
Przyszłość agencji UE – istnieją możliwości, by zwiększyć elastyczność i zacieśnić współpracę
Informacje na temat sprawozdania:
W ramach wcześniejszych prac Trybunał skoncentrował się na wynikach osiąganych przez poszczególne agencje. Niniejsza kontrola jest pierwszą przeprowadzoną przez Trybunał ogólną oceną warunków, jakie stworzyła Unia, aby wesprzeć wszystkie agencje UE w realizowaniu strategii politycznych z korzyścią dla obywateli. W ramach kontroli Trybunał wykrył konieczność zapewnienia większej elastyczności w odniesieniu do tworzenia, funkcjonowania i ewentualnego kończenia działalności agencji. Stwierdził również, że niewystarczające wsparcie ze strony państw członkowskich, danej branży, Komisji lub innych agencji uniemożliwia niektórym agencjom realizowanie powierzonej
im funkcji w pełnym zakresie. Trybunał zaleca Komisji i agencjom, by: przeprowadzały bardziej wnikliwą ocenę spójności działań agencji na wszystkich etapach cyklu funkcjonowania tych podmiotów i odpowiednio dostosowywały przydział zasobów; oceniły, jakie elementy zarządzania są nieefektywne, i udoskonaliły sprawozdawczość na temat wyników, tak aby ukierunkować ją nie tylko na działania agencji, ale także na istotny wkład wnoszony przez te podmioty w realizację polityki; wreszcie wspierały dążenia agencji do prowadzenia współpracy w charakterze ośrodków wiedzy specjalistycznej i ośrodków tworzenia sieci kontaktów.
Sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego przedstawiono na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE.
Streszczenie
IAgencje zdecentralizowane i inne organy UE (agencje UE) są organami podlegającymi europejskiemu prawu publicznemu, które posiadają własną osobowość prawną i pozostają odrębne od instytucji unijnych. Obecnie działa 37 agencji UE zlokalizowanych w 23 państwach członkowskich. Zajmują się one szerokim zakresem spraw mających znaczenie dla obywateli UE, a większa część z nich została utworzona w pierwszej dekadzie XXI w. Wśród agencji znajdują się między innymi podmioty odpowiadające za bezpieczeństwo lotnicze, bezpieczeństwo żywności, kształcenie zawodowe, równość szans, stabilność sektorów finansowego i bankowego, środowisko, ochronę zwierząt oraz migrację i kontrolę granic. W 2018 r. łączny roczny budżet agencji sięgnął 4,0 mld euro (co stanowi 2,8% ogólnego budżetu UE), przy czym we wszystkich agencjach zatrudnionych było łącznie 8 957 pracowników (co stanowi 13,4% ogólnej liczby pracowników zatrudnianych przez UE).
IIW ramach wcześniejszych prac Trybunał skoncentrował się głównie na wynikach osiąganych przez poszczególne agencje. Niniejszy dokument jest pierwszą przeprowadzoną przez Trybunał ogólną oceną warunków, jakie stworzyła UE, aby umożliwić agencjom skuteczne realizowanie unijnych strategii politycznych z korzyścią dla obywateli. Agencje UE cechują się zróżnicowanymi strukturami zarządzania, mandatami i powierzonymi zadaniami. Poszczególne agencje utworzono z myślą o sprostaniu różnym wyzwaniom. Utrudnia to przeprowadzenie oceny ogólnych osiąganych przez nie wyników. Niemniej wspólnym celem działań tych organów jest realizowanie unijnej polityki i europejska współpraca w interesie obywateli UE.
IIITrybunał przeprowadził niniejszą kontrolę w odpowiedzi na zainteresowanie tą kwestią wyrażone przez Parlament Europejski, Komisję Europejską i same agencje. W zamierzeniu niniejsze sprawozdanie ma skłonić do podjęcia debaty na temat przyszłego zarządzania przez UE wynikami osiąganymi przez agencje unijne. W sprawozdaniu oparto się na informacjach zgromadzonych przez Trybunał w ramach corocznych kontroli finansowych agencji oraz wcześniejszych kontroli wykonania zadań dotyczących poszczególnych agencji. Wiedzę tę uzupełniono o: pogłębiony przegląd najistotniejszych dokumentów opracowanych przez instytucje unijne i wszystkie agencje, wywiady z kluczowymi pracownikami Komisji i agencji, zakrojone na dużą skalę badanie ankietowe wśród zainteresowanych stron związanych z agencjami, dwa panele z udziałem ekspertów i zainteresowanych stron, analizę z wykorzystaniem technik analizy dużych zbiorów danych dotyczącą obecności agencji w mediach oraz porównanie unijnych ram wykonania dotyczących agencji z rozwiązaniami stosowanymi w Stanach Zjednoczonych i Australii.
IVOgólne pytanie kontrolne Trybunału dotyczyło tego, czy Komisja i agencje stworzyły odpowiednie warunki pozwalające agencjom UE osiągać zamierzone wyniki. Trybunał wskazał przy tym dwa kluczowe kryteria, które można zastosować do wszystkich agencji. Pierwsze z nich odnosi się do elastyczności w realizowaniu stosownej polityki UE i prowadzeniu współpracy europejskiej, w szczególności w przypadku gdy dany obszar polityki jest rozległy i może zmieniać się w obliczu złożonej sytuacji międzynarodowej. Takie było jedno z zamierzeń wspólnego podejścia uzgodnionego przez Komisję, Radę i Parlament w 2012 r., zgodnie z którym wszystkie agencje muszą być poddawane regularnej ocenie. W praktyce jednak postulat ten wdrożono jedynie częściowo. Trybunał wykrył brak elastyczności w odniesieniu do tworzenia, funkcjonowania i ewentualnego zamykania działalności agencji.
VDrugie kryterium Trybunału pozwalające ocenić osiągane wyniki dotyczyło zakresu, w jakim agencje działały jako ośrodki wiedzy specjalistycznej i tworzenia sieci kontaktów w ramach realizowania strategii politycznych UE. Aby cel ten mógł zostać osiągnięty, konieczne jest sprawne zarządzanie i współpraca. Trybunał wykrył przypadki nadmiernie skomplikowanych lub niesprawnych rozwiązań w zakresie zarządzania i ustalił, że informacje dotyczące wyników odnosiły się przede wszystkim do produktów i podejmowanych działań, a nie do tego, w jaki sposób te produkty i działania przyczyniają się do realizowania polityki. Ponadto w wyniku kontroli Trybunał stwierdził, że brak współpracy i wsparcia ze strony państw członkowskich, danego sektora, Komisji lub innych agencji uniemożliwia niektórym agencjom realizowanie powierzonej im funkcji w pełnym zakresie.
VITrybunał zaleca Komisji i agencjom, by:
- zagwarantowały adekwatność, spójność i elastyczność w odniesieniu do procesu tworzenia agencji;
- przydzielały zasoby w sposób bardziej elastyczny;
- usprawniły zarządzanie, zwiększyły rozliczalność i poprawiły sprawozdawczość dotyczącą osiąganych wyników;
- wzmocniły rolę agencji jako ośrodków wiedzy specjalistycznej i tworzenia sieci kontaktów.
Wstęp
Różnorodność agencji UE
01Agencje zdecentralizowane i inne organy UE (agencje UE) są organami podlegającymi europejskiemu prawu publicznemu, które posiadają własną osobowość prawną i pozostają odrębne od instytucji unijnych. Powołuje się je na mocy aktu prawa wtórnego, przy czym wyróżnia się dwie formy prawne agencji – istnieje sześć agencji wykonawczych Komisji i 37 agencji zdecentralizowanych UE. Agencje wykonawcze Komisji stanowią przedłużenie służb Komisji i dążą do zrealizowania określonych zadań w imieniu Komisji. W niniejszym sprawozdaniu „agencje” oznaczają agencje zdecentralizowane i inne organy UE, chyba że w tekście wskazano inaczej.
02Agencje są tworzone przez prawodawcę (Radę i Parlament) na czas nieokreślony w oparciu o wniosek przedstawiony przez Komisję. Kieruje nimi zarząd, w którym zasiadają między innymi przedstawiciele państw członkowskich oraz Komisji. Agencje przyczyniają się do realizowania strategii politycznych UE i ułatwiają współpracę między UE i rządami krajowymi przez udostępnianie specjalistycznej wiedzy technicznej.
Rys. 1
W jaki sposób finansuje się agencje i inne organy UE?
Źródło: budżet ogólny UE na 2018 r. i budżety agencji na 2018 r.; dane zestawione przez Trybunał.
W 2018 r. łączny budżet wszystkich agencji (z wyłączeniem Jednolitej Rady ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji – SRB) wyniósł 4,0 mld euro (2,8% budżetu ogólnego UE na 2018 r.) (zob. rys. 1). Wykaz pełnych nazw wszystkich agencji wspomnianych w niniejszym sprawozdaniu zamieszczono w załączniku I). W 2018 r. budżet SRB, której powierzono szczególne zadanie utworzenia funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji finansowanego przez instytucje kredytowe, objął kwotę 6,9 mld euro (z czego 0,1 mld euro przeznaczono na budżet administracyjny zarządu, a 6,8 mld euro stanowiły środki wspomnianego jednolitego funduszu). Zgodnie ze stanem na 2018 r. agencje były zlokalizowane w 23 państwach członkowskich (zob. rys. 2) i zatrudniały 8 957 pracowników1 (13,4% ogólnej liczby pracowników zatrudnionych w instytucjach i agencjach UE) (zob. rys. 3) pochodzących z wszystkich państw członkowskich.
Rys. 2
Gdzie mieszczą się siedziby agencji i innych organów UE?
Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.
Rys. 3
Kim są pracownicy agencji i innych organów UE?
Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.
Pierwsze agencje (Cedefop i Eurofound2) zostały utworzone w 1975 r. Po wejściu w życie w 1987 r. Jednolitego aktu europejskiego, w którym ustanowiono cel ukończenia budowy rynku wewnętrznego do 1992 r., w latach 90. XX w. ustanowiono kilka kolejnych agencji, ale większą ich część utworzono w pierwszej dekadzie nowego tysiąclecia (zob. rys. 4).
Rys. 4
Ile utworzono agencji i innych organów UE?
Uwaga: daty roczne podane na rysunku odnoszą się do roku, w którym akt założycielski danej agencji wszedł w życie.
Źródło: sprawozdanie roczne Trybunału dotyczące agencji UE za rok budżetowy 2018.
Agencje tworzono, w miarę jak pojawiały się konkretne potrzeby. Dużą część z nich utworzono w reakcji na sytuację kryzysową lub w wyniku takiej sytuacji powierzono im dodatkowe zadania (dotyczy to np. EUNB, EIOPA, ESMA i SRB w sektorze finansowym, EASO i Frontexu w odniesieniu do kwestii migracji i kontroli granic, EMSA i EFCA w odniesieniu do bezpieczeństwa na morzu i kontroli rybołówstwa). Większość agencji ustanowiono jako nowe organy, która miały przejąć obowiązki wypełniane wcześniej przez Komisję lub państwa członkowskie. Komisja uzasadniała takie decyzje wysoce technicznym charakterem przedmiotowych zadań lub dążeniem do zapewnienia wydajności: wyspecjalizowany organ może realizować te same zadania w sposób wydajniejszy i bardziej elastyczny. Łatwiej mu również pozyskać kompetentnych wyspecjalizowanych pracowników i zgromadzić wiedzę specjalistyczną. Niektóre agencje (np. Europol, EUNB, EIOPA i ESMA) były następcami wielonarodowych organów działających na szczeblu europejskim.
06Agencje można pogrupować na różne sposoby, na przykład w zależności od zasadniczych powierzonych im zadań i wypełnianych przez nie obowiązków:
- pierwsza grupa obejmuje agencje wspierające realizację celów dotyczących rynku wewnętrznego, zdrowia i ochrony środowiska związanych z procesami rejestracji, certyfikacji i wydawania zezwoleń na szczeblu UE (np. CPVO, EASA, ECHA, ERA, EUIPO, EFSA i EMA);
- druga grupa obejmuje agencje, którym powierzono obowiązki w obszarze bezpieczeństwa i wymiaru sprawiedliwości i które realizują więcej zadań o charakterze operacyjnym oraz wspierają państwa członkowskie przez koordynację wspólnych działań (np. CEPOL, EASO, Eurojust, Europol i Frontex);
- trzecia grupa agencji realizuje zadania dotyczące głównie określania zasad i nadzoru (np. ACER, EUNB, EIOPA i ESMA. Agencje te opracowują standardy techniczne dla sektora finansowego i zapewniają jednolite stosowanie praktyk nadzorczych w całej UE);
- do ostatniej grupy należą agencje zajmujące się głównie badaniami naukowymi, gromadzeniem danych i analizą, które mają na celu wspieranie instytucji unijnych i państw członkowskich w opracowywaniu polityki opartej na dowodach (np. Cedefop, EIGE i FRA).
Od podejścia ukierunkowanego na zachowanie zgodności z przepisami do podejścia ukierunkowanego na wyniki
07Każdą agencję powołuje się w drodze odrębnego aktu założycielskiego. Ze względu na swoją specyfikę poszczególne agencje różnią się pod względem modelu zarządzania, źródeł finansowania, wymogów w zakresie oceny itd.
08W 2012 r. Parlament, Rada i Komisja podpisały oświadczenie na temat wspólnego podejścia do agencji. Stanowiło to krok na drodze od zarządzania ukierunkowanego na kwestie finansowe i zachowanie zgodności do formy zarządzania ukierunkowanej w większym stopniu na wyniki. W ramach wspólnego podejścia podkreślono, że dyrektorzy agencji powinni w wyraźniejszy sposób ponosić odpowiedzialność za osiągnięte wyniki. W dokumencie zaproponowano między innymi dwupoziomową strukturę zarządzania (obejmującą zarząd i radę wykonawczą), jeśli w danym przypadku może ona przełożyć się na poprawę wydajności, roczne i wieloletnie programy prac, roczne sprawozdania z działalności, wskaźniki wykonania dotyczące agencji i ich dyrektorów, wprowadzenie budżetowania zadaniowego / zarządzania zadaniowego (ABB/ABM), okresowe oceny zewnętrzne itd.
09Ponadto Komisja udostępniła różne narzędzia mające wspierać dalszy rozwój zarządzania ukierunkowanego na wyniki i ram monitorowania. Można zaliczyć do nich ramowe rozporządzenie finansowe dotyczące agencji (z 2013 r., uchylone i zastąpione w 2019 r.), wytyczne (z 2014 r., zmienione w 2020 r.) dotyczące sporządzania jednolitych dokumentów programowych, które stanowią połączenie rocznego programu prac agencji z kroczącym trzyletnim programem prac, oraz skonsolidowanych rocznych sprawozdań z działalności, w których to wytycznych określono bieżące ramy Komisji dotyczące sporządzania budżetu, planowania, sprawozdawczości, wyników i zarządzania w odniesieniu do agencji zdecentralizowanych; wreszcie wytyczne (z 2017 r.) w zakresie lepszego stanowienia prawa i zestaw narzędzi w tym obszarze.
10Do przyjęcia podejścia ukierunkowanego w większym stopniu na wyniki przyczyniła się również sieć agencji UE, którą agencje utworzyły w celu promowania prowadzonej działalności i z myślą o wykorzystaniu ewentualnej synergii. W 2012 r. w ramach sieci utworzono sieć na rzecz poprawy wyników, która aktywnie ułatwia wymianę praktyk, współpracę w kwestiach dotyczących wyników oraz – w pewnym zakresie – wspólne korzystanie z usług, o ile istnieje taka możliwość. W ramach sieci na rzecz poprawy wyników opracowano narzędzia takie jak podręcznik oceny dla agencji (z 2018 r.), zestaw narzędzi do oceny własnej w zakresie wdrażania podejścia opartego na wynikach/rezultatach (również z 2018 r.) oraz baza danych z kluczowymi wskaźnikami efektywności (prace w tym zakresie trwają).
11Wspomniane wyżej narzędzia i inicjatywy dotyczące wyników przyczyniły się do powstania ogólnej tendencji do ujednolicania i dostosowywania prowadzonych działań przez coraz większą liczbę agencji, lecz wciąż są one wdrażane w różnym zakresie. Jednocześnie te narzędzia i inicjatywy pozwoliły uzyskać dużą ilość informacji odnoszących się do poszczególnych agencji i obejmujących działania i uzyskane produkty.
Zakres kontroli i podejście kontrolne
12Ogólne pytanie kontrolne Trybunału dotyczyło tego, czy zapewniono odpowiednie warunki pozwalające agencjom osiągać zamierzone wyniki. Wobec trwających prac nad zmianą strategicznych priorytetów UE i w kontekście ograniczonych zasobów, które można przeznaczyć na realizowanie unijnych strategii w interesie obywateli, Trybunał zamierza za pomocą niniejszego sprawozdania otworzyć debatę na temat przyszłego zarządzania przez UE wynikami unijnych agencji. Kontrola skoncentrowała się na dwóch następujących kryteriach:
- Utworzenie, funkcjonowanie i ewentualne zakończenie działalności agencji (tj. cykl życia agencji) powinny zakładać elastyczność, tak aby wspierać realizowanie polityki UE i współpracę europejską. Oznacza to, że:
- powierzenie zadań danej agencji powinno być najlepszym rozwiązaniem w danej sytuacji, korzystniejszym niż gdyby zadania te były realizowane przez samą Komisję lub – zgodnie z zasadą pomocniczości – przez państwa członkowskie;
- istniejące agencje powinny być regularnie oceniane pod kątem adekwatności i spójności prowadzonych działań z myślą o wykorzystaniu ewentualnej synergii i osiągnięciu korzyści skali;
- agencje muszą posiadać odpowiednie zasoby kadrowe i finansowe, aby mogły wypełniać swoje mandaty i realizować wszystkie powierzone im zadania;
- proces planowania, na podstawie którego określa się prace poszczególnych agencji, powinien być wystarczająco elastyczny, by mogły one reagować na gwałtownie zmieniające się okoliczności.
- Agencje powinny w pełni wykorzystać własny potencjał jako ośrodków wiedzy specjalistycznej i ośrodków tworzenia sieci kontaktów, by promować dzielenie się wiedzą specjalistyczną, koordynować działania państw członkowskich w celu realizowania wspólnych interesów i wspólnych celów strategicznych tych państw, gdy tylko to możliwe, oraz pełnić funkcję platformy kontaktów z myślą o zacieśnianiu współpracy z innymi partnerami na szczeblu europejskim i międzynarodowym. Takie podejście zakłada:
- odpowiednio dostosowaną strukturę zarządczą;
- stosowne mechanizmy w zakresie rozliczalności zakładające udział zainteresowanych stron;
- dobrą komunikację z zainteresowanymi stronami i obywatelami UE;
- skuteczną współpracę z innymi organami z sektora publicznego i prywatnego na szczeblu krajowym, unijnym i międzynarodowym.
Zestaw kryteriów Trybunału opracowano na podstawie rozporządzeń dotyczących poszczególnych agencji, ramowego rozporządzenia finansowego, wytycznych i zestawu narzędzi w zakresie lepszego stanowienia prawa opracowanych przez Komisję3, wspólnego oświadczenia na temat wspólnego podejścia oraz dokumentu pt. „Roadmap on the follow-up of the Common Approach on EU decentralised agencies”, jak również innych dokumentów z wytycznymi opracowanych przez sieć agencji UE.
14Kontrolę przeprowadzono w okresie od marca do września 2019 r. Zakresem prac kontrolnych objęto agencje zdecentralizowane UE oraz powiązane z nimi dyrekcje generalne Komisji (zob. załącznik II). W stosownych przypadkach w sprawozdaniu odniesiono się do agencji wykonawczych Komisji, ale jedynie tytułem porównania.
15Trybunał zgromadził dowody kontrolne w drodze:
- przeglądu kluczowych dokumentów dotyczących każdej agencji (rozporządzeń podstawowych, sprawozdań rocznych, dokumentów programowych, sprawozdań z oceny i kontroli, ocen skutków, protokołów z posiedzeń zarządu itd.);
- ponad 250 wywiadów z członkami kadry zarządzającej i kluczowymi pracownikami 21 agencji i 10 dyrekcji generalnych Komisji, które są powiązane z 32 agencjami;
- badania ankietowego wśród 2 500 zainteresowanych stron związanych z agencjami (zob. załącznik III), w tym wśród członków zarządów, urzędników państw członkowskich, przedstawicieli określonych sektorów i organizacji konsumenckich, organizacji pozarządowych i środowiska akademickiego. Wykaz zainteresowanych stron został przedstawiony Trybunałowi przez same agencje, ale to kontrolerzy Trybunału dokonali ostatecznego wyboru, tak aby zagwarantować reprezentację wszystkich głównych kategorii zainteresowanych stron. W odpowiedzi na ankietę wpłynęło 1 000 odpowiedzi;
- analizy – z wykorzystaniem technik analizy dużych zbiorów danych – dotyczącej wzmianek na temat agencji pojawiających się w mediach i odnotowanych przez narzędzie European Media Monitor (EMM) w okresie od stycznia 2018 r. do lipca 2019 r. (zob. załącznik IV). Dane obejmowały ponad 200 000 artykułów prasowych, w których pojawiły się informacje na temat agencji, pochodzących z ponad 5 000 różnych źródeł informacji z ponad 160 krajów;
- dwóch dyskusji panelowych z przedstawicielami środowisk akademickich i osobami zajmującymi się zawodowo tym obszarem z Komisji, Rady i Parlamentu. Debaty zorganizowano w czerwcu i wrześniu 2019 r., przy czym wcześniej wysłano otwarte zaproszenie do ponad 40 przedstawicieli środowisk akademickich i osób zajmujących się zawodową tą dziedziną, które posiadają doświadczenie w zarządzaniu lub mają w swoim dorobku publikacje na temat agencji UE. Piętnaście osób spośród zaproszonych wzięło udział w dyskusjach. Ponadto w pierwszej debacie w charakterze obserwatora uczestniczyli przedstawiciele DG ds. Budżetu.
Uwagi
W cyklu życia agencji brak jest elastyczności
Nie we wszystkich przypadkach przy przedstawianiu wniosku o utworzenie agencji Komisja rzetelnie rozważała alternatywne rozwiązania
16Przed utworzeniem agencji Komisja jest zobowiązana do oceny, czy jej utworzenie jest najlepszym rozwiązaniem w porównaniu z innymi możliwościami, np. wykonaniem danych zadań samodzielnie bądź w ramach współpracy międzyrządowej, zleceniem wykonania tych zadań podmiotom z sektora prywatnego lub dostosowaniem mandatu już istniejącej agencji. Najlepsze rozwiązanie powinno odpowiadać stwierdzonym potrzebom.
17Zgodnie z polityką lepszego stanowienia prawa stosowaną przez Komisję4 ocena skutków jest wymagana w przypadku inicjatyw, które najprawdopodobniej wywołają istotne skutki gospodarcze, środowiskowe lub społeczne (zob. ramka 1). Przed przedstawieniem wniosku o utworzenie nowej agencji Komisja powinna wykazać za pomocą oceny skutków, że to rozwiązanie wnosi wartość dodaną. Rada ds. Kontroli Regulacyjnej działająca w strukturach Komisji analizuje jakość wstępnych wersji ocen skutków. Co do zasady, by dana inicjatywa mogła być przedstawiona do zatwierdzenia przez kolegium komisarzy, konieczna jest pozytywna opinia Rady.
Ramka 1
Ocena skutków powinna zawierać odpowiedzi na następujące pytania:
- Na czym polega problem i dlaczego jest to problem?
- Dlaczego UE powinna podjąć działania?
- Co należy osiągnąć?
- Jakie są różne możliwe warianty osiągnięcia określonych celów?
- Jakie są ekonomiczne, społeczne i środowiskowe skutki poszczególnych wariantów i kogo będą one dotyczyć?
- Jakie wyniki przyniosła ocena porównawcza poszczególnych wariantów (pod względem skuteczności, wydajności i spójności)?
- W jaki sposób zostanie zorganizowane monitorowanie i późniejsza ewaluacja ex post?
Źródło: Komisja Europejska, wytyczne dotyczące lepszego stanowienia prawa.
Od 2004 r. wszystkim wnioskom Komisji dotyczącym utworzenia nowych agencji i innych organów, w tym również wnioskom dotyczącym ostatnio utworzonych podmiotów, EPPO (2017 r.) oraz ELA (2018 r.), towarzyszyła ocena skutków. Rada ds. Kontroli Regulacyjnej wydała pozytywną opinię w odniesieniu do EPPO, uznając, że organ ten jest potrzebny, a jego cele i zadania zostały jasno określone. W przypadku ELA Rada ds. Kontroli Regulacyjnej zgłosiła w wydanej opinii pozytywnej zastrzeżenie, ponieważ w odnośnej ocenie skutków nie rozwiązano wyraźnie kwestii spójności działań między ELA i innymi agencjami działającymi w obszarze kompetencji DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego (DG EMPL) (Cedefop, Eurofound, EU-OSHA oraz ETF), co w niedawno przeprowadzonej ocenie zewnętrznej zostało już wskazane jako problem z zakresu powielania działań5.
19Utworzenie SRB poprzedziła ocena skutków przeprowadzona w 2012 r. na potrzeby dyrektywy w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków. W ocenie zaproponowano utworzenie z pomocą EUNB kolegiów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, ostatecznie jednak ustanowiona została nowa agencja, której powierzono zadanie zapewnienia skutecznego i spójnego funkcjonowania jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz zadanie zarządzania jednolitym funduszem.
20Konieczność zapewnienia agencjom autonomii i złożonych mechanizmów zarządzania nie zawsze ma oczywiste uzasadnienie. Przykładowo GSA posiada w praktyce bardzo ograniczoną autonomię, ponieważ głównym zadaniem agencji jest obsługa globalnego systemu nawigacji satelitarnej Galileo w ramach umowy o delegowaniu zadań podpisanej z Komisją (zapewniającej 90% budżetu agencji). Wielu respondentów w ramach badania ankietowego Trybunału podkreśliło, że zdolności zarządu GSA do podejmowania suwerennych decyzji są w związku z tym ograniczone. GSA realizuje wspomnianą umowę o delegowaniu zadań za pomocą szeregu złożonych umów podpisanych z podmiotami z branży i sektora publicznego. 21
Trybunał znalazł też przykłady sytuacji, w których podjęto polityczną decyzję o utworzeniu nowej agencji, jeszcze zanim Komisja przedstawiła wniosek i ocenę skutków. Dotyczyło to agencji FRA, EASO oraz ELA.
Istniejące agencje nie są w dostatecznym zakresie poddawane regularnym ocenom pod kątem adekwatności i spójności
22Uzasadnienie dla istnienia danej agencji należy regularnie oceniać na różnych etapach cyklu życia, tak aby sprawdzić, czy wciąż jest ona potrzebna (adekwatna) oraz czy prowadzone przez nią działania są spójne względem działalności innych agencji i powiązanych z nią dyrekcji generalnych. Na rys. 5 przedstawiono liczne powiązania między agencjami i dyrekcjami generalnymi. Taką ponowną ocenę można przeprowadzić na wiele sposobów:
- za pomocą niezależnej oceny wyników osiąganych przez agencję;
- w ramach szerszej oceny adekwatności obejmującej cały obszar polityki (zob. pkt 27);
- za pośrednictwem nowo sporządzonej oceny skutków przy przekształcaniu rozporządzenia założycielskiego dotyczącego danej agencji lub przy okazji powierzania danej agencji nowych zadań w odrębnym rozporządzeniu.
Rys. 5
Agencje i inne organy UE, powiązane z nimi dyrekcje generalne i obszary tematyczne
Uwaga: DG ds. Przemysłu Obronnego i Przestrzeni Kosmicznej (DG DEFIS) jest dyrekcją współpracującą z GSA od 1 stycznia 2020 r.
Źródło: dane zestawione przez Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie klasyfikacji przedstawionej na stronie internetowej Komisji.
Zgodnie z przyjętym wspólnym podejściem w rozporządzeniu założycielskim dotyczącym agencji należy zawrzeć klauzulę wygaśnięcia lub klauzulę przeglądową. Upoważniają one Komisję do proponowania zmiany lub uchylenia właściwego rozporządzenia, jeśli uzna ona, że istnienie danej agencji przestało być uzasadnione w świetle wyznaczonych celów (zob. ramka 2). Siedem lat po przedstawieniu wspólnego oświadczenia w sprawie wspólnego podejścia spośród 37 agencji jedynie w przypadku siedmiu zawarto w rozporządzeniach założycielskich klauzulę wygaśnięcia, a w przypadku 13 – klauzulę przeglądową.
Ramka 2
Wspólne podejście do procesu tworzenia i zamykania agencji
W pkt 2–5 wspólnego oświadczenia stwierdza się, że:
- „decyzja o utworzeniu nowej agencji powinna opierać się na obiektywnych ocenach skutków wszystkich możliwych opcji”;
- „akty założycielskie powinny zawierać klauzulę wygaśnięcia lub przeglądową”;
- „żeby ocenić zarówno możliwość rozwiązania agencji, jak i ich połączenia, należy stosować wspólne i obiektywne kryteria:
- łączenie agencji powinno być brane pod uwagę w sytuacjach, gdy ich zadania się pokrywają, gdy można rozważyć efekt synergii lub gdy agencje zyskałyby na skuteczności po włączeniu do większej struktury;
- zamknięcie agencji mogłoby być wyjściem w sytuacji, gdy nie osiąga ona satysfakcjonujących wyników; jeżeli istnienie agencji jest ciągle najlepszym rozwiązaniem politycznym, wówczas należałoby ją jedynie reformować”.
W okresie od 2015 do 2019 r. dokonano przekształcenia rozporządzeń założycielskich 13 agencji, ale jedynie pięciu wnioskom towarzyszyła ocena skutków (w przypadku Urzędu BEREC, CEPOL, EASA, ENISA oraz ERA). We wszystkich tych pięciu przypadkach Rada ds. Kontroli Regulacyjnej ostatecznie wydała pozytywną opinię, zgłaszając jednak przy tym co najmniej jedno zastrzeżenie. Trzy inne wnioski sporządzono w oparciu o inną niedawno przeprowadzoną ocenę skutków lub ocenę adekwatności (ACER, EFCA i EFSA). W pięciu pozostałych przypadkach nie oparto się na żadnej ocenie skutków: w czterech zmiany uznano za przegląd techniczny (Cedefop, Eurofound, EU-OSHA oraz Eurojust), jeden natomiast został uznany za pilny (Frontex), co oznaczało, że zabrakło czasu na przeprowadzenie oceny skutków.
25W ostatnim czasie dokonano przekształcenia rozporządzeń założycielskich trzech agencji działających w obszarze kompetencji DG EMPL (Cedefop, Eurofound i EU-OSHA). We wszystkich tych przypadkach Komisja przedstawiła wnioski w sprawie przekształcenia, zanim otrzymała sprawozdanie końcowe ze wspólnej oceny agencji. Pomimo krytyki ze strony Parlamentu dotyczącej braku konkretnych propozycji, by połączyć lub zlokalizować w jednym miejscu agencje działające w powiązanych dziedzinach polityki, prawodawca przyjął przekształcone wersje aktów prawnych. Co więcej, w 2019 r. ustanowiono na mocy przepisów nową agencję (ELA).
26Na przestrzeni lat żadna z agencji nie została zamknięta ani połączona. Nie zmieniono też istotnie zakresu działań żadnej z nich. Wyjątkiem w tym względzie jest Europejska Agencja Odbudowy, którą utworzono w 1999 r. i która zakończyła działalność w 2008 r. W ostatniej dekadzie Komisja dwukrotnie zaproponowała połączenie agencji z myślą o zapewnieniu spójności działań, nie udało się jej jednak uzyskać zgody Parlamentu (zob. ramka 3). Sytuacja agencji UE jest przy tym diametralnie różna od sytuacji agencji wykonawczych Komisji. Jeżeli Komisja uzna, że funkcjonowanie agencji wykonawczej nie jest już dłużej uzasadnione w kontekście należytego zarządzania finansami, może podjąć decyzję o jej likwidacji. W przeszłości Komisja co jakiś czas przypisywała na nowo zadania poszczególnym agencjom wykonawczym. Do ostatniej takiej zmiany doszło w 2013 r.
Ramka 3
Parlament odrzucił wnioski Komisji, by włączyć Urząd BEREC do ENISA i połączyć CEPOL z Europolem
W ocenie skutków przeprowadzonej przez Komisję w 2007 r., która towarzyszyła wnioskowi w sprawie utworzenia Europejskiego Urzędu Łączności Elektronicznej (przekształconemu w 2009 r. w Urząd BEREC), zasugerowano połączenie ENISA z nowo tworzonym organem. Prawodawca tymczasem opowiedział się za utworzeniem nowego odrębnego podmiotu, istniejącego niezależnie od ENISA.
CEPOL zapewnia szkolenia stacjonarne i online dla funkcjonariuszy policji. Działalność tej agencji jest ściśle powiązana z działaniami Agencji Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Ścigania (Europol). W 2013 r. Komisja przedstawiła pakiet ustawodawczy poparty oceną skutków, w którym zaproponowała połączenie Europolu i CEPOL w celu zwiększenia wydajności. Parlament ten wniosek odrzucił.
Działalność poszczególnych agencji UE jest niekiedy oceniana w ramach szerszej oceny adekwatności obejmującej cały obszar polityki. W latach 2014–2019 Komisja przeprowadziła kilka ocen adekwatności w obszarach takich jak chemikalia, kontrola rybołówstwa i przepisy ogólne prawa żywnościowego. Działania te doprowadziły do ujednolicenia rozporządzenia założycielskiego EFCA oraz zmiany rozporządzenia założycielskiego EFSA.
28W ramach wspólnego podejścia stwierdzono, że każdą agencję UE należy co pięć lat poddać ocenie. Komisja ponosi odpowiedzialność za zorganizowanie oceny, przy czym w co drugiej ocenie należy zastosować klauzulę wygaśnięcia lub przeglądową.
29Rozporządzenia założycielskie szeregu agencji nie zostały jeszcze uzgodnione ze wspólnym podejściem (zob. rys. 6):
- w rozporządzeniach założycielskich dotyczących CPVO i CdT nie uwzględniono wymogu przeprowadzenia oceny, natomiast w ostatnich przekształceniach rozporządzeń dotyczących ACER, ERA, EUIPO i Europolu uwzględniono wymóg przeprowadzenia oceny po raz pierwszy odpowiednio w 2020 r. (ERA), 2021 r. (EUIPO), 2022 r. (Europol) i 2024 r. (ACER);
- w ramach wspólnego podejścia nałożono wymóg przeprowadzania oceny co pięć lat, tymczasem częstotliwość prowadzenia ocen waha się od trzech lat (SRB) do dziesięciu (EMA). W niektórych przypadkach (EIGE, EASO, FRA) częstotliwość ocen zależy od decyzji zarządu. Zarząd FRA zadecydował o przeprowadzaniu oceny co pięć lat, tymczasem zarząd EIGE podjął w 2019 r. decyzję o odroczeniu planowanej oceny o dwa lata i wykorzystaniu przewidzianych na nią środków do innych celów;
- niektóre agencje (EIGE oraz FRA) lub zarządy agencji (EASO, ECDC oraz EFCA) wciąż przeprowadzają własne oceny samodzielnie, a nie pod kierownictwem Komisji, jak zalecono w ramach wspólnego podejścia.
Rys. 6
Agencje i inne organy UE, w przypadku których nie przeprowadza się ocen zewnętrznych co pięć lat
Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.
W niektórych przypadkach planowaną zmianę zakresu zadań powierzonych agencji wykorzystuje się jako uzasadnienie do odroczenia oceny, ograniczenia jej zakresu czy po prostu zastąpienia jej oceną skutków przeprowadzoną przez Komisję. Przykładowo agencja EASA ograniczyła zakres oceny z 2018 r. do procesu planowania, argumentując, że zaproponowana przez Komisję zmiana rozporządzenia założycielskiego obejmowała ocenę skutków, choć w rozporządzeniu tym wskazano wyraźnie konieczność przeprowadzenia pełnej oceny.
31Z wyjątkiem przypadków agencji działających w obszarze kompetencji DG EMPL i europejskich organów nadzoru wyniki osiągane przez poszczególne agencje oceniane są indywidualnie. W sytuacji gdy wiele agencji prowadzi działania w tym samym obszarze polityki, alternatywnym rozwiązaniem byłoby przeprowadzenie przekrojowych ocen wyników (lub ocen adekwatności), tak aby ocenić spójność i odpowiedniość prowadzonych przez nie działań i wkładu, który wnoszą w realizację polityki. Takie podejście stosowane jest w Stanach Zjednoczonych i Australii (zob. załącznik V).
32W obszarze badań naukowych Komisja nigdy nie oceniła kompleksowo spójności działań prowadzonych przez EIT i agencje wykonawcze działające w ramach programu „Horyzont 2020”, które udzielają dotacji na badania. Agencje wykonawcze poddawane są ocenie odrębnie i częściej (co trzy lata).
Agencje narażone są na ryzyko, że nie zostaną im zapewnione wystarczające zasoby finansowe i kadrowe
33Odpowiednie zasoby kadrowe i finansowe są niezbędne każdemu podmiotowi, by mógł on osiągnąć wyznaczone cele. Większość agencji jest finansowana w głównej mierze z budżetu UE. Osiem agencji (EUIPO, CPVO, CdT, EMA, EASA, ECHA, ESMA oraz – od 2019 r. – ERA) są w całości lub w części finansowane z opłat, które pobierają za świadczone usługi. SRB jest całkowicie finansowana ze składek wnoszonych przez sektor, natomiast EUNB, EIOPA i ESMA są częściowo finansowane z wkładów finansowych wnoszonych przez właściwe organy krajowe. W ramce 4 wyjaśniono proces decyzyjny dotyczący rocznego budżetu i planu zatrudnienia poszczególnych agencji.
Ramka 4
Budżety i plany zatrudnienia agencji
- W przypadku wszystkich agencji, z wyjątkiem trzech agencji całkowicie samodzielnych finansowo (EUIPO, CPVO i SRB):
Dotacja Komisji na rzecz agencji stanowi część budżetu ogólnego UE i w związku z tym jest proponowana przez Komisję, a następnie zatwierdzana przez władzę budżetową (Parlament Europejski i Radę). Ponadto Komisja proponuje, a władza budżetowa (Parlament Europejski i Rada) zatwierdza plan zatrudnienia poszczególnych agencji na następny rok.
Dodatkowo zarząd każdej z agencji (lub równoważny organ) przyjmuje zarówno budżet (preliminarz wydatków i dochodów), jak i plan zatrudnienia agencji. - W przypadku trzech agencji całkowicie samodzielnych finansowo budżet i plan zatrudnienia są zatwierdzane przez zarząd (lub równoważny organ) lub komitet zajmujący się budżetem w danej agencji w oparciu o wniosek dyrektora wykonawczego lub przewodniczącego.
W ostatniej dekadzie prawodawca lub Komisja przekazali wielu agencjom dodatkowe zadania, wykorzystując do tego celu zróżnicowane narzędzia:
- zmianę odnośnych rozporządzeń założycielskich;
- przyjęcie nowych przepisów (np. w przypadku ACER, ECHA, EMA, eu-LISA, Frontex);
- podpisanie przez agencje umów z Komisją o gwarantowanym poziomie usług lub o delegowaniu zadań (EEA, Frontex, Europol, EASO itd.).
Trybunał stwierdził, że kiedy Komisja powierza agencjom nowe zadania, zazwyczaj proponuje im jedynie niewielkie zwiększenie zasobów kadrowych. Wyjątkami w tym względzie są Frontex i – w mniejszym stopniu – EASO, które działają w priorytetowych obszarach polityki. Ponadto w porozumieniu międzyinstytucjonalnym z 2013 r. wprowadzono mający ogólne zastosowanie wymóg redukcji zatrudnienia o 5% we wszystkich instytucjach, organach i agencjach UE w okresie pięciu lat. Ponieważ nowo utworzone agencje nie zostały objęte tym wymogiem, a istniejącym agencjom zezwolono na tworzenie dodatkowych stanowisk w celu realizowania nowych zadań, łączna liczba stanowisk w agencjach wzrosła pomimo wspomnianego wymogu o 13,7% w okresie od 2013 do 2017 r.6.
36Dochody większości agencji, które są częściowo samodzielne finansowo (EMA, EASA itp.), zazwyczaj rosną proporcjonalnie do obciążenia pracą, natomiast liczba pracowników jest kontrolowana przez Komisję i niekoniecznie zmienia się w analogiczny sposób. Przykładowo obciążenie pracą związane z opłatami wzrosło w przypadku EMA o 31% w latach 2014–2018, ale w tym samym okresie liczba pracowników spadła7. Przed szczególnymi wyzwaniami stoi agencja ECHA, ponieważ jej dochody nie mają stałego charakteru i trudno przewidzieć przyszłe wpływy z opłat.
37Nawet jeśli określone stanowiska były dostępne, szereg agencji napotykało problemy w zatrudnieniu i zatrzymaniu odpowiednich pracowników. Frontexowi przyznano w ostatnim czasie dużą liczbę nowych stanowisk, ale agencja napotykała trudności, by zatrudnić wszystkich niezbędnych pracowników, i odnotowała rekordowo wysoki odsetek wakatów w 2018 i 2019 r. EASO zawsze borykało się z trudnościami w pozyskaniu pracowników i odsetek wakatów w tej agencji stale utrzymuje się na wysokim poziomie. GSA ma trudności w znalezieniu pracowników z wymaganą specjalistyczną wiedzą techniczną. Niższe wynagrodzenia w niektórych państwach członkowskich stanowią szczególną przeszkodę w prowadzeniu rekrutacji.
38Ankieta przeprowadzona przez Trybunał wśród zainteresowanych stron wykazała, że istnieje jasne powiązanie między odpowiednimi zasobami i wynikami osiąganymi przez agencje. Niemal połowa respondentów nie zgodziła się ze stwierdzeniem „Agencja posiada wystarczające zasoby kadrowe”, choć Trybunał odnotował istotne różnice między poszczególnymi agencjami w tym względzie – ponad 75% zainteresowanych stron współpracujących z ACER i ENISA nie zgodziło się lub zdecydowanie nie zgodziło się z tym stwierdzeniem, podczas gdy wśród zainteresowanych stron związanych z SRB, EUIPO, Frontexem i EFCA odsetek ten nie przekroczył 25%. Wprawdzie większość respondentów uważa, że przeważająca część agencji z powodzeniem wypełnia powierzony im mandat, zdania były wyraźnie podzielone w odniesieniu do czterech agencji, w przypadku których Trybunał stwierdził niedostatki zasobów (ACER i ENISA) lub trudności w zatrudnieniu pracowników (EASO i Frontex) (szczegółowe informacje na temat wyników ankiety zamieszczono w załączniku III).
39Aby zaradzić brakowi dostatecznej liczby stanowisk lub ekspertów krajowych, agencje w coraz większym zakresie zlecają realizację podstawowych zadań podmiotom zewnętrznym z sektora prywatnego, w wyniku czego mogą stać się od tych podmiotów zależne. W 2018 r. w agencjach było zatrudnionych łącznie około 1 500 doradców i pracowników tymczasowych w dziedzinie informatyki. Naraża to agencje na ryzyko w przypadkach, gdy brak jest wystarczającej liczby wykwalifikowanych pracowników do nadzorowania pracy wykonawców zewnętrznych. Taka sytuacja występuje przykładowo w EASO, eu-LISA, EMA oraz GSA. Ponadto biorąc pod uwagę złożone ramy prawne regulujące korzystanie z usług pracowników zewnętrznych, które dodatkowo różnią się w pewnym stopniu między poszczególnymi państwami członkowskimi, istnieje ryzyko sporów sądowych i uszczerbku dla reputacji. Trybunał odnotował występowanie takiego ryzyka w przypadku Urzędu BEREC, CPVO, EASO, ESMA, EUIPO, EUNB, EIOPA, EIGE, EMCDDA oraz SRB8.
Ramka 5
Przykłady agencji, w których realizacja zadań o krytycznym znaczeniu zależy od wykonawców zewnętrznych
Agencja EASO w swojej działalności jest uzależniona od woli współpracy ze strony państw członkowskich i delegowania ekspertów krajowych. Ponieważ państwa udostępniły niewielką liczbę ekspertów krajowych, pracownicy tymczasowi stanowili w 2018 r. 43% całkowitej liczby ekspertów pracujących w Grecji. We Włoszech odsetek ten wyniósł 59%.
eu-LISA zleca niewielkiej liczbie wykonawców zewnętrznych większość prac dotyczących newralgicznych projektów w dziedzinie informatyki, które stanowią element podstawowej działalności agencji.
Parlament i Rada powierzyły EMA zadanie wykonania przepisów dwóch nowych rozporządzeń, co wymagało opracowania i wdrożenia dwóch ogólnoeuropejskich systemów informatycznych. Ze względu na niedostateczną liczbę ekspertów wewnętrznych agencja skorzystała z usług doradców, zrzekając się w ten sposób pełnej kontroli nad rozwojem i wdrożeniem projektu.
Po opublikowaniu zaproszenia do dialogu konkurencyjnego w 2016 r. GSA udzieliła zamówienia na zapewnienie funkcjonowania i usług systemu Galileo tej samej prywatnej spółce joint venture, która świadczyła te usługi od 2010 r. na podstawie umowy z Europejską Agencją Kosmiczną. Obecna umowa może obowiązywać aż do 2026 r.
W ostatnich latach zarządy niektórych agencji zwróciły uwagę na zagrożenia związane z niedostateczną ilością zasobów. Przykładowo w 2019 r. zarząd Europolu informował, że obecny szacowany roczny budżet wynoszący 123,7 mln euro na rok w okresie do 2027 r. „[…] jest niewystarczający, by Europol mógł w pełni realizować powierzone mu zadania, w szczególności w odniesieniu do koniecznych nowych rozwiązań w zakresie zarządzania informacjami i nieprzerwanego świadczenia wsparcia operacyjnego dobrej jakości na rzecz państw członkowskich”9. Inne przykłady obejmują ACER, EEA i EMA (zob. ramka 6).
Ramka 6
Niedostatki zasobów w ACER skutkują ograniczającą interpretacją mandatu tej agencji
W skonsolidowanym rocznym sprawozdaniu z działalności za 2018 r. ACER opublikował długi wykaz zadań, które zdjęto z listy priorytetów ze względu na niedostateczną liczbę pracowników. Agencja podkreśliła, że zatrudnia niewystarczającą liczbę pracowników zajmujących się nadzorem rynku, by móc prawidłowo wypełniać przyznany jej mandat (w szczególności w zakresie monitorowania rynku hurtowego w ramach REMIT).
Wyniki ankiety przeprowadzonej wśród zainteresowanych stron potwierdziły, że ACER ograniczył zakres nadzoru rynków energii.
Proces planowania rocznego trwa długo i nie jest przystosowany do gwałtownie zmieniających się warunków otoczenia
41Zgodnie z wytycznymi Komisji agencje sporządzają co roku jednolite dokumenty programowe, w których łączy się roczny program prac z trzyletnim programem kroczącym. Każdy taki dokument sporządzany jest pod nadzorem dyrektora wykonawczego agencji, a następnie przyjmowany przez zarząd, przy czym uwzględnia się uwagi przekazane przez Komisję. Ponadto wiele agencji sporządza strategiczne plany na dłuższe okresy (często pięcioletnie), zgodnie z wymogami zawartymi w rozporządzeniu podstawowym.
Ramka 7
Frontex boryka się systematycznie z problemem niskiego wskaźnika wykonania budżetu na operacje powrotowe
Ponad 10% budżetu Frontexu zarezerwowane jest na operacje powrotów migrantów (53,8 mln euro w 2018 r.). W okresie od 2016 do 2018 r. planowany budżet systematycznie przewyższał potrzeby. Liczba faktycznie zrealizowanych powrotów (200 000) stale odbiegała od liczby decyzji nakazujących powrót (500 000). Państwa członkowskie mają możliwość realizowania powrotów na szczeblu krajowym przy wsparciu finansowym ze środków Funduszu Azylu, Migracji i Integracji (FAMI), którym zarządza dyrekcja generalna związana z Frontexem, DG ds. Migracji i Spraw Wewnętrznych.
Różnica między łącznym pierwotnym budżetem Frontexu i faktycznymi wydatkami wyniosła 10,3% w 2016 r., 8,9% w 2017 r. i 11,3% w 2018 r.
Cykl planowania rocznego prowadzący do przyjęcia jednolitego dokumentu programowego trwa bardzo długo – pierwszą wersję sporządza się około 18 miesięcy przed rozpoczęciem danego okresu planowania. Planowanie budżetu i prowadzonych operacji z takim wyprzedzeniem stanowi szczególne wyzwanie dla agencji działających w bardzo zmiennym otoczeniu (np. EASO, Frontex i SRB) (ramka 7). Inne agencje z kolei (takie jak eu-LISA) napotykają podobne trudności w związku z brakiem pewności prawnej, w sytuacji gdy w nowych aktach prawnych powierza się im dodatkowe zadania (ramka 8). Niezależnie od powyższych szczególnych przypadków wszystkie agencje mogłyby skorzystać na skróceniu cyklu planowania.
Ramka 8
eu-LISA – studium przypadku dotyczące wyzwań, przed którymi staje nowo utworzona agencja
W 2011 r. utworzono agencję eu-LISA i powierzono jej zarządzanie operacyjne wielkoskalowymi systemami informatycznymi w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. W kolejnych latach eu-LISA powierzano pieczę nad coraz większą liczbą wielkoskalowych systemów informatycznych z myślą o wykorzystaniu synergii między różnymi systemami.
Ponieważ w przepisach przewidywane są krótkie terminy uruchomienia tych systemów, eu-LISA musi rozpoczynać przygotowania na długo przed przyjęciem przepisów. Jako że w wielu przypadkach przyjęcie przepisów się opóźnia, część środków została udostępniona nawet przed zakończeniem prac nad odpowiednią podstawą prawną. Ta sytuacja komplikuje proces planowania w eu-LISA, w szczególności ponieważ Komisja nakłada na wszystkie agencje wymóg przedstawienia wstępnych wersji jednolitych dokumentów programowych w styczniu roku poprzedzającego początek okresu planowania. Sprawia też, że konieczne jest stosowanie kreatywnych rozwiązań budżetowych.
W rocznych i wieloletnich cyklach planowania i cyklach budżetowych za punkt wyjścia przyjmuje się zazwyczaj zadania, budżet i zasoby określonej agencji z poprzedniego roku. Najczęściej roczne potrzeby i potencjalne oszczędności poddawano ponownej ocenie jedynie w ograniczonym zakresie. Agencje nie były zobowiązane do ponownego uzasadniania zasobów koniecznych do przeprowadzenia każdego z planowanych działań. Komisja oczekuje, że zastosowanie jednolitych dokumentów programowych zgodnie z nowym ramowym rozporządzeniem finansowym oraz powiązanym komunikatem Komisji z kwietnia 2020 r. pozwolą na dokonanie bardziej gruntownego przeglądu zmieniających się potrzeb. Dzięki temu powinien zostać zapewniony wkład w ocenę potrzeb (zwiększenie, zmniejszenie lub przekierowanie zasobów) w ramach przygotowań do opracowania następnych wieloletnich ram finansowych (WRF). Ponieważ zmiany te po części nastąpiły po zakończeniu prac kontrolnych Trybunału, a ponadto ich oddziaływanie najprawdopodobniej będzie widoczne dopiero od 2021 r., Trybunał nie ocenił, czy nowe ramy pozwoliły już poprawić i pogłębić ocenę rocznych potrzeb budżetowych agencji.
Potencjał agencji jako ośrodków wiedzy specjalistycznej i ośrodków tworzenia sieci kontaktów nie jest w pełni wykorzystany
Skład zarządów nie zawsze zapewnia sprawny przebieg procesu decyzyjnego
44Agencjami wykonawczymi kieruje stosunkowo niewielki komitet sterujący, w którym zazwyczaj zasiada pięciu członków reprezentujących dyrekcje generalne Komisji. W agencjach zdecentralizowanych i innych organach UE w zarządzie zasiada tymczasem wielu członków reprezentujących różne interesy: często są to członkowie reprezentujący na przykład państwa członkowskie, Komisję, społeczeństwo obywatelskie i określoną branżę. Bardziej złożona struktura zarządzania w tych agencjach ma pozwolić uzgodnić zróżnicowane interesy i znaleźć wspólne rozwiązanie na szczeblu unijnym. W tym kontekście agencje mogą działać jako ośrodki wiedzy specjalistycznej i tworzenia sieci kontaktów.
45Zarząd jest najwyższym wewnętrznym organem zarządczym agencji (choć w poszczególnych agencjach sama nazwa tego organu może brzmieć inaczej – „rada organów nadzoru”, „komitet administracyjny” itd.). Pełni on funkcję nadzorczą i odpowiada ogólnie za kwestie strategiczne, budżetowe i dotyczące planowania oraz za mianowanie dyrektora wykonawczego i monitorowanie wyników osiąganych przez agencję.
46Państwa członkowskie mogą istotnie wpływać na strategię i działania danej agencji dzięki większości w zarządzie. W szczególności jeśli ze względu na konieczność operacyjną i polityczną państwa członkowskie muszą podjąć ścisłą współpracę w określonych obszarach o newralgicznym znaczeniu politycznym, Rada może być skłonna, by przekazać dane kompetencje agencji UE, a nie Komisji. Członkowie reprezentujący państwa członkowskie w zarządzie agencji nie mają mandatu, by podejmować zobowiązania w imieniu własnego rządu, w związku z czym nie mogą zagwarantować współpracy ze strony swojego państwa członkowskiego w realizacji decyzji podjętych przez agencje (zob. również pkt 71–74).
47W zarządach większej części agencji zasiadają po jednym członku na państwo członkowskie oraz jeden lub większa liczba członków z Komisji. W niektórych zarządach zasiada również członek z prawem głosu mianowany przez Parlament. Dotyczy to agencji: ACER, ECDC, ECHA, EEA, EMA, EMCDDA i EUIPO.
48Większość zarządów agencji liczy zatem od 30 do 35 członków, jak przedstawiono na rys. 7. Agencje działające w obszarze kompetencji DG EMPL (Cedefop, Eurofound i EU-OSHA) mają strukturę „trójstronną” – każde państwo członkowskie wysyła jednego przedstawiciela organizacji pracodawców, jednego przedstawiciela organizacji pracowników oraz jednego urzędnika rządowego. Zarządy tych agencji oraz zarząd CdT liczą do 90 członków, co utrudnia proces podejmowania decyzji i generuje istotne koszty administracyjne. W zarządach EIGE, EIT oraz (do 2021 r.) EFSA zasiada mniejsza liczba członków. Stopień zaangażowania poszczególnych członków zarządów w większości agencji nie jest jednakowy.
Rys. 7
Członkowie zarządów z prawem głosu
Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.
Jak zwrócono uwagę we wcześniejszych sprawozdaniach specjalnych Trybunału10, wprawdzie skład zarządów sprawia, że uwzględnione zostają krajowe punkty widzenia, lecz może jednocześnie utrudniać przyjęcie ogólnounijnej perspektywy przy podejmowaniu decyzji w agencjach (ramka 9). W praktyce wpływ Komisji wykracza jednak daleko poza przysługujące jej prawa głosu, ponieważ odpowiada ona za przedstawienie projektu budżetu i planu zatrudnienia we wszystkich agencjach, z wyjątkiem tych w pełni finansowanych z pobieranych opłat.
Ramka 9
Rada Organów Nadzoru EUNB, EIOPA i ESMA
Najwyższym organem decyzyjnym dla trzech europejskich organów nadzoru jest Rada Organów Nadzoru. W skład Rady wchodzą osoby kierujące właściwymi organami krajowymi sprawującymi nadzór nad instytucjami finansowymi w poszczególnych państwach członkowskich oraz po jednym przedstawicielu bez prawa głosu z EBC (w przypadku EUNB), dwóch pozostałych europejskich organów nadzoru, Komisji oraz ERRS.
Ten skład ma sprzyjać współpracy między europejskimi i krajowymi organami nadzorczymi. Z tego względu wydaje się odpowiedni w przypadku zadań europejskich organów nadzoru dotyczących opracowywania regulacji, ale mniej adekwatny, jeśli chodzi o rolę nadzorczą. Ponadto europejskie organy nadzoru mają obowiązek zapewnić spójne stosowanie prawnie wiążących unijnych aktów prawnych i w razie potrzeby wszcząć postępowanie w sprawie naruszenia prawa Unii (zgodnie z art. 17 rozporządzenia w sprawie EUNB). Mechanizm ten jest w praktyce bardzo rzadko wykorzystywany, ponieważ krajowe organy nadzoru niechętnie nakładają kary na partnerskie podmioty z innych państw. Kilku respondentów, którzy odpowiedzieli na ankietę Trybunału, zwróciło uwagę, że wyrazem nieskuteczności postępowań w sprawie naruszenia prawa Unii było nieprzyjęcie przez EUNB zalecenia w głośnej sprawie prania pieniędzy w Danii i Estonii.
Władze budżetowe rozliczają agencje z kwestii finansowych i dotyczących przestrzegania przepisów, mniejsze znaczenie natomiast przywiązuje się do osiąganych wyników
50Unijna władza budżetowa (Parlament i Rada) jest odpowiedzialna za udzielenie większości agencji rocznego absolutorium po otrzymaniu ich sprawozdania finansowego. Zwyczajowo skupia się ona na kwestiach finansowych i dotyczących przestrzegania przepisów, a jedynie w ograniczonym zakresie zajmuje się wynikami osiąganymi przez agencje.
51Właściwe komisje Parlamentu zajmujące się polityką sektorową sprawują nadzór nad działalnością agencji na ogólnym poziomie, zazwyczaj w drodze wysłuchań dyrektorów wykonawczych i debat na temat sprawozdań rocznych składanych przez agencje. Komisje przesyłają również krótkie opinie do Komisji Kontroli Budżetowej stanowiące wkład w procedurę udzielania absolutorium, niemniej faktyczny proces gromadzenia i analizy informacji na temat wyników ma bardzo ograniczony zakres i dotyczy jedynie wybranych agencji.
52Rada i grupy robocze działające w obrębie Rady z wyników agencji rozliczają głównie dyrekcje generalne współpracujące z daną agencją.
Rys. 8
Główne podmioty i kluczowe dokumenty w ramach rocznego cyklu uzyskiwania wyników
Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.
Jeszcze bardziej ograniczona jest kontrola publiczna nad agencjami, które są w pełni samodzielne finansowo (EUIPO, CPVO oraz SRB, która zarządza ponadto jednolitym funduszem ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, na rzecz którego przekazano wkłady w wysokości 7,8 mld euro, co zwiększyło wartość łącznych aktywów funduszu do 33 mld euro na koniec 2019 r.). Choć realizują one publiczny mandat powierzony im na mocy przepisów unijnych, agencje te odpowiadają głównie przed własnymi członkami11, którzy udzielają im corocznego absolutorium, i jedynie nieformalnie przed Parlamentem Europejskim. Ponadto w szczególności EUIPO było w stanie zgromadzić duże nadwyżki, ponieważ dochody tej agencji z opłat i należności często przekraczały ponoszone wydatki. Trybunał omówił te kwestie w opiniach, które wydał w 2019 r. w sprawie rozporządzeń finansowych odnoszących się do CPVO i EUIPO12. W innych jurysdykcjach zastosowano inne rozwiązania niż w UE (zob. rys. 8). Przykładowo w Stanach Zjednoczonych Kongres udziela absolutorium wszystkim amerykańskim agencjom, które są samodzielne finansowo.
Agencje przekazują więcej informacji na temat kwestii dotyczących wyników, ale nie mierzy się precyzyjnie wkładu ich działań w realizowanie unijnej polityki i unijną współpracę ani nie przekazuje się obywatelom informacji na ten temat
Agencje regularnie przedstawiają informacje na temat wyników, ale nie zawsze są one istotne
54Zainteresowane strony związane z agencją potrzebują zarówno ilościowych, jak i jakościowych informacji na temat wyników. Informacje takie są udostępniane za pośrednictwem skonsolidowanych rocznych sprawozdań z działalności oraz innych dokumentów. Obok sprawozdań rocznych wiele agencji (np. EUIPO, ETF, EFSA) publikuje częściej cykliczne informacje w formie zestawień wyników, sprawozdań kwartalnych itd. Niektóre z tych publikacji są przeznaczone wyłącznie do użytku wewnętrznego, inne jednak są ogólnodostępne.
55W większości agencji wprowadzono budżetowanie zadaniowe, co oznacza, że zasoby lub koszty przydziela się w oparciu o określone zadania. W pewnej liczbie agencji (EASA, ESMA, ETF, EUIPO, eu-LISA) poczyniono istotne postępy w przechodzeniu na zarządzanie zadaniowe, zakładające regularne aktualizowanie tabel, w których zestawia się informacje budżetowe i dotyczące wyników (zob. załącznik VI). Jedynie agencje EASA i ESMA w pełni obliczyły koszt świadczonych usług, aby uzasadnić nałożone opłaty, natomiast opłaty nakładane przez inne agencje są ustanowione w odnośnych rozporządzeniach.
56Ponadto agencje mierzą uzyskane wyniki za pośrednictwem kluczowych wskaźników efektywności. W 2015 r. Komisja wydała wytyczne w sprawie tych wskaźników dla dyrektorów agencji13. Wskaźniki wykorzystywane w praktyce odnoszą się głównie do realizacji rocznego planu prac agencji oraz wykonania budżetu, a także zarządzania zasobami kadrowymi, jednak zazwyczaj nie pozwalają ocenić rezultatów osiąganych przez agencję ani wydajności i skuteczności agencji w realizowaniu powierzonego jej mandatu.
57Większość agencji określiła ponadto cele operacyjne i powiązane z nimi wskaźniki wykonania i wartości docelowe. Większa część tych wskaźników służy do pomiaru produktów, a nie rezultatów lub oddziaływania. Szereg agencji (EASO, EMSA, EFSA, Frontex itd.) przekazuje informacje na temat ponad 100 wskaźników, przy czym wiele z nich ma bardzo specjalistyczny i szczegółowy charakter i nie pozwala uzyskać informacji na temat ogólnych wyników. W wielu przypadkach powiązanie tych wskaźników z celami strategicznymi nie zostało jasno określone w jednolitym dokumencie programowym lub w skonsolidowanym sprawozdaniu rocznym z działalności.
58Szereg agencji w większym stopniu ukierunkowanych na działalność operacyjną opracowało bardziej użyteczne wskaźniki, które pozwalają zmierzyć wkład tych agencji w realizację unijnych strategii politycznych. Przykładowo eu-LISA stosuje wskaźniki rezultatu dotyczące dostępności i czasu reakcji wielkoskalowych systemów informatycznych, za które odpowiada. EASA należy do jednej z bardzo niewielu agencji posiadających czytelny wskaźnik oddziaływania: liczbę ofiar śmiertelnych wypadków lotniczych w UE. EUIPO opracowało wskaźniki pozwalające ocenić terminowość, jakość i dostępność świadczonych przez agencję usług.
59Dokonywanie porównań między poszczególnymi latami często nastręcza trudności, ponieważ wskaźniki mogą zmieniać się z roku na rok. W niewielu skonsolidowanych rocznych sprawozdaniach z działalności podawane są rezultaty z poprzednich lat. W najlepszym wypadku uzyskane produkty porównuje się z wartością docelową ustanowioną przez samą agencję w jednolitym dokumencie programowym.
60Ponieważ działania prowadzone przez agencje są tak zróżnicowane, nie sposób porównać osiągniętych przez nie wyników i kluczowych wskaźników efektywności. Bardzo trudne jest porównanie odmiennych agencji, jeśli chodzi o wydajność. W żadnym ze sprawozdań agencji nie zawarto porównania z podobnymi organami krajowymi lub międzynarodowymi.
61W przeglądzie z 2019 r.14 Trybunał stwierdził, że niektóre agencje gromadzą również informacje na temat zrównoważonego rozwoju, ale są one często fragmentaryczne i niekompletne. Sprawozdawczość w zakresie zrównoważonego rozwoju polega na pomiarze wyników organizacji w dążeniu do osiągnięcia celu w zakresie zrównoważonego rozwoju, na informowaniu o tych wynikach i ponoszeniu za nie odpowiedzialności przed zainteresowanymi stronami wewnątrz i na zewnątrz organizacji. Trybunał ustalił, że jedynie jedna agencja, EUIPO, publikuje sprawozdania tego rodzaju.
Wiedza na temat wkładu działań agencji w realizację polityki i współpracę jest ograniczona, podobnie jak informacje w mediach na ten temat
62Agencje UE wpływają w istotny sposób na politykę i proces podejmowania decyzji w obszarach o kluczowym znaczeniu dla codziennego życia obywateli UE. Mogą również odgrywać rolę liderów w reagowaniu na sytuacje kryzysowe i radzeniu sobie z długoterminowymi wyzwaniami społecznymi. Oprócz tego, że agencje same przekazują niewiele informacji na temat wyników, doniesienia na temat wkładu agencji publikowane w mediach – zarówno negatywne, jak i pozytywne – są również ograniczone. Bardzo niewielka liczba artykułów prasowych uwzględnionych w przeprowadzonej przez Trybunał analizie danych zawierała jakiekolwiek informacje jakościowe na temat wkładu agencji w realizowanie unijnej polityki i współpracę unijną lub na temat udziału tych agencji w procesie podejmowania decyzji w imieniu państw członkowskich, określonych branż i obywateli.
63W okresie od stycznia 2018 r. do lipca 2019 r. głównymi agencjami wzmiankowanymi w serwisach informacyjnych były Europol i Frontex – pojawiły się one w ponad 40% artykułów ujętych w analizie (rys. 9). Kolejnymi agencjami pod względem częstotliwości wzmiankowania były EFSA, EASA, EMA oraz ECDC. Te sześć agencji łącznie zostało wspomniane w dwóch trzecich przeanalizowanych artykułów. Zajmują się one kwestiami związanymi z szeroko rozumianym bezpieczeństwem, które wzbudzają największe zainteresowanie opinii publicznej. Niektóre agencje (np. EMA) były wzmiankowane mniej więcej z jednakową częstotliwością przez cały okres, podczas gdy medialne doniesienia o innych skupiały się w czasie i były powiązane z konkretnymi incydentami lub wydarzeniami (zob. rys. 3 oraz rys. 4 w załączniku IV). Przykładowo w wyniku katastrof lotniczych samolotów Boeing 737 MAX gwałtownie zwiększyła się obecność w mediach agencji EASA, kontrowersje związane z glifosatem sprawiły, że częściej wspominano EFSA, a po wyroku dotyczącym znaku towarowego Adidas wzrosło zainteresowanie EUIPO.
Rys. 9
Artykuły prasowe dotyczące poszczególnych agencji i innych organów UE
Źródło: informacje skompilowane przez Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie zagregowanych danych pochodzących z EMM, okres od stycznia 2018 r. do lipca 2019 r.
Spośród wszystkich agencji największą liczbę artykułów informacyjnych na temat własnych działań opublikowało ECDC. Następnymi w kolejności agencjami były EMA i EMSA. Zadania tych trzech agencji obejmują rozpowszechnianie informacji na temat bezpieczeństwa i zdrowia publicznego. Większa część pozostałych agencji rzadko pojawiała się w serwisach informacyjnych, nawet jeśli działania informacyjne stanowią część powierzonych im zadań. W odróżnieniu od agencji zajmujących się bezpieczeństwem i ochroną granic (Frontex, Europol) EASO – które wspiera państwa członkowskie w zakresie azylu – jest w mniejszym stopniu obecne w artykułach prasowych objętych monitorowaniem przez EMM.
Współpraca między agencjami i innymi krajowymi, unijnymi i międzynarodowymi organami co do zasady przebiega sprawnie, choć odnotowano pewne wyjątki
Wyniki ankiety wskazują, że niektóre agencje powinny usprawnić współpracę
65Większość (80%) zainteresowanych stron, które wzięły udział w ankiecie Trybunału, uznaje, że współpraca między agencjami i partnerskimi podmiotami na szczeblu krajowym, unijnym lub międzynarodowym ogólnie przebiega sprawnie. Między poszczególnymi agencjami występują jednak wyraźne różnice. Jedna trzecia respondentów jest zdania, że konieczna jest istotna poprawa, na przykład jeśli chodzi o wspomniane niżej relacje agencji z określonymi kategoriami podmiotów partnerskich:
- relacje ENISA oraz GSA z państwami członkowskimi, innymi agencjami i na scenie międzynarodowej;
- relacje ERA z Komisją i państwami członkowskimi;
- relacje EMA z Komisją;
- relacje EASA z państwami członkowskimi.
Agencje współpracują ściśle z powiązanymi z nimi dyrekcjami generalnymi Komisji, ale są w niewielkim stopniu zaangażowane w negocjacje budżetowe i zmiany przepisów prawnych
66Większość agencji nie ma uprawnień do podejmowania decyzji (zob. ramka 10), ale niektóre z nich (ECDC, ECHA, EFSA, EMA oraz ERA) opracowują opinie naukowe, które stają się podstawą decyzji wydawanych przez Komisję. Niewielka liczba agencji (np. ACER, CPVO, EASA, EUIPO i – w niektórych obszarach – ECHA) ma uprawnienia do samodzielnego podejmowania decyzji.
Ramka 10
Doktryna Meroni i przekazanie uprawnień agencjom
Orzecznictwo w sprawie Meroni15 ogranicza przekazywanie przez Unię uprawnień agencjom UE do jasno określonych uprawnień wykonawczych, które muszą podlegać pełnemu nadzorowi ze strony organu przekazującego uprawnienia. Ponadto przekazanie uprawnień musi odbyć się w drodze wyraźnej decyzji i być konieczne do realizowania zadań określonych na mocy Traktatów. Nie może obejmować natomiast uprawnień dyskrecjonalnych w zakresie, który pozwoliłby na prowadzenie rzeczywistej polityki gospodarczej i zakładałby szeroką swobodę uznania, co wiązałoby się z faktycznym przeniesieniem odpowiedzialności.
Większość agencji nie posiada dyskrecjonalnych uprawnień do podejmowania decyzji. Przykładowo agencje działające w obszarze zdrowia (takie jak EMA i EFSA) dokonują oceny ryzyka, ale za zarządzanie ryzykiem odpowiada Komisja, która zazwyczaj podejmuje formalne decyzje zatwierdzające.
W ostatnich latach doktryna Meroni została doprecyzowana, co pozwoliło na przekazanie pewnych ściśle wyodrębnionych uprawnień regulacyjnych lub interwencyjnych, które mogą zostać poddane kontroli sądowej. Niektóre agencje, którym powierzono zadanie regulowania jednolitego rynku, takie jak EASA, EUIPO i ESMA, posiadają uprawnienia do podejmowania określonych decyzji na podstawie ocen i kryteriów technicznych (określonych w aktach ustawodawczych, delegowanych i regulacyjnych) bez konieczności oczekiwania na formalne zatwierdzenie ze strony Komisji16.
Komisja sprawuje nadzór nad działalnością agencji za pośrednictwem przedstawicieli zasiadających w zarządach, a także angażując się w cykl programowania i planowania (wydaje oficjalne opinie w sprawie wstępnych wersji jednolitych dokumentów programowych) oraz utrzymując częste, bardziej systematyczne kontakty między dyrekcjami generalnymi i odnośnymi agencjami. Zgodnie z obowiązującymi przepisami Służba Audytu Wewnętrznego Komisji pełni funkcję audytora wewnętrznego dla wszystkich agencji, z wyjątkiem agencji samodzielnych finansowo17. Służba ta dokonuje audytu określonych zagadnień istotnych dla poszczególnych agencji, opierając się przy tym na indywidualnych wieloletnich planach audytu sporządzonych na podstawie analizy ryzyka, i przekazuje informacje sprawozdawcze odpowiednim dyrektorom wykonawczym i zarządom.
68Ogólnie rzecz biorąc, agencje są w ograniczonym stopniu zaangażowane w zmianę własnych rozporządzeń założycielskich i innych aktów prawnych kluczowych dla obszaru, w którym prowadzą działalność. W konsekwencji Komisja nie zawsze wykorzystuje w optymalny sposób wiedzę agencji przy sporządzaniu nowych wniosków ustawodawczych.
69Za negocjacje z DG ds. Budżetu dotyczące planów zatrudnienia i finansowania z budżetu UE poszczególnych agencji odpowiadają właściwe dyrekcje generalne. Następnie ustalenia te zostają uwzględnione w projekcie budżetu Komisji przedkładanym Parlamentowi i Radzie. Agencje zazwyczaj nie mają bezpośredniego kontaktu z DG ds. Budżetu i otrzymują jedynie skąpe informacje na temat postępów w negocjacjach budżetowych, co może utrudniać planowanie operacyjne.
70Niektóre agencje cierpią na chroniczny niedostatek zasobów, inne natomiast nie są w stanie spożytkować przyznanego budżetu w ramach rocznego cyklu programowania. Przykładowo Frontex począwszy od 2017 r. zaczął otrzymywać znaczne dodatkowe zasoby zgodnie z osiągniętym porozumieniem politycznym. Kontrolerzy Trybunału nie znaleźli dowodów wskazujących, w jaki sposób określono dodatkowe potrzeby Frontexu w zakresie środków budżetowych i kadr. W przypadku EU-OSHA Trybunał już wcześniej zwracał uwagę na tendencję do systematycznego przenoszenia znacznej części środków budżetowych z jednego roku budżetowego na kolejny18. Odnotowuje jednocześnie, że wskaźnik anulowania przeniesionych środków był do tej pory niski w przypadku tej agencji. Ogólnie rzecz biorąc, duże kwoty przeniesionych środków pociągają jednak za sobą ryzyko dla należytego zarządzania dostępnymi zasobami.
Współpraca z państwami członkowskimi ma zasadnicze znaczenie, ale nie zawsze przebiega bezproblemowo
71Państwa członkowskie odgrywają aktywną rolę we wdrażaniu programów prac większości agencji. Przykładowo:
- Frontex, EASO i eu-LISA zapewniają aktywnie wsparcie na rzecz państw członkowskich, do których w pierwszej kolejności trafiają migranci i osoby ubiegające się o azyl usiłujące wjechać na terytorium UE.
- eu-LISA obsługuje centralny element wielu wielkoskalowych systemów informatycznych w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, które z kolei są połączone z systemami krajowymi19.
- Wiele agencji, takich jak EEA, EFSA, EMCDDA, EUIPO oraz EU-OSHA, współpracuje ściśle z unijnymi sieciami ekspertów lub krajowymi punktami kontaktowymi/centralnymi, które wspierają realizowanie programów prac tych agencji.
- Wiele agencji (np. CPVO, ECHA – zob. ramka 11 – EMA, EFSA i – w mniejszym stopniu – EASA) realizuje powierzone im zadania naukowe we współpracy z państwami członkowskimi.
Ramka 11
Po ponad dziesięciu latach istnienia ECHA wciąż prowadzi działalność w kontekście ograniczonych uprawnień
W swojej działalności agencja ECHA musiała stawić czoła licznym wyzwaniom, jeśli chodzi o realizowanie mandatu polegającego na promowaniu stosowania bezpiecznych substancji chemicznych.
- System rejestracji opiera się na wnioskach składanych przez podmioty z branży (zob. ramka 14).
- Przez pierwsze dziesięć lat funkcjonowania (2008–2017) ECHA przyznawała pierwszeństwo rejestracji przed analizą danych dotyczących deklarowanych substancji chemicznych. Ponieważ wiele substancji nie zostało jeszcze szczegółowo przeanalizowanych, wciąż nie jest jasne, czy są one szkodliwe. W planie strategicznym ECHA na lata 2019–2023 zaproponowano nowe i bardziej ambitne podejście do identyfikowania substancji, które należałoby objąć regulacjami.
- W niedawno wydanym wyroku20 Sąd TSUE unieważnił decyzję Komisji dopuszczającą stosowanie pewnej substancji, podjętą na podstawie opinii komitetów naukowych ECHA, wskazując w uzasadnieniu, że w niewystarczającym stopniu przeanalizowano mniej szkodliwe substancje alternatywne.
- Państwa członkowskie posiadają wyłączne kompetencje w zakresie egzekwowania od przedsiębiorstw obowiązku rejestrowania chemikaliów w ECHA zgodnie z rozporządzeniem REACH, agencja odgrywa w tym względzie jedynie rolę koordynatora.
- Rok za rokiem ECHA nie udaje się osiągnąć założonych wartości docelowych dotyczących wydawania opinii w sprawie zatwierdzania substancji czynnych w produktach biobójczych, ponieważ państwa członkowskie opóźniają udostępnianie krajowych sprawozdań z oceny ryzyka.
- Ramy finansowe i administracyjne regulujące działalność ECHA są bardziej złożone niż w przypadku innych agencji, ponieważ ECHA posiada trzy odrębne budżety (i plany zatrudnienia) w ramach trzech różnych rozporządzeń, przy czym każde z nich wiąże się ze współpracą z inną dyrekcją generalną Komisji. Ta sytuacja jeszcze bardziej ogranicza swobodę ECHA, jeśli chodzi o zarządzanie zmiennym obciążeniem pracą.
Powierzając określone obowiązki agencji UE, państwa członkowskie zachowują niemal pełną kontrolę nad procesem decyzyjnym, a jednocześnie zacieśniają współpracę na szczeblu europejskim (zob. ramka 12). W związku z tym w wielu obszarach agencje odgrywają bardziej pośrednią rolę koordynatora, pozostawiając w gestii państw członkowskich istotne uprawnienia dyskrecjonalne.
Ramka 12
Kontrola granic i udzielanie azylu – dwie odmienne historie21
Frontex i EASO są w swojej działalności uzależnione w dużym stopniu od zapewnienia zasobów kadrowych (a w przypadku Frontexu również technicznych) przez państwa członkowskie. Obie agencje mają trudności, by zasoby te uzyskać, ale wydaje się, że Frontex stosunkowo lepiej radzi sobie z tym zadaniem.
Jak zwrócił uwagę Trybunał w sprawozdaniu specjalnym nr 6/2017 pt. „Podejście »Hotspot« – unijna odpowiedź na kryzys uchodźczy”, EASO potrzebuje do prowadzenia działalności pracowników z państw członkowskich22 (głównie ekspertów ds. azylu i tłumaczy ustnych) oraz pracowników kontraktowych, tak aby móc wypełniać newralgiczną podstawową funkcję zapewniania wsparcia państwom członkowskim. Zasadniczą przeszkodą dla sprawnej działalności jest bardzo krótki okres oddelegowania ekspertów z państw członkowskich (sześć do ośmiu tygodni). W 2018 r. EASO zarządzało dwiema dużymi operacjami wsparcia (w Grecji i we Włoszech), w których udział brało 478 ekspertów z państw członkowskich i krajów stowarzyszonych oraz 464 pracowników kontraktowych.
W reakcji na niespodziewane zwiększenie przepływów migracyjnych w 2015 r. Komisja przedstawiła wniosek dotyczący zmiany rozporządzeń w sprawie EASO i Frontexu, tak aby zwiększyć wsparcie na rzecz państw członkowskich, do których w pierwszej kolejności trafiają migranci, oraz usprawnić koordynację działań w tym obszarze. Pakiet legislacyjny dotyczący Frontexu udało się przyjąć po upływie mniej niż roku (kolejny pakiet, ponownie rozszerzający zakres obowiązków Frontexu, został przyjęty w 2019 r.), ale wciąż nie osiągnięto porozumienia w sprawie wniosku Komisji dotyczącego utworzenia unijnego organu w dziedzinie azylu.
W niektórych obszarach organy państw członkowskich równolegle pełnią te same funkcje co agencje. Przykładowo przedsiębiorstwa mogą wybierać między wnioskowaniem o ochronę znaku towarowego lub wzoru przemysłowego w urzędach krajowych (jeśli ubiegają się jedynie o ochronę krajową) lub w EUIPO (w przypadku wnioskowania o ochronę ogólnounijną). Jeśli chodzi o zdrowie publiczne, organy państw członkowskich mogą przeprowadzać własne oceny ryzyka w obszarach działalności określonych agencji (zapobiegania i zwalczania chorób w przypadku ECDC, bezpieczeństwa żywności w przypadku EFSA), przy czym nie mają obowiązku koordynować tych działań z agencjami. Wprowadzono przepisy, które mają ograniczyć to ryzyko dzięki mechanizmom wymiany informacji.
74W przypadkach gdy państwa członkowskie prowadzą w Radzie debaty, w których wykorzystuje się wiedzę specjalistyczną agencji, same agencje zazwyczaj w tych debatach nie uczestniczą, ale są reprezentowane przez Komisję.
Potencjał w zakresie zacieśnienia współpracy między agencjami działającymi w tym samym obszarze polityki
75Szereg agencji prowadzi działalność w tym samym obszarze polityki. Trybunał wykrył częściowe nakładanie się na siebie mandatów lub działań w przypadku następujących agencji:
- EIGE i FRA (które prowadzą działalność w zakresie praw kobiet);
- EASO i Frontex (które udostępniają usługi mediatorów kulturowych w celu wspierania państw członkowskich borykających się z napływem dużej liczby migrantów);
- agencje działające w obszarze kompetencji DG EMPL (Cedefop, Eurofound, EU-OSHA oraz ELA).
Współpraca między agencjami jest szczególnie ścisła w obszarze migracji. EASO, Frontex, Europol oraz FRA realizują wspólnie prace w hotspotach we Włoszech i w Grecji. Jeśli chodzi o dziedzinę wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych (WSiSW), organizowane są regularne spotkania między dziewięcioma agencjami (CEPOL, EASO, Frontex, EIGE, EMCDDA, eu-LISA, Eurojust, Europol oraz FRA) i dwiema odnośnymi dyrekcjami generalnymi (DG. ds. Migracji i Spraw Wewnętrznych oraz DG ds. Sprawiedliwości i Konsumentów) w ramach sieci agencji unijnych ds. WSiSW. Dwie inne agencje, EFCA i EMSA, współpracują z Frontexem w kwestiach dotyczących straży przybrzeżnej. DG ds. Zdrowia i Bezpieczeństwa Żywności organizuje regularne spotkania wielostronne z udziałem agencji od 2019 r. Zgodnie z przepisami odnośnych rozporządzeń założycielskich EUNB, EIOPA i ESMA współpracują ze Wspólnym Komitetem Europejskich Urzędów Nadzoru. W innych obszarach współpraca między agencjami ma charakter bardziej doraźny.
77Współpracy między agencjami często nadaje się formalny charakter za pośrednictwem dwustronnych porozumień roboczych lub protokołów ustaleń (zob. ramka 13). Współpracę może również ułatwiać zasiadanie w zarządzie przedstawicieli innych agencji (często występują oni w charakterze obserwatorów). Przykładowo każdemu z trzech europejskich organów nadzorczych przysługuje miejsce w zarządzie dwóch pozostałych organów nadzorczych, choć nie zawsze korzystają one z możliwości uczestniczenia w posiedzeniach. W przypadku EUIPO i CPVO przedstawiciele jednej agencji zasiadają w zarządzie drugiej w charakterze obserwatorów. Centrum Tłumaczeń zawarło porozumienie z wszystkimi agencjami UE, wspólnymi przedsięwzięciami i instytucjami UE, które uprawnia te podmioty do posiadania reprezentacji w zarządzie Centrum.
Ramka 13
ECHA i EFSA – podobne zadania, lecz niewystarczający zakres współpracy
W swojej działalności ECHA i EFSA często zajmują się tymi samymi substancjami, ale wymiana informacji między tymi dwoma agencjami ma ograniczony zakres. Systemy wykorzystywane przez przedsiębiorstwa do rejestrowania substancji chemicznych w ECHA i przekazywania informacji drogą elektroniczną nie są powiązane ani połączone z systemami stosowanymi przez EFSA.
W przypadku EFSA procedury składania wniosków oraz wymagane informacje ogromnie się różnią w zależności od przypadku. Dla każdego obszaru obowiązują szczegółowe zasady sporządzania wniosków. EFSA opracowała wytyczne, które mają pomóc w składaniu wniosków, ale współpraca z ECHA w tym względzie jest ograniczona.
W 2017 r. obie agencje podpisały nowy protokół ustaleń (który zastąpił wcześniejsze porozumienie z 2009 r.) w sprawie zawiązania ściślejszej współpracy.
Ponadto agencje współpracują ściśle za pośrednictwem sieci agencji UE, którą ustanowiono z myślą o zwiększeniu widoczności ich działań oraz w celu rozpoznania i wspierania ewentualnych rozwiązań zwiększających wydajność. Priorytety działań sieci są uzgadniane przez agencje w ramach pięcioletniej strategii i rocznych programów prac. Jednym z istotnych zadań powierzonych sieci jest zapewnianie skutecznej komunikacji między agencjami i zainteresowanymi podmiotami, przede wszystkim instytucjami unijnymi. Dziewięć podsieci pozwala nadać kierunek działaniom i współpracy członków sieci, dzięki czemu udaje się uzyskać wymierne produkty z korzyścią dla UE i obywateli Unii. Sieć agencji UE nie ma jednak uprawnień organu wykonawczego, nie wszystkie agencje uczestniczą we wszystkich podsieciach, a współpraca koncentruje się w dużej mierze na kwestiach administracyjnych, a nie operacyjnych.
79W przypadku jednej agencji, Centrum Tłumaczeń dla Organów Unii Europejskiej (CdT) zajmującego się tłumaczeniem pisemnym, współpraca między agencjami uzasadnia samo jej istnienie. Nie wszystkie agencje zostały jednak zobowiązane w rozporządzeniach założycielskich do korzystania z usług CdT. Istnieją też pewne niejasności co do kategorii usług, w przypadku których inne agencje muszą lub mogą skorzystać ze świadczeń CdT. Jedna z agencji opracowała nawet własny system pozwalający na wewnętrzną obsługę językową (pamięci tłumaczeniowe), inne natomiast mogą korzystać z usług tłumaczenia pisemnego świadczonych przez prywatne podmioty zewnętrzne. W sprawozdaniu rocznym dotyczącym agencji za 2017 r. Trybunał stwierdził, że potencjał CdT nie jest wykorzystywany w pełni, istnieje ryzyko powielania wysiłków, jeśli chodzi o opracowywanie systemów i koszty bieżące, a model biznesowy CdT i ciągłość działania Centrum mogą być zagrożone.
Niektóre agencje są uzależnione od współpracy z podmiotami branżowymi
80Niektóre agencje zależą w swojej działalności od współpracy ze strony branży, którą mają regulować. Przykładowo rejestracja substancji chemicznych w przypadku ECHA opiera się na wnioskach składanych przez podmioty z branży (zob. ramka 14). Ramy regulacyjne stwarzają jedynie ograniczone zachęty, jeśli chodzi o zapewnienie, by przekazywane informacje były wiarygodne i regularnie aktualizowane.
Ramka 14
Doświadczenia ECHA wskazują na uchybienia związane z systemem opartym na wnioskach składanych przez podmioty z branży
- ECHA jest odpowiedzialna za obowiązkową rejestrację chemikaliów w UE i udzielanie odnośnych zezwoleń w oparciu o wnioski składane przez podmioty z branży23. Po przeprowadzeniu przez pracowników ECHA formalnej kontroli kompletności informacji zawartych w oświadczeniu przedsiębiorstwo otrzymuje numer rejestracji REACH pozwalający na wprowadzenie do obrotu danej substancji chemicznej. Może ono zachować ten numer rejestracji, nawet jeśli na późniejszym etapie okaże się, że przekazane informacje były nieprawidłowe lub niekompletne. Ten mechanizm sprawia, że zachęty skłaniające przedsiębiorstwo do aktualizowania lub uzupełniania informacji są niewielkie. W niedawno opublikowanym badaniu24 wykazano, że co najmniej 30% wszystkich przypadków rejestracji może być niezgodne z przepisami.
- W dokumencie roboczym służb Komisji na temat oceny rozporządzenia REACH stwierdzono, że „niewypełnianie przez przedsiębiorstwa ciążących na nich obowiązków w zakresie rejestracji utrudnia zidentyfikowanie substancji wymagających szczególnej uwagi i w konsekwencji osłabia zdolność władz do ochrony obywateli i środowiska”. ECHA i Komisja przyjęły wspólny plan działania w celu zaradzenia niezgodności dokumentów rejestracyjnych z przepisami. Zwiększony zostanie zakres kontroli treści. Większą uwagę zwróci się też na analizę substancji.
Zakres kontaktów agencji na szczeblu międzynarodowym pozostaje ograniczony
81Zgodnie z Traktatem agencje nie mogą zawierać międzynarodowych umów wiążących dla UE (art. 218 TFUE). Mogą jednak zawierać porozumienia o współpracy z międzynarodowymi podmiotami partnerskimi, w przypadkach gdy: 1) możliwość taką wyraźnie przewidziano w akcie ustanawiającym; 2) porozumienie o współpracy nie powoduje powstania wiążących zobowiązań; 3) agencje uzyskały de facto lub de jure zgodę odpowiedniej dyrekcji generalnej25.
82Ze względu na charakter prowadzonych działań wiele agencji musi współpracować z partnerami spoza UE, a ich działalność ma konsekwencje na scenie międzynarodowej. Wiele agencji posiada ponadto odpowiedniki instytucjonalne w państwach spoza UE, które odgrywają podobne role jak poszczególne agencje. Komisja opracowuje we współpracy z Europejską Służbą Działań Zewnętrznych i wspólnie z agencjami rozwiązania robocze, które pozwalają zorganizować stosunki agencji z organami lub państwami spoza UE.
83Agencje działające w obszarze wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych (w szczególności Europol, Eurojust oraz Frontex) są w pełni włączone w zewnętrzny wymiar przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Należą one ponadto do agencji najbardziej aktywnych na scenie międzynarodowej i zawarły szereg porozumień o współpracy z państwami spoza UE. Do przykładów z innych obszarów polityki można zaliczyć agencje EFSA i EMA, które zaczęły odgrywać istotną rolę na szczeblu międzynarodowym. Opinie wydawane przez te agencje mają zasadnicze znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa zdrowotnego w UE i poza Unią. W sektorze lotnictwa aktywne działania w tym wymiarze prowadzi EASA. Brakuje jednak dowodów na to, że ogólnie rzecz biorąc, potencjał agencji do wspierania Komisji na arenie międzynarodowej, w szczególności w kwestiach technicznych i wymiany informacji, jest w pełni wykorzystywany.
Wnioski i zalecenia
84W wyniku kontroli Trybunał stwierdził, że agencje odgrywają coraz istotniejszą rolę w realizowaniu unijnych strategii politycznych oraz że warunki, które im zapewniono, sprzyjają osiąganiu przez nie wyników. Uwzględniając odpowiedzialność spoczywającą na prawodawcy, Trybunał uznaje jednak, że nie zapewniono wystarczającej elastyczności, jeśli chodzi o tworzenie i funkcjonowanie agencji, a ich potencjał w zakresie współpracy przy realizowaniu wspólnych celów strategicznych w interesie obywateli można by wykorzystać w większym stopniu.
85Elastyczność agencji w zaspokajaniu zmieniających się potrzeb w różnych obszarach polityki znajduje wyraz w całym cyklu życia tych organów: od utworzenia przez zmianę zadań aż do ewentualnego zamknięcia. Trybunał zauważył, że nie we wszystkich przypadkach przy tworzeniu agencji Komisja rzetelnie rozważa alternatywne rozwiązania, w tym możliwość realizowania planowanych zadań przez samą Komisję bądź za pośrednictwem współpracy międzyrządowej lub możliwość dostosowania mandatu już istniejącej agencji UE. Po rozpoczęciu działalności przez agencję spójność prowadzonych przez nią działań względem innych agencji i powiązanych dyrekcji generalnych, w szczególności tych działających w tym samym obszarze polityki, nie jest wystarczająco i systematycznie oceniana, co pozwoliłoby na wprowadzenie dostosowań (pkt 16–32).
Zalecenie 1 – Zagwarantowanie adekwatności, spójności i elastyczności w odniesieniu do tworzenia agencjiKomisja powinna:
- częściej stosować przekrojowe oceny agencji w ramach przeprowadzanych przez siebie ocen adekwatności dotyczących różnych obszarów polityki. Wyniki tych ocen należy wykorzystać do wskazania synergii i ewentualnych zmian, w tym możliwości połączenia agencji, a także w stosownych przypadkach do sporządzenia wniosków ustawodawczych w odpowiedzi na zmieniające się potrzeby;
- opracowywać wszelkie wnioski dotyczące utworzenia nowych agencji zgodnie z programem lepszego stanowienia prawa, w tym z uwzględnieniem konsultacji przewidzianych w tym programie. Komisja powinna wykazać adekwatność i spójność proponowanych nowych organów względem organów istniejących, uwzględniając przy tym wszelkie zastrzeżenia wyrażone przez Radę ds. Kontroli Regulacyjnej.
Termin realizacji zalecenia 1 lit. a): do 2024 r., tak aby zapewnić wkład w nowe wnioski ustawodawcze dotyczące WRF na okres po 2027 r.
Termin realizacji zalecenia 1 lit. b): w odniesieniu do wszystkich nowych wniosków, począwszy od września 2020 r.
86Zapewnienie elastyczności zakłada również, że agencje powinny otrzymywać zasoby odpowiednie do zmieniających się potrzeb. Trybunał zauważył, że agencje borykają się w szczególności z ograniczoną elastycznością w przydziale zasobów, po części dlatego, że ich cykl planowania jest ściśle związany z procedurami budżetowymi UE. Zazwyczaj agencje opracowują plany zapotrzebowania na zasoby metodą przyrostową, opierając się na wcześniejszych latach, nawet jeśli ze względu na okoliczności i prowadzoną politykę konieczny byłby pogłębiony przegląd pewnych działań (pkt 33–43).
Zalecenie 2 – Bardziej elastyczne przydzielanie zasobów agencjomAgencje powinny:
- przedstawić solidniejsze uzasadnienie zapotrzebowania na zasoby przed początkiem każdych kolejnych wieloletnich ram finansowych, przy czym powinny do tego celu wykorzystać w skuteczny sposób opracowane jednolite dokumenty programowe i uwzględnić priorytety, potencjalną synergię oraz korzyści skali.
- przed początkiem każdych kolejnych WRF ocenić i porównać wnioski o zasoby złożone przez agencje i zaproponować przydział zasobów dla poszczególnych podmiotów (zwiększenie, zmniejszenie lub przekierowanie zasobów), mając przy tym na uwadze priorytety i najbardziej palące potrzeby;
- rozpatrywać w terminie wnioski agencji dotyczące dostosowania zasobów do zmieniających się potrzeb, tak aby zwiększyć elastyczność w ramach planowania budżetowego.
Komisja powinna:
Termin realizacji: do 2024 r.
87Agencje UE pełnią istotną funkcję w uzgadnianiu zróżnicowanych interesów poszczególnych państw członkowskich z myślą o osiągnięciu wspólnego rozwiązania strategicznego dla UE. Niemniej wielkość zarządów agencji i rozbieżności w interpretowaniu roli odgrywanej przez członków zarządu mogą jednak utrudniać sprawne podejmowanie decyzji (pkt 45–49).
88Informacje na temat wyników agencji były w praktyce w niewystarczającym stopniu powiązane z wkładem ich działań w realizowanie polityki, co sprawiło, że trudno było zapewnić rozliczalność decydentów. W nowym ramowym rozporządzeniu finansowym wprowadzono takie powiązanie, ale jest jeszcze za wcześnie, by można było ocenić oddziaływanie tych nowych przepisów (pkt 50–53). Ogólnie rzecz biorąc, obywatele otrzymują niewiele informacji na temat korzyści, jakie zapewniają agencje (pkt 54–64).
Zalecenie 3 – Usprawnienie zarządzania i udoskonalenie sprawozdawczości dotyczącej wynikówAgencje powinny:
- udoskonalić sposób przekazywania w praktyce informacji na temat wyników przez powiązanie w wyraźniejszy sposób osiągniętych wyników z wkładem, jaki ich działania wnoszą w realizowanie unijnych strategii politycznych.
- monitorować wdrażanie swoich zmienionych wytycznych (C (2020)2297) dotyczących informacji na temat wyników, które agencje mają obowiązek przekazywać do celów kontroli zewnętrznej ze strony Parlamentu Europejskiego, Rady i obywateli UE, tak aby w sprawozdawczości przesunąć nacisk z produktów i działań na wkład w realizowanie polityki UE;
- zaproponować prawodawcy dokonanie przeglądu wielkości zarządów, gdy jest to konieczne do usprawnienia wydajności procesu decyzyjnego.
Komisja powinna:
Termin realizacji zalecenia 3 lit. a) i b): począwszy od 2021 r.
Termin realizacji zalecenia 3 lit. c): począwszy od września 2020 r. w odniesieniu do nowych wniosków.
89Agencje UE pełnią funkcję ośrodków ułatwiających kontakty. Wspierają wymianę wiedzy specjalistycznej i zawiązywanie współpracy z partnerami krajowymi, europejskimi i międzynarodowymi. Nie wykorzystały one jednak jeszcze wszystkich możliwości osiągnięcia synergii i korzyści skali w przypadkach, gdy prowadzą podobne działania (pkt 76–80). Ponadto agencje są uzależnione od koniecznego wsparcia ze strony państw członkowskich (pkt 72–75). Co więcej, niektóre agencje prowadzą działalność w obszarach polityki, w których istotny jest wymiar międzynarodowy, ale niekiedy brak im wsparcia ze strony Komisji, jeśli chodzi o wymianę wiedzy specjalistycznej z partnerami spoza UE w bardziej elastyczny sposób (pkt 81–83).
Zalecenie 4 – Wzmocnienie roli agencji jako ośrodków wiedzy specjalistycznej i tworzenia sieci kontaktówAgencje powinny:
- współpracować ściślej między sobą w celu zidentyfikowania dobrych praktyk w odniesieniu do osiągania wyników, synergii i korzyści skali, zwłaszcza jeśli działają wspólnie w danych obszarach polityki.
- dopilnować, by państwa członkowskie wypełniały ciążące na nich prawne i polityczne zobowiązania dotyczące zapewnienia agencjom UE koniecznych informacji, ekspertów i wsparcia na potrzeby wdrażania decyzji agencji i realizowania polityki, a w przypadkach gdy takie zobowiązania nie są w wystarczającym stopniu uwzględnione w ramach prawnych, zaproponować prawodawcy, by jasno określił obowiązki państw członkowskich;
- zapewnić, by specjalistyczną wiedzę techniczną agencji oraz ich potencjał w innych wymiarach systematycznie wykorzystywano na potrzeby opracowywania i wdrażania strategii politycznych również na szczeblu międzynarodowym i w relacjach z partnerami spoza UE.
Komisja powinna:
Termin realizacji: począwszy od 2021 r.
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę IV, której przewodniczy Alex BRENNINKMEIJER, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 28 lipca 2020 r.
W imieniu Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Klaus-Heiner LEHNE
Prezes
Załączniki
Załącznik I – Wykaz agencji i innych organów UE, których dotyczy niniejsze sprawozdanie
Akronim | Pełna nazwa | Lokalizacja siedziby |
ACER | Agencja Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki | Lublana, Słowenia |
Urząd BEREC | Agencja Wsparcia Organu Europejskich Regulatorów Łączności Elektronicznej | Ryga, Łotwa |
CdT | Centrum Tłumaczeń dla Organów Unii Europejskiej | Luksemburg,Luksemburg |
Cedefop | Europejskie Centrum Rozwoju Kształcenia Zawodowego | Saloniki, Grecja |
CEPOL | Agencja Unii Europejskiej ds. Szkolenia w Dziedzinie Ścigania | Budapeszt, Węgry |
CPVO | Wspólnotowy Urząd Ochrony Odmian Roślin | Angers, Francja |
EASA | Europejska Agencja Bezpieczeństwa Lotniczego | Kolonia, Niemcy |
EASO | Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu | Valletta, Malta |
EUNB | Europejski Urząd Nadzoru Bankowego | Paryż, Francja |
ECDC | Europejskie Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób | Sztokholm, Szwecja |
ECHA | Europejska Agencja Chemikaliów | Helsinki, Finlandia |
EEA | Europejska Agencja Środowiska | Kopenhaga, Dania |
EFCA | Europejska Agencja Kontroli Rybołówstwa | Vigo, Hiszpania |
EFSA | Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności | Parma, Włochy |
EIGE | Europejski Instytut ds. Równości Kobiet i Mężczyzn | Wilno, Litwa |
EIOPA | Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych | Frankfurt, Niemcy |
EIT | Europejski Instytut Innowacji i Technologii | Budapeszt, Węgry |
ELA | Europejski Urząd ds. Pracy | Bratysława, Słowacja |
EMA | Europejska Agencja Leków | Amsterdam, Niderlandy |
EMCDDA | Europejskie Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii | Lizbona, Portugalia |
EMSA | Europejska Agencja Bezpieczeństwa Morskiego | Lizbona, Portugalia |
ENISA | Agencja Unii Europejskiej ds. Cyberbezpieczeństwa | Ateny i Heraklion, Grecja |
EPPO | Prokuratura Europejska | Luksemburg |
ERA | Agencja Kolejowa Unii Europejskiej | Valenciennes, Francja |
ESA | Agencja Dostaw Euratomu | Luksemburg,Luksemburg |
ESMA | Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych. | Paryż, Francja |
ETF | Europejska Fundacja Kształcenia | Turyn, Włochy |
EUIPO | Urząd Unii Europejskiej ds. Własności Intelektualnej | Alicante, Hiszpania |
eu-LISA | Agencja Unii Europejskiej ds. Zarządzania Operacyjnego Wielkoskalowymi Systemami Informatycznymi w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości | Tallinn, Estonia; Strasburg, Francja; Sankt Johann im Pongau, Austria |
EU-OSHA | Europejska Agencja Bezpieczeństwa i Zdrowia w Pracy | Bilbao, Hiszpania |
Eurofound | Europejska Fundacja na rzecz Poprawy Warunków Życia i Pracy | Dublin, Irlandia |
Eurojust | Europejska Jednostka Współpracy Sądowej | Haga, Niderlandy |
Europol | Agencja Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Ścigania | Haga, Niderlandy |
FRA | Agencja Praw Podstawowych Unii Europejskiej | Wiedeń, Austria |
Frontex | Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej | Warszawa, Polska |
GSA | Agencja Europejskiego Globalnego Systemu Nawigacji Satelitarnej | Praga, Republika Czeska |
SRB | Jednolita Rada ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji | Bruksela, Belgia |
Załącznik II – Wykaz dyrekcji generalnych Komisji będących partnerami instytucjonalnymi agencji i innych organów UE
DG | Pełna nazwa | Agencje |
CNECT | DG ds. Sieci Komunikacyjnych, Treści i Technologii | Urząd BEREC, ENISA |
DEFIS | DG ds. Przemysłu Obronnego i Przestrzeni Kosmicznej | GSA (od 1 stycznia 2020 r.) |
DGT | DG ds. Tłumaczeń Pisemnych | CdT |
EAC | DG ds. Edukacji, Młodzieży, Sportu i Kultury | EIT |
EMPL | DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego | Cedefop, ELA, ETF, EU-OSHA, Eurofound |
ENER | DG ds. Energii | ACER |
ENV | DG ds. Środowiska | EEA, ECHA |
FISMA | DG ds. Stabilności Finansowej, Usług Finansowych i Unii Rynków Kapitałowych | EUNB, EIOPA, ESMA, SRB |
GROW | DG ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP | ECHA, EUIPO, GSA (do 31 grudnia 2019 r.) |
HOME | DG ds. Migracji i Spraw Wewnętrznych | CEPOL, EASO, Frontex, EMCDDA eu-LISA, Europol |
JUST | DG ds. Sprawiedliwości i Konsumentów | EIGE, Eurojust, FRA |
MARE | DG ds. Gospodarki Morskiej i Rybołówstwa | EFCA |
MOVE | DG ds. Mobilności i Transportu | EASA, EMSA, ERA |
SANTE | DG ds. Zdrowia i Bezpieczeństwa Żywności | CPVO, ECDC, EFSA, EMA, ECHA (wyłącznie w odniesieniu do produktów biobójczych) |
Załącznik III – Kluczowe dane i wyniki z badania ankietowego przeprowadzonego wśród zainteresowanych stron
Kontrolerzy Trybunału zwrócili się do 34 agencji o przesłanie wykazu zainteresowanych stron i dokonali reprezentatywnego wyboru, przy którym uwzględnili główne kategorie podmiotów (krajowe organy publiczne, podmioty z branży, instytucje unijne, organizacje pozarządowe, środowisko akademickie itd.). Do udziału w ankiecie Trybunał zaprosił 2 500 zainteresowanych stron. Wpłynęło około 1 000 odpowiedzi (wskaźnik odpowiedzi wyniósł 40%). Niemal połowę respondentów w badaniu ankietowym stanowili członkowie zarządów.
Tabela 1
Ogólne wyniki badania ankietowego przeprowadzonego wśród zainteresowanych stron
Zdecydowanie się zgadzam | Zgadzam się | Nie zgadzam się | Zdecydowanie się nie zgadzam | Nie mam zdania | |
1. Skład zarządu jest odpowiedni | 25% | 51% | 8% | 1% | 14% |
2. Agencja skutecznie angażuje w prowadzone działania zainteresowane strony i ekspertów | 30% | 59% | 6% | 1% | 4% |
3. Zapewnione rozwiązania w zakresie rozliczalności są odpowiednie | 20% | 56% | 4% | 0% | 19% |
4. Agencja posiada wystarczające zasoby kadrowe | 10% | 37% | 32% | 8% | 13% |
5. Agencja posiada wystarczające zasoby finansowe (budżetowe) | 11% | 33% | 32% | 8% | 16% |
6. Cele agencji spełniają kryteria SMART | 38% | 42% | 7% | 0% | 12% |
7. Agencja prowadzi odpowiednią sprawozdawczość na temat osiąganych wyników | 53% | 36% | 5% | 1% | 5% |
8. Ustanowiono odpowiednie wymogi w zakresie oceny | 36% | 40% | 6% | 1% | 17% |
9. Współpraca z Komisją przebiega sprawnie | 29% | 41% | 11% | 0% | 19% |
10. Współpraca z innymi agencjami przebiega sprawnie | 28% | 36% | 11% | 1% | 24% |
11. Współpraca z państwami członkowskimi i organami krajowymi przebiega sprawnie | 34% | 40% | 14% | 0% | 12% |
12. Współpraca z organami spoza UE przebiega sprawnie | 28% | 29% | 8% | 2% | 33% |
13. Rozporządzenie założycielskie agencji jest odpowiednie w stosunku do założonego celu | 23% | 48% | 17% | 2% | 12% |
14. Agencja osiągnęła założone cele operacyjne / wypełnia powierzony jej mandat | 24% | 52% | 18% | 1% | 4% |
Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy; próba obejmowała 1 000 odpowiedzi z 34 agencji oraz innych organów.
Wskaźnik uczestnictwa w badaniu ankietowym
Najistotniejsze wyniki ankiety
Źródło: badanie ankietowe zainteresowanych stron przeprowadzone przez Europejski Trybunał Obrachunkowy; próba obejmowała 1 000 odpowiedzi z 35 agencji oraz innych organów.
Załącznik IV – Rozkład doniesień medialnych stwierdzony w ramach analizy przeprowadzonej z wykorzystaniem technik analizy dużych zbiorów danych
European Media Monitor (EMM) stanowi w pełni zautomatyzowany system obsługiwany przez Wspólne Centrum Badawcze (JRC) Komisji Europejskiej, który pozwala na analizę ogólnodostępnych doniesień medialnych opublikowanych online. Zbiera on i zestawia około 300 000 artykułów prasowych dziennie z wybranych portali informacyjnych na całym świecie i może uwzględniać publikacje aż w 70 językach. Trybunał przeprowadził we współpracy z JRC dalszą analizę danych zebranych w EMM26. Analizą objęto informacje na temat częstotliwości oraz rozkładu geograficznego i czasowego publikowania doniesień prasowych dotyczących poszczególnych agencji, jak również relacji między agencjami oraz innymi organami unijnymi i krajowymi. Trybunału po raz pierwszy zastosował techniki analizy dużych zbiorów danych do badania nieustrukturyzowanych danych zewnętrznych, niepochodzących z oficjalnych unijnych dokumentów i baz. Analiza ta dostarczyła dodatkowych dowodów do celów kontroli wykonania zadań.
Rys. 1
Rozkład geograficzny doniesień medialnych
Źródło: informacje skompilowane przez Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie zagregowanych danych pochodzących z EMM, okres od stycznia 2018 r. do lipca 2019 r.
Rys. 2
20 najczęstszych języków publikacji
Źródło: informacje skompilowane przez Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie zagregowanych danych pochodzących z EMM, okres od stycznia 2018 r. do lipca 2019 r.
Rys. 3
Rozkład czasowy publikacji na temat EMA w ujęciu tygodniowym
Źródło: informacje skompilowane przez Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie zagregowanych danych pochodzących z EMM, okres od stycznia 2018 r. do lipca 2019 r.
Rys. 4
Rozkład czasowy publikacji na temat EASA w ujęciu tygodniowym
Źródło: informacje skompilowane przez Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie zagregowanych danych pochodzących z EMM, okres od stycznia 2018 r. do lipca 2019 r.
Załącznik V – Ramy regulujące działalność agencji federalnych w Stanach Zjednoczonych i Australii
Stany Zjednoczone
- Wspólne przepisy dotyczące wszystkich agencji – w obszarze tym obowiązują: 1) przepisy ramowe: ustawa w sprawie wyników i rezultatów sektora rządowego (Government Performance and Results Act – GPRA) z 1993 r. i ostatnia nowelizacja tej ustawy z 2010 r. oraz 2) przepisy aktualizowane każdego roku w terminie do czerwca: okólnik A-11. Sporządzanie, składanie i wykonanie budżetu. Część 6. Federalne ramy wykonania – planowanie strategiczne, roczne plany wykonania i roczne sprawozdania z wykonania.
- Agencje mają obowiązek przekazywać informacje na temat trzech odrębnych kategorii celów: 1) międzyagencyjnych celów priorytetowych, które mają charakter długoterminowy i wymagają koordynacji działań między poszczególnymi agencjami; 2) celów priorytetowych agencji, tj. czterech lub pięciu celów, które mają zostać osiągnięte w terminie kolejnych dwóch lat; 3) celów strategicznych, oznaczających długoterminowe cele, wyniki i oddziaływanie.
- W ustawie GPRA przewidziano następujące trzy elementy sprawozdawczości: 1) pięcioletnie plany strategiczne, w których należy zawrzeć deklarację programową agencji oraz długoterminowe cele ukierunkowane na osiąganie rezultatów; 2) roczne plany wykonania, w których określa się cele w zakresie wyników na dany rok obrachunkowy oraz opisuje, w jaki sposób cele te mają zostać osiągnięte i jak może być weryfikowana ich realizacja; 3) roczne sprawozdania z wykonania, w których analizuje się, czy agencja z powodzeniem osiągnęła założone cele w zakresie wyników (rezultaty są udostępniane przez program).
- Jeśli chodzi o informacje dotyczące wyników, procedura udzielania absolutorium przez Kongres opiera się na następujących elementach: 1) sprawozdaniu rocznym Biura Kontroli Rządu (Government Accountability Office – GAO); 2) sprawozdaniu rocznym przedkładanym przez Urząd Zarządzania i Budżetu (Office of Management and Budget – OMB)27 Senatowi, Izbie Reprezentantów i GAO. W sprawozdaniu tym określa się, czy w ramach programów lub działań danej agencji osiągnięto cele dotyczące wyników, i wskazuje cele, których nie udało się osiągnąć (następnie sporządzany jest plan działania mający na celu skorygowanie niedociągnięć); 3) informacjach skonsolidowanych przez agencję w ramach preliminarza budżetowego przedstawianego Kongresowi i obejmujących roczny plan wykonania i roczne sprawozdanie z wykonania.
Australia
- Wspólne przepisy dotyczące wszystkich agencji – ustawa z 2013 r. w sprawie zarządzania, wyników i rozliczalności w sektorze publicznym (Public Governance, Performance and Accountability Act – PGPA Act). Rozdział 2 – Podmioty związkowe i Związek Australijski. Część 2-3 – Planowanie, wyniki i rozliczalność. Sekcja 3 – Wyniki osiągane przez podmioty związkowe.
- Wyjaśnienie różnic w osiąganiu celów i przekazywanie informacji na ten temat. Organ odpowiedzialny jest zobowiązany do: 1) zagwarantowania prowadzenia rejestrów informacji, w których odpowiednio rejestruje się i wyjaśnia wyniki uzyskane przez podmiot, jeśli chodzi o osiąganie ustalonych celów; 2) zmierzenia i ocenienia wyników osiąganych przez dany podmiot; 3) sporządzania rocznych deklaracji na temat wyników osiągniętych przez podmiot, w najszybszym możliwym terminie po zakończeniu każdego okresu sprawozdawczego obowiązującego ten podmiot; 4) dołączenia tych deklaracji do sprawozdania rocznego przedkładanego parlamentowi.
- Kontrola deklaracji na temat wyników. Kontroler Generalny ma możliwość zbadać roczne deklaracje na temat wyników dotyczące danego podmiotu i przedstawić informacje na ten temat. Odnośne sprawozdanie należy przesłać do parlamentu do dyskusji.
Załącznik VI – Budżetowanie zadaniowe / rachunek kosztów działań / zarządzanie zadaniowe
Budżetowanie zadaniowe (ABB) oznacza „organizowanie środków budżetowych i zasobów w oparciu o cele, tak aby pozwolić obywatelom na zrozumienie, jakie strategie są realizowane oraz jakie działania składają się na te strategie, a także ile środków przeznacza się na poszczególne działania i ile osób pracuje przy ich realizacji” (Komisja Europejska, glosariusz dotyczący budżetu UE).
Rachunek kosztów działań (ABC) oznacza definiowanie kosztów, metodę alokacji kosztów i przypisanie kosztów do poszczególnych działań. W ramach tej metody wyodrębnia się działania realizowane przez podmiot i przypisuje koszty poszczególnych działań wyrażone w zasobach do poszczególnych produktów i usług zgodnie z faktycznym zużyciem.
System ten polega na obliczaniu pełnych kosztów nie tylko w podziale na poszczególne działania, ale również konkretne usługi. Agencje, które są częściowo lub w pełni samodzielne finansowo, nakładają na klientów opłaty, aby uzyskać zwrot kosztów za różne świadczone usługi.
Budżetowanie zadaniowe i zadaniowe księgowanie kosztów stanowią odpowiednio budżetowy i ekonomiczny element szerszej koncepcji zarządzania zadaniowego (ABM), która odnosi się głównie do działalności operacyjnej. Dzięki zarządzaniu zadaniowemu agencje powinny zyskać narzędzia pozwalające planować, monitorować i oceniać prowadzone działania oraz prowadzić odnośną sprawozdawczość. W związku z tym należy uprzednio określić cele, wskaźniki, nakłady (w zakresie zasobów kadrowych i finansowych) oraz kluczowe działania, tak aby wskazać sposób osiągnięcia zamierzonych rezultatów, sposób pomiaru postępów w uzyskiwaniu tych rezultatów oraz zasoby konieczne do uzyskania tych rezultatów (Komisja Europejska, dokument analityczny nr 21).
Do wdrożenia systemu zarządzania zadaniowego konieczne są nie tylko cele, działania oraz wskaźniki budżetowe i produktu, ale również: a) ustanowienie jasnego powiązania między celami, działaniami i wskaźnikami; b) zdefiniowanie wskaźników rezultatu i oddziaływania; c) ciągłe monitorowanie faktycznych wartości wskaźników na potrzeby procesu decyzyjnego.
Zgodnie ze wspólnym podejściem (zob. pkt 40) agencje powinny systematycznie stosować budżetowanie zadaniowe i zarządzanie zadaniowe do celów planowania, monitorowania i oceny działań.
Załącznik VII – Wykaz sprawozdań specjalnych Europejskiego Trybunału Obrachunkowego z lat 2017–2019 dotyczących agencji i innych organów
Numer sprawozdania specjalnego | Tytuł | Agencje i inne organy UE |
1/2017 | Należy dołożyć starań, by wdrożyć sieć Natura 2000 z pełnym wykorzystaniem jej potencjału | EEA |
5/2017 | Bezrobocie wśród młodzieży – czy polityka UE wpłynęła na zmianę sytuacji? | Eurofound |
6/2017 | Podejście „Hotspot” – unijna odpowiedź na kryzys uchodźczy | EASO, Europol, Frontex, FRA |
8/2017 | Unijny system kontroli rybołówstwa – konieczne dalsze działania | EFCA |
9/2017 | Wsparcie unijne na rzecz zwalczania handlu ludźmi w Azji Południowej i Południowo-Wschodniej | Europol, Frontex |
12/2017 | Wdrażanie dyrektywy w sprawie wody pitnej – dostęp do wody i jej jakość w Bułgarii, na Węgrzech i w Rumunii poprawiły się, jednak konieczne są znaczne dalsze inwestycje | EEA |
13/2017 | Jednolity europejski system zarządzania ruchem kolejowym – czy decyzja polityczna ma szansę stać się rzeczywistością? | ERA, INEA |
18/2017 | Jednolita europejska przestrzeń powietrzna – mimo zmiany nastawienia przestrzeń powietrzna wciąż nie jest jednolita | EASA |
23/2017 | Jednolita Rada ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji – prace nad stanowiącym wyzwanie stworzeniem unii bankowej zostały rozpoczęte, ale wciąż pozostaje wiele do zrobienia | SRB |
34/2017 | Zwalczanie marnotrawienia żywności – szansa dla UE na poprawę efektywności gospodarowania zasobami w łańcuchu dostaw żywności | EEA |
1/2018 | Wspólna inicjatywa wsparcia projektów w regionach europejskich (JASPERS) – czas na lepsze ukierunkowanie działania | EMSA, Eurofound, EASA |
2/2018 | Skuteczność zarządzania kryzysowego EBC w odniesieniu do banków | SRB, EUNB, ESMA |
5/2018 | Energia ze źródeł odnawialnych na rzecz zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich – istnieje istotna potencjalna synergia, lecz w większości przypadków nie została ona wykorzystana | EEA |
13/2018 | Przeciwdziałanie radykalizacji postaw prowadzącej do terroryzmu – Komisja odpowiedziała na potrzeby państw członkowskich, ale nie uniknęła pewnych niedociągnięć dotyczących koordynacji i oceny | Eurojust, Europol |
16/2018 | Przegląd ex post ustawodawstwa UE – system dobrze ugruntowany, lecz niekompletny | EEA, EMA |
19/2018 | Europejska sieć kolejowa dużych prędkości – nieefektywny i fragmentaryczny system zamiast realnego rozwiązania | EEA, ERA, INEA |
23/2018 | Zanieczyszczenie powietrza – nasze zdrowie nadal nie jest wystarczająco chronione | EEA |
24/2018 | Wykorzystanie wychwytywania i składowania dwutlenku węgla oraz innowacyjnych odnawialnych źródeł energii w projektach demonstracyjnych na skalę komercyjną w UE – w ostatnim dziesięcioleciu nie zostały osiągnięte zamierzone postępy | EEA |
25/2018 | Dyrektywa powodziowa – nastąpiły postępy w ocenie ryzyka, jednak wymagana jest poprawa planowania i wdrażania | EEA |
28/2018 | Większość działań na rzecz uproszczenia podjętych w związku z programem „Horyzont 2020” przysłużyła się beneficjentom, lecz nadal istnieją możliwości poprawy | REA, EASME, EIT |
29/2018 | EIOPA zapewniła ważny wkład w nadzór i stabilność w sektorze ubezpieczeń, nadal występują jednak istotne problemy | EIOPA, EUNB, ESMA |
33/2018 | Zwalczanie pustynnienia w UE – rosnące zagrożenie wymagające intensyfikacji działań | EEA |
35/2018 | Przejrzystość procesu wydatkowania środków unijnych przez organizacje pozarządowe – należy dołożyć dalszych starań | EACEA, EASME, ERCEA, REA |
1/2019 | Zwalczanie nadużyć finansowych w wydatkowaniu środków UE – konieczne jest podjęcie działań | EPPO |
2/2019 | Zagrożenia chemiczne w żywności – unijna polityka bezpieczeństwa żywności zapewnia ochronę konsumentom, lecz stoją przed nią wyzwania | EFSA, EMA |
10/2019 | Ogólnounijne testy warunków skrajnych – zapewniono wyjątkowo dużą ilość danych na temat banków, ale należy usprawnić koordynację i zwiększyć ukierunkowanie na ryzyko | EUNB |
11/2019 | Unijne przepisy w sprawie modernizacji zarządzania ruchem lotniczym wnoszą wartość dodaną, lecz przyznane finansowanie w dużej części nie było konieczne | Eurocontrol, INEA |
19/2019 | INEA – osiągnięto korzyści, lecz należy zaradzić niedociągnięciom w zakresie instrumentu „Łącząc Europę” | INEA |
20/2019 | Unijne systemy informacyjne wspierające kontrole graniczne – narzędzie efektywne, lecz wymagające bardziej aktualnych i kompletnych danych | Frontex, CEPOL, eu-LISA |
24/2019 | Azyl, relokacja i powroty migrantów czas na bardziej stanowcze działania w celu wyeliminowania rozbieżności między celami a osiąganymi rezultatami | EASO, Europol, Frontex |
Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.
Załącznik VIII – Struktura budżetu agencji i innych organów UE (2018)
Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.
Wykaz akronimów
ABB: budżetowanie zadaniowe
ABC: rachunek kosztów działań
ABM: zarządzanie zadaniowe
DG CNECT: Dyrekcja Generalna ds. Sieci Komunikacyjnych, Treści i Technologii
DG DEFIS: Dyrekcja Generalna ds. Przemysłu Obronnego i Przestrzeni Kosmicznej
DG EAC: Dyrekcja Generalna ds. Edukacji, Młodzieży, Sportu i Kultury
DG EMPL: Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego
DG ENER: Dyrekcja Generalna ds. Energii
DG ENV: Dyrekcja Generalna ds. Środowiska
DG FISMA: Dyrekcja Generalna ds. Stabilności Finansowej, Usług Finansowych i Unii Rynków Kapitałowych
DG GROW: Dyrekcja Generalna ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP
DG HOME: Dyrekcja Generalna ds. Migracji i Spraw Wewnętrznych
DG JUST: Dyrekcja Generalna ds. Sprawiedliwości i Konsumentów
DG MARE: Dyrekcja Generalna ds. Gospodarki Morskiej i Rybołówstwa
DG MOVE: Dyrekcja Generalna ds. Mobilności i Transportu
DG SANTE: Dyrekcja Generalna ds. Zdrowia i Bezpieczeństwa Żywności
DGT: Dyrekcja Generalna ds. Tłumaczeń Pisemnych
EMM: Europe Media Monitor
FAMI: Fundusz Azylu, Migracji i Integracji
JRC: Wspólne Centrum Badawcze Komisji Europejskiej
MŚP: małe i średnie przedsiębiorstwa
REFIT: program sprawności i wydajności regulacyjnej
REMIT: rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1227/2011 w sprawie integralności i przejrzystości hurtowego rynku energii
TFUE: Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
WRF: wieloletnie ramy finansowe
WSiSW: wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne
Glosariusz
Adekwatność: oznacza sytuację, w której zadania powierzone agencji są odpowiednie do realizacji celów polityki.
Jednolity dokument programowy: standardowy dokument, który opracowują wszystkie agencje zdecentralizowane i który jest poddawany następnie przeglądowi przez Komisję. Zawiera on zarówno plan budżetowy, jak i plan operacyjny danej agencji i w związku z tym zapewnia wytyczne dotyczące prac i przydziału zasobów agencji.
Klauzula przeglądowa: przepis prawny określający okoliczności, w jakich zadania powierzone danej agencji powinny zostać poddane przeglądowi i dostosowane.
Klauzula wygaśnięcia: przepis prawny określający okoliczności, w jakich można zakończyć realizację zadań przez daną agencję.
Ocena: oparty na dowodach osąd dotyczący zakresu, w jakim realizowana interwencja była 1) skuteczna; 2) wydajna; 3) odpowiednia w kontekście bieżących potrzeb; 4) spójna wewnętrznie i z innymi interwencjami UE; 5) pozwoliła uzyskać unijną wartość dodaną.
Ocena przekrojowa: – ocena wyników osiąganych przez szereg agencji i odpowiednią dyrekcję generalną działających w tym samym obszarze polityki i realizujących podobnie ukierunkowane zadania. Celem oceny tego rodzaju jest rozpoznanie ewentualnej synergii i korzyści skali oraz zapobieżenie zagrożeniom takim jak powielanie działań, fragmentacja polityki, zaburzenie proporcji i rozrost zadań powierzanych agencjom.
Ocena skutków: ocena polegająca na zbadaniu, czy istnieje potrzeba podjęcia działań przez UE, i przeanalizowaniu możliwych skutków dostępnych rozwiązań.
Ośrodek wiedzy specjalistycznej i tworzenia sieci kontaktów: termin zastosowany przez Trybunał do opisania roli odgrywanej przez agencje zdecentralizowane w określonym obszarze polityki. Agencja może działać jako ośrodek wymiany wiedzy specjalistycznej, jak również umożliwiać uzgodnienie interesów poszczególnych państw członkowskich w celu wypracowania wspólnych rozwiązań politycznych i zacieśnienia współpracy z innymi podmiotami partnerskimi z Europy i ze świata.
Prawodawca: Parlament Europejski i Rada.
Procedura udzielania absolutorium: decyzja Parlamentu Europejskiego w sprawie zwolnienia Komisji z odpowiedzialności za zarządzanie danym budżetem i zamknięcia budżetu na podstawie rekomendacji Rady i sprawozdania rocznego Europejskiego Trybunału Obrachunkowego.
Rada wykonawcza: zespół kierowniczy w agencji zdecentralizowanej, który nadzoruje opracowywanie i realizowanie decyzji podjętych przez zarząd.
Sieć agencji UE: sieć agencji zdecentralizowanych utworzonych przez instytucje unijne i państwa członkowskie w celu realizowania określonych zadań o charakterze prawnym, technicznym lub naukowym.
Spójność: oznacza sytuację, gdy zadania realizowane przez daną agencję są logicznie spójne z zadaniami innych agencji i służb UE i w związku z tym stanowią uzasadniony element zjednoczonej i sprawnej administracji unijnej, która jest ukierunkowana na realizację jasno określonych celów politycznych.
Umowa o delegowaniu zadań: – umowa, w której określone są działania w zakresie realizowania polityki powierzone przez Komisję agencjom, relacje łączące Komisję i agencje oraz zasady, zgodnie z którymi należy postępować.
Umowa o gwarantowanym poziomie usług: umowa między użytkownikiem końcowym i świadczeniodawcą.
Wieloletnie ramy finansowe (WRF): długoterminowy budżet UE obejmujący okres siedmiu lat. Obecne WRF obejmują lata 2014–2020. W budżecie tym określa się pułap wydatków UE w poszczególnych obszarach interwencji. WRF służą UE do wspierania realizacji priorytetów polityki i zagwarantowania, że Unia wypełnia zobowiązania, jakie podjęła wobec swoich obywateli.
Wspólne podejście: zestaw wytycznych określonych przez UE w 2012 r., które miały na celu poprawę spójności, skuteczności i rozliczalności agencji zdecentralizowanych.
Zarząd: wewnętrzny organ zarządczy w agencji zdecentralizowanej. Pełni on funkcję nadzorczą i odpowiada ogólnie za kwestie budżetowe i dotyczące planowania oraz za mianowanie dyrektora wykonawczego i monitorowanie wyników osiąganych przez agencję.
Zespół kontrolny
Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących obszarów polityki i programów UE bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne tak, aby osiągnąć jak największe oddziaływanie, biorąc przy tym pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.
Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę IV – której przewodniczy członek Trybunału Alex Brenninkmeijer – zajmującą się obszarami regulacji rynków i konkurencyjnej gospodarki. Kontrolą kierował Alex Brenninkmeijer, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Di Hai, attaché; Friedemann Zippel, kierownik; Eddy Struyvelt, koordynator zadania, a także kontrolerki i kontrolerzy: Joaquín Hernández Fernández, Arunas Juozulynas, Sevdalina Todorova, Julio Cesar Santin Santos, Benedicte Hemelaer, Christine Becker i Janis Gaisonoks. Projekt dotyczący analizy dużych zbiorów danych przeprowadzili specjaliści w tej dziedzinie: Claudia Albanese, Zsolt Varga i Emmanuele Fossati. Thomas Everett zapewnił wsparcie językowe.

Przypisy
1 Na tę liczbę składają się urzędnicy, pracownicy zatrudnieni na czas określony i pracownicy kontraktowi, jak również oddelegowani eksperci krajowi.
2 Ze względu na oszczędność miejsca w niniejszym sprawozdaniu nazwy wszystkich agencja podawane są w formie skróconej. Pełne nazwy podano w załączniku I.
3 Dokument roboczy służb Komisji SWD(2017) 350.
4 Komisja Europejska, biała księga na temat sprawowania rządów w Europie (COM(2001) 428 final) oraz wytyczne z 2015 r. dotyczące lepszego stanowienia prawa.
5 Komisja Europejska, dokument pt. „Evaluation of the EU agencies under the remit of DG Employment: Eurofound, Cedefop, ETF and EU-OSHA”, marzec 2018 r.
6 Opublikowany przez Trybunał w 2017 r. przegląd punktowy w trybie pilnym dotyczący osiągnięcia celu zakładającego redukcję zatrudnienia o 5%.
7 EMA, objaśnienie do skonsolidowanego rocznego sprawozdania z działalności za 2018 r.
8 Zob. również sprawozdanie roczne dotyczące agencji UE za 2018 r.
9 Analiza i ocena skonsolidowanego rocznego sprawozdania Europolu z działalności za 2018 r.
10 Np. sprawozdanie specjalne nr 10/2019 pt. „Ogólnounijne testy warunków skrajnych – zapewniono wyjątkowo dużą ilość danych na temat banków, ale należy usprawnić koordynację i zwiększyć ukierunkowanie na ryzyko”.
11 Komitet Budżetowy w przypadku EUIPO; sesja plenarna Jednolitej Rady w przypadku SRB; Rada Administracyjna w przypadku CPVO.
12 Opinie Trybunału nr 1/2019 oraz nr 3/2019.
13 SWD(2015) 62 final z 13.3.2015.
14 Przegląd nr 7/2019 pt. „Sprawozdawczość w zakresie zrównoważonego rozwoju – podsumowanie działań instytucji i agencji UE”.
15 Zgodnie z wyrokiem w sprawach 9/56 i 10/56, Meroni & Co, Industrie Metallurgiche przeciwko Wysokiej Władzy EWWiS, ECLI:EU:C:1958:7 i ECLI:EU:C:1958:8.
16 Sprawa C-270/12, Zjednoczone Królestwo przeciwko Parlamentowi i Radzie, 2014.
17 CPVO, EUIPO i SRB.
18 Pkt 3.14.8 sprawozdania rocznego Trybunału dotyczącego agencji UE za 2018 r.
19 Zob. też sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 20/2019 pt. „Unijne systemy informacyjne wspierające kontrole graniczne – narzędzie efektywne, lecz wymagające bardziej aktualnych i kompletnych danych”.
20 Wyrok w sprawie T-837/16 z dnia 7 marca 2019 r.
21 Zob. również sprawozdanie specjalne nr 24/2019 pt. „Azyl, relokacja i powroty migrantów – czas na bardziej stanowcze działania w celu wyeliminowania rozbieżności między celami a osiąganymi rezultatami”.
22 Art. 15 rozporządzenia (UE) nr 439/2010 w sprawie EASO.
23 Rozporządzenie (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH) (Dz.U. L 396 z 30.12.2006, s. 1).
24 Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V., dokument pt.”Hintergrund und Erläuterungen zur REACH-Registrierung: Großunternehmen verstoßen gegen das EU-Chemikalienrecht und gefährden damit Mensch und Umwelt”, 20 maja 2019 r.
25 Zob. również Merijn Chamon i Valerie Demedts, „Constitutional limits to the EU agencies’ external relations” w: „The External Dimension of EU Agencies and Bodies”, 2019.
26 Bardziej szczegółowy opis usługi Europe Media Monitor (EMM) można znaleźć pod adresem: https://ec.europa.eu/jrc/en/scientific-tool/europe-media-monitor-newsbrief.
27 Urząd Zarządzania i Budżetu stanowi jednostkę organizacyjną Urzędu Wykonawczego Prezydenta Stanów Zjednoczonych. Urząd zarządza budżetem federalnym Stanów Zjednoczonych i nadzoruje wyniki osiągane przez agencje federalne.
28 Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2019/715 z dnia 18 grudnia 2018 r. w sprawie ramowego rozporządzenia finansowego dotyczącego organów utworzonych na podstawie TFUE oraz Traktatu Euratom, o których mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 (Dz.U. L 122 z 10.5.2019, s. 1).
29 Zob. ocena skutków s. 54–56: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52012SC0166&from=EN
30 Rozporządzenie (UE) 2019/1381 z dnia 20 czerwca 2019 r. w sprawie przejrzystości i zrównoważonego charakteru unijnej oceny ryzyka w łańcuchu żywnościowym oraz zmieniające rozporządzenia (WE) nr 178/2002 i osiem innych aktów prawodawstwa sektorowego.
31 Zob. również sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 24/2019, Azyl, relokacja i powroty migrantów – czas na bardziej stanowcze działania w celu wyeliminowania rozbieżności między celami a osiąganymi rezultatami.
32 Obecnie prace prowadzone w latach 2018–2022 obejmują ofiary przestępstw i dostęp do wymiaru sprawiedliwości; równość i dyskryminację z jakichkolwiek względów; społeczeństwo informacyjne oraz, w szczególności, poszanowanie życia prywatnego i ochronę danych osobowych; współpracę wymiarów sprawiedliwości, z wyjątkiem spraw karnych; migrację, granice, azyl i integrację uchodźców i migrantów; rasizm, ksenofobię i podobne formy nietolerancji; prawa dziecka; integrację i włączenie społeczne Romów.
33 (Frontex) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1624 z dnia 14 września 2016 r.; (EMSA) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1625 z dnia 14 września 2016 r.; (EFCA) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1626 z dnia 14 września 2016 r.
34 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 439/2010 z dnia 19 maja 2010 r. w sprawie utworzenia Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu.
35 Wartość na dzień 31 grudnia 2019 r.
36 Projekt budżetu ogólnego Unii Europejskiej na rok budżetowy 2020 (dokument roboczy, część III – Organy utworzone przez UE posiadające osobowość prawną i partnerstwo publiczno-prywatne).
37 Z wyjątkiem dwóch w pełni samofinansujących się agencji, wszystkie agencje zdecentralizowane podlegają absolutorium z wykonania swoich budżetów przez Parlament Europejski zgodnie z zaleceniem Rady.
Kalendarium
Wydarzenie | Data |
---|---|
Zatwierdzenie ramowego programu kontroli (APM) / rozpoczęcie kontroli | 26.2.2019 |
Oficjalne przesłanie wstępnej wersji sprawozdania Komisji Europejskiej (lub innej jednostce kontrolowanej) |
30.4.2020 |
Przyjęcie ostatecznej wersji sprawozdania po zakończeniu postępowania kontradyktoryjnego | 28.7.2020 |
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Komisji Europejskiej we wszystkich wersjach językowych | 25.8.2020 |
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi sieci agencji UE we wszystkich wersjach językowych | 3.8.2020 |
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa i Zdrowia w Pracy (EU-OSHA) we wszystkich wersjach językowych | 29.7.2020 |
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu (EASO) we wszystkich wersjach językowych | 28.8.2020 |
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Frontex) we wszystkich wersjach językowych | 24.7.2020 |
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) we wszystkich wersjach językowych | 5.7.2020 |
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Urzędu Unii Europejskiej ds. Własności Intelektualnej (EUIPO) we wszystkich wersjach językowych | 3.8.2020 |
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Jednolitej Rady ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB) we wszystkich wersjach językowych | 27.7.2020 |
Kontakt
EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors
Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2020
ISBN 978-92-847-5195-2 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/629056 | QJ-AB-20-019-PL-N | |
HTML | ISBN 978-92-847-5178-5 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/159745 | QJ-AB-20-019-PL-Q |
PRAWA AUTORSKIE
© Unia Europejska, 2020.
Polityka Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystywania dokumentów jest realizowana na podstawie decyzji Trybunału nr 6/2019 w sprawie polityki otwartych danych oraz ponownego wykorzystywania dokumentów.
O ile nie wskazano inaczej (np. nie zamieszczono szczegółowych adnotacji o prawach autorskich), treści Europejskiego Trybunału Obrachunkowego będące własnością UE objęte są licencją Creative Commons Uznanie autorstwa 4.0 Międzynarodowe (CC BY 4.0). Oznacza to, że ponowne wykorzystanie jest dozwolone, pod warunkiem że dokumenty zostaną odpowiednio oznaczone i zostaną wskazane dokonane w nich zmiany. W przypadku ponownego wykorzystania niedozwolone jest zmienianie oryginalnego znaczenia albo przesłania dokumentów. Trybunał nie ponosi odpowiedzialności za jakiekolwiek konsekwencje ponownego ich wykorzystania.
Jeżeli konkretna treść wskazuje na możliwą do zidentyfikowania osobę fizyczną – tak jak w przypadku zdjęć, na których widoczni są pracownicy Trybunału – lub zawiera prace stron trzecich, wymagane jest zweryfikowanie dodatkowych praw autorskich. W takim przypadku uzyskanie zezwolenia na ponowne wykorzystanie określonej treści unieważnia wspomniane wcześniej zezwolenie ogólne. Powinny być w nim wyraźnie opisane wszelkie ograniczenia dotyczące wykorzystania treści.
W celu wykorzystania lub powielenia treści niebędącej własnością UE może być konieczne wystąpienie o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.
Rys. 3 i 5: ikony wykonane przez Pixel perfect, pochodzące z https://flaticon.com.
Oprogramowanie lub dokumenty objęte prawem własności przemysłowej, takie jak patenty, znaki towarowe, wzory użytkowe, znaki graficzne i nazwy, nie są objęte polityką Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystania i nie jest udostępniana licencja na nie.
Na stronach internetowych instytucji Unii Europejskiej dostępnych w domenie europa.eu zamieszczane są odsyłacze do stron zewnętrznych. Trybunał nie kontroluje ich zawartości i w związku z tym zachęca użytkowników, aby we własnym zakresie zapoznali się z polityką ochrony prywatności i polityką w zakresie praw autorskich obowiązującymi na tych stronach.
Znak graficzny Europejskiego Trybunału Obrachunkowego
Znak graficzny Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nie może być wykorzystywany bez uprzedniej zgody Trybunału.
JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE
Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.
Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:
- dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
- dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
- drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.
WYSZUKIWANIE INFORMACJI O UE
Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/index_pl.
Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić na stronie: https://op.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).
Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1952 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.
Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp/pl) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.