a zjišťování a podpoře možného zvyšování efektivity. Priority této sítě jsou agenturami sjednány v podobě pětileté strategie a ročních pracovních programů. Jedním z důležitých úkolů této sítě je zajišťovat efektivní komunikaci mezi agenturami a zainteresovanými stranami, převážně s evropskými orgány a institucemi. Opatření a interakce členů sítě se odehrávají v rámci devíti dílčích sítí. Ty vedou k hmatatelným výsledkům přinášejícím prospěch EU i jejím občanům. Síť EUAN však nemá žádnou výkonnou pravomoc, ne všechny agentury se podílejí na všech dílčích sítích a spolupráce se soustřeďuje hlavně na administrativní, a nikoli na operativní záležitosti.

Jedna agentura (Překladatelské středisko) má jako základ spolupráci mezi agenturami. Ne všechny agentury jsou však podle svých zakládajících nařízení povinny služeb CdT využívat. Existují také určité nejasnosti ohledně toho, jaké typy služeb musí nebo mohou ostatní agentury u CdT využívat. Jedna agentura dokonce vytvořila svůj vlastní systém pro interní řešení jazykových potřeb (překladatelské paměti), zatímco jiné mohou použít soukromé externí poskytovatele překladatelských služeb. V naší výroční zprávě o agenturách za rok 2017 jsme vyjádřili názor, že kapacita CdT není využívána naplno, že dochází ke zdvojování u vývoje systémů a provozních nákladů a že provozní model i kontinuita činnosti CdT mohou být ohroženy.

Některé agentury závisí na spolupráci s příslušným odvětvím

Některé agentury závisí na spolupráci s příslušným odvětvím, které mají regulovat. Úloha ECHA spočívající v registraci chemických látek například závisí na samostatných prohlášeních odvětvových subjektů (viz rámeček 14). Regulační rámec poskytuje jen omezenou motivaci k zajištění toho, aby byly poskytované informace spolehlivé a aby byly pravidelně aktualizovány.

Úsilí o spolupráci agentur na mezinárodní úrovni zůstává omezené

Podle Smlouvy nemohou agentury uzavírat mezinárodní smlouvy závazné pro EU (článek 218 SFEU). Mohou však uzavírat dohody o spolupráci s mezinárodními partnery, pokud 1) to výslovně předpokládá jejich zakládající akt, 2) dohoda o spolupráci nepovede k vytvoření závazků a 3) budou k tomu mít (de facto nebo de iure) souhlas svého partnerského GŘ²⁵.

Mnohé agentury potřebují z povahy své činnosti být ve vzájemném styku s mezinárodními partnery. Jejich činnost má také mezinárodní ohlas. Mnoho agentur má v zemích mimo EU partnerské subjekty, které plní podobné úkoly. Komise ve spolupráci s Evropskou službou pro vnější činnost stanovuje s agenturami „správní ujednání“ na organizaci vztahů agentur s neunijními subjekty nebo zeměmi.

Agentury působící v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí (zejména Europol, Eurojust a Frontex) jsou plně integrovány do vnějšího rozměru prostoru svobody, bezpečnosti a práva a patří mezi mezinárodně nejaktivnější agentury, které rovněž uzavřely řadu dohod o spolupráci se zeměmi mimo EU. V dalších oblastech politiky jsou příkladem EFSA a EMA, které získaly důležitou mezinárodní roli. Jejich stanoviska mají zásadní význam pro ochranu zdraví jak v EU, tak mimo ni. V leteckém odvětví je pak pravidelně aktivní agentura EASA. Neexistují však žádné důkazní informace o tom, že by celkově byl plně využíván potenciál agentur k mezinárodní podpoře Komise, a to zejména u odborných otázek a výměny informací.

Závěry a doporučení

Konstatujeme, že agentury hrají při provádění politik EU stále větší roli a že vytvořené podmínky napomáhaly jejich výkonnosti. Domníváme se však (přičemž zároveň uznáváme odpovědnost normotvůrce), že ve zřizování a fungování agentur neexistuje dostatečná flexibilita a že potenciál agentur z hlediska spolupráce na společných cílech politik v zájmu občanů by šlo více využít.

Flexibilita agentur reagovat na měnící se potřeby politik se odráží v jejich životním cyklu: jejich zřízení, vývoji a potenciálním ukončení jejich činnosti. Zjistili jsme, že Komise při návrhu zřízení nové agentury ne vždy jasně zvažuje alternativy, včetně možnosti, že by Komise předpokládané úkoly prováděla sama, možnosti mezinárodní spolupráce nebo možnosti úpravy mandátu některé stávající agentury EU. Po zahájení činnosti agentury není během jejího fungování dostatečně posuzována její koherence ve vztahu k dalším agenturám a partnerským generálním ředitelstvím, a to zejména těm, které působí ve stejné oblasti politiky, což by umožnilo případné úpravy (body 16–32).

Komise by měla:

1. více využívat průřezová hodnocení agentur v kontextu kontroly účelnosti, prováděné Komisí pro různé oblasti politik. Výsledky hodnocení by se měly používat k zjišťování synergií a možných změn (včetně slučování subjektů) a ve vhodných případech k přípravě legislativních návrhů reagující na měnící se potřeby;
2. připravovat všechny návrhy na nové agentury v souladu s programem zlepšování právní úpravy včetně konzultací, které tento program stanovuje. Komise by měla doložit relevantnost a koherenci navrhovaného nového subjektu ve vztahu ke stávajícím subjektům a zohlednit přitom všechny připomínky vyjádřené Výborem pro kontrolu regulace.

Časový rámec pro doporučení 1 a): do roku 2024, aby byly zajištěny vstupy pro nové legislativní návrhy pro víceletý finanční rámec po roce 2027.

Časový rámec pro doporučení 1 b): pro všechny nové návrhy od září 2020.

Flexibilita obnáší také to, aby se agenturám podle jejich měnících se potřeb poskytovaly přiměřené zdroje. Zjistili jsme, že agentury trpí zejména malou flexibilitou zdrojů, částečně proto, že jejich plánovací cyklus je přísně provázán s rozpočtovými postupy EU. Agentury tradičně plánují své zdroje postupně, na základě předchozích let, a to i v případech, kdy dané prostředí nebo politika vyžadují důkladnější přezkum určitých činností (body 33–43).

Agentury by měly:

1. před každým novým obdobím víceletého finančního rámce podrobněji dokládat své potřeby zdrojů a patřičně při tom využívat své jednotné programové dokumenty a zároveň zohledňovat priority, možné synergie a úspory z rozsahu.

Komise by měla:

2. posoudit a porovnat před každým obdobím víceletého finančního rámce požadavky na zdroje ze všech agentur a navrhovat příděl zdrojů pro agentury (zvýšení, snížení a/nebo přesun) podle priorit a nejnaléhavějších potřeb;
3. včas přezkoumat požadavky agentur, aby se mohly sladit zdroje s měnícími se potřebami a zajistila se větší flexibilita v plánování rozpočtu.

Časový rámec: do roku 2024.

Agentury EU hrají důležitou roli z hlediska slaďování zájmů různých členských států pro účely dosažení společných řešení pro politiky EU. Avšak velikost jejich správních rad a rozdíly v chápání role členů těchto správních rad mohou omezovat efektivní rozhodování (body 44–49).

Informace o výkonnosti agentur nebyly v praxi dostatečně provázány s jejich příspěvkem k realizaci politiky. Je proto obtížné vyvozovat odpovědnost vůči subjektům, které rozhodují. Nové rámcové finanční nařízení takovouto vazbu zavádí, ale dopad se teprve musí projevit (body 50–53). Občané celkově dostávají o přínosu agentur málo informací (body 54–64).

Agentury by měly:

1. zlepšit způsob, jakým v praxi podávají zprávy o výkonnosti, a to konkrétně tím, že uvedou svou výkonnost do jasnější souvislosti se svým příspěvkem k politikám EU.

Komise by měla:

2. monitorovat provádění revidovaných pokynů Komise (C (2020)2297) k podávání informací o výkonnosti, které jsou předkládány agenturami k externímu posouzení Evropským parlamentem, Radou a občanů EU, čímž se přesune důraz z informování o výstupech a činnostech na přínos k politikám EU;
3. normotvůrci navrhnout revizi velikosti správních rad v případě, kde je to nutné ke zlepšení efektivnosti rozhodovacího procesu.

Časový rámec pro doporučení 3 a) a b): od roku 2021.

Časový rámec pro doporučení 3 c): pro nové návrhy od září 2020.

Agentury EU vykonávají funkci sítě na sdílení odborných poznatků a budování spolupráce s národními, unijními a mezinárodními partnery. Agentury však dosud neprozkoumaly všechny možnosti, jak dosáhnout synergie a úspory z rozsahu v oblastech, kde vykonávají podobné činnosti (body 76–80). Jsou rovněž závislé na nezbytné podpoře ze strany členských států (body 72–75). Některé agentury navíc působí v oblastech politiky se silným mezinárodním rozměrem, ale někdy se jim nedostává podpory Komise, která by jim umožnila pružněji sdílet své odborné poznatky s mimounijními partnery (body 81–83).

Agentury by měly:

1. těsněji vzájemně spolupracovat, aby identifikovaly osvědčené postupy u výkonnosti, synergií a úspor z rozsahu, a to zejména ve sdílených oblastech politiky.

Komise by měla:

2. monitorovat, zda členské státy plní své právní a politické závazky poskytovat agenturám EU nezbytné informace, odborníky a podporu pro prosazování rozhodnutí agentur a realizaci politik; v případě, že takovéto závazky nejsou jasně stanoveny v právním rámci, normotvůrci navrhnout, aby povinnosti členských států jasně vymezil;
3. zajistit, aby byly odborné znalosti i další potenciál agentur systematicky využívány při přípravě i provádění politik také na mezinárodní úrovni a s partnery mimo EU.

Časový rámec: od roku 2021.

Tuto zprávu přijal senát IV, jemuž předsedá Alex Brenninkmeijer, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 28. července 2020.

Za Účetní dvůr

Klaus-Heiner LEHNE
předseda

Přílohy

Příloha I – Seznam agentur a dalších subjektů EU, o nichž pojednává tato zpráva

Příloha II – Seznam partnerských GŘ Komise pro agentury a další subjekty EU

Příloha III – Hlavní údaje a výsledky z průzkumu mezi zainteresovanými stranami

Požádali jsme 34 agentur, aby nám poskytly seznam zainteresovaných stran, a provedli jsme reprezentativní výběr, který zahrnoval hlavní kategorie zainteresovaných stran (vnitrostátní veřejné subjekty, orgány EU, nevládní organizace, zástupce akademické sféry atd.). K účasti na průzkumu jsme vyzvali celkem 2 500 zainteresovaných stran. Obdrželi jsme přibližně 1 000 odpovědí (míra odpovědí 40 %). Přibližně polovina respondentů byli členové správních rad agentur.

Účast na průzkumu

Nejrelevantnější výsledky průzkumu

Zdroj: průzkum EÚD mezi zainteresovanými stranami; velikost vzorku = 1 000 odpovědí od zainteresovaných stran 35 agentur a „dalších subjektů.

Příloha IV – Přehled informací ze zpravodajství na základě analýzy pomocí techniky založené na datech velkého objemu

EMM (Europe Media Monitor) je plně automatický systém, který provozuje Společné výzkumné středisko (JRC) Evropské komise a který analyzuje veřejně přístupná média na internetu. Shromažďuje a agreguje zhruba 300 000 zpravodajských článků za den z vybraných zpravodajských portálů na celém světě až v 70 různých jazycích. Ve spolupráci s JRC jsme dále analyzovali údaje agregované v systému EMM²⁶ a získali tímto způsobem informace o četnosti, zeměpisném rozložení a časové struktuře zpravodajských článků týkajících se všech agentur a také o síti vztahů mezi agenturami a dalšími subjekty EU i národními subjekty. EÚD tak poprvé zkusil aplikovat techniku velkého objemu údajů na analýzu nestrukturovaných exogenních údajů mimo úřední dokumenty a databáze EU jako doplňkový zdroj důkazních informací pro audit výkonnosti.

Zdroj: Sestaveno EÚD na základě agregovaných údajů v systému EMM za období od ledna 2018 do července 2019.

Zdroj: Sestaveno EÚD na základě agregovaných údajů v systému EMM za období od ledna 2018 do července 2019.

Zdroj: Sestaveno EÚD na základě agregovaných údajů v systému EMM za období od ledna 2018 do července 2019.

Zdroj: Sestaveno EÚD na základě agregovaných údajů v systému EMM za období od ledna 2018 do července 2019.

Příloha V - Regulační rámec pro federální agentury ve Spojených státech a v Austrálii

Spojené státy

• Společné nařízení pro všechny agentury. Existuje jednak 1) rámcové nařízení: zákon o výkonnosti a výsledcích veřejné správy (GPRA) z roku 1993 ve svém posledním novelizovaném znění z roku 2010, a 2) každoročně do června aktualizovaný: Oběžník č. A-11. Příprava, předkládání a provádění rozpočtu. Část 6. Federální rámec pro výkonnost: Strategické plánování, roční plány výkonnosti a zprávy o výkonnosti.
• Agentury jsou povinny vykazovat informace o třech různých cílech: 1) prioritních cílech pro všechny agentury, což jsou dlouhodobé cíle, které vyžadují koordinaci mezi agenturami, 2) prioritních cílech agentury, což jsou čtyři nebo pět cílů, kterých má agentura dosáhnout v příštích dvou letech, a 3) strategických cílech, což jsou dlouhodobé cíle, efekty a dopady.
• Prvky vykazování stanovené nařízením GPRA: 1) Pětiletý strategický plán, který musí obsahovat prohlášení o poslání pro agenturu a také dlouhodobé cíle orientované na výsledky, 2) roční plán výkonnosti, které stanoví výkonnostní cíle pro rozpočtový rok spolu s popisem toho, jak budou tyto cíle naplněny a jak je lze ověřit, 3) výroční zpráva o výkonnosti, která obsahuje přezkum úspěchu nebo selhání agentury při dosahování jejích plánovaných cílů v oblasti výkonnosti (výsledky jsou obsaženy v programu).
• Co se týče informací o výkonnosti, postup udělování absolutoria Kongresem vychází z: 1) výroční zprávy Kontrolního úřadu USA (GAO); 2) výroční zprávy předkládané Úřadem pro řízení a rozpočet (OMB)²⁷ Senátu, Sněmovně reprezentantů a Kontrolnímu úřadu Spojených států. V této zprávě se stanoví, zda program či činnosti agentury splnily cíle pro výkonnost a určí se také cíle, které splněny nebyly (v takovém případě se připraví k nápravě nedostatků akční plán), a 3) konsolidace ročního plánu výkonnosti s výročí zprávou o výkonnosti, kterou provádí agentura jako součást zdůvodnění rozpočtu před Kongresem.

Austrálie

• Společné nařízení pro všechny agentury: zákon o veřejné správě, výkonnosti a odpovědnosti z roku 2013 (PGPA), kapitola 2. Subjekty Společenství a Společenství, část 2-3. Plánování, výkonnost a vyvozování odpovědnosti, sekce 3. Výkonnost subjektů Společenství.
• Vysvětlit rozdíly při dosahování cílů a podat o nich zprávu. Odpovědný orgán musí: 1) vést evidenci tak, aby řádně zaznamenávala a vysvětlovala výkonnost subjektu při dosahování jeho účelů; 2) měřit a posuzovat výkonnost subjektu; 3) vypracovávat výroční prohlášení o výkonnosti subjektu, jakmile je to po konci každého vykazovacího období možné; 4) začlenit tato výroční prohlášení o výkonnosti o výroční zprávy, která je předkládaná parlamentu.
• Audit prohlášení o výkonnosti. Úřad generálního auditora má možnost výroční prohlášení subjektu o výkonnosti přezkoumat a podat o tom zprávu. Zpráva musí být předložena parlamentu k projednání.

Příloha VI – Sestavování rozpočtu podle činností / modelování nákladů podle činností / řízení podle činností

Sestavování rozpočtu podle činností (ABB) znamená „organizaci rozpočtových položek a zdrojů podle účelu, aby se tak mohlo vidět, jaké politiky jsou prováděny, a v rámci těchto politik, jaké činnosti politiky tvoří, jaké finanční prostředky jsou na každou z nich vynakládány a kolik lidí na nich pracuje“ (Evropská komise, Glosář rozpočtu EU).

Metoda modelování nákladů podle činností (ABC) jako plně nákladová metoda implikuje stanovení nákladů, metody alokace nákladů a přidělení na jednotlivé činnosti. Metoda modelování nákladů podle činností je nákladová metoda, která identifikuje činnosti v určité organizaci a náklady každé činnosti u všech produktů a služeb přiřazuje ke zdrojům podle skutečné spotřeby.

Systém ABC znamená, že jsou plné náklady vypočteny nejen podle činností, ale také podle „konkrétní služby“. Agentury, které se zčásti nebo úplně samofinancují, účtují svým klientům poplatky, aby pokryly náklady různých poskytnutých služeb.

Metoda ABB je rozpočtovým prvkem a metoda ABC ekonomickým prvkem širšího pojmu řízení podle činností (ABM), který se týká hlavně operačních činností. Metoda ABM by měla agenturám poskytovat nástroje na plánování a monitorování svých činností, podávání zpráv o nich a jejich hodnocení. V tomto ohledu je zapotřebí předem stanovit cíle, ukazatele, vstupy (tedy lidské a finanční zdroje) a klíčová opatření, aby se určilo, jak mají být zamýšlené výsledky dosaženy, jak lze měřit pokrok při plnění těchto zamýšlených výsledků a jaké zdroje jsou pro dosažení těchto výsledků požadovány (Evropská komise, analytický dokument č. 21).

Kromě cílů, činností a rozpočtových a výstupových ukazatelů zavedení systému ABM také závisí na a) jasném vztahu mezi cíli, činnostmi a ukazateli, b) stanovení ukazatelů výsledků a dopadů a c) nepřetržitém monitorování jejich skutečných hodnot pro účely rozhodovacího procesu.

Ve „společném přístupu“ se vyžaduje, aby agentury systémy ABB a ABM soustavně uplatňovaly při plánování, monitorování a hodnocení svých činností (viz bod 40).

Příloha VII - Seznam zvláštních zpráv EÚD týkajících se agentur a dalších subjektů, které byly zveřejněny v období 2017– 2019

Zdroj: EÚD.

Příloha VIII – Složení rozpočtu agentur a dalších subjektů EU (2018)

Zdroj: EÚD.

Zkratková slova a zkratky

ABB: sestavování rozpočtu podle činností (Activity-based budgeting)

ABC: modelování nákladů podle činností (Activity-based costing)

ABM: řízení podle činností (Activity-Based Management)

AMIF: Azylový, migrační a integrační fond

AWP: roční pracovní program

CAAR: souhrnná výroční zpráva o činnosti (Consolidated annual activity report)

CONT: Výbor pro rozpočtovou kontrolu (Evropského parlamentu)

DGT: Generální ředitelství pro překlady

EMM: Europe Media Monitor

ETIAS: Evropský systém pro cestovní informace a povolení

GŘ CNECT: Generální ředitelství Evropské komise pro komunikační sítě, obsah a technologie

GŘ DEFIS: Generální ředitelství pro obranný průmysl a vesmír

GŘ EAC: Generální ředitelství pro vzdělávání, mládež, sport a kulturu

GŘ EMPL: Generální ředitelství pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování

GŘ ENER: Generální ředitelství pro životní prostředí

GŘ ENV: Generální ředitelství pro životní prostředí

GŘ FISMA: Generální ředitelství pro finanční stabilitu, finanční služby a unii kapitálových trhů

GŘ GROW: Generální ředitelství pro vnitřní trh, průmysl, podnikání a malé a střední podniky

GŘ HOME: Generální ředitelství pro migraci a vnitřní věci

GŘ JUST: Generální ředitelství pro spravedlnost a spotřebitele

GŘ MARE: Generální ředitelství pro námořní záležitosti a rybolov

GŘ MOVE: Generální ředitelství pro mobilitu a dopravu

GŘ SANTE: Generální ředitelství pro zdraví a bezpečnost potravin

JHA: Spravedlnost a vnitřní věci

JRC: Společné výzkumné středisko Evropské komise.

KPI: klíčový ukazatel výkonnosti

MSP: malé a střední podniky

REFIT: program pro účelnost a účinnost právních předpisů

REMIT: nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1227/2011 o integritě a transparentnosti velkoobchodního trhu s energií

RSB: Výbor pro kontrolu regulace (Regulatory Scrutiny Board)

SFEU: Smlouva o fungování Evropské unie

SIS: Schengenský informační systém

SPD: jednotný programový dokument

VFR: víceletý finanční rámec

Glosář

Agentury EU: síť decentralizovaných agentur zřízených orgány EU a členskými státy pro vykonávání specifických právních, technických nebo vědeckých úkolů.

Centrum odborných znalostí a vytváření sítí: termín, který používáme k popisu úlohy, kterou hraje decentralizovaná agentura v dané oblasti politiky, v níž decentralizovaná agentura může fungovat jako centrum na propagaci sdílení odborných znalostí a může zároveň slaďovat zájmy členských států při dosahování společných řešení pro politiky a prohlubovat spolupráci s dalšími evropskými i mezinárodními partnery.

Dohoda o poskytování služeb: dohoda uzavřená mezi koncovým uživatelem a poskytovatelem služby.

Hodnocení: z důkazních informací vycházející posouzení míry toho, nakolik je stávající intervence 1) účinná, 2) efektivní a 3) relevantní s ohledem na současné potřeby, 4) koherentní jak interně, tak s jinými intervencemi EU a 5) jak intervence dosáhla přidané hodnoty EU.

Jednotný programový dokument: standardní dokument, který mají vypracovávat všechny decentralizované agentury a který schvaluje Komise. Obsahuje jak rozpočtové, tak operační plánování pro agenturu, a přestavuje tudíž pokyny pro činnost agentury a přidělování zdrojů pro ni.

Koherence: úkoly agentury jsou logicky konsistentní s úkoly dalších agentur a útvarů EU, a má tudíž smysl, aby byly součástí jednotné a funkční administrativy EU, která slouží k plnění jasně identifikovatelných cílů politik.

Normotvůrce: Evropský parlament a Rada.

Posouzení dopadů: posouzení, v němž se přezkoumává, zda existuje potřeba opatření EU a které analyzuje možné dopady řešení, která se nabízejí.

Postup udílení absolutoria: rozhodnutí Evropského parlamentu, kterým se Komise zprošťuje odpovědnosti za řízení daného rozpočtu, a jeho uzavření na základě doporučení Rady a výroční zprávy Evropského účetního dvora.

Pověřovací dohoda: dohoda, v níž jsou stanoveny činnosti, kterými Komise pověřuje agentury pro provádění politiky, a vymezeny vztahy mezi Komisí a agenturami a pravidla, která je třeba dodržovat.

Průřezové hodnocení: hodnocení výkonnosti více agentur a jejich mateřských GŘ působících ve stejné oblasti politiky s navzájem se podporujícími opatřeními. Jeho cílem je zjistit možné synergie a také úspory z rozsahu a předcházet rizikům, jako je překrývání činností, roztříštěnost politiky, nepřiměřenost a rozšíření o neplánované funkce (tzv. mission creep).

Relevantnost: úkoly agentury jsou přiměřené k tomu, aby plnily cíle politiky.

Společný přístup: skupina hlavních zásad, které byly EU upraveny v roce 2012, aby se decentralizované agentury staly koherentnějšími, účinnějšími a lépe se u nich vyvozovala odpovědnost.

Správní rada: orgán vnitřní správy decentralizované agentury. Má dohledovou roli a celkovou odpovědnost za rozpočtové a plánovací záležitosti, za jmenování výkonného ředitele a za monitorování výkonnosti agentury.

Ustanovení o přezkumu: právní ustanovení, které vymezuje okolnosti, za nichž by úkoly agentury měly být revidovány a upraveny.

Ustanovení o skončení platnosti: právní ustanovení, které vymezuje okolnosti, za nichž lze úkoly agentury ukončit.

Víceletý finanční rámec (VFR): dlouhodobý rozpočet EU pokrývající období sedmi let. Současný VFR se vztahuje na období 2014–2020. Stanovuje limity toho, kolik EU na jednotlivé oblasti činností vynaloží. Evropská unie jej používá na podporu svých politických priorit a k zajištění toho, aby plnila své závazky, které učinila vůči svým občanům.

Výkonná rada: řídící skupina v decentralizované agentuře, která dohlíží na přípravu a provádění rozhodnutí správní rady.

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát IV, který odpovídá za oblast regulace trhu a konkurenceschopného hospodářství a jemuž předsedá člen EÚD Alex Brenninkmeijer. Audit vedl člen EÚD Alex Brenninkmeijer a podporu mu poskytovali tajemnice kabinetu Di Haiová, vyšší manažer Friedemann Zippel, vedoucí úkolu Eddy Struyvelt a auditoři Joaquín Hernández Fernández, Arunas Juozulynas, Sevdalina Todorovová, Julio César Santín Santos, Benedicte Hemelaerová, Christine Beckerová a Janis Gaisonoks. Projekt s velkým objemem údajů realizovali datoví specialisté Claudia Albaneseová, Zsolt Varga a Emmanuele Fossati. Jazykovou podporu zajišťoval Thomas Everett.

Poznámky na konci textu

¹ Tyto údaje o počtu zaměstnanců zahrnují úředníky, dočasné a smluvní zaměstnance a vyslané národní odborníky.

² Z důvodu úspory místa používáme pro všechny agentury zkratky a zkratková slova. Plné názvy jsou uvedeny v příloze I.

³ pracovní dokument útvarů Komise SWD(2017) 350.

⁴ Evropská komise, „Bílá kniha o evropské správě“, COM(2001) 428 v konečném znění, a pokyny pro zlepšování právní úpravy, 2015.

⁵ Evropská komise, „Externí hodnocení agentur EU v působnosti GŘ pro zaměstnanost: Eurofound, Cedefop, ETF a EU-OSHA“, březen 2018.

⁶ Rychlý přezkum EÚD týkající se 5% snížení počtu pracovních míst, 2017.

⁷ EMA, konsolidovaná výroční zpráva o činnosti za rok 2018, bod týkající se zdůraznění skutečnosti.

⁸ Viz též výroční zpráva EÚD o agenturách za rok 2018.

⁹ Analýza a posouzení konsolidované výroční zprávy o činnosti Europolu za rok 2018.

¹⁰ Např. zvláštní zpráva č. 10/2019: „Celounijní zátěžové testy pro banky: bylo poskytnuto zatím největší množství informací o bankách, ale jsou zapotřebí větší koordinace a větší zaměření na rizika“.

¹¹ Rozpočtový výbor v EUIPO; u SRB jeho výbor na svém plenárním zasedání; v případě CPVO jeho správní rada.

¹² Stanovisko EÚD č. 1/2019 a č. 3/2019.

¹³ SWD(2015) 62 final, 13. 3. 2015.

¹⁴ Přezkum č. 7/2019: Podávání zpráv o udržitelnosti: hodnocení orgánů a agentur EU.

¹⁵ Věci 9/56 a 10/56, Meroni & Co, Industrie Metallurgiche v. Vysoký úřad, [1957-58] Sb. rozh. 133.

¹⁶ Věc C-270/12, Spojené království v. Parlament a Rada, 2014.

¹⁷ CPVO, EUIPO, a SRB.

¹⁸ Výroční zpráva EÚD o agenturách EU za rozpočtový rok 2018, bod 3.14.8.

¹⁹ Viz také zvláštní zpráva EÚD č. 20/2019: „Informační systémy EU na podporu ochrany hranic – důležitý nástroj, ale je třeba se více zaměřit na včasnost a úplnost údajů“.

²⁰ Rozsudek ze dne 7. března 2019 ve věci T-837/16.

²¹ Viz též zvláštní zpráva EÚD č. 24/2019, Azyl, relokace a navracení migrantů: nastal čas zintenzivnit opatření k řešení rozporů mezi cíli a výsledky.

²² Čl. 15 nařízení o EASO (EU) č. 439/2010.

²³ Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1907/2006 o registraci, hodnocení, povolování a omezování chemických látek (nařízení REACH) (Úř. věst. L 396, 30.12.2006, s. 1).

²⁴ Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V., Hintergrund und Erläuterungen zur REACH-Registrierung: Großunternehmen verstoßen gegen das EU-Chemikalienrecht und gefährden damit Mensch und Umwelt, 20. května 2019.

²⁵ Viz též Merijn Chamon a Valerie Demedts, Constitutional limits to the EU agencies’ external relations in The External Dimension of EU Agencies and Bodies (2019).

²⁶ Detailnější popis služby Europe Media Monitor (EMM) je na adrese: https://ec.europa.eu/jrc/en/scientific-tool/europe-media-monitor-newsbrief.

²⁷ Úřadu pro řízení a rozpočet USA (OMB) je finanční odbor Výkonný úřad prezidenta Spojených států, který spravuje federální rozpočet Spojených států a vykonává dohled nad výkonností federálních agentur.

²⁸ Nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) 2019/715 ze dne 18. prosince 2018 o rámcovém finančním nařízení pro subjekty zřízené podle SFEU a Smlouvy o Euratomu a uvedené v článku 70 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) 2018/1046. Úř. věst. L 122, 10.5.2019, s. 1.

²⁹ Viz str. 54–56 posouzení dopadů: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52012SC0166&from=EN

³⁰ Nařízení (EU) 2019/1381 ze dne 20. června 2019 o transparentnosti a udržitelnosti hodnocení rizika ze strany EU v potravinovém řetězci, kterým se mění nařízení (ES) č. 178/2002 a osm dalších odvětvových právních předpisů.

³¹ Viz také zvláštní zpráva EÚD č. 24/2019 „Azyl, relokace a navracení migrantů: Nastal čas zintenzivnit opatření k řešení rozporů mezi cíli a výsledky“.

³² Stávající rámec (na období 2018–2022) zahrnuje oběti trestných činů a přístup ke spravedlnosti; rovnost a diskriminaci na jakémkoli základě; informační společnost, a zejména respektování soukromého života a ochranu osobních údajů; justiční spolupráci, s výjimkou trestních věcí; migraci, hranice, azyl a integraci uprchlíků a migrantů; rasismus, xenofobii a s nimi spojenou nesnášenlivost; práva dítěte; integraci a sociální začleňování Romů.

³³ (Pro Frontex) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/1624 ze dne 14. září 2016. (Pro EMSA) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/1625 ze dne 14. září 2016. (Pro EFCA) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/1626 ze dne 14. září 2016.

³⁴ Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 439/2010 ze dne 19. května 2010 o zřízení Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu.

³⁵ Údaje ke dni 31. prosince 2019.

³⁶ Návrh souhrnného rozpočtu Evropské unie na rozpočtový rok 2020 (pracovní dokument, část III – Subjekty zřízené EU s právní subjektivitou a partnerstvím veřejného a soukromého sektoru).

³⁷ S výjimkou dvou finančně plně soběstačných agentur uděluje všem decentralizovaným agenturám absolutorium za plnění jejich rozpočtů Evropský parlament na doporučení Rady.

Harmonogram

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2020

COPYRIGHT

© Evropská unie, 2020.

Politiku opakovaného použití dokumentů Evropského účetního dvora (EÚD) upravuje rozhodnutí Evropského účetního dvora č. 6-2019 o politice týkající se veřejně přístupných dat a opakovaném použití dokumentů.

Pokud není uvedeno jinak (například v jednotlivých upozorněních o ochraně autorských práv), je obsah EÚD vlastněný EU předmětem licence Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znamená, že opakované použití je povoleno za podmínky, že je uveden zdroj a případné změny jsou označeny. Uživatel nesmí zkreslit původní význam nebo sdělení dokumentů. EÚD nenese za jakékoli důsledky opakovaného použití odpovědnost.

Jste povinni vypořádat další práva, pokud konkrétní obsah zobrazuje identifikovatelné fyzické osoby, například na fotografiích zaměstnanců EÚD, nebo obsahuje díla třetích stran. Je-li povolení poskytnuto, ruší toto povolení výše uvedené obecné povolení a musí jasně uvádět veškerá omezení týkající se použití.

K reprodukci obsahu, který není vlastnictvím EU, musíte žádat o povolení přímo od držitelů autorských práv.

Obrázky 3 a 5: Ikony vytvořené Pixel perfect z https://flaticon.com.

Programové vybavení nebo dokumenty, na něž se vztahují práva průmyslového vlastnictví, jako patenty, ochranné známky, zapsané (průmyslové) vzory, loga a názvy, jsou z politiky EÚD pro opakované použití vyloučeny a není vám k nim poskytnuta licence.

Soubor internetových stránek orgánů a institucí Evropské unie využívajících doménu europa.eu obsahuje odkazy na stránky třetích stran. Protože nad jejich obsahem nemá EÚD žádnou kontrolu, doporučujeme seznámit se s jejich vlastními zásadami ochrany soukromí a politikou v oblasti autorských práv.

Používání loga Evropského účetního dvora

Logo Evropského účetního dvora nesmí být použito bez předchozího souhlasu Evropského účetního dvora.

Obraťte se na EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Vyhledávání informací o EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: https://europa.eu/european-union/index_cs.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat na adrese: https://op.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz https://europa.eu/european-union/contact_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1952 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp/cs) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.