Kantoorruimte van de EU-instellingen — Enkele goede beheerspraktijken, maar ook diverse tekortkomingen

Samenvatting

I

De instellingen besteden zo'n 11 % van hun begroting aan huishoudelijke uitgaven in verband met gebouwen. De samenstelling van de gebouwenportefeuille varieert en hangt af van het mandaat en de organisatiestructuur van de afzonderlijke instellingen, maar een aanzienlijk deel van de gebruikte ruimte is bestemd als kantoorruimte. De Commissie heeft de grootste gebouwenportefeuille, waarvan meer dan 80 % wordt gebruikt als kantoorruimte.

II

Om een antwoord te geven op de hoofdvraag “Worden de EU-uitgaven voor kantoorruimte doelmatig beheerd?” hebben we onderzocht of de EU-instellingen met de meeste kantoorruimte (Parlement, Raad, Commissie, Hof van Justitie en ECB):

1. gebouwenstrategieën vaststellen en samenwerken om kosten te besparen;
2. hun kantoorruimte op doelmatige wijze verkrijgen;
3. op passende wijze toezicht houden op en verslag uitbrengen over hun kantorenportefeuille.

III

Over het algemeen constateerden wij dat de instellingen hun uitgaven voor kantoorruimte doelmatig beheren, maar dat de gebouwenstrategieën niet altijd geformaliseerd zijn en dat de bijbehorende planning niet optimaal is; de financieringsmechanismen van de grote bouwprojecten die wij analyseerden, waren vaak complex en hadden hierdoor in sommige gevallen gevolgen voor de budgettaire transparantie. De meeste van deze projecten werden gekenmerkt door vertragingen en in sommige gevallen aanzienlijke extra kosten. De monitoring en de verslaglegging met betrekking tot de gebouwenportefeuille van de meeste instellingen schieten tekort.

IV

De instellingen werken samen en passen vergelijkbare besluitvormingsbeginselen toe. Ze zetten hun hoofdbeginselen en doelstellingen op het gebied van gebouwenbeheer echter uiteen in verschillende documenten. Sommige daarvan zijn achterhaald en andere worden zonder formele goedkeuring ten uitvoer gelegd. Zij houden bij de planning van hun vastgoedbehoeften geen rekening met verschillende scenario's. Op het moment van de controle hadden de instellingen de uitgevoerde projecten in het kader van Het Nieuwe Werken (HNW) nog niet geëvalueerd.

V

De gastlanden bieden de instellingen gunstige voorwaarden voor het aankopen of huren van kantoorruimte en ondersteunen hen bij grote bouwprojecten. Wij hebben vastgesteld dat de beslissingen inzake kantoorruimte goed onderbouwd waren. De financieringsmechanismen van de grote bouwprojecten die wij analyseerden, waren echter vaak complex en dit had gevolgen voor de budgettaire transparantie. De meeste van deze projecten hadden vertraging opgelopen, die in sommige gevallen leidde tot extra kosten.

VI

De meeste instellingen zien in het kader van hun interne beheersprocessen niet regelmatig toe op indicatoren met betrekking tot een efficiënt gebruik en de kostenefficiëntie van gebouwen. Hoewel de instellingen met hun gebouwen in Brussel en Luxemburg zijn overeengekomen de meting van oppervlakten te harmoniseren, zijn de gegevens niet volledig genormaliseerd en zijn ze lastig te vergelijken. De verslaglegging inzake gebouwen aan de begrotingsautoriteiten laat geen vergelijking en geen analyse van de efficiëntie toe.

VII

Uit onze analyse blijkt dat de instellingen de kantoorruimte op een vergelijkbare manier gebruiken. Bovendien hebben wij vastgesteld dat de huren die de instellingen zijn overeengekomen over het algemeen onder het marktniveau liggen. Uit een nadere analyse van de gehuurde gebouwen blijkt dat de jaarlijkse huur per persoon aanzienlijk verschilt per gebouw. De bouw- en aankoopkosten houden verband met de aard van het gebouw.

VIII

Op basis van de opmerkingen in dit verslag bevelen wij de instellingen aan om:

1. hun gebouwenstrategieën te actualiseren en te formaliseren en de planningsdocumenten regelmatig bij te werken;
2. de projecten inzake Het Nieuwe Werken te evalueren;
3. de budgettaire transparantie van het gebruik van financieringsmechanismen voor bouwprojecten te versterken;
4. passende beheersprocedures op te zetten voor grote bouw- en renovatieprojecten, en
5. de samenhang van de gegevens en de monitoring van de gebouwenportefeuille te verbeteren.

Inleiding

01

De uitgaven voor gebouwen zijn goed voor ongeveer 11 % (1 miljard EUR) van de totale huishoudelijke uitgaven van de instellingen van de Europese Unie (EU)¹, zoals blijkt uit figuur 1. Dit percentage is in de afgelopen vijf jaar stabiel gebleven, hoewel het is gedaald ten opzichte van tien jaar geleden. Ongeveer twee derde van de uitgaven voor gebouwen betreffen aankoop- en huurkosten; het resterende deel wordt voornamelijk besteed aan onderhoud, beveiliging en energie. Figuur 2 laat zien dat er verschillen bestaan tussen de instellingen. Deze verschillen houden met name verband met verschillen in hun gebouwenportefeuilles.

02

Eind 2016 gebruikten de bovenstaande instellingen een totale gebouwenoppervlakte van 2,5 miljoen vierkante meter (m²)³. Dat betekent een toename van 26 % ten opzichte van 2004, die te verklaren is uit de stijging van het aantal personeelsleden dat in de gebouwen van de instellingen werkt met 22 % in dezelfde periode⁴.

03

De instellingen hebben verschillende huisvestingsbehoeften. Zo wordt het merendeel van de accommodaties van de Commissie gebruikt als kantoorruimte. Andere instellingen, zoals het Parlement, de Raad en het Hof van Justitie gebruiken meer andersoortige ruimten, zoals ontmoetingsruimten, vergaderzalen, rechtszalen en publieke ontvangstruimten. De kantoorruimte⁵ maakt ongeveer 70 % uit van de totale oppervlakte⁶ en is voornamelijk gelegen in Brussel, gevolgd door Luxemburg, Straatsburg en Frankfurt. Figuur 3 toont de totale netto-oppervlakte die bij de instellingen in gebruik is en het aandeel van kantoorruimte daarin.

04

De zetel van een instelling is afhankelijk van politieke besluiten. De meest recente politieke overeenkomst inzake de zetels van de instellingen werd in 1992 gesloten tijdens de vergadering van de Europese Raad in Edinburgh.

Reikwijdte en aanpak van de controle

Reikwijdte van de controle

05

Om een antwoord te geven op de hoofdvraag — “Worden de EU-uitgaven voor kantoorruimte doelmatig beheerd?” — hebben we onderzocht of de EU-instellingen:

• gebouwenstrategieën vaststellen en samenwerken om kosten te besparen;
• hun kantoorruimte op doeltreffende wijze verkrijgen;
• op passende wijze toezicht houden op en verslag uitbrengen over hun kantorenportefeuille.

06

De controle was gericht op de vijf instellingen met de meeste kantoorruimte (Parlement, Raad, Commissie, Hof van Justitie en ECB) en had betrekking op hun kantoorruimte in Brussel, Luxemburg en Frankfurt⁷. Voor zover mogelijk werden bij de controle de gegevens en beheersprocedures van deze instellingen vergeleken met die van het Europees Economisch en Sociaal Comité, het Comité van de Regio's, de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO), de Europese Rekenkamer (ERK) en de Europese Investeringsbank (EIB).

07

Gebouwen die voor andere doeleinden dan kantoorruimte worden gebruikt (zoals conferentiecentra, technische gebouwen, enz.) en gebouwen met minder dan 20 % kantoorruimte hebben wij buiten beschouwing gelaten. De controle was hoofdzakelijk gericht op de kosten van het verkrijgen van kantooraccommodatie. De onderhouds-, schoonmaak-, beveiligings- en andere operationele kosten in verband met gebouwen zijn niet in aanmerking genomen.

Aanpak van de controle

08

Wij hebben onze controle uitgevoerd tussen september 2017 en juni 2018 en hebben onze opmerkingen gebaseerd op de volgende informatiebronnen:

• de gebouwenstrategieën van de instellingen en hun gebouwenverslagen aan de begrotingsautoriteiten;
• vragenlijsten en bezoeken aan de instellingen;
• vragenlijsten en bezoeken aan andere internationale organisaties;
• interne controlewerkzaamheden, voor zover van toepassing;
• technische/meetverslagen met betrekking tot gebouwen;
• boekhoudkundige, financiële en contractuele informatie met betrekking tot gebouwen;
• bezoeken aan interinstitutionele organen en overheden in de gastlanden.

Opmerkingen

De instellingen passen gemeenschappelijke beginselen toe en werken uitgebreid samen

09

Wij hebben onderzocht of de EU-instellingen een strategie formuleren met beginselen en doelstellingen op het gebied van vastgoedbeheer. Wij zijn nagegaan of deze strategieën vergezeld gaan van een planning voor de korte tot middellange termijn op basis van een regelmatige beoordeling van de behoeften. Wij hebben geëvalueerd of in de strategische en/of planningsdocumenten ook scenarioplanning is toegepast. Daarnaast hebben we geanalyseerd hoe instellingen op dezelfde locatie samenwerken met het oog op kostenbesparingen (bijvoorbeeld door kennis of koopkracht te bundelen). In aanvulling daarop hebben wij onderzocht hoe de instellingen omgaan met Het Nieuwe Werken (HNW).

De instellingen hebben een gebouwenstrategie opgesteld, maar die is soms achterhaald en omvat geen scenarioplanning

10

De instellingen leggen hun beginselen en doelstellingen inzake vastgoedbeheer vast in verschillende documenten. Sommige daarvan zijn achterhaald en andere worden zonder formele goedkeuring ten uitvoer gelegd (zie figuur 4).

11

De Commissie heeft de belangrijkste beginselen van haar gebouwenstrategie in 2007 uiteengezet in een mededeling. Hoewel zij voornemens was om bepaalde aspecten van de gebouwenstrategie te verduidelijken door middel van studies (impact van de methode voor de verwerving van gebouwen, het juiste evenwicht tussen koop en huur, de impact van nieuwe werkmethoden op de kwaliteit van de arbeidsomstandigheden en mogelijke besparingen), zijn deze studies niet uitgevoerd. Bovendien zijn sommige belangrijke aspecten van de mededeling uit 2007 in de loop der tijd veranderd. Zo genieten uitgestelde betaling en erfpacht niet langer de voorkeur als financieringsmethode voor de aankoop van gebouwen en heeft de Commissie onlangs de uitvoerende agentschappen opgenomen in haar meerjarenplanning. Hoewel de belangrijkste beginselen en richtsnoeren van de mededeling volgens de Commissie nog steeds geldig zijn, heeft zij de gebouwenstrategie niet bijgewerkt, noch geconsolideerd in één recentelijk herzien document.

12

De Bureaus voor infrastructuur en logistiek van de Commissie in Brussel (OIB) en Luxemburg (OIL) baseren hun planningsinstrument voor de middellange termijn — het meerjarig beleidskader (MBK) — op de gebouwenstrategie van de Commissie. In het MBK worden de hoofdprioriteiten en -projecten van elk Bureau voor de komende tien jaar uiteengezet, en het bevat een overzicht met jaarlijkse updates over de behoeften van de Commissie met betrekking tot kantoorruimte. Het is gebaseerd op schommelingen in het aantal personeelsleden en op de beschikbare kantoorruimte, en houdt rekening met het verstrijken en verlengen van huurovereenkomsten en met renovatiewerkzaamheden. Naar onze mening is het MBK een nuttig instrument dat geschikt is voor instellingen met een grote gebouwenportefeuille.

13

Wij hebben geen aanwijzingen gevonden dat de instellingen verschillende scenario's hebben overwogen bij de planning van hun vastgoedbehoeften, bijvoorbeeld in verband met begrotingsrestricties, wijzigingen in het personeelsbestand of de gevolgen van politieke besluiten, zoals uitbreiding of verandering van de rol en het mandaat van de instelling.

De instellingen passen gemeenschappelijke besluitvormingsbeginselen toe

14

Instellingen die een locatie delen, hebben geen gemeenschappelijke gebouwenstrategie, maar hanteren wel soortgelijke besluitvormingsbeginselen¹².

Afstemming op het mandaat en de organisatie

15

De instellingen stemmen hun gebouwenstrategieën af op hun mandaat en organisatie. De strategieën gaan uit van hun behoefte aan bepaalde ruimten, zoals grote conferentiezalen, rechtszalen of vergaderruimten. In sommige gevallen herzien de instellingen hun gebouwenstrategie naar aanleiding van een mandaatswijziging. Zo wilde de ECB al zijn personeel aanvankelijk onderbrengen in één gebouw, maar herzag de bank deze strategie wegens onvoorziene omstandigheden (zie tekstvak 1 hieronder).

Concentratie

16

De instellingen zijn doorgaans geconcentreerd in een klein aantal grote gebouwen in een of enkele gebieden, bij voorkeur in de buurt van andere instellingen. Deze voorkeur wordt ingegeven door schaalvoordelen, veiligheidsredenen, betere arbeidsomstandigheden, een hogere productiviteit (minder reistijd tussen de gebouwen) en het publieke imago. Op grond van dit beginsel neemt het aantal gebouwen dat geschikt is om te worden gekocht of gehuurd, per definitie af. De figuren 5 en 6 hieronder tonen de geografische spreiding van de gebouwen van de instellingen in de belangrijkste steden, Brussel en Luxemburg.

17

Rationalisering van de vastgoedportefeuille door middel van concentratie in een kleiner aantal grote gebouwen is een van de kernbeginselen van de gebouwenstrategie van de Commissie. In 2007 had twee derde van de gebouwen van de Commissie in Brussel een oppervlakte van minder dan 15 000 m² en hadden slechts 8 van de 61 gebouwen (13 %) een oppervlakte van meer dan 20 000 m². Tien jaar laten waren 22 van de 52 in onze analyse opgenomen gebouwen (42 %) groter dan 20 000 m². Hoewel de cijfers niet helemaal vergelijkbaar zijn doordat in onze analyse wordt uitgegaan van gebouwen die hoofdzakelijk als kantoorgebouwen worden gebruikt, blijkt daaruit dat de Commissie het beginsel van minder, maar grotere gebouwen heeft toegepast.

Eigendom gaat boven huur

18

Alle onderzochte instellingen prefereren eigendom boven huur. In figuur 7 hieronder wordt de totale oppervlakte in bezit (kantoor- en niet-kantoorruimte) afgezet tegen de totale gehuurde oppervlakte¹⁴. Hoewel huur de mogelijkheid biedt van een flexibel gebouwenbeheer, biedt de eigendom van gebouwen de instellingen een aantal voordelen:

• lagere kosten op de lange termijn (toegevoegde waarde in geval van herontwikkeling, verzilvering van de waarde van het pand in geval van verkoop);
• aanbieding van gunstige voorwaarden door het gastland, waaronder de mogelijkheid om kosteloos grond aan te kopen of te gebruiken;
• stabiele kosten (bescherming tegen huurverhogingen) en betere begrotingsplanning op de middellange termijn;
• vrijheid om het gebouw te gebruiken en op te waarderen zonder beperkingen van de verhuurder.

19

In totaal bezitten¹⁵ de in onze analyse opgenomen instellingen ongeveer 70 % van de oppervlakte die zij gebruiken, tegen ongeveer 60 % in 2004¹⁶. Dit percentage zal in de nabije toekomst verder toenemen wanneer grote bouwprojecten gereedkomen, zoals de uitbreiding van het KAD-gebouw van het Parlement, de derde kantoortoren van het Hof van Justitie en het JMO II-complex van de Commissie.

Er vindt uitgebreide interinstitutionele samenwerking plaats

20

De instellingen bespreken strategische vastgoedkwesties in een aantal interinstitutionele werkgroepen¹⁷. Tijdens deze bijeenkomsten informeren de instellingen elkaar over hun op handen zijnde vastgoedprojecten om te voorkomen dat ze met elkaar concurreren op dezelfde markt. Ook wisselen zij informatie uit over de beschikbare ruimte in hun gebouwen. Hierdoor kunnen de instellingen vastgoed delen of onderverhuren¹⁸ of gebouwen overnemen die een andere instelling niet langer nodig heeft¹⁹. Voorts bespreken ze andere zaken met betrekking tot gebouwen, zoals milieu- en energiekwesties

21

Een van de belangrijkste verworvenheden van deze werkgroepen is hun nauwe samenwerking bij aanbestedingen. De instellingen organiseren interinstitutionele aanbestedingsprocedures voor de inkoop van bijvoorbeeld verhuisdiensten, de levering van meubels, kantoorbenodigdheden en -artikelen, verzekeringen en vastgoedkennis. Door deze inkopen staan de instellingen sterker tegenover dienstverleners en leveranciers en realiseren zij schaalvoordelen. Tegelijkertijd komt hierdoor de lat voor inschrijvers hoger te liggen, wat kmo's kan ontmoedigen om deel te nemen aan aanbestedingsprocedures.

22

De instellingen beheren hun gebouwenportefeuille zelfstandig en hebben weinig interesse in de oprichting van een interinstitutioneel vastgoedbureau. Zij zijn van mening dat specialistische bouwbeheersteams op korte afstand van de besluitnemers in elke instelling beter in staat zijn om in hun specifieke behoeften te voorzien.

De instellingen maken in zekere mate gebruik van Het Nieuwe Werken, maar hebben de kosten en baten van de uitgevoerde projecten in het kader van HNW nog niet geëvalueerd

23

Het Nieuwe Werken heeft als doel de kantooromgeving te veranderen door gedeelde werkplekken in te voeren in combinatie met een flexibeler werkcultuur²⁰. Het nieuwe werken betekent niet automatisch minder kantoorruimte, maar veeleer een andere kantooromgeving en werkcultuur in samenwerking met, en met betrokkenheid van, de directie en het personeel.

24

De introductie van het nieuwe werken door de EU-instellingen wordt gekenmerkt door verschillende initiatieven en ontwikkelingen. Zo hebben de instellingen incidenteel of structureel telewerken ingevoerd²¹. Bij de Raad en de Comités heeft de structurele invoering van telewerken geleid tot een betere benutting van de kantoorruimte door de introductie van gedeelde kantoren voor mensen die op structurele basis telewerken.

25

De Commissie heeft afgescheiden en gedeelde werkruimten ingevoerd in drie gebouwen²² in Brussel om het gebruik van de beschikbare oppervlakte te optimaliseren. Volgens de Commissie nam de bezetting van deze gebouwen hierdoor gemiddeld toe met 46 %. De resultaten van het tevredenheidsonderzoek onder medewerkers die werken in een gedeelde werkruimte in deze drie gebouwen waren nog niet beschikbaar op het moment van de controle. In Luxemburg gebruikt de Commissie gedeelde werkplekken voor ongeveer 200 medewerkers in twee gebouwen²³.

26

Het Parlement heeft opdracht gegeven tot studies naar de haalbaarheid van gedeelde werkplekken in twee nieuwbouwprojecten²⁴. Hoewel het project niet in de oorspronkelijke opzet is voortgezet, legt het Parlement elementen ervan ten uitvoer in deze twee gebouwen, in overleg met de betrokken diensten.

27

Het nieuwe werken brengt extra investeringen met zich mee en is gewoonlijk een onderdeel van renovatie- of nieuwbouwprojecten. De instellingen hebben de economische en andere voordelen van de ingevoerde gedeelde werkruimten, zoals toegenomen productiviteit, nog niet volledig beoordeeld.

De besluiten met betrekking tot kantoorruimte zijn goed onderbouwd, maar de mechanismen voor de financiering van bouwprojecten zijn vaak complex, wat gevolgen heeft voor de budgettaire transparantie

28

Wij hebben onderzocht hoe de instellingen de gastlanden benaderen om zo gunstig mogelijke voorwaarden te bedingen bij de selectie van gebouwen.

29

Wij hebben geanalyseerd of de besluitvorming rond nieuwbouwprojecten gebaseerd was op deugdelijke criteria inzake financieel beheer.

30

Ook hebben we onderzocht of de door de instellingen gekozen financieringsmechanismen rekening houden met de opties die het Financieel Reglement biedt, transparant zijn en de verantwoording bevorderen.

De gastlanden bieden de instellingen doorgaans ondersteuning en gunstige voorwaarden

31

De meeste gebouwen in de portefeuilles van de instellingen staan in Brussel en Luxemburg; de ECB is gevestigd in Frankfurt. Overeenkomstig de EU-Verdragen²⁵ stellen de gastlanden de instellingen vrij van directe belastingen op inkomsten, bezittingen en andere eigendommen, en van indirecte belastingen²⁶. Sommige gastlanden bieden de instellingen daarnaast andere voordelen, afhankelijk van de mogelijkheden en de onderhandelingsresultaten.

32

De volgende twee gevallen zijn recente voorbeelden van door de Belgische overheid geboden gunstige voorwaarden. Voor het Europagebouw bood de Belgische overheid de Raad de grond en het bestaande gebouw aan voor het symbolische bedrag van 1 EUR en beheerde de overheid het bouwproject kosteloos. Voor een bouwkavel aan de Wetstraat heeft de Commissie het recht gekregen om de bouwcapaciteit bijna te verdubbelen. De Commissie schat dat door de bouwcapaciteit maximaal te benutten een bedrag van 130 miljoen EUR aan grondaankopen in de buurt kan worden bespaard.

33

Ook in Luxemburg genieten de instellingen gunstige voorwaarden en staatssteun voor hun bouwprojecten. Zo boden de Luxemburgse autoriteiten het Parlement en het Hof van Justitie de grond voor hun gebouwencomplexen aan voor het symbolische bedrag van 1 EUR²⁷ en huren beide instellingen een aantal van hun gebouwen tegen een voorkeurstarief van de overheid. De mate van betrokkenheid van de bevoegde nationale overheid bij de bouwprojecten van de instellingen varieert: zij biedt het Parlement technische ondersteuning bij de bouw van zijn nieuwe KAD II-complex, maar neemt de volledige verantwoordelijkheid op zich voor het beheer van de bouwprojecten van het Hof van Justitie.

34

De Commissie heeft met de Luxemburgse overheid overeenstemming bereikt over de vervanging van haar hoofdgebouw in Luxemburg (het Jean Monnet-gebouw, JMO). In december 2015 bereikten zij, nadat de Commissie had besloten om het JMO-gebouw te verlaten²⁸, een politiek akkoord over het delen van de kosten voor de tijdelijke vervangende huisvesting. Het nieuwe gebouw (JMO II) zal de meerderheid van de lokale medewerkers van de Commissie huisvesten, zodat de meeste van haar huurpanden niet langer nodig zijn.

35

In 1998 sloot de ECB een overeenkomst met de federale overheid van Duitsland waarin de wederzijdse rollen en verantwoordelijkheden werden vastgelegd. De nationale overheid bood de ECB geen gunstige voorwaarden voor haar bouwprojecten. De ECB kocht de grond²⁹ voor de bouw van haar hoofdkantoor tegen de in de stad Frankfurt gebruikelijke marktvoorwaarden. Als onderdeel van de aankoop heeft de stad Frankfurt zich er echter toe verbonden bij te dragen in de kosten die voortvloeien uit onder andere bodemverontreiniging als gevolg van het eerder gebruik van de locatie.

Over het geheel genomen waren de besluiten inzake de verwerving van kantoorruimte in orde

36

Wij hebben twaalf recent aangekochte of gehuurde kantoorpanden en lopende bouwprojecten van het Parlement³⁰ en de Commissie³¹ geanalyseerd — de instellingen met de grootste gebouwenportefeuilles — om na te gaan of de besluiten waren gebaseerd op:

• een beoordeling van de meerjarige huisvestingsbehoeften;
• de naleving van de begrotingsrestricties;
• de naleving van de technische specificaties;
• marktverkenning;
• kosten-batenanalyses;
• een analyse van de levenscycluskosten van gebouwen, rekening houdend met de initiële verbouwings-, de onderhouds- en de exploitatiekosten en met renovaties;
• een vergelijking van de financieringsopties.

37

Wij hebben enkele uitzonderingen vastgesteld³²:

1. Overeenkomstig de uitvoeringsvoorschriften bij het Financieel Reglement³³ mogen bouwcontracten³⁴ middels een onderhandelingsprocedure worden gesloten na onderzoek van de plaatselijke markt. De Commissie past in principe de zogeheten “Kallasmethode” toe, met voorafgaande publicatie van een aankondiging inzake de prospectie voor onroerend goed. De methode was echter niet toegepast bij twee gebouwen in onze steekproef: het ORBAN-gebouw in Brussel en vleugel D van het Drosbach-gebouw in Luxemburg. In beide gevallen werd de afwijking gerechtvaardigd door het feit dat de Commissie de aangrenzende panden al in gebruik had³⁵. De Commissie is voornemens deze methode te herzien.
2. In de memo van de Commissie aan de begrotingsautoriteit³⁶ wordt verwezen naar een kosten-batenanalyse van nieuwe projecten. In de documentatie over het JMO II-project was die analyse niet terug te vinden. Het project wordt voorgefinancierd door de Luxemburgse overheid en de Commissie heeft de optie om het gebouw in eigendom over te nemen zodra het voltooid is. Er zijn geen aanwijzingen dat de Commissie andere financieringsopties heeft overwogen.

De financieringsmechanismen van grote bouwprojecten zijn vaak complex, wat gevolgen heeft voor de budgettaire transparantie

38

Sinds 2013 is het op grond van het Financieel Reglement mogelijk om de aankoop of bouw van panden te financieren met een commerciële lening³⁷. De meeste lopende of onlangs voltooide bouwprojecten waren toen al gestart. Voor de financiering van deze projecten (zie de onderzochte projecten in de paragrafen 43-50) maakten de instellingen vaak gebruik van ingewikkelde methoden waarbij de overheid of financiële intermediairs een rol speelden (zie een voorbeeld in tekstvak 2). Hierdoor hebben zij geen rechtstreekse zeggenschap over de financiële aspecten van de projecten.

39

Het Parlement verkreeg via een ingewikkelde financieringsstructuur een banklening voor de uitbreiding van het Konrad Adenauergebouw (KAD II), waarbij een tussengeschakelde onderneming (die eigendom is van een commerciële bank) de financiering van het project regelde. Het bedrijf ondertekende twee financieringsovereenkomsten: één met de EIB en één met een commerciële bank, elk goed voor 50 % van de projectfinanciering.

40

Het Parlement en het Hof van Justitie hebben bouwprojecten voorgefinancierd met ongebruikte vastleggingen uit andere begrotingsonderdelen:

• Tussen 2012 en 2016 heeft het Parlement 260 miljoen EUR van verschillende begrotingsonderdelen overgeheveld naar het KAD II-project. Van het aldus ontstane begrotingsonderdeel van 474 miljoen EUR heeft het Parlement 16 miljoen EUR uitgegeven. Het Parlement heeft de hiermee verband houdende besparing op de rente-uitgaven geraamd op 85 miljoen EUR.
• Op dezelfde wijze heeft het Hof van Justitie sinds 2007 zijn bouwprojecten voorgefinancierd ten belope van 89 miljoen EUR. Volgens het Hof van Justitie wordt hierdoor de begrotingsimpact van de betaling van huur- en koopsommen tot 2026 aanzienlijk verminderd dankzij een geraamde besparing op de financieringskosten van meer dan 24 miljoen EUR over de totale periode.

41

De Raad heeft de Belgische overheid voorschotten voor het Europagebouw betaald ten bedrage van 294 miljoen EUR, afkomstig uit ongebruikte vastleggingen uit andere begrotingsonderdelen. De door de Raad betaalde voorschotten hebben 10,3 miljoen EUR (nettowaarde) aan rente opgeleverd. De in de eerste drie jaar betaalde voorschotten waren niet evenredig aan de vooruitgang van de werkzaamheden, zodat de Raad het project in feite voorfinancierde (zie tekstvak 3 hieronder).

42

Hoewel sommige instellingen (Parlement en Raad) regelmatig aanzienlijke voorschotten betaalden voor hun bouwprojecten, legden ze de hoeveelheid voorschotten niet vast in de overeenkomstige begrotingsonderdelen van de EU-begroting. Deze praktijk leidt in het algemeen tot grote begrotingsoverschrijvingen aan het eind van het jaar, met alle gevolgen van dien voor de transparantie van de begrotingsprocedure. Door deze pragmatische aanpak kan de begroting voor algemene administratieve uitgaven in de loop der tijd zich op een stabiele manier ontwikkelen. Wij zijn echter niet van mening dat deze praktijk de EU-belastingbetaler geld bespaart, zoals gesuggereerd door de EU-instellingen.

Grote bouwprojecten lopen vertraging op en in sommige gevallen wordt de begroting aanzienlijk overschreden

43

Wij hebben de uitvoering van vier grote bouwprojecten van het Parlement, de Raad, de Commissie en het Hof van Justitie geanalyseerd.

Het project van het Hof van Justitie: binnen de begroting en op schema

44

In de afgelopen jaren heeft het Hof van Justitie drie grote bouwprojecten uitgevoerd⁴⁰ in nauwe samenwerking met de Luxemburgse overheid. De nationale overheid beheert de werkzaamheden kosteloos. Zij beheerde de aanbestedingsprocedure, zorgde voor een correcte uitvoering van studies en werkzaamheden en was verantwoordelijk voor de kwaliteitscontrole en de verkrijging van de wettelijk verplichte certificering. Zij bood haar marktkennis, technische deskundigheid en kennis inzake het beheer van en het toezicht op bouwprojecten aan. Bovendien hoefde het Hof van Justitie maar een klein aantal medewerkers in te zetten om het project te monitoren, aangezien het niet optrad als ontwikkelaar. De projecten werden tijdig en zonder extra kosten opgeleverd. Ten tijde van onze controle verliep het bouwproject van een derde toren (CJ9) binnen de geraamde begroting en volgens schema.

Het Europagebouw van de Raad: binnen de begroting, maar vertraagd

45

In 2005⁴¹ heeft de Raad het beheer van de renovatie van blok A van het 'Résidence Palace’ gedelegeerd aan de Belgische overheid. Het gebouw was bedoeld voor de vergaderingen van de Europese Raad en van de Raad van de Europese Unie.

46

De overeengekomen definitieve prijs⁴² was niet significant hoger dan de oorspronkelijke begroting: 246 miljoen EUR tegenover een oorspronkelijke begroting van 240 miljoen EUR, in beide gevallen uitgaande van het prijspeil van 2004. De bouw werd evenwel pas drie jaar na de termijn voltooid. De vertraging was het gevolg van projectwijzigingen door onvoorziene omstandigheden⁴³. Een aantal zwakke punten in het projectbeheer droeg bij aan de vertraging:

• de nationale autoriteiten behandelden de wijzigingsverzoeken niet naar behoren en betaalden de aannemers niet op tijd;
• de door de nationale overheid ingeschakelde adviesbureaus hadden slechts beperkte capaciteit om de complexe functionele en kwaliteitsvereisten van de Raad om te zetten in aanbestedingsspecificaties. Dit vormde gedurende de gehele looptijd van het project een belemmering en was aanleiding voor de meeste wijzigingsverzoeken;
• het was ingewikkeld om overeenstemming te bereiken over de definitieve prijs omdat de nationale overheid zes maanden na de oplevering nog steeds geen volledige lijst met facturen kon overleggen.

47

De Raad ving de gevolgen hiervan deels op door zijn projectteam uit te breiden en de projectbeheersprocedures en de interne controles aan te scherpen.

Het KAD II-project van het Parlement: aanzienlijke vertragingen met extra kosten

48

Oorspronkelijk zou het KAD II-gebouw in 2013 worden opgeleverd. De huidige prognose is als volgt: oostelijke locatie: eind 2019, westelijke locatie: 2022. Deze vertraging is voornamelijk te wijten aan de beperkte ervaring van het Parlement met projectontwikkeling aan het begin van het project en een mislukte eerste aanbesteding voor de bouwwerkzaamheden. De opzet van de financiële structuur en het financiële model was drie maanden vertraagd vanwege de mislukte eerste aanbesteding.

49

De oorspronkelijke begroting, die op 317,5 miljoen EUR was geraamd, is in 2009 herzien tot 363 miljoen EUR⁴⁴. Om de aanbesteding binnen de beschikbare begroting tot een succes te maken, beperkte het Parlement de omvang van het project, paste het de technische specificaties aan en liet het meer concurrentie toe in de aanbestedingsprocedure door het aantal kavels te vergroten. Aangezien het project nog niet is afgerond, is de definitieve prijs nog niet bekend. Het Parlement is voornemens de kosten binnen de huidige begroting van 432 miljoen EUR te houden⁴⁵. Uitgaande van een prijsindexering van de bouwwerkzaamheden van 8 % tussen 2012 en 2017 kunnen de bouwkosten nog verder oplopen.

50

Wegens de vertraging moet het Parlement voor een langere periode dan oorspronkelijk gepland andere gebouwen in Luxemburg huren. Deze bijkomende huurkosten bedragen 14,4 miljoen EUR per jaar of 86 miljoen EUR over de periode van zes jaar. In boekhoudkundige zin worden deze bijkomende huurkosten gecompenseerd door het later ingaan van de afschrijving van de nieuwe bouwinvestering (17,3 miljoen EUR per jaar). Desondanks betaalt de EU-belastingbetaler voor de bijkomende huurkosten bovenop de kosten voor de bouw van het nieuwe gebouw.

Het JMO II-project van de Commissie: vertraging en extra kosten

51

De start van het grote bouwproject van de Commissie in Luxemburg (JMO II) heeft vertraging opgelopen door langdurige onderhandelingen met de Luxemburgse overheid. In 2009 werd na 15 jaar onderhandelen een initiële overeenkomst bereikt.

52

Volgens de planning van de Commissie en de Luxemburgse overheid zou het gebouw in twee fasen worden opgeleverd, de eerste medio 2016 en de tweede eind 2019. De opleveringstermijn van het gebouw werd voor aanvang van de bouwwerkzaamheden verschillende malen herzien. In het laatst bekende tijdplan van het JMO II-project wordt uitgegaan van februari 2023 voor de eerste fase en februari 2024 voor de tweede fase.

53

De vertraagde start van het bouwproject was met name het gevolg van onzekerheden bij de aanbesteding van het architecturaal ontwerp, administratieve problemen in de aanbestedingsprocedure voor het grondverzet en de aanvullende veiligheidsmaatregelen die in het project moesten worden opgenomen. Het is nog niet duidelijk hoe de kosten van deze vertragingen zullen worden gedeeld met de Luxemburgse overheid. Bovendien moest de Commissie in 2015 haar hoofdgebouw in Luxemburg, het JMO-gebouw, evacueren als voorzorgsmaatregel om te vermijden dat het personeel werd blootgesteld aan mogelijk gevaar als gevolg van de aanwezigheid van asbest. Daarom huurde ze bijkomende kantoorruimte in verschillende gebouwen om het personeel te verplaatsen.

54

Gezien de initiële overeenkomst en het laatst bekende tijdschema schatten wij de huurkosten die de Commissie maakt als gevolg van de vertraagde start van het bouwproject en de noodzaak om bijkomende kantoorruimte te huren na de evacuatie van het JMO-gebouw op 248 miljoen EUR⁴⁶. Deze vertraging leidt echter tot een latere start van de huurbetalingen voor het JMO II-gebouw. De Commissie schat de onbetaalde huur tijdens de vertraging op 176,2 miljoen EUR⁴⁷.

De monitoring en verslaglegging zijn ontoereikend

55

Wij hebben onderzocht hoe de EU-instellingen toezien op verschillende aspecten van hun bestaande gebouwenportefeuille (bijv. ruimte- en facilitair beheer, contractuele voorwaarden, naleving van de technische specificaties), waaronder indicatoren voor het efficiënte gebruik en de kostenefficiëntie van gebouwen. Zo krijgen zij een beeld van hun portefeuille op basis waarvan zij mogelijke verbeterpunten kunnen vaststellen. Wij hebben onderzocht of de instellingen de normalisering van de oppervlaktemeting en -categorisering hebben verbeterd en of het mogelijk was de efficiëntie te vergelijken op basis van de beschikbare interne en bij de begrotingsautoriteit ingediende gegevens.

De instellingen zien toe op verschillende aspecten, maar niet op indicatoren inzake een efficiënt gebruik en de kostenefficiëntie van gebouwen

56

De instellingen gebruiken een verscheidenheid aan IT-systemen en -instrumenten voor het beheer en de monitoring van hun gebouwenportefeuille. Alle aspecten van die portefeuille, zoals facilitair beheer, de toewijzing van ruimte, het energieverbruik en de financiële, juridische en boekhoudkundige aspecten, worden gemonitord aan de hand van IT-systemen of handmatig via spreadsheets.

57

In Luxemburg gebruikt de Commissie verslagen voor de toewijzing van ruimte met het oog op een consequent beheer van het recht op ruimte als bedoeld in het 'handboek inzake huisvestingsvoorwaarden’. In Brussel werkt de Commissie sinds 2015 aan de ontwikkeling van haar geïntegreerde software voor vastgoedbeheer, die uiteindelijk het centrale toegangspunt moet worden voor alle informatie met betrekking tot de gebouwenportefeuille van de Commissie. Het huidige systeem produceert echter geen verslagen om te controleren of de aan de beleidsafdelingen (DG's) toegewezen ruimte in overeenstemming is met de handleiding inzake huisvestingsvoorwaarden.

58

Het systeem dat het Parlement gebruikt voor het beheer van kantoorruimte en de planning van zijn huisvestingsbehoeften kan verschillende verslagen genereren⁴⁸. Wij hebben evenwel geen aanwijzingen gevonden dat het Parlement deze verslagen regelmatig gebruikt om zijn kantoorruimte te monitoren. Het Parlement wil tegen 2026 een systeem ontwikkelen voor de elektronische opslag van alle gebouwengerelateerde informatie.

59

De meeste instellingen doen niet aan regelmatige monitoring van indicatoren om de efficiëntie van hun gebouwenportefeuille te beoordelen voor beheersdoeleinden.

60

De Commissie gebruikt in Brussel slechts één indicator voor de efficiëntie van de kantoorruimte in haar gebouwenportefeuille: de nettokantooroppervlakte per werkplek. Zij meldt een gemiddelde van 14 m², met een streefoppervlakte van 12 m² tegen 2020 die met name moet worden gehaald door gedeelde werkplekken in te voeren. In de desbetreffende jaarlijkse activiteitenverslagen van het Parlement, de Raad en het Hof van Justitie hebben wij geen indicatoren voor de efficiëntie van de kantoorruimte aangetroffen, en deze instellingen hebben ook geen andere beheersverslagen gepubliceerd waarin de efficiëntie van het beheer van de kantoorruimte wordt beoordeeld.

61

De Commissie heeft evenwel efficiëntie-indicatoren gedefinieerd⁴⁹ zoals de netto- en brutovloeroppervlakte, de bruikbare oppervlakte / nettovloeroppervlakte bovengronds en de kantooroppervlakte / nettovloeroppervlakte bovengronds. Wij hebben aanwijzingen gevonden dat de efficiëntie van de gebouwruimten als een van de criteria wordt gehanteerd bij de evaluatie van offertes voor nieuwbouwprojecten. De Commissie monitort deze indicatoren echter niet op het niveau van de gehele gebouwenportefeuille.

62

De ECB pakt de monitoring en verslaglegging met betrekking tot zijn gebouwenportefeuille goed doordacht aan (zie tekstvak 4 hieronder).

De beschikbare gegevens zijn niet genormaliseerd, zodat het niet eenvoudig is instellingen met elkaar te vergelijken

63

In 2009 hebben de EU-instellingen⁵⁰ de interinstitutionele meetvoorschriften aangenomen. In deze voorschriften zijn meetmethoden en basistypen van gebouwruimten gedefinieerd op basis van Duitse normen. Elke instelling heeft deze voorschriften verder uitgewerkt in gedetailleerdere ruimtecategorieën, wat het lastig maakt om de gegevens van verschillende instellingen met elkaar te vergelijken⁵¹. De Commissie gebruikt in Brussel zelfs andere ruimtecategorieën dan in Luxemburg. Zodoende is het voor de Commissie moeilijk om verslagen op te stellen op basis van dezelfde parameters.

64

Ofschoon drie van de vijf onderzochte instellingen⁵² hetzelfde IT-instrument toepassen voor hun ruimtebeheer, gebruikte elke instelling een aangepaste versie. Dit belemmert de beschikbaarheid van vergelijkbare gegevens.

65

Ieder jaar moeten de instellingen uiterlijk op 1 juni een uitgebreid verslag over hun gebouwenbeleid indienen bij de begrotingsautoriteiten⁵³. Dit voorschrift is in 2013 ingevoerd bij het Financieel Reglement. Het verslag moet de uitgaven en oppervlakte per gebouw vermelden alsmede de verwachte ontwikkeling van de planning van oppervlaktes en locaties voor de komende jaren. Hierdoor zijn de vastgoedsituatie en -activiteiten van de instellingen transparanter geworden voor de begrotingsautoriteiten en wat sommige instellingen betreft ook voor het publiek⁵⁴.

66

In figuur 8 hieronder is te zien dat elke instelling in het jaarverslag inzake gebouwen weer andere oppervlaktecategorieën hanteert, zodat die geen vergelijkingen toelaten. Het Financieel Reglement schrijft niet voor dat er informatie wordt opgenomen over het aantal werkplekken of het aantal gehuisveste medewerkers. Ook stelt het de definitie van efficiëntie-indicatoren niet verplicht.

67

Bovendien verschaft het verslag van de Commissie geen helder beeld van de verschillende soorten ruimten in haar gebouwenportefeuille, omdat zij geen duidelijke criteria definieert om kantoorruimte te onderscheiden van niet-kantoorruimte. Bovendien kunnen de oppervlakten die de Commissie in haar jaarverslag inzake gebouwen hanteert, niet worden vergeleken met die welke in de instrumenten voor ruimtebeheer worden opgenomen.

68

De laatste poging om geconsolideerde informatie over de gebouwen van de EU-instellingen op te stellen, dateert van 2010. Destijds stelden de EU-instellingen in het kader van de ontwerpbegroting 2011 een verslag op naar aanleiding van het verzoek van het Parlement en de Raad om uitvoerige informatie te verstrekken over gebouwgerelateerde kwesties, onder vermelding van de voorlopige ontwerpbegroting/ramingen⁵⁵. Dit verslag⁵⁶ bevatte gegevens over de volgende verhoudingen voor de gebouwenportefeuille van de instellingen:

• aandeel kantoor- en niet-kantoorruimte in de totale oppervlakte;
• kantoorruimte per werknemer;
• gemiddelde uitgaven per m².

69

De waarden van de indicatoren varieerden aanzienlijk per instelling. Wij hebben geen aanwijzingen kunnen vinden dat de verstrekte gegevens zijn geanalyseerd of dat de instellingen verplicht zouden zijn om de indicatoren beter vergelijkbaar te maken of regelmatiger verslag uit te brengen.

De oppervlakte-indicatoren van de verschillende instellingen zijn vergelijkbaar, maar de kosten lopen sterk uiteen

70

Op basis van de beschikbare informatie en na doorvoering van de nodige correcties hebben wij de efficiëntie van het gebouwenbeleid van de instellingen vergeleken. Hiertoe hebben wij oppervlakte-indicatoren en onlangs vastgestelde huren berekend en vergeleken met de marktomstandigheden.

71

Ook hebben we de jaarlijkse huur per persoon en de kosten per vierkante meter van onlangs gebouwde of aangekochte gebouwen berekend.

De gemiddelde kantooroppervlakte is vergelijkbaar

72

Voor de vergelijking van het gebruik van kantoorruimte hebben wij oppervlakte-indicatoren berekend op basis van door de EU-instellingen verstrekte gegevens (zie Bijlage I voor de gebruikte methode).

73

Uit figuur 9 hieronder blijkt dat de gemiddelde kantooroppervlakte per persoon bij de meeste instellingen in de buurt ligt van het gewogen gemiddelde voor alle instellingen van 16 m² per persoon⁵⁷, en figuur 10 laat zien dat de kantooroppervlakte per persoon in de meeste gebouwen onder of dicht bij het gemiddelde ligt, en toont de uitschieters.

74

Na de voltooiing van het Europagebouw was ongeveer 9 % van de nettokantooroppervlakte van de Raad beschikbaar. Ten tijde van de controle werd deze oppervlakte gebruikt voor tijdelijke huisvesting (bijv. wegens de ontruiming van het Europagebouw, de organisatie van een top tussen Azië en Europa en renovaties). Dit heeft invloed op de nettokantooroppervlakte per persoon bij de Raad en in het Europagebouw zelf.

75

De drie stippen met betrekking tot het Hof van Justitie in figuur 10 betreffen twee gebouwencomplexen⁵⁸ en het T-gebouw. Het Hof van Justitie beschikt momenteel over 2 962 m² aan onbenutte kantoorruimte in het T-gebouw, ofwel ongeveer 19 % van de nettokantooroppervlakte van het gebouw en 6 % van de totale nettokantooroppervlakte. De extra ruimte werd voorheen onderverhuurd aan andere instellingen en staat momenteel leeg. Hoewel het gebouw niet nodig is om in de huidige behoeften van het Hof van Justitie te voldoen, besloot het Hof om verschillende redenen om het gebouw te blijven huren. Ten eerste huurt het Hof van Justitie het gebouw tegen een gunstig tarief van de overheid (onder het marktniveau). Ten tweede moest het gehele gebouw worden gehuurd, en ten derde heeft het Hof van Justitie strenge veiligheids- en geheimhoudingsregels, wat de mogelijkheden voor onderverhuur van de extra ruimte beperkt. Tot slot zal het Hof de huur opzeggen zodra de derde toren voltooid is. De voltooiing staat gepland voor de zomer van 2019. Wanneer we deze ruimte aftrekken van de kantooroppervlakte bedraagt de gemiddelde kantooroppervlakte 19 m² per persoon voor het Hof van Justitie en 18 m² voor het T-gebouw.

76

De benedengemiddelde kantooroppervlakte van de ECB is te verklaren uit het hoge percentage gedeelde en teamkantoren en teamruimten in de totale kantooroppervlakte. In het geval van de Commissie kan dit worden verklaard uit de zeer geringe bufferruimte in vergelijking met andere instellingen.

77

De ECB en de EIB monitoren voorts de dichtheid op basis van de geïnstalleerde werkplekken. In deze berekening (12 m² per werkplek voor beide instellingen) wordt geen rekening gehouden met de daadwerkelijke bezettingsgraad⁵⁹.

78

De Commissie streeft voor haar portefeuille in Brussel een oppervlakte na van 12 m² per werkplek tegen 2020⁶⁰: volgens haar eigen berekeningen bedraagt die momenteel 14,5 m² per persoon. Ten tijde van onze controle hadden slechts vijf gebouwen in Brussel een dichtheid van circa 12 m² per persoon of minder⁶¹. Deze gebouwen maken 9 % uit van de totale kantooroppervlakte van de in onze analyse betrokken gebouwen (zie figuur 11).

79

De Commissie streeft in Brussel een buffer van 15 000 m² na, ofwel ongeveer 2 % van haar gebouwenportefeuille. In december 2017 beschikte de Commissie over een buffer van 895 vrije werkplekken, verdeeld over negen gebouwen. Dit verklaart waarom de gemiddelde kantooroppervlakte per persoon voor bepaalde gebouwen (zoals G-1) relatief hoog is. Een gebouw (J-59) bevond zich ten tijde van onze analyse in een overgangsfase (leegstand tussen twee verhuizingen in) en wordt momenteel gebruikt door het uitvoerend agentschap EACEA.

De overeengekomen huur ligt doorgaans onder het marktniveau, maar de huur per persoon verschilt sterk per gebouw

Huur afgezet tegen markttarief

80

Figuur 12 hieronder toont de eersteklas markthuur in 23 EU-hoofdsteden en Frankfurt. De eersteklas huur in Brussel bevindt zich in de middenmoot. Luxemburg is de op vier na duurste stad, gevolgd door Frankfurt. De eersteklas huur verschilt binnen steden al naargelang de locatie. Zo is de eersteklas huur in Luxemburg het duurst in het stadscentrum (564 EUR/m²/jaar). De meeste gebouwen van de instellingen bevinden zich echter op Kirchberg en Cloche d'Or, waar de eersteklas huur respectievelijk 408 EUR/m²/jaar en 354 EUR/m²/jaar bedraagt⁶².

81

Voor een steekproef van negen recente huurovereenkomsten hebben wij de overeengekomen huur vergeleken met de marktomstandigheden (zie bijlage I voor meer informatie over onze methode en gegevensbron). Vijf van de zes gebouwen in Brussel werden gehuurd door de Commissie⁶³ en één door het Parlement⁶⁴. De meerderheid van de overeenkomsten had een looptijd van 15 jaar. Wij hebben geconstateerd dat de door de instellingen bedongen huur steeds onder de eersteklas huurprijzen in Brussel lag en onder of rond het marktgemiddelde van de Leopoldswijk, waar de gebouwen zich bevinden (zie figuur 13 hieronder). De huurtarieven die de Commissie heeft bedongen voor de drie gebouwen in Luxemburg⁶⁵ lagen onder de eersteklas markthuur en de gemiddelde huur.

82

Sommige gebouweigenaren boden de Europese instellingen stimulansen. In zes van de negen onderzochte overeenkomsten boden de eigenaren de instellingen een huurvrije periode aan; in vier gevallen namen de eigenaren een deel van de renovatiekosten voor hun rekening.

Huur per persoon

83

In figuur 14 hieronder wordt de gewogen gemiddelde jaarlijkse huur per persoon op de twee belangrijkste locaties, Brussel en Luxemburg, vergeleken (zie bijlage I voor informatie over onze methode)⁶⁶.

84

Het Parlement huurt twee kantoorgebouwen in Brussel en vier in Luxemburg. De Commissie huurt 26 kantoorgebouwen in Brussel⁶⁷ en 8 in Luxemburg. Het Hof van Justitie huurt één gebouw in Luxemburg. De meeste gebouwen in Brussel worden gehuurd op basis van vruchtgebruik, dat extra belastingvoordelen oplevert ten opzichte van reguliere huur (zie bijlage I, paragrafen 12 en 13). In Luxemburg zijn de meeste overeenkomsten van de instellingen gebaseerd op reguliere huur.

85

De gemiddelde jaarlijkse huur per persoon is over het algemeen hoger in Luxemburg dan in Brussel. Dit is te wijten aan verschillen in markthuur tussen beide steden, zoals weergegeven in figuur 12. De lagere gemiddelde huur per persoon van het Parlement in Luxemburg is te verklaren uit het feit dat het Parlement drie van zijn vier gebouwen huurt van de nationale overheid en tot aan de oplevering van het nieuwe KAD II-gebouw geniet gunstige voorwaarden. De gemiddelde jaarlijkse huur per persoon voor het Hof van Justitie is relatief hoog (12 500 EUR per persoon) en is niet opgenomen in figuur 14, want dit cijfer is gebaseerd op slechts één gebouw (het T-gebouw), dat op dit moment voor een groot deel leegstaat. Het Hof van Justitie heeft de huur opgezegd voor 2019 (zie paragraaf 75).

86

Wij hebben vastgesteld dat de jaarlijkse huur per persoon sterk verschilt per gebouw. Zo ligt dit bedrag voor de Commissie in Brussel tussen 4 800 EUR en 19 500 EUR, terwijl het in Luxemburg uiteenloopt van 9 400 EUR tot 14 500 EUR. Zoals uit figuur 15 hieronder blijkt, bestaat er voor de gebouwen van de Commissie in Brussel enig verband tussen de jaarlijkse huur per persoon en de kantooroppervlakte per persoon.

De bouw- en aankoopkosten hangen af van het soort gebouw

87

Wij hebben de prijs per vierkante meter voor de totale oppervlakte van twee grote, onlangs voltooide bouwprojecten berekend: het Europagebouw van de Raad in Brussel en het hoofdgebouw van de ECB in Frankfurt. In beide gevallen werd een op de monumentenlijst geplaatst historisch pand gerenoveerd en moesten hoge technische beveiligings- en veiligheidsnormen worden nageleefd. Het zijn in het oog springende, nieuwe iconen voor de stad met een gemengde functie. Het Europagebouw is voornamelijk bedoeld als huisvesting voor de organisatie van EU-toppen en om de nationale delegaties en de voorzitter van de Europese Raad. Het hoofdgebouw van de ECB heeft een gemengde bestemming, met een groter aandeel kantoorruimte. Het gebouw van de Raad is door de overheid gebouwd, terwijl de ECB het project intern aanstuurde met de hulp van een externe projectbeheerder.

88

De kosten per m² voor het hoofdgebouw van de ECB bedragen 4 600 EUR en die voor het Europagebouw 4 000 EUR per m². Hierbij is geen rekening gehouden met de grondprijs. De Raad heeft de grond voor het Europagebouw gekocht voor de symbolische prijs van 1 EUR, terwijl de ECB voor de grond de marktprijs heeft betaald.

89

In 2016 kocht het Parlement een standaardkantoorgebouw (het Martensgebouw in Brussel) voor 2 700 EUR⁶⁸ per m². Na een renovatie is het Parlement in 2018 in het gebouw getrokken.

Conclusies en aanbevelingen

90

In het algemeen hebben wij vastgesteld dat de instellingen hun uitgaven voor kantoorruimte efficiënt beheren. De gebouwenstrategieën waren echter niet altijd geformaliseerd en de planning is niet optimaal. Daarnaast waren de financieringsmechanismen van grote bouwprojecten die wij analyseerden vaak complex en hadden ze hierdoor in sommige gevallen gevolgen voor de budgettaire transparantie. De meeste van deze projecten werden gekenmerkt door vertragingen en in sommige gevallen door aanzienlijke extra kosten. De monitoring en de verslaglegging met betrekking tot de gebouwenportefeuille van de meeste instellingen schieten tekort.

91

De instellingen leggen hun gebouwenstrategieën vast in verschillende documenten. Sommige daarvan waren achterhaald of nog niet formeel goedgekeurd. Een goede praktijk die wij bij de Commissie hebben waargenomen, is dat zij haar gebouwenstrategie aanvult met een regelmatig bijgewerkt overzicht van de veranderende behoeften, afgezet tegen de beschikbare kantoorruimte. De instellingen houden bij de planning van hun vastgoedbehoeften geen rekening met verschillende scenario's (zie de paragrafen 10-13).

92

Hoewel de instellingen die een locatie delen, formeel niet dezelfde gebouwenstrategie hebben, hanteren ze vergelijkbare besluitvormingsbeginselen. De instellingen baseren hun gebouwenstrategieën op hun mandaat en organisatiebehoeften. Om praktische en economische redenen willen zij hun gebouwen in een of enkele gebieden concentreren, werken zij bij voorkeur met een kleiner aantal grote gebouwen en kopen zij liever panden dan dat zij deze huren (zie de paragrafen 14-19).

93

De instellingen die een locatie delen, hebben interinstitutionele werkgroepen ingesteld om strategische vastgoedkwesties te bespreken. Deze samenwerking stelde de instellingen in staat om gebouwen te delen, over te nemen of onder te verhuren. De samenwerking heeft geresulteerd in het opzetten van verschillende interinstitutionele aanbestedingsprocedures voor de levering van goederen en diensten in verband met het beheer van de gebouwenportefeuilles (zie de paragrafen 20-22).

Aanbeveling 1 — De instellingen⁶⁹ moeten hun gebouwenstrategieën actualiseren en formaliseren en de planningsdocumenten regelmatig bijwerken

De instellingen moeten hun belangrijkste besluitvormingsbeginselen vastleggen in gebouwenstrategieën, die door de directie moeten worden goedgekeurd en rekening moeten houden met de laatste ontwikkelingen in het mandaat, de beleidslijnen en de doelstellingen van de instellingen.

De instellingen moeten hun gebouwenstrategieën aanvullen met een planning voor de middellange termijn:

• die regelmatig wordt bijgewerkt op basis van de ontwikkeling van de behoeften en de beschikbare kantoorruimte, en
• waarin verschillende ontwikkelingsopties worden geanalyseerd (“scenarioplanning”).

Streefdatum voor uitvoering: eind 2020.

94

De instellingen zijn begonnen met de introductie van het nieuwe werken (HNW). Enkele aspecten daarvan, zoals telewerken en in sommige gevallen gedeelde werkruimten, zijn al ingevoerd. De resultaten van enquêtes en evaluaties van uitgevoerde projecten waren echter niet beschikbaar op het moment van de controle (zie de paragrafen 23-27).

Aanbeveling 2 — De instellingen moeten de projecten met betrekking tot Het Nieuwe Werken evalueren

De instellingen moeten: i) de resultaten van de uitgevoerde HNW-projecten evalueren, en ii) de uitkomsten daarvan opnemen in strategische overwegingen met betrekking tot de ontwikkeling van hun gebouwenstrategieën en personeelsbeleid.

Streefdatum voor uitvoering: i) eind 2019 en ii) eind 2020.

95

De gastlanden boden de instellingen gunstige voorwaarden voor de aankoop of huur van kantoorruimte. Ook ondersteunen zij de instellingen bij hun grote bouwprojecten (zie de paragrafen 31-35).

96

Over het algemeen waren de beslissingen inzake de verwerving van kantoorruimte goed onderbouwd (zie de paragrafen 36 en 37).

97

Voor de financiering van de door ons onderzochte grote bouwprojecten maakten de instellingen gebruik van complexe mechanismen. Hierdoor hebben zij geen rechtstreekse zeggenschap over de financiële aspecten van de projecten. De gebruikmaking van ongebruikte vastleggingen uit andere begrotingsonderdelen ten behoeve van voorschotten is een algemene praktijk bij de financiering van bouwprojecten, die echter gevolgen heeft voor de budgettaire transparantie (zie de paragrafen 38-42).

Aanbeveling 3 — De instellingen moeten de budgettaire transparantie met betrekking tot de financieringsmechanismen voor bouwprojecten vergroten

Bij de financiering van bouwprojecten moeten de instellingen streven naar meer budgettaire transparantie en minder complexiteit. Dit kan bijvoorbeeld worden gedaan door in het kader van de begrotingsprocedure de voorschotten voor bouwprojecten in de juiste begrotingsonderdelen naar behoren te vermelden.

Streefdatum voor uitvoering: voor projecten die na eind 2019 van start gaan.

98

De instellingen beheren hun grote bouwprojecten op verschillende manieren. Sommige instellingen hebben de bouw gedelegeerd aan de overheid, terwijl andere ervoor kiezen de projecten intern te beheren met enige externe ondersteuning. De recentste bouwprojecten die wij analyseerden, kregen te maken met vertragingen, die meestal werden veroorzaakt door onvoorziene omstandigheden die leidden tot aanpassingen van het project. Ook andere factoren droegen bij aan vertragingen, zoals een zwak operationeel en administratief projectbeheer door de nationale autoriteiten in het geval van het Europagebouw van de Raad. Aan het begin van het KAD II-project beschikte het Parlement niet over de interne hulpmiddelen en deskundigheid die nodig zijn om een dergelijk project in goede banen te leiden. Bij twee projecten bracht de vertraging extra kosten met zich mee (zie de paragrafen 44-54).

Aanbeveling 4 — De instellingen moeten passende beheersprocedures opzetten voor grote bouw- en renovatieprojecten

De instellingen moeten passende, op een risicobeoordeling gebaseerde beheersprocedures opzetten voor grote bouw- en renovatieprojecten, om te zorgen voor een toereikende administratieve en operationele follow-up van het project en om de financiële kosten van vertragingen te minimaliseren.

Streefdatum voor uitvoering: uiterlijk eind 2019.

99

De instellingen monitoren alle aspecten van de gebouwenportefeuille, zoals facilitair beheer, de toewijzing van ruimte, het energieverbruik en de financiële, juridische en boekhoudkundige aspecten, aan de hand van een verscheidenheid aan IT-systemen en -instrumenten, maar zorgen niet voor een regelmatige monitoring van indicatoren om de efficiëntie van hun gebouwenportefeuille te beoordelen voor beheersdoeleinden. Wij troffen goede praktijken op het gebied van monitoring en verslaglegging aan bij de ECB (zie de paragrafen 56-62).

100

Hoewel de instellingen met hun gebouwen in Brussel en Luxemburg gemeenschappelijke interinstitutionele meetvoorschriften hebben aangenomen, is het verzamelen van gegevens voor onderlinge vergelijkingen tussen de instellingen lastig vanwege de verschillende specifieke ruimtecategorieën die de instellingen hebben vastgesteld. Ook de verschillen tussen de door de instellingen en de bureaus voor ruimtebeheer van de Commissie (OIB en OIL) gebruikte IT-systemen belemmeren de vergelijkbaarheid van de gegevens. De jaarlijkse gebouwenverslagen aan de begrotingsautoriteiten kunnen niet met elkaar worden vergeleken, want de instellingen hanteren verschillende ruimtecategorieën (zie de paragrafen 63-69).

101

Uit de door ons berekende oppervlakte-indicatoren blijkt dat de instellingen de kantoorruimte op soortgelijke wijze gebruiken (zie de paragrafen  72-79). Wij hebben vastgesteld dat de huren die de instellingen hebben bedongen over het algemeen onder het marktniveau liggen (zie de paragrafen 80-82). Ook hebben wij vastgesteld dat de jaarlijkse huur per persoon aanzienlijk verschilt per gebouw (zie de paragrafen 83-86). De totale kosten per vierkante meter van twee onlangs gebouwde, markante gebouwen zijn hoger dan de kosten van een standaardkantoorgebouw (zie de paragrafen 87-89).

Aanbeveling 5 — De instellingen moeten de samenhang van de gegevens en de monitoring van de gebouwenportefeuille verbeteren

De instellingen moeten:

1. indicatoren opstellen om de efficiëntie van hun gebouwenportefeuille te monitoren voor interne beheersdoeleinden en moeten daarbij het potentieel van hun IT-instrumenten benutten;
2. een gemeenschappelijke methode voor de berekening en presentatie van de vloeroppervlakte en kostenindicatoren vaststellen en dergelijke gegevens regelmatig delen in interinstitutionele fora;
3. overeenstemming bereiken over een gemeenschappelijke methode en over de presentatie van de gegevens in de jaarverslagen aan de begrotingsautoriteiten, opdat de informatie kan worden vergeleken.

Streefdatum voor uitvoering: eind 2020.

Dit verslag werd door kamer V onder leiding van de heer Lazaros S. LAZAROU, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 5 december 2018.

Acroniemen en afkortingen

Btw: Belasting over de toegevoegde waarde

CPQBF: Interinstitutioneel Comité voorbereiding begrotings- en financiële vraagstukken

EACEA: Uitvoerend Agentschap onderwijs, audiovisuele media en cultuur

ECB: Europese Centrale Bank

EDEO: Europese Dienst voor extern optreden

EIB: Europese Investeringsbank

EPSO: Europees Bureau voor personeelsselectie

Europese Rekenkamer: Europese Rekenkamer

GISCO: Geografisch informatiesysteem van de Commissie

GTM: Gemeenschappelijk toezichtsmechanisme

MBK: Meerjarig beleidskader

OIB: Bureau voor infrastructuur en logistiek in Brussel (Commissie)

OIL: Bureau voor infrastructuur en logistiek in Luxemburg (Commissie)

OLAF: Europees Bureau voor fraudebestrijding

VWEU: Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie

Woordenlijst

Aankoop met uitgestelde betaling: Regeling waarbij de Commissie een gebouw kan kopen en de aankoopprijs over meerdere jaren kan uitsmeren (gewoonlijk 27 jaar). De eigendomsrechten worden op de dag van aankoop overgedragen aan de Commissie.

Bruto-oppervlakte: Brutovloeroppervlakte zoals gedefinieerd in DIN-277 (Brutto-Grundfläche), de door de EU-instellingen in 2009 vastgestelde interinstitutionele meetvoorschriften en de meetvoorschriften van de Commissie (beide gebaseerd op DIN-277). De brutovloeroppervlakte heeft betrekking op de buitenomtrek van de bouwkenmerken die de begrenzing van het gebouw vormen, met inbegrip van hun bekleding, gemeten op vloerhoogte.

DIN-277: Door het Duitse normalisatie-instituut ontwikkelde normen. Hierbij worden standaardregels gedefinieerd voor de meting van de oppervlakte van gebouwen en de classificatie van de ruimten.

Erfpacht: Het recht om gedurende een bepaalde tijd tegen betaling van een huursom gebruik te maken van grond of een gebouw (krachtens het Belgisch recht: minimaal 27 en maximaal 99 jaar). Op de eigenaar rust vrijwel geen enkele verplichting om het gebouw te repareren of te onderhouden. Dit recht kan gepaard gaan met een koopoptie die, indien benut, leidt tot volle eigendom.

HNW — Het Nieuwe Werken: Een nieuwe benadering met als doel de kantooromgeving te veranderen door gedeelde werkplekken in te voeren in combinatie met een flexibeler werkcultuur.

Huurindexering: Periodieke bijstelling van het huurtarief naar aanleiding van de wijziging van een prijsindicator (bijv. de inflatie of de bouwprijsindex).

Jaarverslag over de gebouwen: (uitgebracht krachtens artikel 203, lid 3, van het Financieel Reglement): Uitvoerig verslag over het gebouwenbeleid van de instellingen, dat zij jaarlijks indienen bij de begrotingsautoriteiten.

Netto-oppervlakte: De totale vloeroppervlakte die daadwerkelijk kan worden gebruikt door de gebruiker van het gebouw, met uitzondering van alle bouwkenmerken.

Onroerendgoedbelasting: Een belasting op onroerend goed, verschuldigd door de rechthebbende (te weten de volle eigenaar, vruchtgebruiker, erfpachter).

Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Unie: Een bijlage bij de Verdragen waarbij bepaalde voorrechten zijn toegekend aan de EU, waaronder vrijstelling van de belasting.

Registratierechten: Heffing op de inschrijving van notariële akten in het eigendomsregister. De heffing wordt geïnd bij de rechthebbende (volle eigenaar, vruchtgebruiker, erfpachter).

Renovatie: Inrichtingswerkzaamheden in een reeds voltooid gebouw om het te laten voldoen aan de regels en behoeften van de instellingen.

Vruchtgebruik: Het recht om een gebouw te gebruiken. De gebruiker heeft meer rechten dan een huurder, maar ook meer plichten wat reparaties betreft. De meeste belastingen komen voor rekening van de gebruiker en niet van de eigenaar. Het tarief voor vruchtgebruik is doorgaans lager dan de huur voor hetzelfde gebouw.

Voetnoten

¹ Parlement, Raad, Commissie, Hof van Justitie, ERK, EDEO, Comités (Comité van de Regio’s en Europees Economisch en Sociaal Comité).

² De ECB en de EIB zijn niet opgenomen in deze analyse omdat de jaarrekeningen van deze instellingen geen nadere gegevens bevatten over de begrotingsuitgaven voor gebouwen.

³ Totale bovengrondse netto-oppervlakte, met uitzondering van de ECB.

⁴ Bron: “Comparaison des coûts entre les Institutions dans le domaine immobilier”, CPQBF, juni 2005. In het verslag is de ECB buiten beschouwing gelaten.

⁵ Onder “kantoorruimte” worden verstaan: kantoren en bijkomende ruimten zoals gangen, liften, toiletten, restaurants enz.

⁶ De totale bovengrondse netto-oppervlakte.

⁷ Een volledige lijst en een kaart met de door de EU-instellingen gebruikte gebouwen is te vinden op de website van de Commissie: Officiële gids van de Europese Unie (http://europa.eu/whoiswho/public/index.cfm?fuseaction=idea.hierarchy&nodeID=10).

⁸ Besluit van het Bureau van 24 maart 2010: “Property needs and medium-term building policy of the European Parliament” (Vastgoedbehoeften en een gebouwenbeleid van het Europees Parlement voor de middellange termijn).

⁹ Openbare hoorzitting van de Commissie begrotingscontrole van het Europees Parlement: “The cost-efficiency of the EU Buildings policy” (Kostenefficiëntie van het EU-gebouwenbeleid) (18 november 2013).

¹⁰ COM(2007) 501 final van 5 september 2007: Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's over het beleid inzake de vestiging van diensten van de Commissie in Brussel en Luxemburg.

¹¹ Verslag over het beheer 2017, bijlage 5 — Verslag aan de begrotingsautoriteit: “Updated Plan of Investment in Buildings 2017‑2022” (Bijgewerkt investeringsplan voor gebouwen 2017‑2022).

¹² Sommige beginselen worden toegepast maar niet gespecificeerd in de documenten waarin de gebouwenstrategie van de instellingen wordt uiteengezet.

¹³ De opslagruimte van de Commissie aan de Vilvoordsesteenweg, 140-142, Neder-Over-Heembeek (Brussel) staat niet op de kaart.

¹⁴ Op basis van de totale bovengrondse netto-oppervlakte.

¹⁵ De instellingen beschouwen langlopende huurovereenkomsten (erfpacht) met een optie tot koop als “eigendom”, al hebben zij in de meeste gevallen nog geen gebruik gemaakt van die koopoptie.

¹⁶ Bron: 'Comparaison des coûts entre les Institutions dans le domaine immobilier’, CPQBF juni 2005, en door de ECB verstrekte gegevens.

¹⁷ De interinstitutionele werkgroep voor infrastructuur, logistiek en interne diensten in Brussel en de 'Groupe Interinstitutionnel de Coordination Immobilière à Luxembourg’ in Luxemburg.

¹⁸ Een voorbeeld is het gezamenlijke interinstitutionele magazijn van de Commissie en de Raad in een buitenwijk van Brussel.

¹⁹ Zo kon het Parlement het SDME-gebouw in Brussel tegen een gunstiger tarief overnemen van de Commissie nadat zij dit had verlaten, om te voorzien in zijn resterende behoefte. De EDEO voert momenteel onderhandelingen over de SCAN-gebouwen, die de Commissie ook niet langer gebruikt. Het Parlement heeft de huur van het GEOS-gebouw in Luxemburg overgenomen van het Hof van Justitie en heeft zijn vorige huurpand (President) overgedragen aan de EIB. Het Hof van Justitie heeft overtollige ruimte tijdelijk onderverhuurd aan de EIB, de Rekenkamer en het Vertaalbureau voor de organen van de EU.

²⁰ Het Nieuwe Werken vereist de ontwikkeling van specifieke instrumenten op drie hoofdgebieden: personeelsbeleid/organisatiecultuur (met inbegrip van een activiteitengerichte aanpak, een beleid inzake telewerken en personeelsbeoordelingen), informatie- en communicatietechnologie (papierloos werken, een betrouwbare IT-infrastructuur) en werkplekken (stilteruimten, gedeelde ruimten, kantoorindeling, enz.).

²¹ De mogelijkheid om op regelmatige basis telewerken af te wisselen met werken op kantoor, indien mogelijk.

²² MO15, MERO, CSM1.

²³ Drosbach en Euroforum.

²⁴ Martens en KAD.

²⁵ Artikel 3 van Protocol nr. 7 betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Unie (VWEU).

²⁶ Belastingvrijstelling door middel van kwijtschelding of teruggave.

²⁷ De overheid heeft het voorkeursrecht om de gebouwen aan te kopen.

²⁸ Naar aanleiding van technische studies uit 2013, die uitwezen dat de risico's in verband met de aanwezigheid van asbest in het gebouw hoger waren dan voorheen werd aangenomen.

²⁹ De “Großmarkthalle”, de voormalige groothandelsmarkthal van Frankfurt, een in 1928 gebouwd beschermd historisch monument.

³⁰ KAD II, Martens, SQM.

³¹ MERO, MO15, PLB3, L15, ORBN, ARIA, LACC, JMO II, Drosbach D.

³² ORBN, JMO II, Drosbach D.

³³ Artikel 134, lid 1, van de uitvoeringsvoorschriften bij het Financieel Reglement.

³⁴ Overeenkomstig artikel 121 van de uitvoeringsvoorschriften bij het Financieel Reglement hebben onroerendgoedopdrachten betrekking op aankoop, erfpacht, vruchtgebruik, leasing, huur of huurkoop, met of zonder koopoptie, van grond, bestaande gebouwen of ander onroerend goed.

³⁵ De afwijking voor het ORBAN-gebouw werd daarnaast gerechtvaardigd door de dringende noodzaak te voorzien in de behoefte aan kantoorruimte. Deze noodzaak deed zich voor omdat de onderhandelingen voor het oorspronkelijk geselecteerde gebouw niet konden worden afgerond.

³⁶ Krachtens artikel 179, lid 3, van het Financieel Reglement van toepassing tot eind 2012 en artikel 203, lid 5, van het Financieel Reglement van toepassing sinds januari 2013.

³⁷ Artikel 203, lid 8, van het Financieel Reglement. Dit reglement is niet van toepassing op de ECB.

³⁸ De gedetailleerde overeenkomst werd ondertekend in maart 2008; tot 31 december 2010 werd een bedrag van 235 miljoen EUR betaald.

³⁹ Intern controleverslag 'Acquisition du Résidence Palace’ van 8 juni 2011.

⁴⁰ CJ4 (2001‑2008) renovatie van het Palais en vierde uitbreiding van de gebouwen van het Hof (Anneau, Galerij, toren A, toren B); CJ8 (2006‑2013) renovatie en modernisering van de bijgebouwen (Erasmus = bijgebouw A, Thomas More = bijgebouwen B en C); CJ9 (2013-nu) realisering van een vijfde uitbreiding (derde toren).

⁴¹ De volledige tijdlijn van het project is gepubliceerd op de website van de Raad (http://www.consilium.europa.eu/nl/contact/address/council-buildings/europa-building/timeline-europa-building/).

⁴² Het verdrag voorzag in de mogelijkheid van bij minnelijke regeling van de definitieve projectprijs op basis van ondersteunende documenten die door de overheid werden verstrekt en door de Raad waren geanalyseerd en goedgekeurd. Zo kon de Raad onderhandelen over de prijs, die vervolgens definitief werd, en werd hij verschoond van alle eerdere, huidige en toekomstige verplichtingen.

⁴³ Het merendeel van deze wijzigingen was het gevolg van een nieuwe configuratie van de Europese Raad en de instelling van de functie van voorzitter met speciale voorrechten om de Unie te vertegenwoordigen ten overstaan van derde landen, beide een gevolg van het Verdrag van Lissabon. Aanzienlijke vertragingen ontstonden ook doordat een van de inschrijvers aan wie de opdracht niet werd gegund, beroep aantekende bij het Gerecht, er ernstige bodemverontreiniging werd ontdekt en de veiligheidsvoorschriften werden aangescherpt.

⁴⁴ Tegen het prijspeil van 2005, inclusief enkel de kosten van de bouwwerkzaamheden.

⁴⁵ Enkel de kosten van de bouwwerkzaamheden tegen het prijspeil van 2012, met uitzondering van vergoedingen voor architecten, projectontwikkeling en de kosten van een mogelijke renovatie van het huidige KAD-gebouw.

⁴⁶ De schatting is gebaseerd op het laatst bekende tijdschema van de Commissie met betrekking tot het verlaten van haar gehuurde gebouwen en de verplaatsing van haar personeel naar JMO II.

⁴⁷ Op basis van de hypothese van de Commissie in 2013, die is vastgesteld op het moment van de ondertekening van het kadercontract met de Luxemburgse autoriteiten.

⁴⁸ Zo biedt het GPI 480-verslag een momentopname van de oppervlakten van alle gebouwen per locatie, opgesplitst in kantoorruimte, specifieke ruimte en faciliteiten.

⁴⁹ Definities opgenomen in de meetvoorschriften voor de gebouwen van de Commissie in Brussel ('Measuring Code applicable to Commission buildings in Brussels’).

⁵⁰ Hoewel de ECB geen partij is bij de overeenkomst, past de bank dezelfde normen toe.

⁵¹ Zo deelt de Raad kleine vergaderruimten in bij de laagste subcategorie kantoorruimten, maar doen andere EU-instellingen (Commissie, Parlement, Hof van Justitie) dat niet.

⁵² Raad, Hof van Justitie, Commissie (OIL).

⁵³ Jaarverslag inzake gebouwen uit hoofde van artikel 203, lid 3, van het Financieel Reglement (niet van toepassing op de ECB).

⁵⁴ De jaarverslagen inzake gebouwen van de Raad, de Commissie en het Hof van Justitie zijn openbare documenten.

⁵⁵ Persbericht van de 2975e zitting van de Raad van de Europese Unie (Economische en financiële zaken (Begroting)) te Brussel op 18 november 2009, blz. 15 (http://europa.eu/rapid/press-release_PRES-09-333_nl.htm).

⁵⁶ 'Consolidated information on buildings provided by the European institutions with the Draft Budget 2011’, 20 mei 2010.

⁵⁷ Met inbegrip van informatie van de ERK, de EDEO, de Comités en de EIB.

⁵⁸ Het Palais-complex (Anneau, toren A, toren B, Galerij) plus bijgebouwen (Erasmus, Thomas More, bijgebouw C).

⁵⁹ In het geval van de ECB komt het verschil tussen de oppervlakte op basis van het aantal geïnstalleerde werkplekken (12 m² per persoon) en die op basis van het aantal bezette werkplekken (16 m² per persoon) voort uit de buffer van 18 % van de geïnstalleerde werkplekken per eind 2016.

⁶⁰ OIB, jaarlijks beheersplan 2017. Het OIB specificeert niet of lege kantoren en de bufferruimte worden meegeteld in het streefcijfer.

⁶¹ B-28, CSM1, L-15, J-54, MO-59.

⁶² Bron: JLL Office Market Report Q4 2016.

⁶³ MERO, MO15, PLB3, L15, ORBN.

⁶⁴ SQM.

⁶⁵ ARIA, LACC, Drosbach D.

⁶⁶ De Raad huurt geen kantoorgebouwen.

⁶⁷ Gebouwen met meer dan 20 % aan kantooroppervlakte.

⁶⁸ Inclusief de kosten van bouw- en renovatiewerkzaamheden; exclusief de grondprijs.

⁶⁹ Het Parlement, de Raad, de Commissie, het Hof van Justitie en de ECB.

⁷⁰ Er wordt bufferruimte gereserveerd om een zekere mate van flexibiliteit te bieden. De buffer wordt gebruikt bij verhuizingen, renovaties, onvoorziene kleine uitbreidingen van het personeelsbestand, enz.

⁷¹ In juli 2014 publiceerde de Rekenkamer (www.eca.europa.eu) een analyse van de mogelijke besparingen die voor de EU-begroting konden worden gerealiseerd indien het Europees Parlement zijn activiteiten zou centraliseren in Brussel.

⁷² Ofwel het totaal van alle gebouwen in de portefeuille van één instelling, ofwel het totaal van alle instellingen samen.

⁷³ Bron: JLL Office Market Report Luxemburg Q4 2015.

⁷⁴ Bron: JLL Office Market Report Luxemburg Q4 2015.

⁷⁵ De huur voor de kantoorruimte zoals vermeld in de overeenkomst.

⁷⁶ Vruchtgebruik — Het recht om een gebouw te gebruiken. De gebruiker (vruchtgebruiker) heeft meer rechten dan een huurder, maar ook meer plichten wat reparaties betreft. De meeste belastingen komen voor rekening van de gebruiker en niet van de eigenaar. Het tarief voor vruchtgebruik ('redevance') ligt doorgaans lager dan de huurprijs van hetzelfde gebouw.

⁷⁷ Erfpacht — Het recht om gedurende bepaalde tijd tegen betaling van een huursom gebruik te maken van grond of een gebouw (krachtens het Belgisch recht: minimaal 27 en maximaal 99 jaar). Op de eigenaar rust vrijwel geen enkele verplichting om het gebouw te repareren of te onderhouden. Dit recht kan worden aangevuld met een koopoptie die, indien benut, leidt tot volle eigendom.

⁷⁸ In de praktijk wordt in huurovereenkomsten voor een vierkante meter kantoorruimte doorgaans een hogere prijs gerekend dan voor bijvoorbeeld archiefruimten of andere bijkomende ruimten. De prijs voor parkeerruimte wordt gewoonlijk per parkeerplek berekend.

⁷⁹ Het Parlement, de Raad, de Commissie, het Hof van Justitie en de ECB.

⁸⁰ Het Parlement, de Raad, de Commissie, het Hof van Justitie en de ECB.

Gebeurtenis	Datum
Vaststelling van het controleplan (APM, audit planning memorandum)/start van de controle	6.6.2017
Ontwerpverslag officieel verzonden aan de gecontroleerden	19.7.2018
Vaststelling van het definitieve verslag na de contradictoire procedure	5.12.2018
Officiële antwoorden in alle talen ontvangen	Parlement: 23.11.2018 Raad: 15.11.2018 Commissie: 30.11.2018 Hof van Justitie: 18.12.2018 Centrale Bank: 27.11.2018

Controleteam

In dit speciaal verslag van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma’s of beheersthema’s met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer V “Financiering en administratie van de Unie”, die onder leiding staat van ERK-lid Lazaros S. Lazarou. Deze controle werd geleid door ERK-lid Jan Gregor, ondersteund door Werner Vlasselaer, kabinetschef, en Bernard Moya, kabinetsattaché; Bertrand Albugues, hoofdmanager; Jana Janečková, taakleider; Luis Rosa, voormalige taakleider; Cristina Jianu, Wiktor Szymczak en Andreas Duerrwanger, controleurs.

Van links naar rechts: Werner Vlasselaer, Bernard Moya, Andreas Duerrwanger, Jana Janečková, Jan Gregor, Wiktor Szymczak.

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-1584-8	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/993146	QJ-AB-18-033-NL-N
HTML	ISBN 978-92-847-1600-5	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/698833	QJ-AB-18-033-NL-Q

© Europese Unie, 2018.

Voor iedere vorm van gebruik of reproductie van (beeld)materiaal dat niet onder het auteursrecht van de Europese Unie valt, dient rechtstreeks toestemming aan de auteursrechthebbende te worden gevraagd.

HOE NEEMT U CONTACT OP MET DE EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen)
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e-mail te sturen via: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen bij EU-publicaties op: https://publications.europa.eu/nl/publications (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie https://europa.eu/european-union/contact_nl).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1951 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=nl

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.