2021 L'audit des agences de l'UE en bref

Synthèse

I La Cour des comptes européenne (ci-après «la Cour») est l'auditeur externe des finances de l'UE¹. À ce titre, elle joue le rôle de gardienne indépendante des intérêts financiers des citoyens de l'UE, en contribuant à améliorer la gestion financière de celle-ci².

II Ce document présente les résultats de notre audit annuel relatif aux agences et autres organismes de l'UE (ci-après dénommés collectivement les «agences») pour l'exercice 2021, ainsi que d'autres résultats d'audits liés aux agences, y compris des travaux sur un thème horizontal concernant le risque de conflits d'intérêts, effectués par la Cour pendant ce même exercice.

III Globalement, notre audit concernant les agences pour l'exercice clos le 31 décembre 2021 a donné des résultats positifs, conformes à ceux dont nous avions fait état les années précédentes. Dans les déclarations d'assurance formulées pour les différentes agences, nous avons émis:

des opinions d'audit sans réserve (favorables) sur la fiabilité des comptes pour toutes les agences;
des opinions d'audit sans réserve (favorables) sur la légalité et la régularité des recettes sous-jacentes aux comptes pour toutes les agences;
des opinions d'audit sans réserve (favorables) sur la légalité et la régularité des paiements sous-jacents aux comptes pour toutes les agences, à l'exception de l'eu-LISA, pour laquelle une opinion avec réserve a été émise.

IV Cependant, pour la plupart des agences, nous attirons l'attention sur des aspects à améliorer dans les paragraphes d'observations, dans les points intitulés «Autres commentaires», ainsi que dans lesobservations qui ne remettent pas en cause les opinions d'audit. En tout, nous avons formulé 77 observations concernant 33 agences et visant à traiter des points qui appellent des améliorations ultérieures, dans des domaines tels que les marchés publics, la gestion budgétaire, le recrutement ou les systèmes de gestion et de contrôle.

V Nous avons également proposé les actions à entreprendre ci-après pour traiter les points susceptibles d'être améliorés.

Les agences concernées devraient améliorer encore leurs procédures de marchés publics en garantissant le plein respect des règles applicables, afin de s'assurer qu'elles utilisent les ressources de façon optimale. En particulier, lorsqu'elles mettent en œuvre des contrats-cadres, les agences ne devraient avoir recours à des contrats spécifiques que pour acquérir des biens ou des services couverts par le contrat-cadre correspondant.
Pour résoudre le problème des niveaux excessifs de reports, les agences concernées devraient encore améliorer leur planification budgétaire et leurs cycles de mise en œuvre.
Le réseau des agences de l'UE devrait prendre contact avec la Commission et les législateurs afin de proposer des modifications du cadre réglementaire qui définissent un ensemble minimal de règles applicables aux membres des conseils d'administration des agences de l'UE en lien avec les conflits d'intérêts et le «pantouflage».
Les agences devraient renforcer leurs procédures et contrôles internes concernant les situations potentielles de «pantouflage», afin de garantir le plein respect des règles applicables.
Les agences devraient mettre en place, pour les membres de leurs conseils d'administration, des règles internes sur les conflits d'intérêts en général et sur les situations de «pantouflage» en particulier.
Les agences devraient assurer un suivi actif des activités professionnelles des membres de leur personnel d'encadrement supérieur (y compris de ceux qui ont quitté l'agence au cours des deux dernières années), afin d'être en mesure de détecter les situations non déclarées de «pantouflage» et de garantir le respect des restrictions imposées précédemment.

Ce que nous avons contrôlé

01 Les agences de l'Union européenne sont des entités juridiques distinctes, créées par des dispositions de droit dérivé afin d'exécuter des tâches techniques, scientifiques ou d'encadrement spécifiques qui aident les institutions de l'UE à élaborer et à mettre en œuvre des politiques. Elles sont implantées dans différents États membres et ont une influence significative dans des domaines qui revêtent une importance capitale pour le quotidien des citoyens européens, comme la santé, la sûreté, la sécurité, la liberté et la justice.

02 Il existe trois types d'agences de l'UE: les agences décentralisées, les agences exécutives de la Commission et les autres organismes. Les principaux éléments les différenciant sont décrits ci-après.

03 Le nombre d'agences a augmenté au fil des ans. Notre rapport pour 2021 couvre 44 agences (voir figure 1), soit trois de plus que celui pour 2020. Les trois nouvelles agences sont les suivantes:

l'autorité européenne du travail (AET), qui a commencé ses activités le 17 octobre 2019 et est devenue financièrement autonome le 26 mai 2021;
le Parquet européen, qui a commencé ses activités le 1^er juin 2021 et est devenu financièrement autonome le 24 juin 2021;
l'Agence exécutive européenne pour la santé et le numérique (HADEA), instituée le 16 février 2021.

Figure 1 — Chronologie concernant les agences

04 Toutes les agences exécutives sont implantées à Bruxelles. Les agences décentralisées et les autres organismes sont répartis sur le territoire de l'UE, dans différents États membres (voir figure 2). Leurs sièges font l'objet d'une décision prise par le Conseil ou conjointement par le Conseil et le Parlement européen.

Figure 2 – Sièges des agences dans les États membres

Les agences décentralisées répondent à des besoins stratégiques spécifiques

05 Les 33 agences décentralisées³ jouent un rôle important dans l'élaboration et la mise en œuvre des politiques de l'UE, en réalisant notamment des travaux d'ordre technique, scientifique, opérationnel ou réglementaire. Elles ont pour objectif de répondre à des besoins stratégiques spécifiques et de renforcer la coopération européenne par la mise en commun des connaissances techniques et spécialisées disponibles aux niveaux de l'UE et des autorités nationales. Elles sont créées par des règlements du Conseil ou du Parlement européen et du Conseil pour une durée indéterminée.

Les agences exécutives de la Commission européenne mettent en œuvre des programmes de l'UE

06 Les sept agences exécutives de la Commission⁴ effectuent des tâches exécutives et opérationnelles en lien avec les programmes de l'UE, telles que soutenir les parties prenantes dans la mise en œuvre du pacte vert pour l'Europe (CINEA) ou gérer certains projets relevant d'Horizon Europe (REA). Elles sont mises en place pour une période déterminée (actuellement jusqu'au 31 décembre 2028).

Les autres organismes ont des mandats spécifiques

07 Les quatre autres organismes sont l'EIT, le Parquet européen, l'AAE et le CRU. L'EIT est un organisme indépendant et décentralisé de l'UE qui met en commun des ressources scientifiques, entrepreneuriales et universitaires pour stimuler la capacité d'innovation de l'Union moyennant l'octroi de subventions. Le Parquet européen est un organisme indépendant de l'UE qui mène des enquêtes et engage des poursuites concernant les infractions pénales portant atteinte au budget de celle-ci. L'AAE a été chargée de garantir aux utilisateurs de l'Union européenne un approvisionnement régulier et équitable en combustibles nucléaires, conformément au traité Euratom. Le CRU est l'autorité principale du mécanisme de résolution unique dans l'union bancaire européenne. Sa mission consiste à assurer la résolution sans heurt des banques en situation de défaillance avérée ou prévisible, avec le moins d'incidences possible sur l'économie réelle et les finances publiques des États membres de l'UE. Outre le présent rapport, nous en produisons chaque année un sur les engagements éventuels du CRU⁵.

Les agences sont financées à partir de diverses sources et au titre de différentes rubriques du CFP

08 En 2021, le budget total de toutes les agences (à l'exception du CRU) s'est élevé à 4,1 milliards d'euros (contre 3,7 milliards d'euros en 2020). Cela équivaut à 2,5 % du budget général de l'UE pour 2021 (contre 2,3 % en 2020, voir figure 3).

09 Le budget 2021 du CRU s'est élevé à 9,7 milliards d'euros (contre 8,1 milliards d'euros en 2020). Il est constitué de contributions versées par les banques pour mettre en place le Fonds de résolution unique (9,6 milliards d'euros) et pour financer les dépenses administratives du CRU (119 millions d'euros).

10 Les budgets des agences décentralisées et des autres organismes couvrent leurs dépenses de personnel, ainsi que leurs dépenses administratives et opérationnelles. Les agences exécutives mettent en œuvre des programmes financés sur le budget de la Commission. Leurs propres budgets, se montant en 2021 à 326 millions d'euros (contre 273 millions d'euros en 2020) ne couvrent que leurs dépenses de personnel et dépenses administratives. Les montants (crédits de paiement) dépensés par les agences exécutives en 2021 pour mettre en œuvre des programmes au nom de la Commission ont représenté 13,1 milliards d'euros (contre 14,9 milliards d'euros en 2020).

Figure 3 – Sources de financement des agences pour 2021

11 La plupart des agences, dont la totalité des agences exécutives, sont presque entièrement financées sur le budget général de l'UE. Les autres sont totalement ou partiellement financées par des redevances/frais/taxes et des droits payés par les industries, ainsi que par des contributions directes des pays participant à leurs activités. La figure 4 présente une ventilation des budgets des agences en fonction des sources de leurs recettes.

Figure 4 – Budgets 2021 des agences, ventilés en fonction des sources de leurs recettes

Remarque: Les recettes diverses et les réserves budgétaires ne sont pas prises en compte.

Source: Comptes annuels définitifs des agences pour l'exercice 2021, données compilées par la Cour des comptes européenne.

12 La figure 5 présente les budgets des agences pour 2021. Ils sont ventilés par type de dépenses (Titre I – Dépenses de personnel, Titre II – Dépenses administratives et Titre III – Dépenses opérationnelles, ainsi que tous les autres titres utilisés) et non par activité. Globalement, le budget administratif des agences et celui qu'elles consacrent au personnel représentent environ 14 % du total des crédits de paiement disponibles au titre de la rubrique 7 du cadre financier pluriannuel (CFP) – Administration publique européenne. Ce pourcentage s'élève à 47 % pour la Commission, à 18 % pour le Parlement européen, à 9 % pour le SEAE et à 5 % pour le Conseil.

Figure 5 – Ventilation par titre budgétaire des dépenses effectuées par les agences en 2021

13 La figure 6 montre le nombre d'agents employés par chaque agence fin 2021, c'est-à-dire 14 431 agents au total (contre 12 881 à la fin de 2020). Cette donnée correspond au nombre réel d'emplois occupés par des fonctionnaires, par des agents temporaires et contractuels ainsi que par des experts nationaux détachés au 31 décembre 2021. Sur la base des tableaux des effectifs approuvés dans le budget général de l'UE, environ 17 % de l'ensemble du personnel de l'UE travaille pour les agences. Ce pourcentage s'élève à 50 % pour la Commission, à 14 % pour le Parlement européen, à 6 % pour le Conseil et à 4 % pour le SEAE.

Figure 6 — Nombre d'agents par agence (situation fin 2021)

Les dispositions relatives au budget et à la décharge sont similaires pour toutes les agences, à l'exception de l'OUEPI, de l'OCVV et du CRU

14 Pour la plupart des agences décentralisées et autres organismes ainsi que pour toutes les agences exécutives de la Commission, le Parlement européen et le Conseil sont responsables des procédures annuelles relatives au budget et à la décharge. La figure 7 présente le calendrier de la procédure de décharge.

Figure 7 – Procédure de décharge pour la plupart des agences

15 En revanche, pour deux agences décentralisées entièrement autofinancées (OCVV et OUEPI), les procédures concernant le budget et la décharge incombent respectivement à leur conseil d'administration ou comité budgétaire et non au Parlement européen ou au Conseil⁶. De manière analogue, les procédures annuelles relatives au budget et à la décharge pour le CRU relèvent de la seule responsabilité de son conseil d'administration.

Le réseau des agences de l'UE facilite la coopération entre agences et la communication avec les parties prenantes

16 Un réseau des agences de l'UE a été conçu par ces dernières comme une plateforme visant à faciliter leur coopération mutuelle, à renforcer leur visibilité, ainsi qu'à déterminer d'éventuels gains d'efficience et à encourager les actions apportant une réelle valeur ajoutée de l'UE. Il reconnaît que les agences doivent mieux coordonner leur communication avec leurs parties prenantes et les citoyens sur les questions problématiques communes et constitue un point central pour recueillir et diffuser des informations auprès de toutes les agences. En 2015, le réseau des agences de l'UE a approuvé sa première stratégie pluriannuelle comprenant des priorités mises en œuvre au moyen de programmes de travail annuels qui précisent ses activités et ses objectifs. En 2020, le réseau des agences de l'UE a approuvé sa seconde stratégie pluriannuelle (2021‑2027)⁷, en intégrant l'orientation politique et stratégique de la Commission autour de deux piliers stratégiques:

le réseau des agences de l'UE en tant que modèle pour l'excellence en matière administrative;
le réseau des agences de l'UE en tant que partenaire institutionnel bien établi.

17 Le réseau est présidé chaque année par une agence différente selon un système de rotation, avec des réunions plénières bisannuelles coordonnées par le bureau d'appui commun. La Cour des comptes européenne coopère avec le réseau des agences de l'UE en partageant les bonnes pratiques ainsi qu'en communiquant des informations sur les processus et résultats d'audit.

18 Le partage de services, de connaissances et d'expertise est l'un des éléments centraux des travaux du réseau des agences de l'UE et de ses deux stratégies pluriannuelles. Parmi les exemples de coopération figurent le partage de services dans des domaines tels que le rétablissement après sinistre, la comptabilité, les marchés publics conjoints, les questions liées à la COVID-19 et la protection des données.

Notre audit

Notre mandat

19 Conformément aux dispositions de l'article 287 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, nous avons contrôlé:

les comptes de l'ensemble des 44 agences, constitués des états financiers (qui comprennent le bilan, le compte de résultat, le tableau des flux de trésorerie, l'état de variation de l'actif net, ainsi qu'une synthèse des principales méthodes comptables et d'autres notes explicatives) et des états sur l'exécution budgétaire (qui présentent sous forme agrégée la totalité des opérations budgétaires et les notes explicatives) pour l'exercice clos le 31 décembre 2021;
la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes à ces comptes.

20 Sur la base des résultats de notre audit, nous fournissons au Parlement européen et au Conseil, ou aux autres autorités de décharge, une déclaration d'assurance concernant la fiabilité des comptes annuels de chaque agence, ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes. Nous complétons les déclarations d'assurance par des observations d'audit importantes, le cas échéant.

Nous signalons les fraudes présumées aux organes compétents de l'UE, à savoir à l'OLAF et au Parquet européen

21 Nous coopérons avec l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) pour les questions liées à des cas présumés de fraude et d'autres activités illégales portant atteinte aux intérêts financiers de l'UE, et avec le Parquet européen pour les questions liées aux infractions pénales présumées portant atteinte aux intérêts financiers de l'UE. Nous communiquons à l'OLAF ou au Parquet européen tous les cas de fraude présumée détectés lors de nos travaux d'audit, bien que nos audits ne soient pas spécifiquement conçus pour repérer les fraudes.

Le passage au numérique pour les procédures d'audit à la Cour continue

22 Comme mentionné dans les rapports des années précédentes⁸, l'audit annuel des agences de l'UE représente pour la Cour une opportunité de tester le potentiel des procédures d'audit automatisées. L'audit des agences se compose d'environ 200 procédures d'audit couvrant des domaines tels que les paiements, les rémunérations, les marchés publics, le budget, les recrutements et les comptes annuels. Pour l'exercice 2021, nous avons étendu à toutes les agences le recours aux procédures relatives aux rémunérations et à l'extraction de données. Nos tests sur la légalité et la régularité des engagements et des paiements ainsi que sur la fiabilité des comptes annuels ne couvraient toujours que les agences exécutives, étant donné qu'elles partageaient un environnement informatique suffisamment similaire.

23 Nous avons l'intention d'étudier les possibilités d'étendre notre utilisation des techniques d'audit numérique à d'autres domaines et à toutes les agences. Nous serons toutefois confrontés à de sérieux obstacles, dans la mesure où il reste des lacunes en matière de recours aux outils informatiques normalisés, notamment dans le cas des agences décentralisées (voir figure 8). Par ailleurs, même si certaines agences disposent des mêmes systèmes informatiques, nous avons décelé des divergences dans la manière dont elles utilisent certaines fonctionnalités de ces outils. Ce manque de cohérence est un autre facteur qui entrave les possibilités d'étendre l'utilisation des procédures d'audit numérique. Pour l'exercice 2022, nous lançons un projet pilote aux fins du passage au numérique de certains aspects de l'audit sur la passation de marchés publics par les agences de l'UE.

Figure 8 – Lacunes restantes en matière de recours aux outils informatiques normalisés, notamment dans les agences décentralisées

Nos opinions

Les résultats des audits annuels relatifs aux agences pour l'exercice 2021 sont positifs

24 Globalement, notre audit concernant les comptes annuels des agences pour l'exercice clos le 31 décembre 2021 a donné des résultats positifs (voir figure 9). Cependant, nous avons formulé des observations sur des irrégularités et des faiblesses, notamment concernant les marchés publics, qui portent atteinte à la fiabilité des comptes et aux paiements sous-jacents à ces derniers.

Figure 9 – Opinions d'audit annuelles sur les comptes, les recettes et les paiements des agences pour la période 2019‑2021

Des opinions «favorables» sur la fiabilité des comptes pour toutes les agences

25 Pour l'exercice 2021, la Cour émet des opinions d'audit sans réserve («favorables») sur les comptes de l'ensemble des 44 agences (voir figure 9).

Les paragraphes d'observations sont importants pour la compréhension des comptes de l'EMA, de Frontex, du CRU et de l'EIGE

À quoi correspondent les paragraphes d'observations?

Les paragraphes d'observations permettent d'attirer l'attention des lecteurs sur une question, figurant ou présentée dans les comptes, qui revêt une importance fondamentale pour leur compréhension des comptes ou des recettes ou paiements sous-jacent(e)s.

26 Pour l'exercice 2021, nous avons ajouté des paragraphes d'observations dans nos rapports sur quatre agences: l'EMA, Frontex, le CRU et l'EIGE.

27 Les comptes de l'EMA comportent des informations importantes sur le bail de ses anciens locaux à Londres. Ce dernier court jusqu'en 2039 et ne comprend pas de clause de résiliation anticipée, mais il est possible de les sous-louer ou de céder le bail, sous réserve de l'accord du propriétaire. En juillet 2019, l'EMA a obtenu cet accord et a sous-loué ses anciens locaux à un sous-locataire avec effet à compter de juillet 2019, dans des conditions conformes aux dispositions du bail principal. Le contrat de sous-location court jusqu'à l'expiration du contrat de bail de l'EMA en juin 2039. Étant donné qu'elle reste liée par le bail principal, l'EMA pourrait se voir réclamer l'intégralité du montant dû au titre des obligations contractuelles établies dans le bail principal si le sous-locataire venait à manquer à ses obligations. Au 31 décembre 2021, le montant estimatif total des loyers, redevances de service et frais d'assurance «propriétaire» restant à payer par l'EMA jusqu'à la fin du bail s'élevait à 383 millions d'euros.

28 Frontex est financée sur le budget de l'UE, ainsi que par des contributions des États de l'espace Schengen non-membres de l'UE. Les comptes de Frontex font apparaître que les contributions de ces pays n'ont pas été correctement calculées. Dès lors, ces pays ont versé 2,6 millions d'euros de moins que ce qu'ils auraient dû, un montant compensé sur le budget de l'UE. Compte tenu de l'existence d'un excédent en 2021, cela n'a toutefois pas eu d'impact sur les recettes d'exploitation présentées dans le compte de résultat pour cet exercice.

29 Le CRU est exposé à des litiges liés à sa perception des contributions au Fonds de résolution unique, ainsi qu'aux missions qu'il exécute en tant qu'autorité de résolution. Les comptes du CRU comportent une description des recours administratifs et procédures judiciaires concernant les contributions ex ante et opposant certaines banques, d'une part, aux autorités de résolution nationales et/ou au CRU, d'autre part, ainsi que les autres actions en justice intentées contre le CRU devant le Tribunal et la Cour de justice de l'Union européenne. Leurs effets possibles sur les états financiers du CRU pour l'exercice clos au 31 décembre 2021 (et en particulier sur les engagements éventuels, les provisions et les engagements) font l'objet d'un audit annuel spécifique, conformément aux dispositions de l'article 92, paragraphe 4, du règlement MRU.

30 L'EIGE a fait apparaître dans ses comptes un engagement éventuel qui sera supporté si la Cour suprême lituanienne prend une décision défavorable à l'EIGE dans une affaire en cours concernant les agents intérimaires. L'impact financier potentiel est estimé à 22 000 euros.

Impact de la guerre d'agression menée par la Russie contre l'Ukraine

31 Nous avons attiré l'attention sur les informations présentées par trois agences (EASO, EUSPA et CRU) concernant l'impact, sur leurs activités, de la guerre d'agression menée par la Russie contre l'Ukraine. Pour faire face aux demandes d'aide accrues de la part d'États membres accueillant des réfugiés en provenance d'Ukraine, l'EASO a sollicité des ressources humaines et financières supplémentaires. Les activités de l'EUSPA ont été touchées par l'interruption de l'utilisation des lanceurs Soyouz pour les satellites Galileo. Le CRU estime que la guerre a aggravé les risques pesant sur la stabilité financière, notamment les risques de crédit liés aux expositions des banques sur des contreparties en Russie, en Biélorussie et en Ukraine et compte tenu des prêts aux entreprises nationales les plus exposées aux conséquences de la guerre.

Des opinions «favorables» sur la légalité et la régularité des recettes sous-jacentes aux comptes pour toutes les agences

32 Pour l'exercice 2021, la Cour émet des opinions d'audit sans réserve («favorables») sur la légalité et la régularité des recettes sous-jacentes aux comptes pour toutes les agences (voir figure 9).

Un paragraphe d'observations permet de mieux comprendre les recettes du CRU

33 Notre rapport sur le CRU contient également un paragraphe d'observations parce qu'une partie des recettes perçues par le CRU en lien avec les contributions ex ante au FRU fait l'objet de litiges juridiques. Cette question est pertinente pour notre opinion sur les recettes du CRU étant donné qu'en fonction de l'issue des litiges, le CRU pourrait être tenu de recalculer les montants des contributions de certaines banques.

Un point intitulé «Autres commentaires» traite une question importante concernant les recettes du CRU

À quoi correspondent les points intitulés «Autres commentaires»?

Les points intitulés «Autres commentaires» présentent des questions significatives, autres que celles figurant ou présentées dans les comptes, qui sont néanmoins pertinentes pour la compréhension des comptes ou des recettes ou paiements sous-jacent(e)s.

34 Dans notre rapport sur l'exercice 2021, nous avons ajouté un point intitulé «Autres commentaires» uniquement pour le CRU. Le règlement MRU n'établit pas de cadre de contrôle complet et cohérent permettant de garantir la fiabilité des informations fournies par les banques au CRU aux fins du calcul des contributions ex ante au FRU. Le CRU effectue toutefois des contrôles de cohérence et des contrôles analytiques des informations, ainsi que certains contrôles ex post au niveau des banques. En outre, le CRU ne peut pas divulguer les détails des calculs des contributions ajustées en fonction des risques associés pour chaque banque, car ces calculs sont liés entre eux et font appel à des informations confidentielles concernant d'autres banques. Cette situation risque d'être préjudiciable à la transparence de ces calculs. Nous avons constaté que, pour le calcul des contributions pour 2021 et pour 2022, le CRU a amélioré la transparence à l'égard des banques en organisant une phase de consultation. Dans le cadre de celle-ci, le CRU a communiqué des données qui ont permis aux banques de simuler le calcul des contributions ex ante pour 2021 et pour 2022.

Des opinions «favorables» sur la légalité et la régularité des paiements sous-jacents aux comptes pour toutes les agences, à l'exception de l'eu-LISA

35 Pour l'exercice 2021, nous avons émis des opinions d'audit sans réserve («favorables») sur la légalité et la régularité des paiements sous-jacents aux comptes annuels de 43 des 44 agences (voir figure 9).

36 Pour l'eu-LISA, nous avons émis une opinion avec réserve. Six des 28 paiements que nous avons contrôlés n'étaient pas conformes (voir encadré 1). Trois d'entre eux concernaient un contrat spécifique qui mettait en œuvre un contrat-cadre sans indiquer le détail des services acquis (quantités et dates de fourniture), ce qui n'a donc pas créé d'engagement juridique clair. En dehors de notre échantillon initial, nous avons également décelé d'autres paiements qui concernaient ce contrat et présentaient la même non-conformité. Les trois autres paiements non conformes faisant partie de notre échantillon initial relevaient de trois contrats spécifiques différents, qui s'écartaient fondamentalement des contrats-cadres correspondants. Le montant total des dépenses concernées s'élève à 18,11 millions d'euros, soit 6,2 % de l'ensemble des crédits de paiement disponibles en 2021.

Encadré 1

Problèmes concernant la planification budgétaire et les marchés publics de l'eu-LISA

Pour l'exercice 2019, nous avons rendu compte de risques associés à la pratique qui consiste à fournir des ressources à l'eu-LISA avant l'adoption de la législation fixant les exigences pour les systèmes informatiques à développer. Nous avons constaté que ces risques se sont concrétisés: la contrainte de temps imposée de ce fait à l'eu-LISA pour engager et dépenser les fonds avant l'échéance a contribué à l'apparition de cas de non-conformité dans les procédures de marchés publics et dans la mise en œuvre des contrats. Ces cas concernaient entre autres l'absence d'informations, dans un contrat spécifique, relatives aux quantités et aux dates de fourniture des services acquis, ainsi que des modifications apportées à l'objet, à la durée ou à la valeur de contrats allant au delà de la flexibilité autorisée par le règlement financier. En conséquence, nous avons émis une opinion avec réserve sur la légalité et la régularité des paiements de l'eu-LISA pour 2021. L'année dernière, nous avions émis une opinion avec réserve sur la légalité et la régularité des paiements de l'eu-LISA pour 2020 en raison de cas similaires de non-conformité dans la mise en œuvre des contrats.

Action à entreprendre n° 1

L'eu-LISA devrait améliorer ses procédures de marchés publics et sa gestion des contrats, notamment en définissant les services et les biens acquis dans le cadre des contrats spécifiques et en limitant à la flexibilité autorisée par le règlement financier les modifications apportées à l'objet, à la durée et à la valeur des contrats.

L'eu-LISA devrait également prendre contact avec la Commission pour proposer des changements à sa planification budgétaire pluriannuelle, afin de ne percevoir les fonds destinés au développement des systèmes qu'après l'adoption de la législation (y compris des règlements délégués ou d'exécution) relative à la définition des exigences correspondantes et seulement lorsque la portée du projet peut être spécifiée de manière suffisamment détaillée.

Un paragraphe d'observations permet de mieux comprendre les paiements de Frontex

37 Les comptes de Frontex comportent des informations concernant 18,1 millions d'euros de paiements effectués en 2021 afin d'exécuter un engagement budgétaire que Frontex avait reporté de 2020 à 2021 sans avoir pris d'engagement juridique avant la fin de 2020, ce qui est contraire au règlement financier de l'UE. Nous avons souligné ce point dans notre rapport annuel spécifique relatif à 2020⁹. Le montant total des paiements de 2021 s'élevait à 18 375 458 euros. Frontex a rectifié cette non-conformité par la prise d'engagements juridiques ultérieurs tout au long de l'exercice 2021.

Point intitulé «Autres commentaires» sur des questions importantes concernant les paiements de l'HADEA

38 Nous attirons l'attention sur le fait que la décision d'exécution (UE) 2021/173 de la Commission¹⁰ a confié au directeur général de la DG Santé et sécurité alimentaire la responsabilité d'exercer les fonctions de directeur par intérim de l'HADEA jusqu'à ce que celle-ci ait la capacité opérationnelle d'exécuter son propre budget. Le 19 février 2021, le directeur général de la DG Santé et sécurité alimentaire a délégué ce pouvoir à un autre agent de la même direction générale en le nommant directeur par intérim de l'HADEA. L'article 26 du règlement financier de l'HADEA autorise la délégation des pouvoirs budgétaires. Il ne peut toutefois pas être interprété comme autorisant la délégation de la totalité des pouvoirs du directeur par intérim. En effet, cela serait contraire aux dispositions de la décision d'exécution de la Commission.

Nos observations couvrent des points à améliorer

39 En tout, nous avons formulé 77 observations concernant 33 agences et visant à souligner des points qui appellent des améliorations ultérieures. Ces nombres incluent les deux observations qui ont étayé l'opinion avec réserve émise pour l'eu-Lisa, ainsi que l'observation formulée dans le point intitulé «Autres commentaires» pour l'HADEA. À titre de comparaison, nous avions formulé 60 observations pour l'exercice 2020. La plupart des observations portent sur des insuffisances dans les procédures de marchés publics, les systèmes de gestion et de contrôle et la gestion budgétaire. Les faiblesses dans les procédures de marchés publics restent la principale source de paiements irréguliers.

40 Les figures 10 et 11 montrent le nombre d'observations, par type, formulées pour 33 agences dans l'ensemble de notre rapport.

Figure 10 – Nombre d'observations par agence

Figure 11 – Nombre d'observations par type de faiblesses fréquentes

Les faiblesses dans les marchés publics sont en augmentation et restent la principale source de paiements irréguliers

41 Les règles en matière de marchés publics visent à garantir une concurrence loyale entre les soumissionnaires et à permettre de fournir des biens et services au meilleur prix tout en respectant les principes de transparence, de proportionnalité, d'égalité de traitement et de non-discrimination. Nous avons audité des marchés publics dans l'ensemble des 44 agences. Pour 22 d'entre elles (ACER, Office de l'ORECE, CdT, CEPOL, OCVV, EASO, ABE, AEE, EIGE, AEAPP, Eismea, AET, EMA, AESM, ENISA, AEMF, OUEPI, eu-LISA, EU-OSHA, Eurofound, Eurojust et Frontex), nous avons fait état de contrats qui comportaient divers types d'insuffisances liées à des marchés publics, y compris des paiements effectués au cours de l'exercice 2021, à la suite de procédures de marchés publics irrégulières signalées les années précédentes. L'encadré 2 présente des exemples d'irrégularités typiques dans la mise en œuvre de marchés publics.

Encadré 2

Exemple de mise en œuvre irrégulière de marchés

Le CEPOL disposait d'un contrat-cadre, valide jusqu'en mars 2022, pour des services d'agence de voyages. L'objet du contrat ne comportait pas certains pays tiers. Les services de voyages relatifs à ces derniers étaient couverts par d'autres contrats jusqu'à fin 2020. À l'été 2021, malgré la situation imprévisible concernant les déplacements, il est devenu probable que le CEPOL allait devoir organiser des activités en présentiel dans des pays tiers. Après avoir évalué la situation et les différentes options possibles, le CEPOL a choisi d'utiliser le contrat-cadre existant pour couvrir les événements prévus dans ces pays, même si ces événements ne relevaient pas de ce dernier, ce qui est contraire aux dispositions du règlement financier. Le CEPOL a enregistré cette décision dans son registre des exceptions. Les paiements correspondants, s'élevant à 76 590 euros en 2021, sont donc irréguliers.

42 Nous relevons une augmentation du nombre d'observations sur les marchés publics que nous formulons pour les trois derniers exercices (de 20 en 2019 et 18 en 2020, à 34 en 2021), ainsi que du nombre d'agences concernées (de 11 en 2019 et 14 en 2020, à 22 en 2021). Comme le montre la figure 12, nous avons formulé de nouvelles observations sur les marchés publics chaque année pour deux agences (CEPOL et EMA) depuis celles formulées sur l'exercice 2019.

Figure 12 – La fréquence de nos observations sur les faiblesses et irrégularités dans les marchés publics a augmenté ces trois dernières années

Action à entreprendre n° 2

Les erreurs en matière de marchés publics restent le type d'erreur le plus fréquent détecté lors de nos audits sur les agences. Les agences concernées devraient améliorer encore leurs procédures de marchés publics en garantissant le plein respect des règles applicables, afin de s'assurer qu'elles utilisent les ressources de façon optimale.

En particulier, lorsqu'elles mettent en œuvre des contrats-cadres, les agences ne devraient avoir recours à des contrats spécifiques que pour acquérir des biens ou des services couverts par le contrat-cadre correspondant. Les agences devraient aussi s'assurer qu'elles respectent les conditions énoncées dans le règlement financier concernant la modification de contrats existants.

Les systèmes de gestion et de contrôle présentent des faiblesses

43 Pour 16 agences (ACER, Cedefop, CEPOL, AESA, ABE, AEAPP, Eismea, EIT, AET, ENISA, Parquet européen, AEMF, Europol, EUSPA, Frontex et HADEA), nous faisons état de faiblesses dans les systèmes de gestion et de contrôle, qui s'ajoutent à celles relatives aux marchés publics ou aux recrutements. Pour ces 16 agences, nos observations portent sur des cas potentiels de conflit d'intérêts, des absences de contrôles ex ante/ex post, la gestion inappropriée d'engagements budgétaires et juridiques, ainsi que des cas de non-respect de l'obligation de consigner des questions dans le registre des exceptions.

44 La figure 11 montre les types de faiblesses les plus courants que nous avons décelés dans les contrôles internes. L'encadré 3 fournit des exemples de ces faiblesses liées au risque de conflit d'intérêts.

Encadré 3

Les problèmes de gouvernance et les conflits d'intérêts peuvent porter atteinte à l'efficacité des agences de l'UE

Le rôle des trois autorités européennes de surveillance, à savoir l'ABE, l'AEAPP et l'AEMF, consiste à garantir l'égalité de traitement dans la surveillance des services financiers. Leurs règlements fondateurs comportent diverses dispositions destinées à assurer que les membres de leurs conseils des autorités de surveillance «agissent en toute indépendance et en toute objectivité dans le seul intérêt de l'ensemble de l'Union» et qu'ils ne «sollicitent ni n'acceptent aucune instruction […] de gouvernements ou d'autres entités publiques ou privées»¹¹.

En vertu des règlements intérieurs des conseils des autorités européennes de surveillance, tout membre de ceux-ci qui se trouve dans une situation de conflit d'intérêts ne peut prendre part à ses discussions ou voter sur la matière concernée. Toutefois, ce membre peut assister à la réunion, si personne ne s'y oppose (dans le cas de l'ABE et de l'AEAPP) ou sauf si une majorité de membres décide de l'en exclure (dans le cas de l'AEMF). Cela fait peser un risque sur l'indépendance des conseils des autorités de surveillance, au moins en apparence.

Les années précédentes, nous avons fait état dans plusieurs rapports spéciaux de questions de gouvernance relatives aux autorités européennes de surveillance, ainsi que de leur effet négatif sur les objectifs de celles-ci.

Dans notre rapport spécial sur les tests de résistance des banques¹², nous avons constaté que les autorités nationales participent de manière non négligeable à la structure de gouvernance de l'ABE, étant donné que le conseil des autorités de surveillance de cette dernière se compose de représentants nationaux dont la nomination n'est soumise à aucun aval des organes de l'UE. Cette situation peut donner lieu à des tensions, étant donné que les membres du conseil des autorités de surveillance risquent d'agir pour défendre des intérêts purement nationaux plutôt que les intérêts européens plus larges.

Dans notre rapport spécial sur la surveillance du secteur de l'assurance¹³, nous avons observé que l'efficience et l'efficacité des travaux de l'AEAPP dépendaient souvent de la qualité des contributions des autorités nationales et de leur volonté de coopérer. La structure de gouvernance actuelle de l'AEAPP donne aux autorités nationales le pouvoir d'influer sur la mesure dans laquelle leurs propres travaux sont contrôlés, ainsi que sur les conclusions de ces contrôles. Le conseil des autorités de surveillance approuve tous les documents clés, tels que la stratégie de surveillance de l'AEAPP. Cela risque de compromettre l'indépendance de l'AEAPP et de l'empêcher d'atteindre ses objectifs.

Dans notre rapport spécial sur la lutte contre le blanchiment de capitaux¹⁴, nous avons constaté que les agents de l'ABE ont mené des enquêtes approfondies sur les violations potentielles du droit de l'UE, mais nous avons trouvé des preuves écrites de tentatives de lobbying auprès des membres composant le groupe d'experts au moment où ce dernier délibérait sur une possible recommandation. Finalement, le conseil des autorités de surveillance a rejeté le projet de recommandation.

Dans notre rapport spécial sur les fonds d'investissement¹⁵, nous avons constaté que l'AEMF rencontre des difficultés pour utiliser efficacement ses outils. Ces dernières incluent des problèmes causés par la propre structure de gouvernance de l'AEMF, ainsi que par sa dépendance à l'égard du bon vouloir des autorités nationales et de la volonté de son propre conseil des autorités de surveillance. Nous avons constaté que, de part et d'autre, ils privilégiaient une convergence «non invasive», dont l'efficacité reste à démontrer, puisque bien souvent, les outils utilisés ne se sont pas traduits par une surveillance efficace et cohérente. Cela a limité l'efficacité de l'AEMF.

Dans tous les cas, nous avons recommandé à la Commission d'envisager de proposer des modifications de la structure de gouvernance des autorités européennes de surveillance, ce qui leur permettrait d'exercer plus efficacement leurs prérogatives. En 2019, le législateur n'a toutefois pas accepté la proposition de structure de gouvernance révisée faite par la Commission¹⁶.

Les faiblesses en matière de recrutement sont souvent liées au processus d'évaluation

45 Pour neuf agences (Office de l'ORECE, Cedefop, ABE, EIGE, EMA, Parquet européen, EUSPA, Frontex et CRU), nous faisons état de faiblesses relatives à divers aspects des procédures de recrutement, y compris les processus d'évaluation et les avis de vacance. La figure 11 montre les types de faiblesses les plus couramment décelés concernant les procédures de recrutement.

Les faiblesses en matière de gestion budgétaire donnent généralement lieu à des reports élevés ou à des retards de paiement

46 Pour 10 agences (ACER, Cedefop, EACEA, Parquet européen, ERCEA, OUEPI, eu-LISA, FRA, Frontex et HADEA), nous faisons état de faiblesses relatives à divers aspects de la gestion budgétaire, par exemple des reports excessifs de crédits et des pourcentages élevés de paiements en retard. La figure 11 montre les types de faiblesses les plus couramment décelés concernant la gestion budgétaire.

47 La figure 13 montre le niveau des reports, pour chaque titre budgétaire et chaque agence. Alors que le règlement financier de l'UE ne fixe aucun plafond pour ces reports et que le caractère pluriannuel des opérations peut en expliquer plusieurs, des niveaux excessifs de reports peuvent être révélateurs de retards dans la mise en œuvre de programmes de travail ou de projets de marchés publics. Ils pourraient également indiquer un problème structurel, une mauvaise planification budgétaire, voire une éventuelle transgression du principe budgétaire d'annualité. Nous faisons état de faiblesses de ce type pour quatre agences (ACER, EACEA, eu-LISA et FRA).

Figure 13 – Niveau des reports par titre budgétaire

Action à entreprendre n° 3

Pour résoudre le problème des niveaux excessifs de reports, les agences concernées devraient encore améliorer leur planification budgétaire et leurs cycles de mise en œuvre.

Faiblesses et bonnes pratiques dans le traitement, par les agences, des situations potentielles de «pantouflage»

48 Pour l'exercice 2021, nous avons complété nos travaux d'audit récurrents sur la fiabilité des comptes des agences ainsi que sur la légalité et la régularité de leurs recettes et paiements par une analyse de la façon dont elles ont traité les situations potentielles de «pantouflage». L'encadré 4 explique ce qu'il faut entendre par situations de «pantouflage» et leur lien avec le risque de conflit d'intérêts et de captation des politiques.

Encadré 4

Que faut-il entendre par situations de «pantouflage» et pourquoi est-ce important?

L'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) définit le concept de «pantouflage» (à savoir la mobilité entre les secteurs public et privé) comme suit. «La mobilité entre des postes au sein des secteurs public et privé peut entraîner des conflits d'intérêts associés à un risque de captation des politiques. Lorsque les fonctions couvrent des domaines fermés ou qui étaient directement contrôlés par l'ancien agent public, ce phénomène de mobilité entre les secteurs public et privé peut être perçu comme l'octroi d'un avantage déloyal en termes d'information, de relations ou de tout autre type d'avantage obtenu dans le cadre des fonctions publiques précédentes. Dans certains cas, les agents publics peuvent être tentés de prendre ou être perçus comme ayant pris des décisions qui ne sont pas dans l'intérêt public, mais dans l'intérêt d'un ancien ou d'un futur employeur.»¹⁷

Dans le contexte de l'UE, la Médiatrice européenne explique que¹⁸ le passage d'un fonctionnaire au secteur privé est souvent désigné par le terme de «pantouflage». Cette situation peut présenter un risque pour l'intégrité des institutions de l'UE, étant donné que de précieuses connaissances internes peuvent passer dans le secteur privé ou que l'ancien fonctionnaire peut exercer une pression sur ses anciens collègues, ou encore que des fonctionnaires en place peuvent être influencés par d'éventuels emplois futurs.

L'exercice d'une activité extérieure rémunérée pendant la carrière au sein d'une institution ou d'un organisme ou organe de l'UE tel qu'une agence peut présenter des risques similaires à l'occupation d'un nouvel emploi après avoir quitté la fonction publique de l'UE.

49 Les agences sont particulièrement exposées au risque de situations de «pantouflage», en raison de leur recours aux agents temporaires, qui comporte des taux élevés de rotation du personnel, ainsi que de leur modèle de gouvernance, qui comprend des conseils d'administration dont les membres exercent généralement leurs fonctions pendant des périodes relativement courtes. Pour certaines agences, ce risque est encore exacerbé en raison d'importantes compétences en matière de réglementation (par exemple dans les cas de l'ABE, de l'AEAPP ou de l'AEMF) ou de liens avec l'industrie (par exemple dans les cas de l'AESA, de l'ECHA ou de l'EFSA). Nous avons décidé d'examiner ce thème en raison de son importance non seulement pour le bon fonctionnement des agences de l'UE, mais aussi pour leur réputation et, plus généralement, pour celle de l'UE prise dans son ensemble.

50 Nous avons examiné des cas, survenus entre 2019 et 2021, dans lesquels des agents actuels ou anciens de l'encadrement supérieur des agences (à savoir, des directeurs exécutifs, des directeurs ou des fonctionnaires de grades AD 14 à AD 16) ont occupé un emploi après avoir quitté une agence ou ont exercé une activité extérieure rémunérée pendant leur carrière au sein d'une agence. Nous avons aussi examiné des cas similaires concernant des membres actuels et anciens des conseils d'administration des agences: certaines agences les avaient évalués uniquement sur la base de leurs propres règles internes. Notre examen a porté sur 40 agences. Les seules à ne pas avoir été prises en considération sont la Chafea, fermée en 2021, et les trois agences qui ne sont devenues opérationnelles ou autonomes que cette même année (à savoir, l'AET, le Parquet européen et l'HADEA). L'encadré 5 explique les normes juridiques applicables.

Encadré 5

Cadre juridique de l'UE applicable à la gestion des risques de «pantouflage»

Les règles applicables au traitement des situations potentielles de «pantouflage» et du risque connexe de conflit d'intérêts sont établies, avant tout, par le statut¹⁹ des fonctionnaires de l'UE. Ces règles s'appliquent aux agents actuels et anciens des institutions, organes et organismes de l'UE, y compris les agences. Il s'agit entre autres des règles ci-après.

Les agents doivent informer leur agence s'ils entendent occuper un emploi dans les deux années suivant leur départ de la fonction publique de l'UE.
Une agence doit consulter sa commission paritaire avant de donner ou de refuser à un ancien agent son autorisation à exercer une activité extérieure ou un nouvel emploi.
Si l'agence considère qu'il existe un risque de conflit d'intérêts, elle peut interdire à l'agent d'exercer l'emploi ou subordonner son autorisation à des conditions.
Une agence peut aussi interdire aux anciens membres de son personnel d'encadrement supérieur, pendant les douze mois suivant la cessation de leurs fonctions, d'entreprendre une activité de lobbying ou de défense d'intérêts vis-à-vis du personnel de leur ancienne agence.
Toute agence doit publier une liste annuelle des cas examinés dans le contexte du risque de lobbying et de défense d'intérêts.

Or, ces règles ne s'appliquent pas aux membres des conseils d'administration des agences, car ils ne sont pas considérés comme des membres de leur personnel. Néanmoins, neuf agences disposent de règles internes concernant ce domaine.

Le cadre juridique actuel manque d'exigences claires sur le respect et le suivi

51 Comme cela est indiqué à l'encadré 5, le statut (y compris ses règles sur les situations de «pantouflage» et sur les conflits d'intérêts plus généralement) ne s'applique par définition pas aux membres des conseils d'administration des agences, qui ne font pas partie de leur personnel. Il ne concerne pas non plus les membres des comités scientifiques, groupes d'experts et autres organes similaires des agences. Cela laisse un vide juridique, car il n'existe aucune base juridique commune pour définir un niveau minimal d'exigences pour ces catégories de personnes travaillant pour les agences de l'UE, en lien avec le risque de conflit d'intérêts et de situations de «pantouflage». Il incombe à chaque agence d'établir les règles applicables en la matière.

52 Le cadre juridique de l'UE en matière de gestion du risque de situations de «pantouflage» impose des obligations très limitées aux institutions, organes et organismes de l'UE (y compris les agences) afin d'assurer un suivi du respect des exigences en matière de «pantouflage» par les agents actuels et anciens. Il ne définit pas la façon dont ce suivi pourrait avoir lieu ou les outils susceptibles d'être utilisés à cet effet. Par conséquent, la plupart des agences ne mènent aucune activité de suivi de ce type et les cas non déclarés de «pantouflage» et de violations des restrictions imposées aux agents sur le départ concernant leur nouvel emploi risquent de ne jamais être détectés.

53 Les règles relatives au suivi et au traitement des situations de «pantouflage» et du risque connexe de conflit d'intérêts ne sont pas suffisamment explicites pour ce qui est de l'obligation faite aux institutions, organes et organismes de l'UE concernés de publier une liste annuelle des cas examinés dans le contexte du risque de lobbying et de défense d'intérêts. La Médiatrice européenne a déjà rendu compte de cette question en 2017 (voir encadré 6). Les règles en vigueur du statut n'ont pas été modifiées depuis lors.

Encadré 6

La Médiatrice européenne a appelé à davantage de transparence concernant les examens des cas relatifs au risque de lobbying et de défense d'intérêts

Dans un rapport de 2017²⁰, la Médiatrice européenne a affirmé que les informations devraient être publiées pour tous les cas examinés, que l'institution ait ou non estimé que l'activité professionnelle déclarée peut ou pourrait comporter du lobbying et de la défense d'intérêts. Cela s'avère nécessaire pour assurer une application efficace et pertinente de l'article 16, paragraphes 3 et 4. La Médiatrice européenne a indiqué que les informations à publier devraient comporter les éléments suivants:

le nom du membre de l'encadrement supérieur concerné;
la date de départ du membre de l'encadrement supérieur;
le type d'emploi occupé par le membre de l'encadrement supérieur et une description des fonctions exercées pendant les trois dernières années dans la fonction publique de l'UE;
le nom du futur employeur et une description du type de fonctions à exercer dans le nouvel emploi; à titre subsidiaire, une description des activités indépendantes envisagées;
si le futur employeur ou l'entreprise propre est enregistré(e) dans le registre de transparence de l'UE, un lien vers l'entrée pertinente du registre;
l'examen détaillé du cas par l'institution, y compris sa conclusion sur l'opportunité de donner l'autorisation – assortie ou non de mesures d'atténuation –, ainsi qu'une déclaration indiquant si l'activité envisagée peut impliquer du lobbying ou de la défense d'intérêts et justifie donc l'imposition d'une interdiction du lobbying et de la défense d'intérêts.

Action à entreprendre n° 4

Le réseau des agences de l'UE devrait prendre contact avec la Commission et les législateurs afin de proposer des modifications du cadre réglementaire qui définissent un ensemble minimal de règles applicables aux membres des conseils d'administration des agences de l'UE en lien avec les conflits d'intérêts et le «pantouflage». Le cas échéant, des règles similaires devraient aussi s'appliquer aux membres des comités scientifiques, groupes d'experts et organes similaires qui ne relèvent pas du statut.

Pour l'essentiel, les agences respectent leurs obligations juridiques

54 Lorsqu'un agent actuel ou ancien déclare à une agence son intention d'exercer un nouvel emploi, celle-ci dispose de 30 jours ouvrables pour prendre une décision. Aucun délai de ce type n'est fixé pour les activités extérieures. Avant de prendre une décision, l'agence doit consulter la commission paritaire.

55 Au cours des trois dernières années (à savoir de 2019 à 2021), seules 20 des 40 agences auditées par nos soins avaient examiné les éventuels cas de pantouflage relatifs aux membres de leur encadrement supérieur. Seules cinq avaient évalué les cas éventuels relatifs aux membres de leurs conseils d'administration qui commencent un nouvel emploi ou une activité extérieure. Comme le montre la figure 14, le nombre total de cas examinés s'est élevé à 71, dont 43 concernaient des membres de l'encadrement supérieur et 28 des membres des conseils d'administration. Ces nombres s'appuient sur les informations que nous ont communiquées les agences, qui, à leur tour, se fondaient généralement sur des déclarations sur l'honneur faites par les agents et les membres concernés des conseils d'administration. Nous n'avons pas mené d'enquête pour déceler les cas éventuels non déclarés.

Figure 14 – La plupart des agences ont examiné très peu de cas, voire aucun

56 Nous avons examiné un échantillon comportant 17 de ces cas et avons conclu que les agences respectaient généralement les exigences juridiques applicables. Les violations que nous avons détectées dans six agences (voir figure 15) concernaient l'obligation de publier la liste des cas examinés, de consulter la commission paritaire ou de prendre une décision formelle dans un délai de 30 jours ouvrables.

Figure 15 – Nous avons constaté des violations des règles de procédure dans six agences

Action à entreprendre n° 5

Les agences devraient renforcer leurs procédures et contrôles internes concernant les situations potentielles de «pantouflage», afin de garantir le plein respect des règles applicables. Elles devraient notamment:

prendre des décisions formelles dans les délais impartis;
consulter la commission paritaire concernant tous les cas, avant de prendre une décision;
publier une liste de tous les cas examinés concernant le risque de lobbying et de défense d'intérêts.

Seules peu d'agences vont au delà des exigences légales minimales lorsqu'elles traitent des situations potentielles de «pantouflage»

57 Neuf agences (ABE, AEAPP, EIT, EMA, AEMF, OUEPI, Europol, FRA et CRU) ont mis en place leurs propres règles internes pour remédier au manque de dispositions dans la législation de l'UE régissant les activités des membres de leurs conseils d'administration (voir encadré 7).

Encadré 7

Exemples de règles relatives aux situations de pantouflage mises en place par l'EMA et l'EIT

En vertu des règles internes de l'EMA, les membres de son conseil d'administration (et leurs suppléants) sont tenus de lui notifier immédiatement leur intention d'exercer une activité professionnelle dans une entreprise pharmaceutique. Dès qu'elle reçoit une telle notification, l'EMA doit limiter l'implication ultérieure de la personne concernée dans les activités du conseil d'administration. Des règles similaires s'appliquent aussi aux membres des comités scientifiques et groupes d'experts de l'EMA.

L'EIT est doté d'un code de bonne conduite, qui traite les conflits d'intérêts des membres du comité directeur. Ce code interdit aux membres du comité directeur d'assumer, pendant les deux ans après la cessation de leurs fonctions au sein de l'EIT, le moindre rôle, rémunéré ou non, dans une entreprise, un centre de recherche ou une université qui participe aux communautés de la connaissance et de l'innovation de l'EIT ou qui perçoivent des subventions de l'EIT.

58 Les 31 agences restantes ne tiennent compte que des cas potentiels de «pantouflage» concernant leurs agents actuels et anciens. Dès lors, seule une petite partie des cas potentiels de «pantouflage» des membres de leurs conseils d'administration font l'objet d'un examen (voir figure 16). Cela peut donner lieu à des conflits d'intérêts réels ou apparents, susceptibles d'aboutir à:

des décisions qui ne sont pas prises dans l'intérêt public, mais dans l'intérêt du futur employeur du membre du conseil d'administration concerné;
des avantages déloyaux pour certaines entités du secteur privé en matière d'informations privilégiées ou de relations/lobbying.

Figure 16 – Peu de cas potentiels de «pantouflage» liés à des membres des conseils d'administration des agences sont examinés

Action à entreprendre n° 6

Les agences devraient mettre en place, pour les membres de leurs conseils d'administration, des règles internes sur les conflits d'intérêts en général et sur les situations de «pantouflage» en particulier.

59 En général, nous avons constaté que les agences s'appuient presque exclusivement sur des déclarations sur l'honneur faites par les agents concernés, en vue de détecter les situations potentielles de «pantouflage» et le risque connexe de conflit d'intérêts. La plupart des agences ne prennent aucune mesure pour détecter s'il se peut que leurs agents actuels exercent des activités extérieures non déclarées ou si leurs anciens agents ont pris de nouvelles fonctions sans informer l'agence. Elles n'assurent pas non plus de suivi pour déterminer si les anciens agents respectent toutes les restrictions qui leur sont imposées en lien avec leur nouvel emploi. Cependant, nous avons recensé quatre exemples de bonnes pratiques, dans lesquels les agences ont mis en place des procédures pour assurer un suivi en la matière (voir encadré 8).

Encadré 8

Seules quatre agences (Office de l'ORECE, CRU, ABE et AEMF) disposent de procédures pour assurer le suivi du respect des règles relatives au «pantouflage»

L'Office de l'ORECE dispose de procédures pour réaliser des contrôles par sondage concernant le respect, par ses anciens agents, des obligations qui leur sont imposées en vertu de l'article 16 du statut. Ces vérifications sont centrées sur les membres de l'encadrement supérieur et sur les agents auxquels l'exercice d'une activité professionnelle donnée a été interdit ou qui ont été autorisés à accepter un nouvel emploi sous réserve du respect de certaines limitations.

Le CRU dispose de procédures pour effectuer des contrôles de conformité concernant les anciens agents qui l'ont quitté au cours des deux dernières années, au moyen de bases de données accessibles au public.

Action à entreprendre n° 7

Les agences devraient assurer un suivi actif des activités professionnelles des membres de leur personnel d'encadrement supérieur (y compris de ceux qui ont quitté l'agence au cours des deux dernières années), afin d'être en mesure de détecter les situations non déclarées de «pantouflage» et de garantir le respect des restrictions imposées précédemment.

Autres produits liés aux agences fournis par la Cour

60 Outre les rapports d'audit couvrant spécifiquement les agences, la Cour a aussi publié, en 2021 et au cours du premier semestre de 2022, plusieurs rapports spéciaux sur la mise en œuvre de politiques de l'UE, qui font référence à un certain nombre d'agences. La liste complète de ces rapports spéciaux est présentée à la figure 17.

Figure 17 – Autres rapports spéciaux de la Cour qui font référence aux agences publiés en 2021 et au cours du premier semestre de 2022

Les agences donnent suite aux observations d'audit formulées les années précédentes

61 Nous indiquons l'état d'avancement des mesures prises par les agences pour donner suite aux observations des années précédentes. Pour ce qui est des 139 observations non traitées à la fin de 2020, la figure 18 montre qu'en 2021, les mesures correctives correspondantes étaient terminées dans 67 cas et en cours dans 39 cas. Pour 22 agences (ACER, Office de l'ORECE, CEPOL, OCVV, AESA, EASO, EFSA, Eismea, EIT, EMA, OEDT, AFE, AEMF, ETF, OUEPI, eu-LISA, Eurofound, Eurojust, Europol, FRA, Frontex et CRU), nous rendons compte d'un total de 48 observations des années précédentes qui n'ont pas encore été mises en œuvre, dont 9 sont en attente.

Figure 18 — Efforts déployés par les agences pour donner suite aux observations formulées les années précédentes

62 L'encadré 9 explique les différents termes utilisés dans ce document pour décrire la mise en œuvre des mesures prises pour donner suite aux recommandations. Il présente aussi des exemples de situations typiques auxquelles ces termes s'appliquent.

Encadré 9

Explications sur les termes utilisés dans le présent document pour décrire la mise en œuvre des mesures prises pour donner suite aux recommandations

Terminée: pour donner suite à l'observation, l'agence a apporté des améliorations, étayées par des éléments probants et vérifiées par la Cour des comptes européenne.

En cours: des éléments probants montrent que des mesures correctives sont prises, mais que leur mise en œuvre n'est pas encore totale ou terminée.

En attente: aucune suite n'a été donnée à l'observation ou l'agence n'est pas d'accord avec celle-ci.

Sans objet: L'observation n'est plus applicable ou le marché concerné est clôturé. Ce terme peut être utilisé aussi lorsqu'en raison de changements des circonstances, le coût de la solution du problème l'emporte sur les avantages qu'elle apporterait.

Listes des sigles et acronymes utilisés pour désigner les agences et autres organismes de l'UE

Sigle ou acronyme	Nom complet	Sigle ou acronyme	Nom complet
AAE	Agence d'approvisionnement d'Euratom	EIGE	Institut européen pour l'égalité entre les hommes et les femmes
ABE	Autorité bancaire européenne	Eismea	Agence exécutive pour le Conseil européen de l'innovation et les PME
ACER	Agence de l'Union européenne pour la coopération des régulateurs de l'énergie	EIT	Institut européen d'innovation et de technologie
AEAPP	Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles	EMA	Agence européenne des médicaments
AECP	Agence européenne de contrôle des pêches	ENISA	Agence de l'Union européenne pour la cybersécurité
AEE	Agence européenne pour l'environnement	ERCEA	Agence exécutive du Conseil européen de la recherche
AEMF	Autorité européenne des marchés financiers	ETF	Fondation européenne pour la formation
AESA	Agence de l'Union européenne pour la sécurité aérienne	eu-LISA	Agence de l'Union européenne pour la gestion opérationnelle des systèmes d'information à grande échelle au sein de l'espace de liberté, de sécurité et de justice
AESM	Agence européenne pour la sécurité maritime	EU-OSHA	Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail
AET	Autorité européenne du travail	Eurofound	Fondation européenne pour l'amélioration des conditions de vie et de travail
AFE	Agence de l'Union européenne pour les chemins de fer	Eurojust	Agence de l'Union européenne pour la coopération judiciaire en matière pénale
CdT	Centre de traduction des organes de l'Union européenne	Europol	Agence de l'Union européenne pour la coopération des services répressifs
Cedefop	Centre européen pour le développement de la formation professionnelle	EUSPA	Agence de l'Union européenne pour le programme spatial
CEPOL	Agence de l'Union européenne pour la formation des services répressifs	FRA	Agence des droits fondamentaux de l'Union européenne
Chafea	Agence exécutive pour les consommateurs, la santé, l'agriculture et l'alimentation	Frontex	Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes
CINEA	Agence exécutive européenne pour le climat, les infrastructures et l'environnement	HADEA	Agence exécutive européenne pour la santé et le numérique
CRU	Conseil de résolution unique	OCVV	Office communautaire des variétés végétales
EACEA	Agence exécutive européenne pour l'éducation et la culture	OEDT	Observatoire européen des drogues et des toxicomanies
EASO	Bureau européen d'appui en matière d'asile	Office de l'ORECE	Agence de soutien à l'Organe des régulateurs européens des communications électroniques
ECDC	Centre européen de prévention et de contrôle des maladies	OUEPI	Office de l'Union européenne pour la propriété intellectuelle
ECHA	Agence européenne des produits chimiques	Parquet européen	Parquet européen
EFSA	Autorité européenne de sécurité des aliments	REA	Agence exécutive européenne pour la recherche

Équipe d'audit

Troisième rangée (de gauche à droite): Janis Gaisonoks, Marco Corradi, Peter Eklund, João Pedro Bento, Ivo Koppelmaa et Emmanuel Djoffon (auditeurs).

Deuxième rangée (de gauche à droite): Sergio Gascon Samper (auditeur), Alexandra Mazilu (graphiste), Nikolaos Alampanos, Armin Hosp, Leonidas Tsonakas, Paulo Oliveira (auditeurs) et Ioanna Michali (assistante).

Première rangée (de gauche à droite): Rimantas Šadžius (Membre de la Cour), Julio Cesar Santin Santos, Mirko Gottmann (auditeurs), Michał Machowski (manager principal), Christine Becker (auditrice) et Mindaugas Pakstys (chef de cabinet).

Membres de l'équipe d'audit ne se trouvant pas sur la photo: John Sweeney (manager principal), Di Hai, Matthias Blaas (attachés), Iveta Adovica, Santiago Fuentes, Joaquin Hernandez Fernandez, Marc Hertgen, Tomas Mackevicius, Hans Christian Monz, Roberto Sanz Moratal, Svetoslava Tashkova (auditeurs) et Chantal Kapawa (assistante).

Nous souhaiterions rendre un hommage particulier à M. Alex Brenninkmeijer (1951‑2022), Membre de la Cour, responsable de cet audit jusqu'en avril 2022.

Notes

¹ Articles 285 à 287 (JO C 326 du 26.10.2012, p. 169 à 171).

² De plus amples informations concernant nos travaux figurent dans nos rapports d'activités, nos rapports annuels sur l'exécution du budget de l'UE, nos rapports spéciaux, nos analyses panoramiques ainsi que nos avis sur la réglementation nouvelle ou actualisée de l'UE ou sur d'autres décisions ayant des implications pour la gestion financière (www.eca.europa.eu).

³ ACER, Office de l'ORECE, Cedefop, CdT, CEPOL, OCVV, AESA, EASO, ABE, ECDC, ECHA, AEE, AECP, EFSA, EIGE, AEAPP, AET, EMA, OEDT, AESM, ENISA, AFE, AEMF, ETF, OUEPI, eu-LISA, EU-OSHA, EUSPA, Eurofound, Eurojust, Europol, FRA et Frontex.

⁴ CINEA, EACEA, Eismea, ERCEA, HADEA, REA et Chafea (qui a cessé d'exister le 1^er avril 2021).

⁵ Voir notre rapport en la matière relatif à l'exercice 2020.

⁶ Document d'analyse n° 01/2014 intitulé «Analyse panoramique des dispositifs de l'UE en matière d'obligation de rendre compte et d'audit public: lacunes, doubles emplois et défis à relever», point 84.

⁷ Stratégie du réseau des agences de l'UE pour la période 2021‑2027, Bruxelles, 9 novembre 2020.

⁸ Rapport annuel sur les agences de l'UE relatif à l'exercice 2019, point 2.34 à 2.41.

⁹ Rapport annuel sur les agences de l'UE relatif à l'exercice 2020, point 3.30.15.

¹⁰ Décision d'exécution (UE) 2021/173 de la Commission instituant l'Agence exécutive européenne pour le climat, les infrastructures et l'environnement, l'Agence exécutive européenne pour la santé et le numérique, l'Agence exécutive européenne pour la recherche, l'Agence exécutive pour le Conseil européen de l'innovation et les PME, l'Agence exécutive du Conseil européen de la recherche et l'Agence exécutive européenne pour l'éducation et la culture.

¹¹ Articles 42 des règlements (UE) n^os 1093/2010, 1094/2010 et 1095/2010.

¹² Rapport spécial 10/2019 de la Cour des comptes européenne intitulé «Tests de résistance des banques à l'échelle de l'UE: volume d'informations bancaires sans précédent, mais nécessité d'une meilleure coordination et d'une plus grande attention pour les risques».

¹³ Rapport spécial 29/2018 de la Cour des comptes européenne intitulé «L'AEAPP a apporté une contribution importante à la surveillance et à la stabilité du secteur de l'assurance, mais des difficultés majeures subsistent».

¹⁴ Rapport spécial 13/2021 de la Cour des comptes européenne intitulé «L'UE et la lutte contre le blanchiment de capitaux dans le secteur bancaire: des efforts fragmentés et une mise en œuvre insuffisante».

¹⁵ Rapport spécial 04/2022 de la Cour des comptes européenne intitulé «Fonds d'investissement: malgré les actions de l'UE, les investisseurs ne bénéficient pas encore d'un véritable marché unique».

¹⁶ Proposition de la Commission concernant des modifications des règlements (UE) n^os 1093/2010, 1094/2010 et 1095/2010, COM(2017) 536 final.

¹⁷ Manuel de l'OCDE sur l'intégrité publique, chapitre 13.3.2.

¹⁸ Travaux de la Médiatrice européenne sur le pantouflage.

¹⁹ Articles 12, 12 ter, 16 et 17 du statut des fonctionnaires de l'UE et du régime applicable aux autres agents de la Communauté économique européenne et de la Communauté européenne de l'énergie atomique.

²⁰ Report of the European Ombudsman on the publication of information on former senior staff so as to enforce the one-year lobbying and advocacy ban.

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Présentation du rapport annuel de la Cour des comptes européenne sur les agences de l'UE relatif à 2021