Sažeti prikaz revizija agencija EU‑a za 2021.

Sažetak

I. Europski revizorski sud (Sud) vanjski je revizor financija EU-a¹. U toj ulozi Sud djeluje kao neovisni zaštitnik financijskih interesa građana EU-a te doprinosi unaprjeđenju financijskog upravljanja EU-om².

II. U ovom se dokumentu iznose rezultati godišnje revizije koju je Sud proveo nad agencijama EU-a i drugim tijelima EU-a (za koje se upotrebljava zajednički naziv „agencije”) za financijsku godinu 2021., kao i dodatni rezultati povezani s agencijama, uključujući rad na horizontalnoj temi povezanoj s rizikom od sukoba interesa koji je Sud obavio tijekom iste godine.

III. Cjelokupno gledajući, revizijom koju je Sud proveo nad agencijama za financijsku godinu koja je završila 31. prosinca 2021. dobiveni su pozitivni rezultati koji su u skladu s rezultatima koji su objavljivani prethodnih godina. U okviru izjave o jamstvu, koja se daje za svaku agenciju, Sud je izrazio:

bezuvjetna (pozitivna) revizorska mišljenja o pouzdanosti računovodstvene dokumentacije za sve agencije;
bezuvjetna (pozitivna) revizorska mišljenja o zakonitosti i pravilnosti prihoda povezanih s računovodstvenom dokumentacijom svih agencija;
bezuvjetna (pozitivna) revizorska mišljenja o zakonitosti i pravilnosti plaćanja povezanih s računovodstvenom dokumentacijom za sve agencije osim za eu-LISA-u, za koju je izraženo uvjetno mišljenje.

IV. Unatoč tome, Sud je za većinu agencija u odlomcima s posebnim napomenama i o ostalim pitanjima te u opažanjima kojima se revizorska mišljenja ne dovode u pitanje skrenuo pozornost na područja u kojima su moguća poboljšanja. Sud je iznio ukupno 77 opažanja o 33 agencijama koja se odnose na područja u kojima su potrebna dodatna poboljšanja, kao što su javna nabava, proračunsko upravljanje, zapošljavanje te sustavi upravljanja i kontrole.

V. Sud je također predložio sljedeće mjere koje treba poduzeti u područjima u kojima su utvrđena moguća poboljšanja:

Relevantne agencije trebale bi dodatno poboljšati svoje postupke javne nabave jamčenjem potpune usklađenosti s primjenjivim pravilima kako bi zajamčile da ostvaruju najveću moguću vrijednost za uloženi novac. Konkretno, pri provedbi okvirnih ugovora agencije bi se trebale koristiti isključivo posebnim ugovorima za nabavu robe ili usluga obuhvaćenih povezanim okvirnim ugovorom.
Kako bi se riješilo pitanje prekomjerne razine prijenosa sredstava, relevantne agencije trebale bi dodatno poboljšati svoje cikluse proračunskog planiranja i izvršenja proračuna.
Mreža agencija EU-a trebala bi stupiti u kontakt s Komisijom i zakonodavcima kako bi predložila izmjene regulatornog okvira kojima bi se utvrdio minimalni skup pravila u pogledu sukoba interesa i situacija „rotirajućih vrata” primjenjiv na članove odbora agencija EU-a.
Agencije bi trebale ojačati svoje unutarnje postupke i kontrole u vezi s mogućim slučajevima „rotirajućih vrata” kako bi se zajamčila potpuna usklađenost s primjenjivim pravilima.
Agencije bi za članove svojih odbora trebale uvesti interna pravila o sukobu interesa općenito, a posebice o slučajevima „rotirajućih vrata”.
Agencije bi trebale aktivno pratiti profesionalne aktivnosti svojih viših članova osoblja (uključujući one koji su napustili agenciju u prethodnim dvjema godinama) kako bi mogle otkriti neprijavljene situacije „rotirajućih vrata” i zajamčiti usklađenost s prethodno postavljenim ograničenjima.

Predmet revizije

01. Agencije EU-a zasebni su pravni subjekti osnovani aktima sekundarnog zakonodavstva radi obavljanja posebnih tehničkih, znanstvenih ili upravljačkih zadaća kojima se institucijama EU-a pomaže u osmišljavanju i provedbi politika. Smještene su u različitim državama članicama i imaju znatan utjecaj u područjima koja imaju ključnu važnost za svakodnevni život europskih građana, kao što su zdravlje, sigurnost, sloboda i pravda.

02. Postoje tri vrste agencija EU-a: decentralizirane agencije, izvršne agencije Komisije i druga tijela. Razlike između tih triju vrsta agencija opisane su u nastavku.

03. Broj agencija s vremenom se povećao. Izvješćem Suda za 2021., kao što je prikazano na slici 1., obuhvaćene su 44 agencije, što je tri više u odnosu na izvješće Suda za 2020. Tri su nove agencije sljedeće:

Europsko nadzorno tijelo za rad (ELA), koje je započelo s radom 17. listopada 2019. te je financijski neovisno od 26. svibnja 2021.;
Ured europskog javnog tužitelja (EPPO), koji je započeo s radom 1. lipnja 2021. te je financijski neovisan od 24. lipnja 2021.;
Europska izvršna agencija za zdravlje i digitalno gospodarstvo (HaDEA), koja je osnovana 16 veljače 2021.

Slika 1. – Kronološki prikaz kretanja broja agencija

04. Sjedišta svih izvršnih agencija smještena su u Bruxellesu. Sjedišta decentraliziranih agencija i drugih tijela smještena su diljem EU-a u različitim državama članicama, kao što je prikazano na slici 2. Vijeće samostalno ili zajedno s Europskim parlamentom odlučuje gdje će biti smješteno njihovo sjedište.

Slika 2. – Sjedišta agencija u raznim državama članicama

Decentralizirane agencije rade na pružanju odgovora na posebne potrebe u različitim područjima politike

05. Decentralizirane agencije (kojih je 33)³ imaju važnu ulogu u pripremi i provedbi politika EU-a, osobito u pogledu tehničkih, znanstvenih, operativnih ili regulatornih zadaća. Njihova je uloga pružiti odgovor na posebne potrebe u različitim područjima politike te ojačati suradnju na europskoj razini udruživanjem tehničkih stručnjaka i specijalista iz redova EU-a i nacionalnih vlada. Te se agencije osnivaju na neodređeno razdoblje uredbom Vijeća ili uredbom Europskog parlamenta i Vijeća.

Izvršne agencije Europske komisije provode programe EU-a

06. Izvršne agencije Komisije, kojih je sedam⁴, obavljaju izvršne i operativne zadaće povezane s programima EU-a, primjerice podupiru dionike u provedbi europskog zelenog plana (CINEA) i upravljaju određenim projektima u okviru programa Obzor Europa (REA). Te se agencije osnivaju na određeno razdoblje (trenutačno, do 31 prosinca 2028.).

Druga tijela imaju posebne zadaće

07. Četiri druga tijela čine EIT, EPPO, ESA i SRB. EIT je neovisno decentralizirano tijelo EU-a u okviru kojeg se udružuju znanstveni, poslovni i obrazovni resursi kako bi se dodjeljivanjem bespovratnih sredstava povećao inovacijski kapacitet u EU-u. EPPO je neovisno tijelo EU-a koje provodi istrage i progon kaznenih djela protiv proračuna EU-a. Cilj je ESA-e jamčiti redovitu i pravednu opskrbu nuklearnim gorivima za korisnike u EU-u, u skladu s Ugovorom o Euratomu. SRB je ključno tijelo jedinstvenog sanacijskog mehanizma u okviru europske bankovne unije. Njegova je zadaća jamčiti urednu sanaciju banaka koje propadaju ili će vjerojatno propasti uz što manji učinak na realno gospodarstvo i javne financije država članica EU-a. Osim ovog izvješća Sud svake godine sastavlja i izvješće o potencijalnim obvezama SRB-a⁵.

Agencije se financiraju iz različitih izvora i različitih naslova VFO-a

08. Ukupan proračun svih agencija za 2021. (bez proračuna SRB-a) iznosio je 4,1 milijardu eura (2020.: 3,7 milijardi eura). To čini 2,5 % općeg proračuna EU-a za 2021. (2020.: 2,3 %), kao što je prikazano na slici 3.

09. Proračun SRB-a za 2021. iznosio je 9,7 milijardi eura (2020.: 8,1 milijardu eura). Taj se proračun sastoji od doprinosa banaka za uspostavu Jedinstvenog fonda za sanaciju (9,6 milijardi eura) i za financiranje administrativnih rashoda SRB-a (119 milijuna eura).

10. Iz proračuna decentraliziranih agencija i drugih tijela namiruju se rashodi za njihovo osoblje te administrativni i operativni rashodi. Izvršne agencije provode programe koji se financiraju iz proračuna Komisije. Iz njihovih vlastitih proračuna, koji su 2021. ukupno iznosili 326 milijuna eura (2020.: 273 milijuna eura) namiruju se samo rashodi za njihovo vlastito osoblje i administrativni rashodi. Iznos koji su izvršne agencije 2021. potrošile na programe koje provode u ime Komisije (odobrena sredstva za plaćanje) dosegnuo je 13,1 milijardu eura (2020.: 14,9 milijardi eura).

Slika 3. – Izvori financiranja agencija za 2021.

11. Većina agencija, uključujući sve izvršne agencije, financira se gotovo u cijelosti iz općeg proračuna EU-a. Ostatak se u cijelosti ili djelomično financira naknadama i pristojbama iz relevantnih sektora te izravnim doprinosima zemalja koje sudjeluju u njihovim aktivnostima. Na slici 4. pruža se detaljan prikaz proračuna agencija po izvorima prihoda.

Slika 4. – Proračuni agencija za 2021. po izvorima prihoda

Napomena: ostali prihodi i proračunske pričuve nisu uključeni.

Izvor: završna godišnja računovodstvena dokumentacija agencija za 2021., sastavio Sud.

12. Na slici 5. prikazani su proračuni agencija za 2021. Prikazani su prema vrstama rashoda (glava I.: troškovi za osoblje, glava II.: administrativni rashodi i glava III.: operativni rashodi i sve druge glave koje su eventualno upotrijebljene), a ne prema aktivnostima. Rashodi za osoblje i administrativni rashodi agencija cjelokupno čine otprilike 14 % ukupnih odobrenih sredstava za plaćanje dostupnih u sklopu naslova 7. višegodišnjeg financijskog okvira (VFO) – „Europska javna uprava”. Za usporedbu, takvi rashodi čine 47 % ukupnih odobrenih sredstava za Komisiju, 18 % za Parlament, 9 % za ESVD i 5 % za Vijeće.

Slika 5. – Rashodi agencija za 2021. po proračunskim glavama

13. Na slici 6. prikazuje se broj članova osoblja koje je svaka agencija zapošljavala na kraju 2021. Agencije su ukupno zapošljavale 14 431 člana osoblja (2020.: 12 881). Taj broj odgovara stvarnom broju radnih mjesta koja su popunjavali stalni dužnosnici, članovi privremenog i ugovornog osoblja te upućeni nacionalni stručnjaci na dan 31. prosinca 2021. Na temelju plana radnih mjesta koji je odobren u općem proračunu EU-a oko 17 % svih članova osoblja EU-a radi za agencije. Za usporedbu, udio osoblja koje radi za Komisiju iznosi 50 %, za Parlament 14 %, za Vijeće 6 % i za ESVD 4 %.

Slika 6. – Broj članova osoblja po agencijama na kraju 2021.

Proračunski postupci i postupci davanja razrješnice slični su za sve agencije osim za EUIPO, CPVO i SRB

14. Za većinu decentraliziranih agencija i drugih tijela, kao i za sve izvršne agencije Komisije, za godišnje proračunske postupke i postupke davanja razrješnice odgovorni su Europski parlament i Vijeće. Na slici 7. nalazi se kronološki prikaz postupka davanja razrješnice.

Slika 7. – Postupak davanja razrješnice za većinu agencija

15. Međutim, u slučaju dviju decentraliziranih agencija koje se u cijelosti financiraju vlastitim sredstvima (CPVO i EUIPO) proračunski postupak i postupak davanja razrješnice provode redom njihovo upravno vijeće i proračunski odbor, ali ne i Europski parlament ili Vijeće⁶. Slično tome, za godišnji proračunski postupak i postupak davanja razrješnice za SRB isključivo je zadužen njegov odbor.

Mreža agencija EU-a olakšava suradnju među agencijama i komunikaciju s dionicima

16. Agencije EU-a uspostavile su Mrežu agencija EU-a (EUAN) kao platformu za međusobnu suradnju radi povećanja svoje vidljivosti te utvrđivanja mogućih elemenata za povećanje učinkovitosti, kao i za promicanje aktivnosti kojima se ostvaruje jasna dodana vrijednost EU-a. Njome se prepoznaje potreba agencija da na usklađeniji način komuniciraju sa svojim dionicima i širom javnošću o pitanjima od zajedničkog interesa te se osigurava središnja točka za prikupljanje i širenje informacija među svim agencijama. EUAN je 2015. podržao svoju prvu višegodišnju strategiju, uključujući prioritete koji se nastoje ostvariti s pomoću godišnjih programa rada, u kojima se navode aktivnosti i ciljevi te mreže. EUAN je 2020. podržao svoju drugu višegodišnju strategiju (2021. – 2027.)⁷ u okviru koje se politički i strateški smjer Komisije temelji na dvama strateškim stupovima:

EUAN kao uzor za administrativnu izvrsnost;
EUAN kao dokazan institucijski partner.

17. EUAN-om svake godine predsjeda druga agencija prema načelu rotacije, a plenarne sastanke dvaput godišnje koordinira Zajednički ured za potporu. Sud aktivno surađuje s EUAN-om razmjenom primjera dobre prakse i pružanjem informacija o revizijskim procesima i rezultatima.

18. Djelovanje EUAN-a i njegove obje višegodišnje strategije temelje se na razmjeni usluga, znanja i stručnosti. Neki primjeri suradnje uključuju razmjenu usluga u područjima oporavka od katastrofa, računovodstva, zajedničke javne nabave, pitanja povezanih s pandemijom bolesti COVID-19 i zaštite podataka.

Revizija koju je proveo Sud

Ovlasti Suda

19. U skladu s člankom 287. Ugovora o funkcioniranju Europske unije Sud je obavio reviziju:

računovodstvene dokumentacije svih 44 agencija, koja se sastoji od financijskih izvještaja (tj. bilance, izvještaja o financijskom rezultatu, izvještaja o novčanom toku, izvještaja o promjenama u neto imovini te kratkog prikaza važnih računovodstvenih politika, kao i drugih bilješki s pojašnjenjima) i izvješća o izvršenju proračuna za financijsku godinu (tj. izvješća u kojima se objedinjuju sve proračunske operacije i bilješki s pojašnjenjima) koja je završila 31. prosinca 2021., te
zakonitosti i pravilnosti transakcija povezanih s tom računovodstvenom dokumentacijom.

20. Na temelju rezultata provedene revizije Sud Europskom parlamentu i Vijeću, ili pak drugim tijelima zaduženima za davanje razrješnice, za svaku agenciju podnosi pojedinačnu izjavu o jamstvu u pogledu pouzdanosti njezine računovodstvene dokumentacije te zakonitosti i pravilnosti povezanih transakcija. U relevantnim slučajevima Sud dopunjuje izjavu o jamstvu bitnim revizijskim opažanjima.

Sud prijavljuje sumnje na prijevaru relevantnim tijelima EU-a – OLAF-u i EPPO-u

21. Sud surađuje s Europskim uredom za borbu protiv prijevara (OLAF) na pitanjima povezanim sa sumnjom na prijevaru i drugim nezakonitim aktivnostima koje štete financijskim interesima EU-a te s EPPO-om na pitanjima povezanim sa sumnjom na kaznena djela koja štete financijskim interesima EU-a. Sud također OLAF-u i EPPO-u prijavljuje svaku sumnju na prijevaru koju utvrdi tijekom svojih revizijskih aktivnosti, iako revizije koje Sud provodi nisu osmišljene s posebnim ciljem otkrivanja prijevara.

Nastavlja se digitalizacija revizijskih postupaka na Sudu

22. Kako je navedeno u izvješćima iz prethodnih godina⁸, Sud se koristi godišnjom revizijom agencija EU-a kao prilikom za ispitivanje potencijala automatiziranih revizijskih postupaka. Revizija agencija sastoji se od oko 200 revizijskih postupaka kojima su obuhvaćena područja kao što su plaćanja, plaće, javna nabava, proračun, zapošljavanje i godišnja računovodstvena dokumentacija. Za financijsku godinu 2021. Sud je primjenu postupaka povezanih s plaćama i izvlačenjem podataka proširio na sve agencije. Ispitivanjem zakonitosti i pravilnosti preuzetih obveza i plaćanja te pouzdanosti godišnje računovodstvene dokumentacije koje je Sud proveo i dalje su obuhvaćene samo izvršne agencije EU-a jer su one imale dovoljno slično informatičko okruženje.

23. Sud namjerava istražiti mogućnosti proširenja uporabe tehnika digitalne revizije na druga područja i na sve agencije. Međutim, u toj se namjeri Sud suočava s ozbiljnim preprekama jer, kako je prikazano na slici 8., i dalje postoje nedostatci u uporabi standardiziranih IT alata, posebice kad je riječ o decentraliziranim agencijama. Osim toga, iako neke agencije imaju iste IT sustave, Sud je utvrdio razlike u načinu na koji se koriste nekim od funkcija tih alata. Taj nedostatak dosljednosti još je jedan čimbenik koji umanjuje mogućnost proširenja primjene digitalnih revizijskih postupaka. Za financijsku godinu 2022. Sud pokreće pilot-projekt digitalizacije aspekata revizije javne nabave u agencijama EU-a.

Slika 8. – I dalje postoje nedostatci u uporabi standardiziranih IT alata, posebice u decentraliziranim agencijama

Mišljenja Suda

Rezultati godišnjih revizija agencija za financijsku godinu 2021. pozitivni su

24. Općenito govoreći, rezultati revizije godišnje računovodstvene dokumentacije agencija za financijsku godinu koja je završila 31. prosinca 2021. bili su pozitivni (vidjeti sliku 9.). Međutim, Sud je iznio opažanja o nepravilnostima i nedostatcima koji utječu na pouzdanost računovodstvene dokumentacije i plaćanja povezana s računovodstvenom dokumentacijom, posebice u vezi s javnom nabavom.

Slika 9. – Godišnja revizorska mišljenja o računovodstvenoj dokumentaciji, prihodima i plaćanjima agencija u razdoblju 2019. – 2021.

Pozitivna mišljenja o pouzdanosti računovodstvene dokumentacije svih agencija

25. Sud za financijsku godinu 2021. izražava bezuvjetna (pozitivna) revizorska mišljenja o računovodstvenoj dokumentaciji svih 44 agencija (vidjeti sliku 9.).

Odlomci s posebnim napomenama važni su za razumijevanje računovodstvene dokumentacije EMA-e, Frontexa, SRB-a i EIGE-a

Što su odlomci s posebnim napomenama?

Odlomci s posebnim napomenama upotrebljavaju se za skretanje pozornosti čitatelja na važna pitanja objavljena ili prikazana u računovodstvenoj dokumentaciji bez čijeg poznavanja ne bi bilo moguće razumjeti tu dokumentaciju ili povezane prihode i plaćanja.

26. Za financijsku godinu 2021. Sud je uključio odlomke s posebnim napomenama u izvješća o četirima agencijama: EMA-u, Frontex, SRB i EIGE.

27. Računovodstvena dokumentacija EMA-e sadržava važne informacije o zakupu bivših poslovnih prostora EMA-e u Londonu. Taj najam traje do 2039. i ne sadržava klauzulu o prekidu, ali se prostori mogu dati u podnajam ili ustupiti drugom subjektu na korištenje uz suglasnost najmodavca. EMA je u srpnju 2019. postigla dogovor s najmodavcem i dala u podnajam svoje prijašnje poslovne prostore podnajmoprimcu počevši od srpnja 2019., pod uvjetima koji su u skladu s uvjetima glavnog ugovora o najmu. Razdoblje podnajma trajat će do isteka ugovora EMA-e o najmu u lipnju 2039. S obzirom na to da je EMA i dalje jedna od strana glavnog ugovora o najmu, u slučaju da podnajmoprimac ne ispuni svoje platne obveze, plaćanje ostatka vrijednosti ugovora o najmu moglo bi se smatrati obvezom koju je EMA preuzela glavnim ugovorom o najmu. Na dan 31. prosinca 2021. ukupna procijenjena neplaćena najamnina, povezane naknade za usluge i osiguranje imovine najmodavca koje EMA treba isplatiti do isteka ugovora o najmu iznosili su 383 milijuna eura.

28. Frontex se financira iz proračuna EU-a i doprinosima zemalja šengenskog područja koje nisu članice EU-a. Računovodstvena dokumentacija Frontexa uključuje objavu u kojoj se navodi da doprinosi zemalja šengenskog područja koje nisu članice EU-a nisu točno izračunani. Zbog toga su zemlje šengenskog područja koje nisu članice EU-a platile 2,6 milijuna eura manje nego što su trebale, što je nadoknađeno iz proračuna EU-a. Međutim, s obzirom na to da je 2021. zabilježen višak, to nije utjecalo na operativne prihode u izvještaju o financijskom rezultatu za 2021.

29. SRB je izložen sudskim sporovima povezanima s prikupljanjem doprinosa za Jedinstveni fond za sanaciju, kao i sporovima povezanima sa zadaćama koje obavlja u svojstvu sanacijskog tijela. Računovodstvena dokumentacija SRB-a uključuje objavu u kojoj se opisuju upravne žalbe i sudski postupci povezani s ex ante doprinosima koji se vode između pojedinih banaka i nacionalnih sanacijskih tijela te SRB-a, kao i ostali sudski postupci protiv SRB-a pokrenuti pred Općim sudom i Sudom Europske unije. Njihov mogući učinak na financijske izvještaje SRB-a za financijsku godinu koja je završila 31. prosinca 2021. (posebno na potencijalne obveze, rezervacije i obveze) predmet je zasebne godišnje revizije, u skladu s člankom 92. stavkom 4. Uredbe o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu.

30. EIGE je u svojim financijskim izvještajima prikazao potencijalnu obvezu koja će nastati ako litavski vrhovni sud donese odluku protiv EIGE-a u jednom tekućem predmetu koji se odnosi na radnike zaposlene preko agencija za privremeno zapošljavanje. Potencijalni financijski učinak procjenjuje se na 22 000 eura.

Učinak ruske ratne agresije na Ukrajinu

31. Sud je skrenuo pozornost na informacije koje su tri agencije (EASO, EUSPA i SRB) objavile u vezi s učinkom koji ruska ratna agresija na Ukrajinu ima na njihove aktivnosti. Suočivši se s povećanom potražnjom u pogledu pružanja pomoći državama članicama koje primaju izbjeglice iz Ukrajine, EASO je zatražio dodatne ljudske i financijske resurse. Na aktivnosti EUSPA-e utjecao je prekid upotrebe ruskih lansirnih sustava Sojuz za satelite Galileo. SRB procjenjuje da su se zbog rata povećali rizici za financijsku stabilnost, posebno kreditni rizici povezani s izloženošću banaka prema drugim ugovornim stranama u Rusiji, Bjelarusu i Ukrajini te zajmovi domaćim poduzećima koja su najizloženija posljedicama rata.

Pozitivna mišljenja o zakonitosti i pravilnosti prihoda povezanih s računovodstvenom dokumentacijom svih agencija

32. Sud za financijsku godinu 2021. izražava bezuvjetna (pozitivna) revizorska mišljenja o zakonitosti i pravilnosti prihoda povezanih s računovodstvenom dokumentacijom svih agencija (vidjeti sliku 9.).

Odlomak s posebnom napomenom pomaže u razumijevanju prihoda SRB-a

33. Sud je također upotrijebio odlomak s posebnom napomenom u svojem izvješću o SRB-u jer je dio prihoda SRB-a u vezi s ex ante doprinosima SRF-u predmet pravnog spora. To je važno za mišljenje Suda o prihodima SRB-a jer će, ovisno o ishodu spora, SRB možda morati nanovo izračunati iznose doprinosa određenih banaka.

Odlomak o ostalim pitanjima odnosi se na pitanje koje je posebno važno za prihode SRB-a

Što su odlomci o ostalim pitanjima?

U odlomcima o ostalim pitanjima navode se bitni problemi koji nisu objavljeni ili prikazani u računovodstvenoj dokumentaciji, ali su ipak važni za razumijevanje računovodstvene dokumentacije ili povezanih prihoda ili plaćanja.

34. Za financijsku godinu 2021. Sud je upotrijebio odlomak o ostalim pitanjima samo za SRB. Uredbom o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu nije propisan sveobuhvatan i dosljedan kontrolni okvir kojim bi se zajamčila pouzdanost informacija koje banke dostavljaju SRB-u za izračun ex ante doprinosa SRF-u. Međutim, SRB obavlja provjere usklađenosti i analitičke provjere informacija, kao i određene ex post provjere na razini banaka. Nadalje, SRB ne može objaviti detalje o izračunu doprinosa prilagođenog za rizik za svaku banku jer su ti izračuni međusobno povezani i sadržavaju povjerljive informacije o drugim bankama. Time se može narušiti transparentnost tih izračuna. Sud je utvrdio da je SRB za izračun doprinosa za 2021. i 2022. povećao transparentnost prema bankama organiziranjem faze savjetovanja. U okviru tog savjetovanja SRB je dostavio podatke koji su bankama omogućili simulaciju izračuna ex ante doprinosa za 2021. i 2022.

Pozitivna mišljenja o zakonitosti i pravilnosti plaćanja povezanih s računovodstvenom dokumentacijom svih agencija osim eu-LISA-e

35. Za financijsku godinu 2021. Sud je izrazio bezuvjetna (pozitivna) revizorska mišljenja o zakonitosti i pravilnosti plaćanja povezanih s godišnjom računovodstvenom dokumentacijom za 43 agencije od njih 44 (vidjeti sliku 9.).

36. Kad je riječ o agenciji eu-LISA, Sud je izrazio uvjetno mišljenje. Od 28 plaćanja obuhvaćenih revizijom njih šest nije bilo u skladu s relevantnim pravilima (vidjeti okvir 1.). Tri od tih plaćanja odnosila su se na posebni ugovor na temelju kojeg se provodio okvirni ugovor bez navođenja pojedinosti o potrebnim uslugama (količine i datumi isporuke), čime nije stvorena jasna pravna obveza. Sud je utvrdio da je ista neusklađenost postojala i u slučaju drugih plaćanja, koja nisu obuhvaćena njegovim izvornim uzorkom, ali su povezana s tim ugovorom. Preostala tri plaćanja iz početnog uzorka Suda koja nisu u skladu s relevantnim pravilima odnosila su se na tri različita posebna ugovora koji su znatno odstupali od pripadajućih okvirnih ugovora. Ukupni iznos rashoda u slučaju kojih postoje te neusklađenosti iznosi 18,11 milijuna eura, što čini 6,2 % svih odobrenih sredstava koja su bila na raspolaganju eu-LISA-i 2021.

Okvir 1.

Problemi povezani s planiranjem proračuna i javnom nabavom u eu-LISA-i

Sud je u izvješću za financijsku godinu 2019. istaknuo rizike povezane s praksom davanja resursa eu-LISA-i prije donošenja zakonodavstva kojim se utvrđuju zahtjevi u pogledu IT sustava koje je potrebno razviti. Sud je utvrdio da su se ti rizici ostvarili: posljedični vremenski pritisak na eu-LISA-u da preuzme obveze i potroši sredstva u zadanom roku doprinio je slučajevima neusklađenosti u postupcima javne nabave i provedbi ugovora. Ti su slučajevi neusklađenosti uključivali nedostatak informacija u posebnim ugovorima u pogledu količina i datuma isporuke usluga koje se nabavljaju te promjena u području primjene, trajanja ili vrijednosti ugovora koje izlaze izvan okvira fleksibilnosti dopuštene Financijskom uredbom. Slijedom toga, Sud je izrazio uvjetno mišljenje o zakonitosti i pravilnosti plaćanja eu-LISA-e za 2021. Prošle godine Sud je izrazio uvjetno mišljenje o zakonitosti i pravilnosti plaćanja eu-LISA-e za 2020. zbog sličnih slučajeva neusklađenosti pri provedbi ugovora.

Mjera koju je potrebno poduzeti (1)

eu-LISA bi trebala poboljšati svoje postupke javne nabave i upravljanje ugovorima, posebno kad je riječ o definiranju usluga i robe koji se nabavljaju na temelju posebnih ugovora te ograničavanju promjena u području primjene, trajanju i vrijednosti ugovora u skladu s fleksibilnošću dopuštenom Financijskom uredbom.

eu-LISA bi ujedno trebala stupiti u kontakt s Komisijom da predloži izmjene svojeg višegodišnjeg proračunskog planiranja kako bi primala sredstva za razvoj sustava tek nakon što se donese relevantno zakonodavstvo (uključujući delegirane ili provedbene uredbe) kojim se definiraju povezani zahtjevi te nakon što se opseg projekta može dovoljno detaljno utvrditi.

Odlomak s posebnom napomenom pomaže u razumijevanju plaćanja Frontexa

37. Računovodstvena dokumentacija Frontexa uključuje objavu o plaćanjima u iznosu od 18,1 milijuna eura izvršenima 2021. kojima se izvršava proračunska obveza iz 2020. prenesena u 2021. i za koja Frontex nije preuzeo pravnu obvezu prije kraja 2020., što je propisano Financijskom uredbom EU-a. Sud je to pitanje naveo u posebnom godišnjem izvješću za 2020.⁹ Ukupna plaćanja 2021. iznosila su 18 375 458 eura. Frontex je tu neusklađenost ispravio naknadnim pravnim obvezama tijekom 2021.

Odlomci o ostalim pitanjima koja su posebno važna za plaćanja HaDEA-e

38. Sud skreće pozornost na činjenicu da je Provedbenom odlukom Komisije (EU) 2021/173¹⁰ glavnom direktoru GU-a SANTE povjerena ovlast da djeluje kao privremeni direktor HaDEA-e sve dok HaDEA ne stekne operativni kapacitet za izvršenje vlastitog proračuna. Glavni direktor GU-a SANTE delegirao je 19. veljače 2021. tu ovlast drugom dužnosniku GU-a SANTE i imenovao ga privremenim direktorom HaDEA-e. Člankom 26. Financijske uredbe HaDEA-e omogućuje se delegiranje proračunskih ovlasti. Međutim, to se ne može tumačiti na način da omogućuje delegiranje cjelokupne ovlasti privremenog direktora jer bi takvo delegiranje bilo u suprotnosti s Provedbenom odlukom Komisije.

Opažanja Suda odnose se na područja u kojima su moguća poboljšanja

39. Sud je iznio ukupno 77 opažanja o 33 agencijama u kojima se ističu područja u kojima su potrebna dodatna poboljšanja. To uključuje dva opažanja koja su poslužila kao osnova za uvjetno mišljenje za eu-LISA-u, kao i opažanje obuhvaćeno odlomkom o ostalim pitanjima za HaDEA-u. Za usporedbu, Sud je za financijsku godinu 2020. iznio 60 opažanja. Većina tih opažanja odnosi se na nedostatke u postupcima javne nabave, sustavima upravljanja i kontrole te proračunskom upravljanju. Nedostatci u postupcima javne nabave i dalje su najveći izvor nepravilnih plaćanja.

40. Na slici 10. i slici 11. prikazan je broj različitih vrsta opažanja iznesenih u izvješću Suda u vezi s 33 agencijama.

Slika 10. – Broj opažanja po pojedinačnim agencijama

Slika 11. – Broj opažanja po vrstama čestih nedostataka

Nedostatci u javnoj nabavi postaju češći te su i dalje najveći izvor nepravilnih plaćanja

41. Cilj je pravila o javnoj nabavi zajamčiti pošteno tržišno natjecanje među ponuditeljima te nabavu robe i usluga po najboljoj mogućoj cijeni uz poštovanje načela transparentnosti, proporcionalnosti, jednakog postupanja i nediskriminacije. Sud je proveo reviziju javne nabave u svim 44 agencijama. Kad je riječ o 22 agencijama (ACER, Ured BEREC-a, CdT, CEPOL, CPVO, EASO, EBA, EEA, EIGE, EIOPA, EISMEA, ELA, EMA, EMSA, ENISA, ESMA, EUIPO, eu-LISA, EU-OSHA, Eurofound, Eurojust i Frontex), Sud je izvijestio o ugovorima na koje su utjecale različite vrste nedostataka u javnoj nabavi, uključujući plaćanja izvršena u financijskoj godini 2021. koja proizlaze iz nepravilnih postupaka javne nabave o kojima se izvještavalo prethodnih godina. U okviru 2. prikazani su primjeri tipičnih nepravilnosti u provedbi ugovora o javnoj nabavi.

Okvir 2.

Primjeri nepravilne provedbe ugovora

CEPOL je sklopio okvirni ugovor, valjan do ožujka 2022., za usluge putničkih agencija. Opsegom ugovora nisu obuhvaćene određene zemlje izvan EU-a. Usluge putovanja za te zemlje bile su do kraja 2020. obuhvaćene drugim ugovorima. Tijekom ljeta 2021., unatoč nepredvidivoj situaciji u vezi s putovanjima, postalo je vjerojatno da će CEPOL u zemljama koje nisu članice EU-a morati organizirati aktivnosti u fizičkom obliku. Nakon procjene situacije i različitih dostupnih mogućnosti CEPOL je odlučio iskoristiti postojeći okvirni ugovor za pokrivanje događanja u tim zemljama iako oni nisu bili obuhvaćeni opsegom primjene ugovora. To nije bilo u skladu s odredbama Financijske uredbe. CEPOL je u svojem registru iznimaka zabilježio tu odluku. Povezana plaćanja, koja su 2021. iznosila 76 590 eura, nepravilna su.

42. Sud je utvrdio da je u broju opažanja u području javne nabave koja je iznio tijekom posljednjih triju financijskih godina zabilježio povećanje (s 20 opažanja 2019. i 18 opažanja 2020. na 34 opažanja 2021.), kao i u broju agencija na koje se ona odnose (s 11 agencija 2019. i 14 agencija 2020. na 22 agencije 2021.). Kako je prikazano na slici 12., Sud je od financijske godine 2019. svake godine iznio opažanja u vezi s javnom nabavom za dvije agencije (CEPOL i EMA).

Slika 12. – Opažanja Suda o nedostatcima i nepravilnostima u javnoj nabavi postala su češća u posljednjim trima godinama

Mjera koju je potrebno poduzeti (2)

Pogreške u javnoj nabavi i dalje su najčešća vrsta pogrešaka koje Sud otkriva u okviru revizija agencija. Relevantne agencije trebale bi dodatno poboljšati svoje postupke javne nabave jamčenjem potpune usklađenosti s primjenjivim pravilima kako bi zajamčile da ostvaruju najveću moguću vrijednost za uloženi novac.

Konkretno, pri provedbi okvirnih ugovora agencije bi se trebale koristiti isključivo posebnim ugovorima za nabavu robe ili usluga obuhvaćenih povezanim okvirnim ugovorom. Agencije bi također trebale zajamčiti da poštuju uvjete za izmjenu postojećih ugovora utvrđene u Financijskoj uredbi.

U sustavima upravljanja i kontrole prisutni su nedostatci

43. Za 16 agencija (ACER, Cedefop, CEPOL, EASA, EBA, EIOPA, EISMEA, EIT, ELA, ENISA, EPPO, ESMA, Europol, EUSPA, Frontex i HaDEA) Sud napominje da postoje nedostatci u njihovim sustavima upravljanja i kontrole koji nisu povezani s postupcima javne nabave ili zapošljavanjem. Za tih 16 agencija opažanja Suda uključuju moguće slučajeve sukoba interesa, nepostojanje ex ante / ex post kontrola, neodgovarajuće upravljanje proračunskim i pravnim obvezama te neunošenje napomena u registar iznimaka.

44. Na slici 11. prikazane su najčešće vrste nedostataka u području unutarnje kontrole koje je utvrdio Sud. U okviru 3. navedeni su primjeri takvih nedostataka u pogledu rizika od sukoba interesa.

Okvir 3.

Problemi u pogledu upravljačke strukture i sukobi interesa mogu umanjiti djelotvornost agencija EU-a

Uloga je triju europskih nadzornih tijela, EBA-e, EIOPA-e i ESMA-e, zajamčiti ujednačene uvjete za provedbu nadzora nad financijskim uslugama. Uredbe o njihovu osnivanju sadržavaju različite odredbe kojima se jamči da članovi njihovih odbora nadzornih tijela „djeluju neovisno i objektivno isključivo u interesu Unije kao cjeline” te da „ne traže i ne primaju upute od […] vlada država članica ili od bilo kojeg drugog javnog ili privatnog tijela”¹¹.

U skladu s poslovnicima europskih nadzornih tijela članovi odbora nadzornih tijela koji su u sukobu interesa ne smiju sudjelovati u raspravama odbora niti glasati o povezanom pitanju. Međutim, članovi mogu ostati prisutni na sastanku ako se tomu nitko ne protivi (EBA i EIOPA) ili ako većina članova nije izglasala da ih se isključi (ESMA). Time se stvara rizik za neovisnost odbora, barem naizgled.

Posljednjih godina Sud je u nekoliko tematskih izvješća izvijestio o problemima u pogledu upravljačke strukture koji utječu na europska nadzorna tijela i o štetnom učinku tih problema na njihove ciljeve.

Sud je u tematskom izvješću o testiranju otpornosti banaka na stres¹² utvrdio da se upravljačka struktura EBA-e temelji na znatnom sudjelovanju nacionalnih tijela jer se njezin odbor nadzornih tijela sastoji od nacionalnih predstavnika čije imenovanje ne mora odobriti nijedno tijelo EU-a. To može prouzročiti napetosti jer članovi odbora mogu davati prednost isključivo nacionalnim interesima umjesto širim europskim interesima.

Sud je u tematskom izvješću o nadzoru nad osiguranjem¹³ utvrdio da su učinkovitost i djelotvornost rada EIOPA-e često ovisile o kvaliteti podataka dobivenih od nacionalnih nadležnih tijela i njihovoj spremnosti na suradnju. Trenutačna upravljačka struktura EIOPA-e omogućuje nacionalnim nadležnim tijelima da utječu na mjeru u kojoj će se njihov rad preispitivati, kao i na zaključke takvih preispitivanja. Odbor nadzornih tijela odobrava sve ključne dokumente, kao što je nadzorna strategija EIOPA-e. To bi moglo ugroziti neovisnost EIOPA-e i spriječiti je da ostvari svoje ciljeve.

Sud je u tematskom izvješću o sprječavanju pranja novca¹⁴ utvrdio da je osoblje EBA-e provelo temeljite istrage slučajeva potencijalnih kršenja prava EU-a, ali Sud je pronašao pisane dokaze o pokušajima lobiranja članova povjerenstva tijekom razdoblja u kojem je to povjerenstvo raspravljalo o potencijalnoj preporuci. Naposljetku je odbor nadzornih tijela odbio nacrt preporuke.

Sud je u tematskom izvješću o investicijskim fondovima¹⁵ utvrdio da se ESMA suočava s izazovima u pogledu djelotvorne upotrebe svojih alata. Ti izazovi uključuju probleme koje uzrokuje upravljačka struktura ESMA-e, njezinu ovisnost o dobroj volji nacionalnih tijela i spremnost njezina odbora nadzornih tijela na suradnju. Sud je utvrdio da su i nacionalna nadzorna tijela i njezin Odbor nadzornih tijela davali prednost neinvazivnim instrumentima za usklađivanje nadzornih praksi, čija djelotvornost još nije dokazana i koji često nisu doveli do djelotvornog i dosljednog nadzora. To je ograničilo djelotvornost ESMA-e.

Sud je u svim slučajevima preporučio Komisiji da razmotri predlaganje promjena upravljačke strukture europskih nadzornih tijela kojima bi im se omogućilo da se djelotvornije koriste svojim ovlastima. Međutim, 2019. zakonodavac nije prihvatio izmijenjenu strukturu upravljanja koju je predložila¹⁶ Komisija.

Nedostatci u zapošljavanju često su povezani s procesom evaluacije

45. Za devet agencija (Ured BEREC-a, Cedefop, EBA, EIGE, EMA, EPPO, EUSPA, Frontex i SRB) Sud ističe nedostatke povezane s različitim aspektima postupaka zapošljavanja, uključujući procese evaluacije i oglase za slobodna radna mjesta. Na slici 11. prikazane su najčešće vrste nedostataka u vezi s postupcima zapošljavanja.

Nedostatci u proračunskom upravljanju u pravilu dovode do visokih prijenosa ili zakašnjelih plaćanja

46. Za deset agencija (ACER, Cedefop, EACEA, EPPO, ERCEA, EUIPO, eu-LISA, FRA, Frontex, HaDEA) Sud ističe nedostatke povezane s različitim aspektima proračunskog upravljanja, primjerice prekomjerne prijenose odobrenih sredstava i visoke stope zakašnjelih plaćanja. Na slici 11. prikazane su najčešće vrste nedostataka u proračunskom upravljanju.

47. Na slici 13. prikazana je razina prijenosa po proračunskim glavama za svaku agenciju. Iako u Financijskoj uredbi EU-a nije utvrđena gornja granica iznosa takvih prijenosa te se brojni prijenosi mogu objasniti višegodišnjom prirodom aktivnosti, njihove prekomjerne razine mogu biti pokazatelj kašnjenja u provedbi programa rada ili planova javne nabave. Isto tako, oni mogu upućivati na postojanje strukturnog problema i nezadovoljavajuće proračunsko planiranje, kao i na moguće nepoštovanje proračunskog načela jedne godine. Sud je istaknuo takve nedostatke za četiri agencije (ACER, EACEA, eu-LISA i FRA).

Slika 13. – Razina prijenosa koji utječu na pojedinu proračunsku glavu

Mjera koju je potrebno poduzeti (3)

Kako bi se riješilo pitanje prekomjerne razine prijenosa sredstava, relevantne agencije trebale bi dodatno poboljšati svoje cikluse proračunskog planiranja i izvršenja proračuna.

Nedostatci i dobra praksa u načinu na koji agencije postupaju u mogućim situacijama „rotirajućih vrata”

48. Za financijsku godinu 2021. Sud je redovitu reviziju pouzdanosti računovodstvene dokumentacije agencija te zakonitosti i pravilnosti njihovih prihoda i plaćanja dopunio analizom načina na koji su agencije postupale u mogućim situacijama „rotirajućih vrata”. U okviru 4. objašnjava se što su situacije „rotirajućih vrata” i kako su one povezane s rizikom od sukoba interesa i davanja prednosti privatnim interesima pred javnima.

Okvir 4.

Što su situacije „rotirajućih vrata” i zašto su one važne?

Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj (OECD) definira pojam „rotirajućih vrata” kako slijedi: „Pri prijelazu s funkcije u javnom sektoru na funkciju u privatnom sektoru mogu se pojaviti sukobi interesa koji sa sobom donose rizik od davanja prednosti privatnim interesima pred javnima. Kada su funkcijama obuhvaćena područja za koja je pristup ograničen ili su pod izravnim nadzorom bivše javne službene osobe, može se smatrati da se tom, takozvanom pojavom rotirajućih vrata daje nepoštena prednost u pogledu informacija, odnosa ili bilo koje druge vrste prednosti stečene na prethodnim javnim funkcijama. U određenim slučajevima javne službene osobe mogu biti u iskušenju donijeti odluke koji nisu u javnom interesu, već u interesu bivšeg ili budućeg poslodavca ili se može smatrati da su donijeli takve odluke.”¹⁷

U kontekstu EU-a na internetskim stranicama Europskog ombudsmana objašnjava¹⁸ se da „[k]ada javna službena osoba prijeđe u privatni sektor, često se opisuje da je prošla kroz ‚rotirajuća vrata”. To sa sobom može donositi rizik za integritet institucija EU-a jer dragocjene interne informacije mogu prijeći u privatni sektor, jer bivši dužnosnici mogu lobirati kod svojih bivših kolega ili jer se potencijalnim budućim zaposlenjem može utjecati na trenutačne dužnosnike.”

Obavljanje plaćene vanjske aktivnosti tijekom rada za instituciju ili tijelo EU-a kao što je agencija može sa sobom donositi sličan rizik kao i prihvaćanje novog radnog mjesta nakon napuštanja javne službe EU-a.

49. Agencije su posebno izložene riziku od situacija „rotirajućih vrata” zbog toga što se oslanjaju na privremeno osoblje, što podrazumijeva visoku stopu fluktuacije osoblja, i zbog njihova modela upravljanja, koji uključuje odbore čiji su članovi na poziciji obično relativno kratko. Za određene agencije taj je rizik dodatno povećan znatnim regulatornim ovlastima (npr. EBA, EIOPA i ESMA) ili vezama s određenim sektorom (npr. EASA, ECHA ili EFSA). Sud je odlučio ispitati tu temu zbog njezine važnosti ne samo za pravilno funkcioniranje agencija EU-a nego i za njihov ugled i, u širem smislu, za ugled EU-a u cjelini.

50. Sud je ispitao slučajeve u razdoblju od 2019. do 2021. u kojima je sadašnje ili bivše više agencijsko osoblje (izvršni direktori, direktori i dužnosnici u razredima AD 14 – 16) dobilo posao nakon odlaska iz agencije ili obavljalo plaćenu vanjsku aktivnost tijekom rada za agenciju. Sud je također ispitao slične slučajeve koji se odnose na članove i bivše članove odbora agencija, pri čemu su neke agencije te slučajeve razmatrale samo na temelju vlastitih internih pravila. Opseg aktivnosti koje je proveo Sud obuhvaćao je 40 agencija. Nisu obuhvaćene jedino Chafea, koja je zatvorena 2021., i tri agencije koje su postale operativne ili samostalne tek 2021. (ELA, EPPO i HaDEA). U okviru 5. objašnjavaju se relevantni pravni standardi.

Okvir 5.

Pravni okvir EU-a koji se primjenjuje na upravljanje rizicima od situacije „rotirajućih vrata”

Pravila koja se primjenjuju na rješavanje mogućih situacija „rotirajućih vrata” i povezanog rizika od sukoba interesa utvrđena su prije svega u Pravilniku o osoblju¹⁹ EU-a. Ta se pravila primjenjuju na bivše i sadašnje osoblje institucija i tijela EU-a, uključujući agencije EU-a. U ta pravila uključeno je i sljedeće:

Članovi osoblja moraju obavijestiti svoju agenciju ako se planiraju zaposliti u roku od dvije godine nakon odlaska iz javne službe EU-a.
Prije odobrenja ili odbijanja odobrenja bivšim članovima osoblja za obavljanje vanjske djelatnosti ili novog posla agencija se mora savjetovati sa svojim zajedničkim odborom.
Ako agencija smatra da postoji rizik od sukoba interesa, može članu osoblja zabraniti da prihvati posao ili mu dati odobrenje samo pod određenim uvjetima.
Agencija također mora svojim bivšim višim dužnosnicima zabraniti lobiranje ili zastupanje tuđih interesa uz pomoć svojih bivših kolega tijekom razdoblja od 12 mjeseci nakon odlaska iz službe.
Agencija mora objavljivati godišnji popis slučajeva koji su ocijenjeni u kontekstu rizika od lobiranja i zastupanja tuđih interesa.

Međutim, ta se pravila ne primjenjuju na članove odbora agencija jer se ti članovi ne smatraju dijelom osoblja agencija. Ipak, devet agencija ima interna pravila koja se odnose na takve situacije.

U postojećem pravnom okviru nedostaju jasni zahtjevi u pogledu usklađenosti i praćenja

51. Kako je navedeno u okviru 5., Pravilnik o osoblju (uključujući njegova pravila koja se odnose na situacije „rotirajućih vrata” i sukobe interesa u širem smislu) po definiciji se ne primjenjuje na članove odbora agencija, koji ne pripadaju osoblju agencija. Također se ne odnose na članove znanstvenih odbora, stručnih skupina i drugih sličnih tijela agencija. To vodi do pravne praznine jer ne postoji zajednička pravna osnova kojom bi se za te kategorije osoba koje rade za agencije EU-a utvrdila minimalna razina zahtjeva u pogledu rizika od sukoba interesa i situacija „rotirajućih vrata”. Zadaća utvrđivanja primjenjivih pravila prepuštena je svakoj od agencija.

52. Pravnim okvirom EU-a za upravljanje rizikom od situacija „rotirajućih vrata” utvrđene su vrlo ograničene obveze institucija i tijela EU-a (uključujući agencije EU-a) kad je riječ o praćenju kojim bi se utvrđivalo pridržava li se sadašnje i bivše osoblje zahtjeva za takve situacije. Njime se ne definira način na koji bi se takvo praćenje moglo provesti ni alati koji bi se mogli upotrijebiti u tu svrhu. Zbog toga većina agencija ne provodi nijednu takvu aktivnost praćenja, a neprijavljeni slučajevi situacija „rotirajućih vrata” i kršenja ograničenja postavljenih osoblju u odlasku u vezi s njihovim novim radnim mjestima vjerojatno će ostati neotkriveni.

53. Pravila koja se odnose na praćenje i rješavanje situacija „rotirajućih vrata” i povezanog rizika od sukoba interesa za predmetne institucije i tijela EU-a nisu dovoljno izričita u pogledu obveze objavljivanja godišnjeg popisa slučajeva koji su ocijenjeni u kontekstu rizika od lobiranja i zastupanja tuđih interesa. Europski ombudsman o tom je problemu već izvijestio 2017. (vidjeti okvir 6.). Relevantna pravila iz Pravilnika o osoblju otad se nisu promijenila.

Okvir 6.

Europski ombudsman pozvao je na veću transparentnost u ocjenjivanju slučajeva povezanih s rizikom od lobiranja i zastupanja tuđih interesa

U izvješću iz 2017.²⁰ Europski ombudsman naveo je da bi „informacije trebalo objaviti za sve ocijenjene slučajeve, bez obzira na to je li institucija zauzela stajalište da bi relevantna profesionalna djelatnost mogla podrazumijevati ili podrazumijeva lobiranje i zastupanje tuđih interesa. To je nužno kako bi se zajamčila djelotvorna i smislena primjena članka 16. stavaka 3. i 4.” Europski ombudsman naveo je da bi informacije koje bi se objavile trebale uključivati sljedeće:

ime dotičnog višeg člana osoblja;
datum odlaska tog člana osoblja;
vrstu funkcije na kojoj se nalazio taj član i opis dužnosti koje je obavljao tijekom posljednjih triju godina u javnoj službi EU-a;
naziv budućeg poslodavca i opis vrste poslova koji će se obavljati na novom radnom mjestu ili umjesto toga opis predviđenih samostalnih djelatnosti;
ako su budući poslodavac ili poduzeće u vlasništvu člana upisani u registar transparentnosti EU-a, poveznicu na relevantni unos u registar;
detaljno ocjenjivanje slučaja koje je obavila institucija, uključujući njezin zaključak o tome hoće li odobriti aktivnost, s mjerama ublažavanja ili bez njih, i izjavu o tome može li planirana aktivnost uključivati lobiranje i zastupanje tuđih interesa te stoga opravdava uvođenje zabrane povezano s lobiranjem i zastupanjem tuđih interesa.

Mjera koju je potrebno poduzeti (4)

Mreža agencija EU-a trebala bi stupiti u kontakt s Komisijom i zakonodavcima kako bi predložila izmjene regulatornog okvira kojima bi se utvrdio minimalni skup pravila u pogledu sukoba interesa i situacija „rotirajućih vrata” primjenjiv na članove odbora agencija EU-a. Slična bi se pravila u relevantnim slučajevima trebala primjenjivati i na članove znanstvenih odbora, stručnih skupina i sličnih tijela izvan područja primjene Pravilnika o osoblju.

Agencije uglavnom ispunjavaju svoje pravne obveze

54. Ako sadašnji ili bivši član osoblja obavijesti agenciju o svojim planovima za zapošljavanje na novom radnom mjestu, agencija ima 30 radnih dana za donošenje odluke. Takav rok ne postoji za vanjske aktivnosti. Prije donošenja odluke agencija se mora savjetovati sa zajedničkim odborom.

55. Tijekom posljednjih triju godina (2019. – 2021.) samo je 20 agencija od njih 40 koje je Sud ispitao razmotrilo moguće slučajeve „rotirajućih vrata” povezane s njihovim višim članovima osoblja. Samo je pet agencija ocijenilo sve slučajeve povezane s članovima njihovih odbora koji su prihvatili novi posao ili vanjsku aktivnost. Kako je prikazano na slici 14., ukupan broj razmotrenih slučajeva bio je 71, od čega su se 43 slučaja odnosila na više osoblje, a 28 na članove upravnog odbora. Ti se brojevi temelje na informacijama koje je Sud primio od agencija, koje su se pak uglavnom oslanjale na osobne izjave predmetnog osoblja i članova odbora. Sud nije proveo istragu radi utvrđivanja neprijavljenih slučajeva.

Slika 14. – Većina agencija ocijenila je vrlo malo slučajeva ili nijedan

56. Sud je ispitao uzorak od 17 takvih slučajeva i zaključio da su agencije općenito poštovale primjenjive pravne zahtjeve. Povrede koje je Sud utvrdio u šest agencija (vidjeti sliku 15.) odnosile su se na obvezu objavljivanja popisa ocijenjenih slučajeva, na savjetovanje sa zajedničkim odborom ili na donošenje službene odluke u roku od 30 radnih dana.

Slika 15. – Sud je utvrdio povrede postupka u šest agencija

Mjera koju je potrebno poduzeti (5)

Agencije bi trebale ojačati svoje unutarnje postupke i kontrole u vezi s mogućim slučajevima „rotirajućih vrata” kako bi se zajamčila potpuna usklađenost s primjenjivim pravilima. Osobito bi trebale učiniti sljedeće:

donositi službene odluke u primjenjivom roku;
savjetovati se sa zajedničkim odborom o svim slučajevima prije donošenja odluke;
objavljivati popis svih slučajeva koje su ocijenile u pogledu rizika od lobiranja i zastupanja tuđih interesa.

Samo nekoliko agencija ispunjava više od minimalnih pravnih zahtjeva pri rješavanju mogućih slučajeva „rotirajućih vrata”

57. Devet agencija (EBA, EIOPA, EIT, EMA, ESMA, EUIPO, Europol, FRA i SRB) uvelo je vlastita unutarnja pravila kako bi reagirale na nedostatak odredbi u zakonodavstvu EU-a kojima bi se uređivale aktivnosti članova odbora agencija. Vidjeti okvir 7.

Okvir 7.

Primjeri pravila o situacijama „rotirajućih vrata” u EMA-i i EIT-u

U skladu s internim pravilima EMA-e članovi odbora (i njihovi zamjenici) dužni su odmah obavijestiti EMA-u ako imaju namjeru obavljanja profesionalnih djelatnosti za farmaceutska poduzeća. Od trenutka u kojem primi takvu obavijest EMA mora toj osobi ograničiti daljnje sudjelovanje u aktivnostima odbora. Slična se pravila primjenjuju i na članove znanstvenih odbora i stručnih skupina EMA-e.

EIT ima kodeks dobrog ponašanja kojim se rješavaju sukobi interesa članova upravnog odbora. Njime je članovima onemogućeno da tijekom dviju godina nakon napuštanja svojeg radnog mjesta prihvate radno mjesto, plaćeno ili neplaćeno, u bilo kojem poduzeću, istraživačkom centru ili sveučilištu koje sudjeluje u zajednicama znanja i inovacija EIT-a ili prima bespovratna sredstva EIT-a.

58. Preostala 31 agencija razmatra potencijalne slučajeve „rotirajućih vrata” samo za svoje sadašnje i bivše osoblje. Zbog toga samo mali dio mogućih slučajeva „rotirajućih vrata”, kad je riječ o članovima odbora agencija, podliježe bilo kakvom ocjenjivanju (vidjeti sliku 16.). To može imati za posljedicu percipirane ili stvarne sukobe interesa, koji mogu dovesti do sljedećeg:

odluka koje se ne donose u javnom interesu, već u interesu budućeg poslodavca dotičnog člana odbora;
nepoštene prednosti za određene subjekte iz privatnog sektora u smislu povlaštenih informacija ili odnosa, odnosno lobiranja.

Slika 16. – Ocjenjuje se tek mali broj mogućih slučajeva „rotirajućih vrata” povezanih s članovima odbora agencija

Mjera koju je potrebno poduzeti (6)

Agencije bi za članove svojih odbora trebale uvesti interna pravila o sukobu interesa općenito, a posebice o slučajevima „rotirajućih vrata”.

59. Općenito govoreći, Sud je utvrdio da se agencije pri utvrđivanju mogućih situacija „rotirajućih vrata” i povezanog rizika od sukoba interesa oslanjaju gotovo isključivo na osobne izjave predmetnih članova osoblja. Većina agencija ne poduzima nikakve korake kako bi otkrila obavljaju li sadašnji članovi osoblja neprijavljene vanjske aktivnosti i jesu li se njihovi bivši članovi osoblja zaposlili na novim radnim mjestima, a da o tome nisu obavijestili agenciju. Također ne nadziru poštuju li bivši članovi osoblja ograničenja koja su im postavljena u vezi s njihovim novim radnim mjestima. Međutim, Sud je utvrdio četiri primjera dobre prakse u kojima su agencije uvele postupke za praćenje pridržavanja tih pravila. Vidjeti okvir 8.

Okvir 8.

Samo su četiri agencije (Ured BEREC-a, SRB, EBA i ESMA) uvele postupke za praćenje pridržavanja pravila koja se odnose na slučajeve „rotirajućih vrata”

U Uredu BEREC-a postoje postupci kojima se s pomoću uzoraka provjerava pridržavaju li se bivši članovi osoblja svojih obveza iz članka 16. Pravilnika o osoblju. Te su provjere usmjerene na više članove osoblja i članove osoblja kojima je zabranjeno obavljanje određene profesionalne djelatnosti ili im je dopušteno prihvatiti novi posao uz određena ograničenja.

U SRB-u postoje postupci kojima se, među ostalim, koristeći se javno dostupnim bazama podataka, provjerava pridržavaju li se pravila bivši članovi osoblja koji su napustili agenciju u prethodnim dvjema godinama.

Mjera koju je potrebno poduzeti (7)

Agencije bi trebale aktivno pratiti profesionalne aktivnosti svojih viših članova osoblja (uključujući one koji su napustili agenciju u prethodnim dvjema godinama) kako bi mogle otkriti neprijavljene situacije „rotirajućih vrata” i zajamčiti usklađenost s prethodno postavljenim ograničenjima.

Druge publikacije Suda u kojima ima riječi o agencijama

60. Osim posebnih revizijskih izvješća posvećenih agencijama Sud je tijekom 2021. i u prvoj polovici 2022. objavio i niz tematskih izvješća o provedbi politika EU-a u kojima je bilo riječi o nizu agencija – cjeloviti popis tih izvješća dostupan je na slici 17.

Slika 17. – Druga tematska izvješća Suda koja se odnose na agencije i koja su objavljena 2021. i u prvoj polovici 2022.

Agencije poduzimaju mjere u vezi s revizijskim opažanjima iz prijašnjih godina

61. Sud iznosi informacije o napretku u provedbi mjera koje agencije poduzimaju kao odgovor na opažanja iz prijašnjih godina. Kao što je prikazano na slici 18., za 139 opažanja u pogledu kojih do kraja 2020. nisu poduzete korektivne mjere takve su mjere tijekom 2021. bile dovršene u 67 slučajeva, a bile su u tijeku u 39 slučajeva. Za 22 agencije (ACER, Ured BEREC-a, CEPOL, CPVO, EASA, EASO, EFSA, EISMEA, EIT, EMA, EMCDDA, ERA, ESMA, ETF, EUIPO, eu-LISA, Eurofound, Eurojust, Europol, FRA, Frontex i SRB) Sud navodi ukupno 48 opažanja iz prethodnih godina u pogledu kojih još nisu poduzete mjere, od kojih za njih 9 provedba mjera predstoji.

Slika 18. – Faza mjera koje agencije poduzimaju u pogledu opažanja iz prijašnjih godina

62. U okviru 9. objašnjavaju se različite faze mjera koje agencije poduzimaju i koje se upotrebljavaju u ovom dokumentu te se navode primjeri tipičnih situacija na koje se one primjenjuju.

Okvir 9.

Objašnjenja faza mjera koje agencije poduzimaju i koje se upotrebljavaju u ovom dokumentu

Dovršeno: Kako bi odgovorila na opažanje, agencija je uvela poboljšanja, koja su potkrijepljena dokazima i koja je provjerio Sud.

U tijeku: Postoje određeni dokazi o poduzetim korektivnim mjerama, ali postupak još nije u potpunosti proveden ili dovršen.

Predstoji: Nije bilo reakcije na opažanje ili se agencija ne slaže s opažanjem.

—: Opažanje više nije primjenjivo ili je ugovor koji je doveo do predmetnog opažanja istekao. Ta se faza navodi i ako je zbog promjene okolnosti trošak rješavanja problema veći od koristi.

Popis pokrata i skraćenih naziva za agencije i druga tijela EU-a

Pokrata ili skraćeni naziv	Puni naziv	Pokrata ili skraćeni naziv	Puni naziv
ACER	Agencija Europske unije za suradnju energetskih regulatora	EMA	Europska agencija za lijekove
Ured BEREC-a	Agencija za potporu Tijelu europskih regulatora za elektroničke komunikacije	EMCDDA	Europski centar za praćenje droga i ovisnosti o drogama
CdT	Prevoditeljski centar za tijela Europske unije	EMSA	Europska agencija za pomorsku sigurnost
Cedefop	Europski centar za razvoj strukovnog osposobljavanja	ENISA	Agencija Europske unije za kibersigurnost
CEPOL	Agencija Europske unije za osposobljavanje u području izvršavanja zakonodavstva	EPPO	Ured europskog javnog tužitelja
Chafea	Izvršna agencija za potrošače, zdravlje, poljoprivredu i hranu	ERA	Agencija Europske unije za željeznice
CINEA	Europska izvršna agencija za klimu, infrastrukturu i okoliš	ERCEA	Izvršna agencija Europskog istraživačkog vijeća
CPVO	Ured Zajednice za biljne sorte	ESA	Agencija za opskrbu Euratoma
EACEA	Europska izvršna agencija za obrazovanje i kulturu	ESMA	Europsko nadzorno tijelo za vrijednosne papire i tržišta kapitala
EASA	Agencija Europske unije za sigurnost zračnog prometa	ETF	Europska zaklada za osposobljavanje
EASO	Europski potporni ured za azil	EUIPO	Ured Europske unije za intelektualno vlasništvo
EBA	Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo	eu-LISA	Agencija Europske unije za operativno upravljanje opsežnim informacijskim sustavima u području slobode, sigurnosti i pravde
ECDC	Europski centar za sprečavanje i kontrolu bolesti	EU-OSHA	Europska agencija za sigurnost i zdravlje na radu
ECHA	Europska agencija za kemikalije	Eurofound	Europska zaklada za poboljšanje životnih i radnih uvjeta
EEA	Europska agencija za okoliš	Eurojust	Agencija Europske unije za suradnju u kaznenom pravosuđu
EFCA	Europska agencija za kontrolu ribarstva	Europol	Agencija Europske unije za suradnju tijela za izvršavanje zakonodavstva
EFSA	Europska agencija za sigurnost hrane	EUSPA	Agencija Europske unije za svemirski program
EIGE	Europski institut za ravnopravnost spolova	FRA	Agencija Europske unije za temeljna prava
EIOPA	Europsko nadzorno tijelo za osiguranje i strukovno mirovinsko osiguranje	Frontex	Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu
EISMEA	Izvršna agencija za Europsko vijeće za inovacije i MSP-ove	HaDEA	Europska izvršna agencija za zdravlje i digitalno gospodarstvo
EIT	Europski institut za inovacije i tehnologiju	REA	Europska izvršna agencija za istraživanje
ELA	Europsko nadzorno tijelo za rad	SRB	Jedinstveni sanacijski odbor

Revizorski tim

Treći red (slijeva nadesno): Janis Gaisonoks, Marco Corradi, Peter Eklund, Joao Pedro Bento, Ivo Koppelmaa, Emmanuel Djoffon (revizori).

Drugi red (slijeva nadesno): Sergio Gascon Samper (revizor), Alexandra Mazilu (grafička dizajnerica), Nikolaos Alampanos, Armin Hosp, Leonidas Tsonakas, Paulo Oliveira, (revizori), Ioanna Michali (asistentica).

Prvi red (slijeva nadesno): Rimantas Šadžius (član Suda), Julio Cesar Santin Santos, Mirko Gottmann (revizori), Michal Machowski (rukovoditelj), Christine Becker (revizorica), Mindaugas Pakstys (voditelj ureda člana Suda).

Članovi revizorskog tima koji nisu na fotografiji: John Sweeney (rukovoditelj), Di Hai, Matthias Blaas (atašei), Iveta Adovica, Santiago Fuentes, Joaquin Hernandez Fernandez, Marc Hertgen, Tomas Mackevicius, Hans Christian Monz, Roberto Sanz Moratal, Svetoslava Taškova (revizori), Chantal Kapawa (asistentica).

Sud želi odati posebno priznanje Alexu Brenninkmeijeru (1951. – 2022.), bivšem članu Suda, koji je predvodio ovu reviziju do travnja 2022.

Bilješke

¹ Članci od 285. do 287. (SL C 326, 26.10.2012., str. 169. – 171.).

² Dodatne informacije o radu Suda dostupne su u publikacijama Suda, kao što su godišnja izvješća o radu, godišnja izvješća o izvršenju proračuna EU-a, tematska izvješća, panoramski pregledi i mišljenja o novim ili izmijenjenim zakonskim aktima EU-a i drugim odlukama koje imaju učinak na financijsko upravljanje (www.eca.europa.eu).

³ ACER, Ured BEREC-a, Cedefop, CdT, CEPOL, CPVO, EASA, EASO, EBA, ECDC, ECHA, EEA, EFCA, EFSA, EIGE, EIOPA, ELA, EMA, EMCDDA, EMSA, ENISA, ERA, ESMA, ETF, EUIPO, eu-LISA, EU-OSHA, EUSPA, Eurofound, Eurojust, Europol, FRA, Frontex.

⁴ CINEA, EACEA, EISMEA, ERCEA, HaDEA, REA i Chafea (koja je prestala postojati 1. travnja 2021.).

⁵ Vidjeti izvješće Suda za financijsku godinu 2020.

⁶ Pregled 01/2014 „Nedostatci, preklapanja i izazovi: panoramski pregled mehanizama odgovornosti i javne revizije EU-a”, odlomak 84.

⁷ Strategija za mrežu agencija EU-a za razdoblje 2021. – 2027., Bruxelles, 9. studenoga 2020.

⁸ Godišnje izvješće o agencijama EU-a za financijsku godinu 2019., odlomci 2.34. – 2.41.

⁹ Godišnje izvješće o agencijama EU-a za financijsku godinu 2020., odlomak 3.30.15.

¹⁰ Provedbena odluka Komisije (EU) 2021/173 o osnivanju Europske izvršne agencije za klimu, infrastrukturu i okoliš, Europske izvršne agencije za zdravlje i digitalno gospodarstvo, Europske izvršne agencije za istraživanje, Izvršne agencije za Europsko vijeće za inovacije i MSP-ove, Izvršne agencije Europskog istraživačkog vijeća i Europske izvršne agencije za obrazovanje i kulturu.

¹¹ Članci 42. uredbi (EU) br. 1093/2010, 1094/2010 i 1095/2010.

¹² Tematsko izvješće Suda 10/2019 „Testiranje otpornosti banaka na stres na razini EU-a: pružena je najveća dosad zabilježena količina informacija o bankama, no potrebna je bolja koordinacija i pridavanje veće pozornosti rizicima”.

¹³ Tematsko izvješće Suda 29/2018 „EIOPA je u velikoj mjeri doprinijela nadzoru i stabilnosti u sektoru osiguranja, no i dalje postoje znatni izazovi”

¹⁴ Tematsko izvješće Suda 13/2021 „Napori koje EU ulaže u borbu protiv pranja novca u bankarskom sektoru nisu usustavljeni, a provedba je nedostatna”

¹⁵ Tematsko izvješće Suda 04/2022 „Investicijski fondovi: mjerama EU-a još nije uspostavljeno istinsko jedinstveno tržište koje bi donosilo koristi ulagačima”.

¹⁶ Prijedlozi Komisije o izmjenama uredbi (EU) br. 1093/2010, 1094/2010 i 1095/2010, COM(2017) 536 final.

¹⁷ „OECD Public Integrity Handbook”; poglavlje 13.3.2.

¹⁸ Rad Europskog ombudsmana na situacijama „rotirajućih vrata”.

¹⁹ Članci 12., 12.b, 16. i 17. Pravilnika o osoblju EU-a za dužnosnike i Uvjeti zaposlenja ostalih službenika Europske ekonomske zajednice i Europske zajednice za atomsku energiju.

²⁰ „Report of the European Ombudsman on the publication of information on former senior staff so as to enforce the one-year lobbying and advocacy ban”.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (https://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-8858-3		doi:10.2865/172604	QJ-AH-22-001-HR-N
HTML	ISBN 978-92-847-8822-4		doi:10.2865/22346	QJ-AH-22-001-HR-Q

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na internetu (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_hr).

Telefonom ili pismenim putem
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
na broj: +32 22999696 ili
putem obrasca: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa (european-union.europa.eu).

Publikacije EU-a
Publikacije EU-a možete pregledati ili naručiti preko internetske stranice op.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se svojoj lokalnoj službi Europe Direct ili dokumentacijskom centru (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa (eur-lex.europa.eu).

Otvoreni podaci EU-a
Portal data.europa.eu omogućuje pristup otvorenim podatkovnim zbirkama iz institucija, tijela i agencija EU-a. Zbirke se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe. Putem portala moguć je i pristup mnoštvu podatkovnih zbirki iz europskih država.

Predstavljanje godišnjeg izvješća Europskog revizorskog suda o agencijama EU-a za 2021.