Budućnost agencija EU a – postoji prostor za veću fleksibilnost i bolju suradnju

Sažetak

Decentralizirane agencije i druga tijela EU‑a (u daljnjem tekstu: agencije EU‑a) tijela su uređena europskim javnim pravom koja imaju vlastitu pravnu osobnost te se tako razlikuju od institucija EU‑a. Danas se sjedišta 37 agencija EU‑a nalaze u 23 države članice te se one bave širokim rasponom pitanja od interesa za građane EU‑a. Većina agencija osnovana je u razdoblju 2000. – 2010. Među njima su agencije za sigurnost zračnog prometa, sigurnost hrane, strukovno osposobljavanje, jednake mogućnosti, stabilnost financijskog i bankovnog sektora, okoliš, zaštitu životinja, migracije i nadzor granica. Njihov ukupni godišnji proračun 2018. iznosio je 4 milijarde eura (odnosno 2,8 % općeg proračuna EU‑a), a sve agencije zajedno zapošljavale su ukupno 8 957 članova osoblja (13,4 % ukupnog broja osoblja koje radi za EU).

Sud se u prošlosti uglavnom usredotočio na uspješnost pojedinih agencija te u ovom izvješću prvi put iznosi ukupnu procjenu uvjeta koje je uspostavio EU kako bi se zajamčilo da agencije djelotvorno provode svoje politike u korist svih građana. Agencije EU‑a imaju različite oblike ustrojstvenog upravljanja, mandate i zadaće te su različite agencije uspostavljene radi savladavanja različitih izazova. Zbog toga je teško procijeniti ukupnu uspješnost agencija. Međutim, njihova je zajednička svrha provoditi politiku EU‑a i omogućiti europsku suradnju na dobrobit građana EU‑a.

Sud je ovu reviziju proveo na temelju zanimanja koje su pokazali Europski parlament, Europska komisija i same agencije EU‑a. Ovim se izvješćem namjerava pokrenuti rasprava o načinu na koji će EU u budućnosti upravljati uspješnošću svojih agencija. Temelji se na informacijama prikupljenima tijekom godišnjih financijskih revizija agencija i prethodnih revizija uspješnosti pojedinih agencija. Te su informacije nadopunjene opsežnim pregledom ključnih dokumenata institucija i svih agencija EU‑a, razgovorima s ključnim osobljem Komisije i agencija, opsežnim istraživanjem u kojem su sudjelovali dionici agencija, dvama panelima stručnjaka i dionika, analizom na temelju tehnika obrade velike količine podataka o prisutnosti agencija u medijima i usporedbom okvira uspješnosti agencija EU‑a s onima u Sjedinjenim Američkim Državama i Australiji.

Glavno je revizijsko pitanje glasilo jesu li Komisija i agencije uspostavile odgovarajuće uvjete da zajamče uspješnost agencija EU‑a. Utvrđena su dva ključna kriterija relevantna za sve agencije. Prvi je fleksibilnost u provedbi relevantne politike EU‑a i u prilog europskoj suradnji, posebno u slučajevima kada je opseg relevantne politike širok i podložan promjenama u složenom globalnom kontekstu. To je bio jedan od ciljeva zajedničkog pristupa koji su Komisija, Vijeće i Parlament dogovorili 2012. i kojim se propisuje redovita evaluacija svih agencija. Međutim, u praksi se to ostvaruje tek djelomično te je utvrđena nedovoljna fleksibilnosti u načinu na koji se agencije uspostavljaju i na koji funkcioniraju, kao i u njihovoj eventualnoj likvidaciji.

Drugi kriterij uspješnosti koji je Sud ispitao bila je mjera u kojoj su agencije djelovale kao centri stručnosti i umrežavanja za provedbu politika EU‑a. Za takvo što potrebni su dobro organizirano ustrojstveno upravljanje i suradnja. Sud je naišao na slučajeve pretjerano složenih ili nezadovoljavajućih mehanizama ustrojstvenog upravljanja i utvrdio da su informacije o uspješnosti bile usmjerene na rezultate i aktivnosti, a ne na njihov doprinos provedbi politike. Nadalje, revizijom koju je proveo Sud pokazalo se da nedovoljna suradnja s državama članicama, predmetnim sektorima, Komisijom ili drugim agencijama i/ili njihova nedovoljna potpora onemogućuju nekim agencijama da u potpunosti obavljaju svoje zadaće.

Sud preporučuje Komisiji i agencijama da:

1. zajamče relevantnost, međusobnu usklađenost djelovanja i fleksibilnost osnivanja agencija;
2. resurse dodjeljuju na fleksibilniji način;
3. poboljša ustrojstveno upravljanje, pozivanje na odgovornost i izvješćivanje o uspješnosti;
4. ojačaju ulogu agencija kao centara stručnosti i umrežavanja.

Uvod

Raznovrsnost agencija EU-a

Decentralizirane agencije i druga tijela EU‑a (u daljnjem tekstu: agencije EU‑a) tijela su uređena europskim javnim pravom koja imaju vlastitu pravnu osobnost te se tako razlikuju od institucija EU‑a. Osnivaju se aktima sekundarnog zakonodavstva. Postoje različiti pravni oblici agencija: šest izvršnih agencija Komisije i 37 decentraliziranih agencija EU‑a. Izvršne agencije Komisije djeluju kao „produžene ruke” Komisije i njihova je svrha izvršavati posebne zadaće u ime Komisije. U ovom izvješću riječ „agencije” odnosi se na sve decentralizirane agencije i druga tijela EU‑a, osim ako je drukčije navedeno.

Agencije osniva zakonodavac (Vijeće i Parlament) na temelju prijedloga Komisije, i to na neograničeno razdoblje. Njima upravlja upravni odbor sastavljen od, među ostalim, predstavnika država članica i Komisije. One okupljaju stručnjake s tehničkim stručnim znanjem na jednom mjestu te tako doprinose provedbi politika EU‑a i podupiru suradnju EU‑a s vladama država članica.

Izvor: opći proračun EU‑a za 2018. i proračuni agencija za 2018., sastavio Sud.

Ukupni proračun svih agencija (ne uključujući SRB) 2018. godine iznosio je 4 milijarde eura (2,8 % općeg proračuna EU‑a za 2018.) (vidjeti sliku 1.). Za puni naziv svih agencija navedenih u ovom izvješću vidjeti Prilog I. Proračun SRB‑a za 2018., s posebnim mandatom za osnivanje fonda za sanaciju koji financiraju kreditne institucije, iznosio je 6,9 milijardi eura (0,1 milijarda eura namijenjena je za administrativni proračun Odbora, a 6,8 milijardi eura za Fond). Agencije su 2018. imale sjedišta u 23 države članice (vidjeti sliku 2.) i zapošljavale ukupno 8 957 članova osoblja¹ iz svih država članica (13,4 % ukupnog osoblja zaposlenog u institucijama i agencijama EU‑a) (vidjeti sliku 3.).

Izvor: Sud.

Izvor: Sud.

Prve agencije (Cedefop i Eurofound²) osnovane su 1975. Nakon stupanja na snagu Jedinstvenog europskog akta 1987., čiji je cilj bilo dovršenje uspostave unutarnjeg tržišta do 1992., devedesetih je godina prošlog stoljeća osnovano još nekoliko agencija, no većina ih je osnovana u prvom desetljeću novog tisućljeća (vidjeti sliku 4.).

Napomena: godine navedene na slici odnose se na godinu u kojoj je stupio na snagu akt o osnivanju agencije.

Izvor: godišnje izvješće Suda o agencijama EU‑a za financijsku godinu 2018.

Agencije su osnivane kada bi se pojavila posebna potreba za njima. Znatan broj njih osnovan je kao odgovor na krizu ili su im uslijed krize povjerene nove zadaće (npr. EBA, EIOPA, ESMA i SRB u financijskom sektoru; EASO i Frontex za migracijska pitanja i nadzor granica; EMSA i EFCA za pomorsku sigurnost i kontrolu ribarstva). Većina agencija osnovana je u obliku novih tijela koja su preuzela zadaće koje su do tada izvršavale Komisija i/ili države članice. Komisija je to opravdala izrazito tehničkom naravi pojedinih zadataka koje ta tijela obavljaju ili nastojanjem da se postigne veća učinkovitost: specijalizirano tijelo može određene zadatke obaviti učinkovitije i fleksibilnije, a ujedno je i u boljem položaju da privuče kompetentno specijalizirano osoblje i postigne visoku razinu stručnosti. Neke od agencija (npr. Europol, EBA, EIOPA i ESMA) nasljednice su multinacionalnih tijela na europskoj razini.

Agencije se mogu podijeliti u različite skupine, na primjer prema njihovim glavnim zadaćama i odgovornostima:

1. prvu skupinu čine agencije koje podupiru ciljeve povezane s unutarnjim tržištem, zdravljem i okolišem te djeluju u području registriranja i izdavanja certifikata i odobrenja na razini EU‑a (npr. CPVO, EASA, ECHA, EUIPO, EFSA i EMA);
2. drugu skupinu čine agencije koje djeluju u području sigurnosti i pravosuđa te imaju odgovornosti više operativne naravi i pomažu državama članicama koordiniranjem zajedničkih aktivnosti (npr. CEPOL, EASO, eu‑LISA, Eurojust, Europol i Frontex);
3. treću skupinu čine agencije koje djeluju u području donošenja pravila i nadzora (npr. ACER, EBA, EIOPA i ESMA koji rade na pripremi tehničkih standarda za energetski i financijski sektor i jamče zajedničku nadzornu praksu diljem EU‑a);
4. posljednju skupinu čine agencije koje se uglavnom bave istraživanjem, prikupljanjem podataka i analizom radi pružanja potpore institucijama EU‑a i državama članicama u razvoju politika utemeljenih na dokazima (npr. Cedefop, EIGE i FRA).

Prebacivanje naglaska s usklađenosti na uspješnost

Svaka agencija osniva se zasebnim i posebnim osnivačkim aktom. S obzirom na to da svaka agencija obavlja posebne aktivnosti, agencije se međusobno razlikuju u pogledu modela ustrojstvenog upravljanja, izvora financiranja, zahtjeva u vezi s evaluacijom itd.

Parlament, Vijeće i Komisija potpisali su 2012. zajedničku izjavu o zajedničkom pristupu za agencije, što je bio korak prema prijelazu s upravljanja temeljenog na financijskim sredstvima i usklađenosti na oblik upravljanja koji je više usmjeren na uspješnost. U izjavi o zajedničkom pristupu naglašeno je da se mora jasnije definirati da odgovornost za uspješnost snose direktori agencija. Među ostalim, izneseni su sljedeći prijedlozi: uspostava ustrojstvenog upravljanja na dvije razine (upravni odbori i izvršni odbori) u slučajevima u kojima se očekuje da će se tako postići veća učinkovitost; izrada godišnjih i višegodišnjih programa rada, godišnjih izvješća o radu i pokazatelja uspješnosti za agencije i njihove direktore; uvođenje sustava za izradu proračuna / upravljanje na temelju aktivnosti (ABB/ABM); obavljanje redovitih vanjskih evaluacija itd.

Osim toga, Komisija je stavila na raspolaganje različite alate za daljnji razvoj okvira za upravljanje i praćenje usmjerenog na uspješnost. Među njih ubraja se Okvirna financijska uredba za agencije (donesena 2013., stavljena izvan snage i zamijenjena 2019.); smjernice za izradu jedinstvenih programskih dokumenata u kojima se godišnji program rada agencije kombinira s kliznim trogodišnjim programom rada i konsolidiranih godišnjih izvješća o radu (donesena 2014. i izmijenjena 2020.), u kojima se utvrđuje Komisijin najnoviji okvir za proračun, planiranje, izvješćivanje, uspješnost i ustrojstveno upravljanje za decentralizirane agencije; i smjernice za bolju regulativu i paket instrumenata za bolju regulativu (doneseni 2017.).

Mreža agencija EU‑a (EUAN), koju su agencije uspostavile radi povećanja svoje vidljivosti i utvrđivanja moguće sinergije, također je doprinijela uspostavi kulture usmjerenosti na uspješnost. EUAN je 2012. uspostavio Mrežu za poboljšanje uspješnosti koja aktivno omogućuje lakšu razmjenu primjera iz prakse, suradnju u pitanjima povezanima s uspješnosti i, u određenoj mjeri, razmjenu usluga u relevantnim slučajevima. Mreža za poboljšanje uspješnosti izradila je alate kao što su Priručnik za evaluaciju za agencije (2018.), paket instrumenata za samoprocjenu u svrhu primjene pristupa usmjerenog na uspješnost/rezultate (2018.) i bazu podataka ključnih pokazatelja uspješnosti (u tijeku).

Ti alati i mjere za uspješnost, unatoč njihovoj neujednačenoj primjeni, doveli su do rastućeg trenda usklađivanja i koordinacije među sve većim brojem agencija. Istodobno, ti alati i mjere doveli su do prikupljanja obilja informacija o svakoj pojedinačnoj agenciji, u prvom redu o njihovim aktivnostima i ostvarenjima.

Opseg revizije i revizijski pristup

Glavno je revizijsko pitanje glasilo jesu li uspostavljeni odgovarajući uvjeti da se zajamči uspješnost agencija EU‑a. U doba ponovne prilagodbe strateških prioriteta EU‑a i oskudnih resursa za provedbu politika EU‑a na dobrobit građana, ovim se izvješćem namjerava pokrenuti rasprava o budućem upravljanju EU‑a uspješnošću njegovih agencija. Sud se usredotočio na sljedeća dva kriterija:

1. uspostava, funkcioniranje i moguća likvidacija agencija (tj. razdoblje djelovanja agencija) trebali bi biti fleksibilni kako bi doprinijeli provedbi politike EU‑a i jačanju europske suradnje. Drugim riječima:
1. povjeravanje zadaća agenciji trebalo bi biti najbolje rješenje, u usporedbi s time da ih obavlja sama Komisija ili (u skladu s načelom supsidijarnosti) države članice.
2. Potrebno je redovito obavljati evaluaciju relevantnosti i međusobne usklađenosti djelovanja postojećih agencija kako bi se ostvarila moguća sinergija i uštede zbog ekonomije razmjera.
3. Agencijama su potrebni odgovarajući ljudski i financijski resursi kako bi ispunile svoje mandate i izvršile sve zadaće.
4. Proces planiranja na temelju kojeg se uređuje rad svake agencije trebao bi biti dovoljno fleksibilan da im omogući da pruže odgovor na učestale promjene u svojem okruženju.
2. Agencije bi trebale u potpunosti iskoristiti potencijal koje imaju kao centri stručnosti i umrežavanja kako bi promicale razmjenu stručnog znanja, okupljale države članice radi ostvarenja zajedničkih interesa i postizanja zajedničkih ciljeva u okviru relevantnih politika, ako je to moguće, te kako bi djelovale kao mreža za pojačanu suradnju s drugim europskim i međunarodnim partnerima. Takav pristup uključuje:
1. primjerenu strukturu operativnog upravljanja;
2. odgovarajuće mehanizme pozivanja na odgovornost u koje su uključeni i dionici;
3. dobru komunikaciju s dionicima i građanima EU‑a;
4. djelotvornu suradnju s drugim javnim i privatnim tijelima na nacionalnoj i međunarodnoj razini te na razini EU‑a.

Te je kriterije Sud utvrdio na temelju posebnih uredbi agencija, okvirne financijske uredbe, Komisijinih smjernica i paketa instrumenata za „bolju regulativu”³, zajedničke izjave o zajedničkom pristupu i „Plana za praćenje zajedničkog pristupa za decentralizirane agencije EU‑a”, kao i drugih smjernica koje je izradila mreža agencija EU‑a.

Revizija je obavljena između ožujka i rujna 2019. i njome su obuhvaćene decentralizirane agencije EU‑a i njihove partnerske glavne uprave (GU‑ovi) u Komisiji (vidjeti Prilog II.). Izvršne agencije Komisije po potrebi se spominju samo radi usporedbe.

Revizijski dokazi prikupljeni su na sljedeće načine:

• pregledom ključnih dokumenata za sve agencije (temeljnih uredbi, godišnjih izvješća, programskih dokumenata, izvješća o evaluaciji i reviziji, procjena učinka, zapisnika sa sastanaka upravnog odbora itd.);
• obavljanjem više od 250 razgovora s rukovoditeljima i ključnim osobljem 21 agencije i 10 glavnih uprava Komisije, koje su partnerske glavne uprave 32 agencija;
• anketiranjem 2 500 dionika agencija (vidjeti Prilog III.), uključujući članove upravnog odbora, dužnosnike država članica, predstavnike sektorskih organizacija, organizacija potrošača i nevladinih organizacija te pripadnike akademske zajednice; Popis dionika dostavile su same agencije, no konačni odabir izvršio je Sud, vodeći računa o tome da su zastupljene sve glavne skupine dionika. Primljeno je 1 000 odgovora;
• analizom na temelju tehnika obrade velike količine podataka o prisutnosti agencija u medijima koje je prikupio Europe Media Monitor (EMM) u razdoblju od siječnja 2018. do srpnja 2019. (vidjeti Prilog IV.). Skup podataka sadržavao je više od 200 000 medijskih članaka u kojima se spominju agencije iz više od 5 000 različitih izvora vijesti u više od 160 zemalja;
• s pomoću dva okrugla stola s pripadnicima akademske zajednice i stručnjacima iz Komisije, Vijeća i Parlamenta. Rasprave su organizirane u lipnju i rujnu 2019. s otvorenim pozivom upućenim više od 40 pripadnika akademske zajednice i stručnjaka koji imaju rukovoditeljsko iskustvo ili koji su objavili publikacije o agencijama EU‑a, od kojih je njih petnaest sudjelovalo u raspravama. U prvoj raspravi kao promatrač sudjelovala je i Glavna uprava za proračun.

Opažanja

Razdoblje djelovanja agencija nije dovoljno fleksibilno

Nije uvijek jasno je li Komisija prije predlaganja osnivanja nove agencija razmotrila alternativna rješenja

Prije osnivanja nove agencije Komisija treba procijeniti je li to najbolje rješenje u usporedbi s drugim mogućim rješenjima, primjerice da Komisija sama obavi taj zadatak, ili da se on obavi u okviru međuvladine suradnje, eksternalizacijom privatnim subjektima ili prilagodbom misije postojeće agencije. Najbolje rješenje trebalo bi odražavati utvrđene potrebe.

U skladu s Komisijinom politikom „bolje regulative”⁴ procjena učinka trebala bi se provesti za inicijative koje bi mogle imati znatan utjecaj na gospodarstvo, okoliš i društvo (vidjeti okvir 1.). Prije osnivanja nove agencije Komisija bi trebala dokazati dodanu vrijednost tog rješenja, i to na temelju procjene učinka. Odbor Komisije za nadzor regulative ispituje kvalitetu nacrta procjena učinka te je u načelu potrebno pozitivno mišljenje tog odbora prije nego što se bilo kakva inicijativa predloži za usvajanje pred kolegijem povjerenika.

Od 2004. za sve su Komisijine prijedloge o osnivanju novih agencija i drugih tijela, uključujući one za najnoviji ured EPPO (2017.) i nadzorno tijelo ELA (2018.) provedene procjene učinka. Odbor za nadzor regulative dao je pozitivno mišljenje o EPPO‑u, ocijenivši da je osnivanje tog ureda potrebno te da su njegovi ciljevi i zadaće jasno utvrđeni. Međutim, Odbor za nadzor regulative u svojem je pozitivnom mišljenju o procjeni učinka za nadzorno tijelo ELA izrazio zadršku jer se u njoj nije jasno razmatrala usklađenost djelovanja tog nadzornog tijela i drugih agencija u nadležnosti GU‑a EMPL (Cedefop, Eurofound, EU‑OSHA i ETF), za koje je u nedavnoj vanjskoj evaluaciji već utvrđeno određeno preklapanje u radu⁵.

Osnivanju SRB‑a 2012. godine prethodila je procjena učinka Direktive o oporavku i sanaciji banaka. U procjeni se predlaže osnivanje sanacijskih kolegija uz pomoć EBA‑e, no na kraju je osnovana nova agencija kako bi se zajamčilo djelotvorno i neometano funkcioniranje jedinstvenog sanacijskog mehanizma i upravljalo Jedinstvenim fondom za sanaciju.

Potreba za neovisnošću i složenim mehanizmima ustrojstvenog upravljanja koji se povezuju s jednom agencijom nije uvijek očita. GSA je agencija čija je neovisnost u praksi vrlo ograničena jer je njezina glavna zadaća koristiti se globalnim sustavom satelitske navigacije Galileo u okviru sporazuma o delegiranju sklopljenog s Komisijom (90 % proračuna agencije). Nekoliko ispitanika koji su sudjelovali u anketi naglasilo je da su zbog toga ovlasti upravnog odbora agencije GSA u pogledu donošenja odluka ograničene. GSA provodi sporazum o delegiranju u okviru niza složenih ugovora sklopljenih sa sektorskim partnerima i subjektima iz javnog sektora.

Za kraj, Sud je utvrdio slučajeve u kojima su političke odluke o osnivanju novih agencija donesene čak i prije podnošenja prijedloga Komisije i obavljanja procjene učinka: riječ je o agencijama FRA, EASO i ELA.

Nedovoljno se preispituje relevantnost i međusobna usklađenost djelovanja postojećih agencija

Opravdanost postojanja agencije potrebno je preispitati u različitim fazama njezina razdoblja djelovanja kako bi se provjerilo je li ona i dalje potrebna (relevantna) i je li njezino djelovanje u skladu s djelovanjem drugih agencija i njihovih partnerskih glavnih uprava. Na slici 5. prikazuje se višestruka povezanost agencija i glavnih uprava. Takvo se preispitivanje može provesti na različite načine:

1. neovisnom evaluacijom uspješnosti agencije;
2. u sklopu opsežnije „provjere primjerenosti” koja obuhvaća čitavo područje politike (vidjeti odlomak 27.);
3. novom procjenom učinka pri unošenju preinaka u uredbu o osnivanju agencije ili pri dodjeli novih zadaća u okviru zasebne uredbe.

Napomena: GU DEFIS partner je agencije GSA od 1. siječnja 2020.

Izvor: podatci koje je Sud prikupio na temelju klasifikacije objavljene na internetskim stranicama Komisije.

U skladu sa zajedničkim pristupom, uredba o osnivanju agencije trebala bi uključivati „klauzulu o vremenskom ograničenju postojanja” ili „klauzulu o preispitivanju” kojom bi se Komisiju obvezalo da predloži izmjenu ili stavljanje izvan snage uredbe o osnivanju ako smatra da postojanje agencije više nije opravdano s obzirom na ciljeve koji su joj dodijeljeni (vidjeti okvir 2.). Sedam godina nakon zajedničke izjave o zajedničkom pristupu od ukupno 37 agencija samo njih sedam u svojim uredbama o osnivanju ima „klauzulu o vremenskom ograničenju postojanja”, a njih 13 „klauzulu o preispitivanju”.

U razdoblju 2015. – 2019. preinake su unesene u uredbe o osnivanju 13 agencija, ali samo je za pet prijedloga obavljena procjena učinka (Ured BEREC‑a, CEPOL, EASA, ENISA i ERA). U svakom od tih pet slučajeva Odbor za nadzor regulative u konačnici je dao pozitivno mišljenje, ali je i izrazio barem jednu zadršku. Tri druga prijedloga temeljila su se na nedavno obavljenoj procjeni učinka ili provjeri prikladnosti (ACER, EFCA i EFSA). Pet preostalih prijedloga nije utemeljeno na procjeni učinka: u četiri slučaja smatralo se da je riječ o tehničkim izmjenama (Cedefop, Eurofound, EU‑OSHA i Eurojust), a u jednom se slučaju smatralo da je riječ o žurnom prijedlogu (Frontex), što je značilo da nije bilo dovoljno vremena za obavljanje procjene učinka.

Preinake su nedavno unesene u uredbe o osnivanju triju agencija u nadležnosti GU‑a EMPL (Cedefop, Eurofound i EU‑OSHA). Komisija je u sva tri slučaja podnijela prijedloge preinaka prije nego je zaprimila završno izvješće o zajedničkoj evaluaciji agencija. Unatoč kritikama Parlamenta u vezi s nedostatkom konkretnih prijedloga za spajanje ili zajedničko smještanje agencija koje djeluju u povezanim područjima politike, zakonodavac je ipak donio preinake. Štoviše, 2019. osnovana je jedna potpuno nova agencija (ELA).

Tijekom godina nijedna agencija nije zatvorena, spojena ili znatno promijenjena u pogledu područja djelovanja, osim Europske agencije za obnovu koja je osnovana 1999. i likvidirana 2008. Tijekom posljednjih deset godina Komisija je u dva navrata predložila spajanje agencija radi međusobnog usklađivanja djelovanja, ali nije dobila suglasnost Parlamenta (vidjeti okvir 3.). Situacija je potpuno drukčija kad je riječ o izvršnim agencijama Komisije. Ako Komisija smatra da daljnje postojanje izvršne agencije više nije opravdano vodeći se načelom dobrog financijskog upravljanja, ona može donijeti odluku o likvidaciji te agencije. Komisija je u prošlosti povremeno mijenjala odgovornosti izvršnih agencija, posljednji put 2013. godine.

Aktivnosti agencija EU‑a ponekad se procjenjuju i u okviru šire provjere primjerenosti koja obuhvaća čitavo područje politike. U razdoblju 2014. – 2019. Komisija je provela nekoliko provjera primjerenosti u područjima kao što su kemikalije, kontrola ribarstva i opći propisi o hrani. To je dovelo do kodifikacije Uredbe o osnivanju EFCA‑e i izmjene Uredbe o osnivanju EFSA‑e.

U skladu sa zajedničkim pristupom svakih pet godina trebala bi se provoditi evaluacija svake agencije EU‑a. Komisija bi trebala biti odgovorna za organizaciju evaluacije, a za svaku drugu evaluaciju trebala bi se primjenjivati klauzula o vremenskom ograničenju postojanja ili klauzula o preispitivanju.

Uredbe o osnivanju nekoliko agencija još nisu usklađene sa zajedničkim pristupom (vidjeti sliku 6.):

• Uredbe o osnivanju CPVO‑a i CdT‑a ne sadržavaju zahtjev za evaluaciju, dok najnovije preinake uredbi o agencijama ACER, ERA, EUIPO i Europol zahtijevaju da se evaluacije za te agencije prvi put obave 2020. (ERA), 2021. (EUIPO), 2022. (Europol) i 2024. (ACER).
• Iako je u skladu sa zajedničkim pristupom evaluacija obvezna svakih 5 godina, učestalost obavljanja evaluacije kreće se od tri godine (SRB) do 10 godina (EMA). U nekim slučajevima (EIGE, EASO i FRA) za određivanje učestalosti evaluacije nadležan je upravni odbor. Upravni odbor agencije FRA donio je odluku da će se evaluacija obavljati svakih pet godina. Upravni odbor EIGE‑a odlučio je 2019. odgoditi planiranu evaluaciju za dvije godine te iskoristiti odgovarajući proračun u druge svrhe.
• Neke agencije (EIGE i FRA) ili njihovi upravni odbori (EASO, ECDC i EFCA) još organiziraju vlastite evaluacije, umjesto da njima upravlja Komisija kako je propisano u skladu sa zajedničkim pristupom.

Izvor: Sud.

Planovi za promjenu mandata agencije ponekad se upotrebljavaju kako bi se opravdala odgoda evaluacije, smanjio njezin opseg ili kako bi se ona jednostavno zamijenila Komisijinom procjenom učinka. EASA je, primjerice, ograničila opseg svoje evaluacije iz 2018. na proces planiranja, tvrdeći da je Komisijina izmjena relevantne uredbe o osnivanju uključivala procjenu učinka, iako je uredbom o osnivanju jasno propisana potpuna evaluacija.

Uz iznimku europskih nadzornih tijela i agencija u nadležnosti GU‑a EMPL, evaluacija uspješnosti svake od agencija provodi se zasebno. Ako nekoliko agencija djeluje u istom području politike, alternativni pristup bio bi upotreba horizontalnih evaluacija uspješnosti (ili provjera primjerenosti) radi procjene međusobne usklađenosti djelovanja i relevantnosti njihovih aktivnosti i njihovih doprinosa provedbi politike. Takvu praksu primjenjuju SAD i Australija (vidjeti Prilog V.).

U području istraživanja Komisija nikad nije obavila sveobuhvatnu procjenu usklađenosti djelovanja EIT‑a s izvršnim agencijama koje djeluju u okviru programa Obzor 2020. i koje pružaju bespovratna sredstva za istraživanje. Za svaku se izvršnu agenciju provodi zasebna evaluacija, i to češće nego za agencije (svake tri godine).

Agencije su izložene riziku od neodgovarajuće razine ljudskih i financijskih resursa

Za ostvarivanje ciljeva svake organizacije neophodno je raspolaganje odgovarajućom razinom ljudskih i financijskih resursa. Većina agencija većim se dijelom financira iz proračuna EU‑a. Osam agencija (EUIPO, CPVO, CdT, EMA, EASA, ECHA, ESMA te od 2019. i ERA) u potpunosti se ili djelomično financiraju na temelju naknada koje naplaćuju ili cjenika prema kojima zaračunavaju svoje usluge. Jedinstveni sanacijski odbor (SRB) u potpunosti se financira doprinosima članova iz predmetnog sektora, dok se EBA, EIOPA i ESMA djelomično financiraju doprinosima nacionalnih nadležnih tijela. U okviru 4. objašnjava se donošenje odluka o godišnjem proračunu i planu radnih mjesta agencija.

Tijekom posljednjeg desetljeća zakonodavac i Komisija dodijelili su nove zadaće mnogim agencijama, i to u okviru niza različitih instrumenata:

• izmjenama njihovih uredbi o osnivanju;
• donošenjem novog zakonodavstva (npr. ACER, ECHA, EMA, eu‑LISA, Frontex);
• potpisivanjem sporazuma o razini usluga ili sporazuma o delegiranju između agencije i Komisije (EEA, Frontex, Europol, EASO itd.).

Sud je utvrdio da Komisija pri dodjeli novih zadaća agencijama u prijedlozima obično predviđa tek ograničene dodatne ljudske resurse. Iznimke su Frontex i, u manjoj mjeri, EASO, koji djeluju u prioritetnim područjima. Osim toga, međuinstitucijskim sporazumom iz 2013. dogovoreno je da će se tijekom razdoblja od pet godina na sve institucije i agencije EU‑a primijeniti opće smanjenje broja osoblja za 5 %. Budući da se to smanjenje nije primjenjivalo na novoosnovane agencije i da je postojećim agencijama dopušteno otvaranje dodatnih radnih mjesta za obavljanje novih zadaća, ukupan broj radnih mjesta u agencijama u razdoblju 2013. – 2017. ipak se povećao za 13,7 %⁶.

Prihodi većine agencija koje se djelomično samofinanciraju (EMA, EASA itd.) obično će rasti razmjerno njihovu radnom opterećenju, ali neće nužno rasti i broj članova osoblja, koji kontrolira Komisija. Na primjer, opseg radnih zadataka EMA‑e za koje se naplaćuju naknade povećao se u razdoblju 2014. – 2018. za 31 %, ali se broj njezinih članova osoblja smanjio⁷. ECHA se suočava s posebnim izazovima jer ne ostvaruje stalne prihode i teško je predvidjeti njezin dohodak od naknada.

Čak i u slučajevima u kojima postoje raspoloživa radna mjesta, nekoliko agencija imalo je problema sa zapošljavanjem i zadržavanjem osoblja. Frontexu je nedavno odobren velik broj novih radnih mjesta, ali ima poteškoća sa zapošljavanjem sveg potrebnog osoblja te je 2018. i 2019. zabilježio visoke stope nepopunjenih radnih mjesta. EASO je uvijek imao poteškoća u privlačenju osoblja, a stopa slobodnih radnih mjesta postojano je visoka. GSA ima poteškoća sa zapošljavanjem osoblja s potrebnim tehničkim stručnim znanjem. Niža primanja u određenim državama članicama posebna su prepreka za zapošljavanje.

Anketa provedena među dionicima pokazala je da postoji jasna veza između odgovarajućih resursa i uspješnosti agencija. Gotovo polovica ispitanika nije se složila s izjavom da „agencija raspolaže dostatnim ljudskim resursima”, ali je Sud utvrdio da među agencijama postoje velike razlike. Više od 75 % dionika agencija ACER i ENISA izrazilo je neslaganje ili snažno neslaganje, dok je za usporedbu takvo neslaganje izrazilo manje od 25 % dionika SRB‑a, EUIPO‑a, Frontexa i EFCA‑e. Iako većina ispitanika smatra da je većina agencija uspješno ispunila svoj mandat, mišljenja su bila podijeljena za četiri agencije u kojima je Sud utvrdio manjak resursa (ACER i ENISA) ili poteškoće pri zapošljavanju (EASO i Frontex) (vidjeti detaljne rezultate ankete u Prilogu III.).

Kako bi se nadoknadio manjak radnih mjesta ili nacionalnih stručnjaka, agencije sve više eksternaliziraju osnovne zadaće privatnim izvršiteljima o kojima tada mogu postati ovisni. Cjelokupno gledajući, agencije su 2018. zapošljavale oko 1500 IT konzultanata i vanjskih djelatnika. To sa sobom nosi rizik od toga da neće biti dovoljno kvalificiranog osoblja koje će moći nadzirati rad vanjskih izvršitelja, kao što je to slučaj u agencijama EASO, eu‑LISA, EMA i GSA. S obzirom na složeni pravni okvir za zapošljavanje vanjskog osoblja, koji se u određenoj mjeri razlikuje među državama članicama, postoje i rizici koji se odnose na mogućnost pokretanja sudskih sporova, kao i rizik od narušavanja ugleda. Ti su rizici utvrđeni u Uredu BEREC‑a, CPVO‑u, EASO‑u, ESMA‑i, EUIPO‑u, EBA‑i, EIOPA‑i, EIGE‑u, EMCDDA‑u i SRB‑u⁸.

Posljednjih su godina upravni odbori nekih agencija istaknuli rizike povezane s ograničenim resursima. Na primjer, Odbor Europola izvijestio je 2019. da „[…] trenutačni procijenjeni godišnji proračun od 123,7 milijuna eura godišnje do 2027. nije dovoljan da Europol u potpunosti izvrši svoju misiju, posebno u pogledu potrebnog razvoja rješenja za upravljanje informacijama i pružanja neometane, visokokvalitetne operativne potpore državama članicama”⁹. Drugi primjeri uključuju agencije ACER, EEA i EMA (vidjeti okvir 6.).

Godišnji proces planiranja dugotrajan je i ne ide u korak s brzim promjenama u okruženju

U skladu s uputama Komisije agencije izrađuju godišnje jedinstvene programske dokumente u kojima se godišnji program rada kombinira s trogodišnjim kliznim planom. Za pripremu svakog jedinstvenog programskog dokumenta odgovoran je izvršni direktor agencije, a usvaja ga upravni odbor, pri čemu se uzimaju u obzir primjedbe koje je dostavila Komisija. Osim toga, mnoge agencije i dalje donose strateške planove za duže (često petogodišnje) razdoblje, kako je propisano njihovim uredbama o osnivanju.

Godišnji ciklus planiranja koji vodi do usvajanja jedinstvenog programskog dokumenta izrazito je dugotrajan, pri čemu se prva inačica sastavlja oko 18 mjeseci prije početka razdoblja obuhvaćenog planom. Agencijama koje djeluju u izrazito promjenjivom okruženju (kao što su EASO, Frontex ili SRB) (vidjeti okvir 7.) posebno je teško planirati svoj proračun i operacije toliko unaprijed. Neke druge agencije (kao što je eu‑LISA) suočavaju se sa sličnim problemima zbog pravnih nejasnoća u slučajevima u kojima im se novim zakonodavstvom povjere dodatne zadaće (okvir 8.). Unatoč tim posebnim slučajevima, kraći ciklusi planiranja bili bi korisni za sve agencije.

U ciklusima godišnjeg i višegodišnjeg planiranja obično se kao polazišna točka uzimaju prošlogodišnje zadaće, proračun i resursi svake pojedinačne agencije. Obično se provodi tek ograničena ponovna procjena godišnjih potreba i mogućih ušteda. Agencije nisu obvezne ponovno davati temeljito opravdanje za resurse potrebne za svaku planiranu aktivnost. Komisija očekuje da će se primjenom jedinstvenih programskih dokumenata, kako je utvrđeno u novoj Okvirnoj financijskoj uredbi i povezanoj komunikaciji Komisije iz travnja 2020., omogućiti temeljitije preispitivanje novih potreba. Takvo bi se preispitivanje zatim trebalo iskoristiti za procjenu potreba (povećanje/smanjenje i/ili preraspodjela resursa) tijekom priprema za budući višegodišnji financijski okvir (VFO). S obzirom na to da je do tih novih razvoja događaja djelomično došlo nakon dovršetka revizije te da će vjerojatni učinak biti vidljiv tek od 2021., Sud nije procijenio je li se novim okvirom već poboljšala i ojačala procjena godišnjih proračunskih potreba agencija.

Potencijal agencija kao centara za razmjenu stručnog znanja i umrežavanje nije u potpunosti iskorišten

Sastav upravnih odbora ne omogućuje uvijek učinkovito donošenje odluka

Dok izvršnim agencijama upravlja upravljački odbor, koji je nešto manjeg sastava te obično broji pet članova koji predstavljaju glavne uprave Komisije, agencije imaju upravne odbore s velikim brojem članova koji zastupaju različite interese, što, među ostalim, često uključuje države članice, Komisiju, civilno društvo i predmetni sektor. Njihova je upravljačka struktura složenija zbog potrebe za okupljanjem različitih interesa na jednom mjestu i pronalaženje zajedničkog rješenja „na razini EU‑a”. U tom smislu agencije mogu djelovati kao centri stručnosti i umrežavanja.

Upravni odbor agencije njezino je najviše unutarnje tijelo za ustrojstveno upravljanje (iako se njegov točan naziv– „nadzorni odbor”, „upravni odbor” i sl. – može razlikovati od agencije do agencije). Takav odbor ima nadzornu ulogu te snosi opću odgovornost za pitanja u vezi sa strategijom, proračunom i planiranjem, imenovanjem izvršnog direktora i praćenjem uspješnosti agencije.

Države članice mogu znatno utjecati na strategiju i rad određene agencije ako drže većinu u upravnom odboru. Konkretno, ako operativne i političke potrebe zahtijevaju blisku suradnju država članica u politički osjetljivim područjima, postoji određeni poticaj da Vijeće nadležnost za ta pitanja povjeri agenciji EU‑a, a ne Komisiji. Članovi odbora koji predstavljaju države članice u upravnom odboru nemaju ovlasti da preuzmu određene obveze u ime svoje vlade i stoga ne mogu jamčiti suradnju svoje države članice u provedbi odluka koje su donijele agencije (vidjeti i odlomke 71. – 74.).

Upravni odbor većine agencija sastoji se od jednog predstavnika po državi članici i jednog člana iz Komisije ili više njih. U upravnim odborima sedam agencija su i članovi s pravom glasa koje imenuje Parlament. Riječ je o agencijama: ACER, ECDC, ECHA, EEA, EMA, EMCDDA i EUIPO.

Većina upravnih odbora stoga broji 30 – 35 članova, kako je prikazano na slici 7. Agencije u nadležnosti GU‑a EMPL (Cedefop, Eurofound i EU‑OSHA) ustrojene su prema trostranom modelu – svaka država članica šalje po jednog predstavnika udruženja poslodavaca, jednog predstavnika udruženja zaposlenika i jednog vladinog dužnosnika. Upravni odbori tih agencija i CdT.a imaju i do 90 članova, što otežava donošenje odluka i stvara znatne administrativne troškove. Upravni odbori agencija EIGE, EIT i (do 2021.) EFSA imaju manje članova. Isto tako, u većini agencija postoje velike razlike u stupnju uključenosti pojedinačnih članova odbora.

Izvor: Sud.

Kao što je istaknuto u prethodnim tematskim izvješćima Suda¹⁰, iako sastav upravnih odbora jamči da se uzimaju u obzir nacionalna stajališta, kada je riječ o donošenju odluka u agencijama, takav sastav također može otežati sagledavanje slike na razini čitavog EU‑a (okvir 9.). Međutim, utjecaj Komisije u praksi znatno nadilazi samo pravo glasa jer je ona odgovorna za predlaganje proračuna i planova radnih mjesta za sve agencije osim onih koje se u potpunosti financiraju na temelju naknada.

Proračunska tijela pozivaju agencije na odgovornost kad je riječ o financijama i usklađenošću s propisima, dok je uspješnost tek sporedno pitanje

Proračunsko tijelo EU‑a (Parlament i Vijeće) odgovorno je za davanje godišnje razrješnice za računovodstvenu dokumentaciju većine agencija. Tradicionalno se usredotočuje na financijska pitanja i pitanja usklađenosti te se uspješnosti agencija posvećuje tek ograničena pozornost.

Odbori Parlamenta za sektorsku politiku nadziru rad agencija na visokoj razini, uglavnom u obliku saslušanja izvršnih direktora i rasprave o godišnjim izvješćima. Odbori za sektorsku politiku također šalju kratka mišljenja Odboru za proračunski nadzor kao doprinos postupku davanja razrješnice, no stvarno prikupljanje i analiza informacija o uspješnosti vrlo su ograničeni i odnose se samo na pojedinačne agencije.

Vijeće i njegove radne skupine uglavnom smatraju partnerske glavne uprave odgovornima za uspješnost agencija.

Izvor: Sud.

Javna kontrola agencija koje se u potpunosti financiraju vlastitim sredstvima (EUIPO, CPVO i SRB koji također upravlja Jedinstvenim fondom za sanaciju, koji je do kraja 2019. primio 7,8 milijardi eura doprinosa, čime je njegova neto imovina porasla na 33 milijarde eura) još je ograničenija. Iako imaju javni mandat koji im je povjeren zakonodavstvom EU‑a, te agencije uglavnom odgovaraju svojim članovima¹¹, koji im daju godišnju razrješnicu, i samo neslužbeno Europskom parlamentu. Nadalje, EUIPO je nagomilao posebno velike viškove jer su njegovi prihodi od pristojbi i naknada često bili veći od njegovih rashoda. Sud je iznio primjedbe o tim aspektima u mišljenjima koja je objavio 2019. o prijedlozima financijskih uredbi CPVO‑a i EUIPO‑a¹². Druge jurisdikcije djeluju drukčije nego EU (vidjeti sliku 8.). Na primjer, za davanje razrješnice svim agencijama koje se financiraju vlastitim sredstvima nadležan je američki Kongres.

Agencije više izvješćuju o aspektima uspješnosti, ali njihov doprinos politici i suradnji EU-a se ne mjeri dovoljno jasno niti se o njemu jasno obavješćuju građani

Agencije redovito pružaju informacije o uspješnosti, ali te informacije nisu uvijek relevantne

Dionicima agencija potrebne su i kvalitativne i kvantitativne informacije o uspješnosti te ih oni dobivaju u okviru konsolidiranog godišnjeg izvješća o radu i drugih dokumenata. Osim izvješćivanja na godišnjoj razini, mnoge agencije (npr. EUIPO, ETF i EFSA) informacije objavljuju i češće, u obliku grafičkih sažetaka, tromjesečnih izvješća itd. Neki od tih dokumenata namijenjeni su internoj upotrebu, dok su drugi dostupni javnosti.

Većina agencija uvela je izradu proračuna na temelju aktivnosti, što znači da dodjeljuju sredstva i/ili troškove po aktivnostima, a nekoliko ih je (EASA, ESMA, ETF, EUIPO, eu‑LISA) ostvarilo znatan napredak prema upravljanju na temelju aktivnosti, što podrazumijeva redovito ažuriranje tablica s pokazateljima u kojima se pružaju informacije o proračunu i informacije o uspješnosti (vidjeti Prilog VI.). Iako su EASA i ESMA napravile potpuni izračun troška usluga na kojem se temelje naknade koje naplaćuju, naknade drugih agencija utvrđene su njihovim propisima.

Agencije također mjere uspješnost s pomoću ključnih pokazatelja uspješnosti. Komisija je 2015. izdala smjernice o ključnim pokazateljima uspješnosti za direktore agencija¹³. Pokazatelji koji se koriste u praksi uglavnom se odnose na provedbu godišnjeg programa rada, izvršenje proračuna agencije i upravljanje ljudskim resursima, ali ne omogućuju procjenu rezultata ili učinkovitosti i djelotvornosti agencije u izvršavanju njezina mandata.

Većina agencija postavila je i operativne ciljeve te povezane pokazatelje uspješnosti i ciljne vrijednosti. Većinom tih pokazatelja mjere se ostvarenja, a ne rezultati ili učinak. Nekoliko agencija (EASO, EMSA, EFSA, Frontex itd.) izvješćuje o više od 100 pokazatelja, od kojih su mnogi vrlo detaljni i specifični te ne pružaju nikakve informacije o ukupnoj uspješnosti. Povezanost s ciljevima predmetne politike često nije jasno utvrđena ni u jedinstvenom programskom dokumentu ni u konsolidiranom godišnjem izvješću o radu.

Niz agencija koje su više operativne naravi i/ili agencija usmjerenih na poslovne aspekte ima korisnije pokazatelje kojima se mjeri njihov doprinos provedbi politika EU‑a. Tako je, na primjer, agencija eu‑LISA za svoje opsežne IT sustave uspostavila pokazatelje rezultata u vezi s dostupnošću i vremenom odziva. EASA je jedna od malobrojnih agencija s jasnim pokazateljem učinka: brojem smrtnih slučajeva u avionskim nesrećama u EU‑u. EUIPO je uspostavio pokazatelje za procjenu pravodobnosti, kvalitete i dostupnosti usluga koje pruža.

Često je teško uspoređivati stanje od godine do godine jer se pokazatelji mogu promijeniti iz jedne godine u drugu, dok se tek u malom broju konsolidiranih godišnjih izvješća o radu navode rezultati iz prethodnih godina. Ostvarenja se u najboljem slučaju mogu usporediti s vlastitim ciljnim vrijednostima koje je agencija navela u svojem jedinstvenom programskom dokumentu.

Budući da su aktivnosti agencija toliko raznolike, nije moguće uspoređivati njihovu uspješnost i ključne pokazatelje uspješnosti. Isto tako, teško je uspoređivati učinkovitost agencija koje obavljaju različite zadatke. Usporedba sa sličnim nacionalnim ili međunarodnim tijelima ne iznosi se niti u jednom izvješću agencija.

Sud je u jednom svojem pregledu iz 2019.¹⁴ utvrdio je da neke agencije prikupljaju i informacije o održivosti, ali su te informacije često rascjepkane i nepotpune. Izvješćivanje o održivosti sastoji se od mjerenja, objavljivanja informacija te preuzimanja odgovornosti pred unutarnjim i vanjskim dionicima za uspješnost organizacije u pogledu postizanja cilja održivog razvoja. Sud je utvrdio da samo jedna agencija, EUIPO, objavljuje takvo izvješće.

Doprinos agencija politici i suradnji nije dovoljno medijski popraćen

Agencije EU‑a imaju znatan utjecaj na donošenje politika i odluka u područjima od ključne važnosti za svakodnevni život građana EU‑a. Također mogu biti predvodnici u suočavanju s kriznim situacijama ili dugoročnim društvenim izazovima. Osim što agencije u ograničenoj mjeri izvješćuju o svojoj uspješnosti, ograničena je i medijska vidljivost njihova doprinosa, bio on pozitivan ili negativan. Sud je analizom podataka utvrdio da tek vrlo mali broj medijskih članaka sadrži ikakve kvalitativne informacije o doprinosu agencija relevantnim politikama i suradnji na razini EU‑a, a isto vrijedi i za informacije o njihovu utjecaju na donošenje odluka u ime država članica, predmetnih sektora i građana.

U razdoblju od siječnja 2018. do srpnja 2019. medijski su najviše bile zastupljene agencije Europol i Frontex, koje su se spominjale u više od 40 % svih analiziranih članaka (slika 9.). Nakon njih slijedile su EFSA, EASA, EMA i ECDC. Tih šest agencija ukupno je bilo zastupljeno u dvije trećine članaka. One se sve bave pitanjima sigurnosti i/ili zaštite, koja privlače najveću pozornost javnosti. Neke su se agencije (kao što je EMA) tijekom tog razdoblja u člancima pojavljivale manje‑više stalno, dok je zastupljenost drugih bila intenzivnija u određenim razdobljima i povezana s određenim incidentima i događajima (vidjeti sliku 3. i sliku 4. u Prilogu IV.). Tako su, na primjer, padovi Boeinga 737 MAX eksponencijalno povećali medijsku vidljivost EASA‑e, kriza uzrokovana uporabom glifosata dovela je do povećanja medijske zastupljenosti EFSA‑e, dok je EUIPO zadobio medijsku pozornost nakon presude o žigu Adidasa.

Izvor: sastavio Sud na temelju objedinjenih podataka u EMM‑u, od siječnja 2018.do srpnja 2019.

ECDC je objavio najveći broj medijskih članaka o vlastitim aktivnostima, nakon čega slijede EMA i EMSA. Zadaće tih triju agencija uključuju informiranje o javnom zdravlju i sigurnosti. Većina drugih agencija rijetko se spominjala u vijestima, čak i u slučajevima u kojima je podizanje razine osviještenosti dio njihova mandata. Za razliku od agencija koje se bave sigurnošću i zaštitom granica (Frontex, Europol), EASO koji pruža potporu državama članicama u području azila imao je manju prisutnost u medijskim člancima koje je prikupio EMM.

Općenito gledajući, postoji dobra suradnja između agencija i drugih nacionalnih i međunarodnih tijela te tijela EU-a, ali postoje određene iznimke

Rezultati ankete pokazuju da neke agencije trebaju poboljšati suradnju

Većina ispitanih dionika (njih 80 %) smatra da općenito gledajući postoji dobra suradnja između agencija i njihovih partnera na nacionalnoj razini, razini EU‑a ili međunarodnoj razini. Međutim, vidljive su razlike među pojedinim agencijama. Trećina ispitanika smatra da su potrebna znatna poboljšanja u, primjerice, odnosima sljedećih agencija s nekima od njihovih partnera:

• ENISA‑e i GSA‑e s državama članicama, drugim agencijama i na međunarodnoj razini;
• ERA‑e s Komisijom i državama članicama;
• EMA‑e s Komisijom;
• EASA‑e s državama članicama.

Agencije blisko surađuju s partnerskim glavnim upravama Komisije, ali je njihovo sudjelovanje u pregovorima o proračunu i izmjenama zakonodavstva tek ograničeno

Većina agencija nema ovlasti za donošenje odluka (vidjeti okvir 10.), ali neke (kao što su ECDC, ECHA, EFSA, EMA i ERA) izrađuju znanstvena mišljenja, na kojima se temelje odluke Komisije. Tek mali broj agencija (npr. ACER, CPVO, EASA, EUIPO i, u nekim područjima, ECHA) ima ovlasti donositi odluke.

Komisija nadzire aktivnosti agencija sudjelovanjem u upravnim odborima, u ciklusu izrade programa i planiranja (izdaje službena mišljenja o nacrtima jedinstvenih programskih dokumenata) i brojnim redovitijim kontaktima partnerskih glavnih uprava s povezanim agencijama. Služba Komisije za unutarnju reviziju (IAS) ovlašteni je unutarnji revizor svih agencija, osim onih koje se u potpunosti financiraju vlastitim sredstvima¹⁷. Služba Komisije za unutarnju reviziju provodi revizije odabranih tema relevantnih za te agencije na temelju pojedinačnih i višegodišnjih strateških revizijskih planova koji se temelje na riziku te podnosi izvješća izvršnim direktorima i upravnim odborima.

Sudjelovanje agencija u izmjenama njihovih uredbi o osnivanju i drugog ključnog zakonodavstva u svojem području djelovanja općenito je ograničeno. Zbog toga Komisija pri izradi novih zakonodavnih prijedloga svoje znanje ne iskorištava uvijek na najbolji mogući način.

Partnerske glavne uprave pregovaraju s Glavnom upravom za proračun (GU BUDG) o planovima radnih mjesta povezanih agencija i doprinosu EU‑a prije nego Komisija podnese prijedlog nacrta proračuna Parlamentu i Vijeću. Agencije obično nemaju izravan kontakt s Glavnom upravom za proračun i ne dobivaju dovoljno informacija o napretku pregovora o proračunu, što može otežati njihovo operativno planiranje.

Neke agencije suočavaju se s kroničnim manjkom resursa, dok druge ne mogu iskoristiti svoj proračun u okviru godišnjeg ciklusa planiranja. Na primjer, na temelju političkog dogovora Frontex je od 2017. nadalje primio znatne dodatne resurse. Sud nije pronašao dokaze koji bi pokazali na koji su način utvrđeni dodatni proračun Frontexa i njegove potrebe za osobljem. Kad je riječ o agenciji EU‑OSHA, Sud je prethodno istaknuo da se znatan postotak proračuna kontinuirano prenosi u sljedeću financijsku godinu¹⁸. Sud napominje da su stope storniranja prijenosa u slučaju agencije EU‑OSHA dosad bile niske. Međutim, općenito visoka razina prijenosa sa sobom nose rizike za dobro financijsko upravljanje sredstvima.

Suradnja s državama članicama od ključne je važnosti, ali se ne odvija uvijek neometano

Države članice imaju aktivnu ulogu u provedbi programa rada većine agencija. Tako, primjerice,

• Frontex, EASO i eu‑LISA pružaju aktivnu potporu državama članicama koje su glavne ulazne točke za migrante i tražitelje azila u EU‑u.
• Agencija eu‑LISA upravlja središnjom komponentom niza opsežnih informacijskih sustava u području slobode, sigurnosti i pravde, koji su povezani s nacionalnim sustavima¹⁹.
• Mnoge agencije, kao što su EEA, EFSA, EMCDDA, EUIPO i EU‑OSHA, blisko surađuju sa mrežama stručnjaka EU‑a i/ili nacionalnim kontaktnim točkama, koje pomažu u provedbi njihovih programa rada.
• Mnoge agencije (kao što su CPVO, ECHA (vidjeti okvir 11.), EMA, EFSA i, u manjoj mjeri, EASA) svoje znanstvene zadaće obavljaju u suradnji s državama članicama.

Kada se odgovornosti dodijele određenoj agenciji EU‑a države članice zadržavaju veći dio kontrole nad donošenjem odluka, dok se istodobno naglašava važnost suradnje na europskoj razini (vidjeti okvir 12.). Agencije stoga u mnogim područjima imaju ulogu koordinatora u manje tehničkim pitanjima, prepuštajući državama članicama znatne diskrecijske ovlasti.

U nekim područjima tijela država članica i dalje djeluju paralelno s agencijama. Na primjer, poduzeća mogu birati između podnošenja zahtjeva za zaštitu žiga ili dizajna nacionalnim uredima (samo za zaštitu na nacionalnoj razini) ili EUIPO‑u (zaštita na razini cijelog EU‑a). U području zdravlja tijela država članica mogu provoditi vlastite procjene rizika u područjima u kojima djeluju agencije (ECDC za sprječavanje i kontrolu bolesti, EFSA za sigurnost hrane), bez obveze koordinacije svojeg rada s agencijama. Doneseni su određeni zakonski akti kako bi se taj rizik ublažio s pomoću mehanizmima razmjene informacija.

Kada države članice na sastanku Vijeća vode raspravu koja uključuje područje stručnog rada neke agencije, same agencije obično ne sudjeluju u takvoj raspravi, nego ih zastupa Komisija.

Postoji prostor za bolju suradnju među agencijama koje djeluju u istom području politike

Nekoliko agencija aktivno je u istom području politike. Sud je utvrdio određena preklapanja između mandata i/ili aktivnosti sljedećih agencija:

• EIGE i FRA djeluju u području prava žena;
• EASO i Frontex osiguravaju kulturne posrednike za potporu državama članicama suočenima s velikim priljevom migranata;
• agencije u nadležnosti GU‑a EMPL (Cedefop, Eurofound, EU‑OSHA i ELA).

Međuagencijska suradnja posebno je intenzivna u području migracija. EASO, Frontex, Europol i FRA surađuju na „žarišnim točkama” u Italiji i Grčkoj. Kad je riječ o području pravosuđa i unutarnjih poslova (PUP), devet agencija održava redovite zajedničke sastanke (CEPOL, EASO, Frontex, EIGE, EMCDDA, eu‑LISA, Eurojust, Europol i FRA) na kojima sudjeluju i njihove dvije partnerske glavne uprave (HOME i JUST) u okviru mreže agencija u području pravosuđa i unutarnje politike. Druge dvije agencije, EFCA i EMSA, surađuju s Frontexom u pitanjima obalne straže. GU SANTE od 2019. održava redovite međuagencijske sastanke. Kako je predviđeno njihovim uredbama o osnivanju, EBA, EIOPA i ESMA surađuju u okviru zajedničkog odbora europskih nadzornih tijela. Suradnja u drugim područjima odvija se na ad hoc osnovi.

Suradnja među agencijama često se formalizira bilateralnim „sporazumom o radu” ili „memorandumom o razumijevanju” (vidjeti okvir 13.). Suradnju može olakšati i sudjelovanje predstavnika drugih agencija (često u ulozi promatrača) u upravnom odboru. Na primjer, svako od tri europska nadzorna tijela ima po jedno mjesto u upravnim odborima drugih nadzornih tijela, iako njihovi predstavnici ne sudjeluju uvijek na zasjedanjima odbora. EUIPO i CPVO također su zastupljeni u odborima kao promatrači. Prevoditeljski centar sklopio je sporazum sa svim agencijama, zajedničkim poduzećima i institucijama EU‑a, koje sve imaju pravo biti zastupljene u upravnom odboru Centra.

Agencije blisko surađuju i u okviru mreže agencija EU‑a (EUAN) koja je uspostavljena kako bi se povećala vidljivost agencija te utvrdila i promicala rješenja za povećanje učinkovitosti. Agencije dogovaraju prioritete te mreže izradom petogodišnje strategije i godišnjih programa rada. Jedna je od važnih uloga te mreže zajamčiti učinkovitu komunikaciju među agencijama i njihovim dionicima, u prvom redu institucijama EU‑a. Djelovanje i interakcija članova odvija se u okviru devet podmreža te dovodi do ostvarenja opipljivih rezultata koji su od koristi i za EU i za njegove građane. Međutim, ta mreža nema izvršne ovlasti, sve agencije ne sudjeluju u svim podmrežama, a suradnja je uglavnom usmjerena na administrativna, a ne operativna pitanja.

Međuagencijska suradnja jedan je od temeljnih razloga zbog kojih je osnovana jedna agencija – Prevoditeljski centar za tijela Europske unije (CdT). Međutim, uredbe o osnivanju ne obvezuju sve agencije da se koriste uslugama CdT‑a. Također postoji određena nejasnoća u pogledu vrste usluga za koje druge agencije moraju ili mogu angažirati CdT. Jedna je agencija čak razvila interni sustav za rješavanje jezičnih pitanja (izrada prijevodnih memorija), dok se druge mogu koristiti privatnim vanjskim prevoditeljskim uslugama. U svojem je godišnjem izvješću o agencijama za 2017. godinu Sud iznio mišljenje da kapacitet CdT‑a nije u potpunosti iskorišten, da se stvaraju dvostruku troškovi razvoja sustava i operativni troškovi te da bi poslovni model i kontinuitet poslovanja CdT‑a mogli biti ugroženi.

Neke agencije ovise o suradnji s predmetnim sektorom

Neke agencije ovise i o suradnji predmetnog sektora koji bi trebale regulirati. Na primjer, ECHA ima zadatak registrirati kemikalije, pri čemu se oslanja na prijave podnositelja zahtjeva iz predmetnog sektora (vidjeti okvir 14.). Regulatornim okvirom predviđeni su samo ograničeni poticaji za jamčenje pouzdanosti i redovite ažuriranosti relevantnih informacija.

Agencije i dalje nedovoljno sudjeluju u razmjeni informacija na međunarodnoj razini

U skladu s Ugovorom agencije ne mogu sklapati međunarodne sporazume koji su pravno obvezujući za EU (članak 218. UFEU‑a). Međutim, mogu sklapati sporazume o suradnji s ekvivalentnim tijelima izvan EU‑a ako (1) je to izričito predviđeno aktom o osnivanju, (2) sporazum o suradnji nije pravno obvezujuć i (3) imaju (de facto ili de jure) odobrenje svojih partnerskih glavnih uprava²⁵.

Zbog prirode svojih aktivnosti mnoge agencije moraju surađivati s međunarodnim partnerima, a njihovo djelovanje ima učinak na međunarodnoj razini. U zemljama izvan EU‑a postoje tijela koja imaju sličnu ulogu kao i mnoge agencije. Komisija u suradnji s Europskom službom za vanjsko djelovanje uspostavlja „sporazume o radu” s agencijama kako bi organizirala svoje odnose s tijelima ili zemljama izvan EU‑a.

Agencije koje djeluju u području pravosuđa i unutarnjih poslova (posebno Europol, Eurojust i Frontex) u potpunosti su integrirane u vanjsku dimenziju područja slobode, sigurnosti i pravosuđa te su među najaktivnijim agencijama na međunarodnoj razini jer su sklopile i niz sporazuma o suradnji sa zemljama izvan EU‑a. EFSA i EMA mogu poslužiti za primjer drugim područjima politika jer su zauzele važnu ulogu na međunarodnoj razini. Njihova se mišljenja smatraju ključnima za zdravstvenu sigurnost unutar i izvan EU‑a. EASA je također izrazito aktivna u sektoru zrakoplovstva. Međutim, nema dokaza da je, općenito gledajući, u potpunosti iskorišten potencijal agencija da pruže potporu Komisiji na međunarodnoj razini, posebno kad je riječ o tehničkim pitanjima i razmjeni informacija.

Zaključci i preporuke

Sud je zaključio da agencije imaju sve važniju ulogu u provedbi politika EU‑a i da se postojećim uvjetima podupire njihova uspješnost. Međutim, iako priznaje odgovornost zakonodavca, Sud smatra da ne postoji dovoljna fleksibilnost u načinu na koji se agencije uspostavljaju i na koji funkcioniraju te da bi se njihov potencijal za suradnju na zajedničkim ciljevima politike u interesu građana mogao dodatno iskoristiti.

Fleksibilnost agencija da se nose s promjenama potreba u okviru predmetnih politika odražava se u svim fazama njihova razdoblja djelovanja: njihovu osnivanju, razvoju i mogućoj likvidaciji. Sud je uočio da kada Komisija predlaže osnivanje nove agencije, nije u svim slučajevima jasno je li razmotrila i druga rješenja, uključujući mogućnost da Komisija izvršava predviđene zadatke, mogućnost međuvladine suradnje ili mogućnost unošenja odgovarajućih izmjena u misiju već postojeće agencije EU‑a. Nakon što agencija postane operativna, usklađenost njezina djelovanja s djelovanjem drugih agencija i partnerskih glavnih uprava, posebno onih koje djeluju u istom području politike, ne procjenjuje se dovoljno tijekom vremena da bi se omogućile eventualne prilagodbe (odlomci 16. – 32.).

Komisija bi trebala:

1. povećati upotrebu međusektorskih evaluacija agencija u kontekstu Komisijinih provjera primjerenosti u različitim područjima politika. Rezultati evaluacija trebali bi se iskoristiti za utvrđivanje sinergije i mogućih promjena, uključujući spajanja agencija, te, u relevantnim slučajevima, za pripremu zakonodavnih prijedloga kao odgovor na potrebe koje se mijenjaju;
2. izraditi prijedloge za nove agencije u skladu s agendom za bolju regulativu, što podrazumijeva i obavljanje savjetovanja koja su predviđena agendom. Komisija bi trebala dokazati relevantnost i usklađenost djelovanja predloženih novih tijela s postojećim tijelima, uzimajući u obzir sve zadrške koje je izrazio Odbor za nadzor regulative.

Rok provedbe 1. preporuke točke (a): do 2024. kako bi se rezultati evaluacija iskoristili za buduće zakonodavne prijedloge VFO-a za razdoblje nakon 2027.

Rok provedbe 1. preporuke točke (b): pri izradi svih novih prijedloga počevši od rujna 2020.

Fleksibilnost također podrazumijeva da agencije dobivaju odgovarajuća sredstva u skladu sa svojim promjenjivim potrebama. Sud je utvrdio da agencije imaju posebno ograničenu fleksibilnost u pogledu resursa, djelomično zbog toga što je njihov ciklus planiranja strogo povezan s proračunskim procesima EU‑a. Agencije su tradicionalno planirale svoje resurse postupno, na temelju prethodnih godina, čak i ako okoliš i politika zahtijevaju temeljitije preispitivanje određenih aktivnosti (odlomci 33. – 43.).

Agencije bi trebale:

1. temeljitije pravdati potrebu za resursima prije svakog novog razdoblja VFO‑a, i to na način da se djelotvornije služe svojim jedinstvenim programskim dokumentima i vode računa o prioritetima, mogućoj sinergiji i uštedama zbog ekonomije razmjera.

Komisija bi trebala:

2. prije početka primjene svakog novog VFO‑a procijeniti i usporediti zahtjeve za resurse svih agencija te dodijeliti resurse (tj. povećati, smanjiti i/ili prerasporediti resurse) agencijama na način da se naglasak stavi na prioritetna područja i neodgodive potrebe;
3. pravovremeno preispitivati zahtjeve agencija da se resursi prilagode potrebama koje se mijenjaju kako bi se omogućila veća fleksibilnost u proračunskom planiranju.

Preporučeni rok provedbe: do 2024.

Agencije EU‑a imaju važnu ulogu u usklađivanju različitih interesa država članica radi pronalaska zajedničkih rješenja u okviru predmetne politike, i to na razini EU‑a. Međutim, veličina upravnih odbora agencija i razlike u tumačenju toga koja je uloga članova upravnog odbora mogu otežati učinkovito donošenje odluka (odlomci 44. – 49.).

Informacije o uspješnosti agencija u praksi nisu bile dovoljno povezane s njihovim doprinosom predmetnim politikama, zbog čega je teško pozivati donositelje odluka na odgovornost. Ta je poveznica uspostavljena novom Okvirnom financijskom uredbom, ali će njezin učinak biti vidljiv tek u budućnosti (odlomci 50. – 53.). Općenito gledajući, građani ne dobivaju dovoljno informacija o tome zašto su agencije korisne (odlomci 54 – 64.).

Agencije bi trebale:

1. poboljšati način na koji izvješćuju o uspješnosti u praksi, i to jasnijim povezivanjem svoje uspješnosti s vlastitim doprinosom relevantnim politikama EU‑a.

Komisija bi trebala:

2. pratiti provedbu izmijenjenih smjernica Komisije (C (2020)2297) o informacijama o uspješnosti koje agencije trebaju dostavljati kako bi Europski parlament, Vijeće i građani EU‑a mogli obaviti vanjski nadzor, čime bi se naglasak s izvješćivanja o ostvarenjima i aktivnostima prebacio na doprinos relevantnim politikama EU‑a;
3. predložiti zakonodavcu da po potrebi preispita veličinu upravnih odbora kako bi se poboljšala učinkovitost procesa donošenja odluka.

Rok provedbe 3. preporuke točke (a) i (b): od 2021.

Rok provedbe 3. preporuke točke (c): pri izradi novih prijedloga počevši od rujna 2020.

Agencije EU‑a djeluju kao mreža za razmjenu stručnog znanja i jačanje suradnje s nacionalnim, europskim i međunarodnim partnerima. Međutim, agencije još nisu istražile sve mogućnosti za ostvarivanje sinergije i ušteda zbog ekonomije razmjera u slučajevima u kojima obavljaju slične aktivnosti (odlomci 76. – 80.). Nadalje, agencije ovise o potpori država članica (odlomci 72. – 75.). Osim toga, neke agencije djeluju u područjima politika sa snažnom međunarodnom dimenzijom, ali ponekad nemaju potporu Komisije potrebnu za fleksibilniju razmjenu stručnog znanja s partnerima izvan EU‑a (odlomci 81. – 83.).

Agencije bi trebale:

1. intenzivnije međusobno surađivati kako bi se utvrdila dobra praksa u pogledu uspješnosti, sinergije i ušteda zbog ekonomije razmjera, posebno u istim područjima politike.

Komisija bi trebala:

2. pratiti da države članice ispunjavaju svoje pravne i političke obveze prema kojima su dužne agencijama EU‑a osiguravati informacije, stručnjake i potporu potrebne da se zajamči da se odluke agencija izvršavaju i njihove politike provode. U slučaju da te obveze nisu u dovoljnoj mjeri utvrđene pravnim okvirom, Komisija bi trebala predložiti zakonodavcu jasno propisivanje obveza država članica;
3. zajamčiti da se tehničko stručno znanje i drugi potencijal agencija dosljedno upotrebljavaju za potporu pripremi i provedbi politika, također i na međunarodnoj razini te s partnerima izvan EU‑a.

Rok provedbe: od 2021.

Ovo je izvješće usvojilo IV. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Alex Brenninkmeijer, na sastanku održanom u Luxembourgu 28. srpnja 2020.

Za Revizorski sud

Klaus‑Heiner Lehne
predsjednik

Prilozi

Prilog I. – Popis agencija i ostalih tijela EU-na koje se ovo izvješće odnosi

Prilog II. – Popis GU-ova koje su partneri agencijama i drugim tijelima EU-a

Prilog III. – Ključni podatci i rezultati ankete privedene među dionicima

Sud je od 34 agencije zatražio da mu dostave popis dionika i izvršio reprezentativni odabir koji uključuje glavne kategorije dionika (nacionalna javna tijela, članove iz predmetnog sektora, institucije EU‑a, nevladine organizacije, pripadnike akademske zajednice itd.). Sud je pozvao 2 500 dionika da sudjeluju u ovoj anketi te je zaprimio oko 1 000 odgovora (stopa odaziva od 40 %). Gotovo polovina ispitanika bili su članovi upravnog odbora.

Sudjelovanje u anketi

Najvažniji rezultati ankete

Izvor: Sud; veličina uzorka ankete provedene među dionicima = 1 000 odgovora dionika 35 agencija i ostalih tijela

Prilog IV. — Medijska prisutnost utvrđena analizom na temelju tehnika obrade velike količine podataka

Europe Media Monitor (EMM) potpuno je automatski sustav kojim upravlja Zajednički istraživački centar (JRC) Europske komisije u kojem se analiziraju javno dostupni internetski mediji. Prikuplja i objedinjuje oko 300 000 medijskih članaka dnevno s odabranih medijskih portala diljem svijeta na do 70 jezika. Sud je u suradnji sa Zajedničkim istraživačkim centrom dodatno analizirao podatke koje je JRC prikupio u EMM‑u²⁶ o učestalosti, zemljopisnoj rasprostranjenost i vremenskom obrascu medijskih članaka povezanih sa svim agencijama, kao i o odnosima među agencijama i drugim tijelima EU‑a te nacionalnim tijelima. Sud je u ovoj revizije prvi put primijenio tehnike obrade velike količine podataka za analizu nestrukturiranih vanjskih podataka izvan službenih dokumenata i baza podataka EU‑a kao dodatnih dokaza u jednoj reviziji uspješnosti.

Izvor: sastavio Sud na temelju objedinjenih podataka u EMM‑u, od siječnja 2018.do srpnja 2019.

Izvor: sastavio Sud na temelju objedinjenih podataka u EMM‑u, od siječnja 2018.do srpnja 2019.

Izvor: sastavio Sud na temelju objedinjenih podataka u EMM‑u, od siječnja 2018.do srpnja 2019.

Izvor: sastavio Sud na temelju objedinjenih podataka u EMM‑u, od siječnja 2018.do srpnja 2019.

Prilog V. – Regulatorni okvir za savezne agencije u Sjedinjenim Američkim Državama i Australiji

Sjedinjene Američke Države

• Zajednička uredba za sve agencije. Postoji (1) okvirna uredba: Zakon o uspješnosti i rezultatima vlade (engl. Government Performance and Results Act (GPRA)) iz 1993. i posljednji Zakon o modernizaciji zakona GPRA iz 2010. i (2) dokument koji se ažurira do lipnja svake godine: Okružnica br. A‑11. „Preparation, Submission and Execution of the Budget”, poglavlje 6.: „Federal Performance Framework”, dijelovi o strateškom planiranju, godišnjem planiranju uspješnosti i izvješćivanju o uspješnosti.
• Agencije moraju izvješćivati o tri različita cilja: (1) međuagencijskim prioritetnim ciljevima koji su dugoročni i koji zahtijevaju međuagencijsku koordinaciju, (2) prioritetnim ciljevima agencije, odnosno 4 ili 5 ciljeva koje treba ostvariti tijekom sljedeće dvije godine i (3) strateškim ciljevima, odnosno dugoročnim ciljevima, ishodima i učincima.
• Tri elementa izvješćivanja u skladu sa zakonom GPRA: (1) petogodišnji strateški planovi koji moraju sadržavati izjavu o misiji za agenciju te dugoročne ciljeve usmjerene na rezultate, (2) godišnji planovi uspješnosti u kojima se utvrđuju ciljevi uspješnosti za fiskalnu godinu i opis načina na koji se ti ciljevi trebaju ostvariti i kako ih je moguće provjeriti te (3) godišnja izvješća o uspješnosti u kojima se preispituje uspjeh ili neuspjeh agencije u ostvarenju njezinih očekivanih ciljeva uspješnosti (rezultati se prikazuju po programima).
• Kad je riječ o informacijama o uspješnosti, postupak davanja razrješnice Kongresa temelji se na: (i) godišnjem izvješću vladinog ureda za odgovornost (GAO); (ii) godišnjem izvješću koje ured za upravljanje i proračun (OMB)²⁷ podnosi Senatu, donjem domu Kongresa i vladinom uredu za odgovornost. U tom se izvješću utvrđuje ispunjavaju li programi ili aktivnosti agencije utvrđene ciljeve i iznosi koji ciljevi koji nisu ostvareni (zatim se izrađuje akcijski plan za ispravljanje odstupanja); i (iii) konsolidiranom godišnjem planu uspješnosti i godišnjem izvješću o uspješnosti agencije, kao dijelu obrazloženja proračuna za Kongres.

Australija

• Zajednička uredba za sve agencije: Zakon o javnom upravljanju, uspješnosti i pozivanju na odgovornost iz 2013. (engl. Public Governance, Performance and Accountability Act (PGPA)), poglavlje 2. „Commonwealth entities and the Commonwealth”, dio 2. – 3., „Planning, performance and accountability”, odjeljak 3. „Performance of Commonwealth entities”.
• Objasniti razlike u postizanju ciljeva i izvijestiti o njima. Odgovorno tijelo mora: (1) zajamčiti vođenje evidencije u kojoj se pravilno bilježi i obrazlaže uspješnost subjekta u postizanju njegove svrhe; (2) mjeriti i procjenjivati uspješnost subjekta; (3) pripremati godišnje izjave o uspješnosti subjekta što je prije moguće nakon završetka svakog izvještajnog razdoblja (4) uključiti godišnje izjave o uspješnosti u godišnje izvješće o kojem se raspravlja u parlamentu.
• Revizija izjava o uspješnosti. Glavni revizor ima mogućnost pregledati godišnje izjave o uspješnosti subjekta i izvješćivati o njima. Izvješće se mora podnijeti Parlamentu na raspravu.

Prilog VI. Izrada proračuna / upravljanje / utvrđivanje troškova na temelju aktivnosti

Izrada proračuna na temelju aktivnosti (ABB) podrazumijeva „organizaciju proračunskih odobrenih sredstava i resursa prema namjeni kako bi se omogućilo građanima da vide koje se politike provode i od kojih se aktivnosti sastoji ta provedba, koliko se novca troši na svaku od njih i koliko osoba radi na njima” (Europska komisija, pojmovnik proračuna EU‑a).

Utvrđivanje troškova na temelju aktivnosti (ABC) podrazumijeva definiranje troškova, metode raspodjele troškova i raspodjele na različite aktivnosti. Riječ je o metodologiji obračuna troškova kojom se utvrđuju aktivnosti u određenoj organizaciji i u skladu s kojom se trošak svake aktivnosti s resursima pripisuje svim proizvodima i uslugama prema stvarnoj potrošnji.

Sustav obračuna na temelju aktivnosti podrazumijeva izračun cjelokupnog troška ne samo po aktivnosti nego i prema „konkretnoj usluzi”. Agencije koje se djelomično i u potpunosti financiraju vlastitim sredstvima svojim klijentima naplaćuju naknade kojima pokrivaju troškove različitih pruženih usluga.

ABB je proračunski element, a ABC je ekonomski element u okviru šireg pojma upravljanja na temelju aktivnosti (ABM), koji se uglavnom odnosi na operativne aktivnosti. Upravljanje na temelju aktivnosti agencijama bi trebalo pružiti alate za planiranje, praćenje, izvješćivanje i evaluaciju njihovih aktivnosti. U tom pogledu potrebno je unaprijed definirati ciljeve, pokazatelje, uložene resurse (u smislu ljudskih i financijskih resursa) i ključne mjere, kako bi se utvrdilo kako se željeni rezultati trebaju postići, kako se može mjeriti napredak prema tim željenim rezultatima i koji su resursi potrebni za postizanje tih rezultata (Europska komisija, analitički dokument br. 21.).

Osim ciljeva, aktivnosti te proračunskih pokazatelja i pokazatelja ostvarenja, provedba sustava upravljanja na temelju aktivnosti ovisi o: (a) jasnoj vezi između ciljeva, aktivnosti i pokazatelja, (b) definiranju rezultata i pokazatelja učinka i (c) stalnom praćenju njegovih stvarnih vrijednosti u svrhu provedbe procesa donošenja odluka.

U skladu sa zajedničkim pristupom agencije su obvezne sustavno primjenjivati sustave izrade proračuna i upravljanja na temelju aktivnosti u svrhu planiranja, praćenja i evaluacije aktivnosti (vidjeti odlomak 40.).

Prilog VII. – Popis tematskih izvješća Suda koja se odnose na agencije i koja su objavljena u razdoblju 2017. – 2019.

Izvor: Sud.

Prilog VIII. — Sastav proračuna agencija i drugih tijela EU-a (2018.)

Izvor: Sud.

Pokrate i kratice

ABB: izrada proračuna na temelju aktivnosti (engl. activity‑based budgeting)

ABC: utvrđivanje troškova na temelju aktivnosti (engl. activity‑based costing)

ABM: upravljanje na temelju aktivnosti (engl. activity‑based management)

DGT: Glavna uprava za prevođenje

EMM: sustav za medijsku analizu Europe Media Monitor

FAMI: Fond za azil, migracije i integraciju

GU DEFIS: Glavna uprava za obrambenu industriju i svemir

GU MARE: Glavna uprava za pomorska pitanja i ribarstvo.

GU CNECT: Glavna uprava Komisije za komunikacijske mreže, sadržaje i tehnologije

GU EAC: Glavna uprava za obrazovanje, mlade, sport i kulturu

GU EMPL: Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje

GU ENER: Glavna uprava za energetiku

GU ENV: Glavna uprava za okoliš

GU FISMA: Glavna uprava za financijsku stabilnost, financijske usluge i uniju tržišta kapitala

GU GROW: Glavna uprava za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo i MSP‑ove

GU HOME: Glavna uprava za migracije i unutarnje poslove

GU JUST: Glavna uprava za pravosuđe i potrošače

GU MOVE: Glavna uprava za mobilnost i promet

GU SANTE: Glavna uprava za zdravlje i sigurnost hrane

JRC: Zajednički istraživački centar Europske komisije

MSP: mala i srednja poduzeća

PUP: pravosuđe i unutarnji poslovi

REFIT: program za primjerenost i učinkovitost propisa

REMIT: Uredba (EU) br. 1227/2011 Europskog parlamenta i Vijeća o cjelovitosti i transparentnosti veleprodajnog tržišta energije

UFEU: Ugovor o funkcioniranju Europske unije

VFO: višegodišnji financijski okvir

Pojmovnik

Centar stručnosti i umrežavanja: izraz koji Sud upotrebljava za opis uloge koju decentralizirana agencija ima u određenom području politike, s obzirom na to da decentralizirana agencija može djelovati kao centar za promicanje razmjene stručnog znanja te za okupljanje interesa država članica radi postizanja zajedničkih rješenja u okviru predmetnih politika i jačanja suradnje s drugim europskim i međunarodnim partnerima.

Evaluacija: dokazima potkrijepljena prosudba o tome koliko je intervencija bila (1) djelotvorna, (2) učinkovita, (3) relevantna s obzirom na trenutačne potrebe, (4) koherentna kako na unutarnjoj razini tako i u odnosu na druge intervencije EU‑a i (5) u kojoj je mjeri tom intervencijom ostvarena dodana vrijednost EU‑a.

Izvršni odbor: upravljačka skupina u decentraliziranoj agenciji koja nadgleda pripremu i provedbu odluka upravnog odbora.

Jedinstveni programski dokument: standardni dokument koji pripremaju sve decentralizirane agencije, a pregledava Komisija, i koji sadržava proračunske i operativne planove agencije te stoga pruža uvid u rad agencije i način na koji raspoređuje svoja sredstva.

Klauzula o preispitivanju: pravna odredba kojom se utvrđuju okolnosti u kojima je potrebno preispitati i prilagoditi zadaće agencije.

Klauzula o vremenskom ograničenju valjanosti: pravna odredba kojom se utvrđuju okolnosti u kojima se mogu obustaviti zadaće agencije.

Međusektorska evaluacija: evaluacija uspješnosti više agencija i matičnih glavnih uprava koje djeluju u istom području politike s mjerama koje se uzajamno podupiru. Cilj je utvrditi potencijalnu sinergiju i uštede zbog ekonomije razmjera te prevladati rizike kao što su preklapanja, rascjepkanost politike, nerazmjer i promjena izvorne misije.

Mreža agencija EU-a: mreža decentraliziranih agencija koju su osnovale institucije EU‑a i države članice radi izvršavanja posebnih pravnih, tehničkih ili znanstvenih zadaća.

Postupak davanja razrješnice: odluka Europskog parlamenta kojom se Komisiju razrješuje dužnosti upravljanja određenim proračunom i zaključuje taj proračun na temelju preporuka koje je iznijelo Vijeće i godišnjeg izvješća Europskog revizorskog suda.

Procjena učinka: procjena kojom se ispituje postoji li potreba za mjerama EU‑a i kojom se analiziraju mogući učinci dostupnih rješenja.

Relevantnost: zadaće agencije primjerene su za postizanje ciljeva predmetne politike.

Sporazum o delegiranju: sporazum kojim se definiraju aktivnosti koje je Komisija povjerila agencijama za provedbu politike, odnosi između Komisije i agencija te pravila koja je potrebno poštovati.

Sporazum o razini usluga: sporazum između krajnjeg korisnika i pružatelja usluga.

Upravni odbor: upravljačko tijelo koje čini sastavni dio decentralizirane agencije. Takav odbor ima nadzornu ulogu te snosi opću odgovornost za pitanja u vezi s proračunom i planiranjem, imenovanjem izvršnog direktora i praćenjem uspješnosti agencije.

Usklađenost djelovanja: zadaće agencije logički su usklađene sa zadaćama drugih agencija i službi EU‑a te stoga ima smisla da su one dio jedinstvene i funkcionalne uprave EU‑a koja služi jasno prepoznatljivim ciljevima politike.

Višegodišnji financijski okvir (VFO): dugoročni proračun EU‑a za sedmogodišnje razdoblje. VFO koji je trenutačno na snazi obuhvaća razdoblje 2014. – 2020. Njime se postavljaju ograničenja o tome koliko će sredstava EU potrošiti na različita područja aktivnosti. EU se njime služi kako bi podržao svoje političke prioritete i zajamčio ispunjavanje obveza prema svojim građanima.

Zajednički pristup: skup vodećih načela koje je EU izmijenio 2012. kako bi decentralizirane agencije postale međusobno usklađenije u pogledu djelovanja i djelotvornije te kako bi ih se lakše pozivalo na odgovornost.

Zakonodavac: Europski parlament i Vijeće.

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU‑a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i oblikovanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je IV. revizijsko vijeće, kojim presjeda član Suda Alex Brenninkmeijer i koje je specijalizirano za rashodovna područja reguliranja tržišta i konkurentnog gospodarstva. Reviziju je predvodio član Suda Alex Brenninkmeijer, a potporu su mu pružali ataše u njegovu uredu Di Hai, zatim rukovoditelj Friedemann Zippel, voditelj radnog zadatka Eddy Struyvelt te revizori Joaquín Hernández Fernández, Arunas Juozulynas, Sevdalina Todorova, Julio Cesar Santin Santos, Benedicte Hemelaer, Christine Becker i Janis Gaisonoks. Analitičari podataka Claudia Albanese, Zsolt Varga i Emmanuele Fossati proveli su projekt analize velike količina podataka. Jezičnu podršku pružao je Thomas Everett.

Bilješke

¹ Broj članova osoblja uključuje dužnosnike, privremeno i ugovorno osoblje te upućene nacionalne stručnjake.

² Vodeći računa o dužini teksta, u ovom izvješću upotrebljavaju se pokrate svih naziva agencija. Puni nazivi navedeni su u Prilogu I.

³ Radni dokument osoblja Komisije, SWD(2017) 350.

⁴ Europska komisija, „Bijela knjiga o europskom upravljanju”, COM (2001) 428 final i Smjernice za bolju regulativu, 2015.

⁵ Europska komisija, „Evaluation of the EU agencies under the remit of DG Employment: Eurofound, Cedefop, ETF and EU‑OSHA”, ožujak 2018.

⁶ Sud, kratki tematski pregled na temu provedbe smanjenja broja radnih mjesta za 5 %, 2017.

⁷ EMA, konsolidirano godišnje izvješće o radu za 2018., odlomak s posebnom napomenom.

⁸ Vidjeti godišnje izvješće Suda o agencijama za 2018. godinu.

⁹ Analiza i procjena konsolidiranog godišnjeg izvješća o radu Europola za 2018.

¹⁰ Npr. tematsko izvješće br. 10/2019: „Testiranje otpornosti banaka na stres na razini EU‑a: pružena je najveća dosad zabilježena količina informacija o bankama, no potrebna je bolja koordinacija i pridavanje veće pozornosti rizicima”

¹¹ Odbor za proračun u EUIPO‑u, Odbor na plenarnoj sjednici za SRB i Upravno vijeće CPVO‑a.

¹² Mišljenja Suda br. 1/2019 i 3/2019.

¹³ SWD(2015) 62 final, 13.3.2015.

¹⁴ Pregled br. 07/2019: „Izvješćivanje o održivosti: pregled stanja u institucijama i agencijama EU‑a”

¹⁵ Predmeti 9/56 i 10/56, Meroni & Co, Industrie Metallurgiche protiv Visoke vlasti Europske zajednice za ugljen i čelik, 1957. – 58., ECR 133.

¹⁶ Predmet C‑270/12, Ujedinjena Kraljevina protiv Europskog parlamenta i Vijeća, 2014.

¹⁷ CPVO, EUIPO i SRB.

¹⁸ Godišnje izvješće Suda o agencijama EU‑a za 2018. godinu, odlomak 3.14.8.

¹⁹ Vidjeti i tematsko izvješće Suda br. 20/2019: „Informacijski sustavi EU‑a koji se upotrebljavaju u okviru granične kontrole vrlo su koristan alat, ali potrebno je staviti veći naglasak na pravodobnost i potpunost podataka”.

²⁰ Presuda od 7. ožujka 2019. u predmetu T‑837/16.

²¹ Vidjeti i tematsko izvješće Suda br. 24/2019 „Azil, premještanje i vraćanje migranata: vrijeme je da se poduzmu odlučnije mjere za usklađivanje ciljeva i rezultata”.

²² Članak 15. Uredbe o osnivanju EASO‑a (EU) br. 439/2010.

²³ Uredba (EZ) br. 1907/2006 Europskog parlamenta i Vijeća o registraciji, evaluaciji, autorizaciji i ograničavanju kemikalija (REACH) (SL L 396, 30.12.2006., str. 1.).

²⁴ Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V., „Hintergrund und Erläuterungen zur REACH‑Registrierung: Grossunternehmen verstossen gegen das EU‑Chemicalienrecht und gefährden damit Mensch und Umwelt”, 20. svibnja 2019.

²⁵ Vidjeti „Constitutional limits to the EU agencies’ external relations”, Merijn Chamon i Valerie Demedts, u publikaciji The External Dimension of EU Agencies and Bodies (2019.).

²⁶ Za više pojedinosti o sustavu Europe Media Monitor (EMM) vidjeti: https://ec.europa.eu/jrc/en/scientific‑tool/europe‑media‑monitor‑newsbrief.

²⁷ Ured za upravljanje i proračun (engl. Office of Management and Budget (OMB)) poslovni je odjel izvršnog ureda predsjednika Sjedinjenih Američkih Država koji upravlja saveznim proračunom SAD‑a i nadzire uspješnost saveznih agencija.

²⁸ Delegirana uredba Komisije (EU) 2019/715 od 18. prosinca 2018. o okvirnoj financijskoj uredbi za tijela osnovana na temelju UFEU-a i Ugovora o Euratomu na koja se upućuje u članku 70. Uredbe (EU, Euratom) 2018/1046 Europskog parlamenta i Vijeća. (SL L 122, 10.5.2019., str. 1.–38.).

²⁹ Vidjeti str. 54.–56. procjene učinka: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52012SC0166&from=EN

³⁰ Uredba (EU) 2019/1381 od 20. lipnja 2019. o transparentnosti i održivosti procjene rizika EU-a u prehrambenom lancu i o izmjeni Uredbe (EZ) br. 178/2002 i još osam sektorskih zakonodavnih akata.

³¹ Vidjeti i Tematsko izvješće ECA-e 24/2019: Azil, premještanje i vraćanje migranata: vrijeme je da se poduzmu pojačane mjere za usklađivanje ciljeva i rezultata.

³² Postojeći, za razdoblje 2018.–2022., obuhvaća žrtve kaznenih dijela i pristup pravosuđu; jednakost i diskriminaciju na bilo kojoj osnovi; informacijsko društvo, a posebno poštovanje privatnog života i zaštitu osobnih podataka; pravosudnu suradnju, osim u kaznenim stvarima; migracije, granice, azil i integraciju izbjeglica i migranata; rasizam, ksenofobiju i povezanu netrpeljivost; prava djeteta; integraciju i društveno uključivanje Roma.

³³ Uredba (EU) 2016/1624 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. rujna 2016. (Frontex); Uredba (EU) 2016/1625 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. rujna 2016. (EMSA); Uredba (EU) 2016/1626 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. rujna 2016. (EFCA).

³⁴ Uredba (EU) br. 439/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 19. svibnja 2010. o osnivanju Europskog potpornog ureda za azil.

³⁵ Podatak od 31. prosinca 2019.

³⁶ Nacrt općeg proračuna Europske unije za financijsku godinu 2020. (radni dokument, dio III. – tijela koja je osnovao EU i koja imaju pravnu osobnost i javno-privatno partnerstvo).

³⁷ Uz iznimku dviju agencija koje se u potpunosti financiraju vlastitim sredstvima, razrješnicu za izvršenje proračuna svih decentraliziranih agencija daje Europski parlament na preporuku Vijeća.

Kronologija

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2020.

AUTORSKA PRAVA

© Europska unija, 2020.

Politika Europskog revizorskog suda (Sud) o ponovnoj uporabi sadržaja provodi se na temelju Odluke Europskog revizorskog suda br. 6. – 2019. o politici otvorenih podataka i ponovnoj uporabi dokumenata.

Osim ako je drukčije navedeno (npr. u pojedinačnim napomenama o autorskim pravima), sadržaj Suda koji je u vlasništvu EU‑a ima dozvolu Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znači da je ponovna uporaba dopuštena pod uvjetom da se na odgovarajući način navede izvor i naznače promjene. Osoba koja ponovno upotrebljava sadržaj ne smije izmijeniti izvorno značenje ili poruku dokumenata. Sud ne snosi odgovornost za posljedice ponovne uporabe.

Ako određeni sadržaj prikazuje osobe čiji je identitet moguće utvrditi, npr. u slučaju fotografija koje prikazuju osoblje Suda, ili ako uključuje djela trećih strana, dužni ste zatražiti dodatno dopuštenje. Ako dobijete dopuštenje, njime se poništava prethodno opisano opće dopuštenje i jasno se navode sva ograničenja koja se primjenjuju na uporabu tog sadržaja.

Za uporabu ili reprodukciju sadržaja koji nije u vlasništvu EU‑a dopuštenje ste po potrebi dužni zatražiti izravno od nositelja autorskih prava:

Slike 3. i 5.: ikone izrađene u programu Pixel perfect na stranici https://flaticon.com.

Softver ili dokumenti na koje se primjenjuju prava industrijskog vlasništva, kao što su patenti, žigovi, registrirani dizajn, logotipi i nazivi, nisu obuhvaćeni politikom Suda o ponovnoj uporabi sadržaja te nemate dozvolu za njihovu uporabu.

Na internetskim stranicama institucija Europske unije unutar domene europa.eu dostupne su poveznice na internetske stranice trećih strana. Sud nema kontrolu nad njihovim sadržajem te je stoga preporučljivo da provjerite njihove politike zaštite osobnih podataka i autorskih prava.

Uporaba logotipa Europskog revizorskog suda

Logotip Europskog revizorskog suda ne smije se upotrebljavati bez prethodne suglasnosti Europskog revizorskog suda.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/index_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko internetske stranice: https://op.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1952. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp/hr) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.