Büroräume der EU-Organe - einige gute Managementverfahren, aber auch verschiedene Schwachstellen

Zusammenfassung

I

Die Organe der EU wenden rund 11 % ihrer für Verwaltungsausgaben vorgesehenen Haushaltsmittel für Gebäude auf. Die Zusammensetzung des Gebäudebestands ist unterschiedlich und hängt vom Mandat und von der Organisationsstruktur der einzelnen Organe ab, wobei jedoch ein erheblicher Teil der genutzten Flächen für Büroräume verwendet wird. Die Kommission verfügt über den größten Gebäudebestand, von dem mehr als 80 % als Büroflächen genutzt werden.

II

Für die Beantwortung der übergeordneten Frage "Werden die Ausgaben der EU für Büroräume wirtschaftlich verwaltet?" untersuchte der Hof, ob die EU-Organe mit den meisten Büroräumen (Parlament, Rat, Kommission, Gerichtshof und EZB)

1. Gebäudestrategien entwickeln und zusammenarbeiten, um Kosteneinsparungen zu erzielen;
2. ihre Büroräume auf wirtschaftliche Weise beschaffen;
3. in angemessener Weise ihren Büroflächenbestand überwachen und darüber Bericht erstatten.

III

Insgesamt stellte der Hof fest, dass die Organe ihre Ausgaben für Büroräume wirtschaftlich verwalten, aber die Gebäudestrategien nicht immer formalisiert sind und die damit verbundene Planung nicht optimal ist; die Finanzierungsmechanismen für die vom Hof analysierten großen Bauvorhaben waren oft komplex und beeinträchtigten dadurch in einigen Fällen die Haushaltstransparenz. Die meisten dieser Vorhaben verzögerten sich, was in einigen Fällen zu erheblichen Zusatzkosten führte. Die Überwachung und Berichterstattung im Hinblick auf den Gebäudebestand der meisten Organe ist nicht angemessen.

IV

Die Organe arbeiten zusammen und wenden ähnliche Entscheidungsgrundsätze an. Sie haben jedoch ihre wichtigsten Grundsätze und Ziele für die Gebäudeverwaltung in verschiedenen Dokumenten dargelegt. Einige davon sind veraltet, andere werden ohne formelle Genehmigung umgesetzt. Sie berücksichtigen bei der Planung ihres Flächenbedarfs keine unterschiedlichen Szenarien. Zum Zeitpunkt der Prüfung hatten die Organe die umgesetzten Projekte noch nicht bewertet, die auf neue Arbeitsweisen ausgelegt sind.

V

Die Gastländer bieten den Organen Vorzugskonditionen für den Kauf oder die Anmietung von Büroräumen und unterstützen sie bei ihren großen Bauvorhaben. Der Hof hat festgestellt, dass die Entscheidungen bezüglich der Büroräume gut begründet waren. Die Finanzierungsmechanismen für die vom Hof analysierten großen Bauvorhaben waren jedoch oft komplex, was die Haushaltstransparenz beeinträchtigte. Die meisten dieser Vorhaben verzögerten sich, was in einigen Fällen zu zusätzlichen Kosten führte.

VI

Die meisten Organe überwachen die Indikatoren für die wirtschaftliche Nutzung und die Kosten von Gebäuden für die Zwecke ihrer internen Verwaltung nicht regelmäßig. Die Organe mit Gebäuden in Brüssel und Luxemburg haben sich zwar auf eine Harmonisierung bei der Messung von Flächen geeinigt, dennoch sind die Daten nicht vollständig standardisiert und ist ein Vergleich schwierig. Die gebäudebezogene Berichterstattung an die Haushaltsbehörde ermöglicht keinen Vergleich und keine Wirtschaftlichkeitsanalyse.

VII

Die Analyse des Hofes zeigt, dass die Nutzung von Büroflächen zwischen den Organen vergleichbar ist. Außerdem stellte der Hof fest, dass die von den Organen ausgehandelten Mietpreise im Allgemeinen unter dem Marktpreis lagen. Eine weitere Analyse der angemieteten Gebäude zeigt, dass die Jahresmieten pro Person je nach Gebäude stark unterschiedlich ausfallen. Die Bau- und Erwerbskosten spiegeln die Art des Gebäudes wider.

VIII

Auf der Grundlage der Bemerkungen in diesem Bericht empfiehlt der Hof, dass die Organe

1. ihre Gebäudestrategien aktualisieren und formalisieren und ihre Planungsdokumente regelmäßig auf den neuesten Stand bringen;
2. die mit den neuen Arbeitsweisen verbundenen Projekte auswerten;
3. die Haushaltstransparenz bei der Nutzung von Finanzierungsmechanismen für Bauvorhaben verbessern;
4. für große Bau- und Renovierungsvorhaben geeignete Verwaltungsverfahren einrichten;
5. die Einheitlichkeit der Daten und die Überwachung des Gebäudebestands verbessern.

Einleitung

01

Die Ausgaben für Gebäude machen rund 11 % (1 Milliarde Euro) der gesamten Verwaltungsausgaben der Organe der Europäischen Union (EU)¹ aus, wie in Abbildung 1 dargestellt. Dieser Prozentsatz blieb in den letzten fünf Jahren stabil, ging aber im Vergleich zur Situation vor zehn Jahren zurück. Rund zwei Drittel der Ausgaben für Gebäude betreffen die Kosten für den Erwerb und die Anmietung von Gebäuden, der Rest entfällt hauptsächlich auf Instandhaltung, Sicherheit und Energie. Abbildung 2 zeigt, dass es Unterschiede zwischen den Organen gibt. Diese Unterschiede spiegeln vor allem die Unterschiede im jeweiligen Gebäudebestand wider.

02

Ende 2016 belegten die genannten Organe eine Gesamtgebäudefläche von 2,5 Millionen Quadratmetern (m²)³. Das sind 26 % mehr als im Jahr 2004, was darauf zurückzuführen ist, dass die Zahl der Mitarbeiter, die in den Räumlichkeiten der Organe arbeiten, im gleichen Zeitraum um 22 % zunahm⁴.

03

Die Organe haben einen unterschiedlichen Bedarf an Räumlichkeiten. Beispielsweise verwendet die Kommission den größten Teil ihrer Räumlichkeiten für Büros. Bei anderen Organen wie Parlament, Rat und Gerichtshof fallen andere Bereiche wie Sitzungssäle, Versammlungssäle, Gerichtssäle und öffentliche Empfangsbereiche stärker ins Gewicht. Die Büroflächen⁵ machen ungefähr 70 % der Gesamtfläche⁶ aus und befinden sich überwiegend in Brüssel, gefolgt von Luxemburg, Straßburg und Frankfurt. Abbildung 3 zeigt die Nettogrundfläche der Organe und den Anteil der Bürofläche.

04

Die Sitze der Organe gehen auf politische Entscheidungen zurück. Die jüngste politische Einigung über die Sitze der Organe wurde 1992 auf der Tagung des Europäischen Rates in Edinburgh erzielt.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

Prüfungsumfang

05

Für die Beantwortung der übergeordneten Frage "Werden die Ausgaben der EU für Büroräume wirtschaftlich verwaltet?" hat der Hof überprüft, ob die EU-Organe

• Gebäudestrategien entwickeln und zusammenarbeiten, um Kosteneinsparungen zu erzielen;
• ihre Büroräume auf wirtschaftliche Weise beschaffen;
• in angemessener Weise ihren Büroflächenbestand überwachen und darüber Bericht erstatten.

06

Den Prüfungsschwerpunkt bildeten die fünf Organe mit den meisten Büroräumen (Parlament, Rat, Kommission, Gerichtshof und EZB) und deren Büroräume in Brüssel, Luxemburg und Frankfurt⁷. Im Rahmen der Prüfung wurden die Daten und Verwaltungsverfahren dieser Organe nach Möglichkeit mit denen des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses, des Europäischen Ausschusses der Regionen, des Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD), des Europäischen Rechnungshofs und der Europäischen Investitionsbank (EIB) verglichen.

07

Der Hof hat weder Gebäude analysiert, die nicht als Bürogebäude genutzt werden (z. B. Konferenzzentren, technische Einrichtungen usw.), noch Gebäude mit weniger als 20 % Bürofläche. Der Schwerpunkt der Prüfung lag vor allem auf den Kosten für die Beschaffung von Büroräumen. Die Kosten für Instandhaltung, Reinigung und Sicherheit sowie andere gebäudebezogene Betriebskosten wurden nicht betrachtet.

Prüfungsansatz

08

Der Hof führte seine Prüfung von September 2017 bis Juni 2018 durch und stützte sich dabei auf folgende Nachweise:

• Gebäudestrategien der Organe sowie Berichte an die Haushaltsbehörde;
• Umfragen und Besuche bei den Organen;
• Umfragen und Besuche bei anderen internationalen Organisationen;
• gegebenenfalls interne Prüfungen;
• technische/messtechnische Berichte über Gebäude;
• Buchhaltungs-, Finanz- und Vertragsinformationen über Gebäude;
• Besuche bei interinstitutionellen Einrichtungen und Behörden des Gastlandes.

Bemerkungen

Die Organe wenden gemeinsame Grundsätze an und arbeiten umfassend zusammen

09

Der Hof prüfte, ob die EU-Organe eine Strategie festlegen, die Grundsätze und Ziele für ihre Gebäudeverwaltung enthält. Er prüfte, ob diese Strategien durch eine kurz- bis mittelfristige Planung durch eine regelmäßige Bedarfsermittlung ergänzt werden. Er überprüfte die strategische Planung und/oder die Planungsunterlagen dahin gehend, ob sie eine Szenarioplanung enthalten. Ferner wurde analysiert, wie die Organe mit gleichem Standort zusammenarbeiten, um Einsparungsmöglichkeiten zu ermitteln (z. B. durch die Bündelung von Fachwissen oder Kaufkraft). Darüber hinaus prüfte der Hof, wie die Organe den mit den neuen Arbeitsweisen (New Ways of Working - NWoW) verbundenen Ansatz umgesetzt haben.

Die Organe legen ihre Gebäudestrategien fest, einige sind jedoch veraltet und enthalten keine Szenarioplanung

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Die Organe legen ihre Grundsätze und Ziele zum Gebäudemanagement in verschiedenen Dokumenten fest. Einige sind veraltet, andere werden ohne formelle Genehmigung umgesetzt (siehe Abbildung 4).

11

Die Kommission hat die wichtigsten Grundsätze ihrer Gebäudestrategie in einer Mitteilung von 2007 dargelegt. Obwohl geplant war, einige Aspekte der Gebäudestrategie durch Studien weiter zu klären (Auswirkungen der Beschaffungsmethodik, richtige Balance zwischen Erwerb und Anmietung, Auswirkungen der neuen Arbeitsweisen auf die Lebensqualität am Arbeitsplatz und mögliche Einsparungen), wurden die Studien nicht durchgeführt. Darüber hinaus haben sich im Laufe der Zeit einige wichtige Aspekte der Mitteilung von 2007 geändert. So sind zum Beispiel der Zahlungsaufschub und Erbpachtverträge nicht mehr die bevorzugten Finanzierungsformen für den Erwerb von Gebäuden, und die Kommission hat kürzlich die Exekutivagenturen in ihre Mehrjahresplanung einbezogen. Die Kommission hält die wichtigsten Grundsätze und Leitlinien der Mitteilung zwar nach wie vor für stichhaltig, hat aber die Gebäudestrategie weder aktualisiert noch in einem einzigen überarbeiteten Dokument mit den jüngsten Änderungen konsolidiert.

12

Die Ämter der Kommission für Gebäude, Anlagen und Logistik in Brüssel (OIB) und Luxemburg (OIL) stützen sich bei ihrer mittelfristigen Planung, dem mehrjährigen Politikrahmen (Multiannual Policy Framework, MAPF), auf die Gebäudestrategie der Kommission. Der mehrjährige Politikrahmen enthält die wichtigsten Prioritäten und Projekte der einzelnen Ämter für die nächsten zehn Jahre sowie einen Überblick mit jährlich aktualisierten Angaben zum Büroflächenbedarf der Kommission. Grundlage sind dabei Schwankungen im Personalbestand und der verfügbare Büroflächenbestand, wobei das Auslaufen und die Verlängerung von Mietverträgen und Renovierungs-/Sanierungsarbeiten berücksichtigt werden. Der Hof erachtet den mehrjährigen Politikrahmen als ein nützliches Instrument, das sich gut für Organe mit größeren Gebäudebeständen eignet.

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Der Hof hat keine Nachweise dafür gefunden, dass die Organe bei der Planung ihres Immobilienbedarfs unterschiedliche Szenarien berücksichtigt haben, die beispielsweise mit Haushaltszwängen, personellen Veränderungen oder den Folgen politischer Entscheidungen wie der Erweiterung oder der Änderung der Aufgaben und des Mandats des Organs zusammenhängen.

Die Organe wenden gemeinsame Entscheidungsgrundsätze an

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Die am gleichen Standort tätigen Organe haben keine einheitliche gemeinsame Gebäudestrategie, wenden aber dennoch ähnliche Entscheidungsgrundsätze¹² an.

Ausrichtung an Mandat und Organisation

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Die Organe richten ihre Gebäudestruktur an ihrem Mandat und ihrer Organisation aus. Die Strategien spiegeln ihren Bedarf an spezifischen Räumen wie großen Konferenzräumen, Gerichtssälen oder Versammlungssälen wider. In einigen Fällen überprüfen die Organe ihre Gebäudestrategie als Reaktion auf eine Änderung ihres Mandats. So plante die EZB zunächst, alle Bediensteten in einem Gebäude unterzubringen, musste diesen Ansatz jedoch aufgrund unvorhergesehener Umstände überarbeiten (siehe Kasten 1 unten).

Konzentration

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Die Organe neigen dazu, sich auf weniger, aber größere Gebäude zu konzentrieren, die sich in einem oder wenigen Gebieten befinden, vorzugsweise in der Nähe anderer Organe. Begründet wird diese Präferenz durch Größenvorteile, Sicherheitsgründe, bessere Arbeitsbedingungen, eine Steigerung der Produktivität (z. B. Reduzierung der Fahrzeiten zwischen den Gebäuden) und das öffentliche Erscheinungsbild. Durch die Anwendung dieses Grundsatzes stehen zwangsläufig weniger Gebäude zur Verfügung, die sich für den Erwerb oder die Anmietung eignen. Die nachstehenden Abbildungen 5 und 6 zeigen die geografische Verteilung der Gebäude der Organe an den Hauptstandorten Brüssel und Luxemburg.

17

Die Rationalisierung des Immobilienbestands durch Konzentration auf eine kleinere Anzahl größerer Gebäude ist beispielsweise einer der wichtigsten Grundsätze der Gebäudestrategie der Kommission. Im Jahr 2007 hatten zwei Drittel der Gebäude der Kommission in Brüssel eine Fläche von weniger als 15 000 m², und nur 8 von 61 Gebäuden (13 %) hatten eine Fläche von mehr als 20 000 m². Zehn Jahre später haben 22 von 52 Gebäuden, die in die Analyse des Hofes einbezogen wurden, (42 %) eine Fläche von mehr als 20 000 m². Obwohl die Zahlen nicht vollständig vergleichbar sind, da die Analyse des Hofes nur die Gebäude umfasst, die hauptsächlich als Bürogebäude genutzt werden, zeigen sie, dass die Kommission den Grundsatz von weniger, aber größeren Gebäuden umgesetzt hat.

Eigentum vor Miete

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Alle untersuchten Organe ziehen das Eigentum der Anmietung vor. Abbildung 7 unten zeigt einen Vergleich der gesamten Eigentumsfläche (Büro- und andere Flächen) mit der gesamten Mietfläche¹⁴. Obwohl die Anmietung ein flexibles Gebäudemanagement ermöglicht, bietet die Eigentümerschaft von Gebäuden eine Reihe von Vorteilen für die Organe:

• Senkung der langfristigen Kosten (Wertschöpfung bei Sanierung, Rückerhalt des Gebäudewerts bei Verkauf);
• Vorzugskonditionen des Gastlandes, zum Beispiel die Möglichkeit, ein Grundstück unentgeltlich zu erwerben oder zu nutzen;
• Stabilität der Kosten (Schutz vor Mieterhöhungen) und eine bessere mittelfristige Haushaltsplanung;
• Freiheit zur Nutzung und Optimierung der Immobilie ohne Einschränkungen des Vermieters.

19

Insgesamt besitzen die in die Analyse des Hofes einbezogenen Organe¹⁵ rund 70 % der von ihnen belegten Fläche, verglichen mit rund 60 % im Jahr 2004¹⁶. Der Anteil wird sich in naher Zukunft erhöhen, wenn große Bauprojekte wie die Erweiterung des KAD-Gebäudes des Parlaments sowie der Bau des dritten Büroturms des Gerichtshofs und des Gebäudekomplexes JMO II der Kommission abgeschlossen sind.

Die interinstitutionelle Zusammenarbeit ist weitreichend

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Die Organe erörtern strategische Eigentumsfragen in einer Reihe von interinstitutionellen Arbeitsgruppen¹⁷. In diesen Sitzungen informieren die Organe einander über ihre anstehenden Immobilienprojekte, um zu verhindern, dass sie auf demselben Markt in Konkurrenz zueinander stehen. Sie tauschen auch Informationen über die verfügbaren Flächen in ihren Gebäuden aus. Dies hat es den Organen ermöglicht, Immobilien zu teilen oder unterzuvermieten¹⁸ oder Räumlichkeiten zu übernehmen, die von einem anderen Organ nicht mehr benötigt werden¹⁹. Sie erörtern auch andere gebäudebezogene Themen, wie zum Beispiel Umwelt- und Energiefragen.

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Eine der wichtigsten Errungenschaften dieser Arbeitsgruppen ist die enge Zusammenarbeit bei Ausschreibungsverfahren. Die Organe haben interinstitutionelle Ausschreibungsverfahren beispielsweise für den Erwerb von Umzugsdienstleistungen, Mobiliar, Büroausstattung und -bedarf, Versicherungen und Immobilien-Expertise eingerichtet. Diese Anschaffungen verleihen den Organen mehr Gewicht gegenüber Dienstleistern und Lieferanten und führen zu Skaleneffekten. Gleichzeitig führen sie jedoch zu einer Zunahme der Eignungskriterien für Bieter, was KMU davon abhalten kann, sich an Ausschreibungen zu beteiligen.

22

Die Organe verwalten ihre Gebäudebestände autonom und zeigen ein begrenztes Interesse an der Schaffung einer interinstitutionellen Immobilienagentur. Sie sind der Ansicht, dass spezialisierte Teams für die Gebäudeverwaltung in der Nähe der Entscheidungsträger der einzelnen Organe besser in der Lage sind, den jeweiligen spezifischen Bedarf zu erfüllen.

Die Organe entscheiden sich zum Teil für mit den neuen Arbeitsweisen verbundene Projekte, haben aber deren Kosten und Nutzen noch nicht bewertet

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Der mit den neuen Arbeitsweisen verbundene Ansatz zielt darauf ab, die Büroumgebung zu verändern, indem gemeinschaftliche Arbeitsräume in Kombination mit einer flexibleren Arbeitskultur eingeführt werden²⁰. Neue Arbeitsweisen bedeuten nicht notwendigerweise weniger Bürofläche, sondern eine veränderte Büroumgebung und Arbeitskultur in Zusammenarbeit mit und unter Einbindung von Vorgesetzten und Bediensteten.

24

Die EU-Organe haben die neuen Arbeitsweisen durch eine Reihe von Initiativen und Entwicklungen eingeführt. Sie haben beispielsweise die gelegentliche oder strukturelle Telearbeit²¹ eingeführt. Im Rat und in den Ausschüssen führte die Einführung der strukturellen Telearbeit zu einer intensiveren Nutzung der Büroräume, da gemeinsame Büros für strukturelle Telearbeiter eingeführt wurden.

25

Die Kommission hat in drei Gebäuden in Brüssel abgetrennte und gemeinschaftliche Arbeitsräume eingerichtet²², um die Nutzung der verfügbaren Flächen zu optimieren. Nach Angaben der Kommission führte dies zu einem durchschnittlichen Anstieg der Auslastung der Gebäude um 46 %. Die Ergebnisse der Zufriedenheitsumfrage unter Bediensteten, die in diesen drei Gebäuden in gemeinschaftlichen Arbeitsumgebungen tätig sind, lagen zum Zeitpunkt der Prüfung noch nicht vor. In Luxemburg nutzt die Kommission gemeinschaftliche Arbeitsräume für etwa 200 Bedienstete in zwei Gebäuden²³.

26

Das Parlament hat Machbarkeitsstudien in Auftrag gegeben mit Blick darauf, bei zwei Neubauprojekten gemeinschaftliche Arbeitsräume zu schaffen²⁴. Zwar wurde das Projekt in seiner ursprünglichen Form später aufgegeben, doch setzt das Parlament einige seiner Elemente in diesen beiden Gebäuden im Dialog mit den betroffenen Dienststellen um.

27

Die neuen Arbeitsweisen sind mit zusätzlichen Investitionskosten verbunden und werden in der Regel im Rahmen von Sanierungen oder Neubauprojekten umgesetzt. Die Organe haben die wirtschaftlichen und sonstigen Vorteile der eingeführten gemeinschaftlichen Arbeitsräume - wie etwa gesteigerte Produktivität - noch nicht vollständig bewertet.

Entscheidungen über Büroräume sind fundiert, aber die Finanzierungsmechanismen für Bauvorhaben sind oft komplex und beeinträchtigen dadurch die Haushaltstransparenz

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Der Hof untersuchte, wie die Organe in den Gastländern vorgehen, um bei der Auswahl ihrer Gebäude die besten Konditionen zu erhalten.

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Dabei analysierte er, ob die Entscheidungen über Neubauprojekte auf der Grundlage solider Kriterien für die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung getroffen wurden.

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Der Hof untersuchte auch, ob im Zusammenhang mit den von den Organen gewählten Finanzierungsmechanismen die Möglichkeiten der Haushaltsordnung berücksichtigt werden, ob diese Mechanismen transparent sind und zur Förderung der Rechenschaftspflicht beitragen.

Die Gastländer bieten den Organen in der Regel Unterstützung und Vorzugskonditionen an

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Die meisten Gebäude in den Beständen der Organe befinden sich in Brüssel und Luxemburg, während die EZB ihren Sitz in Frankfurt hat. Im Einklang mit den EU-Verträgen²⁵ befreien die Gastländer die Organe von direkten Steuern auf Einkünfte, Vermögensgegenstände und sonstige Guthaben sowie von indirekten Steuern²⁶. Einige Gastländer bieten den Organen auch weitere Vorteile, je nach den Möglichkeiten und dem Ergebnis der Verhandlungen.

32

Die folgenden Fälle sind aktuelle Beispiele für Vorzugsbedingungen, die von den belgischen Behörden angeboten werden. Für das Europa-Gebäude haben die belgischen Behörden dem Rat das Grundstück und das bestehende Gebäude für den symbolischen Betrag von 1 Euro angeboten und das Bauprojekt unentgeltlich verwaltet. Für ein Baugrundstück in der Rue de la Loi wurde der Kommission genehmigt, die Baukapazität fast zu verdoppeln. Die Kommission schätzt, dass durch den Neubau mit maximaler Kapazität bis zu 130 Millionen Euro an Grundstücksinvestitionen in anderen Teilen des Gebiets eingespart werden können.

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In Luxemburg erhalten die Organe auch Vorzugskonditionen und staatliche Unterstützung bei ihren Bauvorhaben. Beispielsweise haben die luxemburgischen Behörden dem Parlament und dem Gerichtshof die Grundstücke für ihre Gebäudekomplexe für den symbolischen Betrag von 1 Euro²⁷ angeboten, und beide Organe mieten einen Teil ihrer Gebäude vom Staat zu einem Vorzugspreis. Der Grad der Beteiligung der zuständigen nationalen Behörde an den Bauvorhaben der Organe ist unterschiedlich: Sie leistet dem Parlament technische Unterstützung beim Bau des neuen KAD II-Komplexes, übernimmt jedoch die volle Verantwortung für die Verwaltung der Bauvorhaben des Gerichtshofs.

34

Die Kommission hat mit dem luxemburgischen Staat vereinbart, ihr Hauptgebäude in Luxemburg (das Jean-Monnet-Gebäude, JMO) zu ersetzen. Im Anschluss an die Entscheidung der Kommission, das JMO-Gebäude zu räumen²⁸, erzielten sie im Dezember 2015 eine politische Einigung über die Teilung der Kosten für vorübergehende Ersatzunterkünfte. Das Ersatzgebäude (JMO II) wird die meisten der in Luxemburg tätigen Bediensteten der Kommission aufnehmen und den Großteil der von ihr angemieteten Gebäude überflüssig machen.

35

Die EZB hat im Jahr 1998 ein Abkommen mit der Regierung der Bundesrepublik Deutschland unterzeichnet, in dem die jeweiligen Aufgaben und Zuständigkeiten festgelegt sind. Die nationalen Behörden haben der EZB keine Vorzugskonditionen für ihre Bauvorhaben angeboten. Die EZB erwarb das Grundstück²⁹ für den Bau ihres Hauptsitzes von der Stadt Frankfurt zu marktüblichen Konditionen. Im Rahmen des Erwerbs verpflichtete sich die Stadt Frankfurt jedoch, u. a. einen Teil der Kosten für die Beseitigung der Bodenverunreinigung zu tragen, die durch die vorhergehende Nutzung des Geländes entstanden waren.

Insgesamt wurden fundierte Entscheidungen über die Beschaffung von Büroräumen gefällt

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Der Hof hat zwölf kürzlich erworbene und gemietete Bürogebäude und laufende Bauvorhaben des Parlaments³⁰ und der Kommission³¹, der Organe mit dem größten Gebäudebestand, analysiert, um zu beurteilen, ob die Entscheidungen auf folgenden Kriterien basieren:

• Bewertung des mehrjährigen Bedarfs an Räumlichkeiten;
• Berücksichtigung der Haushaltszwänge;
• Einhaltung der technischen Spezifikationen;
• Markterkundung;
• Kosten-Nutzen-Analyse;
• Berücksichtigung der Kosten im Zusammenhang mit dem gesamten Lebenszyklus von Gebäuden in Bezug auf Erstsanierung, Instandhaltung, Betriebskosten und Renovierung;
• Vergleich von Finanzierungsmöglichkeiten.

37

Der Hof konnte einige Ausnahmen feststellen³²:

1. Gemäß den Anwendungsbestimmungen für die Haushaltsordnung³³ können Bauverträge³⁴ nach der Erkundung des lokalen Marktes im Verhandlungsverfahren abgeschlossen werden. Die Kommission wendet grundsätzlich die "Kallas-Methode" an, die die vorherige Veröffentlichung einer Bekanntmachung zur Markterkundung für Gebäude umfasst. In zwei in der Stichprobe des Hofes enthaltenen Fällen wurde die Methode jedoch nicht angewandt: für das ORBAN-Gebäude in Brüssel und für Flügel D des Drosbach-Gebäudes in Luxemburg. Beide Ausnahmen waren dadurch gerechtfertigt, dass die Kommission bereits benachbarte Gebäude belegte³⁵. Sie beabsichtigt, diese Methode zu überarbeiten.
2. Die Kommission nimmt eine Kosten-Nutzen-Analyse neuer Projekte in ihre Erläuterungen für die Haushaltsbehörde³⁶ auf. Der Hof hat in der Projektdokumentation für das Gebäude JMO II keine Hinweise auf eine solche Analyse gefunden. Das Projekt wird vom luxemburgischen Staat vorfinanziert, und die Kommission hat die Möglichkeit, das Gebäude nach der Fertigstellung zu erwerben. Es gibt keine Hinweise darauf, dass die Kommission andere Finanzierungsmöglichkeiten geprüft hat.

Die Finanzierungsmechanismen für große Bauvorhaben sind oft komplex und beeinträchtigen dadurch die Haushaltstransparenz

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Seit 2013 ist es möglich, den Erwerb oder den Bau von Gebäuden im Rahmen der Haushaltsordnung mit einem kommerziellen Darlehen³⁷. zu finanzieren. Die meisten laufenden oder kürzlich abgeschlossenen Bauprojekte begannen vor diesem Datum. Zur Finanzierung dieser Projekte (siehe die in den Ziffern 43-50 untersuchten Projekte) setzten die Organe oft komplexe Finanzierungsmethoden ein, an denen staatliche oder Finanzintermediäre beteiligt waren (siehe das Beispiel in Kasten 2). Daher haben sie keine direkte Kontrolle über die finanziellen Aspekte der Projekte.

39

Das Parlament erhielt Bankdarlehen für die Erweiterung des Konrad-Adenauer-Gebäudes (KAD II) über eine komplexe Finanzierungsstruktur mit einem Intermediär (im Besitz einer Geschäftsbank), der die Finanzierung des Projekts übernahm. Das Unternehmen unterzeichnete zwei Finanzierungsverträge, einen mit der EIB und einen mit einer Geschäftsbank, die jeweils 50 % der Finanzierung für das Projekt bereitstellen.

40

Das Parlament und der Gerichtshof haben Bauvorhaben aus nicht verwendeten Mitteln anderer Haushaltslinien vorfinanziert:

• Zwischen 2012 und 2016 hat das Parlament 260 Millionen Euro aus verschiedenen Haushaltslinien zur Finanzierung des KAD II-Projekts übertragen. Von der erhaltenen Kreditlinie in Höhe von 474 Millionen Euro hat das Parlament 16 Millionen Euro in Anspruch genommen. Schätzungen des Parlaments zufolge konnten dadurch Zinskosten von bis zu 85 Millionen Euro eingespart werden.
• Nach dem gleichen Verfahren hat der Gerichtshof seit 2007 Vorauszahlungen in Höhe von 89 Millionen Euro für seine Bauvorhaben geleistet. Nach Angaben des Gerichtshofs hat dies die Auswirkungen der Mietkaufzahlungen auf den Haushalt bis 2026 erheblich verringert, da die geschätzten Einsparungen bei den Finanzierungskosten über den gesamten Zeitraum mehr als 24 Millionen Euro betragen.

41

Der Rat zahlte den belgischen Behörden dank nicht verwendeter Mittel aus anderen Haushaltslinien Vorschüsse in Höhe von 294 Millionen Euro für das Europa-Gebäude. Die vom Rat gezahlten Vorschüsse erbrachten Zinserträge in Höhe von 10,3 Millionen Euro (Nettowert). Die in den ersten drei Jahren gezahlten Vorschüsse entsprachen nicht dem Fortschritt der Arbeiten, sodass der Rat in der Praxis das Projekt vorfinanzierte (siehe Kasten 3 unten).

42

Obwohl einige Organe (Parlament und Rat) regelmäßig erhebliche Vorschusszahlungen für ihre Bauprojekte leisteten, haben sie die Höhe der Vorschüsse in den entsprechenden Haushaltslinien des EU-Haushalts nicht eingeplant. Diese Vorgehensweise führt im Allgemeinen zu einem hohen Grad an Mittelübertragungen am Jahresende, was die Transparenz des Haushaltsverfahrens beeinträchtigt. Dieser pragmatische Ansatz ermöglicht, dass sich das Budget für die Verwaltungsausgaben insgesamt im Zeitverlauf gleichmäßig entwickelt. Der Hof teilt jedoch nicht die Auffassung der EU-Organe, dass diese Vorgehensweise zu Einsparungen für die europäischen Steuerzahler führt.

Große Bauvorhaben sind von Verzögerungen und teilweise von erheblichen Kostenüberschreitungen betroffen

43

Der Hof hat die Umsetzung von vier großen Bauprojekten des Parlaments, des Rates, der Kommission und des Gerichtshofs analysiert.

Das Projekt des Gerichtshofs: im Rahmen des Budgets und im Zeitplan

44

In den letzten Jahren hat der Gerichtshof in enger Zusammenarbeit mit den luxemburgischen Behörden drei große Bauprojekte⁴⁰ durchgeführt. Die nationalen Behörden verwalteten die Arbeiten unentgeltlich. Sie führten die Ausschreibungen durch, sorgten für die ordnungsgemäße Durchführung der Studien und Arbeiten und waren für die Qualitätskontrolle und die gesetzlich vorgeschriebene Zulassung verantwortlich. Sie stellten ihre Marktkenntnisse, ihr technisches Know-how und ihre Erfahrung in der Leitung und Überwachung von Bauprojekten zur Verfügung. Da der Gerichtshof nicht als Bauträger fungierte, musste nur ein kleiner Teil seines Personals für die Begleitung des Projekts eingesetzt werden. Die Projekte wurden termingerecht und ohne zusätzliche Kosten abgeschlossen. Zum Zeitpunkt der Prüfung lag das laufende Bauprojekt für einen dritten Turm (CJ9-Projekt) innerhalb des geschätzten Budgets und im Zeitplan.

Das Europa-Projekt des Rates: im Rahmen des Budgets, aber mit Verzögerungen

45

Im Jahr 2005⁴¹ hat der Rat die Verwaltung der Renovierung des Blocks A des "Résidence Palace" an die belgischen Behörden delegiert. Im Gebäude sollten Sitzungen des Europäischen Rates und des Rates der Europäischen Union stattfinden.

46

Der ausgehandelte endgültige Preis⁴² lag nicht wesentlich über dem ursprünglichen Budget: 246 Millionen Euro gegenüber 240 Millionen Euro im ursprünglichen Budget, wobei beide Angaben auf den Preisen von 2004 basieren. Allerdings wurde der Bau mit einer Verzögerung von drei Jahren fertiggestellt. Diese Verzögerung wurde durch Projektänderungen aufgrund unvorhergesehener Umstände verursacht⁴³. Eine Reihe von Schwachstellen im Projektmanagement trug zu den Verzögerungen bei:

• Die nationalen Behörden haben die Änderungsanträge nicht ordnungsgemäß verwaltet und Auftragnehmer nicht rechtzeitig bezahlt.
• Die von den nationalen Behörden beauftragten Beratungsunternehmen waren nur begrenzt in der Lage, die komplexen funktionalen und Qualitätsanforderungen des Rates in Ausschreibungsbedingungen umzusetzen. Dies behinderte das Projekt während seiner gesamten Laufzeit und führte zu den meisten Änderungswünschen.
• Eine Einigung über den endgültigen Preis war kompliziert, da die nationalen Behörden auch sechs Monate nach der Lieferung nicht in der Lage waren, die vollständige Liste der Rechnungen vorzulegen.

47

Der Rat hat die Auswirkungen teilweise gemildert, indem er sein Projektteam vergrößert und die Projektmanagementverfahren und internen Kontrollen verstärkt hat.

Das KAD II-Projekt des Parlaments: erhebliche Verzögerungen, die zu zusätzlichen Kosten führen

48

Das Gebäude KAD II sollte ursprünglich 2013 fertiggestellt werden. Die derzeitigen Schätzungen lauten wie folgt: Baustelle Ost - Ende 2019; Baustelle West - 2022. Die wesentlichen Gründe für diese Verzögerung sind die begrenzte Erfahrung des Parlaments als Bauträger zu Beginn des Projekts sowie eine erfolglose erste Ausschreibung für die Bauarbeiten. Die Gestaltung der Finanzstruktur und des Finanzierungsmodells verzögerten sich wegen der ersten erfolglosen Ausschreibung um drei Monate.

49

Das ursprünglich veranschlagte Budget von 317,5 Millionen Euro wurde im Jahr 2009 auf 363 Millionen Euro angehoben⁴⁴. Um den Erfolg der Ausschreibung zu gewährleisten, hat das Parlament unter Einhaltung der zugewiesenen Haushaltsmittel den Umfang des Projekts reduziert, die technischen Spezifikationen geändert und durch die Erhöhung der Anzahl der Lose mehr Wettbewerb im Vergabeverfahren ermöglicht. Da das Projekt noch nicht abgeschlossen ist, ist der endgültige Preis noch unbekannt. Das Parlament beabsichtigt, die Kosten im Rahmen des derzeitigen Budgets von 432 Millionen Euro⁴⁵ zu halten. Unter Berücksichtigung eines 8 %igen Anstiegs des Preisindex für Bauleistungen zwischen 2012 und 2017 könnten die Baukosten weiter steigen.

50

Aufgrund der Verzögerung muss das Parlament andere Gebäude in Luxemburg länger als ursprünglich geplant anmieten. Die zusätzlichen Mietkosten belaufen sich auf 14,4 Millionen Euro pro Jahr bzw. 86 Millionen Euro im Sechsjahreszeitraum. Aus buchhalterischer Perspektive werden die zusätzlichen Mietkosten dadurch aufgewogen, dass die Abschreibungen der Investitionen in das neue Gebäude (17,3 Millionen Euro pro Jahr) später beginnen. Dennoch trägt der europäische Steuerzahler die zusätzlichen Mietkosten und außerdem die Kosten für den Bau des neuen Gebäudes.

Das JMO II-Projekt der Kommission: Verzögerungen und Mehrkosten

51

Langwierige Verhandlungen mit dem luxemburgischen Staat verzögerten den Beginn des großen Bauprojekts des Gebäudes JMO II der Kommission in Luxemburg. Es dauerte 15 Jahre, bis 2009 eine erste Einigung erzielt werden konnte.

52

Die Kommission und die luxemburgischen Behörden planten, das Gebäude in zwei Phasen fertigzustellen: die erste Phase sollte Mitte 2016 und die zweite Ende 2019 abgeschlossen werden. Der Zeitplan für die Fertigstellung des Gebäudes wurde vor Beginn der Bauarbeiten mehrfach überarbeitet. Der letzte bekannte Zeitplan für das JMO II-Projekt legt die Termine der Fertigstellung für Phase 1 auf Februar 2023 und für Phase 2 auf Februar 2024 fest.

53

Der verzögerte Beginn des Bauprojekts war in erster Linie auf Unsicherheiten im Zusammenhang mit dem Architektenwettbewerb, verwaltungstechnische Fragen im Ausschreibungsverfahren für Erdbewegungsarbeiten und die zusätzlichen Sicherheitsmaßnahmen zurückzuführen, die in das Projekt einbezogen werden mussten. Es ist noch unklar, wie die durch diese Verzögerungen entstehenden Kosten mit den luxemburgischen Behörden geteilt werden. Darüber hinaus musste die Kommission ihr Hauptgebäude in Luxemburg, das JMO-Gebäude, im Jahr 2015 als Vorsichtsmaßnahme evakuieren, um die Mitarbeiter nicht den möglichen Gefahren auszusetzen, die durch das Vorhandensein von Asbest entstehen. Daher mietete die Kommission zusätzliche Büroflächen in mehreren Gebäuden, auf die sie ihre Bediensteten verteilte.

54

In Anbetracht der ursprünglichen Einigung und des letzten bekannten Zeitplans geht der Hof davon aus, dass der Kommission aufgrund des verzögerten Beginns des Bauprojekts sowie der durch die Evakuierung des JMO-Gebäudes notwenig gewordenen Anmietung zusätzlicher Büroflächen Mietkosten in Höhe von 248 Millionen Euro⁴⁶ entstehen werden. Diese Verzögerung führt jedoch zu einem späteren Beginn der Mietzahlungen für das JMO II-Gebäude. Schätzungen der Kommission zufolge belaufen sich die innerhalb dieses durch die Verzögerung bedingten Zeitraums nicht geleisteten Mietzahlungen auf 176,2 Millionen Euro⁴⁷.

Überwachung und Berichterstattung sind unzureichend

55

Der Hof hat untersucht, wie die EU-Organe verschiedene Aspekte ihres vorhandenen Gebäudebestands (z. B. Flächen- und Gebäudemanagement, Vertragsbedingungen, Einhaltung der technischen Spezifikationen) überwachen, einschließlich der Indikatoren für die wirtschaftliche Nutzung und die Kosten von Gebäuden. Dies würde ihnen einen Überblick über ihren Bestand verleihen und ermöglichen, Verbesserungspotenziale zu ermitteln. Der Hof untersuchte, ob die Organe die Standardisierung der Flächenmessung und -kategorisierung verbessert hatten und ob es möglich war, die Wirtschaftlichkeit anhand der intern verfügbaren und der Haushaltsbehörde gemeldeten Daten zu vergleichen.

Die Organe überwachen verschiedene Aspekte, jedoch keine Indikatoren für die wirtschaftliche Nutzung und die Kosten von Gebäuden

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Die Organe nutzen eine Vielzahl von IT-Systemen und -Instrumenten zur Verwaltung und Überwachung ihres Gebäudebestands. Alle Aspekte des Gebäudebestands, wie Gebäudemanagement, Flächenzuteilung, Energieverbrauch, finanzielle, rechtliche und Rechnungsführungsaspekte, werden mithilfe von IT-Systemen oder manuell mittels Tabellenkalkulationen überwacht.

57

Die Kommission in Luxemburg verwendet Raumverteilungsberichte, um die im "Handbuch der Unterbringungsbedingungen" festgelegten Raumverteilungsansprüche einheitlich zu verwalten. In Brüssel entwickelt die Kommission seit 2015 ihre integrierte Software zur Immobilienverwaltung, die schließlich einen einzigen Zugang zu allen Informationen über den Gebäudebestand der Kommission bieten soll. Im Rahmen des derzeit verwendeten Systems werden jedoch keine Berichte erstellt, um zu überwachen, ob die den für die verschiedenen Politikbereiche zuständigen Dienststellen (GD) zugewiesenen Flächen mit den im Handbuch für Unterbringungsbedingungen festgelegten Bedingungen übereinstimmen.

58

Mithilfe des Systems des Parlaments für die Verwaltung von Büroräumen und die Planung des Unterbringungsbedarfs können verschiedene Berichte erstellt werden⁴⁸. Der Hof hat allerdings keine Belege dafür vorgefunden, dass das Parlament diese Berichte regelmäßig zur Überwachung seiner Büroflächen nutzt. Das Parlament plant, bis 2026 ein System zur elektronischen Speicherung aller gebäudebezogenen Informationen zu entwickeln.

59

Die meisten Organe überwachen nicht regelmäßig Indikatoren, um ihren Gebäudebestand für Managementzwecke unter Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten zu bewerten.

60

Die Kommission in Brüssel verwendet nur einen einzigen Indikator, der sich auf die Wirtschaftlichkeit der Bürogebäude in ihrem Gebäudebestand bezieht: die pro Arbeitsplatz zugewiesene Nettobürofläche. Der Indikator gibt einen Durchschnitt von 14 m² mit einem Ziel von 12 m² an, das bis 2020 erreicht werden soll, vor allem durch die Einführung gemeinschaftlicher Arbeitsräume. Der Hof hat in den einschlägigen jährlichen Tätigkeitsberichten des Parlaments, des Rates oder des Gerichtshofs keine Indikatoren für die Wirtschaftlichkeit von Büroräumen gefunden, und die Organe haben auch keine anderen Verwaltungsberichte zur Bewertung der Wirtschaftlichkeit der Verwaltung von Büroräumen erstellt.

61

Die Kommission hat jedoch Definitionen⁴⁹ für Wirtschaftlichkeitsindikatoren festgelegt, wie Nettogrundfläche/Bruttogrundfläche; oberirdische Nutzfläche/oberirdische Nettogrundfläche; Bürofläche/oberirdische Nettogrundfläche. Der Hof erlangte Nachweise dafür, dass die Wirtschaftlichkeit der Gebäudebereiche eines der Kriterien bei der Bewertung von Angeboten für Neubauten ist. Die Kommission überwacht diese Indikatoren jedoch nicht auf der Ebene des gesamten Gebäudebestands.

62

Die EZB verfolgt einen gut entwickelten Ansatz für die Überwachung und Berichterstattung über ihren Gebäudebestand (siehe Kasten 4 unten).

Die verfügbaren Daten sind nicht standardisiert, sodass die einzelnen Organe nur schwer miteinander verglichen werden können

63

Im Jahr 2009 nahmen die EU-Organe⁵⁰ die interinstitutionellen Bestimmungen für Messverfahren an. In diesen Bestimmungen sind Messmethoden und Grundtypen von Gebäudeflächen auf der Grundlage von deutschen Normen festgelegt. Jedes Organ hat diese Bestimmungen zu detaillierteren Flächenkategorien weiterentwickelt, was den Vergleich von Daten verschiedener Organe erschwert⁵¹. Die Kommission verwendet sogar in Brüssel und Luxemburg jeweils unterschiedliche Flächenkategorien. Dies erschwert es der Kommission, Berichte auf der Grundlage identischer Parameter zu erstellen.

64

Zwar nutzen drei der fünf untersuchten Organe⁵² die gleiche IT-Plattform für ihr Flächenmanagement, jede einzelne Plattform wurde jedoch individuell angepasst. Dies wirkt sich negativ auf die Verfügbarkeit vergleichbarer Daten aus.

65

Die Organe legen der Haushaltsbehörde jährlich bis zum 1. Juni einen detaillierten Bericht über ihre Gebäudepolitik⁵³ vor. Diese Anforderung wurde im Jahr 2013 durch die Haushaltsordnung eingeführt. Der Bericht muss die Ausgaben und die Fläche pro Gebäude sowie die erwartete Entwicklung der Flächen- und Standortplanung für die nächsten Jahre enthalten. Dadurch sind die Immobiliensituation und -tätigkeiten der Organe für die Haushaltsbehörde und, bei einigen Organen, für die Öffentlichkeit transparenter geworden⁵⁴.

66

Die nachfolgende Abbildung 8 zeigt, dass jedes Organ in seinen jährlichen Arbeitsunterlagen über die Gebäudepolitik unterschiedliche Flächenkategorien verwendet, sodass diese Kategorien nicht für einen Vergleich verwendet werden können. Gemäß Haushaltsordnung müssen keine Angaben über die Anzahl der Arbeitsplätze oder untergebrachten Mitarbeiter gemacht werden. Auch die Einbeziehung von Wirtschaftlichkeitsindikatoren ist nicht erforderlich.

67

Außerdem liefert die Arbeitsunterlage der Kommission kein klares Bild über die verschiedenen Arten von Flächen in ihrem Gebäudebestand, da die Kriterien für die Trennung von Büro- und sonstigen Flächen nicht klar definiert sind. Darüber hinaus sind die von der Kommission in ihrer jährlichen Arbeitsunterlage über die Gebäudepolitik angegebenen Flächen nicht mit den in den Flächenverwaltungsinstrumenten erfassten Flächen vergleichbar.

68

Der jüngste Versuch, konsolidierte Informationen über die Gebäude der EU-Organe zu erstellen, geht auf das Jahr 2010 zurück. Die EU-Organe haben im Rahmen des Haushaltsentwurfs 2011 einen Bericht verfasst, um einer Aufforderung des Parlaments und des Rates nachzukommen, und zwar "umfassende Informationen zu Gebäudeangelegenheiten mit dem Vorentwurf des Haushaltsplans/des Haushaltsvoranschlags zu übermitteln"⁵⁵. Dieser Bericht⁵⁶ enthielt Daten zu den folgenden Kennzahlen für den Gebäudebestand der Organe:

• Anteil der Büro- und sonstigen Flächen an der Gesamtfläche;
• Büroflächen/Bedienstete;
• durchschnittliche Ausgaben/m².

69

Die Werte der Indikatoren variierten stark zwischen den Organen. Der Hof hat keine Belege dafür erhalten, dass die übermittelten Daten analysiert worden waren oder dass die Organe verpflichtet wären, die Vergleichbarkeit der Indikatoren zu verbessern oder die Berichte regelmäßiger zu erstellen.

Flächenindikatoren sind zwischen den Organen vergleichbar, doch die Kosten variieren beträchtlich

70

Auf der Grundlage der verfügbaren Informationen und nach Vornahme der erforderlichen Korrekturen hat der Hof die Wirtschaftlichkeit der Gebäudepolitik der Organe verglichen. Dazu berechnete und analysierte der Hof Flächenindikatoren und kurz zuvor ausgehandelte Mieten im Verhältnis zum Marktniveau.

71

Die Jahresmieten pro Person und die Kosten pro Quadratmeter für neu errichtete oder erworbene Gebäude wurden ebenfalls berechnet.

Die durchschnittlichen Büroflächen liegen in einem ähnlichen Rahmen

72

Um die Nutzung von Büroräumen zu vergleichen, hat der Hof Flächenindikatoren auf der Grundlage der von den EU-Organen erhobenen Daten berechnet (siehe Anhang I für die angewandte Methodik).

73

Abbildung 9 unten zeigt, dass die durchschnittliche Bürofläche pro Person in den meisten Organen nahe am gewichteten Durchschnitt aller Organe von 16 m² pro Person⁵⁷ liegt, während Abbildung 10 unten verdeutlicht, dass die Bürofläche pro Person in den meisten Gebäuden unter oder nahe dem Durchschnitt liegt, und die Abweichungen identifiziert.

74

Nach der Fertigstellung des Europa-Gebäudes standen rund 9 % der Nettobürofläche des Rates zur Verfügung. Zum Zeitpunkt der Prüfung wurde diese Fläche für vorübergehende Unterbringungsmaßnahmen genutzt (z. B. Evakuierung des Europa-Gebäudes, Durchführung des Gipfels "Asien-Europa-Treffen", Renovierungen). Dies hat Auswirkungen auf die Nettobürofläche pro Person für den Rat und für das Europa-Gebäude selbst.

75

Die drei Punkte zum Gerichtshof in Abbildung 10 stellen zwei Gebäudekomplexe⁵⁸ und das T-Gebäude dar. Der Gerichtshof verfügt derzeit über 2 962 m² freie Büroflächen im T-Gebäude, was etwa 19 % der Nettobürofläche des Gebäudes und 6 % der gesamten Nettobürofläche entspricht. Die überschüssige Fläche war bisher an andere Organe untervermietet und wird derzeit nicht genutzt. Obwohl das Gebäude seinen derzeitigen Bedarf übersteigt, hat der Gerichtshof aus mehreren Gründen beschlossen, es weiter anzumieten. Erstens mietet der Gerichtshof das Gebäude vom Staat zu einem Vorzugspreis (unter dem Marktniveau). Zweitens musste das gesamte Gebäude gemietet werden, und drittens hat der Gerichtshof erhebliche Sicherheits- und Vertraulichkeitsanforderungen, die die Möglichkeiten der Untervermietung des zusätzlichen Raums einschränken. Schließlich wird der Gerichtshof den Mietvertrag bei Fertigstellung des dritten Turms, die für den Sommer 2019 geplant ist, beenden. Zieht man diese Fläche von der Bürofläche ab, so beträgt die durchschnittliche Bürofläche pro Person 19 m² für den Gerichtshof und 18 m² für das T-Gebäude.

76

Die unterdurchschnittliche Bürofläche der EZB erklärt sich durch einen beträchtlichen Anteil von Gemeinschafts- und Teambüros sowie Teambereichen gemessen an der gesamten Bürofläche. Im Falle der Kommission lässt sich dies vor allem durch einen im Vergleich zu anderen Organen sehr geringen Pufferraum erklären.

77

Die EZB und die EIB überwachen auch die Dichte anhand der eingerichteten Arbeitsplätze. In dieser Berechnung wird die tatsächliche Belegung nicht berücksichtigt; sie beträgt für beide Organe 12 m² pro Arbeitsplatz⁵⁹.

78

Das Ziel der Kommission für den Gebäudebestand in Brüssel liegt bei 12 m² pro Arbeitsplatz bis 2020⁶⁰ und erreicht nach eigenen Berechnungen derzeit 14,5 m² pro Person. Zum Zeitpunkt der Prüfung hatten nur fünf Gebäude in Brüssel eine Dichte von weniger als oder nahezu 12 m² pro Person⁶¹. Diese Gebäude machen 9 % der gesamten Bürofläche der in der Analyse des Hofes berücksichtigten Gebäude aus (siehe Abbildung 11).

79

Die von der Kommission angestrebte Pufferfläche in Brüssel beträgt 15 000 m², was etwa 2 % ihres Gebäudebestands entspricht. Im Dezember 2017 verfügte die Kommission über eine Pufferfläche, die 895 freien Arbeitsplätzen entsprach, verteilt auf neun Gebäude. Dies erklärt, warum die durchschnittliche Bürofläche pro Person für bestimmte Gebäude (zum Beispiel das G-1-Gebäude) relativ hoch ist. Ein Gebäude (J-59) befand sich zum Zeitpunkt dieser Analyse in einer Übergangszeit (leer zwischen Umzügen) und wird derzeit von der Exekutivagentur EACEA genutzt.

Die verhandelten Mieten liegen in der Regel unter dem Marktniveau, aber die Mieten pro Person variieren stark zwischen den Gebäuden

Miete im Vergleich zum Marktpreis

80

Abbildung 12 zeigt die Spitzenmietpreise in 23 EU-Hauptstädten und Frankfurt. Die Brüsseler Spitzenmiete liegt in der Mitte. Luxemburg liegt auf Platz fünf der teuersten Städte, gefolgt von Frankfurt. Innerhalb der Städte variieren die Spitzenmieten je nach Standort. Beispielsweise gilt die luxemburgische Spitzenmiete von 564 Euro/m²/Jahr für das teuerste Gebiet - das Stadtzentrum. Die meisten Gebäude der Organe befinden sich jedoch in den Stadtvierteln Kirchberg und Cloche D'Or, wo die Spitzenmiete 408 Euro/m²/Jahr bzw. 354 Euro/m²/Jahr betrug⁶².

81

Für eine Stichprobe von neun kürzlich abgeschlossenen Mietverträgen hat der Hof die verhandelte Miete mit den Marktbedingungen verglichen (siehe Anhang I für weitere Einzelheiten zur Methodik und Datenquelle). Fünf der sechs Gebäude in Brüssel wurden von der Kommission⁶³, das sechste vom Parlament angemietet⁶⁴. Der Großteil der Verträge wurde für 15 Jahre abgeschlossen. Der Hof hat festgestellt, dass die von den Organen ausgehandelte Miete stets unter der Brüsseler Spitzenmiete und unter oder nahe dem Marktdurchschnitt im Quartier Léopold, wo sich die Gebäude befinden, lag (siehe Abbildung 13). Die von der Kommission ausgehandelten Mietbeträge für die drei Gebäude in Luxemburg⁶⁵ lagen unter der Spitzenmiete und der Durchschnittsmiete.

82

Einige Immobilieneigentümer haben den Organen der EU besondere Anreize geboten. In sechs von neun untersuchten Verträgen boten die Eigentümer den Organen mietfreie Zeiten an, während in vier Fällen die Sanierungskosten teilweise von den Eigentümern getragen wurden.

Miete pro Person

83

In der nachstehenden Abbildung 14 werden die gewichteten durchschnittlichen Jahresmieten pro Person an den beiden Hauptstandorten Brüssel und Luxemburg verglichen (für Einzelheiten zur Methodik des Hofes siehe Anhang I)⁶⁶.

84

Das Parlament mietet zwei Bürogebäude in Brüssel und vier in Luxemburg. Die Kommission mietet 26 Bürogebäude⁶⁷ in Brüssel und acht in Luxemburg. Der Gerichtshof mietet ein Gebäude in Luxemburg. Die meisten Gebäude in Brüssel werden im Rahmen von Nießbrauchverträgen angemietet, die im Vergleich zu normalen Mietverträgen zusätzliche steuerliche Vorteile bieten (siehe Anhang I, Ziffern 12-13). In Luxemburg sind die meisten Verträge der Organe normale Mietverträge.

85

Die durchschnittliche Jahresmiete pro Person ist in Luxemburg generell höher als in Brüssel. Dies liegt an den unterschiedlichen marktüblichen Mieten in diesen beiden Städten, wie in Abbildung 12 dargestellt. Die niedrigere Durchschnittsmiete des Parlaments pro Person in Luxemburg erklärt sich dadurch, dass das Parlament drei seiner vier Gebäude von den nationalen Behörden mietet und bis zur Fertigstellung des neuen KAD II-Gebäudes Vorzugskonditionen genießt. Die durchschnittliche Jahresmiete pro Person für den Gerichtshof ist relativ hoch (12 500 Euro) und ist in Abbildung 14 nicht enthalten, da sie sich auf ein einziges Gebäude (das T-Gebäude) mit einem derzeit erheblichen Leerstand bezieht. Der Gerichtshof wird den Mietvertrag für das Gebäude 2019 beenden (siehe Ziffer 75).

86

Der Hof hat festgestellt, dass die Jahresmiete pro Person je nach Gebäude sehr unterschiedlich ausfällt. Bei der Kommission in Brüssel beispielsweise schwankt sie zwischen 4 800 Euro und 19 500 Euro, in Luxemburg zwischen 9 400 Euro und 14 500 Euro. Wie in der nachstehenden Abbildung 15 dargestellt, korreliert die jährliche Miete pro Person in den Gebäuden der Kommission in Brüssel in gewissem Maße mit der Bürofläche pro Person.

Die Bau- und Erwerbskosten hängen von der Art des Gebäudes ab

87

Der Hof hat den Quadratmeterpreis der Gesamtfläche von zwei großen, kürzlich fertiggestellten Bauprojekten, dem Europa-Gebäude des Rates in Brüssel und dem Hauptgebäude der EZB in Frankfurt, berechnet. Beide Bauprojekte umfassten die Sanierung der bestehenden denkmalgeschützten Gebäude und mussten hohen technischen Sicherheitsstandards genügen. Beide sind Vorzeigebauten, die ein neues Wahrzeichen der Stadt bilden, und beide werden gemischt genutzt. Während das Europa-Gebäude in erster Linie Platz für EU-Gipfel sowie für nationale Delegationen und den Präsidenten des Europäischen Rates bietet, wird das Hauptgebäude der EZB gemischt genutzt, mit einem höheren Anteil an Büroflächen. Das Ratsgebäude wurde vom Staat gebaut, während die EZB das Projekt intern mit Unterstützung eines externen Projektleiters betreute.

88

Die Kosten für das Hauptgebäude der EZB belaufen sich auf 4 600 Euro pro Quadratmeter, beim Europa-Gebäude sind es 4 000 Euro pro Quadratmeter. Mit diesem Anteil werden die Kosten des Grundstücks nicht berücksichtigt. Der Rat erwarb das Grundstück für das Europa-Gebäude für einen symbolischen Betrag von 1 Euro, während die EZB den Marktpreis für das Grundstück bezahlte.

89

Im Jahr 2016 erwarb das Parlament ein Standard-Bürogebäude (das Martens-Gebäude in Brüssel) für 2 700 Euro⁶⁸ pro Quadratmeter. Nach einer Sanierung wird das Gebäude seit 2018 vom Parlament genutzt.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

90

Insgesamt stellte der Hof fest, dass die Organe ihre Ausgaben für Büroräume wirtschaftlich verwalten. Allerdings sind die Gebäudestrategien nicht immer formalisiert und die Planung ist nicht optimal. Die Finanzierungsmechanismen für die vom Hof analysierten großen Bauvorhaben waren außerdem oft komplex und beeinträchtigten dadurch in einigen Fällen die Haushaltstransparenz. Die meisten dieser Vorhaben verzögerten sich, was in einigen Fällen zu erheblichen Zusatzkosten führte. Die Überwachung und Berichterstattung im Hinblick auf den Gebäudebestand der meisten Organe ist nicht angemessen.

91

Die Organe legen ihre Gebäudestrategien in verschiedenen Dokumenten dar. Einige dieser Dokumente waren veraltet oder noch nicht offiziell angenommen. Der Hof hat bei der Kommission bewährte Verfahren ermittelt, die ihre Gebäudestrategie durch eine regelmäßige Aktualisierung der Entwicklung des Bedarfs gemessen an verfügbaren Büroflächen ergänzen. Die Organe berücksichtigen bei der Planung ihres Immobilienbedarfs keine unterschiedlichen Szenarien (siehe Ziffern 10-13).

92

Obwohl die Organe mit gleichem Standort formell keine gemeinsame Gebäudestrategie verfolgen, wenden sie ähnliche Entscheidungsgrundsätze an. Sie richten ihre Gebäudestrategien an ihrem Mandat und ihrem organisatorischen Bedarf aus. Aus praktischen und wirtschaftlichen Gründen zielen sie darauf ab, ihre Gebäude auf eines oder einige wenige Gebiete zu konzentrieren, und bevorzugen es, eine kleinere Anzahl großer Gebäude zu betreiben und Eigentümer der Gebäude zu sein, anstatt sie anzumieten (siehe Ziffern 14-19).

93

Die Organe mit gleichem Standort haben interinstitutionelle Arbeitsgruppen eingerichtet, in denen sie strategische Eigentumsfragen diskutieren. Diese Zusammenarbeit ermöglichte es den Organen, Immobilien gemeinsam zu nutzen, zu übernehmen oder unterzuvermieten. Sie führte zur Ausarbeitung mehrerer interinstitutioneller Ausschreibungsverfahren für Lieferungen und Leistungen im Zusammenhang mit dem Betrieb der Gebäude (siehe Ziffern 20-22).

Empfehlung 1 - Die Organe⁶⁹ sollten ihre Gebäudestrategien aktualisieren und formalisieren und die Planungsunterlagen regelmäßig auf den neuesten Stand bringen

Die Organe sollten ihre wichtigsten Entscheidungsgrundsätze für die Gebäudestrategien festlegen, die von der Verwaltung gebilligt werden und den neuesten Entwicklungen des Mandats, der Politik und der Ziele der Organe entsprechen sollten.

Die Organe sollten ihre Gebäudestrategien durch mittelfristige Planungen ergänzen, die

• regelmäßig auf der Grundlage der Entwicklung des Bedarfs und des verfügbaren Büroraums aktualisiert werden und
• eine Analyse verschiedener Entwicklungsmöglichkeiten ("Szenarioplanung") enthalten.

Zeitrahmen für die Umsetzung: bis Ende 2020.

94

Die Organe begannen mit der Einführung neuer Arbeitsweisen. Einige Aspekte, wie zum Beispiel Telearbeit und in einigen Fällen gemeinschaftliche Arbeitsräume, wurden bereits umgesetzt. Ergebnisse von Umfragen und Bewertungen zu durchgeführten Projekten lagen zum Zeitpunkt der Prüfung jedoch nicht vor (siehe Ziffern 23-27).

Empfehlung 2 - Die Organe sollten die mit den neuen Arbeitsweisen verbundenen Projekte auswerten

Die Organe sollten i) die durchgeführten Projekte, die im Zusammenhang mit den neuen Arbeitsweisen stehen, auswerten und ii) die Ergebnisse in strategische Überlegungen zur Entwicklung ihrer Gebäudestrategien und Personalpolitik einfließen lassen.

Zeitrahmen für die Umsetzung: i) bis Ende 2019 und ii) bis Ende 2020.

95

Die Gastländer boten den Organen Vorzugskonditionen für den Kauf oder die Anmietung von Büroräumen. Sie unterstützen die Organe auch bei ihren großen Bauprojekten (siehe Ziffern 31-35).

96

Insgesamt waren die Entscheidungen über die Beschaffung von Büroräumen gut begründet (siehe Ziffern 36-37).

97

Für die Finanzierung der großen Bauvorhaben, die der Hof überprüfte, nutzten die Organe komplexe Mechanismen. Daher haben sie keine direkte Kontrolle über die finanziellen Aspekte der Projekte. Die Inanspruchnahme nicht verwendeter Mittel aus anderen Haushaltslinien für Vorauszahlungen ist eine gängige Praxis bei der Finanzierung von Bauvorhaben, beeinträchtigt jedoch die Haushaltstransparenz (siehe Ziffern 38-42).

Empfehlung 3 - Die Organe sollten die Haushaltstransparenz in Bezug auf die Finanzierungsmechanismen für Bauvorhaben verbessern

Bei der Finanzierung von Bauvorhaben sollten die Organe mehr Haushaltstransparenz und weniger Komplexität anstreben. Dies könnte zum Beispiel durch eine angemessene Offenlegung der Vorschusszahlungen für Bauprojekte in den entsprechenden Haushaltslinien während des Haushaltsverfahrens erreicht werden.

Zeitrahmen für die Umsetzung: für Projekte, die nach 2019 beginnen.

98

Die Organe verwalten ihre großen Bauprojekte auf verschiedene Art. Einige delegierten den Bau an den Staat, andere beschlossen, ihre Projekte (mit ein wenig externer Unterstützung) intern zu verwalten. Bei einem Großteil der jüngsten vom Hof analysierten Bauprojekte kam es zu Verzögerungen, die meist durch unvorhergesehene Umstände verursacht wurden und zu Projektänderungen führten. Auch andere Elemente trugen zu Verzögerungen bei. Im Falle des Bauprojekts des Europa-Gebäudes des Rates waren es beispielsweise Schwachstellen im operativen und administrativen Projektmanagement der nationalen Behörden. Zu Beginn des KAD II-Projekts fehlten dem Parlament die notwendigen internen Ressourcen und das Fachwissen, um derartige Projekte zu verwalten. Bei zwei Projekten führten die Verzögerungen zu zusätzlichen Kosten (siehe Ziffern 44-54).

Empfehlung 4 - Die Organe sollten angemessene Verwaltungsverfahren für große Bau- und Renovierungsvorhaben einführen

Die Organe sollten angemessene Verwaltungsverfahren für große Bau- und Renovierungsvorhaben auf der Grundlage von Risikobewertungen einführen, um eine ausreichende administrative und operative Begleitung des Projekts zu gewährleisten und sicherzustellen, dass die mit Verzögerungen verbundenen finanziellen Kosten minimiert werden.

Zeitrahmen für die Umsetzung: bis Ende 2019.

99

Die Organe überwachen jeden Aspekt des Gebäudebestands, wie zum Beispiel das Gebäudemanagement, die Flächenzuteilung, den Energieverbrauch, finanzielle, rechtliche und Rechnungsführungsaspekte, wobei sie eine Vielzahl von IT-Systemen und -Instrumenten verwenden, jedoch nicht regelmäßig Indikatoren zur Beurteilung ihres Gebäudebestands für Managementzwecke unter Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten einbeziehen. Der Hof hat bei der EZB ein bewährtes Verfahren für die Überwachung und Berichterstattung festgestellt (siehe Ziffern 56-62).

100

Obwohl die Organe mit Gebäuden in Brüssel und Luxemburg gemeinsame interinstitutionelle Bestimmungen für Messverfahren angenommen haben, ist die Erhebung von Daten für einen interinstitutionellen Vergleich aufgrund von Unterschieden in den detaillierten Flächenkategorien eines jeden Organs schwierig. Unterschiede in den IT-Systemen für das Flächenmanagement der Organe und der beiden Ämter der Kommission (OIB und OIL) wirken sich ebenfalls auf die Vergleichbarkeit der Daten aus. Die jährliche Berichterstattung an die Haushaltsbehörde über die Gebäudepolitik ist nicht vergleichbar, da die Organe unterschiedliche Flächenkategorien verwenden (siehe Ziffern 63-69).

101

Die vom Hof berechneten Flächenindikatoren zeigen, dass die Nutzung von Büroflächen zwischen den Organen vergleichbar ist (siehe Ziffern 72-79). Der Hof stellte fest, dass die von den Organen ausgehandelten Mieten im Allgemeinen unter dem Marktniveau lagen (siehe Ziffern 80-82). Ebenso wurde festgestellt, dass die Jahresmieten pro Person je nach Gebäude stark variieren (siehe Ziffern 83-86). Die Gesamtkosten pro Quadratmeter von zwei kürzlich errichteten Vorzeigegebäuden sind höher als die Kosten eines Standard-Bürogebäudes (siehe Ziffern 87-89).

Empfehlung 5 - Die Organe sollten die Einheitlichkeit der Daten und die Überwachung des Gebäudebestands verbessern

Die Organe sollten

1. Indikatoren entwickeln, um für ihre internen Managementzwecke ihren Gebäudebestand unter Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten zu überwachen, und dafür das Potenzial ihrer IT-Systeme nutzen;
2. eine gemeinsame Methode für die Berechnung und Darstellung von Flächen- und Kostenindikatoren annehmen und diese Daten regelmäßig in interinstitutionellen Foren teilen;
3. eine gemeinsame Methode und Darstellung der Daten in der jährlichen Berichterstattung an die Haushaltsbehörde vereinbaren, um die Vergleichbarkeit der Informationen zu gewährleisten.

Zeitrahmen für die Umsetzung: bis Ende 2020.

Dieser Bericht wurde von Kammer V unter Vorsitz von Herrn Lazaros S. LAZAROU, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 5. Dezember 2018 in Luxemburg angenommen.

Akronyme und Abkürzungen

AEUV: Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

EACEA: Education, Audiovisual and Culture Executive Agency (Exekutivagentur Bildung, Audiovisuelles und Kultur)

EAD: Europäischer Auswärtiger Dienst

EIB: Europäische Investitionsbank

EPSO: European Personnel Selection Office (Europäisches Amt für Personalauswahl)

EuRH: Europäischer Rechnungshof

EZB: Europäische Zentralbank

GISCO: Geographic Information System of the Commission (Geografisches Informationssystem der Kommission)

MwSt: Mehrwertsteuer

OIB: Office for Infrastructure and Logistics in Brussels (Amt für Gebäude, Anlagen und Logistik in Brüssel (Kommission))

OIL: Office for Infrastructure and Logistics in Luxembourg (Amt für Gebäude, Anlagen und Logistik in Luxemburg (Kommission))

OLAF: Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung

SSM: Single Supervisory Mechanism (Einheitlicher Aufsichtsmechanismus)

Glossar

Bruttofläche: Definiert als Bruttogrundfläche nach DIN 277, den 2009 von den EU-Organen angenommenen Bestimmungen für Messverfahren und den Bestimmungen für Messverfahren der Kommission (beide nach DIN 277). Sie stellt den auf Fußbodenhöhe gemessenen äußeren Rand der das Gebäude begrenzenden baulichen Elemente einschließlich Bekleidung dar.

DIN-277: Vom Deutschen Institut für Normung entwickelte Normen zur Festlegung einheitlicher Regeln für die Vermessung der Gebäudeflächen und die Einteilung der Flächen.

Erbpacht: Recht, ein Grundstück oder Gebäude gegen Pacht für einen bestimmten Zeitraum zu nutzen (nach belgischem Recht mindestens 27 und höchstens 99 Jahre). Der Eigentümer hat nahezu keine Verpflichtungen, was Reparaturen oder Instandhaltungsarbeiten am Gebäude betrifft. Es kann durch eine Kaufoption ergänzt werden, bei deren Wahrnehmung das Eigentum vollständig übergeht.

Erwerb mit Zahlungsaufschub: Ermöglicht es der Kommission, ein Gebäude zu erwerben und den Kaufpreis über mehrere Jahre (in der Regel 27 Jahre) zu zahlen. Die Eigentumsrechte gehen am Tag des Erwerbs auf die Kommission über.

Grunderwerbsteuer: Steuer, die auf die Eintragung notariell beurkundeter Verträge in das Grundbuch erhoben wird. Sie wird vom Eigentümer des dinglichen Rechts (d. h. Eigentümer, Nießbraucher, Erbpächter) getragen.

Grundsteuer: Eine Steuer auf Immobilien, die vom Eigentümer des dinglichen Rechts (d. h. Eigentümer, Nießbraucher, Erbpächter) zu entrichten ist.

Indexierung der Miete: Periodische Anpassung des Mietzinses nach Änderung eines Preisindexes (z. B. Inflationsrate oder Baupreisindex).

Jährliche Arbeitsunterlage über die Gebäudepolitik: (gemäß Artikel 203 Absatz 3 der Haushaltsordnung) ausführlicher Bericht über die Gebäudepolitik, den die Organe der Haushaltsbehörde jedes Jahr vorlegen.

Nettogrundfläche: Die Gesamtgrundfläche, die für den Nutzer des Gebäudes tatsächlich nutzbar ist und alle baulichen Elemente ausschließt.

Neue Arbeitsweisen: Ein neuer Ansatz mit dem Ziel, die Büroumgebung durch die Einführung gemeinschaftlicher Arbeitsräume in Kombination mit einer flexibleren Arbeitskultur zu verändern.

Nießbrauch: Recht auf Nutzung eines Gebäudes. Der Nutzer (Nießbraucher) hat mehr Rechte als ein Mieter, gleichzeitig aber auch mehr Verpflichtungen im Zusammenhang mit Reparaturen. Die meisten Steuern sind vom Nießbraucher, nicht vom Eigentümer zu tragen. Nießbrauchzahlungen sind in der Regel niedriger als die Mietzahlungen desselben Gebäudes.

Protokoll über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Gemeinschaft: Anlage zu den Verträgen, durch die der EU bestimmte Vorrechte gewährt werden, darunter Steuerbefreiungen.

Sanierung: Herrichtungsarbeiten an einem ansonsten fertigen Gebäude, um es an die Vorschriften und den Bedarf der Organe anzupassen.

Endnoten

¹ Parlament, Rat, Kommission, Gerichtshof, Rechnungshof, EAD, Ausschüsse (Ausschuss der Regionen und Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss).

² Die EZB und die EIB sind in dieser Analyse nicht berücksichtigt, da ihre Jahresrechnungen keine Angaben zu den Haushaltsausgaben für Gebäude enthalten.

³ Oberirdische Nettogrundfläche (ohne EZB).

⁴ Quelle: "Comparaison des coûts entre les Institutions dans le domaine immobilier", CPQBF (Comité de préparation pour les questions budgétaires et financières), Juni 2005. Dieser Bericht umfasst nicht die EZB.

⁵ "Büroflächen" umfassen Büros und Nebenflächen wie Flure, Aufzüge, Toiletten, Kantinen usw.

⁶ Oberirdische Nettogrundfläche.

⁷ Eine vollständige Liste und eine Karte der von den EU-Organen genutzten Gebäude finden sich auf der Website der Kommission: Amtliches Verzeichnis der Europäischen Union (http://europa.eu/whoiswho/public/index.cfm?fuseaction=idea.hierarchy&nodeID=10).

⁸ Beschluss des Präsidiums vom 24. März 2010: "Property needs and medium-term building policy of the European Parliament".

⁹ Öffentliche Anhörung im Haushaltskontrollausschuss des Europäischen Parlaments: "The cost-efficiency of the EU Buildings policy" vom 18. November 2013.

¹⁰ KOM(2007) 501 endg. vom 5. September 2007: Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen zur Gebäudepolitik der Kommissionsdienststellen in Brüssel und Luxemburg.

¹¹ Verwaltungsbericht 2017, Anhang 5 - Bericht an die Haushaltsbehörde: "Updated Plan of Investment in Buildings 2017-2022".

¹² Einige Grundsätze werden angewandt, obwohl sie in den Dokumenten, die die Gebäudestrategie der Organe beschreiben, nicht spezifiziert sind.

¹³ Das Lager der Kommission in der Chaussée de Vilvorde 140-142, Neder-Over-Heembeek (Brüssel) ist auf der Karte nicht abgebildet.

¹⁴ Bezogen auf die oberirdische Nettogrundfläche.

¹⁵ Die Organe betrachten Erbpachtverträge mit Kaufoption (Erbpacht) als Eigentum, obwohl sie von der Kaufoption in den meisten Fällen noch nicht Gebrauch gemacht haben.

¹⁶ Quelle: "Comparaison des coûts entre les Institutions dans le domaine immobilier", CPQBF, Juni 2005, und Daten der EZB.

¹⁷ Interinstitutionelle Arbeitsgruppe für Infrastruktur, Logistik und interne Dienste in Brüssel und interinstitutionelle Gruppe für die Koordinierung der Immobilien in Luxemburg ("Groupe Interinstitutionnel de Coordination Immobilière à Luxembourg").

¹⁸ Zum Beispiel das interinstitutionelle Lager, das sich die Kommission und der Rat am Stadtrand von Brüssel teilen.

¹⁹ Nachdem die Kommission beispielsweise das SDME-Gebäude in Brüssel verlassen hatte, konnte das Parlament einen besseren Preis für das Gebäude aushandeln, um seinen Restbedarf zu decken. Der EAD verhandelt derzeit über die SCAN-Gebäude, die die Kommission ebenfalls verlassen hat. Das Parlament hat den Mietvertrag für das GEOS-Gebäude in Luxemburg vom Gerichtshof übernommen und den Mietvertrag für sein bisheriges Gebäude (Président) an die EIB übertragen. Der Gerichtshof hat der EIB, dem Hof und dem Übersetzungszentrum für die Einrichtungen der EU vorübergehend überschüssige Flächen untervermietet.

²⁰ Die neuen Arbeitsweisen erfordern die Entwicklung spezifischer Methoden in drei Hauptbereichen: Personalbedarf/Organisationskultur (einschließlich eines tätigkeitsbezogenen Ansatzes, einer Politik für Telearbeit und der Personalbewertung), Informations- und Kommunikationstechnologie (papierlose, zuverlässige IT-Infrastruktur) und Arbeitsumgebung (geräuscharme Räume, gemeinschaftliche Arbeitsräume, Gestaltung der Büros usw.).

²¹ Option, regelmäßig zwischen Zeiten der Tele- und Büroarbeit zu wechseln, sofern möglich.

²² MO15, MERO, CSM1.

²³ Drosbach und Euroforum.

²⁴ Martens und KAD.

²⁵ Artikel 3 des Protokolls Nr. 7 über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Union (AEUV).

²⁶ Steuerbefreiung durch Erlass oder Erstattung.

²⁷ Der Staat hat ein Vorkaufsrecht auf die Gebäude.

²⁸ Auf der Grundlage technischer Studien aus dem Jahr 2013, die höhere Risiken im Zusammenhang mit dem Vorhandensein von Asbest im Gebäude aufzeigten als bis dahin angenommen.

²⁹ Gelände der Großmarkthalle, denkmalgeschützte ehemalige Großmarkthalle in Frankfurt, erbaut 1928.

³⁰ KAD II, Martens, SQM.

³¹ MERO, MO15, PLB3, L15, ORBN, ARIA, LACC, JMO II, Drosbach D.

³² ORBN, JMO II, Drosbach D.

³³ Artikel 134 Absatz 1 der Anwendungsbestimmungen für die Haushaltsordnung.

³⁴ Gemäß Artikel 121 der Anwendungsbestimmungen für die Haushaltsordnung umfassen Immobilientransaktionen Kauf, Erbpacht, Nießbrauch, Leasing, Miete oder Mietkauf mit oder ohne Kaufoption von Grundstücken, Gebäuden oder sonstigen Liegenschaften.

³⁵ Die Ausnahme war beim ORBAN-Gebäude zusätzlich dadurch gerechtfertigt, dass dringend auf Büroflächenbedarf reagiert werden musste. Dieser Bedarf war entstanden, da die Verhandlungen für das ursprünglich ausgewählte Gebäude nicht abgeschlossen werden konnten.

³⁶ Gemäß Artikel 179 Absatz 3 der bis Ende 2012 geltenden Haushaltsordnung und Artikel 203 Absatz 5 der ab Januar 2013 geltenden Haushaltsordnung.

³⁷ Artikel 203 Absatz 8 der Haushaltsordnung. Diese Verordnung gilt nicht für die EZB.

³⁸ Die detaillierte Übereinkunft wurde im März 2008 unterzeichnet; bis zum 31. Dezember 2010 wurden 235 Millionen Euro gezahlt.

³⁹ Bericht des internen Prüfers "Acquisition du Résidence Palace" vom 8. Juni 2011.

⁴⁰ CJ4: (2001-2008) Renovierung des Palais und vierte Erweiterung der Gebäude des Gerichtshofs (Ringgebäude, Galerie, Turm A, Turm B); CJ8 (2006-2013): Renovierung und Modernisierung von Nebengebäuden (Erasmus = Nebengebäude A, Thomas More = Nebengebäude B und C); CJ9 (seit 2013): Errichtung eines fünften Erweiterungsbaus - dritter Turm.

⁴¹ Der vollständige Zeitplan des Projekts ist auf der Website des Rates (http://www.consilium.europa.eu/de/contact/address/council-buildings/europa-building/timeline-europa-building/) abrufbar.

⁴² Die Übereinkunft sah die Möglichkeit einer gütlichen Einigung über den endgültigen Preis des Vorhabens auf der Grundlage der vom Staat vorgelegten, analysierten und vom Rat gebilligten Belege vor. Dadurch konnte der Rat den Preis aushandeln, der dann endgültig wurde und alle vergangenen, gegenwärtigen und zukünftigen Verpflichtungen abdeckte.

⁴³ Die meisten dieser Änderungen waren auf eine neue Zusammensetzung des Europäischen Rates und die Schaffung des Amtes des Präsidenten mit besonderen Vorrechten in Bezug auf die Vertretung der Union gegenüber Drittländern zurückzuführen, die beide auf den Vertrag von Lissabon zurückgehen. Erhebliche Verzögerungen resultierten darüber hinaus aus der Anrufung des Gerichts erster Instanz durch einen der erfolglosen Wettbewerber im Vergabeverfahren, der Feststellung erheblicher Bodenverunreinigung und erhöhten Sicherheitsanforderungen.

⁴⁴ In Preisen des Jahres 2005; reine Baukosten.

⁴⁵ In Preisen des Jahres 2012; reine Baukosten ohne Honorare für Architekten, Kosten für die Projektentwicklung und eine mögliche Modernisierung des derzeitigen KAD-Gebäudes (2012).

⁴⁶ Die Schätzung beruht auf dem jüngsten bekannten Zeitplan der Kommission zum vorgesehenen Auszug aus angemieteten Gebäuden und Umzug der Mitarbeiter ins JMO II-Gebäude.

⁴⁷ Auf der Grundlage der Hypothese der Kommission aus dem Jahr 2013, die zum Zeitpunkt des Abschlusses der Rahmenvereinbarung mit den luxemburgischen Behörden aufgestellt wurde.

⁴⁸ Der Bericht GPI 480 liefert beispielsweise eine Momentaufnahme der Flächen aller Gebäude, aufgeschlüsselt nach Standorten und nach Büroflächen/spezifischen Flächen/Nebenflächen.

⁴⁹ Die Definitionen sind in dem Dokument "Measuring Code applicable to Commission buildings in Brussels" festgelegt.

⁵⁰ Obwohl die EZB nicht Teil dieser Vereinbarung ist, wendet sie dieselben Normen an.

⁵¹ So gehören beispielsweise kleine Besprechungsräume in die niedrigste Teilkategorie der Büroflächen des Rates, während andere EU-Organe (Kommission, Parlament, Gerichtshof) diese anders einordnen.

⁵² Rat, Gerichtshof, Kommission (OIL).

⁵³ Jährliche Arbeitsunterlage über die Gebäudepolitik gemäß Artikel 203 Absatz 3 der Haushaltsordnung (gilt nicht für die EZB).

⁵⁴ Die jährlichen Arbeitsunterlagen des Rates, der Kommission und des Gerichtshofs über die Gebäudepolitik sind öffentlich zugänglich.

⁵⁵ Pressemitteilung zur 2975. Tagung des Rates der Europäischen Union (Wirtschaft und Finanzen (Haushalt)) in Brüssel am 18. November 2009, S. 15 (http://europa.eu/rapid/press-release_PRES-09-333_de.htm).

⁵⁶ "Consolidated information on buildings provided by the European institutions with the Draft Budget 2011", 20. Mai 2010.

⁵⁷ Einschließlich der Daten des Hofes, des EAD, der Ausschüsse und der EIB.

⁵⁸ Der Palais-Komplex (Ringgebäude, Turm A, Turm B, Galerie) und Nebengebäude (Erasmus, Thomas More, Nebengebäude C).

⁵⁹ Bei der EZB erklärt sich die Differenz zwischen dem Anteil auf der Grundlage der eingerichteten Arbeitsplätze (12 m² pro Person) und dem Anteil auf der Grundlage der belegten Arbeitsplätze (16 m² pro Person) durch die Pufferfläche von 18 % der eingerichteten Arbeitsplätze Ende 2016.

⁶⁰ "2017 OIB Annual Management Plan". Das OIB gibt nicht an, ob das Ziel freie Büros und Pufferflächen umfasst.

⁶¹ B-28, CSM1, L-15, J-54, MO-59.

⁶² Quelle: "JLL Office Market Report" für das vierte Quartal 2016.

⁶³ MERO, MO15, PLB3, L15, ORBN.

⁶⁴ SQM.

⁶⁵ ARIA, LACC, Drosbach D.

⁶⁶ Der Rat mietet keine Bürogebäude.

⁶⁷ Gebäude mit mehr als 20 % Bürofläche.

⁶⁸ Umfasst die Kosten für das Gebäude und die Sanierungsarbeiten, nicht aber den Grundstückspreis.

⁶⁹ Das Parlament, der Rat, die Kommission, der Gerichtshof und die EZB.

⁷⁰ Pufferflächen sind reservierte Flächen, die ein gewisses Maß an Flexibilität ermöglichen sollen. Sie werden für Umzüge, Renovierungen, unvorhergesehene geringfügige Personalaufstockungen usw. verwendet.

⁷¹ Im Juli 2014 erstellte der Hof eine Analyse des Einsparpotenzials für den EU-Haushalt für den Fall, dass das Europäische Parlament seine Tätigkeit in Brüssel bündeln würde (www.eca.europa.eu).

⁷² Entweder die gesamte Fläche für alle Gebäude im Bestand eines Organs oder die gesamte Fläche für alle Organe zusammen.

⁷³ Quelle: "JLL Office Market Report Luxembourg", viertes Quartal 2015.

⁷⁴ Quelle: "JLL Office Market Report Luxembourg", viertes Quartal 2015.

⁷⁵ Die Miete für die im Vertrag festgelegte Bürofläche.

⁷⁶ Nießbrauch - Recht zur Nutzung eines Gebäudes. Der Nutzer (Nießbraucher) hat mehr Rechte als bei einem Mietvertrag, aber auch mehr Pflichten bei Reparaturarbeiten. Die meisten Steuern muss der Nutzer, nicht der Eigentümer, tragen. Die Forderungen aus dem Nießbrauch sind in der Regel niedriger als die Kosten für die Anmietung desselben Gebäudes.

⁷⁷ Erbpacht - Recht, ein Grundstück oder ein Gebäude gegen Pacht für einen bestimmten Zeitraum zu nutzen (nach belgischem Recht mindestens 27 und höchstens 99 Jahre). Der Eigentümer ist praktisch nicht verpflichtet, das Gebäude zu reparieren oder instandzuhalten. Die Erbpacht kann durch eine Kaufoption ergänzt werden, wodurch bei Ausübung das volle Eigentum übertragen wird.

⁷⁸ In der Praxis wird in Mietverträgen in der Regel ein höherer Preis pro Quadratmeter Bürofläche festgelegt als beispielsweise für Archive oder andere Nebenflächen. Der Preis für Parkplätze wird in der Regel pro Einheit festgelegt.

⁷⁹ Das Parlament, der Rat, die Kommission, der Gerichtshof und die EZB.

Verfahrensschritt	Datum
Annahme des Prüfungsplans/Beginn der Prüfung	6.6.2017
Offizielle Übermittlung des Berichtsentwurfs an die geprüften Stellen	19.7.2018
Annahme des endgültigen Berichts nach Abschluss des kontradiktorischen Verfahrens	5.12.2018
Eingang der offiziellen Antworten in allen Sprachfassungen	Europäisches Parlament: 23.11.2018 Rat der Europäischen Union: 15.11.2018 Europäische Kommission: 30.11.2018 Gerichtshof der Europäischen Union: 18.12.2018 Europäische Zentralbank: 27.11.2018

Prüfungsteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politiken und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer V "Finanzierung und Verwaltung der Union" unter Vorsitz von Lazaros S. Lazarou, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Jan Gregor, Mitglied des Hofes. Herr Gregor wurde unterstützt von seinem Kabinettchef Werner Vlasselaer und dem Attaché Bernard Moya, dem Leitenden Manager Bertrand Albugues, der Aufgabenleiterin Jana Janečková, dem früheren Aufgabenleiter Luis Rosa sowie den Prüferinnen und Prüfern Cristina Jianu, Wiktor Szymczak und Andreas Dürrwanger.

Von links nach rechts: Werner Vlasselaer, Bernard Moya, Andreas Duerrwanger, Jana Janečková, Jan Gregor, Wiktor Szymczak.

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Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-1621-0	ISSN 1977-5644	doi:10.2865/214	QJ-AB-18-033-DE-N
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