ELi asutuste 2021. aasta auditi lühikokkuvõte

Kokkuvõte

I Euroopa Kontrollikoda on ELi rahaliste vahendite välisaudiitor¹. ELi välisaudiitorina tegutseb kontrollikoda ELi kodanike finantshuvide sõltumatu kaitsjana, aidates parandada ELi finantsjuhtimist².

II Käesolevas dokumendis esitatakse ülevaade nii meie ELi ameteid ja muid ELi asutusi (edaspidi ühiselt „asutused“) puudutava töö tulemustest eelarveaasta 2021 kohta, kui ka muudest asutustega seotud audititulemustest, sealhulgas kontrollikoja poolt huvide konfliktide riski kohta tehtud horisontaalsest tööst.

III Kokkuvõttes andis asutuste 31. detsembril 2021. aastal lõppenud eelarveaasta audit positiivseid tulemusi, mis sarnanevad varasemate aastate tulemustega. Iga asutuse kohta väljastatud kinnitava avalduse kaudu esitasime:

märkusteta arvamused kõigi asutuste raamatupidamise aastaaruannete usaldusväärsuse kohta;
märkusteta arvamused kõigi asutuste raamatupidamise aastaaruannete aluseks olevate tulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta;
märkusteta arvamused kõigi asutuste raamatupidamise aastaaruannete aluseks olevate maksete seaduslikkuse ja korrektsuse kohta (välja arvatud eu-LISA, mille kohta me esitasime märkustega arvamuse).

IV Suurema osa asutuste puhul juhime me tähelepanu parandamist vajavatele valdkondadele, mida kirjeldame asjaolu rõhutamise ja muu asjaolu lõikudes ning tähelepanekutes, mis ei sea auditiarvamusi kahtluse alla. Esitasime 33 asutuse kohta kokku 77 tähelepanekut valdkondade kohta, kus on vaja teha täiendavaid parandusi. Enamasti puudutavad need riigihankeid, eelarve haldamist ning juhtimis- ja kontrollisüsteeme.

V Samuti tutvustasime järgmisi meetmeid, mida tuleb võtta nende valdkondade parandamiseks.

Asjaomased asutused peaksid veelgi parandama oma riigihankemenetlusi, et tagada kohaldatavate õigusnormide täielik järgimine ning parim hinna ja kvaliteedi suhe. Eelkõige peaksid asutused kasutama raamlepingutega hõlmatud kaupade või teenuste hankimiseks üksnes erilepinguid.
Ülekandmiste liiga kõrge määra vähendamiseks peaksid asutused veelgi parandama oma eelarve kavandamist ja selle täitmise tsükleid.
ELi asutuste võrgustik peaks pöörduma komisjoni ja seadusandjate poole, et teha ettepanekuid õigusraamistiku muutmiseks, millega määrataks kindlaks ELi asutuste juhatuste/nõukogude liikmete suhtes kohaldatavad miinimumnõuded seoses huvide konflikti ja pöördukse efektiga.
Asutused peaksid tugevdama oma sisemenetlusi ja kontrolli seoses võimalike pöördukse efekti olukordadega, et tagada kohaldatavate reeglite täielik järgimine.
Asutused peaksid kehtestama oma juhatuste/nõukogude liikmetele sise-eeskirjad huvide konfliktide kohta üldiselt ja eelkõige pöördukse efekti juhtumite kohta.
Asutused peaksid aktiivselt jälgima oma kõrgemate ametnike (sealhulgas nende, kes on ametist lahkunud viimase kahe aasta jooksul) kutsealast tegevust, et oleks võimalik avastada deklareerimata pöördukse efekti olukordi ja tagada varem kehtestatud piirangute järgimine.

Mida me auditeerisime

01 ELi asutused on eraldi juriidilised isikud, mis on loodud teisese õigusaktiga, et täita konkreetseid tehnilisi, teaduslikke või juhtimisülesandeid, mis aitavad ELi institutsioonidel poliitikat kavandada ja ellu viia. Asutused paiknevad eri liikmesriikides ning neil võib olla oluline mõju Euroopa kodanike igapäevaelu jaoks keskse tähtsusega valdkondadele (nt tervishoid, ohutus, vabadus, turvalisus ja õigus).

02 ELi asutusi on kolme liiki: detsentraliseeritud asutused, komisjoni rakendusametid ja muud organid. Nendevahelisi erinevusi kirjeldatakse allpool.

03 Asutuste arv on aastate jooksul suurenenud. Meie 2021. aastat kajastav aruanne hõlmab 44 asutust, nagu on näidatud joonisel 1. Seda on kolme võrra rohkem kui meie 2020. aasta kohta koostatud aruandes. Need kolm uut asutust on:

Euroopa Tööjõuamet (ELA), mis alustas tegevust 17. oktoobril 2019 ja on olnud rahaliselt iseseisev alates 26. maist 2021;
Euroopa Prokuratuur (EPPO), mis alustas tegevust 1. juunil 2021 ja on olnud rahaliselt iseseisev alates 24. juunist 2021;
Euroopa Tervishoiu ja Digitaalvaldkonna Rakendusamet (HaDEA), mis alustas tegevust 16. veebruaril 2021.

Joonis 1. Asutuste arvu suurenemise ajatelg

04 Kõik rakendusametid asuvad Brüsselis. Detsentraliseeritud asutused ja muud organid paiknevad ELi eri liikmesriikides, nagu näidatud joonisel 2. Nende asukoha otsustab nõukogu üksi või koos Euroopa Parlamendiga.

Joonis 2. Asutuste asukohad liikmesriikides

Detsentraliseeritud asutused käsitlevad konkreetseid poliitikavajadusi

05 Detsentraliseeritud asutusi on 33³ ning neil on tähtis roll ELi poliitikasuundade ettevalmistamisel ja elluviimisel, eelkõige tehniliste, teaduslike, sisuliste või regulatiivsete ülesannete täitmisel. Nende funktsioon on käsitleda konkreetseid poliitikavajadusi ja tugevdada Euroopa koostööd, koondades ELi ja liikmesriikide valitsuste tehnilised ja erialased teadmised. Asutused on loodud määramata tegevusajaks nõukogu määruse või Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusega.

Euroopa Komisjoni rakendusametid viivad ELi programme ellu

06 Komisjoni seitse rakendusametit⁴ täidavad ELi programmidega seotud täidesaatvaid ja tegevülesandeid, nagu sidusrühmade toetamine Euroopa rohelise kokkuleppe elluviimisel (CINEA) ja teatavate programmi „Euroopa horisont“ projektide juhtimine (REA). Rakendusametid loodi kindlaks ajavahemikuks (praeguse seisuga kuni 31. detsembrini 2028).

Muudel organitel on erivolitused

07 Neli muud organit on EIT, EPPO, ESA ja SRB. EIT on sõltumatu detsentraliseeritud ELi organ, milles on ühendatud teadusuuringute, äri ja hariduse ressursid, et parandada tagastamatute toetuste andmise abil ELi innovatsioonisuutlikkust. EPPO on sõltumatu ELi organ, mis uurib ja saadab kohtusse liidu eelarve vastu suunatud kuritegusid. ESA-le anti ülesanne tagada kõigi ELi kasutajate regulaarne ja õiglane varustamine tuumkütusega vastavalt Euratomi asutamislepingule. SRB on Euroopa pangandusliidu raames ühtse kriisilahendusmehhanismi keskne organ. Selle missioon on tagada maksejõuetute või tõenäoliselt maksejõuetuks jäävate pankade nõuetekohane kriisilahendus nii, et selle mõju ELi liikmesriikide reaalmajandusele ning riigirahandusele oleks võimalikult väike. Lisaks meie aruandele koostame me igal aastal aruande SRB tingimuslike kohustuste kohta⁵.

Asutusi rahastatakse mitmesugustest allikatest ja mitmeaastase finantsraamistiku eri rubriikidest

08 Kõigi asutuste (välja arvatud SRB) kogueelarve 2021. aastal oli 4,1 miljardit eurot (2020. aastal 3,7 miljardit eurot). See moodustab 2,5% ELi 2021. aasta üldeelarvest (2020. aastal 2,3%), nagu näidatud joonisel 3.

09 SRB 2021. aasta eelarve oli 9,7 miljardit eurot (2020. aastal 8,1 miljardit eurot). See koosneb pankade osamaksetest ühtse kriisilahendusfondi loomiseks (9,6 miljardit eurot) ja SRB halduskulude rahastamiseks (119 miljardit eurot).

10 Detsentraliseeritud asutuste ja muude organite eelarved katavad nende personali-, haldus- ja tegevuskulud. Rakendusametid viivad ellu komisjoni eelarvest rahastatavaid programme. Nende enda eelarvetest, mis moodustasid 2021. aastal 326 miljonit eurot (2020. aastal 273 miljonit eurot) kaetakse ainult nende personali- ja halduskulud. Rakendusametid kasutasid 2021. aastal komisjoni nimel programmide rakendamiseks (maksete assigneeringud) 13,1 miljardit eurot (2020. aastal 14,9 miljardit eurot).

Joonis 3. Asutuste rahastamisallikad 2021. aastal

11 Enamikku asutustest, sealhulgas kõiki rakendusameteid, rahastatakse peaaegu täielikult ELi üldeelarvest. Ülejäänuid rahastatakse kas täielikult või osaliselt tööstusharu makstavatest lõivudest ja tasudest ning nende tegevuses osalevate riikide otsemaksetest. Joonisel 4 näidatakse asutuste eelarvete jagunemist tuluallikate järgi.

Joonis 4. Asutuste 2021. aasta eelarved tuluallikate kaupa

Märkus: muid tulusid ega eelarvereserve arvesse ei võeta.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda asutuste 2021. aasta lõplike raamatupidamise aastaaruannete põhjal.

12 Joonisel 5 on esitatud asutuste 2021. aasta eelarved. Need jagunevad kululiikide (I jaotis – personalikulud, II jaotis – halduskulud ja III jaotis – tegevuskulud koos mis tahes muude eelarves kasutatud jaotistega), mitte tegevusalade kaupa. Asutuste personali- ja halduseelarved moodustavad kokku ligikaudu 14% kõigist mitmeaastase finantsraamistiku rubriigi 7 („Euroopa avalik haldus“) maksete assigneeringutest. Komisjoni puhul oli see näitaja 47%, Euroopa Parlamendi puhul 18%, Euroopa välisteenistuse puhul 9% ja nõukogu puhul 5%.

Joonis 5. Asutuste 2021. aasta kulud eelarvejaotiste kaupa

13 Joonisel 6 on näidatud asutuste töötajate arv 2021. aasta lõpus. Kokku töötas asutustes 14 431 töötajat (2020. aastal 12 881). Töötajate arvud hõlmavad ametnike, ajutiste teenistujate ja lepinguliste töötajate ning riikide lähetatud ekspertide täidetud ametikohtade tegelikku arvu 31. detsembri 2021. aasta seisuga. Võttes aluseks ELi üldeelarves heaks kiidetud ametikohtade loetelud, töötab asutustes umbes 17% kõigist ELi töötajatest. Võrdluseks: komisjonis töötab 50%, Euroopa Parlamendis 14%, nõukogus 6% ja Euroopa välisteenistuses 4% ELi töötajatest.

Joonis 6. Töötajate arv asutuste kaupa 2021. aasta lõpus

Eelarvemenetlus ja eelarve täitmisele heakskiidu andmise menetlus on kõigi asutuste puhul sarnane, välja arvatud EUIPO, CPVO ja SRB

14 Enamiku detsentraliseeritud asutuste ja muude organite ning kõigi komisjoni rakendusametite puhul vastutavad iga-aastase eelarvemenetluse ja eelarve täitmisele heakskiidu andmise menetluse eest Euroopa Parlament ja nõukogu. Eelarve täitmisele heakskiidu andmise menetluse ajakava on toodud joonisel 7.

Joonis 7. Enamiku asutuste puhul kasutatav eelarve täitmisele heakskiidu andmise menetlus

15 Kahe täielikult isemajandava detsentraliseeritud asutuse (CPVO ja EUIPO) suhtes kohaldavad aga eelarvemenetlust ja eelarve täitmisele heakskiidu andmise menetlust nende haldusnõukogu või eelarvekomitee, mitte Euroopa Parlament ja nõukogu⁶. SRB eelarvemenetluse ja eelarve täitmisele heakskiidu andmise menetluse eest vastutab ainuisikuliselt selle nõukogu.

ELi asutuste võrgustik hõlbustab asutustevahelist koostööd ja suhtlemist sidusrühmadega

16 Asutused lõid ELi asutuste võrgustiku (EUAN) asutustevahelise koostööplatvormina, et parandada asutuste nähtavust, leida tegevuse tõhususe suurendamise võimalusi ja tutvustada selge ELi lisaväärtusega tegevusi. Võrgustik mõistab, et asutused peavad suhtlema oma sidusrühmade ja üldsusega kooskõlastatumalt ühist huvi pakkuvates küsimustes, ning see on keskne kanal teabe kogumiseks ja levitamiseks kõigi asutuste vahel. 2015. aastal kiitis EUAN heaks oma esimese mitmeaastase strateegia koos prioriteetidega, mis viiakse ellu iga-aastaste töökavade raames, milles pannake paika võrgustiku tegevus ja eesmärgid. 2020. aastal kinnitas EUAN oma teise mitmeaastase strateegia (2021–2027)⁷, mis hõlmab uue komisjoni poliitilist ja strateegilist suunda kahe strateegilise samba ümber:

EUAN kui eeskuju haldusalase tipptaseme saavutamiseks;
EUAN kui väljakujunenud institutsiooniline partner.

17 EUANi juhib igal aastal rotatsiooni korras eri asutus, ning kaks korda aastas toimuvaid täiskogu istungeid koordineerib ühine tugikeskus. Kontrollikoda teeb EUANiga koostööd, jagades häid tavasid ning andes teavet auditiprotsesside ja tulemuste kohta.

18 EUANi töö ja mõlema mitmeaastase strateegia keskmes on teenuste, teadmiste ja oskusteabe jagamine. Mõned koostöönäited hõlmavad teenuste jagamist sellistes valdkondades nagu avariitaaste, raamatupidamine, ühishanked, COVID-19-ga seotud küsimused ja andmekaitse.

Meie audit

Meie volitused

19 Vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklile 287 auditeerisime

44 asutuse raamatupidamise aastaaruandeid, mis sisaldavad 31. detsembril 2021 lõppenud eelarveaasta finantsaruandeid (st bilanss, tulemiaruanne, rahavoogude aruanne, omakapitali muutuste aruanne ning kokkuvõte peamistest arvestuspõhimõtetest ja muud selgitavad lisad) ning eelarve täitmise aruandeid (mis sisaldavad kõiki eelarvetoiminguid koondavaid aruandeid ja selgitavaid lisasid);
raamatupidamise aastaaruannete aluseks olevate tehingute seaduslikkust ja korrektsust.

20 Oma auditi tulemustele tuginedes esitame Euroopa Parlamendile ja nõukogule või teistele eelarve täitmisele heakskiidu andmise eest vastutavatele institutsioonidele ühe kinnitava avalduse iga asutuse raamatupidamise aastaaruande usaldusväärsuse ning selle aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse kohta. Kinnitavatele avaldustele lisatakse vajaduse korral olulised audititähelepanekud.

Pettusekahtluse korral teavitame asjaomaseid ELi asutusi – OLAFit ja EPPOt

21 Teeme koostööd Euroopa Pettustevastane Ametiga (OLAF) (kui on kahtlus, et on toimunud pettus või muu ELi finantshuve kahjustav kuritegu) ning Euroopa Prokuratuuriga (EPPO) (kui on kahtlus, et on toime pandud ELi finantshuve kahjustav kuritegu). Teavitame OLAFit või EPPOt mis tahes kahtlusest, mis meil on oma audititöö käigus tekkinud, kuigi meie auditid ei ole kavandatud konkreetselt pettuste otsimiseks.

Kontrollikoja auditiprotseduuride digiteerimine jätkub

22 Nagu mainitud varasemate aastate aruannetes⁸, on kontrollikoda leidnud, et kontrollikoda on kasutanud ELi asutuste iga-aastast auditit kui võimalust katsetada automatiseeritud auditiprotseduuride potentsiaali. Asutuste audit koosneb umbes 200 auditiprotseduurist, mis hõlmavad selliseid valdkondi nagu maksed, palgad, hanked, eelarve, värbamine ja aastaaruanded. Eelarveaastaks 2021 laiendasime palkade ja andmete hankimisega seotud protseduuride kasutamist kõigile asutustele. Kulukohustuste ja maksete seaduslikkuse ja korrektsuse ning raamatupidamise aastaaruannete usaldusväärsuse kontrollimisel piirdusime endiselt ainult ELi rakendusametitega, kuna neil oli piisavalt sarnane IT-keskkond.

23 Kavatseme uurida võimalusi laiendada digitaalsete auditimeetodite kasutamist teistele valdkondadele ja kõigile asutustele. Seejuures seisame aga silmitsi tõsiste takistustega, sest nagu joonisel 8 näidatud, on eelkõige detsentraliseeritud asutustes endiselt lünki standardsete IT-rakenduste kasutamises. Kuigi asutustel on kohati samad IT-süsteemid, oleme tuvastanud erinevusi selles, kuidas nende rakenduste teatavaid funktsioone kasutatakse. Järjepidevuse puudumine on veel üks tegur, mis takistab digitaalsete auditiprotseduuride laiemat kasutamist. Eelarveaastaks 2022 käivitame katseprojekti, et digiteerida ELi asutuste riigihangete auditeerimise aspekte.

Joonis 8. Püsivad lüngad standardsete IT-rakenduste kasutamises (eelkõige detsentraliseeritud asutustes)

Meie arvamused

Asutuste eelarveaasta 2021 auditite tulemused on positiivsed

24 Kokkuvõttes andis meie audit asutuste 31. detsembril 2021 lõppenud eelarveaasta raamatupidamise aastaaruannete kohta positiivseid tulemusi (vt joonis 9). Samas esitasime tähelepanekuid õigusnormide eiramiste ja puuduste kohta, mis mõjutavad raamatupidamise aastaaruannete usaldusväärsust ja raamatupidamise aastaaruannete aluseks olevaid makseid, eelkõige seoses riigihangetega.

Joonis 9. Asutuste raamatupidamise aastaaruannete, tulude ja maksete kohta esitatud iga-aastased auditiarvamused (2019–2021)

Märkusteta arvamused kõigi asutuste raamatupidamise aastaaruannete usaldusväärsuse kohta

25 Kontrollikoda esitas kõigi 44 asutuse eelarveaasta 2021 raamatupidamise aastaaruannete kohta märkusteta auditiarvamused (vt joonis 9).

Asjaolu rõhutavad lõigud on olulised EMA, Frontexi, SRB ja EIGE raamatupidamise aastaaruannete mõistmiseks

Mida tähendavad asjaolu rõhutavad lõigud?

Asjaolu rõhutavates lõikudes juhitakse lugejate tähelepanu raamatupidamise aastaaruandes esitatud või avalikustatud olulistele küsimustele, mis on hädavajalikud raamatupidamise aastaaruande või selle aluseks olevate tulude või maksete mõistmiseks.

26 Eelarveaastal 2021 kasutasime asjaolu rõhutavat lõiku oma aruannetes järgneva nelja asutuse kohta: EMA, Frontex, SRB ja EIGE.

27 EMA raamatupidamise aastaaruanne sisaldab olulist teavet EMA endiste ruumide üürilepingu kohta Londonis. Üürileping kehtib kuni 2039. aastani ja seda ei ole võimalik ennetähtaegselt lõpetada, kuid pindu võib üürileandja nõusolekul allüürile anda. 2019. aasta juulis jõudis EMA üürileandjaga kokkuleppele ja andis oma endised ruumid alates 2019. aasta juulist allüürile põhiüürilepingu tingimustega kooskõlas olevatel tingimustel. Allüürileping kehtib kuni EMA üürilepingu lõppemiseni 2039. aasta juunis. Kuna EMA jääb algse üürilepingu pooleks, võib teda pidada vastutavaks kogu algse üürilepingu alusel tasumisele kuuluva summa eest (kui allüürnik oma kohustusi ei täida). 31. detsembri 2021. aasta seisuga on EMA poolt kuni üüriperioodi lõpuni makstav hinnanguline üürisumma, sellega seotud teenustasud ja üürikindlustus kokku 383 miljonit eurot.

28 Frontexit rahastatakse ELi eelarvest ja ELi mittekuuluvate Schengeni ala riikide osamaksetest. Frontexi raamatupidamise aastaaruanne sisaldab teavet selle kohta, et ELi mittekuuluvate Schengeni riikide osamaksed ei olnud õigesti arvutatud. Selle tulemusena maksid ELi mittekuuluvad Schengeni ala riigid 2,6 miljonit eurot vähem, kui nad oleksid pidanud. Nimetatud summa hüvitati ELi eelarvest. Kuna 2021. aasta eelarve oli aga ülejäägis, siis puudus sellel mõju 2021. aasta tulemiaruandes kajastatud tegevustuludele.

29 SRBd ohustab kohtuvaidluste risk, mis on seotud tema kogutavate osamaksetega ühtsesse kriisilahendusfondi, samuti kohtuvaidluste risk, mis tuleneb SRB kui kriisilahendusasutuse ülesannetest. SRB raamatupidamise aastaaruanne sisaldab teavet, milles kirjeldatakse mõningaid pankade, riiklike kriisilahendusasutuste ja kriisilahendusnõukogu vahelisi ennetavalt kogutavaid osamakseid puudutavaid haldus- ja kohtumenetlusi ning muid kohtumenetlusi, mis on algatatud SRB vastu Üldkohtus ja Euroopa Liidu Kohtus. Nende võimalik mõju SRB 31. detsembril 2021. aastal lõppenud eelarveaasta finantsaruannetele (eelkõige tingimuslikele kohustustele, eraldistele ja kohustustele) auditeeritakse igal aastal eraldi, nagu on sätestatud ühtse kriisilahenduskorra määruse artikli 92 lõikes 4.

30 EIGE avalikustas oma raamatupidamise aastaaruandes tingimusliku kohustuse, mis realiseerub, kui Leedu ülemkohus teeb EIGE suhtes negatiivse otsuse pooleliolevas renditöötajaid käsitlevas kohtuasjas. Otsuse võimalik finantsmõju on hinnanguliselt 22 000 eurot.

Venemaa poolt Ukraina vastu peetava agressioonisõja mõju

31 Juhime tähelepanu kolme asutuse (EASO, EUSPA ja SRB) avalikustatud teabele Venemaa poolt Ukraina vastu peetava agressioonisõja mõju kohta nende tegevusele. EASO taotles täiendavaid inim- ja finantsressursse, kuna Ukrainast saabuvate põgenike tõttu vajasid liikmesriigid rohkem abi. EUSPA tegevust mõjutas Vene Sojuz kanderakettide kasutamise katkemine Galileo satelliitide kosmosesse lennutamiseks. SRB hinnangul suurendas sõda finantsstabiilsust ohustavaid riske, eelkõige krediidiriske, mis on seotud pankade riskipositsioonidega Venemaal, Valgevenes ja Ukrainas asuvate vastaspoolte suhtes ning laenudega sellistele omamaistele äriühingutele, kes on sõja mõjust kõige rohkem mõjutatud.

Märkusteta arvamused kõigi asutuste raamatupidamise aastaaruannete aluseks olevate tulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta

32 Kontrollikoda esitas märkusteta auditiarvamused kõigi asutuste eelarveaasta 2021 raamatupidamise aastaaruannete aluseks olevate tulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta (vt joonis 9).

Asjaolu rõhutav lõik aitab mõista SRB tulusid

33 Kasutasime asjaolu rõhutavat lõiku ka SRBd käsitlevas aruandes, kuna kohtus on vaidlustatud osa SRB tuludest, mis saadi ühtsesse kriisilahendusfondi tehtud ennetavalt kogutavatest osamaksetest. See on oluline meie arvamuse jaoks SRB tulude kohta, sest olenevalt kohtuvaidluste tulemusest võib SRB-l olla vaja teatavate pankade osamaksete suurus ümber arvutada.

Muud asjaolu kajastavas lõigus käsitletakse ühte SRB tulude jaoks erilise tähtsusega küsimust

Mida tähendavad muud asjaolu käsitlevad lõigud?

Muud asjaolu käsitlevates lõikudes esitatakse muud olulised küsimused, mida ei ole küll raamatupidamise aastaaruandes esitatud või avalikustatud, kuid mis on siiski olulised raamatupidamise aastaaruande või selle aluseks olevate tulude või maksete mõistmiseks.

34 Eelarveaastal 2021 kasutasime muu asjaolu lõiku üksnes SRB puhul. Ühtse kriisilahendusmehhanismi määrus ei sätesta teabe usaldusväärsuse tagamiseks vajalikku põhjalikku ja järjekindlat kontrolliraamistikku, mis tagaks pankade poolt SRB-le ühtsesse kriisilahendusfondi tehtavate ennetavalt kogutavate osamaksete arvutamiseks esitatava teabe usaldusväärsuse. SRB teeb aga teabe järjepidevuse ja analüütilisi kontrolle ning mõningaid järelkontrolle pankade tasandil. SRB ei saa ka avaldada üksikasju iga panga osamaksete riskipõhise arvutamise kohta, kuna arvutused on üksteisega seotud ja sisaldavad pankade kohta konfidentsiaalset infot. See võib mõjutada nende arvutuste läbipaistvust. Märkisime, et 2021. ja 2022. aasta osamaksete arvutamiseks suurendas SRB konsultatsioonietapi korraldamise abil pankade suhtes läbipaistvust. Konsultatsiooni käigus andis SRB pankadele andmeid, mis võimaldasid pankadel simuleerida 2021. ja 2022. aasta ennetavalt kogutavate osamaksete arvutamist.

Märkusteta arvamused kõigi asutuste (v.a eu-LISA) raamatupidamise aastaaruannete aluseks olevate maksete seaduslikkuse ja korrektsuse kohta

35 Esitasime 44 asutustest 43 puhul märkusteta auditiarvamused eelarveaasta 2021 raamatupidamise aastaaruannete aluseks olevate maksete seaduslikkuse ja korrektsuse kohta (vt joonis 9).

36 eu-LISA kohta esitasime märkustega arvamuse. Meie auditeeritud 28 maksest kuus ei vastanud nõuetele (vt 1. selgitus). Kolm neist maksetest olid seotud erilepinguga, mis oli sõlmitud ühe raamlepingu raames, kuid ilma nõutavate teenuste üksikasju (kogused ja tarnekuupäevad) täpsustamata ning seega ka ilma selget juriidilist kohustust võtmata. Leidsime ka muid makseid (mis ei kuulunud meie esialgsesse valimisse), mis olid seotud sama lepinguga ja mida mõjutas sama rikkumine. Kolm ülejäänud meie esialgsesse valimisse kuulunud nõuetele mittevastavat makset olid seotud kolme erilepinguga, milles kalduti oluliselt kõrvale vastavatest raamlepingutest. Neist vigadest mõjutatud kulutuste kogusumma on 18,11 miljonit eurot. See moodustab 6,2% kõigist 2021. aasta maksete assigneeringutest.

1. selgitus

eu-LISA eelarve planeerimise ja hangetega seotud probleemid

Eelarveaasta 2019 kohta kirjutasime riskidest, mis on seotud tavaga eraldada eu-LISA-le vahendid enne, kui võetakse vastu õigusaktid, milles määratakse kindlaks arendatavatele IT-süsteemidele kehtivad nõuded. Leidsime, et need riskid realiseerusid: eu-LISA-l lasuv ajaline surve siduda vahendid kulukohustustega ja kulutada need enne nende aegumist tõi kaasa õigusnormidele mittevastavuse juhtumeid hankemenetlustes ja lepingute täitmisel. Need rikkumised hõlmasid teabe puudumist erilepingute alusel ostetud teenuste koguste ja tarnekuupäevade kohta ning selliseid muudatusi lepingute ulatuses, kestuses ja maksumuses, mis ületasid finantsmääruses lubatud paindlikkust. Seetõttu esitasime eu-LISA 2021. aasta maksete seaduslikkuse ja korrektsuse kohta märkustega arvamuse. Sarnaste rikkumiste tõttu lepingute täitmisel esitasime eelmisel aastal märkustega arvamuse eu-LISA 2020. aasta maksete seaduslikkuse ja korrektsuse kohta.

Soovitatavad meetmed (1)

eu-LISA peaks parandama oma hankemenetlusi ja lepingute haldamist. See puudutab eelkõige erilepingutega soetatud teenuste ja kaupade määratlemist. Lisaks peab amet jääma lepingute ulatuse, kestuse ja maksumuse muutmisel finantsmääruses võimaldatava paindlikkuse piiresse.

eu-LISA peaks samuti tegema komisjonile ettepanekuid oma mitmeaastase eelarve planeerimise muutmiseks, nii et amet saaks vahendeid süsteemide väljatöötamiseks alles pärast seda, kui on vastu võetud õigusaktid (sealhulgas delegeeritud määrused või rakendusmäärused), millega määratakse kindlaks asjakohased nõuded, ning projekti ulatus on võimalik piisava üksikasjalikkusega lahti kirjutada.

Asjaolu rõhutav lõik aitab mõista Frontexi makseid

37 Frontexi raamatupidamise aastaaruandes avalikustati 18,1 miljonit eurot 2021. aastal tehtud makseid, millega täideti ühte aastast 2020 aastasse 2021 üle kantud eelarvelist kulukohustust, ilma et Frontex oleks võtnud enne 2020. aasta lõppu juriidilist kohustust, nagu on nõutud ELi finantsmääruses. Tõstatasime nimetatud probleemi juba oma 2020. aasta aastaaruandes⁹. 2021. aastal moodustasid need maksed kokku 18 375 458 eurot. Frontex parandas selle mittevastavuse 2021. aasta jooksul võetud hilisemate juriidiliste kohustustega.

Muud asjaolu kajastavad lõigud HaDEA maksete jaoks olulistes küsimustes

38 Juhime tähelepanu asjaolule, et komisjoni rakendusotsusega (EL) 2021/173¹⁰ anti tervise ja toiduohutuse peadirektoraadi (DG SANTE) peadirektorile volitused tegutseda HaDEA ajutise direktorina seni, kuni HaDEA on saavutanud oma eelarve täitmiseks vajaliku tegevussuutlikkuse. DG SANTE peadirektor delegeeris selle volituse 2021. aasta 19. veebruaril ühele teisele DG SANTE ametnikule, nimetades ta HaDEA ajutiseks direktoriks. HaDEA finantsmääruse artikli 26 kohaselt võib eelarvega seotud volitusi delegeerida. Seda ei saa siiski tõlgendada nii, et säte võimaldab delegeerida ajutise direktori kõiki volitusi, kuna see oleks vastuolus komisjoni rakendusotsuse mõttega.

Meie tähelepanekud parandamist vajavate valdkondade kohta

39 Kokku esitasime me 77 tähelepanekut 33 asutuse kohta, et tuua välja valdkonnad, kus on vaja teha täiendavaid parandusi. Need arvud hõlmavad kahte tähelepanekut, mis olid aluseks nii eu-LISA kohta esitatud märkustega arvamusele kui ka HaDEAd puudutavas muud asjaolu käsitlevas lõigus tehtud tähelepanekule. Võrdluseks võib märkida, et eelarveaasta 2020 kohta esitasime 60 tähelepanekut. Enamik tähelepanekutest on seotud puudustega riigihankemenetlustes, juhtimis- ja kontrollisüsteemides ja eelarve haldamises. Õigusnormide vastaselt tehtud maksete peamiseks põhjustajaks on puudused riigihankemenetlustes.

40 Joonistel 10 ja 11 on näidatud meie aruandes 33 asutuse kohta esitatud eri liiki tähelepanekute arv.

Joonis 10. Tähelepanekute arv iga asutuse kohta

Joonis 11. Tähelepanekute arv sagedaste puuduste liikide kaupa

Riigihangete puuduste arv kasvab ja need on endiselt õigusnormide vastaselt tehtud maksete peamine allikas

41 Riigihanke-eeskirjade eesmärk on tagada pakkujatevaheline aus konkurents ning võimaldada kaupade ja teenuste ostmist parima hinnaga, järgides seejuures läbipaistvuse, proportsionaalsuse, võrdse kohtlemise ja mittediskrimineerimise põhimõtteid. Auditeerisime hankeid kõigis 44 asutuses. 22 asutuse (ACER, BERECi Büroo, CdT, CEPOL, CPVO, EASO, EBA, EEA, EIGE, EIOPA, EISMEA, ELA, EMA, EMSA, ENISA, ESMA, EUIPO, eu-LISA, EU-OSHA, Eurofound, Eurojust ja Frontex) puhul teatasime lepingutest, mida mõjutasid mitmesugused riigihangetega seotud puudused, sealhulgas eelarveaastal 2021 tehtud õigusnormide vastastest maksetest, mis tulenesid varasematel aastatel teatatud õigusnormide vastastest hankemenetlustest. 2. selgituses tuuakse näiteid tüüpilistest õigusnormide rikkumistest hankelepingute täitmisel.

2. selgitus

Näiteid lepingute õigusnormide vastasest täitmisest

CEPOLil oli kuni 2022. aasta märtsini kehtiv reisikorraldusteenuste raamleping. Leping ei hõlmanud teatavaid väljaspool ELi asuvaid riike. Neisse riikidesse reisimisega seotud reisiteenused olid kuni 2020. aasta lõpuni hõlmatud muude lepingutega. 2021. aasta suvel muutus tõenäoliseks, et vaatamata COVID-19-ga seotud ettearvamatule reisiolukorrale võib CEPOLil olla vaja korraldada kohapealseid üritusi kolmandates riikides. Pärast olukorra ja erinevate olemasolevate võimaluste hindamist otsustas CEPOL kasutada neis riikides toimuvate sündmuste jaoks olemasolevat raamlepingut, kuigi leping selliseid üritusi ei hõlmanud. See oli vastuolus finantsmääruse sätetega. CEPOL märkis selle otsuse ära oma erandite registris. 2021. aasta asjaomased maksed summas 76 590 eurot tehti õigusnormide vastaselt.

42 Märgime, et hankeid puudutavate tähelepanekute arv on viimasel kolmel eelarveaastal suurenenud (20-lt 2019. aastal ja 18-lt 2020. aastal 34-le 2021. aastal) ning need puudutavad üha suuremat arvu asutusi (2019. aastal 11, 2020. aastal 14 ja 2021. aastal 22). Nagu näidatud joonisel 12, oleme alates eelarveaastast 2019 esitanud igal aastal uusi hangetega seotud tähelepanekuid kahe asutuse kohta (CEPOL ja EMA).

Joonis 12. Meie tähelepanekud riigihangetega seotud puuduste ja õigusnormide rikkumiste kohta on viimasel kolmel aastal sagenenud

Soovitatavad meetmed (2)

Meie asutuste kohta tehtud auditite käigus avastatud vigade kõige sagedasem liik on endiselt riigihangetega seotud vead. Asjaomased asutused peaksid veelgi parandama oma riigihankemenetlusi, et tagada kohaldatavate õigusnormide täielik järgimine ning parim hinna ja kvaliteedi suhe.

Eelkõige peaksid asutused kasutama raamlepingutega hõlmatud kaupade või teenuste hankimiseks üksnes erilepinguid. Samuti peaksid asutused tagama, et nad täidaksid finantsmääruses olemasolevate lepingute muutmiseks sätestatud tingimusi.

Puudused juhtimis- ja kontrollisüsteemides

43 16 asutuse puhul (ACER, Cedefop, CEPOL, EASA, EBA, EIOPA, EISMEA, EIT, ELA, ENISA, EPPO, ESMA, Europol, EUSPA, Frontex ja HaDEA) juhtisime tähelepanu puudustele juhtimis- ja kontrollisüsteemides ka muudes kui hankeid või töölevõtmist puudutavates küsimustes. Nende 16 asutuse puhul hõlmavad meie tähelepanekud võimalikke huvide konflikti juhtumeid, eel- ja järelkontrollide puudumist, eelarveliste/juriidiliste kohustuste ebapiisavat haldamist ning erandite registris andmete esitamata jätmist.

44 Joonisel 11 on näidatud kõige levinumad tuvastatud sisekontrollipuuduste liigid ning 3. selgituses tuuakse näiteid huvide konflikti riskiga seotud puuduste kohta.

3. selgitus

Juhtimisprobleemid ja huvide konfliktid võivad pärssida ELi asutuste tõhusust

Kolme Euroopa järelevalveasutuse – EBA, EIOPA ja ESMA – ülesanne on tagada finantsteenuste järelevalve valdkonnas võrdsed tingimused. Nende asutamismäärused sisaldavad mitmesuguseid sätteid, millega tagatakse, et nende järelevalvenõukogu liikmed täidavad „neile pandud ülesandeid sõltumatult ja objektiivselt üksnes liidu kui terviku huvides“ ning et „nad ei küsi ega võta vastu juhiseid [---] liikmesriikide valitsustelt ega muudelt avalik- või eraõiguslikelt isikutelt“¹¹.

Euroopa järelevalveasutuste kodukordade kohaselt ei tohi need nõukogu liikmed, kellel on huvide konflikt, osaleda kõnealuses küsimuses nõukogu aruteludel ega hääletamisel. Liikmed võivad aga koosolekul viibida, kui keegi selle vastu ei ole (EBA ja EIOPA), või juhul, kui liikmete enamus ei hääleta selle vastu (ESMA). See ohustab järelevalvenõukogu sõltumatust (vähemalt esmapilgul).

Varasematel aastatel oleme mitmes eriaruandes käsitlenud Euroopa järelevalveasutusi mõjutavaid juhtimisküsimusi ja kirjeldatud probleemide kahjulikku mõju nende eesmärkide täitmisele.

Leidsime oma pankade stressiteste käsitlevas eriaruandes¹², et liikmesriikide ametiasutused on märkimisväärsel määral kaastatud EBA juhtimisstruktuuri, kuna EBA järelevalvenõukogu koosneb riikide järelevalveasutuste esindajatest, kelle määramist ei pea heaks kiitma ELi organid. See võib tekitada pingeid, kuna järelevalvenõukogu liikmed võivad kaitsta puhtalt oma riikide huve, võtmata piisavalt arvesse Euroopa laiemaid huve.

Täheldasime oma kindlustusjärelevalvet käsitlevas eriaruandes¹³, et EIOPA töö tõhusus ja tulemuslikkus sõltus tihti riikide pädevate asutuste panuse kvaliteedist ja nende koostöövalmidusest. EIOPA praegune juhtimisstruktuur annab riikide pädevatele asutustele volituse mõjutada seda, millises ulatuses nende tööd läbi vaadatakse, ja ka selliste läbivaatuste järeldusi. Järelevalvenõukogu kiidab heaks kõik olulised dokumendid, muu hulgas ka EIOPA järelevalvestrateegia. See võib kahjustada EIOPA sõltumatust ning takistada tal oma eesmärkide täitmist.

Leidsime oma rahapesuvastast võitlust käsitlevas eriaruandes¹⁴, et EBA töötajad uurisid põhjalikult ELi õiguse võimalikke rikkumisi. Samas leidsime kirjalikke tõendeid EBA järelevalvenõukogu ühe võimaliku soovituse teemalise arutelu käigus selle liikmete mõjutamiseks tehtud lobitöö kohta. Lõpuks lükkas EBA järelevalvenõukogu soovituse projekti tagasi.

Oma eriaruandes investeerimisfondide kohta¹⁵ leidsime, et ESMA-l on raskusi oma töövahendite tõhusa kasutamisega. Siia kuuluvad probleemid, mis tulenevad ESMA enda juhtimisstruktuurist, tema sõltuvusest liikmesriikide ametiasutuste heast tahtest ja järelevalvenõukogu koostöötahtest. Leidsime, et mõlemad eelistasid n-ö pehme ühtlustamise vahendeid, mille tõhusust ei ole veel tõendatud ning mis tihtipeale ei taganud järjepidevat ja ühtlustatud järelevalvet. See piiras ESMA tulemuslikkust.

Soovitasime komisjonil kõigil juhtudel kaaluda ettepaneku tegemist Euroopa järelevalveasutuste juhtimisstruktuuri muutmiseks, mis võimaldaks neil oma volitusi tõhusamalt kasutada. 2019. aastal aga ei nõustunud seadusandja komisjoni välja pakutud¹⁶ muudetud juhtimisstruktuuriga.

Puudused värbamisel on sageli seotud hindamisprotsessiga

45 Üheksa asutuse (BERECi Büroo, Cedefop, EBA, EIGE, EMA, EPPO, EUSPA, Frontex ja Ühtne Kriisilahendusnõukogu) puhul teatasime puudustest, mis on seotud värbamismenetluste eri aspektidega, sealhulgas hindamisprotsesside ja vabade ametikohtade teadetega. Joonisel 11 on näidatud kõige levinumad värbamismenetlustega seotud puuduste liigid.

Puudustega eelarve haldamises kaasnevad tavaliselt suured eelarveülekanded või ettenähtust hiljem tehtud maksed

46 Kümne asutuse (ACER, Cedefop, EACEA, EPPO, ERCEA, EUIPO, eu-LISA, FRA, Frontex, HaDEA) puhul teatasime puudustest, mis on seotud eelarve haldamise eri aspektidega, näiteks assigneeringute ülekandmise ülemääraselt suure mahu ja ettenähtust hiljem tehtud maksete suure osakaaluga. Joonisel 11 on esitatud kõige levinumad eelarve haldamisega seotud puudused.

47 Joonisel 13 on näidatud järgnevasse aastasse üle kantud assigneeringute määr eelarvejaotiste ja asutuste kaupa. Kuigi ELi finantsmääruses ei ole sellisteks ülekandmisteks ülemmäärasid seatud ja paljusid neist saab selgitada tegevuste mitmeaastase olemusega, võivad liiga suured ülekandmised osutada viivitustele töökavade või planeeritud hangete elluviimisel. Samuti võivad need viidata struktuursele probleemile, pealiskaudsele eelarve planeerimisele või eelarve aastasuse põhimõtte võimalikule rikkumisele. Kirjutasime sellistest puudustest nelja asutuse puhul (ACER, EACEA, eu-LISA ja FRA).

Joonis 13. Ülekantud assigneeringute määr eelarvejaotiste kaupa

Soovitatavad meetmed (3)

Ülekandmiste liiga kõrge määra vähendamiseks peaksid asutused veelgi parandama oma eelarve kavandamist ja selle täitmise tsükleid.

Puudused ja hea tava võimalike nn pöördukse efekti juhtumite käsitlemisel asutustes

48 Täiendasime oma eelarveaasta 2021 kohta tehtud audititööd, mis käsitles asutuste raamatupidamise aastaaruannete usaldusväärsust ning nende tulude ja maksete seaduslikkust ja korrektsust, analüüsides, kuidas asutused käsitlesid võimalikke nn pöördukse efekti olukordi. 4. selgituses kirjeldatakse, millal on tegu pöördukse efektiga ning kuidas on sellised olukorrad seotud huvide konflikti ja n-ö poliitika kaaperdamise riskiga.

4. selgitus

Millal on tegu pöördukse efektiga ja miks on see oluline?

Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon (OECD) määratleb pöördukse efekti mõiste järgmiselt. „Huvide konfliktid võivad tekkida ja kujutada endast ohtu, et avaliku ja erasektori ametikohtade vahel liikumisel toimub n-ö poliitika kaaperdamine. Kui ülesanded hõlmavad valdkondi, mis on suletud või mida endine riigiametnik otseselt kontrollis, võidakse seda pöördukse efekti nähtust tajuda teabe, suhete või mis tahes muus vormis antava eelisena, mis tuleneb varem avalikus sektoris täidetud ülesannetest. Mõnel juhul võib ametiisikutel tekkida kiusatus teha otsuseid (või tundub teistele pooltele, et nad on selliseid otsuseid teinud), mis ei ole mitte avalikes huvides, vaid nende endise või tulevase tööandja huvides.“¹⁷

ELi kontekstis selgitab Euroopa Ombudsman¹⁸, et „kui riigiametnik läheb tööle erasektorisse, nimetatakse seda sageli n-ö läbi pöördukse minemiseks. See võib ohustada ELi institutsioonide usaldusväärsust, sest väärtuslikud organisatsioonisisesed teadmised võivad liikuda erasektorisse või kuna endised ametnikud võivad teha lobitööd oma endiste kolleegidega või võib praeguseid ametnikke mõjutada nende võimalik tulevane töökoht.“

Kui lisaks mõnes ELi institutsioonis või organis (näiteks asutuses) töötamisele tehakse samal ajal ka mõnda muud ELi-välist tasustatud tööd, võib see kujutada endast samasugust ohtu nagu pärast ELi avalikust teenistusest lahkumist uuele tööle asumine.

49 Asutustel on eriti suur pöördukse efekti risk, kuna nad sõltuvad ajutistest töötajatest (millega kaasneb suur tööjõu voolavus), ja nende juhtimismudel hõlmab juhatusi/nõukogusid, mille liikmed nimetatakse tavaliselt ametisse suhteliselt lühikeseks ajaks. Mõne asutuse puhul suurendavad seda riski veelgi märkimisväärsed regulatiivsed volitused (nt EBA, EIOPA ja ESMA) või sidemed erasektoriga (nt EASA, ECHA ja EFSA). Otsustasime kõnealust teemat uurida, kuna see ei ole oluline mitte ainult ELi asutuste nõuetekohase toimimise seisukohast, vaid ka nende maine ja üldisemalt ELi kui terviku maine seisukohast.

50 Uurisime 2019.–2021. aasta juhtumeid, kus asutuse praegused või endised juhtivtöötajad (tegevdirektorid, direktorid ja palgaastmete AD 14–16 ametnikud) asusid pärast ametist lahkumist tööle väljaspool ELi avalikku teenistust või tegid asutuse heaks töötamise ajal ka muud ELi-välist tasustatud tööd. Uurisime ka sarnaseid juhtumeid, mis puudutasid asutuste juhatuste/nõukogude liikmeid ja endisi liikmeid – juhtumeid, mida mõned asutused olid hinnanud üksnes oma sise-eeskirjade alusel. Uurisime 40 asutust. Välja jäeti vaid Chafea (mis suleti 2021. aastal) ning kolm 2021. aastal tegevust alustanud või iseseisvaks muutunud asutust (ELA, EPPO ja HaDEA). 5. selgituses selgitatakse asjakohaseid õigusnorme.

5. selgitus

Pöördukse efektiga seotud riskide juhtimiseks kohaldatav ELi õigusraamistik

Võimalike pöördukse efekti olukordade käsitlemise ja sellega seotud huvide konflikti ohu suhtes kohaldatavad reeglid on eelkõige sätestatud ELi personalieeskirjades¹⁹. Neid kohaldatakse ELi institutsioonide ja organite, sealhulgas ELi asutuste endiste ja praeguste töötajate suhtes. Reeglid hõlmavad järgmist.

Töötajad, kes kahe aasta jooksul pärast teenistusest lahkumist kavatsevad mujale tööle asuda, peavad sellest oma asutusele teatama.
Enne endistele töötajatele asutusevälise tegevuse või uue töö tegemiseks loa andmist või selle andmisest keeldumist peab asutus nõu pidama oma ühiskomiteega.
Kui asutus leiab, et on olemas huvide konflikti risk, võib ta keelata töötajal töökoha vastuvõtmise või anda nõusoleku ainult teatavatel tingimustel.
Endiste kõrgemate ametnike puhul peab asutus keelama neil 12 kuu jooksul pärast teenistusest lahkumist tegeleda oma endise institutsiooni töötajatele suunatud lobi- või nõustamistegevusega.
Asutus peab kord aastas avaldama lobi- või nõustamistegevuse juhtude loetelu.

Neid nõudeid ei kohaldata siiski asutuste juhatuste/nõukogude liikmete suhtes, sest neid ei peeta asutuste töötajateks. Sellest hoolimata on üheksal asutusel selle teema käsitlemiseks oma sise-eeskirjad.

Kehtivas õigusraamistikus puuduvad selged nõuetele vastavust ja järelevalvet puudutavad nõuded

51 Nagu on märgitud 5. selgituses, ei kohaldata personalieeskirju (sealhulgas pöördukse efekti olukordade ja huvide konfliktidega seotud reegleid) määratluse kohaselt asutuste juhatuste/nõukogude liikmete suhtes, keda ei peeta asutuste töötajateks. Samuti ei puuduta need asutuste teaduskomiteede, eksperdirühmade ega muude sarnaste organite liikmeid. See tekitab õigusliku vaakumi, sest puudub ühine õiguslik alus, mis määraks kindlaks ELi asutustes töötavate isikute kategooriate miinimumnõuded seoses huvide konflikti ja pöördukse efekti riskiga. Kohaldatavate reeglite kehtestamine on jäetud iga asutuse ülesandeks.

52 Pöördukse efekti riskiga tegelemise ELi õigusraamistikus on sätestatud ELi institutsioonidele ja organitele (sealhulgas ELi asutustele) väga piiratud kohustused jälgida praeguste ja endiste töötajate vastavust pöördukse efekti puudutavatele nõuetele. Õigusraamistikus ei määratleta, kuidas selline seire võiks toimuda, ega vahendeid, mida saaks sel eesmärgil kasutada. Seetõttu ei tegele enamik asutusi sellise järelevalvega ning tõenäoliselt avastamata jäävad nii deklareerimata pöördukse efekti juhtumid kui ka lahkuvatele töötajatele seoses nende uute töökohtadega kehtestatud piirangute rikkumised.

53 Pöördukse efekti olukordade ja nendega seotud huvide konflikti riski jälgimise ja käsitlemise reeglid ei ole piisavalt selged seoses asjaomaste ELi institutsioonide ja organite kohustusega avaldada igal aastal lobitöö ja nõustamistegevuse riski arvesse võttes hinnatud juhtumite loetelu. Euroopa Ombudsman käsitles seda küsimust juba 2017. aastal (vt 6. selgitus). Personalieeskirjade asjakohased sätted ei ole sellest ajast peale muutunud.

6. selgitus

Euroopa Ombudsman kutsus üles suurendama läbipaistvust juhtumite hindamisel seoses lobitöö ja nõustamistegevuse riskiga

Euroopa Ombudsman märkis ühes oma 2017. aasta aruandes²⁰, et „teave tuleks avaldada kõigi hinnatud juhtumite kohta, olenemata sellest, kas institutsioon oli seisukohal, et teatatud ametialane tegevus võib hõlmata lobitööd ja nõustamistegevust. See on vajalik, et tagada artikli 16 lõigete 3 ja 4 tõhus ja sisuline rakendamine.“ Euroopa Ombudsmani sõnul peab avaldatav teave hõlmama järgnevat:

asjaomase kõrgema ametniku nimi;
kõrgema ametniku ametist lahkumise kuupäev;
kõrgema ametniku ametikoha liik ja viimase kolme aasta jooksul ELi avalikus teenistuses täidetud ülesannete kirjeldus;
tulevase tööandja nimi ja uuel ametikohal täidetavate ülesannete tüübi kirjeldus või ettevõtjana kavandatava tegevuse kirjeldus;
kui tulevane tööandja või enda omandis olev ettevõte on registreeritud ELi läbipaistvusregistris, siis link asjakohasele registrikandele;
institutsiooni üksikasjalik hinnang juhtumile, sealhulgas järeldus selle kohta, kas anda sellele luba – kas leevendusmeetmetega või ilma nendeta – ning märge selle kohta, kas kavandatav tegevus võib hõlmata lobitööd ja nõustamistegevust ning seega õigustada lobitöö ja nõustamistegevusega tegelemise keelu kehtestamist.

Soovitatavad meetmed (4)

ELi asutuste võrgustik peaks pöörduma komisjoni ja seadusandjate poole, et teha ettepanekuid õigusraamistiku muutmiseks, millega määrataks kindlaks ELi asutuste juhatuste/nõukogude liikmete suhtes kohaldatavad miinimumnõuded seoses huvide konflikti ja pöördukse efektiga. Vajaduse korral tuleks sarnaseid reegleid kohaldada ka personalieeskirjade kohaldamisalast välja jäävate teaduskomiteede, eksperdirühmade ja samalaadsete organite liikmete suhtes.

Asutused täidavad enamasti oma õiguslikke kohustusi

54 Kui praegune või endine töötaja teavitab asutust oma kavatsusest asuda tööle uuel töökohal, on asutusel otsuse tegemiseks aega 30 tööpäeva. Väljaspool teenistuskohustusi tegutsemise lubamise kohta aga selline tähtaeg puudub. Enne otsuse tegemist peab asutus pidama nõu ühiskomiteega.

55 Viimase kolme aasta jooksul (2019–2021) oli meie uuritud 40 asutusest ainult 20 hinnanud kõiki võimalikke pöördukse efekti juhtumeid, mis olid seotud nende kõrgemate töötajatega. Ainult neli neist oli hinnanud kõiki juhtumeid, mis olid seotud nende juhatuste/nõukogude liikmete uue töökoha või väljaspool oma teenistuskohustusi tegutsemisega. Nagu näidatud joonisel 14, hinnati kokku 71 juhtumit, millest 43 olid seotud kõrgemate ametnike ja 28 juhatuste/nõukogude liikmetega. Need arvud põhinevad teabel, mille saime asutustelt, kes omakorda tuginesid üldiselt asjaomaste töötajate ja juhatuste/nõukogude liikmete kinnitustele. Me ei ole läbi viinud uurimist deklareerimata juhtumite tuvastamiseks.

Joonis 14. Enamik asutusi hindas väga väikest arvu juhtumeid või ei hinnanud neid üldse

56 Uurisime 17 juhtumist koosnevat valimit ja jõudsime järeldusele, et asutused vastasid üldiselt kohaldatavatele õiguslikele nõuetele. Kuus asutuses tuvastatud rikkumised (vt joonis 15) puudutasid kohustust avaldada hinnatud juhtumite loetelu, pidada nõu ühiskomiteega või teha 30 tööpäeva jooksul ametlik otsus.

Joonis 15.Tuvastasime menetlusreeglite rikkumisi kuues asutuses

Soovitatavad meetmed (5)

Asutused peaksid tugevdama oma sisemenetlusi ja kontrolli seoses võimalike pöördukse efekti olukordadega, et tagada kohaldatavate reeglite täielik järgimine. Eelkõige peaksid nad:

tegema ettenähtud tähtaja jooksul ametlikud otsused;
pidama kõigil juhtudel enne otsuse tegemist nõu ühiskomiteega;
avaldama kõigi hinnatud lobi- või nõustamistegevuse riski juhtude loetelu.

Vaid mõned asutused lähevad võimalike pöördukse efekti juhtumitega tegelemisel kaugemale õiguslikest miinimumnõuetest

57 Üheksa asutust (EBA, EIOPA, the EIT, EMA, ESMA, EUIPO, Europol, FRA ja SRB) olid kehtestanud oma sise-eeskirjad, et täita lüngad, mis tulenevad ELi õigusaktides asutuste juhatuste/nõukogude liikmete tegevust reguleerivate sätete puudulikkusest. Vt 7. selgitus.

7. selgitus

Näiteid EMAs ja EITs pöördukse efektiga võitlemiseks kehtestatud eeskirjadest

EMA sise-eeskirjades nõutakse, et haldusnõukogu liikmed (ja nende asendusliikmed) teataksid EMA-le viivitamata oma kavatsusest tegutseda koos ravimifirmadega. Alates sellise teate saamisest peab EMA piirama asjaomase isiku edasist osalemist haldusnõukogu tegevuses. Sarnaseid reegleid kohaldatakse ka EMA teaduskomiteede ja eksperdirühmade liikmete suhtes.

EIT-l on käitumisjuhend, milles käsitletakse juhatuse liikmete huvide konflikte. See takistab juhatuse liikmetel kahe aasta jooksul pärast ametist lahkumist asuda tasustatud või tasustamata ametikohtadele EIT teadmis- ja innovaatikakogukondades osalevates ettevõtetes, uurimiskeskustes või ülikoolides või saada EIT toetusi.

58 Ülejäänud 31 asutust võtavad arvesse ainult võimalikke pöördukse efekti juhtumeid, mis on seotud nende praeguste ja endiste töötajatega. Seetõttu hinnatakse ainult väikest osa asutuste juhatuste/nõukogude liikmete võimalikest pöördukse efekti juhtumitest (vt joonis 16). Selle tulemuseks võivad olla tajutavad või tegelikud huvide konfliktid, mille tulemuseks võib olla see, et

otsuseid ei tehta avalikes huvides, vaid asjaomase juhatuse/nõukogu liikme tulevase tööandja huvides;
teatavad eraõiguslikud üksused saavad ebaõiglaseid eeliseid seoses siseteabe või suhete/lobitegevusega.

Joonis 16. Hinnatakse vaid väikest arvu asutuste juhatuste/nõukogude liikmetega seotud võimalikke pöördukse efekti juhtumeid

Soovitatavad meetmed (6)

Asutused peaksid kehtestama oma juhatuste/nõukogude liikmetele sise-eeskirjad huvide konfliktide kohta üldiselt ja eelkõige pöördukse efekti juhtumite kohta.

59 Üldiselt leidsime, et asutused tuginevad peaaegu eranditult asjaomaste töötajate endi kinnitustele, et teha kindlaks võimalikud pöördukse efekti olukorrad ja nendega seotud huvide konflikti risk. Enamik asutusi ei võta meetmeid, et teha kindlaks, kas praegused töötajad võivad tegeleda deklareerimata tegevusega väljaspool oma teenistuskohustusi või kas nende endised töötajad on asutust teavitamata asunud uuele tööle. Samuti ei jälgi nad, kas endised töötajad järgivad neile kehtestatud piiranguid seoses nende uue ametikohaga. Leidsime aga neli näidet heast tavast, kus asutused on võtnud kasutusele menetlused sellise tegevuse seireks. Vt 8. selgitus.

8. selgitus

Ainult neljas asutuses (BERECi Büroo, SRB, EBA ja ESMA) on kehtestatud kord pöördukse efekti puudutavate reeglite täitmise jälgimiseks

BERECi Büroo on kehtestanud menetlused, et kontrollida pisteliselt, kas endised töötajad täidavad personalieeskirjade artiklist 16 tulenevaid kohustusi. Need kontrollid keskenduvad kõrgematele ametnikele ja töötajatele, kellel oli keelatud osaleda teataval kutsealal või kellel lubati uus ametikoht vastu võtta teatud piirangutega.

SRB-l on menetlused, et teha (nt avalikult kättesaadavaid andmebaase kasutades) vastavuskontrolle endiste töötajate suhtes, kes lahkusid SRBst viimase kahe aasta jooksul.

Soovitatavad meetmed (7)

Asutused peaksid aktiivselt jälgima oma kõrgemate ametnike (sealhulgas nende, kes on ametist lahkunud viimase kahe aasta jooksul) kutsealast tegevust, et oleks võimalik avastada deklareerimata pöördukse efekti olukordi ja tagada varem kehtestatud piirangute järgimine.

Muud kontrollikoja avaldatud väljaanded, milles käsitletakse asutusi

60 Lisaks spetsiaalselt asutusi käsitlevatele auditiaruannetele avaldasime 2021. aastal ja 2022. aasta esimeses pooles ELi poliitika rakendamise kohta mitu eriaruannet, milles käsitleti samuti mitut asutust (täielik nimekiri on esitatud joonisel 17).

Joonis 17. Kontrollikoja 2021. aastal ja 2022. aasta esimeses pooles avaldatud muud asutusi käsitlevad eriaruanded

Asutused võtavad varasemate aastate auditi tähelepanekute põhjal meetmeid

61 Esitame teavet asutuste poolt eelmiste aastate tähelepanekute põhjal võetud parandusmeetmete seisu kohta. Joonisel 18 on näidatud, et 139 tähelepaneku suhtes, mida ei olnud 2020. aasta lõpuks käsitletud, oli 2021. aastal parandusmeetmeid võetud 67 juhul ja need olid veel pooleli 39 juhul. 22 asutuse (ACER, BERECi Büroo, CEPOL, CPVO, EASA, EASO, EFSA, EISMEA, EIT, EMA, EMCDDA, ERA, ESMA, ETF, EUIPO, eu-LISA, Eurofound, Eurojust, Europol, FRA, Frontex ja SRB) kohta esitasime kokku 48 eelmisi aastaid puudutavat tähelepanekut, mille põhjal võetud meetmeid ei ole veel täielikult ellu viidud, ning millest 9 käsitlemist ei ole veel alustatud.

Joonis 18. Asutuste jõupingutused varasemate aastate tähelepanekute põhjal meetmete võtmiseks

62 9. selgituses kujutatakse käesolevas dokumendis järelmeetmete võtmise seisu kirjeldamiseks kasutatud eri etappe ja tuuakse näiteid tüüpilistest olukordadest, mis neile vastavad.

9. selgitus

Selgitused käesolevas dokumendis kasutatud järelmeetmete võtmise seisu kohta

Lõpetatud: asutus tegi tähelepaneku käsitlemiseks parandusi, mida toetavad tõendid ja mida kontrollikoda kontrollis.

Pooleli: on mõningaid tõendeid parandusmeetmete võtmise kohta, kuid protsess ei ole veel täielikult rakendatud või lõpule viidud.

Alustamata: asutus ei ole tähelepanekule reageerinud ega eriarvamust väljendanud.

– : tähelepanek ei ole enam asjakohane või kõnealuse tähelepaneku põhjustanud leping on lõppenud. Kehtib ka juhul, kui asjaolude muutumise tõttu on probleemi lahendamise kulud suuremad kui sellest saadav kasu.

Tekstis esinenud ELi asutuste ja muude organite lühendi

Lühend	Täisnimi	Lühend	Täisnimi
ACER	Euroopa Liidu Energeetikasektorit Reguleerivate Asutuste Koostöö Amet	BERECi Büroo	Elektroonilise Side Euroopa Reguleerivate Asutuste Ühendatud Ameti Büroo
CdT	Euroopa Liidu Asutuste Tõlkekeskus	Cedefop	Euroopa Kutseõppe Arenduskeskus
CEPOL	Euroopa Liidu Õiguskaitsekoolituse Amet	Chafea	Tarbija-, Tervise-, Põllumajandus- ja Toiduküsimuste Rakendusamet
CINEA	Euroopa Kliima, Taristu ja Keskkonna Rakendusamet	CPVO	Ühenduse Sordiamet
EACEA	Euroopa Hariduse ja Kultuuri Rakendusamet	EASA	Euroopa Liidu Lennundusohutusamet
EASO	Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiamet	EBA	Euroopa Pangandusjärelevalve
ECDC	Haiguste Ennetamise ja Tõrje Euroopa Keskus	ECHA	Euroopa Kemikaaliamet
EEA	Euroopa Keskkonnaamet	EFCA	Euroopa Kalanduskontrolli Amet
EFSA	Euroopa Toiduohutusamet	EIGE	Euroopa Soolise Võrdõiguslikkuse Instituut
EIOPA	Euroopa Kindlustus- ja Tööandjapensionide Järelevalve	EISMEA	Euroopa Innovatsiooninõukogu ja VKEde Rakendusamet
EIT	Euroopa Innovatsiooni- ja Tehnoloogiainstituut	ELA	Euroopa Tööjõuamet
EMA	Euroopa Ravimiamet	EMCDDA	Euroopa Narkootikumide ja Narkomaania Seirekeskus
EMSA	Euroopa Meresõiduohutuse Amet	ENISA	Euroopa Liidu Küberturvalisuse Amet
EPPO	Euroopa Prokuratuur	ERA	Euroopa Liidu Raudteeamet
ERCEA	Euroopa Teadusnõukogu Rakendusamet	ESA	Euratomi Tarneagentuur
ESMA	Euroopa Väärtpaberiturujärelevalve	ETF	Euroopa Koolitusfond
EUIPO	Euroopa Liidu Intellektuaalomandi Amet	eu-LISA	Vabadusel, Turvalisusel ja Õigusel Rajaneva Ala Suuremahuliste IT-süsteemide Operatiivjuhtimise Euroopa Liidu Amet
EU-OSHA	Euroopa Tööohutuse ja Töötervishoiu Agentuur	Eurofound	Euroopa Elu- ja Töötingimuste Parandamise Fond
Eurojust	Euroopa Liidu Kriminaalõigusalase Koostöö Amet	Europol	Euroopa Liidu Õiguskaitsekoostöö Amet
EUSPA	Euroopa Liidu Kosmoseprogrammi Amet	FRA	Euroopa Liidu Põhiõiguste Amet
Frontex	Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Amet	HaDEA	Euroopa Tervishoiu ja Digitaalvaldkonna Rakendusamet
REA	Euroopa Teadusuuringute Rakendusamet	SRB	Ühtne Kriisilahendusnõukogu

Auditirühm

Kolmas rida (vasakult paremale): Janis Gaisonoks, Marco Corradi, Peter Eklund, Joao Pedro Bento, Ivo Koppelmaa, Emmanuel Djoffon (audiitorid).

Teine rida (vasakult paremale): Sergio Gascon Samper (audiitor), Alexandra Mazilu (graafikadisainer), Nikolaos Alampanos, Armin Hosp, Leonidas Tsonakas, Paulo Oliveira, (audiitorid), Ioanna Michali (assistent).

Esimene rida (vasakult paremale): Rimantas Šadžius (kontrollikoja liige), Julio Cesar Santin Santos, Mirko Gottmann (audiitorid), Michal Machowski (valdkonnajuht), Christine Becker (audiitor), Mindaugas Pakstys (kabinetiülem).

Auditrühma fotolt puuduvad liikmed: Valeria Rota, John Sweeney (valdkonnajuhid), Di Hai (kabineti nõunik), Iveta Adovica, Christian Detry, Santiago Fuentes, Joaquin Hernandez Fernandez, Marc Hertgen, Tomas Mackevicius, Hans Christian Monz, Roberto Sanz Moratal, Andreja Pavlakovic Milosavljevic, Svetoslava Tashkova, Krzysztof Zalega, (audiitorid), Chantal Kapawa (assistent).

Mälestame kontrollikoja liiget Alex Brenninkmeijerit (1951–2022), kes juhtis seda auditit 2022. aasta aprillini.

Järelmärkused

¹ Artiklid 285–287 (ELT C 326, 26.10.2012, lk 169–171).

² Lisateavet kontrollikoja töö kohta leiab meie tegevusaruannetest, aastaaruannetest ELi eelarve täitmise kohta, eriaruannetest, ülevaatearuannetest ning arvamustest finantsjuhtimisalase mõjuga uute või ajakohastatud ELi õigusaktide ja muude otsuste kohta (www.eca.europa.eu).

³ ACER, BERECi Büroo, Cedefop, CdT, CEPOL, CPVO, EASA, EASO, EBA, ECDC, ECHA, EEA, EFCA, EFSA, EIGE, EIOPA, ELA, EMA, EMCDDA, EMSA, ENISA, ERA, ESMA, ETF, EUIPO, eu-LISA, EU-OSHA, EUSPA, Eurofound, Eurojust, Europol, FRA, Frontex.

⁴ CINEA, EACEA, EISMEA, ERCEA, HaDEA, REA ja Chafea (viimane lõpetas tegevuse 1. aprillil 2021).

⁵ Vt meie aruanne eelarveaasta 2020 kohta.

⁶ Ülevaade 01/2014: „Lüngad, kattuvused ja väljakutsed: ELi aruandekohustuse ja avaliku sektori auditeerimiskorra ülevaade“, punkt 84.

⁷ ELi asutuste võrgustiku strateegia aastateks 2021–2027, Brüssel, 9. november 2020.

⁸ Aastaaruanne ELi asutuste eelarveaasta 2019 kohta, punktid 2.34–2.41.

⁹ Aastaaruanne ELi asutuste eelarveaasta 2020 kohta, punkt 3.30.15.

¹⁰ Komisjoni rakendusotsus (EL) 2021/173, millega asutatakse Euroopa Kliima, Taristu ja Keskkonna Rakendusamet, Euroopa Tervisehoiu ja Digitaalvaldkonna Rakendusamet, Euroopa Teadusuuringute Rakendusamet, Euroopa Innovatsiooninõukogu ja VKEde Rakendusamet, Euroopa Teadusnõukogu Rakendusamet ning Euroopa Hariduse ja Kultuuri Rakendusamet.

¹¹ Määruste (EL) nr 1093/2010, 1094/2010 ja 1095/2010 artikkel 42.

¹² Euroopa Kontrollikoja eriaruanne 10/2019: „Kogu ELi hõlmavad pankade stressitestid: pankade kohta on esitatud erakordses koguses andmeid, kuid koordineerimist ja riskidele keskendumist on vaja parandada“.

¹³ Euroopa Kontrollikoja eriaruanne 29/2018: „Euroopa Kindlustus- ja Tööandjapensionide Järelevalve (EIOPA) on aidanud oluliselt kaasa kindlustussektori järelevalvele ja stabiilsusele, kuid lahendamata on veel mitmeid tõsiseid probleeme“.

¹⁴ Euroopa Kontrollikoja eriaruanne 13/2021: „ELi jõupingutused pangandussektoris rahapesuga võitlemiseks on killustatud ja meetmete rakendamine on ebapiisav“.

¹⁵ Euroopa Kontrollikoja eriaruanne 04/2022: „Investeerimisfondid: ELi meetmetega ei ole veel loodud tõelist ühtset turgu, millest investorid kasu saaksid“.

¹⁶ Komisjoni ettepanekud määruste (EL) nr 1093/2010, 1094/2010 ja 1095/2010 muutmise kohta, COM(2017) 536 final.

¹⁷ OECD Public Integrity Handbook, peatükk 13.3.2.

¹⁸ The European Ombudsman's work on revolving doors.

¹⁹ Määruse nr 31 (EMÜ), 11 (Euratom), millega kehtestatakse Euroopa Majandusühenduse ja Euroopa Aatomienergiaühenduse ametnike personalieeskirjad ja muude teenistujate teenistustingimused, artiklid 12, 12b, 16 ja 17.

²⁰ Report of the European Ombudsman on the publication of information on former senior staff so as to enforce the one-year lobbying and advocacy ban.

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (https://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-8825-5		doi:10.2865/663676	QJ-AH-22-001-ET-N
HTML	ISBN 978-92-847-8837-8		doi:10.2865/934529	QJ-AH-22-001-ET-Q

VÕTKE ELiga ÜHENDUST

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi keskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate veebist (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_et).

Telefoni teel või kirjutades
Europe Direct on teenistus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenistusega saate ühendust võtta:

helistades tasuta numbril 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
järgmise vormi kaudu: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_et.

ELi KÄSITLEVA TEABE LEIDMINE

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Europa veebisaidil (european-union.europa.eu).

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab vaadata või tellida aadressil op.europa.eu/et/publications. Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust teenistusega Europe Direct või oma kohaliku dokumendikeskusega (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_et).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1951. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lexʼi (eur-lex.europa.eu).

ELi avatud andmed
Portaal data.europa.eu võimaldab juurdepääsu ELi institutsioonide, organite ja asutuste avatud andmete kogumitele. Neid võib tasuta alla laadida ning kasutada ärilisel ja mitteärilisel eesmärgil. Portaal pakub juurdepääsu ka suurele hulgale Euroopa riikide andmekogumitele.

ELi asutusi käsitleva Euroopa Kontrollikoja 2021. aasta aastaaruande tutvustus