Sprawozdanie specjalne
22 2020

Przyszłość agencji UE – istnieją możliwości, by zwiększyć elastyczność i zacieśnić współpracę

Informacje na temat sprawozdania: W ramach wcześniejszych prac Trybunał skoncentrował się na wynikach osiąganych przez poszczególne agencje. Niniejsza kontrola jest pierwszą przeprowadzoną przez Trybunał ogólną oceną warunków, jakie stworzyła Unia, aby wesprzeć wszystkie agencje UE w realizowaniu strategii politycznych z korzyścią dla obywateli. W ramach kontroli Trybunał wykrył konieczność zapewnienia większej elastyczności w odniesieniu do tworzenia, funkcjonowania i ewentualnego kończenia działalności agencji. Stwierdził również, że niewystarczające wsparcie ze strony państw członkowskich, danej branży, Komisji lub innych agencji uniemożliwia niektórym agencjom realizowanie powierzonej im funkcji w pełnym zakresie. Trybunał zaleca Komisji i agencjom, by: przeprowadzały bardziej wnikliwą ocenę spójności działań agencji na wszystkich etapach cyklu funkcjonowania tych podmiotów i odpowiednio dostosowywały przydział zasobów; oceniły, jakie elementy zarządzania są nieefektywne, i udoskonaliły sprawozdawczość na temat wyników, tak aby ukierunkować ją nie tylko na działania agencji, ale także na istotny wkład wnoszony przez te podmioty w realizację polityki; wreszcie wspierały dążenia agencji do prowadzenia współpracy w charakterze ośrodków wiedzy specjalistycznej i ośrodków tworzenia sieci kontaktów.
Sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego przedstawiono na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE.

Publikacja jest dostępna w 23 językach i w następującym formacie:
PDF
PDF General Report

Streszczenie

I

Agencje zdecentralizowane i inne organy UE (agencje UE) są organami podlegającymi europejskiemu prawu publicznemu, które posiadają własną osobowość prawną i pozostają odrębne od instytucji unijnych. Obecnie działa 37 agencji UE zlokalizowanych w 23 państwach członkowskich. Zajmują się one szerokim zakresem spraw mających znaczenie dla obywateli UE, a większa część z nich została utworzona w pierwszej dekadzie XXI w. Wśród agencji znajdują się między innymi podmioty odpowiadające za bezpieczeństwo lotnicze, bezpieczeństwo żywności, kształcenie zawodowe, równość szans, stabilność sektorów finansowego i bankowego, środowisko, ochronę zwierząt oraz migrację i kontrolę granic. W 2018 r. łączny roczny budżet agencji sięgnął 4,0 mld euro (co stanowi 2,8% ogólnego budżetu UE), przy czym we wszystkich agencjach zatrudnionych było łącznie 8 957 pracowników (co stanowi 13,4% ogólnej liczby pracowników zatrudnianych przez UE).

II

W ramach wcześniejszych prac Trybunał skoncentrował się głównie na wynikach osiąganych przez poszczególne agencje. Niniejszy dokument jest pierwszą przeprowadzoną przez Trybunał ogólną oceną warunków, jakie stworzyła UE, aby umożliwić agencjom skuteczne realizowanie unijnych strategii politycznych z korzyścią dla obywateli. Agencje UE cechują się zróżnicowanymi strukturami zarządzania, mandatami i powierzonymi zadaniami. Poszczególne agencje utworzono z myślą o sprostaniu różnym wyzwaniom. Utrudnia to przeprowadzenie oceny ogólnych osiąganych przez nie wyników. Niemniej wspólnym celem działań tych organów jest realizowanie unijnej polityki i europejska współpraca w interesie obywateli UE.

III

Trybunał przeprowadził niniejszą kontrolę w odpowiedzi na zainteresowanie tą kwestią wyrażone przez Parlament Europejski, Komisję Europejską i same agencje. W zamierzeniu niniejsze sprawozdanie ma skłonić do podjęcia debaty na temat przyszłego zarządzania przez UE wynikami osiąganymi przez agencje unijne. W sprawozdaniu oparto się na informacjach zgromadzonych przez Trybunał w ramach corocznych kontroli finansowych agencji oraz wcześniejszych kontroli wykonania zadań dotyczących poszczególnych agencji. Wiedzę tę uzupełniono o: pogłębiony przegląd najistotniejszych dokumentów opracowanych przez instytucje unijne i wszystkie agencje, wywiady z kluczowymi pracownikami Komisji i agencji, zakrojone na dużą skalę badanie ankietowe wśród zainteresowanych stron związanych z agencjami, dwa panele z udziałem ekspertów i zainteresowanych stron, analizę z wykorzystaniem technik analizy dużych zbiorów danych dotyczącą obecności agencji w mediach oraz porównanie unijnych ram wykonania dotyczących agencji z rozwiązaniami stosowanymi w Stanach Zjednoczonych i Australii.

IV

Ogólne pytanie kontrolne Trybunału dotyczyło tego, czy Komisja i agencje stworzyły odpowiednie warunki pozwalające agencjom UE osiągać zamierzone wyniki. Trybunał wskazał przy tym dwa kluczowe kryteria, które można zastosować do wszystkich agencji. Pierwsze z nich odnosi się do elastyczności w realizowaniu stosownej polityki UE i prowadzeniu współpracy europejskiej, w szczególności w przypadku gdy dany obszar polityki jest rozległy i może zmieniać się w obliczu złożonej sytuacji międzynarodowej. Takie było jedno z zamierzeń wspólnego podejścia uzgodnionego przez Komisję, Radę i Parlament w 2012 r., zgodnie z którym wszystkie agencje muszą być poddawane regularnej ocenie. W praktyce jednak postulat ten wdrożono jedynie częściowo. Trybunał wykrył brak elastyczności w odniesieniu do tworzenia, funkcjonowania i ewentualnego zamykania działalności agencji.

V

Drugie kryterium Trybunału pozwalające ocenić osiągane wyniki dotyczyło zakresu, w jakim agencje działały jako ośrodki wiedzy specjalistycznej i tworzenia sieci kontaktów w ramach realizowania strategii politycznych UE. Aby cel ten mógł zostać osiągnięty, konieczne jest sprawne zarządzanie i współpraca. Trybunał wykrył przypadki nadmiernie skomplikowanych lub niesprawnych rozwiązań w zakresie zarządzania i ustalił, że informacje dotyczące wyników odnosiły się przede wszystkim do produktów i podejmowanych działań, a nie do tego, w jaki sposób te produkty i działania przyczyniają się do realizowania polityki. Ponadto w wyniku kontroli Trybunał stwierdził, że brak współpracy i wsparcia ze strony państw członkowskich, danego sektora, Komisji lub innych agencji uniemożliwia niektórym agencjom realizowanie powierzonej im funkcji w pełnym zakresie.

VI

Trybunał zaleca Komisji i agencjom, by:

  1. zagwarantowały adekwatność, spójność i elastyczność w odniesieniu do procesu tworzenia agencji;
  2. przydzielały zasoby w sposób bardziej elastyczny;
  3. usprawniły zarządzanie, zwiększyły rozliczalność i poprawiły sprawozdawczość dotyczącą osiąganych wyników;
  4. wzmocniły rolę agencji jako ośrodków wiedzy specjalistycznej i tworzenia sieci kontaktów.

Wstęp

Różnorodność agencji UE

01

Agencje zdecentralizowane i inne organy UE (agencje UE) są organami podlegającymi europejskiemu prawu publicznemu, które posiadają własną osobowość prawną i pozostają odrębne od instytucji unijnych. Powołuje się je na mocy aktu prawa wtórnego, przy czym wyróżnia się dwie formy prawne agencji – istnieje sześć agencji wykonawczych Komisji i 37 agencji zdecentralizowanych UE. Agencje wykonawcze Komisji stanowią przedłużenie służb Komisji i dążą do zrealizowania określonych zadań w imieniu Komisji. W niniejszym sprawozdaniu „agencje” oznaczają agencje zdecentralizowane i inne organy UE, chyba że w tekście wskazano inaczej.

02

Agencje są tworzone przez prawodawcę (Radę i Parlament) na czas nieokreślony w oparciu o wniosek przedstawiony przez Komisję. Kieruje nimi zarząd, w którym zasiadają między innymi przedstawiciele państw członkowskich oraz Komisji. Agencje przyczyniają się do realizowania strategii politycznych UE i ułatwiają współpracę między UE i rządami krajowymi przez udostępnianie specjalistycznej wiedzy technicznej.

Rys. 1

W jaki sposób finansuje się agencje i inne organy UE?

Źródło: budżet ogólny UE na 2018 r. i budżety agencji na 2018 r.; dane zestawione przez Trybunał.

03

W 2018 r. łączny budżet wszystkich agencji (z wyłączeniem Jednolitej Rady ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji – SRB) wyniósł 4,0 mld euro (2,8% budżetu ogólnego UE na 2018 r.) (zob. rys. 1). Wykaz pełnych nazw wszystkich agencji wspomnianych w niniejszym sprawozdaniu zamieszczono w  załączniku I). W 2018 r. budżet SRB, której powierzono szczególne zadanie utworzenia funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji finansowanego przez instytucje kredytowe, objął kwotę 6,9 mld euro (z czego 0,1 mld euro przeznaczono na budżet administracyjny zarządu, a 6,8 mld euro stanowiły środki wspomnianego jednolitego funduszu). Zgodnie ze stanem na 2018 r. agencje były zlokalizowane w 23 państwach członkowskich (zob. rys. 2) i zatrudniały 8 957 pracowników1 (13,4% ogólnej liczby pracowników zatrudnionych w instytucjach i agencjach UE) (zob. rys. 3) pochodzących z wszystkich państw członkowskich.

Rys. 2

Gdzie mieszczą się siedziby agencji i innych organów UE?

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Rys. 3

Kim są pracownicy agencji i innych organów UE?

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

04

Pierwsze agencje (Cedefop i Eurofound2) zostały utworzone w 1975 r. Po wejściu w życie w 1987 r. Jednolitego aktu europejskiego, w którym ustanowiono cel ukończenia budowy rynku wewnętrznego do 1992 r., w latach 90. XX w. ustanowiono kilka kolejnych agencji, ale większą ich część utworzono w pierwszej dekadzie nowego tysiąclecia (zob. rys. 4).

Rys. 4

Ile utworzono agencji i innych organów UE?

Uwaga: daty roczne podane na rysunku odnoszą się do roku, w którym akt założycielski danej agencji wszedł w życie.

Źródło: sprawozdanie roczne Trybunału dotyczące agencji UE za rok budżetowy 2018.

05

Agencje tworzono, w miarę jak pojawiały się konkretne potrzeby. Dużą część z nich utworzono w reakcji na sytuację kryzysową lub w wyniku takiej sytuacji powierzono im dodatkowe zadania (dotyczy to np. EUNB, EIOPA, ESMA i SRB w sektorze finansowym, EASO i Frontexu w odniesieniu do kwestii migracji i kontroli granic, EMSA i EFCA w odniesieniu do bezpieczeństwa na morzu i kontroli rybołówstwa). Większość agencji ustanowiono jako nowe organy, która miały przejąć obowiązki wypełniane wcześniej przez Komisję lub państwa członkowskie. Komisja uzasadniała takie decyzje wysoce technicznym charakterem przedmiotowych zadań lub dążeniem do zapewnienia wydajności: wyspecjalizowany organ może realizować te same zadania w sposób wydajniejszy i bardziej elastyczny. Łatwiej mu również pozyskać kompetentnych wyspecjalizowanych pracowników i zgromadzić wiedzę specjalistyczną. Niektóre agencje (np. Europol, EUNB, EIOPA i ESMA) były następcami wielonarodowych organów działających na szczeblu europejskim.

06

Agencje można pogrupować na różne sposoby, na przykład w zależności od zasadniczych powierzonych im zadań i wypełnianych przez nie obowiązków:

  1. pierwsza grupa obejmuje agencje wspierające realizację celów dotyczących rynku wewnętrznego, zdrowia i ochrony środowiska związanych z procesami rejestracji, certyfikacji i wydawania zezwoleń na szczeblu UE (np. CPVO, EASA, ECHA, ERA, EUIPO, EFSA i EMA);
  2. druga grupa obejmuje agencje, którym powierzono obowiązki w obszarze bezpieczeństwa i wymiaru sprawiedliwości i które realizują więcej zadań o charakterze operacyjnym oraz wspierają państwa członkowskie przez koordynację wspólnych działań (np. CEPOL, EASO, Eurojust, Europol i Frontex);
  3. trzecia grupa agencji realizuje zadania dotyczące głównie określania zasad i nadzoru (np. ACER, EUNB, EIOPA i ESMA. Agencje te opracowują standardy techniczne dla sektora finansowego i zapewniają jednolite stosowanie praktyk nadzorczych w całej UE);
  4. do ostatniej grupy należą agencje zajmujące się głównie badaniami naukowymi, gromadzeniem danych i analizą, które mają na celu wspieranie instytucji unijnych i państw członkowskich w opracowywaniu polityki opartej na dowodach (np. Cedefop, EIGE i FRA).

Od podejścia ukierunkowanego na zachowanie zgodności z przepisami do podejścia ukierunkowanego na wyniki

07

Każdą agencję powołuje się w drodze odrębnego aktu założycielskiego. Ze względu na swoją specyfikę poszczególne agencje różnią się pod względem modelu zarządzania, źródeł finansowania, wymogów w zakresie oceny itd.

08

W 2012 r. Parlament, Rada i Komisja podpisały oświadczenie na temat wspólnego podejścia do agencji. Stanowiło to krok na drodze od zarządzania ukierunkowanego na kwestie finansowe i zachowanie zgodności do formy zarządzania ukierunkowanej w większym stopniu na wyniki. W ramach wspólnego podejścia podkreślono, że dyrektorzy agencji powinni w wyraźniejszy sposób ponosić odpowiedzialność za osiągnięte wyniki. W dokumencie zaproponowano między innymi dwupoziomową strukturę zarządzania (obejmującą zarząd i radę wykonawczą), jeśli w danym przypadku może ona przełożyć się na poprawę wydajności, roczne i wieloletnie programy prac, roczne sprawozdania z działalności, wskaźniki wykonania dotyczące agencji i ich dyrektorów, wprowadzenie budżetowania zadaniowego / zarządzania zadaniowego (ABB/ABM), okresowe oceny zewnętrzne itd.

09

Ponadto Komisja udostępniła różne narzędzia mające wspierać dalszy rozwój zarządzania ukierunkowanego na wyniki i ram monitorowania. Można zaliczyć do nich ramowe rozporządzenie finansowe dotyczące agencji (z 2013 r., uchylone i zastąpione w 2019 r.), wytyczne (z 2014 r., zmienione w 2020 r.) dotyczące sporządzania jednolitych dokumentów programowych, które stanowią połączenie rocznego programu prac agencji z kroczącym trzyletnim programem prac, oraz skonsolidowanych rocznych sprawozdań z działalności, w których to wytycznych określono bieżące ramy Komisji dotyczące sporządzania budżetu, planowania, sprawozdawczości, wyników i zarządzania w odniesieniu do agencji zdecentralizowanych; wreszcie wytyczne (z 2017 r.) w zakresie lepszego stanowienia prawa i zestaw narzędzi w tym obszarze.

10

Do przyjęcia podejścia ukierunkowanego w większym stopniu na wyniki przyczyniła się również sieć agencji UE, którą agencje utworzyły w celu promowania prowadzonej działalności i z myślą o wykorzystaniu ewentualnej synergii. W 2012 r. w ramach sieci utworzono sieć na rzecz poprawy wyników, która aktywnie ułatwia wymianę praktyk, współpracę w kwestiach dotyczących wyników oraz – w pewnym zakresie – wspólne korzystanie z usług, o ile istnieje taka możliwość. W ramach sieci na rzecz poprawy wyników opracowano narzędzia takie jak podręcznik oceny dla agencji (z 2018 r.), zestaw narzędzi do oceny własnej w zakresie wdrażania podejścia opartego na wynikach/rezultatach (również z 2018 r.) oraz baza danych z kluczowymi wskaźnikami efektywności (prace w tym zakresie trwają).

11

Wspomniane wyżej narzędzia i inicjatywy dotyczące wyników przyczyniły się do powstania ogólnej tendencji do ujednolicania i dostosowywania prowadzonych działań przez coraz większą liczbę agencji, lecz wciąż są one wdrażane w różnym zakresie. Jednocześnie te narzędzia i inicjatywy pozwoliły uzyskać dużą ilość informacji odnoszących się do poszczególnych agencji i obejmujących działania i uzyskane produkty.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

12

Ogólne pytanie kontrolne Trybunału dotyczyło tego, czy zapewniono odpowiednie warunki pozwalające agencjom osiągać zamierzone wyniki. Wobec trwających prac nad zmianą strategicznych priorytetów UE i w kontekście ograniczonych zasobów, które można przeznaczyć na realizowanie unijnych strategii w interesie obywateli, Trybunał zamierza za pomocą niniejszego sprawozdania otworzyć debatę na temat przyszłego zarządzania przez UE wynikami unijnych agencji. Kontrola skoncentrowała się na dwóch następujących kryteriach:

  1. Utworzenie, funkcjonowanie i ewentualne zakończenie działalności agencji (tj. cykl życia agencji) powinny zakładać elastyczność, tak aby wspierać realizowanie polityki UE i współpracę europejską. Oznacza to, że:
    1. powierzenie zadań danej agencji powinno być najlepszym rozwiązaniem w danej sytuacji, korzystniejszym niż gdyby zadania te były realizowane przez samą Komisję lub – zgodnie z zasadą pomocniczości – przez państwa członkowskie;
    2. istniejące agencje powinny być regularnie oceniane pod kątem adekwatności i spójności prowadzonych działań z myślą o wykorzystaniu ewentualnej synergii i osiągnięciu korzyści skali;
    3. agencje muszą posiadać odpowiednie zasoby kadrowe i finansowe, aby mogły wypełniać swoje mandaty i realizować wszystkie powierzone im zadania;
    4. proces planowania, na podstawie którego określa się prace poszczególnych agencji, powinien być wystarczająco elastyczny, by mogły one reagować na gwałtownie zmieniające się okoliczności.
  2. Agencje powinny w pełni wykorzystać własny potencjał jako ośrodków wiedzy specjalistycznej i ośrodków tworzenia sieci kontaktów, by promować dzielenie się wiedzą specjalistyczną, koordynować działania państw członkowskich w celu realizowania wspólnych interesów i wspólnych celów strategicznych tych państw, gdy tylko to możliwe, oraz pełnić funkcję platformy kontaktów z myślą o zacieśnianiu współpracy z innymi partnerami na szczeblu europejskim i międzynarodowym. Takie podejście zakłada:
    1. odpowiednio dostosowaną strukturę zarządczą;
    2. stosowne mechanizmy w zakresie rozliczalności zakładające udział zainteresowanych stron;
    3. dobrą komunikację z zainteresowanymi stronami i obywatelami UE;
    4. skuteczną współpracę z innymi organami z sektora publicznego i prywatnego na szczeblu krajowym, unijnym i międzynarodowym.
13

Zestaw kryteriów Trybunału opracowano na podstawie rozporządzeń dotyczących poszczególnych agencji, ramowego rozporządzenia finansowego, wytycznych i zestawu narzędzi w zakresie lepszego stanowienia prawa opracowanych przez Komisję3, wspólnego oświadczenia na temat wspólnego podejścia oraz dokumentu pt. „Roadmap on the follow-up of the Common Approach on EU decentralised agencies”, jak również innych dokumentów z wytycznymi opracowanych przez sieć agencji UE.

14

Kontrolę przeprowadzono w okresie od marca do września 2019 r. Zakresem prac kontrolnych objęto agencje zdecentralizowane UE oraz powiązane z nimi dyrekcje generalne Komisji (zob. załącznik II). W stosownych przypadkach w sprawozdaniu odniesiono się do agencji wykonawczych Komisji, ale jedynie tytułem porównania.

15

Trybunał zgromadził dowody kontrolne w drodze:

  • przeglądu kluczowych dokumentów dotyczących każdej agencji (rozporządzeń podstawowych, sprawozdań rocznych, dokumentów programowych, sprawozdań z oceny i kontroli, ocen skutków, protokołów z posiedzeń zarządu itd.);
  • ponad 250 wywiadów z członkami kadry zarządzającej i kluczowymi pracownikami 21 agencji i 10 dyrekcji generalnych Komisji, które są powiązane z 32 agencjami;
  • badania ankietowego wśród 2 500 zainteresowanych stron związanych z agencjami (zob. załącznik III), w tym wśród członków zarządów, urzędników państw członkowskich, przedstawicieli określonych sektorów i organizacji konsumenckich, organizacji pozarządowych i środowiska akademickiego. Wykaz zainteresowanych stron został przedstawiony Trybunałowi przez same agencje, ale to kontrolerzy Trybunału dokonali ostatecznego wyboru, tak aby zagwarantować reprezentację wszystkich głównych kategorii zainteresowanych stron. W odpowiedzi na ankietę wpłynęło 1 000 odpowiedzi;
  • analizy – z wykorzystaniem technik analizy dużych zbiorów danych – dotyczącej wzmianek na temat agencji pojawiających się w mediach i odnotowanych przez narzędzie European Media Monitor (EMM) w okresie od stycznia 2018 r. do lipca 2019 r. (zob. załącznik IV). Dane obejmowały ponad 200 000 artykułów prasowych, w których pojawiły się informacje na temat agencji, pochodzących z ponad 5 000 różnych źródeł informacji z ponad 160 krajów;
  • dwóch dyskusji panelowych z przedstawicielami środowisk akademickich i osobami zajmującymi się zawodowo tym obszarem z Komisji, Rady i Parlamentu. Debaty zorganizowano w czerwcu i wrześniu 2019 r., przy czym wcześniej wysłano otwarte zaproszenie do ponad 40 przedstawicieli środowisk akademickich i osób zajmujących się zawodową tą dziedziną, które posiadają doświadczenie w zarządzaniu lub mają w swoim dorobku publikacje na temat agencji UE. Piętnaście osób spośród zaproszonych wzięło udział w dyskusjach. Ponadto w pierwszej debacie w charakterze obserwatora uczestniczyli przedstawiciele DG ds. Budżetu.

Uwagi

W cyklu życia agencji brak jest elastyczności

Nie we wszystkich przypadkach przy przedstawianiu wniosku o utworzenie agencji Komisja rzetelnie rozważała alternatywne rozwiązania

16

Przed utworzeniem agencji Komisja jest zobowiązana do oceny, czy jej utworzenie jest najlepszym rozwiązaniem w porównaniu z innymi możliwościami, np. wykonaniem danych zadań samodzielnie bądź w ramach współpracy międzyrządowej, zleceniem wykonania tych zadań podmiotom z sektora prywatnego lub dostosowaniem mandatu już istniejącej agencji. Najlepsze rozwiązanie powinno odpowiadać stwierdzonym potrzebom.

17

Zgodnie z polityką lepszego stanowienia prawa stosowaną przez Komisję4 ocena skutków jest wymagana w przypadku inicjatyw, które najprawdopodobniej wywołają istotne skutki gospodarcze, środowiskowe lub społeczne (zob. ramka 1). Przed przedstawieniem wniosku o utworzenie nowej agencji Komisja powinna wykazać za pomocą oceny skutków, że to rozwiązanie wnosi wartość dodaną. Rada ds. Kontroli Regulacyjnej działająca w strukturach Komisji analizuje jakość wstępnych wersji ocen skutków. Co do zasady, by dana inicjatywa mogła być przedstawiona do zatwierdzenia przez kolegium komisarzy, konieczna jest pozytywna opinia Rady.

Ramka 1

Ocena skutków powinna zawierać odpowiedzi na następujące pytania:

  1. Na czym polega problem i dlaczego jest to problem?
  2. Dlaczego UE powinna podjąć działania?
  3. Co należy osiągnąć?
  4. Jakie są różne możliwe warianty osiągnięcia określonych celów?
  5. Jakie są ekonomiczne, społeczne i środowiskowe skutki poszczególnych wariantów i kogo będą one dotyczyć?
  6. Jakie wyniki przyniosła ocena porównawcza poszczególnych wariantów (pod względem skuteczności, wydajności i spójności)?
  7. W jaki sposób zostanie zorganizowane monitorowanie i późniejsza ewaluacja ex post?

Źródło: Komisja Europejska, wytyczne dotyczące lepszego stanowienia prawa.

18

Od 2004 r. wszystkim wnioskom Komisji dotyczącym utworzenia nowych agencji i innych organów, w tym również wnioskom dotyczącym ostatnio utworzonych podmiotów, EPPO (2017 r.) oraz ELA (2018 r.), towarzyszyła ocena skutków. Rada ds. Kontroli Regulacyjnej wydała pozytywną opinię w odniesieniu do EPPO, uznając, że organ ten jest potrzebny, a jego cele i zadania zostały jasno określone. W przypadku ELA Rada ds. Kontroli Regulacyjnej zgłosiła w wydanej opinii pozytywnej zastrzeżenie, ponieważ w odnośnej ocenie skutków nie rozwiązano wyraźnie kwestii spójności działań między ELA i innymi agencjami działającymi w obszarze kompetencji DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego (DG EMPL) (Cedefop, Eurofound, EU-OSHA oraz ETF), co w niedawno przeprowadzonej ocenie zewnętrznej zostało już wskazane jako problem z zakresu powielania działań5.

19

Utworzenie SRB poprzedziła ocena skutków przeprowadzona w 2012 r. na potrzeby dyrektywy w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków. W ocenie zaproponowano utworzenie z pomocą EUNB kolegiów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, ostatecznie jednak ustanowiona została nowa agencja, której powierzono zadanie zapewnienia skutecznego i spójnego funkcjonowania jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz zadanie zarządzania jednolitym funduszem.

20

Konieczność zapewnienia agencjom autonomii i złożonych mechanizmów zarządzania nie zawsze ma oczywiste uzasadnienie. Przykładowo GSA posiada w praktyce bardzo ograniczoną autonomię, ponieważ głównym zadaniem agencji jest obsługa globalnego systemu nawigacji satelitarnej Galileo w ramach umowy o delegowaniu zadań podpisanej z Komisją (zapewniającej 90% budżetu agencji). Wielu respondentów w ramach badania ankietowego Trybunału podkreśliło, że zdolności zarządu GSA do podejmowania suwerennych decyzji są w związku z tym ograniczone. GSA realizuje wspomnianą umowę o delegowaniu zadań za pomocą szeregu złożonych umów podpisanych z podmiotami z branży i sektora publicznego. 21

Trybunał znalazł też przykłady sytuacji, w których podjęto polityczną decyzję o utworzeniu nowej agencji, jeszcze zanim Komisja przedstawiła wniosek i ocenę skutków. Dotyczyło to agencji FRA, EASO oraz ELA.

Istniejące agencje nie są w dostatecznym zakresie poddawane regularnym ocenom pod kątem adekwatności i spójności

22

Uzasadnienie dla istnienia danej agencji należy regularnie oceniać na różnych etapach cyklu życia, tak aby sprawdzić, czy wciąż jest ona potrzebna (adekwatna) oraz czy prowadzone przez nią działania są spójne względem działalności innych agencji i powiązanych z nią dyrekcji generalnych. Na rys. 5 przedstawiono liczne powiązania między agencjami i dyrekcjami generalnymi. Taką ponowną ocenę można przeprowadzić na wiele sposobów:

  1. za pomocą niezależnej oceny wyników osiąganych przez agencję;
  2. w ramach szerszej oceny adekwatności obejmującej cały obszar polityki (zob. pkt 27);
  3. za pośrednictwem nowo sporządzonej oceny skutków przy przekształcaniu rozporządzenia założycielskiego dotyczącego danej agencji lub przy okazji powierzania danej agencji nowych zadań w odrębnym rozporządzeniu.

Rys. 5

Agencje i inne organy UE, powiązane z nimi dyrekcje generalne i obszary tematyczne

Uwaga: DG ds. Przemysłu Obronnego i Przestrzeni Kosmicznej (DG DEFIS) jest dyrekcją współpracującą z GSA od 1 stycznia 2020 r.

Źródło: dane zestawione przez Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie klasyfikacji przedstawionej na stronie internetowej Komisji.

23

Zgodnie z przyjętym wspólnym podejściem w rozporządzeniu założycielskim dotyczącym agencji należy zawrzeć klauzulę wygaśnięcia lub klauzulę przeglądową. Upoważniają one Komisję do proponowania zmiany lub uchylenia właściwego rozporządzenia, jeśli uzna ona, że istnienie danej agencji przestało być uzasadnione w świetle wyznaczonych celów (zob. ramka 2). Siedem lat po przedstawieniu wspólnego oświadczenia w sprawie wspólnego podejścia spośród 37 agencji jedynie w przypadku siedmiu zawarto w rozporządzeniach założycielskich klauzulę wygaśnięcia, a w przypadku 13 – klauzulę przeglądową.

Ramka 2

Wspólne podejście do procesu tworzenia i zamykania agencji

W pkt 2–5 wspólnego oświadczenia stwierdza się, że:

  1. „decyzja o utworzeniu nowej agencji powinna opierać się na obiektywnych ocenach skutków wszystkich możliwych opcji”;
  2. „akty założycielskie powinny zawierać klauzulę wygaśnięcia lub przeglądową”;
  3. „żeby ocenić zarówno możliwość rozwiązania agencji, jak i ich połączenia, należy stosować wspólne i obiektywne kryteria:
    • łączenie agencji powinno być brane pod uwagę w sytuacjach, gdy ich zadania się pokrywają, gdy można rozważyć efekt synergii lub gdy agencje zyskałyby na skuteczności po włączeniu do większej struktury;
    • zamknięcie agencji mogłoby być wyjściem w sytuacji, gdy nie osiąga ona satysfakcjonujących wyników; jeżeli istnienie agencji jest ciągle najlepszym rozwiązaniem politycznym, wówczas należałoby ją jedynie reformować”.
24

W okresie od 2015 do 2019 r. dokonano przekształcenia rozporządzeń założycielskich 13 agencji, ale jedynie pięciu wnioskom towarzyszyła ocena skutków (w przypadku Urzędu BEREC, CEPOL, EASA, ENISA oraz ERA). We wszystkich tych pięciu przypadkach Rada ds. Kontroli Regulacyjnej ostatecznie wydała pozytywną opinię, zgłaszając jednak przy tym co najmniej jedno zastrzeżenie. Trzy inne wnioski sporządzono w oparciu o inną niedawno przeprowadzoną ocenę skutków lub ocenę adekwatności (ACER, EFCA i EFSA). W pięciu pozostałych przypadkach nie oparto się na żadnej ocenie skutków: w czterech zmiany uznano za przegląd techniczny (Cedefop, Eurofound, EU-OSHA oraz Eurojust), jeden natomiast został uznany za pilny (Frontex), co oznaczało, że zabrakło czasu na przeprowadzenie oceny skutków.

25

W ostatnim czasie dokonano przekształcenia rozporządzeń założycielskich trzech agencji działających w obszarze kompetencji DG EMPL (Cedefop, Eurofound i EU-OSHA). We wszystkich tych przypadkach Komisja przedstawiła wnioski w sprawie przekształcenia, zanim otrzymała sprawozdanie końcowe ze wspólnej oceny agencji. Pomimo krytyki ze strony Parlamentu dotyczącej braku konkretnych propozycji, by połączyć lub zlokalizować w jednym miejscu agencje działające w powiązanych dziedzinach polityki, prawodawca przyjął przekształcone wersje aktów prawnych. Co więcej, w 2019 r. ustanowiono na mocy przepisów nową agencję (ELA).

26

Na przestrzeni lat żadna z agencji nie została zamknięta ani połączona. Nie zmieniono też istotnie zakresu działań żadnej z nich. Wyjątkiem w tym względzie jest Europejska Agencja Odbudowy, którą utworzono w 1999 r. i która zakończyła działalność w 2008 r. W ostatniej dekadzie Komisja dwukrotnie zaproponowała połączenie agencji z myślą o zapewnieniu spójności działań, nie udało się jej jednak uzyskać zgody Parlamentu (zob. ramka 3). Sytuacja agencji UE jest przy tym diametralnie różna od sytuacji agencji wykonawczych Komisji. Jeżeli Komisja uzna, że funkcjonowanie agencji wykonawczej nie jest już dłużej uzasadnione w kontekście należytego zarządzania finansami, może podjąć decyzję o jej likwidacji. W przeszłości Komisja co jakiś czas przypisywała na nowo zadania poszczególnym agencjom wykonawczym. Do ostatniej takiej zmiany doszło w 2013 r.

Ramka 3

Parlament odrzucił wnioski Komisji, by włączyć Urząd BEREC do ENISA i połączyć CEPOL z Europolem

W ocenie skutków przeprowadzonej przez Komisję w 2007 r., która towarzyszyła wnioskowi w sprawie utworzenia Europejskiego Urzędu Łączności Elektronicznej (przekształconemu w 2009 r. w Urząd BEREC), zasugerowano połączenie ENISA z nowo tworzonym organem. Prawodawca tymczasem opowiedział się za utworzeniem nowego odrębnego podmiotu, istniejącego niezależnie od ENISA.

CEPOL zapewnia szkolenia stacjonarne i online dla funkcjonariuszy policji. Działalność tej agencji jest ściśle powiązana z działaniami Agencji Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Ścigania (Europol). W 2013 r. Komisja przedstawiła pakiet ustawodawczy poparty oceną skutków, w którym zaproponowała połączenie Europolu i CEPOL w celu zwiększenia wydajności. Parlament ten wniosek odrzucił.

27

Działalność poszczególnych agencji UE jest niekiedy oceniana w ramach szerszej oceny adekwatności obejmującej cały obszar polityki. W latach 2014–2019 Komisja przeprowadziła kilka ocen adekwatności w obszarach takich jak chemikalia, kontrola rybołówstwa i przepisy ogólne prawa żywnościowego. Działania te doprowadziły do ujednolicenia rozporządzenia założycielskiego EFCA oraz zmiany rozporządzenia założycielskiego EFSA.

28

W ramach wspólnego podejścia stwierdzono, że każdą agencję UE należy co pięć lat poddać ocenie. Komisja ponosi odpowiedzialność za zorganizowanie oceny, przy czym w co drugiej ocenie należy zastosować klauzulę wygaśnięcia lub przeglądową.

29

Rozporządzenia założycielskie szeregu agencji nie zostały jeszcze uzgodnione ze wspólnym podejściem (zob. rys. 6):

  • w rozporządzeniach założycielskich dotyczących CPVO i CdT nie uwzględniono wymogu przeprowadzenia oceny, natomiast w ostatnich przekształceniach rozporządzeń dotyczących ACER, ERA, EUIPO i Europolu uwzględniono wymóg przeprowadzenia oceny po raz pierwszy odpowiednio w 2020 r. (ERA), 2021 r. (EUIPO), 2022 r. (Europol) i 2024 r. (ACER);
  • w ramach wspólnego podejścia nałożono wymóg przeprowadzania oceny co pięć lat, tymczasem częstotliwość prowadzenia ocen waha się od trzech lat (SRB) do dziesięciu (EMA). W niektórych przypadkach (EIGE, EASO, FRA) częstotliwość ocen zależy od decyzji zarządu. Zarząd FRA zadecydował o przeprowadzaniu oceny co pięć lat, tymczasem zarząd EIGE podjął w 2019 r. decyzję o odroczeniu planowanej oceny o dwa lata i wykorzystaniu przewidzianych na nią środków do innych celów;
  • niektóre agencje (EIGE oraz FRA) lub zarządy agencji (EASO, ECDC oraz EFCA) wciąż przeprowadzają własne oceny samodzielnie, a nie pod kierownictwem Komisji, jak zalecono w ramach wspólnego podejścia.

Rys. 6

Agencje i inne organy UE, w przypadku których nie przeprowadza się ocen zewnętrznych co pięć lat

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

30

W niektórych przypadkach planowaną zmianę zakresu zadań powierzonych agencji wykorzystuje się jako uzasadnienie do odroczenia oceny, ograniczenia jej zakresu czy po prostu zastąpienia jej oceną skutków przeprowadzoną przez Komisję. Przykładowo agencja EASA ograniczyła zakres oceny z 2018 r. do procesu planowania, argumentując, że zaproponowana przez Komisję zmiana rozporządzenia założycielskiego obejmowała ocenę skutków, choć w rozporządzeniu tym wskazano wyraźnie konieczność przeprowadzenia pełnej oceny.

31

Z wyjątkiem przypadków agencji działających w obszarze kompetencji DG EMPL i europejskich organów nadzoru wyniki osiągane przez poszczególne agencje oceniane są indywidualnie. W sytuacji gdy wiele agencji prowadzi działania w tym samym obszarze polityki, alternatywnym rozwiązaniem byłoby przeprowadzenie przekrojowych ocen wyników (lub ocen adekwatności), tak aby ocenić spójność i odpowiedniość prowadzonych przez nie działań i wkładu, który wnoszą w realizację polityki. Takie podejście stosowane jest w Stanach Zjednoczonych i Australii (zob. załącznik V).

32

W obszarze badań naukowych Komisja nigdy nie oceniła kompleksowo spójności działań prowadzonych przez EIT i agencje wykonawcze działające w ramach programu „Horyzont 2020”, które udzielają dotacji na badania. Agencje wykonawcze poddawane są ocenie odrębnie i częściej (co trzy lata).

Agencje narażone są na ryzyko, że nie zostaną im zapewnione wystarczające zasoby finansowe i kadrowe

33

Odpowiednie zasoby kadrowe i finansowe są niezbędne każdemu podmiotowi, by mógł on osiągnąć wyznaczone cele. Większość agencji jest finansowana w głównej mierze z budżetu UE. Osiem agencji (EUIPO, CPVO, CdT, EMA, EASA, ECHA, ESMA oraz – od 2019 r. – ERA) są w całości lub w części finansowane z opłat, które pobierają za świadczone usługi. SRB jest całkowicie finansowana ze składek wnoszonych przez sektor, natomiast EUNB, EIOPA i ESMA są częściowo finansowane z wkładów finansowych wnoszonych przez właściwe organy krajowe. W ramce 4 wyjaśniono proces decyzyjny dotyczący rocznego budżetu i planu zatrudnienia poszczególnych agencji.

Ramka 4

Budżety i plany zatrudnienia agencji

  • W przypadku wszystkich agencji, z wyjątkiem trzech agencji całkowicie samodzielnych finansowo (EUIPO, CPVO i SRB):

    Dotacja Komisji na rzecz agencji stanowi część budżetu ogólnego UE i w związku z tym jest proponowana przez Komisję, a następnie zatwierdzana przez władzę budżetową (Parlament Europejski i Radę). Ponadto Komisja proponuje, a władza budżetowa (Parlament Europejski i Rada) zatwierdza plan zatrudnienia poszczególnych agencji na następny rok.

    Dodatkowo zarząd każdej z agencji (lub równoważny organ) przyjmuje zarówno budżet (preliminarz wydatków i dochodów), jak i plan zatrudnienia agencji.
  • W przypadku trzech agencji całkowicie samodzielnych finansowo budżet i plan zatrudnienia są zatwierdzane przez zarząd (lub równoważny organ) lub komitet zajmujący się budżetem w danej agencji w oparciu o wniosek dyrektora wykonawczego lub przewodniczącego.
34

W ostatniej dekadzie prawodawca lub Komisja przekazali wielu agencjom dodatkowe zadania, wykorzystując do tego celu zróżnicowane narzędzia:

  • zmianę odnośnych rozporządzeń założycielskich;
  • przyjęcie nowych przepisów (np. w przypadku ACER, ECHA, EMA, eu-LISA, Frontex);
  • podpisanie przez agencje umów z Komisją o gwarantowanym poziomie usług lub o delegowaniu zadań (EEA, Frontex, Europol, EASO itd.).
35

Trybunał stwierdził, że kiedy Komisja powierza agencjom nowe zadania, zazwyczaj proponuje im jedynie niewielkie zwiększenie zasobów kadrowych. Wyjątkami w tym względzie są Frontex i – w mniejszym stopniu – EASO, które działają w priorytetowych obszarach polityki. Ponadto w porozumieniu międzyinstytucjonalnym z 2013 r. wprowadzono mający ogólne zastosowanie wymóg redukcji zatrudnienia o 5% we wszystkich instytucjach, organach i agencjach UE w okresie pięciu lat. Ponieważ nowo utworzone agencje nie zostały objęte tym wymogiem, a istniejącym agencjom zezwolono na tworzenie dodatkowych stanowisk w celu realizowania nowych zadań, łączna liczba stanowisk w agencjach wzrosła pomimo wspomnianego wymogu o 13,7% w okresie od 2013 do 2017 r.6.

36

Dochody większości agencji, które są częściowo samodzielne finansowo (EMA, EASA itp.), zazwyczaj rosną proporcjonalnie do obciążenia pracą, natomiast liczba pracowników jest kontrolowana przez Komisję i niekoniecznie zmienia się w analogiczny sposób. Przykładowo obciążenie pracą związane z opłatami wzrosło w przypadku EMA o 31% w latach 2014–2018, ale w tym samym okresie liczba pracowników spadła7. Przed szczególnymi wyzwaniami stoi agencja ECHA, ponieważ jej dochody nie mają stałego charakteru i trudno przewidzieć przyszłe wpływy z opłat.

37

Nawet jeśli określone stanowiska były dostępne, szereg agencji napotykało problemy w zatrudnieniu i zatrzymaniu odpowiednich pracowników. Frontexowi przyznano w ostatnim czasie dużą liczbę nowych stanowisk, ale agencja napotykała trudności, by zatrudnić wszystkich niezbędnych pracowników, i odnotowała rekordowo wysoki odsetek wakatów w 2018 i 2019 r. EASO zawsze borykało się z trudnościami w pozyskaniu pracowników i odsetek wakatów w tej agencji stale utrzymuje się na wysokim poziomie. GSA ma trudności w znalezieniu pracowników z wymaganą specjalistyczną wiedzą techniczną. Niższe wynagrodzenia w niektórych państwach członkowskich stanowią szczególną przeszkodę w prowadzeniu rekrutacji.

38

Ankieta przeprowadzona przez Trybunał wśród zainteresowanych stron wykazała, że istnieje jasne powiązanie między odpowiednimi zasobami i wynikami osiąganymi przez agencje. Niemal połowa respondentów nie zgodziła się ze stwierdzeniem „Agencja posiada wystarczające zasoby kadrowe”, choć Trybunał odnotował istotne różnice między poszczególnymi agencjami w tym względzie – ponad 75% zainteresowanych stron współpracujących z ACER i ENISA nie zgodziło się lub zdecydowanie nie zgodziło się z tym stwierdzeniem, podczas gdy wśród zainteresowanych stron związanych z SRB, EUIPO, Frontexem i EFCA odsetek ten nie przekroczył 25%. Wprawdzie większość respondentów uważa, że przeważająca część agencji z powodzeniem wypełnia powierzony im mandat, zdania były wyraźnie podzielone w odniesieniu do czterech agencji, w przypadku których Trybunał stwierdził niedostatki zasobów (ACER i ENISA) lub trudności w zatrudnieniu pracowników (EASO i Frontex) (szczegółowe informacje na temat wyników ankiety zamieszczono w załączniku III).

39

Aby zaradzić brakowi dostatecznej liczby stanowisk lub ekspertów krajowych, agencje w coraz większym zakresie zlecają realizację podstawowych zadań podmiotom zewnętrznym z sektora prywatnego, w wyniku czego mogą stać się od tych podmiotów zależne. W 2018 r. w agencjach było zatrudnionych łącznie około 1 500 doradców i pracowników tymczasowych w dziedzinie informatyki. Naraża to agencje na ryzyko w przypadkach, gdy brak jest wystarczającej liczby wykwalifikowanych pracowników do nadzorowania pracy wykonawców zewnętrznych. Taka sytuacja występuje przykładowo w EASO, eu-LISA, EMA oraz GSA. Ponadto biorąc pod uwagę złożone ramy prawne regulujące korzystanie z usług pracowników zewnętrznych, które dodatkowo różnią się w pewnym stopniu między poszczególnymi państwami członkowskimi, istnieje ryzyko sporów sądowych i uszczerbku dla reputacji. Trybunał odnotował występowanie takiego ryzyka w przypadku Urzędu BEREC, CPVO, EASO, ESMA, EUIPO, EUNB, EIOPA, EIGE, EMCDDA oraz SRB8.

Ramka 5

Przykłady agencji, w których realizacja zadań o krytycznym znaczeniu zależy od wykonawców zewnętrznych

Agencja EASO w swojej działalności jest uzależniona od woli współpracy ze strony państw członkowskich i delegowania ekspertów krajowych. Ponieważ państwa udostępniły niewielką liczbę ekspertów krajowych, pracownicy tymczasowi stanowili w 2018 r. 43% całkowitej liczby ekspertów pracujących w Grecji. We Włoszech odsetek ten wyniósł 59%.

eu-LISA zleca niewielkiej liczbie wykonawców zewnętrznych większość prac dotyczących newralgicznych projektów w dziedzinie informatyki, które stanowią element podstawowej działalności agencji.

Parlament i Rada powierzyły EMA zadanie wykonania przepisów dwóch nowych rozporządzeń, co wymagało opracowania i wdrożenia dwóch ogólnoeuropejskich systemów informatycznych. Ze względu na niedostateczną liczbę ekspertów wewnętrznych agencja skorzystała z usług doradców, zrzekając się w ten sposób pełnej kontroli nad rozwojem i wdrożeniem projektu.

Po opublikowaniu zaproszenia do dialogu konkurencyjnego w 2016 r. GSA udzieliła zamówienia na zapewnienie funkcjonowania i usług systemu Galileo tej samej prywatnej spółce joint venture, która świadczyła te usługi od 2010 r. na podstawie umowy z Europejską Agencją Kosmiczną. Obecna umowa może obowiązywać aż do 2026 r.

40

W ostatnich latach zarządy niektórych agencji zwróciły uwagę na zagrożenia związane z niedostateczną ilością zasobów. Przykładowo w 2019 r. zarząd Europolu informował, że obecny szacowany roczny budżet wynoszący 123,7 mln euro na rok w okresie do 2027 r. „[…] jest niewystarczający, by Europol mógł w pełni realizować powierzone mu zadania, w szczególności w odniesieniu do koniecznych nowych rozwiązań w zakresie zarządzania informacjami i nieprzerwanego świadczenia wsparcia operacyjnego dobrej jakości na rzecz państw członkowskich”9. Inne przykłady obejmują ACER, EEA i EMA (zob. ramka 6).

Ramka 6

Niedostatki zasobów w ACER skutkują ograniczającą interpretacją mandatu tej agencji

W skonsolidowanym rocznym sprawozdaniu z działalności za 2018 r. ACER opublikował długi wykaz zadań, które zdjęto z listy priorytetów ze względu na niedostateczną liczbę pracowników. Agencja podkreśliła, że zatrudnia niewystarczającą liczbę pracowników zajmujących się nadzorem rynku, by móc prawidłowo wypełniać przyznany jej mandat (w szczególności w zakresie monitorowania rynku hurtowego w ramach REMIT).

Wyniki ankiety przeprowadzonej wśród zainteresowanych stron potwierdziły, że ACER ograniczył zakres nadzoru rynków energii.

Proces planowania rocznego trwa długo i nie jest przystosowany do gwałtownie zmieniających się warunków otoczenia

41

Zgodnie z wytycznymi Komisji agencje sporządzają co roku jednolite dokumenty programowe, w których łączy się roczny program prac z trzyletnim programem kroczącym. Każdy taki dokument sporządzany jest pod nadzorem dyrektora wykonawczego agencji, a następnie przyjmowany przez zarząd, przy czym uwzględnia się uwagi przekazane przez Komisję. Ponadto wiele agencji sporządza strategiczne plany na dłuższe okresy (często pięcioletnie), zgodnie z wymogami zawartymi w rozporządzeniu podstawowym.

Ramka 7

Frontex boryka się systematycznie z problemem niskiego wskaźnika wykonania budżetu na operacje powrotowe

Ponad 10% budżetu Frontexu zarezerwowane jest na operacje powrotów migrantów (53,8 mln euro w 2018 r.). W okresie od 2016 do 2018 r. planowany budżet systematycznie przewyższał potrzeby. Liczba faktycznie zrealizowanych powrotów (200 000) stale odbiegała od liczby decyzji nakazujących powrót (500 000). Państwa członkowskie mają możliwość realizowania powrotów na szczeblu krajowym przy wsparciu finansowym ze środków Funduszu Azylu, Migracji i Integracji (FAMI), którym zarządza dyrekcja generalna związana z Frontexem, DG ds. Migracji i Spraw Wewnętrznych.

Różnica między łącznym pierwotnym budżetem Frontexu i faktycznymi wydatkami wyniosła 10,3% w 2016 r., 8,9% w 2017 r. i 11,3% w 2018 r.

42

Cykl planowania rocznego prowadzący do przyjęcia jednolitego dokumentu programowego trwa bardzo długo – pierwszą wersję sporządza się około 18 miesięcy przed rozpoczęciem danego okresu planowania. Planowanie budżetu i prowadzonych operacji z takim wyprzedzeniem stanowi szczególne wyzwanie dla agencji działających w bardzo zmiennym otoczeniu (np. EASO, Frontex i SRB) (ramka 7). Inne agencje z kolei (takie jak eu-LISA) napotykają podobne trudności w związku z brakiem pewności prawnej, w sytuacji gdy w nowych aktach prawnych powierza się im dodatkowe zadania (ramka 8). Niezależnie od powyższych szczególnych przypadków wszystkie agencje mogłyby skorzystać na skróceniu cyklu planowania.

Ramka 8

eu-LISA – studium przypadku dotyczące wyzwań, przed którymi staje nowo utworzona agencja

W 2011 r. utworzono agencję eu-LISA i powierzono jej zarządzanie operacyjne wielkoskalowymi systemami informatycznymi w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. W kolejnych latach eu-LISA powierzano pieczę nad coraz większą liczbą wielkoskalowych systemów informatycznych z myślą o wykorzystaniu synergii między różnymi systemami.

Ponieważ w przepisach przewidywane są krótkie terminy uruchomienia tych systemów, eu-LISA musi rozpoczynać przygotowania na długo przed przyjęciem przepisów. Jako że w wielu przypadkach przyjęcie przepisów się opóźnia, część środków została udostępniona nawet przed zakończeniem prac nad odpowiednią podstawą prawną. Ta sytuacja komplikuje proces planowania w eu-LISA, w szczególności ponieważ Komisja nakłada na wszystkie agencje wymóg przedstawienia wstępnych wersji jednolitych dokumentów programowych w styczniu roku poprzedzającego początek okresu planowania. Sprawia też, że konieczne jest stosowanie kreatywnych rozwiązań budżetowych.

43

W rocznych i wieloletnich cyklach planowania i cyklach budżetowych za punkt wyjścia przyjmuje się zazwyczaj zadania, budżet i zasoby określonej agencji z poprzedniego roku. Najczęściej roczne potrzeby i potencjalne oszczędności poddawano ponownej ocenie jedynie w ograniczonym zakresie. Agencje nie były zobowiązane do ponownego uzasadniania zasobów koniecznych do przeprowadzenia każdego z planowanych działań. Komisja oczekuje, że zastosowanie jednolitych dokumentów programowych zgodnie z nowym ramowym rozporządzeniem finansowym oraz powiązanym komunikatem Komisji z kwietnia 2020 r. pozwolą na dokonanie bardziej gruntownego przeglądu zmieniających się potrzeb. Dzięki temu powinien zostać zapewniony wkład w ocenę potrzeb (zwiększenie, zmniejszenie lub przekierowanie zasobów) w ramach przygotowań do opracowania następnych wieloletnich ram finansowych (WRF). Ponieważ zmiany te po części nastąpiły po zakończeniu prac kontrolnych Trybunału, a ponadto ich oddziaływanie najprawdopodobniej będzie widoczne dopiero od 2021 r., Trybunał nie ocenił, czy nowe ramy pozwoliły już poprawić i pogłębić ocenę rocznych potrzeb budżetowych agencji.

Potencjał agencji jako ośrodków wiedzy specjalistycznej i ośrodków tworzenia sieci kontaktów nie jest w pełni wykorzystany

Skład zarządów nie zawsze zapewnia sprawny przebieg procesu decyzyjnego

44

Agencjami wykonawczymi kieruje stosunkowo niewielki komitet sterujący, w którym zazwyczaj zasiada pięciu członków reprezentujących dyrekcje generalne Komisji. W agencjach zdecentralizowanych i innych organach UE w zarządzie zasiada tymczasem wielu członków reprezentujących różne interesy: często są to członkowie reprezentujący na przykład państwa członkowskie, Komisję, społeczeństwo obywatelskie i określoną branżę. Bardziej złożona struktura zarządzania w tych agencjach ma pozwolić uzgodnić zróżnicowane interesy i znaleźć wspólne rozwiązanie na szczeblu unijnym. W tym kontekście agencje mogą działać jako ośrodki wiedzy specjalistycznej i tworzenia sieci kontaktów.

45

Zarząd jest najwyższym wewnętrznym organem zarządczym agencji (choć w poszczególnych agencjach sama nazwa tego organu może brzmieć inaczej – „rada organów nadzoru”, „komitet administracyjny” itd.). Pełni on funkcję nadzorczą i odpowiada ogólnie za kwestie strategiczne, budżetowe i dotyczące planowania oraz za mianowanie dyrektora wykonawczego i monitorowanie wyników osiąganych przez agencję.

46

Państwa członkowskie mogą istotnie wpływać na strategię i działania danej agencji dzięki większości w zarządzie. W szczególności jeśli ze względu na konieczność operacyjną i polityczną państwa członkowskie muszą podjąć ścisłą współpracę w określonych obszarach o newralgicznym znaczeniu politycznym, Rada może być skłonna, by przekazać dane kompetencje agencji UE, a nie Komisji. Członkowie reprezentujący państwa członkowskie w zarządzie agencji nie mają mandatu, by podejmować zobowiązania w imieniu własnego rządu, w związku z czym nie mogą zagwarantować współpracy ze strony swojego państwa członkowskiego w realizacji decyzji podjętych przez agencje (zob. również pkt 7174).

47

W zarządach większej części agencji zasiadają po jednym członku na państwo członkowskie oraz jeden lub większa liczba członków z Komisji. W niektórych zarządach zasiada również członek z prawem głosu mianowany przez Parlament. Dotyczy to agencji: ACER, ECDC, ECHA, EEA, EMA, EMCDDA i EUIPO.

48

Większość zarządów agencji liczy zatem od 30 do 35 członków, jak przedstawiono na rys. 7. Agencje działające w obszarze kompetencji DG EMPL (Cedefop, Eurofound i EU-OSHA) mają strukturę „trójstronną” – każde państwo członkowskie wysyła jednego przedstawiciela organizacji pracodawców, jednego przedstawiciela organizacji pracowników oraz jednego urzędnika rządowego. Zarządy tych agencji oraz zarząd CdT liczą do 90 członków, co utrudnia proces podejmowania decyzji i generuje istotne koszty administracyjne. W zarządach EIGE, EIT oraz (do 2021 r.) EFSA zasiada mniejsza liczba członków. Stopień zaangażowania poszczególnych członków zarządów w większości agencji nie jest jednakowy.

Rys. 7

Członkowie zarządów z prawem głosu

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

49

Jak zwrócono uwagę we wcześniejszych sprawozdaniach specjalnych Trybunału10, wprawdzie skład zarządów sprawia, że uwzględnione zostają krajowe punkty widzenia, lecz może jednocześnie utrudniać przyjęcie ogólnounijnej perspektywy przy podejmowaniu decyzji w agencjach (ramka 9). W praktyce wpływ Komisji wykracza jednak daleko poza przysługujące jej prawa głosu, ponieważ odpowiada ona za przedstawienie projektu budżetu i planu zatrudnienia we wszystkich agencjach, z wyjątkiem tych w pełni finansowanych z pobieranych opłat.

Ramka 9

Rada Organów Nadzoru EUNB, EIOPA i ESMA

Najwyższym organem decyzyjnym dla trzech europejskich organów nadzoru jest Rada Organów Nadzoru. W skład Rady wchodzą osoby kierujące właściwymi organami krajowymi sprawującymi nadzór nad instytucjami finansowymi w poszczególnych państwach członkowskich oraz po jednym przedstawicielu bez prawa głosu z EBC (w przypadku EUNB), dwóch pozostałych europejskich organów nadzoru, Komisji oraz ERRS.

Ten skład ma sprzyjać współpracy między europejskimi i krajowymi organami nadzorczymi. Z tego względu wydaje się odpowiedni w przypadku zadań europejskich organów nadzoru dotyczących opracowywania regulacji, ale mniej adekwatny, jeśli chodzi o rolę nadzorczą. Ponadto europejskie organy nadzoru mają obowiązek zapewnić spójne stosowanie prawnie wiążących unijnych aktów prawnych i w razie potrzeby wszcząć postępowanie w sprawie naruszenia prawa Unii (zgodnie z art. 17 rozporządzenia w sprawie EUNB). Mechanizm ten jest w praktyce bardzo rzadko wykorzystywany, ponieważ krajowe organy nadzoru niechętnie nakładają kary na partnerskie podmioty z innych państw. Kilku respondentów, którzy odpowiedzieli na ankietę Trybunału, zwróciło uwagę, że wyrazem nieskuteczności postępowań w sprawie naruszenia prawa Unii było nieprzyjęcie przez EUNB zalecenia w głośnej sprawie prania pieniędzy w Danii i Estonii.

Władze budżetowe rozliczają agencje z kwestii finansowych i dotyczących przestrzegania przepisów, mniejsze znaczenie natomiast przywiązuje się do osiąganych wyników

50

Unijna władza budżetowa (Parlament i Rada) jest odpowiedzialna za udzielenie większości agencji rocznego absolutorium po otrzymaniu ich sprawozdania finansowego. Zwyczajowo skupia się ona na kwestiach finansowych i dotyczących przestrzegania przepisów, a jedynie w ograniczonym zakresie zajmuje się wynikami osiąganymi przez agencje.

51

Właściwe komisje Parlamentu zajmujące się polityką sektorową sprawują nadzór nad działalnością agencji na ogólnym poziomie, zazwyczaj w drodze wysłuchań dyrektorów wykonawczych i debat na temat sprawozdań rocznych składanych przez agencje. Komisje przesyłają również krótkie opinie do Komisji Kontroli Budżetowej stanowiące wkład w procedurę udzielania absolutorium, niemniej faktyczny proces gromadzenia i analizy informacji na temat wyników ma bardzo ograniczony zakres i dotyczy jedynie wybranych agencji.

52

Rada i grupy robocze działające w obrębie Rady z wyników agencji rozliczają głównie dyrekcje generalne współpracujące z daną agencją.

Rys. 8

Główne podmioty i kluczowe dokumenty w ramach rocznego cyklu uzyskiwania wyników

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

53

Jeszcze bardziej ograniczona jest kontrola publiczna nad agencjami, które są w pełni samodzielne finansowo (EUIPO, CPVO oraz SRB, która zarządza ponadto jednolitym funduszem ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, na rzecz którego przekazano wkłady w wysokości 7,8 mld euro, co zwiększyło wartość łącznych aktywów funduszu do 33 mld euro na koniec 2019 r.). Choć realizują one publiczny mandat powierzony im na mocy przepisów unijnych, agencje te odpowiadają głównie przed własnymi członkami11, którzy udzielają im corocznego absolutorium, i jedynie nieformalnie przed Parlamentem Europejskim. Ponadto w szczególności EUIPO było w stanie zgromadzić duże nadwyżki, ponieważ dochody tej agencji z opłat i należności często przekraczały ponoszone wydatki. Trybunał omówił te kwestie w opiniach, które wydał w 2019 r. w sprawie rozporządzeń finansowych odnoszących się do CPVO i EUIPO12. W innych jurysdykcjach zastosowano inne rozwiązania niż w UE (zob. rys. 8). Przykładowo w Stanach Zjednoczonych Kongres udziela absolutorium wszystkim amerykańskim agencjom, które są samodzielne finansowo.

Agencje przekazują więcej informacji na temat kwestii dotyczących wyników, ale nie mierzy się precyzyjnie wkładu ich działań w realizowanie unijnej polityki i unijną współpracę ani nie przekazuje się obywatelom informacji na ten temat

Agencje regularnie przedstawiają informacje na temat wyników, ale nie zawsze są one istotne

54

Zainteresowane strony związane z agencją potrzebują zarówno ilościowych, jak i jakościowych informacji na temat wyników. Informacje takie są udostępniane za pośrednictwem skonsolidowanych rocznych sprawozdań z działalności oraz innych dokumentów. Obok sprawozdań rocznych wiele agencji (np. EUIPO, ETF, EFSA) publikuje częściej cykliczne informacje w formie zestawień wyników, sprawozdań kwartalnych itd. Niektóre z tych publikacji są przeznaczone wyłącznie do użytku wewnętrznego, inne jednak są ogólnodostępne.

55

W większości agencji wprowadzono budżetowanie zadaniowe, co oznacza, że zasoby lub koszty przydziela się w oparciu o określone zadania. W pewnej liczbie agencji (EASA, ESMA, ETF, EUIPO, eu-LISA) poczyniono istotne postępy w przechodzeniu na zarządzanie zadaniowe, zakładające regularne aktualizowanie tabel, w których zestawia się informacje budżetowe i dotyczące wyników (zob. załącznik VI). Jedynie agencje EASA i ESMA w pełni obliczyły koszt świadczonych usług, aby uzasadnić nałożone opłaty, natomiast opłaty nakładane przez inne agencje są ustanowione w odnośnych rozporządzeniach.

56

Ponadto agencje mierzą uzyskane wyniki za pośrednictwem kluczowych wskaźników efektywności. W 2015 r. Komisja wydała wytyczne w sprawie tych wskaźników dla dyrektorów agencji13. Wskaźniki wykorzystywane w praktyce odnoszą się głównie do realizacji rocznego planu prac agencji oraz wykonania budżetu, a także zarządzania zasobami kadrowymi, jednak zazwyczaj nie pozwalają ocenić rezultatów osiąganych przez agencję ani wydajności i skuteczności agencji w realizowaniu powierzonego jej mandatu.

57

Większość agencji określiła ponadto cele operacyjne i powiązane z nimi wskaźniki wykonania i wartości docelowe. Większa część tych wskaźników służy do pomiaru produktów, a nie rezultatów lub oddziaływania. Szereg agencji (EASO, EMSA, EFSA, Frontex itd.) przekazuje informacje na temat ponad 100 wskaźników, przy czym wiele z nich ma bardzo specjalistyczny i szczegółowy charakter i nie pozwala uzyskać informacji na temat ogólnych wyników. W wielu przypadkach powiązanie tych wskaźników z celami strategicznymi nie zostało jasno określone w jednolitym dokumencie programowym lub w skonsolidowanym sprawozdaniu rocznym z działalności.

58

Szereg agencji w większym stopniu ukierunkowanych na działalność operacyjną opracowało bardziej użyteczne wskaźniki, które pozwalają zmierzyć wkład tych agencji w realizację unijnych strategii politycznych. Przykładowo eu-LISA stosuje wskaźniki rezultatu dotyczące dostępności i czasu reakcji wielkoskalowych systemów informatycznych, za które odpowiada. EASA należy do jednej z bardzo niewielu agencji posiadających czytelny wskaźnik oddziaływania: liczbę ofiar śmiertelnych wypadków lotniczych w UE. EUIPO opracowało wskaźniki pozwalające ocenić terminowość, jakość i dostępność świadczonych przez agencję usług.

59

Dokonywanie porównań między poszczególnymi latami często nastręcza trudności, ponieważ wskaźniki mogą zmieniać się z roku na rok. W niewielu skonsolidowanych rocznych sprawozdaniach z działalności podawane są rezultaty z poprzednich lat. W najlepszym wypadku uzyskane produkty porównuje się z wartością docelową ustanowioną przez samą agencję w jednolitym dokumencie programowym.

60

Ponieważ działania prowadzone przez agencje są tak zróżnicowane, nie sposób porównać osiągniętych przez nie wyników i kluczowych wskaźników efektywności. Bardzo trudne jest porównanie odmiennych agencji, jeśli chodzi o wydajność. W żadnym ze sprawozdań agencji nie zawarto porównania z podobnymi organami krajowymi lub międzynarodowymi.

61

W przeglądzie z 2019 r.14 Trybunał stwierdził, że niektóre agencje gromadzą również informacje na temat zrównoważonego rozwoju, ale są one często fragmentaryczne i niekompletne. Sprawozdawczość w zakresie zrównoważonego rozwoju polega na pomiarze wyników organizacji w dążeniu do osiągnięcia celu w zakresie zrównoważonego rozwoju, na informowaniu o tych wynikach i ponoszeniu za nie odpowiedzialności przed zainteresowanymi stronami wewnątrz i na zewnątrz organizacji. Trybunał ustalił, że jedynie jedna agencja, EUIPO, publikuje sprawozdania tego rodzaju.

Wiedza na temat wkładu działań agencji w realizację polityki i współpracę jest ograniczona, podobnie jak informacje w mediach na ten temat

62

Agencje UE wpływają w istotny sposób na politykę i proces podejmowania decyzji w obszarach o kluczowym znaczeniu dla codziennego życia obywateli UE. Mogą również odgrywać rolę liderów w reagowaniu na sytuacje kryzysowe i radzeniu sobie z długoterminowymi wyzwaniami społecznymi. Oprócz tego, że agencje same przekazują niewiele informacji na temat wyników, doniesienia na temat wkładu agencji publikowane w mediach – zarówno negatywne, jak i pozytywne – są również ograniczone. Bardzo niewielka liczba artykułów prasowych uwzględnionych w przeprowadzonej przez Trybunał analizie danych zawierała jakiekolwiek informacje jakościowe na temat wkładu agencji w realizowanie unijnej polityki i współpracę unijną lub na temat udziału tych agencji w procesie podejmowania decyzji w imieniu państw członkowskich, określonych branż i obywateli.

63

W okresie od stycznia 2018 r. do lipca 2019 r. głównymi agencjami wzmiankowanymi w serwisach informacyjnych były Europol i Frontex – pojawiły się one w ponad 40% artykułów ujętych w analizie (rys. 9). Kolejnymi agencjami pod względem częstotliwości wzmiankowania były EFSA, EASA, EMA oraz ECDC. Te sześć agencji łącznie zostało wspomniane w dwóch trzecich przeanalizowanych artykułów. Zajmują się one kwestiami związanymi z szeroko rozumianym bezpieczeństwem, które wzbudzają największe zainteresowanie opinii publicznej. Niektóre agencje (np. EMA) były wzmiankowane mniej więcej z jednakową częstotliwością przez cały okres, podczas gdy medialne doniesienia o innych skupiały się w czasie i były powiązane z konkretnymi incydentami lub wydarzeniami (zob. rys. 3 oraz rys. 4załączniku IV). Przykładowo w wyniku katastrof lotniczych samolotów Boeing 737 MAX gwałtownie zwiększyła się obecność w mediach agencji EASA, kontrowersje związane z glifosatem sprawiły, że częściej wspominano EFSA, a po wyroku dotyczącym znaku towarowego Adidas wzrosło zainteresowanie EUIPO.

Rys. 9

Artykuły prasowe dotyczące poszczególnych agencji i innych organów UE

Źródło: informacje skompilowane przez Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie zagregowanych danych pochodzących z EMM, okres od stycznia 2018 r. do lipca 2019 r.

64

Spośród wszystkich agencji największą liczbę artykułów informacyjnych na temat własnych działań opublikowało ECDC. Następnymi w kolejności agencjami były EMA i EMSA. Zadania tych trzech agencji obejmują rozpowszechnianie informacji na temat bezpieczeństwa i zdrowia publicznego. Większa część pozostałych agencji rzadko pojawiała się w serwisach informacyjnych, nawet jeśli działania informacyjne stanowią część powierzonych im zadań. W odróżnieniu od agencji zajmujących się bezpieczeństwem i ochroną granic (Frontex, Europol) EASO – które wspiera państwa członkowskie w zakresie azylu – jest w mniejszym stopniu obecne w artykułach prasowych objętych monitorowaniem przez EMM.

Współpraca między agencjami i innymi krajowymi, unijnymi i międzynarodowymi organami co do zasady przebiega sprawnie, choć odnotowano pewne wyjątki

Wyniki ankiety wskazują, że niektóre agencje powinny usprawnić współpracę

65

Większość (80%) zainteresowanych stron, które wzięły udział w ankiecie Trybunału, uznaje, że współpraca między agencjami i partnerskimi podmiotami na szczeblu krajowym, unijnym lub międzynarodowym ogólnie przebiega sprawnie. Między poszczególnymi agencjami występują jednak wyraźne różnice. Jedna trzecia respondentów jest zdania, że konieczna jest istotna poprawa, na przykład jeśli chodzi o wspomniane niżej relacje agencji z określonymi kategoriami podmiotów partnerskich:

  • relacje ENISA oraz GSA z państwami członkowskimi, innymi agencjami i na scenie międzynarodowej;
  • relacje ERA z Komisją i państwami członkowskimi;
  • relacje EMA z Komisją;
  • relacje EASA z państwami członkowskimi.

Agencje współpracują ściśle z powiązanymi z nimi dyrekcjami generalnymi Komisji, ale są w niewielkim stopniu zaangażowane w negocjacje budżetowe i zmiany przepisów prawnych

66

Większość agencji nie ma uprawnień do podejmowania decyzji (zob. ramka 10), ale niektóre z nich (ECDC, ECHA, EFSA, EMA oraz ERA) opracowują opinie naukowe, które stają się podstawą decyzji wydawanych przez Komisję. Niewielka liczba agencji (np. ACER, CPVO, EASA, EUIPO i – w niektórych obszarach – ECHA) ma uprawnienia do samodzielnego podejmowania decyzji.

Ramka 10

Doktryna Meroni i przekazanie uprawnień agencjom

Orzecznictwo w sprawie Meroni15 ogranicza przekazywanie przez Unię uprawnień agencjom UE do jasno określonych uprawnień wykonawczych, które muszą podlegać pełnemu nadzorowi ze strony organu przekazującego uprawnienia. Ponadto przekazanie uprawnień musi odbyć się w drodze wyraźnej decyzji i być konieczne do realizowania zadań określonych na mocy Traktatów. Nie może obejmować natomiast uprawnień dyskrecjonalnych w zakresie, który pozwoliłby na prowadzenie rzeczywistej polityki gospodarczej i zakładałby szeroką swobodę uznania, co wiązałoby się z faktycznym przeniesieniem odpowiedzialności.

Większość agencji nie posiada dyskrecjonalnych uprawnień do podejmowania decyzji. Przykładowo agencje działające w obszarze zdrowia (takie jak EMA i EFSA) dokonują oceny ryzyka, ale za zarządzanie ryzykiem odpowiada Komisja, która zazwyczaj podejmuje formalne decyzje zatwierdzające.

W ostatnich latach doktryna Meroni została doprecyzowana, co pozwoliło na przekazanie pewnych ściśle wyodrębnionych uprawnień regulacyjnych lub interwencyjnych, które mogą zostać poddane kontroli sądowej. Niektóre agencje, którym powierzono zadanie regulowania jednolitego rynku, takie jak EASA, EUIPO i ESMA, posiadają uprawnienia do podejmowania określonych decyzji na podstawie ocen i kryteriów technicznych (określonych w aktach ustawodawczych, delegowanych i regulacyjnych) bez konieczności oczekiwania na formalne zatwierdzenie ze strony Komisji16.

67

Komisja sprawuje nadzór nad działalnością agencji za pośrednictwem przedstawicieli zasiadających w zarządach, a także angażując się w cykl programowania i planowania (wydaje oficjalne opinie w sprawie wstępnych wersji jednolitych dokumentów programowych) oraz utrzymując częste, bardziej systematyczne kontakty między dyrekcjami generalnymi i odnośnymi agencjami. Zgodnie z obowiązującymi przepisami Służba Audytu Wewnętrznego Komisji pełni funkcję audytora wewnętrznego dla wszystkich agencji, z wyjątkiem agencji samodzielnych finansowo17. Służba ta dokonuje audytu określonych zagadnień istotnych dla poszczególnych agencji, opierając się przy tym na indywidualnych wieloletnich planach audytu sporządzonych na podstawie analizy ryzyka, i przekazuje informacje sprawozdawcze odpowiednim dyrektorom wykonawczym i zarządom.

68

Ogólnie rzecz biorąc, agencje są w ograniczonym stopniu zaangażowane w zmianę własnych rozporządzeń założycielskich i innych aktów prawnych kluczowych dla obszaru, w którym prowadzą działalność. W konsekwencji Komisja nie zawsze wykorzystuje w optymalny sposób wiedzę agencji przy sporządzaniu nowych wniosków ustawodawczych.

69

Za negocjacje z DG ds. Budżetu dotyczące planów zatrudnienia i finansowania z budżetu UE poszczególnych agencji odpowiadają właściwe dyrekcje generalne. Następnie ustalenia te zostają uwzględnione w projekcie budżetu Komisji przedkładanym Parlamentowi i Radzie. Agencje zazwyczaj nie mają bezpośredniego kontaktu z DG ds. Budżetu i otrzymują jedynie skąpe informacje na temat postępów w negocjacjach budżetowych, co może utrudniać planowanie operacyjne.

70

Niektóre agencje cierpią na chroniczny niedostatek zasobów, inne natomiast nie są w stanie spożytkować przyznanego budżetu w ramach rocznego cyklu programowania. Przykładowo Frontex począwszy od 2017 r. zaczął otrzymywać znaczne dodatkowe zasoby zgodnie z osiągniętym porozumieniem politycznym. Kontrolerzy Trybunału nie znaleźli dowodów wskazujących, w jaki sposób określono dodatkowe potrzeby Frontexu w zakresie środków budżetowych i kadr. W przypadku EU-OSHA Trybunał już wcześniej zwracał uwagę na tendencję do systematycznego przenoszenia znacznej części środków budżetowych z jednego roku budżetowego na kolejny18. Odnotowuje jednocześnie, że wskaźnik anulowania przeniesionych środków był do tej pory niski w przypadku tej agencji. Ogólnie rzecz biorąc, duże kwoty przeniesionych środków pociągają jednak za sobą ryzyko dla należytego zarządzania dostępnymi zasobami.

Współpraca z państwami członkowskimi ma zasadnicze znaczenie, ale nie zawsze przebiega bezproblemowo

71

Państwa członkowskie odgrywają aktywną rolę we wdrażaniu programów prac większości agencji. Przykładowo:

  • Frontex, EASO i eu-LISA zapewniają aktywnie wsparcie na rzecz państw członkowskich, do których w pierwszej kolejności trafiają migranci i osoby ubiegające się o azyl usiłujące wjechać na terytorium UE.
  • eu-LISA obsługuje centralny element wielu wielkoskalowych systemów informatycznych w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, które z kolei są połączone z systemami krajowymi19.
  • Wiele agencji, takich jak EEA, EFSA, EMCDDA, EUIPO oraz EU-OSHA, współpracuje ściśle z unijnymi sieciami ekspertów lub krajowymi punktami kontaktowymi/centralnymi, które wspierają realizowanie programów prac tych agencji.
  • Wiele agencji (np. CPVO, ECHA – zob. ramka 11 – EMA, EFSA i – w mniejszym stopniu – EASA) realizuje powierzone im zadania naukowe we współpracy z państwami członkowskimi.

Ramka 11

Po ponad dziesięciu latach istnienia ECHA wciąż prowadzi działalność w kontekście ograniczonych uprawnień

W swojej działalności agencja ECHA musiała stawić czoła licznym wyzwaniom, jeśli chodzi o realizowanie mandatu polegającego na promowaniu stosowania bezpiecznych substancji chemicznych.

  • System rejestracji opiera się na wnioskach składanych przez podmioty z branży (zob. ramka 14).
  • Przez pierwsze dziesięć lat funkcjonowania (2008–2017) ECHA przyznawała pierwszeństwo rejestracji przed analizą danych dotyczących deklarowanych substancji chemicznych. Ponieważ wiele substancji nie zostało jeszcze szczegółowo przeanalizowanych, wciąż nie jest jasne, czy są one szkodliwe. W planie strategicznym ECHA na lata 2019–2023 zaproponowano nowe i bardziej ambitne podejście do identyfikowania substancji, które należałoby objąć regulacjami.
  • W niedawno wydanym wyroku20 Sąd TSUE unieważnił decyzję Komisji dopuszczającą stosowanie pewnej substancji, podjętą na podstawie opinii komitetów naukowych ECHA, wskazując w uzasadnieniu, że w niewystarczającym stopniu przeanalizowano mniej szkodliwe substancje alternatywne.
  • Państwa członkowskie posiadają wyłączne kompetencje w zakresie egzekwowania od przedsiębiorstw obowiązku rejestrowania chemikaliów w ECHA zgodnie z rozporządzeniem REACH, agencja odgrywa w tym względzie jedynie rolę koordynatora.
  • Rok za rokiem ECHA nie udaje się osiągnąć założonych wartości docelowych dotyczących wydawania opinii w sprawie zatwierdzania substancji czynnych w produktach biobójczych, ponieważ państwa członkowskie opóźniają udostępnianie krajowych sprawozdań z oceny ryzyka.
  • Ramy finansowe i administracyjne regulujące działalność ECHA są bardziej złożone niż w przypadku innych agencji, ponieważ ECHA posiada trzy odrębne budżety (i plany zatrudnienia) w ramach trzech różnych rozporządzeń, przy czym każde z nich wiąże się ze współpracą z inną dyrekcją generalną Komisji. Ta sytuacja jeszcze bardziej ogranicza swobodę ECHA, jeśli chodzi o zarządzanie zmiennym obciążeniem pracą.
72

Powierzając określone obowiązki agencji UE, państwa członkowskie zachowują niemal pełną kontrolę nad procesem decyzyjnym, a jednocześnie zacieśniają współpracę na szczeblu europejskim (zob. ramka 12). W związku z tym w wielu obszarach agencje odgrywają bardziej pośrednią rolę koordynatora, pozostawiając w gestii państw członkowskich istotne uprawnienia dyskrecjonalne.

Ramka 12

Kontrola granic i udzielanie azylu – dwie odmienne historie21

Frontex i EASO są w swojej działalności uzależnione w dużym stopniu od zapewnienia zasobów kadrowych (a w przypadku Frontexu również technicznych) przez państwa członkowskie. Obie agencje mają trudności, by zasoby te uzyskać, ale wydaje się, że Frontex stosunkowo lepiej radzi sobie z tym zadaniem.

Jak zwrócił uwagę Trybunał w sprawozdaniu specjalnym nr 6/2017 pt. „Podejście »Hotspot« – unijna odpowiedź na kryzys uchodźczy”, EASO potrzebuje do prowadzenia działalności pracowników z państw członkowskich22 (głównie ekspertów ds. azylu i tłumaczy ustnych) oraz pracowników kontraktowych, tak aby móc wypełniać newralgiczną podstawową funkcję zapewniania wsparcia państwom członkowskim. Zasadniczą przeszkodą dla sprawnej działalności jest bardzo krótki okres oddelegowania ekspertów z państw członkowskich (sześć do ośmiu tygodni). W 2018 r. EASO zarządzało dwiema dużymi operacjami wsparcia (w Grecji i we Włoszech), w których udział brało 478 ekspertów z państw członkowskich i krajów stowarzyszonych oraz 464 pracowników kontraktowych.

W reakcji na niespodziewane zwiększenie przepływów migracyjnych w 2015 r. Komisja przedstawiła wniosek dotyczący zmiany rozporządzeń w sprawie EASO i Frontexu, tak aby zwiększyć wsparcie na rzecz państw członkowskich, do których w pierwszej kolejności trafiają migranci, oraz usprawnić koordynację działań w tym obszarze. Pakiet legislacyjny dotyczący Frontexu udało się przyjąć po upływie mniej niż roku (kolejny pakiet, ponownie rozszerzający zakres obowiązków Frontexu, został przyjęty w 2019 r.), ale wciąż nie osiągnięto porozumienia w sprawie wniosku Komisji dotyczącego utworzenia unijnego organu w dziedzinie azylu.

73

W niektórych obszarach organy państw członkowskich równolegle pełnią te same funkcje co agencje. Przykładowo przedsiębiorstwa mogą wybierać między wnioskowaniem o ochronę znaku towarowego lub wzoru przemysłowego w urzędach krajowych (jeśli ubiegają się jedynie o ochronę krajową) lub w EUIPO (w przypadku wnioskowania o ochronę ogólnounijną). Jeśli chodzi o zdrowie publiczne, organy państw członkowskich mogą przeprowadzać własne oceny ryzyka w obszarach działalności określonych agencji (zapobiegania i zwalczania chorób w przypadku ECDC, bezpieczeństwa żywności w przypadku EFSA), przy czym nie mają obowiązku koordynować tych działań z agencjami. Wprowadzono przepisy, które mają ograniczyć to ryzyko dzięki mechanizmom wymiany informacji.

74

W przypadkach gdy państwa członkowskie prowadzą w Radzie debaty, w których wykorzystuje się wiedzę specjalistyczną agencji, same agencje zazwyczaj w tych debatach nie uczestniczą, ale są reprezentowane przez Komisję.

Potencjał w zakresie zacieśnienia współpracy między agencjami działającymi w tym samym obszarze polityki

75

Szereg agencji prowadzi działalność w tym samym obszarze polityki. Trybunał wykrył częściowe nakładanie się na siebie mandatów lub działań w przypadku następujących agencji:

  • EIGE i FRA (które prowadzą działalność w zakresie praw kobiet);
  • EASO i Frontex (które udostępniają usługi mediatorów kulturowych w celu wspierania państw członkowskich borykających się z napływem dużej liczby migrantów);
  • agencje działające w obszarze kompetencji DG EMPL (Cedefop, Eurofound, EU-OSHA oraz ELA).
76

Współpraca między agencjami jest szczególnie ścisła w obszarze migracji. EASO, Frontex, Europol oraz FRA realizują wspólnie prace w hotspotach we Włoszech i w Grecji. Jeśli chodzi o dziedzinę wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych (WSiSW), organizowane są regularne spotkania między dziewięcioma agencjami (CEPOL, EASO, Frontex, EIGE, EMCDDA, eu-LISA, Eurojust, Europol oraz FRA) i dwiema odnośnymi dyrekcjami generalnymi (DG. ds. Migracji i Spraw Wewnętrznych oraz DG ds. Sprawiedliwości i Konsumentów) w ramach sieci agencji unijnych ds. WSiSW. Dwie inne agencje, EFCA i EMSA, współpracują z Frontexem w kwestiach dotyczących straży przybrzeżnej. DG ds. Zdrowia i Bezpieczeństwa Żywności organizuje regularne spotkania wielostronne z udziałem agencji od 2019 r. Zgodnie z przepisami odnośnych rozporządzeń założycielskich EUNB, EIOPA i ESMA współpracują ze Wspólnym Komitetem Europejskich Urzędów Nadzoru. W innych obszarach współpraca między agencjami ma charakter bardziej doraźny.

77

Współpracy między agencjami często nadaje się formalny charakter za pośrednictwem dwustronnych porozumień roboczych lub protokołów ustaleń (zob. ramka 13). Współpracę może również ułatwiać zasiadanie w zarządzie przedstawicieli innych agencji (często występują oni w charakterze obserwatorów). Przykładowo każdemu z trzech europejskich organów nadzorczych przysługuje miejsce w zarządzie dwóch pozostałych organów nadzorczych, choć nie zawsze korzystają one z możliwości uczestniczenia w posiedzeniach. W przypadku EUIPO i CPVO przedstawiciele jednej agencji zasiadają w zarządzie drugiej w charakterze obserwatorów. Centrum Tłumaczeń zawarło porozumienie z wszystkimi agencjami UE, wspólnymi przedsięwzięciami i instytucjami UE, które uprawnia te podmioty do posiadania reprezentacji w zarządzie Centrum.

Ramka 13

ECHA i EFSA – podobne zadania, lecz niewystarczający zakres współpracy

W swojej działalności ECHA i EFSA często zajmują się tymi samymi substancjami, ale wymiana informacji między tymi dwoma agencjami ma ograniczony zakres. Systemy wykorzystywane przez przedsiębiorstwa do rejestrowania substancji chemicznych w ECHA i przekazywania informacji drogą elektroniczną nie są powiązane ani połączone z systemami stosowanymi przez EFSA.

W przypadku EFSA procedury składania wniosków oraz wymagane informacje ogromnie się różnią w zależności od przypadku. Dla każdego obszaru obowiązują szczegółowe zasady sporządzania wniosków. EFSA opracowała wytyczne, które mają pomóc w składaniu wniosków, ale współpraca z ECHA w tym względzie jest ograniczona.

W 2017 r. obie agencje podpisały nowy protokół ustaleń (który zastąpił wcześniejsze porozumienie z 2009 r.) w sprawie zawiązania ściślejszej współpracy.

78

Ponadto agencje współpracują ściśle za pośrednictwem sieci agencji UE, którą ustanowiono z myślą o zwiększeniu widoczności ich działań oraz w celu rozpoznania i wspierania ewentualnych rozwiązań zwiększających wydajność. Priorytety działań sieci są uzgadniane przez agencje w ramach pięcioletniej strategii i rocznych programów prac. Jednym z istotnych zadań powierzonych sieci jest zapewnianie skutecznej komunikacji między agencjami i zainteresowanymi podmiotami, przede wszystkim instytucjami unijnymi. Dziewięć podsieci pozwala nadać kierunek działaniom i współpracy członków sieci, dzięki czemu udaje się uzyskać wymierne produkty z korzyścią dla UE i obywateli Unii. Sieć agencji UE nie ma jednak uprawnień organu wykonawczego, nie wszystkie agencje uczestniczą we wszystkich podsieciach, a współpraca koncentruje się w dużej mierze na kwestiach administracyjnych, a nie operacyjnych.

79

W przypadku jednej agencji, Centrum Tłumaczeń dla Organów Unii Europejskiej (CdT) zajmującego się tłumaczeniem pisemnym, współpraca między agencjami uzasadnia samo jej istnienie. Nie wszystkie agencje zostały jednak zobowiązane w rozporządzeniach założycielskich do korzystania z usług CdT. Istnieją też pewne niejasności co do kategorii usług, w przypadku których inne agencje muszą lub mogą skorzystać ze świadczeń CdT. Jedna z agencji opracowała nawet własny system pozwalający na wewnętrzną obsługę językową (pamięci tłumaczeniowe), inne natomiast mogą korzystać z usług tłumaczenia pisemnego świadczonych przez prywatne podmioty zewnętrzne. W sprawozdaniu rocznym dotyczącym agencji za 2017 r. Trybunał stwierdził, że potencjał CdT nie jest wykorzystywany w pełni, istnieje ryzyko powielania wysiłków, jeśli chodzi o opracowywanie systemów i koszty bieżące, a model biznesowy CdT i ciągłość działania Centrum mogą być zagrożone.

Niektóre agencje są uzależnione od współpracy z podmiotami branżowymi

80

Niektóre agencje zależą w swojej działalności od współpracy ze strony branży, którą mają regulować. Przykładowo rejestracja substancji chemicznych w przypadku ECHA opiera się na wnioskach składanych przez podmioty z branży (zob. ramka 14). Ramy regulacyjne stwarzają jedynie ograniczone zachęty, jeśli chodzi o zapewnienie, by przekazywane informacje były wiarygodne i regularnie aktualizowane.

Ramka 14

Doświadczenia ECHA wskazują na uchybienia związane z systemem opartym na wnioskach składanych przez podmioty z branży

  • ECHA jest odpowiedzialna za obowiązkową rejestrację chemikaliów w UE i udzielanie odnośnych zezwoleń w oparciu o wnioski składane przez podmioty z branży23. Po przeprowadzeniu przez pracowników ECHA formalnej kontroli kompletności informacji zawartych w oświadczeniu przedsiębiorstwo otrzymuje numer rejestracji REACH pozwalający na wprowadzenie do obrotu danej substancji chemicznej. Może ono zachować ten numer rejestracji, nawet jeśli na późniejszym etapie okaże się, że przekazane informacje były nieprawidłowe lub niekompletne. Ten mechanizm sprawia, że zachęty skłaniające przedsiębiorstwo do aktualizowania lub uzupełniania informacji są niewielkie. W niedawno opublikowanym badaniu24 wykazano, że co najmniej 30% wszystkich przypadków rejestracji może być niezgodne z przepisami.
  • W dokumencie roboczym służb Komisji na temat oceny rozporządzenia REACH stwierdzono, że „niewypełnianie przez przedsiębiorstwa ciążących na nich obowiązków w zakresie rejestracji utrudnia zidentyfikowanie substancji wymagających szczególnej uwagi i w konsekwencji osłabia zdolność władz do ochrony obywateli i środowiska”. ECHA i Komisja przyjęły wspólny plan działania w celu zaradzenia niezgodności dokumentów rejestracyjnych z przepisami. Zwiększony zostanie zakres kontroli treści. Większą uwagę zwróci się też na analizę substancji.

Zakres kontaktów agencji na szczeblu międzynarodowym pozostaje ograniczony

81

Zgodnie z Traktatem agencje nie mogą zawierać międzynarodowych umów wiążących dla UE (art. 218 TFUE). Mogą jednak zawierać porozumienia o współpracy z międzynarodowymi podmiotami partnerskimi, w przypadkach gdy: 1) możliwość taką wyraźnie przewidziano w akcie ustanawiającym; 2) porozumienie o współpracy nie powoduje powstania wiążących zobowiązań; 3) agencje uzyskały de facto lub de jure zgodę odpowiedniej dyrekcji generalnej25.

82

Ze względu na charakter prowadzonych działań wiele agencji musi współpracować z partnerami spoza UE, a ich działalność ma konsekwencje na scenie międzynarodowej. Wiele agencji posiada ponadto odpowiedniki instytucjonalne w państwach spoza UE, które odgrywają podobne role jak poszczególne agencje. Komisja opracowuje we współpracy z Europejską Służbą Działań Zewnętrznych i wspólnie z agencjami rozwiązania robocze, które pozwalają zorganizować stosunki agencji z organami lub państwami spoza UE.

83

Agencje działające w obszarze wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych (w szczególności Europol, Eurojust oraz Frontex) są w pełni włączone w zewnętrzny wymiar przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Należą one ponadto do agencji najbardziej aktywnych na scenie międzynarodowej i zawarły szereg porozumień o współpracy z państwami spoza UE. Do przykładów z innych obszarów polityki można zaliczyć agencje EFSA i EMA, które zaczęły odgrywać istotną rolę na szczeblu międzynarodowym. Opinie wydawane przez te agencje mają zasadnicze znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa zdrowotnego w UE i poza Unią. W sektorze lotnictwa aktywne działania w tym wymiarze prowadzi EASA. Brakuje jednak dowodów na to, że ogólnie rzecz biorąc, potencjał agencji do wspierania Komisji na arenie międzynarodowej, w szczególności w kwestiach technicznych i wymiany informacji, jest w pełni wykorzystywany.

Wnioski i zalecenia

84

W wyniku kontroli Trybunał stwierdził, że agencje odgrywają coraz istotniejszą rolę w realizowaniu unijnych strategii politycznych oraz że warunki, które im zapewniono, sprzyjają osiąganiu przez nie wyników. Uwzględniając odpowiedzialność spoczywającą na prawodawcy, Trybunał uznaje jednak, że nie zapewniono wystarczającej elastyczności, jeśli chodzi o tworzenie i funkcjonowanie agencji, a ich potencjał w zakresie współpracy przy realizowaniu wspólnych celów strategicznych w interesie obywateli można by wykorzystać w większym stopniu.

85

Elastyczność agencji w zaspokajaniu zmieniających się potrzeb w różnych obszarach polityki znajduje wyraz w całym cyklu życia tych organów: od utworzenia przez zmianę zadań aż do ewentualnego zamknięcia. Trybunał zauważył, że nie we wszystkich przypadkach przy tworzeniu agencji Komisja rzetelnie rozważa alternatywne rozwiązania, w tym możliwość realizowania planowanych zadań przez samą Komisję bądź za pośrednictwem współpracy międzyrządowej lub możliwość dostosowania mandatu już istniejącej agencji UE. Po rozpoczęciu działalności przez agencję spójność prowadzonych przez nią działań względem innych agencji i powiązanych dyrekcji generalnych, w szczególności tych działających w tym samym obszarze polityki, nie jest wystarczająco i systematycznie oceniana, co pozwoliłoby na wprowadzenie dostosowań (pkt 1632).

Zalecenie 1 – Zagwarantowanie adekwatności, spójności i elastyczności w odniesieniu do tworzenia agencji

Komisja powinna:

  1. częściej stosować przekrojowe oceny agencji w ramach przeprowadzanych przez siebie ocen adekwatności dotyczących różnych obszarów polityki. Wyniki tych ocen należy wykorzystać do wskazania synergii i ewentualnych zmian, w tym możliwości połączenia agencji, a także w stosownych przypadkach do sporządzenia wniosków ustawodawczych w odpowiedzi na zmieniające się potrzeby;
  2. opracowywać wszelkie wnioski dotyczące utworzenia nowych agencji zgodnie z programem lepszego stanowienia prawa, w tym z uwzględnieniem konsultacji przewidzianych w tym programie. Komisja powinna wykazać adekwatność i spójność proponowanych nowych organów względem organów istniejących, uwzględniając przy tym wszelkie zastrzeżenia wyrażone przez Radę ds. Kontroli Regulacyjnej.

Termin realizacji zalecenia 1 lit. a): do 2024 r., tak aby zapewnić wkład w nowe wnioski ustawodawcze dotyczące WRF na okres po 2027 r.

Termin realizacji zalecenia 1 lit. b): w odniesieniu do wszystkich nowych wniosków, począwszy od września 2020 r.

86

Zapewnienie elastyczności zakłada również, że agencje powinny otrzymywać zasoby odpowiednie do zmieniających się potrzeb. Trybunał zauważył, że agencje borykają się w szczególności z ograniczoną elastycznością w przydziale zasobów, po części dlatego, że ich cykl planowania jest ściśle związany z procedurami budżetowymi UE. Zazwyczaj agencje opracowują plany zapotrzebowania na zasoby metodą przyrostową, opierając się na wcześniejszych latach, nawet jeśli ze względu na okoliczności i prowadzoną politykę konieczny byłby pogłębiony przegląd pewnych działań (pkt 3343).

Zalecenie 2 – Bardziej elastyczne przydzielanie zasobów agencjom

Agencje powinny:

  1. przedstawić solidniejsze uzasadnienie zapotrzebowania na zasoby przed początkiem każdych kolejnych wieloletnich ram finansowych, przy czym powinny do tego celu wykorzystać w skuteczny sposób opracowane jednolite dokumenty programowe i uwzględnić priorytety, potencjalną synergię oraz korzyści skali.
  2. Komisja powinna:

  3. przed początkiem każdych kolejnych WRF ocenić i porównać wnioski o zasoby złożone przez agencje i zaproponować przydział zasobów dla poszczególnych podmiotów (zwiększenie, zmniejszenie lub przekierowanie zasobów), mając przy tym na uwadze priorytety i najbardziej palące potrzeby;
  4. rozpatrywać w terminie wnioski agencji dotyczące dostosowania zasobów do zmieniających się potrzeb, tak aby zwiększyć elastyczność w ramach planowania budżetowego.

Termin realizacji: do 2024 r.

87

Agencje UE pełnią istotną funkcję w uzgadnianiu zróżnicowanych interesów poszczególnych państw członkowskich z myślą o osiągnięciu wspólnego rozwiązania strategicznego dla UE. Niemniej wielkość zarządów agencji i rozbieżności w interpretowaniu roli odgrywanej przez członków zarządu mogą jednak utrudniać sprawne podejmowanie decyzji (pkt 4549).

88

Informacje na temat wyników agencji były w praktyce w niewystarczającym stopniu powiązane z wkładem ich działań w realizowanie polityki, co sprawiło, że trudno było zapewnić rozliczalność decydentów. W nowym ramowym rozporządzeniu finansowym wprowadzono takie powiązanie, ale jest jeszcze za wcześnie, by można było ocenić oddziaływanie tych nowych przepisów (pkt 5053). Ogólnie rzecz biorąc, obywatele otrzymują niewiele informacji na temat korzyści, jakie zapewniają agencje (pkt 5464).

Zalecenie 3 – Usprawnienie zarządzania i udoskonalenie sprawozdawczości dotyczącej wyników

Agencje powinny:

  1. udoskonalić sposób przekazywania w praktyce informacji na temat wyników przez powiązanie w wyraźniejszy sposób osiągniętych wyników z wkładem, jaki ich działania wnoszą w realizowanie unijnych strategii politycznych.
  2. Komisja powinna:

  3. monitorować wdrażanie swoich zmienionych wytycznych (C (2020)2297) dotyczących informacji na temat wyników, które agencje mają obowiązek przekazywać do celów kontroli zewnętrznej ze strony Parlamentu Europejskiego, Rady i obywateli UE, tak aby w sprawozdawczości przesunąć nacisk z produktów i działań na wkład w realizowanie polityki UE;
  4. zaproponować prawodawcy dokonanie przeglądu wielkości zarządów, gdy jest to konieczne do usprawnienia wydajności procesu decyzyjnego.

Termin realizacji zalecenia 3 lit. a) i b): począwszy od 2021 r.

Termin realizacji zalecenia 3 lit. c): począwszy od września 2020 r. w odniesieniu do nowych wniosków.

89

Agencje UE pełnią funkcję ośrodków ułatwiających kontakty. Wspierają wymianę wiedzy specjalistycznej i zawiązywanie współpracy z partnerami krajowymi, europejskimi i międzynarodowymi. Nie wykorzystały one jednak jeszcze wszystkich możliwości osiągnięcia synergii i korzyści skali w przypadkach, gdy prowadzą podobne działania (pkt 7680). Ponadto agencje są uzależnione od koniecznego wsparcia ze strony państw członkowskich (pkt 7275). Co więcej, niektóre agencje prowadzą działalność w obszarach polityki, w których istotny jest wymiar międzynarodowy, ale niekiedy brak im wsparcia ze strony Komisji, jeśli chodzi o wymianę wiedzy specjalistycznej z partnerami spoza UE w bardziej elastyczny sposób (pkt 8183).

Zalecenie 4 – Wzmocnienie roli agencji jako ośrodków wiedzy specjalistycznej i tworzenia sieci kontaktów

Agencje powinny:

  1. współpracować ściślej między sobą w celu zidentyfikowania dobrych praktyk w odniesieniu do osiągania wyników, synergii i korzyści skali, zwłaszcza jeśli działają wspólnie w danych obszarach polityki.
  2. Komisja powinna:

  3. dopilnować, by państwa członkowskie wypełniały ciążące na nich prawne i polityczne zobowiązania dotyczące zapewnienia agencjom UE koniecznych informacji, ekspertów i wsparcia na potrzeby wdrażania decyzji agencji i realizowania polityki, a w przypadkach gdy takie zobowiązania nie są w wystarczającym stopniu uwzględnione w ramach prawnych, zaproponować prawodawcy, by jasno określił obowiązki państw członkowskich;
  4. zapewnić, by specjalistyczną wiedzę techniczną agencji oraz ich potencjał w innych wymiarach systematycznie wykorzystywano na potrzeby opracowywania i wdrażania strategii politycznych również na szczeblu międzynarodowym i w relacjach z partnerami spoza UE.

Termin realizacji: począwszy od 2021 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę IV, której przewodniczy Alex BRENNINKMEIJER, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 28 lipca 2020 r.

W imieniu Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Klaus-Heiner LEHNE
Prezes

Załączniki

Załącznik I – Wykaz agencji i innych organów UE, których dotyczy niniejsze sprawozdanie

Akronim Pełna nazwa Lokalizacja siedziby
ACER Agencja Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki Lublana, Słowenia
Urząd BEREC Agencja Wsparcia Organu Europejskich Regulatorów Łączności Elektronicznej Ryga, Łotwa
CdT Centrum Tłumaczeń dla Organów Unii Europejskiej Luksemburg,Luksemburg
Cedefop Europejskie Centrum Rozwoju Kształcenia Zawodowego Saloniki, Grecja
CEPOL Agencja Unii Europejskiej ds. Szkolenia w Dziedzinie Ścigania Budapeszt, Węgry
CPVO Wspólnotowy Urząd Ochrony Odmian Roślin Angers, Francja
EASA Europejska Agencja Bezpieczeństwa Lotniczego Kolonia, Niemcy
EASO Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu Valletta, Malta
EUNB Europejski Urząd Nadzoru Bankowego Paryż, Francja
ECDC Europejskie Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób Sztokholm, Szwecja
ECHA Europejska Agencja Chemikaliów Helsinki, Finlandia
EEA Europejska Agencja Środowiska Kopenhaga, Dania
EFCA Europejska Agencja Kontroli Rybołówstwa Vigo, Hiszpania
EFSA Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności Parma, Włochy
EIGE Europejski Instytut ds. Równości Kobiet i Mężczyzn Wilno, Litwa
EIOPA Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych Frankfurt, Niemcy
EIT Europejski Instytut Innowacji i Technologii Budapeszt, Węgry
ELA Europejski Urząd ds. Pracy Bratysława, Słowacja
EMA Europejska Agencja Leków Amsterdam, Niderlandy
EMCDDA Europejskie Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii Lizbona, Portugalia
EMSA Europejska Agencja Bezpieczeństwa Morskiego Lizbona, Portugalia
ENISA Agencja Unii Europejskiej ds. Cyberbezpieczeństwa Ateny i Heraklion, Grecja
EPPO Prokuratura Europejska Luksemburg
ERA Agencja Kolejowa Unii Europejskiej Valenciennes, Francja
ESA Agencja Dostaw Euratomu Luksemburg,Luksemburg
ESMA Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych. Paryż, Francja
ETF Europejska Fundacja Kształcenia Turyn, Włochy
EUIPO Urząd Unii Europejskiej ds. Własności Intelektualnej Alicante, Hiszpania
eu-LISA Agencja Unii Europejskiej ds. Zarządzania Operacyjnego Wielkoskalowymi Systemami Informatycznymi w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości Tallinn, Estonia; Strasburg, Francja; Sankt Johann im Pongau, Austria
EU-OSHA Europejska Agencja Bezpieczeństwa i Zdrowia w Pracy Bilbao, Hiszpania
Eurofound Europejska Fundacja na rzecz Poprawy Warunków Życia i Pracy Dublin, Irlandia
Eurojust Europejska Jednostka Współpracy Sądowej Haga, Niderlandy
Europol Agencja Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Ścigania Haga, Niderlandy
FRA Agencja Praw Podstawowych Unii Europejskiej Wiedeń, Austria
Frontex Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej Warszawa, Polska
GSA Agencja Europejskiego Globalnego Systemu Nawigacji Satelitarnej Praga, Republika Czeska
SRB Jednolita Rada ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji Bruksela, Belgia

Załącznik II – Wykaz dyrekcji generalnych Komisji będących partnerami instytucjonalnymi agencji i innych organów UE

DG Pełna nazwa Agencje
CNECT DG ds. Sieci Komunikacyjnych, Treści i Technologii Urząd BEREC, ENISA
DEFIS DG ds. Przemysłu Obronnego i Przestrzeni Kosmicznej GSA (od 1 stycznia 2020 r.)
DGT DG ds. Tłumaczeń Pisemnych CdT
EAC DG ds. Edukacji, Młodzieży, Sportu i Kultury EIT
EMPL DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego Cedefop, ELA, ETF, EU-OSHA, Eurofound
ENER DG ds. Energii ACER
ENV DG ds. Środowiska EEA, ECHA
FISMA DG ds. Stabilności Finansowej, Usług Finansowych i Unii Rynków Kapitałowych EUNB, EIOPA, ESMA, SRB
GROW DG ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP ECHA, EUIPO, GSA (do 31 grudnia 2019 r.)
HOME DG ds. Migracji i Spraw Wewnętrznych CEPOL, EASO, Frontex, EMCDDA eu-LISA, Europol
JUST DG ds. Sprawiedliwości i Konsumentów EIGE, Eurojust, FRA
MARE DG ds. Gospodarki Morskiej i Rybołówstwa EFCA
MOVE DG ds. Mobilności i Transportu EASA, EMSA, ERA
SANTE DG ds. Zdrowia i Bezpieczeństwa Żywności CPVO, ECDC, EFSA, EMA, ECHA (wyłącznie w odniesieniu do produktów biobójczych)

Załącznik III – Kluczowe dane i wyniki z badania ankietowego przeprowadzonego wśród zainteresowanych stron

Kontrolerzy Trybunału zwrócili się do 34 agencji o przesłanie wykazu zainteresowanych stron i dokonali reprezentatywnego wyboru, przy którym uwzględnili główne kategorie podmiotów (krajowe organy publiczne, podmioty z branży, instytucje unijne, organizacje pozarządowe, środowisko akademickie itd.). Do udziału w ankiecie Trybunał zaprosił 2 500 zainteresowanych stron. Wpłynęło około 1 000 odpowiedzi (wskaźnik odpowiedzi wyniósł 40%). Niemal połowę respondentów w badaniu ankietowym stanowili członkowie zarządów.

Tabela 1

Ogólne wyniki badania ankietowego przeprowadzonego wśród zainteresowanych stron

  Zdecydowanie się zgadzam Zgadzam się Nie zgadzam się Zdecydowanie się nie zgadzam Nie mam zdania
1. Skład zarządu jest odpowiedni 25% 51% 8% 1% 14%
2. Agencja skutecznie angażuje w prowadzone działania zainteresowane strony i ekspertów 30% 59% 6% 1% 4%
3. Zapewnione rozwiązania w zakresie rozliczalności są odpowiednie 20% 56% 4% 0% 19%
4. Agencja posiada wystarczające zasoby kadrowe 10% 37% 32% 8% 13%
5. Agencja posiada wystarczające zasoby finansowe (budżetowe) 11% 33% 32% 8% 16%
6. Cele agencji spełniają kryteria SMART 38% 42% 7% 0% 12%
7. Agencja prowadzi odpowiednią sprawozdawczość na temat osiąganych wyników 53% 36% 5% 1% 5%
8. Ustanowiono odpowiednie wymogi w zakresie oceny 36% 40% 6% 1% 17%
9. Współpraca z Komisją przebiega sprawnie 29% 41% 11% 0% 19%
10. Współpraca z innymi agencjami przebiega sprawnie 28% 36% 11% 1% 24%
11. Współpraca z państwami członkowskimi i organami krajowymi przebiega sprawnie 34% 40% 14% 0% 12%
12. Współpraca z organami spoza UE przebiega sprawnie 28% 29% 8% 2% 33%
13. Rozporządzenie założycielskie agencji jest odpowiednie w stosunku do założonego celu 23% 48% 17% 2% 12%
14. Agencja osiągnęła założone cele operacyjne / wypełnia powierzony jej mandat 24% 52% 18% 1% 4%

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy; próba obejmowała 1 000 odpowiedzi z 34 agencji oraz innych organów.

Wskaźnik uczestnictwa w badaniu ankietowym

Najistotniejsze wyniki ankiety

Źródło: badanie ankietowe zainteresowanych stron przeprowadzone przez Europejski Trybunał Obrachunkowy; próba obejmowała 1 000 odpowiedzi z 35 agencji oraz innych organów.

Załącznik IV – Rozkład doniesień medialnych stwierdzony w ramach analizy przeprowadzonej z wykorzystaniem technik analizy dużych zbiorów danych

European Media Monitor (EMM) stanowi w pełni zautomatyzowany system obsługiwany przez Wspólne Centrum Badawcze (JRC) Komisji Europejskiej, który pozwala na analizę ogólnodostępnych doniesień medialnych opublikowanych online. Zbiera on i zestawia około 300 000 artykułów prasowych dziennie z wybranych portali informacyjnych na całym świecie i może uwzględniać publikacje aż w 70 językach. Trybunał przeprowadził we współpracy z JRC dalszą analizę danych zebranych w EMM26. Analizą objęto informacje na temat częstotliwości oraz rozkładu geograficznego i czasowego publikowania doniesień prasowych dotyczących poszczególnych agencji, jak również relacji między agencjami oraz innymi organami unijnymi i krajowymi. Trybunału po raz pierwszy zastosował techniki analizy dużych zbiorów danych do badania nieustrukturyzowanych danych zewnętrznych, niepochodzących z oficjalnych unijnych dokumentów i baz. Analiza ta dostarczyła dodatkowych dowodów do celów kontroli wykonania zadań.

Rys. 1

Rozkład geograficzny doniesień medialnych

Źródło: informacje skompilowane przez Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie zagregowanych danych pochodzących z EMM, okres od stycznia 2018 r. do lipca 2019 r.

Rys. 2

20 najczęstszych języków publikacji

Źródło: informacje skompilowane przez Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie zagregowanych danych pochodzących z EMM, okres od stycznia 2018 r. do lipca 2019 r.

Rys. 3

Rozkład czasowy publikacji na temat EMA w ujęciu tygodniowym

Źródło: informacje skompilowane przez Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie zagregowanych danych pochodzących z EMM, okres od stycznia 2018 r. do lipca 2019 r.

Rys. 4

Rozkład czasowy publikacji na temat EASA w ujęciu tygodniowym

Źródło: informacje skompilowane przez Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie zagregowanych danych pochodzących z EMM, okres od stycznia 2018 r. do lipca 2019 r.

Załącznik V – Ramy regulujące działalność agencji federalnych w Stanach Zjednoczonych i Australii

Stany Zjednoczone

  • Wspólne przepisy dotyczące wszystkich agencji – w obszarze tym obowiązują: 1) przepisy ramowe: ustawa w sprawie wyników i rezultatów sektora rządowego (Government Performance and Results Act – GPRA) z 1993 r. i ostatnia nowelizacja tej ustawy z 2010 r. oraz 2) przepisy aktualizowane każdego roku w terminie do czerwca: okólnik A-11. Sporządzanie, składanie i wykonanie budżetu. Część 6. Federalne ramy wykonania – planowanie strategiczne, roczne plany wykonania i roczne sprawozdania z wykonania.
  • Agencje mają obowiązek przekazywać informacje na temat trzech odrębnych kategorii celów: 1) międzyagencyjnych celów priorytetowych, które mają charakter długoterminowy i wymagają koordynacji działań między poszczególnymi agencjami; 2) celów priorytetowych agencji, tj. czterech lub pięciu celów, które mają zostać osiągnięte w terminie kolejnych dwóch lat; 3) celów strategicznych, oznaczających długoterminowe cele, wyniki i oddziaływanie.
  • W ustawie GPRA przewidziano następujące trzy elementy sprawozdawczości: 1) pięcioletnie plany strategiczne, w których należy zawrzeć deklarację programową agencji oraz długoterminowe cele ukierunkowane na osiąganie rezultatów; 2) roczne plany wykonania, w których określa się cele w zakresie wyników na dany rok obrachunkowy oraz opisuje, w jaki sposób cele te mają zostać osiągnięte i jak może być weryfikowana ich realizacja; 3) roczne sprawozdania z wykonania, w których analizuje się, czy agencja z powodzeniem osiągnęła założone cele w zakresie wyników (rezultaty są udostępniane przez program).
  • Jeśli chodzi o informacje dotyczące wyników, procedura udzielania absolutorium przez Kongres opiera się na następujących elementach: 1) sprawozdaniu rocznym Biura Kontroli Rządu (Government Accountability Office – GAO); 2) sprawozdaniu rocznym przedkładanym przez Urząd Zarządzania i Budżetu (Office of Management and Budget – OMB)27 Senatowi, Izbie Reprezentantów i GAO. W sprawozdaniu tym określa się, czy w ramach programów lub działań danej agencji osiągnięto cele dotyczące wyników, i wskazuje cele, których nie udało się osiągnąć (następnie sporządzany jest plan działania mający na celu skorygowanie niedociągnięć); 3) informacjach skonsolidowanych przez agencję w ramach preliminarza budżetowego przedstawianego Kongresowi i obejmujących roczny plan wykonania i roczne sprawozdanie z wykonania.

Australia

  • Wspólne przepisy dotyczące wszystkich agencji – ustawa z 2013 r. w sprawie zarządzania, wyników i rozliczalności w sektorze publicznym (Public Governance, Performance and Accountability Act – PGPA Act). Rozdział 2 – Podmioty związkowe i Związek Australijski. Część 2-3 – Planowanie, wyniki i rozliczalność. Sekcja 3 – Wyniki osiągane przez podmioty związkowe.
  • Wyjaśnienie różnic w osiąganiu celów i przekazywanie informacji na ten temat. Organ odpowiedzialny jest zobowiązany do: 1) zagwarantowania prowadzenia rejestrów informacji, w których odpowiednio rejestruje się i wyjaśnia wyniki uzyskane przez podmiot, jeśli chodzi o osiąganie ustalonych celów; 2) zmierzenia i ocenienia wyników osiąganych przez dany podmiot; 3) sporządzania rocznych deklaracji na temat wyników osiągniętych przez podmiot, w najszybszym możliwym terminie po zakończeniu każdego okresu sprawozdawczego obowiązującego ten podmiot; 4) dołączenia tych deklaracji do sprawozdania rocznego przedkładanego parlamentowi.
  • Kontrola deklaracji na temat wyników. Kontroler Generalny ma możliwość zbadać roczne deklaracje na temat wyników dotyczące danego podmiotu i przedstawić informacje na ten temat. Odnośne sprawozdanie należy przesłać do parlamentu do dyskusji.

Załącznik VI – Budżetowanie zadaniowe / rachunek kosztów działań / zarządzanie zadaniowe

Budżetowanie zadaniowe (ABB) oznacza „organizowanie środków budżetowych i zasobów w oparciu o cele, tak aby pozwolić obywatelom na zrozumienie, jakie strategie są realizowane oraz jakie działania składają się na te strategie, a także ile środków przeznacza się na poszczególne działania i ile osób pracuje przy ich realizacji” (Komisja Europejska, glosariusz dotyczący budżetu UE).

Rachunek kosztów działań (ABC) oznacza definiowanie kosztów, metodę alokacji kosztów i przypisanie kosztów do poszczególnych działań. W ramach tej metody wyodrębnia się działania realizowane przez podmiot i przypisuje koszty poszczególnych działań wyrażone w zasobach do poszczególnych produktów i usług zgodnie z faktycznym zużyciem.

System ten polega na obliczaniu pełnych kosztów nie tylko w podziale na poszczególne działania, ale również konkretne usługi. Agencje, które są częściowo lub w pełni samodzielne finansowo, nakładają na klientów opłaty, aby uzyskać zwrot kosztów za różne świadczone usługi.

Budżetowanie zadaniowe i zadaniowe księgowanie kosztów stanowią odpowiednio budżetowy i ekonomiczny element szerszej koncepcji zarządzania zadaniowego (ABM), która odnosi się głównie do działalności operacyjnej. Dzięki zarządzaniu zadaniowemu agencje powinny zyskać narzędzia pozwalające planować, monitorować i oceniać prowadzone działania oraz prowadzić odnośną sprawozdawczość. W związku z tym należy uprzednio określić cele, wskaźniki, nakłady (w zakresie zasobów kadrowych i finansowych) oraz kluczowe działania, tak aby wskazać sposób osiągnięcia zamierzonych rezultatów, sposób pomiaru postępów w uzyskiwaniu tych rezultatów oraz zasoby konieczne do uzyskania tych rezultatów (Komisja Europejska, dokument analityczny nr 21).

Do wdrożenia systemu zarządzania zadaniowego konieczne są nie tylko cele, działania oraz wskaźniki budżetowe i produktu, ale również: a) ustanowienie jasnego powiązania między celami, działaniami i wskaźnikami; b) zdefiniowanie wskaźników rezultatu i oddziaływania; c) ciągłe monitorowanie faktycznych wartości wskaźników na potrzeby procesu decyzyjnego.

Zgodnie ze wspólnym podejściem (zob. pkt 40) agencje powinny systematycznie stosować budżetowanie zadaniowe i zarządzanie zadaniowe do celów planowania, monitorowania i oceny działań.

Załącznik VII – Wykaz sprawozdań specjalnych Europejskiego Trybunału Obrachunkowego z lat 2017–2019 dotyczących agencji i innych organów

Numer sprawozdania specjalnego Tytuł Agencje i inne organy UE
1/2017 Należy dołożyć starań, by wdrożyć sieć Natura 2000 z pełnym wykorzystaniem jej potencjału EEA
5/2017 Bezrobocie wśród młodzieży – czy polityka UE wpłynęła na zmianę sytuacji? Eurofound
6/2017 Podejście „Hotspot” – unijna odpowiedź na kryzys uchodźczy EASO, Europol, Frontex, FRA
8/2017 Unijny system kontroli rybołówstwa – konieczne dalsze działania EFCA
9/2017 Wsparcie unijne na rzecz zwalczania handlu ludźmi w Azji Południowej i Południowo-Wschodniej Europol, Frontex
12/2017 Wdrażanie dyrektywy w sprawie wody pitnej – dostęp do wody i jej jakość w Bułgarii, na Węgrzech i w Rumunii poprawiły się, jednak konieczne są znaczne dalsze inwestycje EEA
13/2017 Jednolity europejski system zarządzania ruchem kolejowym – czy decyzja polityczna ma szansę stać się rzeczywistością? ERA, INEA
18/2017 Jednolita europejska przestrzeń powietrzna – mimo zmiany nastawienia przestrzeń powietrzna wciąż nie jest jednolita EASA
23/2017 Jednolita Rada ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji – prace nad stanowiącym wyzwanie stworzeniem unii bankowej zostały rozpoczęte, ale wciąż pozostaje wiele do zrobienia SRB
34/2017 Zwalczanie marnotrawienia żywności – szansa dla UE na poprawę efektywności gospodarowania zasobami w łańcuchu dostaw żywności EEA
1/2018 Wspólna inicjatywa wsparcia projektów w regionach europejskich (JASPERS) – czas na lepsze ukierunkowanie działania EMSA, Eurofound, EASA
2/2018 Skuteczność zarządzania kryzysowego EBC w odniesieniu do banków SRB, EUNB, ESMA
5/2018 Energia ze źródeł odnawialnych na rzecz zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich – istnieje istotna potencjalna synergia, lecz w większości przypadków nie została ona wykorzystana EEA
13/2018 Przeciwdziałanie radykalizacji postaw prowadzącej do terroryzmu – Komisja odpowiedziała na potrzeby państw członkowskich, ale nie uniknęła pewnych niedociągnięć dotyczących koordynacji i oceny Eurojust, Europol
16/2018 Przegląd ex post ustawodawstwa UE – system dobrze ugruntowany, lecz niekompletny EEA, EMA
19/2018 Europejska sieć kolejowa dużych prędkości – nieefektywny i fragmentaryczny system zamiast realnego rozwiązania EEA, ERA, INEA
23/2018 Zanieczyszczenie powietrza – nasze zdrowie nadal nie jest wystarczająco chronione EEA
24/2018 Wykorzystanie wychwytywania i składowania dwutlenku węgla oraz innowacyjnych odnawialnych źródeł energii w projektach demonstracyjnych na skalę komercyjną w UE – w ostatnim dziesięcioleciu nie zostały osiągnięte zamierzone postępy EEA
25/2018 Dyrektywa powodziowa – nastąpiły postępy w ocenie ryzyka, jednak wymagana jest poprawa planowania i wdrażania EEA
28/2018 Większość działań na rzecz uproszczenia podjętych w związku z programem „Horyzont 2020” przysłużyła się beneficjentom, lecz nadal istnieją możliwości poprawy REA, EASME, EIT
29/2018 EIOPA zapewniła ważny wkład w nadzór i stabilność w sektorze ubezpieczeń, nadal występują jednak istotne problemy EIOPA, EUNB, ESMA
33/2018 Zwalczanie pustynnienia w UE – rosnące zagrożenie wymagające intensyfikacji działań EEA
35/2018 Przejrzystość procesu wydatkowania środków unijnych przez organizacje pozarządowe – należy dołożyć dalszych starań EACEA, EASME, ERCEA, REA
1/2019 Zwalczanie nadużyć finansowych w wydatkowaniu środków UE – konieczne jest podjęcie działań EPPO
2/2019 Zagrożenia chemiczne w żywności – unijna polityka bezpieczeństwa żywności zapewnia ochronę konsumentom, lecz stoją przed nią wyzwania EFSA, EMA
10/2019 Ogólnounijne testy warunków skrajnych – zapewniono wyjątkowo dużą ilość danych na temat banków, ale należy usprawnić koordynację i zwiększyć ukierunkowanie na ryzyko EUNB
11/2019 Unijne przepisy w sprawie modernizacji zarządzania ruchem lotniczym wnoszą wartość dodaną, lecz przyznane finansowanie w dużej części nie było konieczne Eurocontrol, INEA
19/2019 INEA – osiągnięto korzyści, lecz należy zaradzić niedociągnięciom w zakresie instrumentu „Łącząc Europę” INEA
20/2019 Unijne systemy informacyjne wspierające kontrole graniczne – narzędzie efektywne, lecz wymagające bardziej aktualnych i kompletnych danych Frontex, CEPOL, eu-LISA
24/2019 Azyl, relokacja i powroty migrantów czas na bardziej stanowcze działania w celu wyeliminowania rozbieżności między celami a osiąganymi rezultatami EASO, Europol, Frontex

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Załącznik VIII – Struktura budżetu agencji i innych organów UE (2018)

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Wykaz akronimów

ABB: budżetowanie zadaniowe

ABC: rachunek kosztów działań

ABM: zarządzanie zadaniowe

DG CNECT: Dyrekcja Generalna ds. Sieci Komunikacyjnych, Treści i Technologii

DG DEFIS: Dyrekcja Generalna ds. Przemysłu Obronnego i Przestrzeni Kosmicznej

DG EAC: Dyrekcja Generalna ds. Edukacji, Młodzieży, Sportu i Kultury

DG EMPL: Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego

DG ENER: Dyrekcja Generalna ds. Energii

DG ENV: Dyrekcja Generalna ds. Środowiska

DG FISMA: Dyrekcja Generalna ds. Stabilności Finansowej, Usług Finansowych i Unii Rynków Kapitałowych

DG GROW: Dyrekcja Generalna ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP

DG HOME: Dyrekcja Generalna ds. Migracji i Spraw Wewnętrznych

DG JUST: Dyrekcja Generalna ds. Sprawiedliwości i Konsumentów

DG MARE: Dyrekcja Generalna ds. Gospodarki Morskiej i Rybołówstwa

DG MOVE: Dyrekcja Generalna ds. Mobilności i Transportu

DG SANTE: Dyrekcja Generalna ds. Zdrowia i Bezpieczeństwa Żywności

DGT: Dyrekcja Generalna ds. Tłumaczeń Pisemnych

EMM: Europe Media Monitor

FAMI: Fundusz Azylu, Migracji i Integracji

JRC: Wspólne Centrum Badawcze Komisji Europejskiej

MŚP: małe i średnie przedsiębiorstwa

REFIT: program sprawności i wydajności regulacyjnej

REMIT: rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1227/2011 w sprawie integralności i przejrzystości hurtowego rynku energii

TFUE: Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej

WRF: wieloletnie ramy finansowe

WSiSW: wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne

Glosariusz

Adekwatność: oznacza sytuację, w której zadania powierzone agencji są odpowiednie do realizacji celów polityki.

Jednolity dokument programowy: standardowy dokument, który opracowują wszystkie agencje zdecentralizowane i który jest poddawany następnie przeglądowi przez Komisję. Zawiera on zarówno plan budżetowy, jak i plan operacyjny danej agencji i w związku z tym zapewnia wytyczne dotyczące prac i przydziału zasobów agencji.

Klauzula przeglądowa: przepis prawny określający okoliczności, w jakich zadania powierzone danej agencji powinny zostać poddane przeglądowi i dostosowane.

Klauzula wygaśnięcia: przepis prawny określający okoliczności, w jakich można zakończyć realizację zadań przez daną agencję.

Ocena: oparty na dowodach osąd dotyczący zakresu, w jakim realizowana interwencja była 1) skuteczna; 2) wydajna; 3) odpowiednia w kontekście bieżących potrzeb; 4) spójna wewnętrznie i z innymi interwencjami UE; 5) pozwoliła uzyskać unijną wartość dodaną.

Ocena przekrojowa: – ocena wyników osiąganych przez szereg agencji i odpowiednią dyrekcję generalną działających w tym samym obszarze polityki i realizujących podobnie ukierunkowane zadania. Celem oceny tego rodzaju jest rozpoznanie ewentualnej synergii i korzyści skali oraz zapobieżenie zagrożeniom takim jak powielanie działań, fragmentacja polityki, zaburzenie proporcji i rozrost zadań powierzanych agencjom.

Ocena skutków: ocena polegająca na zbadaniu, czy istnieje potrzeba podjęcia działań przez UE, i przeanalizowaniu możliwych skutków dostępnych rozwiązań.

Ośrodek wiedzy specjalistycznej i tworzenia sieci kontaktów: termin zastosowany przez Trybunał do opisania roli odgrywanej przez agencje zdecentralizowane w określonym obszarze polityki. Agencja może działać jako ośrodek wymiany wiedzy specjalistycznej, jak również umożliwiać uzgodnienie interesów poszczególnych państw członkowskich w celu wypracowania wspólnych rozwiązań politycznych i zacieśnienia współpracy z innymi podmiotami partnerskimi z Europy i ze świata.

Prawodawca: Parlament Europejski i Rada.

Procedura udzielania absolutorium: decyzja Parlamentu Europejskiego w sprawie zwolnienia Komisji z odpowiedzialności za zarządzanie danym budżetem i zamknięcia budżetu na podstawie rekomendacji Rady i sprawozdania rocznego Europejskiego Trybunału Obrachunkowego.

Rada wykonawcza: zespół kierowniczy w agencji zdecentralizowanej, który nadzoruje opracowywanie i realizowanie decyzji podjętych przez zarząd.

Sieć agencji UE: sieć agencji zdecentralizowanych utworzonych przez instytucje unijne i państwa członkowskie w celu realizowania określonych zadań o charakterze prawnym, technicznym lub naukowym.

Spójność: oznacza sytuację, gdy zadania realizowane przez daną agencję są logicznie spójne z zadaniami innych agencji i służb UE i w związku z tym stanowią uzasadniony element zjednoczonej i sprawnej administracji unijnej, która jest ukierunkowana na realizację jasno określonych celów politycznych.

Umowa o delegowaniu zadań: – umowa, w której określone są działania w zakresie realizowania polityki powierzone przez Komisję agencjom, relacje łączące Komisję i agencje oraz zasady, zgodnie z którymi należy postępować.

Umowa o gwarantowanym poziomie usług: umowa między użytkownikiem końcowym i świadczeniodawcą.

Wieloletnie ramy finansowe (WRF): długoterminowy budżet UE obejmujący okres siedmiu lat. Obecne WRF obejmują lata 2014–2020. W budżecie tym określa się pułap wydatków UE w poszczególnych obszarach interwencji. WRF służą UE do wspierania realizacji priorytetów polityki i zagwarantowania, że Unia wypełnia zobowiązania, jakie podjęła wobec swoich obywateli.

Wspólne podejście: zestaw wytycznych określonych przez UE w 2012 r., które miały na celu poprawę spójności, skuteczności i rozliczalności agencji zdecentralizowanych.

Zarząd: wewnętrzny organ zarządczy w agencji zdecentralizowanej. Pełni on funkcję nadzorczą i odpowiada ogólnie za kwestie budżetowe i dotyczące planowania oraz za mianowanie dyrektora wykonawczego i monitorowanie wyników osiąganych przez agencję.

Odpowiedzi

Odpowiedzi Komisji Europejskiej

Streszczenie

Wspólna odpowiedź Komisji do pkt I–V.

Komisja z zadowoleniem stwierdza, że Trybunał poświęcił uwagę wynikom osiąganym przez agencje zdecentralizowane UE. W ciągu ostatnich dziesięcioleci znaczenie i udział tych agencji w budżecie UE znacznie wzrosły. Komisja przykłada dużą wagę do zapewnienia, by agencje zdecentralizowane wypełniały powierzony im mandat oraz by ich wiedza specjalistyczna była w pełni wykorzystywana do realizacji unijnej polityki.

Agencje zdecentralizowane są niezależnymi organami, które ponoszą ostateczną odpowiedzialność za swoje funkcjonowanie i wyniki. Zarządy, w których większość stanowią przedstawiciele państw członkowskich, zapewniają nadzór nad sposobem zarządzania agencjami zdecentralizowanymi.

Zadania, obowiązki, model zarządzania i mechanizm finansowania każdej agencji zdecentralizowanej określa się w akcie założycielskim przyjmowanym przez Parlament Europejski i Radę jako prawodawcę. Agencje działają na podstawie ram budżetowych, na które składają się takie elementy, jak: Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), wieloletnie ramy finansowe (WRF) i rozporządzenie (UE) 2018/1046 (rozporządzenie finansowe) oraz decyzje władzy budżetowej podejmowane w ramach tej struktury prawnej. Władza budżetowa podejmuje decyzję w sprawie budżetu agencji zdecentralizowanych w ramach pułapów określonych w WRF i budżecie rocznym.

W 2012 r. Parlament Europejski, Rada i Komisja podpisały wspólne oświadczenie w sprawie wspólnego podejścia do agencji zdecentralizowanych (zwane dalej „wspólnym podejściem”). Wiążące politycznie ramy stanowią ważny krok w kierunku zapewnienia spójnych ram lepszego administrowania i zarządzania wynikami agencji zdecentralizowanych.

Komisja jest zobowiązana do zapewnienia większej spójności w zakresie sposobu, w jaki organy Unii zarządzają swoimi działaniami, planują je i przedkładają sprawozdania w ich sprawie. Dzięki środkom wdrożonym w 2019 r. i w 2020 r. Komisja ulepszyła warunki pozwalające agencjom zdecentralizowanym osiągać zamierzone wyniki i przedkładać sprawozdania.

W nowym ramowym rozporządzeniu finansowym (UE) 2019/71528 (zwanym dalej „ramowym rozporządzeniem finansowym”) przewidziano spójne i wiążące zasady dotyczące budżetu, planowania, sprawozdawczości, wyników i zarządzania w odniesieniu do agencji zdecentralizowanych. Wszystkie agencje zdecentralizowane dostosowały swoje zasady finansowe do ramowego rozporządzenia finansowego w latach 2019–2020, nie wprowadzając żadnych odstępstw od określonych w nim ram zarządzania i wykonania.

W związanym z nim komunikacie Komisji dotyczącym wzmocnienia zarządzania organami Unii i wytycznych w sprawie jednolitego dokumentu programowego i skonsolidowanego rocznego sprawozdania z działalności przyjętym przez kolegium w dniu 20 kwietnia 2020 r. (C(2020)2297, zwanych dalej „wytycznymi Komisji w sprawie jednolitego dokumentu programowego i skonsolidowanego rocznego sprawozdania z działalności”) wsparto dodatkowo ujednolicone planowanie i sprawozdawczość prowadzone przez wszystkie agencje zdecentralizowane.

Zastosowanie tych ram w praktyce należy obecnie do obowiązków agencji zdecentralizowanych, a za nadzór nad tym procesem odpowiadają zarządy. Skutki usprawnień powinny być widoczne w 2021 r. Komisja jest zobowiązana do dążenia do skutecznej realizacji przez agencje zdecentralizowane.

W odniesieniu do tworzenia agencji Komisja bierze pod uwagę dowody z ocen skutków, ocen i wkład zainteresowanych stron zgodnie z programem lepszego stanowienia prawa. Zarządzanie podlega ocenie we wszystkich ocenach przeprowadzanych przez Komisję.

Zadania agencji zdecentralizowanych są często stałe i nie wynikają z cyklu kształtowania polityki każdych WRF obejmujących zarządzanie tymi agencjami. Agencje poddawane są ponownej ocenie zgodnie z obowiązkami określonymi przez prawodawcę.

Program lepszego stanowienia prawa Komisji zapewnia ramy podejmowania decyzji opartego na dowodach. Oceny wykorzystywane są do oceny wyników agencji oraz określenia potencjalnych synergii między zadaniami agencji ukierunkowanych na zapewnienie wydajności, skuteczności, spójności, adekwatności i europejskiej wartości dodanej ich działań. Przy przeprowadzaniu ocen obszarów polityki (ocen adekwatności) Komisja zgadza się, że należy przeanalizować spójność roli i zadań agencji w danym obszarze polityki, określić synergie i ograniczyć formalności administracyjne, biorąc jednocześnie pod uwagę możliwości łączenia lub zamknięcia agencji działających w tym obszarze. Oceny stanowią również źródło informacji na potrzeby decyzji w sprawie nowych wniosków, natomiast w ramach ocen skutków analizuje się różne możliwości i ich potencjalny wpływ. Proces uzupełniają szeroko zakrojone konsultacje z zainteresowanymi stronami.

Przydział środków dla agencji zdecentralizowanych odzwierciedla priorytety budżetu UE. Decyzje o finansowaniu podejmuje władza budżetowa. Proces finansowania podlega ugruntowanym ramom regulacyjnym określonym w art. 314 TFUE i w rozporządzeniu finansowym. Zarówno Komisja, jak i każda agencja zdecentralizowana muszą przestrzegać tych zasad, które zapewniają przewidywalność finansowania. Jednocześnie zasady przewidują niezbędną elastyczność umożliwiającą dostosowanie do nowych lub zmieniających się okoliczności.

Przydział środków budżetowych, o którym decyduje władza budżetowa, powinien odzwierciedlać wyniki agencji zdecentralizowanej poprzez korygowanie budżetu w górę lub w dół, biorąc pod uwagę możliwe przyrosty wydajności i synergie, w tym między agencjami należącymi do tej samej grupy. Promuje się współpracę między agencjami zdecentralizowanymi, a nowe ramowe rozporządzenie finansowe ułatwia korzystanie z umów o gwarantowanym poziomie usług w celu nadawania tej współpracy formalnego charakteru. Współpraca na poziomie międzynarodowym w ramach zadań agencji zdecentralizowanych jest równie ważna i w ramowym rozporządzeniu finansowym zobowiązano każdą agencję zdecentralizowaną do uwzględnienia strategii na rzecz współpracy z państwami trzecimi lub organizacjami międzynarodowymi w jednolitych dokumentach programowych.

VI

Komisja przyjmuje wszystkie skierowane do niej zalecenia.

Wprowadzenie

05

Obowiązki i zdolności agencji są ściśle wyodrębnione za pośrednictwem rozporządzeń założycielskich przyjmowanych przez współprawodawców.

Wytyczne Komisji w sprawie jednolitego dokumentu programowego i skonsolidowanego rocznego sprawozdania z działalności zapewniają spójne i wiążące ramy budżetowe, planowania, sprawozdawczości, wykonania i zarządzania dla organów Unii.

Uwagi

Wspólna odpowiedź Komisji do pkt 16 i 17.

Zgodnie z wytycznymi w sprawie lepszego stanowienia prawa w ocenie skutków należy wskazać i opisać problem, który ma zostać rozwiązany, ustalić cele, sformułować warianty strategiczne, ocenić skutki tych wariantów i opisać sposób monitorowania oczekiwanych wyników.

System oceny skutków Komisji opiera się na zintegrowanych podejściu, w ramach którego ocenia się skutki środowiskowe, społeczne i gospodarcze szeregu wariantów strategicznych, wprowadzającym tym samym zrównoważony rozwój do kształtowania polityki Unii. W ramach oceny skutków porównuje się możliwości, wskazuje najlepszą, jeżeli istnieje, lub wyjaśnia, dlaczego nie określono żadnej najlepszej możliwości. Ocena skutków nie zastępuje decyzji politycznej, ale zapewnia dowody stanowiące źródło informacji na potrzeby jej podjęcia. Ostateczne utworzenie agencji jest wynikiem negocjacji między współprawodawcami, który może różnić się od wniosku Komisji.

W przypadku dwukrotnego wydania przez Radę ds. Kontroli Regulacyjnej działającej w strukturach Komisji negatywnej opinii jedynie wiceprzewodniczący do spraw stosunków międzyinstytucjonalnych i prognozowania może przedłożyć inicjatywę kolegium, aby podjęło decyzję o jej ewentualnej realizacji.

18

Cedefop, Eurofound, EU-OSHA oraz ETF zapewniają regularną koordynację i wzajemną współpracę. Współpraca ta umożliwia tworzenie synergii i uniknięcie pokrywania się zadań oraz stanowi atut, ponieważ umożliwia tworzenie połączeń między pracami agencji i zapewnia wspólną przestrzeń, w której agencje mogą prowadzić ze sobą konsultacje na temat sposobu realizacji swoich zadań.

Jeżeli chodzi o ELA, Komisja powtarza, że po pierwszej udokumentowanej ocenie i dyskusji odpowiedzialne służby Komisji przedstawiły nową wersję oceny skutków, na podstawie której działająca w strukturach Komisji Rada ds. Kontroli Regulacyjnej wydała pozytywną opinię (SEC(2018)144) obejmującą zastrzeżenia.

19

Utworzenie nowego unijnego organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, który byłby odpowiedzialny za zarządzanie transgranicznymi mechanizmami restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w całej UE, rozpatrywano jako wariant strategiczny w ocenie skutków z 2012 r. na potrzeby dyrektywy w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków29. W czasie przeprowadzania oceny skutków na potrzeby dyrektywy w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków Unia Bankowa sprawująca centralny nadzór nad bankami za pośrednictwem EBC/Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego nie została jeszcze utworzona. W ocenie skutków uznano zatem, że najlepszą możliwość stanowi utworzenie i działanie kolegiów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przy wsparciu EUNB.

21

Ówczesny przewodniczący Komisji Juncker ogłosił w orędziu o stanie Unii z 2017 r. chęć utworzenia Europejskiego Urzędu ds. Pracy. Oświadczenie to złożono w następstwie intensywnych prac i negocjacji w sprawie mobilności pracowników trwających od 2014 r. (przyjęcie dyrektywy 2014/54, dyrektywy 2014/67, reforma rozporządzenia w sprawie EURES, wnioski dotyczące przeglądu dyrektywy o delegowaniu pracowników i rozporządzenia w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego), które wykazały wyraźne poparcie ze strony poszczególnych europejskich decydentów dla potrzeby utworzenia takiego nowego organu na szczeblu europejskim. Tłumaczy to również przyjęcie wniosku Komisji na szczeblu politycznym w mniej niż rok.

22

Regularne oceny agencji przewidziano we wspólnym podejściu i w ramowym rozporządzeniu finansowym (2019/715).

W ramowym rozporządzeniu finansowym ustanowiono wymogi dotyczące oceny (ex ante i retrospektywnej), w tym plan działania w celu uwzględnienia wniosków z całościowych ocen okresowych w celu zapewnienia ich skutecznego wdrożenia.

Inicjatywę na rzecz utworzenia Europejskiego Urzędu ds. Pracy podjęto niezależnie od procesu oceny pozostałych agencji ze względu na priorytetowe znaczenie polityczne przypisane jej przez Komisję i współprawodawców w dziedzinie unijnej mobilności pracowników oraz bardzo szczególnego transgranicznego podejścia Urzędu w odniesieniu do zadań istniejących agencji.

(3) Przyjęcie aktów założycielskich agencji jest wynikiem procedury ustawodawczej, w której Parlament Europejski i Rada pełnią zwykle rolę współprawodawców. Komisja może jedynie przyczynić się do zapewnienia adekwatności i spójności agencji za pośrednictwem wniosków ustawodawczych oraz na podstawie oceny skutków.

Ocena skutków jest wymagana w przypadku, gdy oczekiwane skutki gospodarcze, środowiskowe lub społeczne działań UE związanych z utworzeniem lub zmianą rozporządzenia założycielskiego istniejącej agencji mogą być znaczące. Jeżeli Komisja nie ma wyboru lub jest on niewielki, skutki są niewielkie lub nie można ich wyraźnie określić, może ona stwierdzić, że przeprowadzenie oceny skutków nie jest konieczne. Potrzebę przeprowadzenia oceny skutków należy oceniać indywidualnie, a samą ocenę należy przeprowadzać wówczas, gdy jest to przydatne.

23

Chociaż Komisja jest zobowiązana do dostosowania wszystkich aktów założycielskich do wspólnego podejścia, w tym poprzez dodanie klauzuli wygaśnięcia lub klauzuli przeglądowej, prawo Komisji do zaproponowania zmiany lub uchylenia rozporządzenia założycielskiego jest częścią ogólnego prawa inicjatywy Komisji.

24

Zgodnie z wytycznymi w sprawie lepszego stanowienia prawa ocena skutków jest wymagana wyłącznie w przypadku, gdy oczekiwane skutki gospodarcze, środowiskowe lub społeczne działań UE mogą być znaczące. W programie lepszego stanowienia prawa (narzędzie #9) stwierdzono, że jeżeli Komisja nie ma wyboru lub jest on niewielki, skutki są niewielkie lub nie można ich wyraźnie określić, może ona stwierdzić, że przeprowadzenie oceny skutków nie jest konieczne. Potrzebę przeprowadzenia oceny skutków należy oceniać indywidualnie, a samą ocenę należy przeprowadzać wówczas, gdy jest to przydatne.

Mogą istnieć okoliczności, w których wniosek należy przedstawić w trybie pilnym, co uniemożliwia przeprowadzenie oceny skutków. Ponadto może istnieć możliwość bezpośredniego przejścia od oceny istniejących przepisów do wniosku legislacyjnego, bez przeprowadzania oceny skutków. Ma to zwykle miejsce w przypadku, gdy podczas oceny określono konkretne problemy, które należy rozwiązać, i istnieją ograniczone możliwości ich rozwiązania.

Wniosek dotyczący nowego rozporządzenia założycielskiego Fronteksu faktycznie nie był poprzedzony pełną oceną skutków. Za pośrednictwem serii specjalnych sprawozdań w sprawie jego operacyjności, w których określono luki i niedociągnięcia, które można uwzględnić w przyszłych przepisach, regularnie informowano jednak o wdrażaniu rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej 1.0.

Ze względu na techniczny charakter przeglądu rozporządzeń założycielskich agencji Eurofound, Cedefop i EU-OSHA oraz brak bezpośrednich skutków społeczno-gospodarczych, nie przeprowadzono oceny skutków.

25

Komisja zwraca uwagę, że w wyniku oceny przekrojowej agencji należącej do kompetencji DG EMPL przekazano szereg zaleceń dla każdej z agencji (zob. odpowiedź Komisji do pkt 75), ale żadne z nich nie wiązałoby się z koniecznością zmian wniosków ustawodawczych Komisji. Ponadto w zaleceniach z oceny nie wspomniano o połączeniu agencji ani ich zlokalizowaniu w jednym miejscu.

Co więcej, Komisja pragnie zauważyć, że w kontekście negocjacji dotyczących zmiany rozporządzeń założycielskich agencji Cedefop, Eurofound i EU-OSHA Parlament Europejski wezwał do oceny wykonalności i opłacalności różnych środków, w tym możliwych połączeń, ale współprawodawcy nie kierowali się ostatecznie tą logiką i przyjęli przekształcenia w odniesieniu do agencji bez zmian.

26

W odróżnieniu od jej uprawnień dotyczących agencji wykonawczych Komisja nie może podejmować decyzji w sprawie zamknięcia, połączenia lub dostosowania zadań agencji zdecentralizowanej, co wymaga zgody współprawodawców.

Ponadto podczas przygotowywania wniosków ustawodawczych Komisji w celu zmiany aktu założycielskiego agencji zdecentralizowanej, w tym możliwego połączenia agencji zdecentralizowanych działających w tym samym obszarze polityki, bierze się pod uwagę oceny i określone synergie, natomiast ostateczne zdanie w sprawie wszelkich wniosków zgłoszonych przez Komisję należy do współprawodawcy.

27

W wyniku oceny adekwatności potwierdzono, że przepisy ogólne prawa żywnościowego są odpowiednie, oraz wskazano pewnie niedociągnięcia, które zlikwidowano w nowym rozporządzeniu30.

28

Chociaż proponowanie prawodawstwa należy do kompetencji Komisji, współprawodawcy są odpowiedzialni za przyjmowanie przepisów w sprawie oceny oraz klauzul wygaśnięcia lub klauzul przeglądowych.

Komisja utworzyła inne narzędzia i wskaźniki na potrzeby oceny wyników agencji zdecentralizowanej w odniesieniu do osiągania jej celów strategicznych.

29

Tiret drugie – Komisja uważa, że dokonywanie przeglądu stosowania rozporządzenia (UE) nr 806/2014 co trzy lata, jak określono w samym rozporządzeniu, zapewnia przejrzystość w odniesieniu do jego wdrażania i przyczynia się do poprawy wydajności i skuteczności jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

W przypadku FRA częstotliwość ocen wynosi jednak faktycznie pięć lat (pierwszą przeprowadzono w 2012 r., drugą – w 2017 r.). Ponadto w dniu 5 czerwca 2020 r. Komisja przyjęła wniosek dotyczący rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie założycielskie FRA, który stanowi wyraźnie, zgodnie ze wspólnym podejściem, że Komisja powinna przeprowadzać ocenę co pięć lat.

Biorąc pod uwagę niewielki rozmiar EIGE oraz fakt, że realizacja zaleceń z jego pierwszej oceny nadal trwa, a także uwzględniając zasadę proporcjonalności, zarząd podjął decyzję o przełożeniu drugiej oceny zewnętrznej EIGE z 2020 r. na 2022 r. Komisja uznała tę decyzję za należycie uzasadnioną.

Tiret trzecie – Jeżeli chodzi o FRA, w dniu 5 czerwca 2020 r. Komisja przyjęła wniosek dotyczący rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie założycielskie FRA, który stanowi wyraźnie, zgodnie ze wspólnym podejściem, że przeprowadzenie oceny FRA (co pięć lat) stanowi obowiązek Komisji.

W przypadku EFCA w swoim wniosku COM(2018) 368 dotyczącym rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie kontroli i rozporządzenie założycielskie EFCA Komisja wyraźnie przewidziała, zgodnie ze wspólnym podejściem, że Komisja powinna zlecać agencji przeprowadzenie niezależnej zewnętrznej oceny co pięć lat.

30

W odniesieniu do EASA zarząd podjął decyzję w sprawie tego ograniczenia zakresu oceny z powodu zmniejszenia ryzyka powielenia i niespójności wyników pełnej oceny zestawu działań, na które zmienione rozporządzenie założycielskie z 2018 r. mogło mieć znaczący wpływ.

31

W ramach ocen adekwatności we właściwym obszarze polityki bierze się pod uwagę również rolę agencji, które działają w tym obszarze. W zależności od zakresu oceny, na przykład jeżeli ma ona odzwierciedlać specyfikę zadań powierzonych agencji lub szczególne przeszkody w zakresie egzekwowania, oceny indywidualne lepiej oddałyby takie aspekty.

32

EIT nie został utworzony jako agencja wykonawcza, ale raczej jako operator wiedzy. Jego działania różnią się od działań agencji wykonawczych prowadzonych w ramach programów edukacji, badań naukowych lub innowacji. Są one bardziej rozległe i uzupełniające, dzięki czemu przyczyniają się do rozwoju zdolności innowacyjnych wspólnoty i państw członkowskich poprzez uwzględnienie trójkąta wiedzy (szkolnictwo wyższe, badania naukowe i innowacje) oraz likwidację luk innowacyjnych między UE a głównymi konkurentami. Potwierdziła to ostatnia niezależna ocena przeprowadzona w 2017 r., w ramach której potwierdzono, że koszty administracyjne EIT są znacznie poniżej poziomów ustalonych w podstawie prawnej programu „Horyzont 2020” oraz stosunkowo niższe od podobnych kosztów agencji wykonawczych.

36

Komisja zwraca uwagę, że zmiany dotyczące wpływów z opłat stanowią tylko jeden ze wskaźników obciążenia pracą agencji, ale nie jedyny. Niektóre zadania nie są związane z naliczeniem opłaty. Pewne zadania generujące wpływy z opłat mogą natomiast nie powodować odpowiedniego obciążenia pracą.

Ponadto oczekiwano, że agencje zwiększą swoją wydajność. W związku z tym istnieje powód, dla którego zwiększenie liczby pracowników nie spowodowało automatycznie wzrostu dochodów pochodzących z opłat, ponieważ agencje finansowane z opłat były również związane obowiązkiem redukcji personelu o 5 % nałożonym na Komisję i organy UE.

Komisja przypomina, że EASA stanowi część projektu pilotażowego łączącego wpływy z opłat z liczbą personelu. Zgodnie ze sprawozdaniem samej agencji dotyczącym działań związanych z opłatami zatrudnienie utrzymało się na stosunkowo stałym poziomie.

Największe niedociągnięcie w metodzie finansowania EASA polega na tym, że budżet UE musi rekompensować niedobory wpływów z opłat, ale nie korzysta z ich nadwyżek.

W odniesieniu do ECHA Komisja uważa, że wyzwanie określone przez Trybunał wynika głównie z nietypowego sposobu pobierania opłaty ECHA i nie przekłada się na wyzwanie związane z dostosowaniem obciążenia pracą do liczby pracowników (nie wynika z domniemanej strukturalnej rozbieżności między liczbą pracowników a obciążeniem pracą). W przeciwieństwie do agencji, które naliczają przedstawicielom przemysłu powtarzalne opłaty (np. SRB, EMA), opłata ECHA pobierana jest w całości w góry, w chwili rejestracji substancji lub wystąpienia o zatwierdzenie. Ich liczba była rekordowa w ostatnich latach i od czasu ostatniego ustanowionego w przepisach terminu rejestracji w ramach REACH przypadającego na 2018 r. wpływy z opłat spadły zgodnie z przewidywaniami i były rekompensowane wyższym wkładem równoważącym UE w ramach programowania WRF.

37

Pomimo starań Fronteksu odsetek wakatów był stosunkowo wysoki, również z powodu stosunkowo niskiego współczynnika korekty wynagrodzenia w przypadku Warszawy. Uznając wyzwania i wyjątkowe potrzeby związane z nowym mandatem dla wykwalifikowanych pracowników zatrudnianych z uwzględnieniem możliwie najszerszego zasięgu geograficznego, Komisja zaproponowała w rozporządzeniu w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej 2.0 rozwiązania mające na celu zwiększenie atrakcyjności Fronteksu jako pracodawcy.

EASO podejmuje starania na rzecz zwiększenia zatrudnienia za pośrednictwem planu zatrudnienia 90 pracowników w 2019 r. Zatrudnienie zwiększyło się i w 2019 r. przeprowadzono 80 % planowanych naborów. Rotacja personelu w 2019 r. wynosiła 5 %, podczas gdy cel wynosił 7 %.

Ponadto w przypadku GSA agencja konkuruje o specjalistów na rynku pracy z przemysłem kosmicznym i agencjami kosmicznymi (krajowymi i europejskimi), które oferują wysokie wynagrodzenia. Pomimo tych trudności GSA co roku jest w stanie obsadzić wolne stanowiska.

39

Decyzja o zleceniu na rzecz podmiotów zewnętrznych dotyczy zwykle działań, w przypadku których nie istnieje możliwość zapewnienia niezbędnej wiedzy eksperckiej wewnątrz agencji.

Eu-LISA ma trudności z przyciągnięciem specjalistów w dziedzinie informatyki. Konkurencja w zakresie zatrudnienia najlepszych pracowników jest bardzo duża. Agencja podejmuje działania w tym obszarze.

Od czasu przeniesienia do Paryża EUNB nie korzysta już z usług pracowników tymczasowych i zobowiązuje się łagodzić skutki korzystania z usług pracowników tymczasowych dla ciągłości działania.

Wysoka liczba pracowników tymczasowych w EASO wynika z braku krajowych ekspertów oddelegowanych z państw członkowskich, a także ze szczególnych wymogów językowych na potrzeby pracy w tej dziedzinie.

Komisja uznaje zagrożenia związane z nadmiernym uzależnieniem od pracowników zewnętrznych i nieprzestrzegania obowiązujących przepisów dotyczących zatrudnienia.

Ramka 5 – Przykłady agencji, w których realizacja zadań o krytycznym znaczeniu zależy od wykonawców zewnętrznych

Komisja uznaje, że EASO jest zależny od zasobów ludzkich i technicznych zapewnianych przez państwa członkowskie. Agencja zwraca się o mianowanie ekspertów krajowych, ale decyzja o ich oddelegowaniu leży w gestii państw członkowskich.

Jeżeli chodzi o eu-LISA, agencja ma trudności z przyciągnięciem kompetentnych pracowników, zwłaszcza specjalistów w dziedzinie informatyki. Zasoby te są ograniczone w całej Europie, a konkurencja w UE w zakresie zatrudnienia najlepszych pracowników jest bardzo duża.

Ramka 7 – Frontex boryka się systematycznie z problemem niskiego wskaźnika wykonania budżetu na operacje powrotowe

W ramach wsparcia operacyjnego Fronteksu na rzecz państw członkowskich oraz FAMI wspiera się działania w zakresie powrotów w uzupełniający sposób. Ostateczną odpowiedzialność za zapewnienie koordynacji i synergii między funduszami FAMI i działaniami wspieranymi przez agencję ponoszą państwa członkowskie. Dzięki możliwości organizowania operacji powrotowych finansowanych z FAMI państwa członkowskie mają swobodę niezbędną do przeprowadzania powrotów w sytuacjach i miejscach, w których agencja nie jest w stanie zapewnić wsparcia, lub w przypadku gdy państwa członkowskie uważają, że udział agencji nie jest potrzebny.

Jeżeli chodzi o wykonanie powiązanego budżetu, faktycznie w poprzednich latach agencja napotkała pewne trudności z wykorzystaniem w pełni budżetu na operacje powrotowe. Należy jednak zauważyć, że ze względu na ciągły rozwój wsparcia Fronteksu w dziedzinie powrotów w 2019 r., w którym budżet wykorzystano w 100 %, odnotowano znaczną poprawę. Chociaż oczekiwano, że tendencja ta będzie się utrzymywać w 2020 r. dzięki przejęciu sieci powrotów, oczekiwanemu naturalnemu rozwojowi usług i rosnącemu wykorzystaniu przez państwa członkowskie, restrykcyjne środki wprowadzone na całym świecie, aby zahamować rozpowszechnianie się COVID-19, znacząco ograniczyły możliwość powrotu migrantów o nieuregulowanym statusie i w związku z tym możliwość realizacji skierowanych do agencji wniosków państw członkowskich dotyczących organizacji operacji powrotowych zarówno za pomocą lotów czarterowych, jak i rejsowych.

42

Cykl planowania dotyczący agencji zdecentralizowanych wynika z postanowień TFUE i przepisów rozporządzenia finansowego dotyczących rocznego cyklu budżetowego. Termin przyjęcia jednolitego dokumentu programowego jest zgodny z art. 40 rozporządzenia finansowego. Jednolity dokument programowy można zmienić, co zapewnia agencjom elastyczność umożliwiającą dostosowanie się do zmian.

Ramka 8 – eu-LISA – studium przypadku dotyczące wyzwań, przed którymi staje nowo utworzona agencja

Poprzednie rozporządzenie (UE) nr 1077/2011 ustanawiające agencję eu-LISA zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem (UE) 2018/1726 ze skutkiem od dnia 11 grudnia 2018 r.

Termin przyjęcia unijnych aktów prawnych regulujących zarządzanie wielkoskalowymi systemami informatycznymi przez eu-LISA oraz ich interoperacyjność zależy od unijnych współprawodawców.

Komisja korzysta ze swoich najlepszych szacunków dotyczących prawdopodobnego terminu przyjęcia takiej podstawy prawnej, aby udostępnić agencjom zasoby wystarczająco wcześnie w ramach cyklu budżetowego, co pozwala zapewnić, by osiągniecie odpowiednich celów strategicznych nie było utrudnione ani opóźnione ze względu na niewystarczające środki finansowe. Następnie w ścisłej współpracy z agencjami Komisja przeprowadza procedurę ustawodawczą i udziela wsparcia, jeżeli jest to konieczne. Przyjęcie takiej podstawy prawnej zależy jednak od współprawodawców.

44

Komisja stwierdza, że porównanie z agencjami wykonawczymi jest niestosowne. Głównym zadaniem agencji wykonawczych jest realizacja unijnych programów finansowych w imieniu Komisji. Komisja sprawuje pełną kontrolę nad agencjami wykonawczymi. Jest to odzwierciedlone w sposobie zarządzania agencjami wykonawczymi: w skład komitetu sterującego tych agencji wchodzą zwykle członkowie Komisji wyższego szczebla reprezentujący poszczególne służby Komisji odpowiedzialne za programy, których realizację powierzono danej agencji wykonawczej.

45

W ramowym rozporządzeniu finansowym harmonizuje się główne obowiązki niezależnie od nazwy nadanej w akcie założycielskim, w zakresie, w jakim prawodawca nie określił innych zasad w rozporządzeniu założycielskim.

46

Za pośrednictwem ramowego rozporządzenia finansowego Komisja wprowadziła przepisy dotyczące unikania konfliktu interesów również w odniesieniu do członków zarządu.

48

W przypadku agencji Eurofound zarząd zbiera się średnio tylko raz w roku w celu podjęcia najważniejszych decyzji w ramach Eurofound. O wiele mniej liczna rada wykonawcza, w której skład wchodzi 8 członków i która reprezentuje pracowników, pracodawców, rządy i Komisję, zbiera się średnio 4–5 razy w roku.

Rada wykonawcza przygotowuje decyzje, które mają zostać podjęte przez zarząd podczas posiedzenia plenarnego lub w drodze procedury pisemnej. W przypadku agencji Eurofound podejmowanie decyzji przebiega raczej sprawnie, prawdopodobnie również dzięki ważnej roli rady wykonawczej.

Podobne uwagi można przedstawić w odniesieniu do agencji Cedefop i EU-OSHA.

W każdym razie jasne jest, że decyzję o liczebności zarządu w przypadku agencji mających strukturę „trójstronną” podejmują współprawodawcy, a decyzja ta jest zależna od szczególnej „trójstronnej” struktury tych unijnych agencji.

Ponadto zarząd CdT zdefiniowano w akcie założycielskim w następujący sposób: przedstawiciel każdej z agencji i każdego urzędu UE wymienionych w akcie założycielskim CdT i z którymi CdT zawarło porozumienie robocze; przedstawiciel z każdego z państw członkowskich UE; dwaj przedstawiciele Komisji; oraz po jednym przedstawicielu każdej z instytucji i organów, które mają własną obsługę tłumaczeniową, ale zawarły z Centrum porozumienia dotyczące współpracy za zasadzie dobrowolności.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a) aktu założycielskiego CdT we wszelkich porozumieniach z agencjami i urzędami zawartymi przez Radę „można przewidzieć w zarządzie przedstawicielstwo agencji lub urzędu będących stroną tego porozumienia”. Obecnie około połowa agencji i organów, które zawarły porozumienie z Centrum, korzysta z możliwości reprezentacji w zarządzie.

49

Przyjęcie ogólnounijnej perspektywy przy podejmowaniu decyzji w agencjach jest zapewnione dzięki uczestnictwu wszystkich państw członkowskich i Komisji w zarządach oraz potrzebie osiągnięcia porozumień i kompromisów.

Wspólna odpowiedź Komisji do pkt 50 i 51.

Ramowe rozporządzenie finansowe ma na celu wzmocnienie demokratycznej kontroli w przypadku, gdy konieczna jest odpowiedzialność w stosunku do Parlamentu Europejskiego i Rady.

Organ udzielający absolutorium, zwłaszcza Komisja Kontroli Budżetowej, zwraca uwagę na wyniki agencji.

Ma on specjalną sekcję poświęconą wynikom na potrzeby horyzontalnej rezolucji w sprawie udzielenia absolutorium dla unijnych agencji oraz każdej rezolucji w sprawie udzielenia absolutorium każdej unijnej agencji.

53

Kontrola publiczna nad SRB jest zapewniona dzięki zgromadzeniu plenarnemu jej zarządu, w którego skład wchodzą przedstawiciele z każdego państwa członkowskiego należącego do unii bankowej.

Absolutorium EUIPO udziela komitet zajmujący się budżetem EUIPO (w skład którego wchodzi dwóch przedstawicieli Komisji, jeden przedstawiciel Parlamentu Europejskiego i po jednym przedstawicielu z każdego państwa członkowskiego).

Absolutorium CPVO udziela jego rada administracyjna, w której skład wchodzi jeden przedstawiciel Komisji i po jednym przedstawicielu z każdego państwa członkowskiego.

Ponadto roczne sprawozdania finansowe agencji, które są w pełni samodzielne finansowo (EU-IPO, CPVO i SRB), podlegają kontroli przeprowadzanej przez Europejski Trybunał Obrachunkowy.

54

Komisja zwraca uwagę, że w ramowym rozporządzeniu finansowym dokonano wyraźnego połączenia między oceną wyników i wkładem w realizację unijnej polityki.

Komisja ustanowiła różne/inne narzędzia służące monitorowaniu zmiany najważniejszych wskaźników na potrzeby oceny wyników Agencji w świetle ich celów strategicznych. Umożliwiają one przeprowadzanie takiej oceny w perspektywie rocznej lub wieloletniej.

56

Kluczowe wskaźniki efektywności mogą mieć różny charakter: wskaźniki pierwszej kategorii będą służyć pomiarowi wyników działań (osiągnięte rezultaty), a inne wskaźniki będą służyć ocenie sposobu dostarczania produktów (w wymiarze finansowym i zasobów kadrowych). Wytyczne w sprawie kluczowych wskaźników efektywności dla dyrektorów agencji, o których wspomina Trybunał, zawierają przykłady wskaźników drugiej kategorii. Ogólnie rzecz biorąc, trudniej jest przedstawić wytyczne w sprawie pierwszej kategorii, ponieważ agencje wykonują zadania w bardzo różnych obszarach kompetencji i o różnym charakterze, co potwierdził Trybunał w pkt 60. Agencje opracowały swoje własne kluczowe wskaźniki efektywności, o czym Trybunał wspominał w pkt 57, i mają obowiązek uwzględniać je w swoich jednolitych dokumentach programowych oraz przedkładać coroczne sprawozdania w ich sprawie w swoich skonsolidowanych rocznych sprawozdaniach z działalności.

57

Ramowe rozporządzenie finansowe oraz wytyczne Komisji w sprawie jednolitego dokumentu programowego i skonsolidowanego rocznego sprawozdania z działalności przewidują obowiązek, zgodnie z którym agencje muszą przedkładać sprawozdania z głównych działań lub osiągnięć, które przyczyniły się do osiągnięcia priorytetów UE, a także ze wskaźników skuteczności, aby zmierzyć poziom osiągnięcia celów i wyników określonych w jednolitym dokumencie programowym.

Jednolity dokument programowy i skonsolidowane roczne sprawozdanie z działalności zawierają wymóg połączenia wskaźników z celami strategicznymi.

Ponadto wiele opracowanych i stosowanych obecnie przez EASO wskaźników jest wynikiem kontroli przeprowadzonych przez Trybunał lub audytów przeprowadzanych przez Służbę Audytu Wewnętrznego Komisji. EASO przedkłada również sprawozdania kwartalne, które zawierają podsumowanie bardziej szczegółowych wskaźników przewidzianych w innych dokumentach.

Ponadto jeżeli chodzi o EFSA, szczegółowe wskaźniki mają zasadnicze znaczenie dla śledzenia wymaganych działań, ponieważ EFSA musi wykonywać wyłącznie ocenę ryzyka, tj. zapewnia wsparcie naukowe/techniczne (podstawę naukową) zarządzającym ryzykiem.

58

Oceny pozostają narzędziem, za pomocą którego Komisja ocenia realizację strategii politycznej przez agencje. W ramach oceny wykorzystuje się zestaw wskaźników takich jak wskaźniki produktu, wyniku lub wskaźniki oddziaływania. Roczne monitorowanie opiera się natomiast głównie na wskaźnikach produktu.

Wspólna odpowiedź Komisji do pkt 59 i 60.

Zmienione wytyczne Komisji w sprawie jednolitego dokumentu programowego i skonsolidowanego rocznego sprawozdania z działalności przyczynią się do stopniowej poprawy w zakresie prezentowania danych.

61

W wytycznych Komisji w sprawie jednolitego dokumentu programowego i skonsolidowanego rocznego sprawozdania z działalności wprowadzono obowiązek, zgodnie z którym każda agencja musi planować zarządzanie środowiskowe i przedkładać sprawozdania w tej sprawie. Od okresu sprawozdawczego 2019 agencje będą przedstawiać sprawozdania (sprawozdanie z tego okresu zostanie opublikowane w 2020 r.) w sprawie wpływu ich działalności administracyjnej na środowisko. Od 2022 r. agencje będą planować działania i cele, by ograniczyć ten wpływ.

65

Tiret drugie – Poza udziałem Komisji w radzie wykonawczej i zarządach koordynacja jest możliwa również dzięki sieciom władz i organów przedstawicielskich, które wspierają ERA w wykonywaniu jej zadań.

Tiret czwarte – Komisja zauważa ponadto, że EASA wprowadziła szeroko zakrojony mechanizm doradztwa i koordynacji zarówno z państwami członkowskimi, jak i z przemysłem, obejmując tym samym poszczególne dziedziny lotnictwa.

66

Zakres uprawnień agencji jest zdefiniowany w aktach założycielskich przyjmowanych przez prawodawcę i stosowany zgodnie z zasadami ustalonymi w wyroku w sprawie Meroni.

68

W ramach oceny skutków i procesów oceny agencje zachęca się do wnoszenia wkładu lub pełnią one rolę obserwatorów w ramach międzyresortowych grup sterujących.

Komisja jest zobowiązana do prowadzenia konsultacji z agencjami w ramach ukierunkowanych konsultacji podczas ocen i ocen skutków, aby wykorzystać ich wiedzę, w tym na potrzeby zmian ich rozporządzeń założycielskich.

Wspólna odpowiedź Komisji do pkt 69 i 70.

Projekt budżetu opracowuje się według takich samych procedur wewnętrznych, jakie stosuje się w przypadku wszelkich innych dokumentów przyjmowanych przez kolegium. Wewnętrzna procedura budżetowa Komisji umożliwia agencjom wyraźne przedstawienie swoich potrzeb i przekazanie ich partnerskim dyrekcjom generalnym. Po przyjęciu projektu budżetu zostaje on opublikowany.

Na podstawie porozumienia politycznego Frontex otrzymał dodatkowe zasoby w odpowiedzi na bezprecedensowy kryzys migracyjny.

Potrzeby w zakresie środków budżetowych i stanowisk związanych ze wzmocnieniem roli Fronteksu przedstawiono we wniosku Komisji z dnia 15 grudnia 2015 r. W pierwszych latach jego wdrażania Frontex napotkał pewne trudności ze skutecznym wykorzystaniem większych środków budżetowych w okresie 2016–2018. Dzięki silniejszym staraniom tej agencji budżet na 2019 r. wykorzystano jednak niemal w całości, w tym w obszarze operacji powrotowych. Świadczy to o poprawności pierwotnego przydziału środków budżetowych. Zob. również odpowiedź Komisji do ramki 7. W odniesieniu do działań operacyjnych i programowania badań i projektów informatycznych na dużą skalę, EU-OSHA przyjęła podejście zakładające przeprowadzenie tych projektów w ciągu dwóch lat, aby zapewnić większe oddziaływanie przy danych środkach. Przeniesienia stanowią planowany element takiego podejścia, który został przewidziany w programie prac agencji, budżetowaniu zadaniowym i w planie zamówień zatwierdzonych przez zarząd.

71

Tiret czwarte – Komisja zauważa, że CPVO, ECHA i EMA wykonują część realizowanych prac (w szczególności o charakterze naukowym) przy wsparciu ekspertów oddelegowanych przez państwa członkowskie. Biorąc pod uwagę, że przewidziano to w rozporządzeniach założycielskich, decyzję w tej sprawie podjęli współprawodawcy, a nie same agencje.

Jeżeli chodzi o ECHA, zadania wykonywane przez państwa członkowskie (takie jak ocena substancji) zapisano w art. 44 i 45 rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 (REACH).

Ramka 11 – Po ponad dziesięciu latach istnienia ECHA wciąż funkcjonuje w kontekście ograniczonych uprawnień

W określonych granicach niektórym pracownikom agencji można powierzyć wykonanie innych zadań przekazanych ECHA zgodnie z rozporządzeniem REACH, CLP, BPR, PIC i POP, aby zapewnić synergie i korzyści skali.

Ramka 12 – Kontrola granic i udzielanie azylu – dwie odmienne historie31

Komisja przyznaje, że Frontex jest w znacznym stopniu zależny od zasobów ludzkich i technicznych zapewnianych przez państwa członkowskie. Potrzeby agencji w zakresie wsparcia państw członkowskich znajdujących się pod presją podczas kryzysu migracyjnego z 2015 r. wzrosły czterokrotnie. Jak dotąd agencja polegała w całości na dobrowolnym przekazywaniu zasobów przez państwa członkowskie. W rozporządzeniu w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej 2.0 z 2019 r. dokonano znaczącej restrukturyzacji dostępnych zasobów i narzędzi, udostępniając agencji własną jednostkę operacyjną (tj. stałą służbę i wyposażenie) oraz wzmacniając jej interakcje z władzami państw członkowskich w ramach Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej. Dzięki temu agencja będzie mogła skutecznie wykonywać swoje zadania, zaspokajając obecne potrzeby i zapewniając strategiczną gotowość UE do reakcji na wyzwania w przyszłości.

EASO stale analizuje sposoby usprawnienia swojego funkcjonowania. Na przykład w Grecji EASO i Grecka Służba ds. Azylu uzgodniły obecnie nowy model, w ramach którego pracownikami oddelegowanymi przez EASO zarządza bezpośrednio Grecka Służba ds. Azylu (a nie równolegle z władzami greckimi, pod kierownictwem EASO).

73

Komisja zwraca uwagę, że każde państwo członkowskie może zarejestrować znaki towarowe wyłącznie na szczeblu krajowym, natomiast EUIPO rejestruje znaki towarowe wyłącznie na poziomie całego terytorium UE. W związku z tym usługi te nie są dokładnie takie same.

W rozporządzeniu założycielskim EFSA (rozporządzenie (WE) nr 178/2002) przewidziano współpracę z państwami członkowskimi (za pośrednictwem forum doradczego i sieci utworzonej na podstawie art. 36) w celu promowania spójności między odpowiednimi działaniami/programami i możliwego uniknięcia powielania działań. W art. 30 wezwano do szczególnej współpracy w dziedzinie rozbieżności. Przepis dotyczący współpracy zawarto również w rozporządzeniu założycielskim ECDC.

75

Tiret pierwsze – Chociaż obie agencje prowadzą działalność w zakresie praw kobiet, mandaty EIGE i FRA są wyraźnie odmienne:

  • Zadania FRA mają na celu zapewnienie instytucjom unijnym i państwom członkowskim niezależnych informacji i danych na temat sytuacji w zakresie praw podstawowych w państwach członkowskich, aby wspierać je w opracowywaniu opartych na dowodach inicjatyw w obszarze praw podstawowych. FRA gromadzi dane w obszarach określonych w wieloletnich ramach32. W tym kontekście FRA gromadzi również dane na temat sytuacji kobiet, ponieważ ankiety i badania przeprowadzane przez tę agencję można segregować według kryterium płci (np. badanie dotyczące antysemityzmu). Nie jest to jednak główny cel jej prac i stanowi jedynie część informacji, jakich może udzielić.
  • Zadania EIGE polegają na przyczynianiu się do promocji równouprawnienia płci, w tym uwzględniania aspektu płci, i jej wzmocnienia poprzez wspieranie bardziej świadomego kształtowania polityki oraz promowanie większej świadomości decydentów i obywateli na szczeblu UE i krajowym. EIGE skupia się na równouprawnieniu płci ogółem, obejmując jej wymiar społeczny, gospodarczy i polityczny – tj. nie tylko z punktu widzenia praw kobiet, ale również pod względem udziału, reprezentacji, wzmocnienia pozycji i widoczności kobiet i mężczyzn we wszystkich sferach życia. EIGE tworzy również dane statystyczne dotyczące płci (które są bardziej złożone niż dane segregowane według kryterium płci).

W 2010 r. FRA i EIGE zawarły porozumienie o współpracy mające na celu zacieśnienie współpracy między tymi agencjami, promowanie synergii i unikanie pokrywania się zadań. FRA i EIGE odbywają również regularne spotkania mające zacieśnić współpracę między agencjami. Komisja odgrywa aktywną rolę w zapewnianiu najlepszego wykorzystania zasobów.

Tiret trzecie – zob. odpowiedź Komisji do pkt 25. Ponadto – w przeciwieństwie do pozostałych agencji – działania ELA mają charakter głównie transgraniczny.

76

76. We wrześniu 2016 r. mandaty EMSA, EFCA i Fronteksu faktycznie zostały zmienione i wzmocnione dzięki wprowadzeniu wspólnego artykułu związanego z europejską współpracą w zakresie funkcji straży przybrzeżnej33 do ich odpowiednich rozporządzeń założycielskich. Narzędzia współpracy stosowane przez te trzy agencje obejmują umowy o gwarantowanym poziomie usług, czy to w odniesieniu do sprzętu do nadzoru, udostępniania danych, czy też udzielania wzajemnej pomocy i wsparcia wydziałów rachunkowości.

77

Ramowe rozporządzenie finansowe ułatwia zawieranie umów o gwarantowanym poziomie usług między agencjami lub z Komisją (zob. art. 59 ust. 3).

Co więcej, w zmienionych wytycznych Komisji w sprawie jednolitego dokumentu programowego przewidziano „strategię osiągnięcia przyrostu wydajności”, zgodnie z którą agencje przekazują informacje na temat „współpracy w zakresie usług i projektów rozwoju informatycznego między agencjami działającymi w tych samych państwach członkowskich lub w tych samych obszarach polityki oraz między agencjami a Komisją”.

Ramka 13 – ECHA i EFSA – podobne zadania, lecz niewystarczający zakres współpracy

W komunikacie w sprawie Europejskiego Zielonego Ładu ogłoszono opracowanie w 2020 r. strategii w zakresie chemikaliów na rzecz zrównoważoności. W tym kontekście przewiduje się lepszą koordynację i współpracę między ECHA i EFSA oraz innymi unijnymi organami naukowymi. Ponadto Komisja stwierdziła, że przeanalizuje, w jaki sposób uprościć i wzmocnić ramy prawne, oraz zbada, w jaki sposób lepiej wykorzystać unijne agencje i instytucje naukowe do przejścia na proces „jedna substancja – jedna ocena”.

ECHA i EFSA współpracują w zakresie oceny zagrożenia lub ryzyka dotyczących chemikaliów w przypadku substancji chemicznych podlegających przepisom różnych aktów prawnych. Jako przykłady można wymienić ocenę bisfenolu A lub ftalanów.

Komisja udzieliła zamówienia na projekt pilotażowy proponowany przez Parlament Europejski, który uwzględnia korzyści, a także techniczne, prawne i budżetowe wyzwania dotyczące ujednolicenia formatów danych oraz opracowania wspólnej platformy danych na temat bezpieczeństwa chemicznego. W ramach projektu przeanalizowane zostaną również możliwości usprawnienia udostępniania danych między agencjami (EFSA, ECHA) przy jednoczesnym wdrażaniu poszczególnych aktów prawnych. Przewidziany czas trwania projektu wynosi 16 miesięcy.

79

Przed utworzeniem agencji Komisja zwraca się z formalnym wnioskiem, by korzystała ona z usług językowych CdT. Komisja zapewnia, by w akcie założycielskim nowo utworzonych agencji i organów uwzględniano standardową klauzulę tłumaczeniową.

82

Nowe ramowe rozporządzenie finansowe zawiera wymóg, zgodnie z którym jednolity dokument programowy każdej agencji musi zawierać strategię na rzecz współpracy z państwami trzecimi lub organizacjami międzynarodowymi (zob. art. 32).

Wnioski i zalecenia

84

Komisja przypomina, że utworzenie agencji zdecentralizowanej i ramy, w jakich funkcjonuje, wynikają z negocjacji politycznych między współprawodawcami. Komisja przygotowuje wnioski legislacyjne na podstawie dowodów merytorycznych pochodzących z ocen skutków, ewaluacji i uwag zainteresowanych stron zgodnie z wytycznymi w sprawie lepszego stanowienia prawa. Koncepcja elastyczności podlega ograniczeniom, ponieważ wymaga, by zmiany aktów założycielskich uzgodnił prawodawca.

85

W ramach wspólnego podejścia decyzja o utworzeniu nowej agencji powinna opierać się na obiektywnej ocenie skutków wszystkich możliwych opcji. Zgodnie z powyższym przed zaproponowaniem utworzenia nowej agencji pierwsza możliwość, jaką ma Komisja, polega zawsze na wykonaniu planowanych zadań przez samą Komisję lub przez istniejącą agencję. Dopiero po uznaniu, że to lub inne możliwe rozwiązanie alternatywne nie stanowią najlepszego wariantu, można rozważyć utworzenie agencji zdecentralizowanej.

Oceny adekwatności obszarów polityki zapewniają informacje na temat funkcjonowania i spójności agencji z tych samych obszarów polityki. Takie oceny, ewentualnie w połączeniu z ocenami indywidualnymi agencji, umożliwiają Komisji przedstawianie w stosownych przypadkach wniosków w sprawie dostosowań aktów założycielskich agencji.

Zalecenie 1 – Zagwarantowanie adekwatności, spójności i elastyczności w odniesieniu do tworzenia agencji

Komisja przyjmuje zalecenie 1 lit. a).

Komisja zgadza się, że przy przeprowadzaniu regularnych ocen przekrojowych w odniesieniu do obszaru polityki (ocen adekwatności) należy przeanalizować spójność roli i zadań agencji, określić synergie i ograniczyć formalności administracyjne, biorąc jednocześnie pod uwagę możliwości łączenia lub zamknięcia agencji działających w tym obszarze.

Komisja przyjmuje zalecenie 1 lit. b).

86

Komisja rozumie, że odniesienie do procedur budżetowych UE obejmuje zarówno wymiar roczny, jak i wieloletni, w wyniku zmienionego jednolitego dokumentu programowego.

Zalecenie 2 – Bardziej elastyczne przydzielanie zasobów agencjom

Komisja przyjmuje zalecenie 2 lit. b).

Komisja przyjmuje zalecenie 2 lit. c).

87

Komisja uważa, że odpowiedzialność członków zarządów została wyraźnie zdefiniowana we wspólnym podejściu oraz w aktach założycielskich agencji.

Zalecenie 3 – Usprawnienie zarządzania i udoskonalenie sprawozdawczości dotyczącej wyników

Komisja zauważa, że zalecenie 3 lit. a) jest skierowane do agencji. Komisja wzmocniła niedawno obowiązujące ramy za pośrednictwem nowego ramowego rozporządzenia finansowego i powiązanych wytycznych Komisji w sprawie jednolitego dokumentu programowego i skonsolidowanego rocznego sprawozdania z działalności oraz będzie monitorować ich realizację przez agencje.

Komisja przyjmuje zalecenie 3 lit. b).

Komisja przyjmuje zalecenie 3 lit. c).

Komisja ocenia sposób zarządzania agencji i w stosownych przypadkach przedstawia wnioski ustawodawcze zgodnie ze wspólnym podejściem.

89

Komisja podkreśla, że art. 32 ust. 1 lit. f) ramowego rozporządzenia finansowego zawiera wymóg, zgodnie z którym agencje muszą ustanowić w swoich jednolitych dokumentach programowych strategię na rzecz współpracy z państwami trzecimi lub organizacjami międzynarodowymi, na której opiera się wsparcie udzielane przez Komisję.

Ponadto wymiana wiedzy eksperckiej między agencjami i organami spoza UE ustalana jest na ogół za pośrednictwem „porozumień roboczych” we współpracy z ESDZ oraz Komisją.

Zalecenie 4 – Wzmocnienie roli agencji jako ośrodków wiedzy specjalistycznej i tworzenia sieci kontaktów

Komisja zauważa, że zalecenie 4 lit. a) jest skierowane do agencji. Zgodnie z ramowym rozporządzeniem finansowym i związanymi z nim wytycznymi Komisji agencje zobowiązane są przyjmować „strategię osiągnięcia przyrostu wydajności”.

Komisja przyjmuje zalecenie 4 lit. b) w zakresie, w jakim jej ono dotyczy.

Komisja zauważa, że główne obowiązki w zakresie udzielania informacji, wiedzy eksperckiej i wsparcia spoczywają na państwach członkowskich.

Komisja przyjmuje zalecenie 4 lit. c).

Odpowiedzi sieci agencji UE

Sieć agencji UE (EUAN) z zadowoleniem przyjmuje uwagi wstępne poczynione przez Europejski Trybunał Obrachunkowy (ECA) w wyniku kontroli, badającej, czy spełnione zostały warunki umożliwiające agencjom UE skuteczną realizację ich mandatów i głównych celów.

Sieć agencji Unii Europejskiej odnotowuje wniosek Trybunału, że agencje odgrywają coraz istotniejszą rolę w realizowaniu polityki UE oraz pełnią kluczową rolę w skupianiu różnych interesów państw członkowskich, celem osiągnięcia rozwiązań w zakresie wspólnej polityki na potrzeby UE. Ponadto Trybunał zauważył, iż agencje cierpią z powodu ograniczonej elastyczności w dostosowaniu zasobów, częściowo z powodu ścisłego związku ich cyklu planowania z procedurą budżetową Komisji, zgodnie z którą agencje powinny otrzymać odpowiednie zasoby stosownie do ich zmieniających się potrzeb, oraz że wzmocnić należy rolę agencji jako ośrodków wiedzy fachowej i tworzenia sieci kontaktów.

Sprawozdanie jest szczególnie istotne w obliczu rozszerzonych uprawnień oraz zwiększonych wymagań stron zainteresowanych, których doświadczają agencje. Jednocześnie zasoby agencji zostały zredukowane, co zagraża zdolności agencji do wypełniania ich zobowiązań. Sieć agencji Unii Europejskiej z zadowoleniem przyjmuje również wezwanie Trybunału do przyznawania agencjom zasobów w sposób bardziej elastyczny. W istocie wpływ nieustannych redukcji w zatrudnieniu w ostatnich latach oraz wymóg elastyczności stały się wyraźnie widoczne w czasie obecnego kryzysu związanego z COVID-19, podczas którego od wielu agencji wymagano reagowania w trybie pilnym, a w rezultacie zmuszone były one do przekierowania znacznych środków na rzecz zapewnienia niezbędnej koordynacji UE i kluczowej wiedzy fachowej, aby ułatwić europejskie i krajowe mechanizmy podejmowania decyzji w czasie pandemii.

Sieć agencji Unii Europejskiej wspiera działania Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, mające na celu usprawnienie procesu oceny związanego z niniejszą kontrolą; równocześnie sieć agencji Unii Europejskiej uznaje, że każda agencja posiada własną osobowość prawną. Sieć agencji Unii Europejskiej pragnie podkreślić potrzebę ścisłej współpracy między agencjami a Komisją w dokonywaniu oceny wykonalności zaleceń, takich jak prace przygotowawcze do ewaluacji przed ich wprowadzeniem, ze względu na niepowtarzalny zakres każdej agencji, w tym różnice w składzie organów zarządzających. Należy unikać stosowania podejścia o charakterze uniwersalnym.

Wreszcie sieć agencji Unii Europejskiej pragnie podziękować Europejskiemu Trybunałowi Obrachunkowemu za wykazanie się konstruktywnym podejściem w sporządzaniu uwag wstępnych oraz oczekuje kontynuacji współpracy z agencjami.

Odpowiedzi Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa i Zdrowia w Pracy (EU-OSHA)

Powtarzające się przeniesienia środków z budżetu wynikają z wieloletniego charakteru operacji i umów agencji. Wskaźniki anulowania środków przeniesionych z poprzednich lat są bardzo niskie. EU-OSHA wprowadza nowe środki mające na celu zwiększenie przejrzystości swojego planowania finansowego, co potwierdzi należyte zarządzanie zasobami finansowymi agencji.

Odpowiedzi Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu (EASO)

Na wstępie EASO wyraża uznanie dla szeroko zakrojonej analizy Europejskiego Trybunału Obrachunkowego obejmującej obszary stanowiące przedmiot bezpośredniego zainteresowania agencji UE. Chociaż wstępne uwagi i zalecenia można uznać za przedmiot wspólnego zainteresowania agencji, EASO zwraca uwagę na trudności Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w dokonywaniu porównań między zróżnicowanymi strukturami organizacyjnymi, misjami i wyzwaniami obecnych 37 agencji UE. W związku z tym EASO zaleca ostrożność i unikanie pokusy stosowania uniwersalnego podejścia do pomiaru wyników poszczególnych agencji.

EASO pragnie również zwrócić uwagę na skierowane do tej agencji następujące uwagi dotyczące poszczególnych sekcji/punktów sprawozdania wstępnego:

Uwagi

Odpowiedź EASO (pkt 29)

W art. 46 rozporządzenia (UE) nr 439/201034 przewidziano niezależną zewnętrzną ocenę, która obejmuje wpływ EASO na praktyczną współpracę w dziedzinie azylu i na WESA. Niezależna zewnętrzna ocena Agencji przeprowadzona w 2014 r. przez EY została zlecona przez EASO z uwzględnieniem zakresu uprawnień określonego przez zarząd w porozumieniu z Komisją. Jest to zgodne z przytoczonym już art. 46 rozporządzenia ustanawiającego EASO. Ponadto w art. 46 ust. 2 przewidziano, że o harmonogramie przyszłych ocen decyduje zarząd EASO w porozumieniu z Komisją.

W dniu 4 maja 2016 r. Komisja Europejska przedstawiła wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie Agencji Unii Europejskiej ds. Azylu – AUEA (uchylającego rozporządzenie (UE) nr 439/2010). Zgodnie z nowym wnioskiem, który jest nadal przedmiotem negocjacji na szczeblu Unii Europejskiej, Komisja Europejska ma obowiązek zlecić przeprowadzenie oceny AUEA w ciągu trzech lat od dnia wejścia w życie nowego rozporządzenia, a następnie co pięć lat ma obowiązek ocenić w szczególności wpływ, skuteczność i efektywność działań Agencji oraz jej praktyk roboczych. Ocena ta musi uwzględniać wpływ Agencji na praktyczną współpracę w kwestiach dotyczących azylu oraz na wspólny europejski system azylowy. Komisja ma obowiązek przesłać sprawozdanie z oceny wraz z własnymi wnioskami ze sprawozdania Parlamentowi Europejskiemu, Radzie i zarządowi. Wyniki oceny podawane są do wiadomości publicznej.

Odpowiedź EASO (pkt 37):

W ramach planu działania w zakresie zarządzania opracowanego przez EASO i planu zatrudnienia personelu wprowadzono środki służące rozwiązaniu poważnego problemu rotacji, z jakim mierzyło się EASO, w szczególności w pierwszym półroczu 2018 r. (wskaźnik w 2018 r. – 10%, wskaźnik w 2019 r. – 5,76%35). Wskaźnik rotacji na koniec kwietnia 2020 r. utrzymywał się na poziomie 1.97%, co wskazuje na zmierzanie z powrotem w kierunku utrzymania poziomu poniżej 7% w skali roku.

Wprowadzenie szeregu środków służy zarówno przyciągnięciu personelu, jak i zatrzymaniu go w Agencji. Poniżej zamieszczono niewyczerpujący wykaz środków, który obejmuje wzmocnienie komunikacji wewnętrznej w ramach Agencji, bardziej elastyczną organizację pracy umożliwiającą pogodzenie życia zawodowego i rodzinnego oraz wzmocnienie perspektyw kształcenia i szkolenia personelu:

  • wzmocnienie zarządzania Agencją poprzez restrukturyzację struktury organizacyjnej; restrukturyzacja wdrożona w dniu 1 stycznia 2020 r. służy ustanowieniu solidnych ram elastycznych procedur i lepszego funkcjonowania wewnątrz Agencji, jak również większej widoczności oraz wykorzystaniu wiedzy i kwalifikacji EASO;
  • większa przejrzystość w zarządzaniu; przykładowo poprzez publikowanie w intranecie sprawozdań z posiedzeń zespołu zarządzającego;
  • nieustanne działania na rzecz właściwej komunikacji ze współpracownikami zapewniającymi wsparcie operacyjne w terenie, np. poprzez cotygodniowe wideokonferencje;
  • zwrócenie większej uwagi na funkcje rady pracowniczej;
  • regularne spotkania personelu organizowane z udziałem pracowników różnych jednostek i działów;
  • wprowadzenie elastycznego czasu pracy i telepracy;
  • bardziej korzystne warunki dotyczące kształcenia;
  • wzrost liczby dni wyjazdowych pracowników i działań integracyjnych;
  • formalizacja procedury odejścia, która pozwala Agencji na zebranie informacji zwrotnych i wniosków od personelu odchodzącego z Agencji.

Ze względu na niedawną pandemię nowego koronawirusa (COVID-19) zespół zarządzający EASO stwierdził istnienie krytycznego poziomu ryzyka poważnych zakłóceń i opóźnień w realizacji planu zatrudnienia EASO. Dyrektor wykonawczy niezwłocznie przyjął i wdrożył działania łagodzące ryzyko.

Odpowiedź EASO (pkt 39):

Zgodnie z rozporządzeniem ustanawiającym EASO zespoły wsparcia w dziedzinie azylu („AST”) mogą być oddelegowane na wniosek państwa członkowskiego znajdującego się pod szczególną presją (art. 13) w oparciu o plan operacyjny (art. 18). Zgodnie z art. 13 ust. 2 rozporządzenia ustanawiającego EASO, odpowiadając na taki wniosek, EASO może koordynować niezbędną pomoc techniczną i operacyjną dla wnioskującego państwa członkowskiego lub wnioskujących państw członkowskich oraz oddelegowanie na określony czas zespołu wsparcia w dziedzinie azylu.

Zgodnie z rozporządzeniem ustanawiającym EASO (art. 13, 15 i 16) państwa członkowskie UE powinny udostępniać krajowych ekspertów państwom członkowskim znajdującym się pod szczególną presją na wniosek tych państw (np. Malty, Cypru, Grecji, Włoch). Tym niemniej z uwagi na fakt, że wskaźnik oddelegowania ekspertów z państw członkowskich wynosi obecnie zaledwie 8%, EASO było/jest zmuszone szukać alternatywnych sposobów zapewnienia niezbędnego wsparcia. Podkreślono to w konkluzjach Rady Europejskiej z października 2016 r. Z tego względu ustanowiono model pracowników tymczasowych.

W tym celu EASO zawarło z agencjami pracy tymczasowej umowy o zamówienia publiczne na zapewnienie pracowników tymczasowych, zawierając umowy w sprawie przydziału w każdym z odpowiednich państw prowadzenia operacji (Malta, Włochy, Grecja i Cypr). Zadania dla EASO wykonują pracownicy tymczasowi należący do dwóch kategorii: pracownicy tymczasowi zapewniający tymczasowe wsparcie w zadaniach związanych z administracją, tymczasowo zastępujący pracowników etatowych; oraz pracownicy tymczasowi, którzy są delegowani do hotspotów w celu zapewnienia wsparcia państwom członkowskim znajdującym się w szczególnej potrzebie (Malta, Włochy, Grecja i Cypr), tymczasowo zastępujący ekspertów państw członkowskich. Zamówienia publiczne są regulowane prawem Unii, uzupełnionym – w stosownych przypadkach – prawem obowiązującym w danym państwie prowadzenia operacji. W każdej z jurysdykcji istnieją inne przepisy krajowe transponujące dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/104/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie pracy tymczasowej.

Rezerwa w dziedzinie azylu przewidziana we wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie Agencji Unii Europejskiej ds. Azylu może pomóc w lepszym rozwiązaniu problemu braku delegowania, szczególnie w przypadku gdy konieczne jest niezwłoczne działanie w celu zaradzenia sytuacjom powodującym niewspółmierną presję i olbrzymie obciążenie dla systemów azylowych i systemów przyjmowania działających w państwach członkowskich.

Odpowiedź EASO (pkt 42):

EASO dostrzega i z zadowoleniem przyjmuje uwagę Europejskiego Trybunału Obrachunkowego dotyczącą długości cyklu planowania i wyzwań, które może to stwarzać dla agencji, takich jak EASO, działających w dość nieprzewidywalnym i zmieniającym się otoczeniu.

Odpowiedź EASO (pkt 64):

W samych mediach internetowych (uwzględniając liczbę odbiorców danych mediów) obecność EASO wzrosła gwałtownie z 2,1 mld w 2017 r. do 8,2 mld w 2019 r. Wszystkie wartości liczbowe (w tym przedstawione poniżej) pochodzą z Meltwater Media Intelligence.

EASO koncentruje się bardziej na zasięgu wyrażonym liczbą odbiorców niż na liczbie artykułów. Drobne, lokalne artykuły docierają do ograniczonej liczby osób, podczas gdy komunikaty informacyjne (Reuters, AFP, AP, ANSA itp.) oraz główne publikacje międzynarodowe i krajowe docierają do milionów osób za sprawą jednego artykułu. Aby nadal budować pozycję marki, EASO koncentruje się na drugim rozwiązaniu. Narzędzie Meltwater pokazuje, że w okresie między 1 stycznia 2018 r. a końcem lipca 2019 r. wzmianka o EASO pojawiła się w 10 773 artykułach (w przeciwieństwie do 2 226 zacytowanych artykułów). Tylko między styczniem a lipcem 2019 r. wzmianka o EASO pojawiła się w 2,48 tys. artykułach (a więc liczbie przekraczającej liczbę artykułów cytowanych w całym okresie referencyjnym).

Na koniec EASO zauważa, że poza obecnością w mediach tradycyjnych/internetowych kładzie bardzo duży nacisk na obecność w mediach społecznościowych. EASO ma świadomość, że współczesny obywatel skupia uwagę na krótko i zasadniczo pozyskuje wiadomości ze swojego konta na Facebooku lub Twitterze, a nie z tradycyjnych mediów. W związku z tym EASO stale prowadzi swoje konta, posiada silny zasób materiałów audiowizualnych i tworzy regularne treści w celu przedstawiania swoich działań i misji obywatelom w mediach społecznościowych. Dwa przykłady to:

Odpowiedź EASO (pkt 65):

EASO podziela uwagę Europejskiego Trybunału Obrachunkowego dotyczącą możliwości poprawy w zakresie informowania agencji o rezultatach ważnych dyskusji, które toczą się w trakcie negocjacji budżetowych. Przykładem jest budżet EASO na rok 2020, który w trakcie procedury pojednawczej został ograniczony przez władzę budżetową o 24,7 mln EUR. W rezultacie EASO stoi przed kłopotliwym zadaniem zmiany kilku zaplanowanych działań, w tym planów operacyjnych określonych w swoich dokumentach programowych.

Odpowiedź EASO (pkt 77):

EASO zgadza się w kwestii korzyści płynącej z nawiązania znaczącej współpracy z innymi agencjami UE działającymi w tym samym obszarze polityki. EASO ustanowiła robocze porozumienia z szeregiem agencji z obszaru wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, w tym z Fronteksem, Agencją Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Europolem i eu-LISA. EASO nadal działa wspólnie z Fronteksem i eu-LISA na podstawie planów współpracy

Odpowiedzi Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Frontex)

Ramka 7. Budżet agencji Frontex w dziedzinie powrotów nie ma na celu wyłącznie wspierania operacji powrotowych. Począwszy od 2016 r., mandat dotyczący powrotów obejmuje również działania poprzedzające powroty. Wszystkie operacje powrotowe i działania związane z powrotami wspierane przez Frontex w dużym stopniu zależą od doraźnych wniosków państw członkowskich opartych na potrzebach krótkoterminowych (głównie w zależności od rzeczywistej dostępności osób powracających).

W 2019 r. tendencja ta uległa odwróceniu: budżet przeznaczony na powroty wynosił początkowo 63 mln euro, a budżet zrealizowany – 67,4 mln euro.

76

Cykl polityki unijnej/ramy EMPACT wzmocniły współpracę między agencjami w zakresie WSiSW. Platforma ta przyczyniła się do wzmocnienia wzajemnych kontaktów, w szczególności między Europolem, Fronteksem, Eurojustem i CEPOL-em.

EFCA i EMSA współpracują z Fronteksem w kwestiach dotyczących straży przybrzeżnej na podstawie trójstronnego porozumienia roboczego podpisanego w 2017 r. Roczny plan strategiczny jest przyjmowany przez komitet sterujący reprezentowany przez dyrektorów wykonawczych trzech agencji UE.

Odpowiedzi Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA)

Uwagi

Agencje coraz częściej dzielą się wynikami swojej działalności, lecz ich wkład w unijną politykę i współpracę nie został jednoznacznie określony, a informacje na ten temat nie są jasno przekazywane obywatelom

57

EFSA dysponuje zarówno wskaźnikami nakładów/produktów (wynikami na poziomie operacyjnym), jak również wskaźnikami wyników i skutków pośrednich (wynikami na poziomie strategicznym/politycznym), które służą do kompleksowego pomiaru ogólnych wyników; zostały one wyraźnie określone w jednolitym dokumencie programowym i rocznym sprawozdaniu z działalności i są powiązane z celami określonymi w rozporządzeniu ustanawiającym Agencję oraz w jej strategii, które służą agencjom jako odzwierciedlenie nadrzędnych celów politycznych. Ponieważ (większość) agencji to organy, które wnoszą częściowy wkład w realizację strategii politycznych, nie są one w stanie dokonać bezpośredniego pomiaru wpływu swojej działalności na cele polityczne i społeczeństwo; należy to do obowiązków Komisji i decydentów z państw członkowskich. EFSA i inne agencje wyrażają chęć wniesienia takiego wkładu w przypadku opracowania takich ram przez odpowiednich decydentów. Niemniej EFSA współpracuje już ze swoim partnerem – DG ds. Zdrowia i Bezpieczeństwa Żywności (DG SANTE) – w celu dokonania pomiaru odpowiednich wskaźników dotyczących polityki, takich jak wskaźniki związane z reputacją zainteresowanych stron, zadowoleniem i wykorzystaniem doradztwa naukowego oraz wynikającymi z niego ustaleniami.

Wskaźniki powinny mierzyć wyniki działalności organizacji, która, jak wskazano powyżej, ma istotne znaczenie na poziomie operacyjnym (np. nakłady, produkty) oraz na poziomie strategicznym (np. wyniki, skutki). Działania operacyjne odnoszą się do obszarów, które organizacja powinna kontrolować, natomiast działania strategiczne odnoszą się do obszarów, w które dana organizacja może wnieść wkład, w szczególności w oparciu o logikę interwencji wyników (tj. skutków dla społeczeństwa/polityki). W związku z tym należy się spodziewać, że agencja taka jak EFSA będzie dysponowała większą ilością wskaźników dotyczących działań operacyjnych niż wskaźników dotyczących skutków na poziomie polityki, co stanowi również przykład dobrych praktyk.

Wiedza mediów na temat wkładu agencji w politykę i współpracę jest ograniczona, tak jak ich chęć śledzenia rozwoju sytuacji w tym zakresie

63

Ważnym aspektem działalności EFSA jest informowanie o ryzyku i współpraca ze wszystkimi odbiorcami docelowymi EFSA, takimi jak przedstawiciele przemysłu, organizacje pozarządowe, konsumenci, przedstawiciele środowiska akademickiego, rolnicy, praktycy i dystrybutorzy. Informowanie o ryzyku stanowi część mandatu EFSA określonego w jej rozporządzeniu ustanawiającym, EFSA dołożyła również wszelkich starań, aby ustanowić otwarte i przejrzyste procedury oceny ryzyka, wspierane w ramach podejścia opartego na dużym zaangażowaniu zainteresowanych stron. W ostatnim rozporządzeniu w sprawie przejrzystości w jeszcze większym stopniu podkreśla się znaczenie informowania o ryzyku oraz działań na rzecz zaangażowania. Wszystkie wyniki EFSA udostępnia się publicznie. Tematy priorytetowe, określone przez EFSA w trakcie dyskusji z partnerami, często są wspierane w ramach specjalnych kampanii, które mają na celu podniesienie poziomu świadomości na temat kwestii związanych z bezpieczeństwem żywności, które są analizowane wśród ogółu społeczeństwa.

Rys. 9 – artykuły opublikowane przez Agencję

64

EFSA publikuje wyniki swoich badań naukowych w dzienniku EFSA. Wyniki wszystkich działań podejmowanych przez EFSA lub współfinansowanych przez nią w formie dotacji publikowane są w ramach publikacji uzupełniających EFSA. Oba źródła są internetowymi dziennikami naukowymi o otwartym dostępie. Dziennik EFSA został uwzględniony w rozszerzonym indeksie cytowań naukowych. Artykuły publikowane są w sposób ciągły, tj. po uzyskaniu wyników badań naukowych.

Współpraca z państwami członkowskimi ma kluczowe znaczenie, lecz nie zawsze przebiega bez zakłóceń

71

EFSA utrzymuje ścisłą współpracę z właściwymi organami państw członkowskich. Jest to możliwe dzięki kilku mechanizmom, takim jak:

forum doradcze – organ, w skład którego wchodzą przedstawiciele państw członkowskich, Norwegii i Islandii, zapewniający doradztwo EFSA w zakresie jej programu prac i priorytetów, mający na celu wzmocnienie współpracy naukowej i unikanie dublowania pracy. Forum doradcze odgrywa również ważną rolę w określaniu, rozwiązywaniu lub wyjaśnianiu rozbieżności w opiniach naukowych między EFSA a organami państw członkowskich;

sieć punktów kontaktowych, która działa jako ambasador EFSA w państwach członkowskich i wspiera współpracę EFSA z forum doradczym;

sieci naukowe, które są ukierunkowane tematycznie i składają się z przedstawicieli państw członkowskich, Norwegii i Islandii, udzielają wsparcia w kwestiach naukowych, kwestiach związanych z gromadzeniem danych itp., zgodnie z priorytetami EFSA. Sieć ekspertów ds. komunikacji działa jako sieć naukowa koncentrująca swoje działania na inicjatywach w zakresie informowania o ryzyku i koordynacji.

EFSA, na wniosek członków forum doradczego, prowadzi wykaz właściwych organizacji państw członkowskich, przewidzianych w art. 36 rozporządzenia (WE) nr 178/2002. Organizacje znajdujące się w tym wykazie mogą realizować zadania powierzone przez EFSA, jak określono w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 2230/2004. EFSA posiada odpowiedni mechanizm udzielania dotacji w celu wspierania współpracy z taką organizacją.

73

W przypadku EFSA forum doradcze, oprócz swojej misji, posiada cele w zakresie określania synergii i unikania dublowania pracy. Aby osiągnąć te cele EFSA zapewnia narzędzia ułatwiające wymianę informacji między członkami forum doradczego, a EFSA na temat bieżących i planowanych działań w ramach oceny ryzyka. Nie jest to wiążące dla państw członkowskich. W art. 30 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 przewidziano mechanizm identyfikacji rozbieżności naukowych i radzenia sobie z nimi.

Kolejną istotną ścieżką współpracy z państwami członkowskimi są sieci naukowe. Powstają one w obszarach określonych przez EFSA w ramach zakresu uprawnień zaproponowanych przez EFSA i zatwierdzonych przez forum doradcze (np. GMO, ocena ryzyka mikrobiologicznego, gromadzenie danych pochodzących z monitorowania substancji chemicznych, spożycie żywności itp.). Członkami tych sieci są przedstawiciele państw członkowskich. Praca wykonywana za pośrednictwem sieci ułatwia gromadzenie danych i wymianę informacji. 

RAMKA 13. ECHA i EFSA – podobna działalność, niewystarczająca współpraca.

W kwestiach, w których zarówno EFSA, jak i ECHA dysponują znaczną wiedzą fachową, Komisja Europejska udzieliła obu agencjom wspólnych mandatów. Stanowi to kontynuację przepisów rozporządzenia REACH.

DG SANTE, wraz z innymi właściwymi dyrekcjami generalnymi, zainicjowała działania mające na celu wzmocnienie współpracy między dyrekcjami i agencjami, z udziałem agencji działających pod jej patronatem (EFSA, ECDC, EMA, Główny Lekarz Weterynarii), jak również agencji, których działalność jest ściśle związana ze zdrowiem i środowiskiem (ECHA, EEA). Ma to na celu strategiczne dostosowanie i opracowanie wspólnych projektów w dziedzinach będących przedmiotem wspólnego zainteresowania.

Ponadto w oparciu o istniejące protokoły ustaleń EFSA i ECHA prowadzą dyskusje na szczeblu kadry kierowniczej wyższego szczebla w celu określenia obszarów wspólnego zainteresowania, w których synergie lub współpraca byłyby zasadne. Dotychczas udało się osiągnąć kilka konkretnych rezultatów, które są obecnie przedmiotem dyskusji. Na przykład ECHA zapewnia EFSA, na podstawie umowy o gwarantowanym poziomie usług, wsparcie podczas przygotowywania IUCLID w ramach rozwiązania dotyczącego zarządzania danymi w zakresie gromadzenia i przetwarzania danych przedłożonych w dokumentacji. Zrealizowano już projekt pilotażowy w dziedzinie pestycydów, który przyniósł pozytywne rezultaty. Oczekuje się, że współpraca z ECHA w tej kwestii doprowadzi do uproszczenia procesu składania dokumentacji w tym sektorze.

Ponadto podczas pracy nad tymi samymi substancjami, lecz na podstawie różnych ram regulacyjnych, ECHA i EFSA informują się nawzajem o możliwościach współpracy, np. dzieląc się wiedzą fachową w dziedzinach będących przedmiotem wspólnego zainteresowania, takich jak ocena niektórych substancji chemicznych.

Dokonano również synergii w innych obszarach, takich jak wspólna rekrutacja personelu, wspólne udzielanie zamówień na wspólne usługi, wspólny wkład w inicjatywy polityczne itp.

Działania informacyjne agencji na szczeblu międzynarodowym pozostają ograniczone

83

Stosunki EFSA z organizacjami międzynarodowymi i organizacjami w państwach trzecich określone są przepisami rozporządzenia (WE) nr 178/2002 ustanawiającego EFSA. W praktyce program prac EFSA obejmuje działania w zakresie międzynarodowej współpracy naukowej. Są one planowane w porozumieniu i we współpracy z Komisją Europejską i przyczyniają się do poprawy współpracy między UE a państwami trzecimi zaangażowanych organizacji międzynarodowych.

Obecnie EFSA prowadzi współpracę naukową z wieloma ważnymi partnerami międzynarodowymi w kwestiach wchodzących w zakres jej kompetencji. Taka współpraca prowadzona jest w ramach porozumień o współpracy lub podobnych porozumień. EFSA dysponuje specjalną grupą pracowników ułatwiającą wymianę informacji z partnerami międzynarodowymi i organizacjami międzynarodowymi.

Zalecenia

Zalecenie 2a – alokacja zasobów na rzecz agencji w bardziej elastyczny sposób

Według EFSA najlepszym sposobem na osiągnięcie celu, jakim jest alokacja zasobów na rzecz agencji w bardziej elastyczny sposób, jest zniesienie podwójnego ograniczenia budżetu i planu zatrudnienia oraz zniesienie pułapów zatrudnienia w odniesieniu do pracowników kontraktowych zatrudnianych na podstawie warunków zatrudnienia innych pracowników Unii Europejskiej.

Możliwość pobierania opłat przez większą liczbę agencji zmniejszyłaby również ich zależność od wkładu UE (Parlament Europejski zwrócił się już do Komisji i agencji o dalsze zbadanie kwestii pobierania opłat).

Zalecenie 3a – poprawa zarządzania i sprawozdawczości odnośnie do wyników działalności

EFSA przedstawia już rezultaty wdrożonych strategii politycznych (związanych z celami rozporządzenia ustanawiającego i strategią wieloletnią) w rocznym sprawozdaniu z działalności na podstawie wyników działalności. Wszystkie roczne sprawozdania z działalności są dostępne publicznie. Sprawozdania te mogłyby być lepiej dostosowane do sprawozdań innych agencji i instytucji UE działających w ramach tego samego klastra politycznego.

Według EFSA, aby udoskonalić ład korporacyjny, w ramach klastrów politycznych (np. zdrowie i środowisko) można by określić struktury zarządzania obejmujące wiele agencji. Te organy zarządzające uporządkowałyby oczekiwane wkłady różnych zainteresowanych stron w realizację zamierzonych celów politycznych, ocenę wspólnego planowania i wyników działalności, a także umożliwiłyby dokonanie synergii i świadczenie wspólnych usług.

Zalecenie 4a – wzmocnienie roli agencji jako centrów wymiany wiedzy fachowej i tworzenia sieci kontaktów

Aby zwiększona współpraca między agencjami była skuteczna i spójna, EFSA mogłaby skorzystać ze zwiększonej roli Komisji jako podmiotu umożliwiającego opracowanie skoordynowanego podejścia, które zostanie określone w wiążących ramach łączących strategie polityczne, oczekiwane rezultaty, kluczowe wyniki, zasoby i obowiązki w ramach klastrów politycznych agencji. Umożliwiłoby to lepszą ocenę wkładów różnych agencji w osiągnięcie zamierzonego celu, a także współpracę i synergie przy jednoczesnej poprawie ogólnej skuteczności.

Odpowiedzi Urzędu Unii Europejskiej ds. Własności Intelektualnej (EUIPO)
53

Kontrola publiczna w odniesieniu do w pełni samofinansujących się agencji, w tym Urzędu, jest sprawowana w różny sposób, zgodnie ze strukturą zarządzania ustanowioną przez prawodawcę. W przypadku EUIPO absolutorium udziela Komitet Budżetowy Urzędu, w którego skład wchodzi jeden przedstawiciel Parlamentu Europejskiego, dwóch przedstawicieli Komisji i po jedym przedstawicielu z każdego państwa członkowskiego. Prace Komitetu Budżetowego Urzędu dotyczą nie tylko kwestii finansowych i związanych z przestrzeganiem przepisów, ale również w znacznym stopniu kwestii związanych z wynikami. Urząd dysponuje dojrzałym i dobrze ugruntowanym systemem zarządzania wynikami. Ponadto stowarzyszenia użytkowników uczestniczą w posiedzeniach zarządu i Komitetu Budżetowego w charakterze obserwatorów, co pozwala na szeroko zakrojoną kontrolę publiczną.

Rozporządzenie finansowe Urzędu, regulujące wykonanie budżetu, opiera się na Ramowym Rozporządzeniu Finansowym i jest zatwierdzane przez Komitet Budżetowy po konsultacji z Trybunałem Obrachunkowym i Komisją Europejską. Ponadto, roczne sprawozdania finansowe Urzędu są kontrolowane przez Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Różnica w sposobie sprawowania kontroli publicznej wynika z logiki leżącej u podstaw dwóch różnych modeli udzielania absolutorium. W istocie celem ogólnej procedury udzielania absolutorium jest pociągnięcie właściwego organu do odpowiedzialności za wykonanie budżetu UE przed Parlamentem Europejskim i Radą, tj. dwoma organami odpowiedzialnymi za budżet UE. W przypadku braku środków z budżetu UE, prawodawca zdecydował, że Parlament Europejski i Rada nie będą odpowiedzialne za udzielenie absolutorium. Ta różnica została również potwierdzona w projekcie budżetu UE36, zgodnie z którym struktura finansowania agencji (tj. bez względu na to, czy faktycznie otrzymują one składki z budżetu UE) również ma wpływ na procedurę udzielania absolutorium, zgodnie z art. 70 ust. 4 rozporządzenia finansowego37. EUIPO nie podlega art. 70 ust. 4 rozporządzenia finansowego i, w związku z tym, absolutorium jest udzielane przez jego komitet budżetowy (art. 176 ust. 2 aktu ustanawiającego Urząd).

79

Współpraca między Urzędem a Centrum Tłumaczeń stanowi pozytywny przykład konstruktywnego partnerstwa. EUIPO faktycznie współpracuje z Centrum w kontekście programu współpracy EUIPO-CdT na lata 2019–2020, który obejmuje 5 projektów modernizacyjnych Centrum realizowanych wspólnie przez obie agencje.

Odpowiedzi Jednolitej Rady ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB)

22 (Rysunek 5). Jeżeli chodzi o Jednolitą Radę ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji, partnerską DG jest DG FISMA, będąca punktem kontaktowym w Komisji (status stałego obserwatora podczas sesji wykonawczych i plenarnych Rady). DG FISMA jako taka nie ponosi odpowiedzialności za działania SRB. Jednak SRB odpowiada przed Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją za wdrożenie rozporządzenia w sprawie jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

29 (Rysunek 6). Zgodnie z art. 94 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 806/2014 Komisja co trzy lata publikuje sprawozdanie, nie dokonując oceny Jednolitej Rady ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji jako takiej, ale raczej dokonując oceny stosowania rozporządzenia w sprawie jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji ze szczególnym naciskiem na monitorowanie potencjalnego wpływu na sprawne funkcjonowanie rynku wewnętrznego.

53. SRB rozumie, że odniesienie Trybunału do ograniczonej publicznej kontroli nad wykonaniem budżetu agencji w pełni finansowanych jest dokonywane co do ich wykonania budżetu, natomiast kontrola publiczna nad ogólnymi wynikami SRB podlega różnym przepisom rozporządzenia w sprawie jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, w szczególności art. 45 i art. 46, oraz porozumieniu w sprawie odpowiedzialności i nadzoru między Parlamentem Europejskim a Jednolitą Radą ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji.

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących obszarów polityki i programów UE bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne tak, aby osiągnąć jak największe oddziaływanie, biorąc przy tym pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę IV – której przewodniczy członek Trybunału Alex Brenninkmeijer – zajmującą się obszarami regulacji rynków i konkurencyjnej gospodarki. Kontrolą kierował Alex Brenninkmeijer, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Di Hai, attaché; Friedemann Zippel, kierownik; Eddy Struyvelt, koordynator zadania, a także kontrolerki i kontrolerzy: Joaquín Hernández Fernández, Arunas Juozulynas, Sevdalina Todorova, Julio Cesar Santin Santos, Benedicte Hemelaer, Christine Becker i Janis Gaisonoks. Projekt dotyczący analizy dużych zbiorów danych przeprowadzili specjaliści w tej dziedzinie: Claudia Albanese, Zsolt Varga i Emmanuele Fossati. Thomas Everett zapewnił wsparcie językowe.

Przypisy

1 Na tę liczbę składają się urzędnicy, pracownicy zatrudnieni na czas określony i pracownicy kontraktowi, jak również oddelegowani eksperci krajowi.

2 Ze względu na oszczędność miejsca w niniejszym sprawozdaniu nazwy wszystkich agencja podawane są w formie skróconej. Pełne nazwy podano w załączniku I.

3 Dokument roboczy służb Komisji SWD(2017) 350.

4 Komisja Europejska, biała księga na temat sprawowania rządów w Europie (COM(2001) 428 final) oraz wytyczne z 2015 r. dotyczące lepszego stanowienia prawa.

5 Komisja Europejska, dokument pt. „Evaluation of the EU agencies under the remit of DG Employment: Eurofound, Cedefop, ETF and EU-OSHA”, marzec 2018 r.

6 Opublikowany przez Trybunał w 2017 r. przegląd punktowy w trybie pilnym dotyczący osiągnięcia celu zakładającego redukcję zatrudnienia o 5%.

7 EMA, objaśnienie do skonsolidowanego rocznego sprawozdania z działalności za 2018 r.

8 Zob. również sprawozdanie roczne dotyczące agencji UE za 2018 r.

9 Analiza i ocena skonsolidowanego rocznego sprawozdania Europolu z działalności za 2018 r.

10 Np. sprawozdanie specjalne nr 10/2019 pt. „Ogólnounijne testy warunków skrajnych – zapewniono wyjątkowo dużą ilość danych na temat banków, ale należy usprawnić koordynację i zwiększyć ukierunkowanie na ryzyko”.

11 Komitet Budżetowy w przypadku EUIPO; sesja plenarna Jednolitej Rady w przypadku SRB; Rada Administracyjna w przypadku CPVO.

12 Opinie Trybunału nr 1/2019 oraz nr 3/2019.

13 SWD(2015) 62 final z 13.3.2015.

14 Przegląd nr 7/2019 pt. „Sprawozdawczość w zakresie zrównoważonego rozwoju – podsumowanie działań instytucji i agencji UE”.

15 Zgodnie z wyrokiem w sprawach 9/56 i 10/56, Meroni & Co, Industrie Metallurgiche przeciwko Wysokiej Władzy EWWiS, ECLI:EU:C:1958:7 i ECLI:EU:C:1958:8.

16 Sprawa C-270/12, Zjednoczone Królestwo przeciwko Parlamentowi i Radzie, 2014.

17 CPVO, EUIPO i SRB.

18 Pkt 3.14.8 sprawozdania rocznego Trybunału dotyczącego agencji UE za 2018 r.

19 Zob. też sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 20/2019 pt. „Unijne systemy informacyjne wspierające kontrole graniczne – narzędzie efektywne, lecz wymagające bardziej aktualnych i kompletnych danych”.

20 Wyrok w sprawie T-837/16 z dnia 7 marca 2019 r.

21 Zob. również sprawozdanie specjalne nr 24/2019 pt. „Azyl, relokacja i powroty migrantów – czas na bardziej stanowcze działania w celu wyeliminowania rozbieżności między celami a osiąganymi rezultatami”.

22 Art. 15 rozporządzenia (UE) nr 439/2010 w sprawie EASO.

23 Rozporządzenie (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH) (Dz.U. L 396 z 30.12.2006, s. 1).

24 Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V., dokument pt.”Hintergrund und Erläuterungen zur REACH-Registrierung: Großunternehmen verstoßen gegen das EU-Chemikalienrecht und gefährden damit Mensch und Umwelt”, 20 maja 2019 r.

25 Zob. również Merijn Chamon i Valerie Demedts, „Constitutional limits to the EU agencies’ external relations” w: „The External Dimension of EU Agencies and Bodies”, 2019.

26 Bardziej szczegółowy opis usługi Europe Media Monitor (EMM) można znaleźć pod adresem: https://ec.europa.eu/jrc/en/scientific-tool/europe-media-monitor-newsbrief.

27 Urząd Zarządzania i Budżetu stanowi jednostkę organizacyjną Urzędu Wykonawczego Prezydenta Stanów Zjednoczonych. Urząd zarządza budżetem federalnym Stanów Zjednoczonych i nadzoruje wyniki osiągane przez agencje federalne.

28 Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2019/715 z dnia 18 grudnia 2018 r. w sprawie ramowego rozporządzenia finansowego dotyczącego organów utworzonych na podstawie TFUE oraz Traktatu Euratom, o których mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 (Dz.U. L 122 z 10.5.2019, s. 1).

29 Zob. ocena skutków s. 54–56: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52012SC0166&from=EN

30 Rozporządzenie (UE) 2019/1381 z dnia 20 czerwca 2019 r. w sprawie przejrzystości i zrównoważonego charakteru unijnej oceny ryzyka w łańcuchu żywnościowym oraz zmieniające rozporządzenia (WE) nr 178/2002 i osiem innych aktów prawodawstwa sektorowego.

31 Zob. również sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 24/2019, Azyl, relokacja i powroty migrantów – czas na bardziej stanowcze działania w celu wyeliminowania rozbieżności między celami a osiąganymi rezultatami.

32 Obecnie prace prowadzone w latach 2018–2022 obejmują ofiary przestępstw i dostęp do wymiaru sprawiedliwości; równość i dyskryminację z jakichkolwiek względów; społeczeństwo informacyjne oraz, w szczególności, poszanowanie życia prywatnego i ochronę danych osobowych; współpracę wymiarów sprawiedliwości, z wyjątkiem spraw karnych; migrację, granice, azyl i integrację uchodźców i migrantów; rasizm, ksenofobię i podobne formy nietolerancji; prawa dziecka; integrację i włączenie społeczne Romów.

33 (Frontex) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1624 z dnia 14 września 2016 r.; (EMSA) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1625 z dnia 14 września 2016 r.; (EFCA) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1626 z dnia 14 września 2016 r.

34 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 439/2010 z dnia 19 maja 2010 r. w sprawie utworzenia Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu.

35 Wartość na dzień 31 grudnia 2019 r.

36 Projekt budżetu ogólnego Unii Europejskiej na rok budżetowy 2020 (dokument roboczy, część III – Organy utworzone przez UE posiadające osobowość prawną i partnerstwo publiczno-prywatne).

37 Z wyjątkiem dwóch w pełni samofinansujących się agencji, wszystkie agencje zdecentralizowane podlegają absolutorium z wykonania swoich budżetów przez Parlament Europejski zgodnie z zaleceniem Rady.

Kalendarium

Wydarzenie Data
Zatwierdzenie ramowego programu kontroli (APM) / rozpoczęcie kontroli 26.2.2019
Oficjalne przesłanie wstępnej wersji sprawozdania Komisji Europejskiej
(lub innej jednostce kontrolowanej)
30.4.2020
Przyjęcie ostatecznej wersji sprawozdania po zakończeniu postępowania kontradyktoryjnego 28.7.2020
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Komisji Europejskiej we wszystkich wersjach językowych 25.8.2020
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi sieci agencji UE we wszystkich wersjach językowych 3.8.2020
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa i Zdrowia w Pracy (EU-OSHA) we wszystkich wersjach językowych 29.7.2020
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu (EASO) we wszystkich wersjach językowych 28.8.2020
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Frontex) we wszystkich wersjach językowych 24.7.2020
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) we wszystkich wersjach językowych 5.7.2020
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Urzędu Unii Europejskiej ds. Własności Intelektualnej (EUIPO) we wszystkich wersjach językowych 3.8.2020
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Jednolitej Rady ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB) we wszystkich wersjach językowych 27.7.2020

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2020

PDF ISBN 978-92-847-5195-2 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/629056 QJ-AB-20-019-PL-N
HTML ISBN 978-92-847-5178-5 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/159745 QJ-AB-20-019-PL-Q

PRAWA AUTORSKIE

© Unia Europejska, 2020.

Polityka Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystywania dokumentów jest realizowana na podstawie decyzji Trybunału nr 6/2019 w sprawie polityki otwartych danych oraz ponownego wykorzystywania dokumentów.

O ile nie wskazano inaczej (np. nie zamieszczono szczegółowych adnotacji o prawach autorskich), treści Europejskiego Trybunału Obrachunkowego będące własnością UE objęte są licencją Creative Commons Uznanie autorstwa 4.0 Międzynarodowe (CC BY 4.0). Oznacza to, że ponowne wykorzystanie jest dozwolone, pod warunkiem że dokumenty zostaną odpowiednio oznaczone i zostaną wskazane dokonane w nich zmiany. W przypadku ponownego wykorzystania niedozwolone jest zmienianie oryginalnego znaczenia albo przesłania dokumentów. Trybunał nie ponosi odpowiedzialności za jakiekolwiek konsekwencje ponownego ich wykorzystania.

Jeżeli konkretna treść wskazuje na możliwą do zidentyfikowania osobę fizyczną – tak jak w przypadku zdjęć, na których widoczni są pracownicy Trybunału – lub zawiera prace stron trzecich, wymagane jest zweryfikowanie dodatkowych praw autorskich. W takim przypadku uzyskanie zezwolenia na ponowne wykorzystanie określonej treści unieważnia wspomniane wcześniej zezwolenie ogólne. Powinny być w nim wyraźnie opisane wszelkie ograniczenia dotyczące wykorzystania treści.

W celu wykorzystania lub powielenia treści niebędącej własnością UE może być konieczne wystąpienie o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

Rys. 3 i 5: ikony wykonane przez Pixel perfect, pochodzące z https://flaticon.com.

Oprogramowanie lub dokumenty objęte prawem własności przemysłowej, takie jak patenty, znaki towarowe, wzory użytkowe, znaki graficzne i nazwy, nie są objęte polityką Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystania i nie jest udostępniana licencja na nie.

Na stronach internetowych instytucji Unii Europejskiej dostępnych w domenie europa.eu zamieszczane są odsyłacze do stron zewnętrznych. Trybunał nie kontroluje ich zawartości i w związku z tym zachęca użytkowników, aby we własnym zakresie zapoznali się z polityką ochrony prywatności i polityką w zakresie praw autorskich obowiązującymi na tych stronach.

Znak graficzny Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Znak graficzny Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nie może być wykorzystywany bez uprzedniej zgody Trybunału.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

  • dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
  • dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
  • drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

WYSZUKIWANIE INFORMACJI O UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/index_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić na stronie: https://op.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1952 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp/pl) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.