Помещения за служебно ползване на институциите на ЕС — някои добри управленски практики, но и редица слабости

Кратко изложение

I

Институциите изразходват приблизително 11 % от своя бюджет за административни разходи за сгради. Съставът на сградния фонд е различен и зависи от мандата и организационната структура на всяка една институция, въпреки че значителна част от използваното пространство е предназначена за помещения за служебно ползване. Комисията разполага с най-голям сграден фонд, над 80 % от който се използват като офис пространство.

II

С цел да отговори на основния въпрос „Ефикасно ли се управляват разходите на ЕС за помещения за служебно ползване?“, Сметната палата провери дали институциите на ЕС с най-много помещения за служебно ползване (Парламентът, Съветът, Комисията, Съдът и ЕЦБ):

1. разработват стратегии за сградния фонд и си сътрудничат с цел да реализират икономии на разходи;
2. търсят ефикасност при придобиването на своите помещения за служебно ползване;
3. извършват мониторинг и докладват по подходящ начин своя сграден фонд за служебно ползване.

III

Като цяло Сметната палата установи, че институциите управляват ефикасно своите разходи за помещения за служебно ползване, но стратегиите за сградния фонд невинаги са разписани официално и свързаното с тях планиране не е оптимално. Механизмите за финансиране на анализираните от Сметната палата големи строителни проекти често са били сложни и това в някои случаи е повлияло върху прозрачността на бюджета. Повечето проекти са били засегнати от забавяния, а в някои случаи и от значителни допълнителни разходи. Мониторингът и докладването относно сградния фонд на повечето институции не са адекватни.

IV

Институциите си сътрудничат и прилагат сходни принципи на вземане на решения. Те обаче определят своите основни принципи и цели по отношение на управлението на собствеността в различни документи. Някои от тях не са актуални, а други се прилагат без формално одобрение. В тях не се разглеждат различни сценарии при планирането на техните изисквания по отношение на собствеността. По време на одита институциите все още не бяха оценили проектите за нови методи на работа (НМР).

V

Приемащите държави предлагат на институциите преференциални условия за покупка или наем на помещения за служебно ползване и ги подпомагат при техните големи строителни проекти. Сметната палата установи, че решенията относно помещенията за служебно ползване са добре обосновани. Механизмите за финансиране на анализираните от Сметната палата големи строителни проекти често са били сложни и това е повлияло върху прозрачността на бюджета. При повечето от тези проекти е имало забавяне, което в някои случаи е довело до допълнителни разходи.

VI

Повечето институции не извършват редовен мониторинг на показателите, свързани с ефикасното използване и разходите на сградите за целите на тяхното вътрешно управление. Въпреки че институциите със сгради в Брюксел и Люксембург са се договорили за хармонизиране при измерването на площта, данните не са напълно стандартизирани и съпоставянето им е трудно. Докладването за сградите пред бюджетните органи не дава възможност за сравнение и анализ на ефикасността.

VII

Анализът на Сметната палата показва, че използването на офис пространство е сравнимо между институциите. Освен това Сметната палата установи, че като цяло договорените от институциите наеми са под пазарните равнища. Допълнителният анализ на наетите сгради показва, че годишните наеми на човек варират значително за всяка сграда. Разходите за строителство и придобиване отразяват характера на сградата.

VIII

Въз основа на констатациите и оценките в настоящия доклад Сметната палата препоръчва на институциите:

1. да актуализират и разпишат официално своите стратегии за сградния фонд и редовно да актуализират документите за планиране;
2. да оценят проектите за нови методи на работа;
3. да повишат бюджетната прозрачност при използването на механизми за финансиране на строителни проекти;
4. да въведат адекватни процедури за управление на големи проекти за строителство и основен ремонт; и
5. да подобрят съвместимостта на данните и мониторинга на сградния фонд.

Въведение

01

Както е показано на фигура 1, разходите за сгради представляват приблизително 11 % (1 млрд. евро) от общия размер на административните разходи на институциите на Европейския съюз (ЕС)¹. Този процент остава стабилен през последните пет години, въпреки че е намалял в сравнение със ситуацията преди десет години. Приблизително две трети от разходите за сгради се отнасят до разходи за придобиване и наемане на сгради, като останалата част са изразходени основно за поддръжка, сигурност и енергия. На фигура 2 е показано, че има разлики между институциите. Тези разлики основно отразяват разликите в техния сграден фонд.

02

В края на 2016 г. горепосочените институции са заемали обща сградна площ от 2,5 млн. кв. м (м²)³. Това е с 26 % повече, отколкото през 2004 г. – нарастване, което се обяснява с увеличението с 22 % на служителите, работещи в помещенията на институциите през същия период⁴.

03

Институциите имат различни нужди от помещения за служебно ползване. Например Комисията използва по-голямата част от своите помещения за офиси. Други институции, като например Парламентът, Съветът и Съдът, използват повече други видове пространства, като например заседателни зали, зали за събрания, съдебни зали и зони за обществен прием. Офис пространствата⁵ представляват приблизително 70 % от общия размер⁶ и са разположени основно в Брюксел, следван от Люксембург, Страсбург и Франкфурт. На фигура 3 са показани общата нетна площ, заета от институциите, и делът на офис пространството.

04

Изборът на седалища на институциите зависи от политически решения. Най-последното политическо споразумение относно местоположението на седалищата на институциите е сключено през 1992 г. на заседанието на Европейския съвет в Единбург.

Обхват и подход на одита

Обхват на одита

05

С цел да отговори на основния въпрос „Ефикасно ли се управляват разходите на ЕС за помещения за служебно ползване?“, Сметната палата провери дали институциите на ЕС:

• разработват стратегии за сградния фонд и си сътрудничат с цел да реализират икономии на разходи;
• търсят ефикасност при придобиването на своите помещения за служебно ползване;
• извършват мониторинг и докладват по подходящ начин относно своя сграден фонд за служебно ползване.

06

Одитът се съсредоточи върху петте институции с най-много помещения за служебно ползване (Парламента, Съвета, Комисията, Съда и ЕЦБ), като обхвана техните помещения в Брюксел, Люксембург и Франкфурт⁷. Където беше възможно, при одита бяха съпоставени данните и процедурите за управление на тези институции с тези на Европейския икономически и социален комитет, Европейския комитет на регионите, Европейска служба за външна дейност (ЕСВД), Европейската сметна палата (ЕСП) и Европейската инвестиционна банка (ЕИБ).

07

Сметната палата не е анализирала сгради, използвани за други цели освен за помещения за служебно ползване (напр. конферентни центрове, технически съоръжения и др.), или сгради с по-малко от 20 % офис пространство. Одитът се съсредоточи основно върху разходите за придобиване на помещения за служебно ползване. Той не обхвана разходите за поддръжка, почистване, сигурност или други оперативни разходи, свързани със сградите.

Подход на одита

08

Сметната палата извърши своя одит в периода септември 2017 г. – юни 2018 г. и обоснова своите констатации и оценки на следните източници на доказателства:

• стратегиите на институциите за сградния фонд докладите до бюджетните органи;
• въпросниците и посещенията в институциите;
• въпросниците и посещенията в други международни организации;
• дейността на вътрешния одит, където е приложимо;
• техническите доклади/докладите за измерване на сградите;
• счетоводната, финансовата и договорната информация за сградите;
• посещенията в междуинституционални органи и в органи на приемащи държави.

Констатации и оценки

Институциите прилагат общи принципи и си сътрудничат активно

09

Сметната палата провери дали институциите на ЕС определят стратегия, която включва принципи и цели за управление на тяхната собственост. Тя провери дали тези стратегии се допълват от краткосрочно и средносрочно планиране въз основа на редовна оценка на потребностите. Сметната палата провери дали стратегическите документи и/или документите за планиране включват планирането на сценарии. Тя също така извърши анализ на начина, по който институциите с едно и също местоположение си сътрудничат за намирането на възможности за намаляване на разходите (напр. обединяване на експертен опит или покупателна способност). Освен това Сметната палата провери как институциите са приложили подхода за нови методи на работа (НМР).

Институциите разработват свои стратегии за сградния фонд, но някои не са актуални и не включват планиране на сценарии

10

Институциите определят своите принципи и цели за управление на собствеността в различни документи. Някои от тях не са актуални, а някои се прилагат без формално одобрение (вж. фигура 4).

11

В съобщение от 2007 г. Комисията е очертала основните принципи на своята стратегия за сградния фонд. Въпреки че е било планирано някои от аспектите на стратегията за сградния фонд да бъдат пояснени допълнително посредством проучвания (влияние на методологията за възлагане на обществени поръчки за строителни дейности, правилен баланс между закупуване и наемане, влияние на новите методи на работа върху качеството на живот на работното място и възможни икономии), тези проучвания не са били извършени. Освен това някои важни аспекти, включени в съобщението от 2007 г., са се променили с времето. Например договорите за разсрочено плащане и за емфитевсис вече не са предпочитани методи за финансиране на придобиването на сгради, а Комисията наскоро е включила изпълнителните агенции в своето многогодишно планиране. Въпреки че Комисията все още счита за валидни основните принципи и насоки на съобщението, тя не е актуализирала стратегията за сградния фонд, нито я е консолидирала в един преразгледан документ с направени нови промени.

12

Службите на Комисията за инфраструктура и логистика в Брюксел (OIB) и Люксембург (OIL) основават своя инструмент за средносрочно планиране – многогодишната рамка на политиката (МРП) – на стратегията на Комисията за сградния фонд. В МРП се посочва всеки един от основните приоритети и проекти на службата за следващите десет години и се прави общ преглед, включващ годишни актуализации на потребностите на Комисията от офис пространство. Тя се основава на колебанията в числеността на персонала и на наличието на офис пространство, като се вземат под внимание изтичането и удължаването на наемите и дейностите, свързани с основен ремонт/обновяване. Според Сметната палата МРП е полезен инструмент, който е подходящ за институции с по-голям сграден фонд.

13

Сметната палата не намери доказателства, че при планирането на своите изисквания по отношение на собствеността институциите са взели предвид различни сценарии, свързани например с бюджетни ограничения, промени в числеността на персонала или с последиците от политически решения, като например разширяване или промени в ролята и мандата на институцията.

Институциите прилагат общи принципи на вземане на решения

14

Институциите, извършващи дейност на едно и също място, нямат единна обща стратегия за сградния фонд, но въпреки това прилагат сходни принципи на вземане на решения¹².

Привеждане в съответствие с мандата и организацията

15

Институциите привеждат в съответствие своите стратегии за сградния фонд със своя мандат и организация. Стратегиите отразяват техните потребности от специфични пространства, като например големи конферентни зали, съдебни зали или зали за работни срещи. В някои случаи институциите правят преглед на своите стратегии за сградния фонд в отговор на промяна в техния мандат. Например ЕЦБ първоначално е била планирала да настани всички свои служители в една сграда, но е трябвало да преразгледа този подход поради непредвидени обстоятелства (вж. каре 1 по-долу).

Концентрация

16

Институциите са склонни да се концентрират в по-малко на брой, но по-големи сгради, които са разположени в един или няколко района, за предпочитане в близост до други институции. Това предпочитание се обосновава с икономии от мащаба, причини за сигурност, по-добри условия на труд, по-голяма производителност (напр. намаляване на времето за пътуване между сградите) и обществен имидж. Прилагането на този принцип намалява по подразбиране броя на сградите, подходящи за покупка или наем. На фигури 5 и 6 по-долу е показано географското разпределение на сградите на институциите в основните местоположения Брюксел и Люксембург.

17

Рационализирането на сградния фонд чрез концентриране в по-малък брой по-големи сгради например е един от основните принципи на стратегията на Комисията за сградния фонд. През 2007 г. две трети от сградите на Комисията в Брюксел са били под 15 000 м² и едва 8 от 61 (13 %) са били по-големи от 20 000 м². Десет години по-късно 22 от 52 сгради, включени в анализа на Сметната палата (42 %), са по-големи от 20 000 м². Въпреки че цифрите не са напълно съпоставими, тъй като анализът на Сметната палата включва сгради, които се използват основно като офис сгради, те показват, че Комисията е приложила принципа на по-малко на брой, но по-големи сгради.

Предпочитание на собственост пред наемане

18

Всички проверени институции предпочитат собствеността пред наемането. На фигура 7 по-долу е сравнена общата притежавана площ (офис пространство и други) с общата наета площ¹⁴ Въпреки че наемането позволява гъвкаво управление на сградите, притежаването им предлага на институциите редица предимства:

• по-малки дългосрочни разходи (добавена стойност, ако бъде обновена, възстановяване на стойността на сградата, ако бъде продадена);
• преференциални условия, предлагани от приемащата държава, като например възможността за закупуване или безплатно използване на земята;
• стабилност на разходите (защита срещу увеличения на наема) и по-добро средносрочно бюджетно планиране;
• свобода на използване и подобряване на собствеността без ограничения от наемодателя.

19

Институциите, включени в анализа на Сметната палата, общо притежават¹⁵ приблизително 70 % от площта, която заемат, в сравнение с приблизително 60 % през 2004 г¹⁶. Съотношението ще нарасне в близко бъдеще при приключването на големи проекти за сгради, като например разширението на сградата KAD на Парламента, третата кула от офиси на Съда и комплекса JMO II на Комисията.

Междуинституционалното сътрудничество е активно

20

Институциите обсъждат стратегически въпроси по отношение на собствеността в няколко междуинституционални работни групи¹⁷. На тези заседания институциите се информират взаимно за своите предстоящи проекти, свързани със собствеността, с цел да се избегне конкуренция на един и същи пазар. Те обменят и информация относно наличното пространство в своите сгради. Това позволява на институциите да използват съвместно или преотдават имоти¹⁸, или да поемат управлението на помещения, които не са необходими повече на друга институция¹⁹. Те обсъждат и други въпроси, свързани със сградите, като например такива, свързани с околната среда и енергията.

21

Едно от основните постижения на тези работни групи е тясното им сътрудничество при тръжни процедури. Институциите въвеждат междуинституционални тръжни процедури, например за закупуване на услуги по преместване, доставка на обзавеждане, офис оборудване и материали, експертен опит в сферата на застраховането и собствеността. Тези покупки увеличават влиянието на институциите върху доставчиците на услуги и водят до икономии от мащаба. Същевременно обаче те увеличават критериите за допустимост на оферентите, което може да обезкуражи МСП от участие в покани за подаване на оферти.

22

Институциите управляват своя сграден фонд автономно и показват ограничен интерес към създаването на междуинституционална агенция за собствеността. Според тях специализираните екипи за управление на сградите, намиращи се в близост до вземащите решенията във всяка институция, могат по-добре да задоволят техните специфични потребности.

До известна степен институциите избират нови методи на работа, но все още не са оценили разходите и ползите от изпълнените проекти за нови методи на работа

23

Подходът НМР цели преобразуване на офисната среда чрез въвеждане на съвместни работни пространства в съчетание с по-гъвкава работна култура²⁰. Той не означава непременно по-малко офис пространство, а по-скоро трансформирана офис среда и култура на работа в сътрудничество и с ангажирането на ръководството и служителите.

24

Институциите на ЕС са въвели новите методи на работа посредством редица инициативи и процеси. Институциите, например, прилагат възможността за работа от разстояние при необходимост или регламентирано²¹. Въвеждането на структурна дистанционна работа в Съвета и в комитетите е довело до по-плътно използване на офис пространството чрез въвеждането на споделени офиси за работещите структурна дистанционна работа.

25

Комисията въведе използване на разпределени и съвместни пространства в три сгради²² в Брюксел, с цел да се оптимизира използването на наличната площ. Според Комисията това е довело до увеличение средно с 46 % на обитаването на тези сгради. По време на одита все още не бяха на разположение резултатите от проучването на удовлетвореността на персонала, работещ в колективна среда в тези три сгради. В Люксембург, Комисията използва съвместни работни пространства за приблизително 200 служители в две сгради²³.

26

Парламентът възложи проучвания за осъществимост за създаване на съвместни пространства в двата проекта за нови сгради²⁴. Въпреки че проектът в първоначалната му форма впоследствие е бил прекратен, Парламентът изпълнява някои от неговите елементи в тези две сгради въз основа на диалог със съответните служби.

27

Подходът за нови методи на работа е свързан с допълнителни инвестиционни разходи и като цяло се прилага като част от проекти за основен ремонт или за нови сгради. Институциите не са направили цялостна оценка на икономическите и другите ползи от колективните работни пространства, като например повишаване на производителността.

Решенията относно помещенията за служебно ползване са добре обосновани, но механизмите за финансиране на строителни проекти често са сложни, поради което се нарушава прозрачността на бюджета

28

Сметната палата провери как институциите подхождат към приемащите държави, за да получат най-добрите условия при подбора на своите сгради.

29

Тя анализира дали решенията за проекти за нови сгради са се основавали на критерии за добро финансово управление.

30

Сметната палата провери и дали в подбраните от институциите механизми за финансиране се отчитат вариантите, налични съгласно Финансовия регламент, дали те са прозрачни и дали насърчават отчетността.

Като цяло приемащите държави предлагат на институциите подкрепа и преференциални условия

31

Повечето от сградите във фонда на институциите са разположени в Брюксел и Люксембург, докато ЕЦБ е разположена във Франкфурт. В съответствие с Договорите за ЕС²⁵ приемащите държави освобождават институциите от преки данъци върху приходите, имуществото и други активи, и от косвени данъци²⁶. Някои от приемащите държави предлагат на институциите и други предимства в зависимост от възможностите и резултатите от преговорите.

32

Следните два случая са скорошни примери за преференциални условия, предоставени от белгийските власти. По отношение на сградата „Европа“ белгийските власти са предложили на Съвета земята и съществуващата сграда за символичната стойност от 1 евро и безплатното управление на проекта за сградата. По отношение на строителен парцел в Rue de la Loi Комисията е получила правото почти да удвои капацитета за строителство. По изчисления на Комисията строителството при максимален капацитет тук би спестило до 130 млн. евро инвестиции в земя на друго място в района.

33

В Люксембург институциите също ползват преференциални условия и държавна подкрепа по отношение на своите проекти за сгради. Например властите в Люксембург са предложили на Парламента и на Съда земята за техните комплекси от сгради на символичната стойност от 1 евро²⁷, като и двете институции наемат част от сградите си от държавата на преференциална цена. Участието на компетентния национален орган в проектите за сгради на институциите варира: той оказва техническа подкрепа на Парламента за строителството на неговия нов комплекс KAD II, но отговаря изцяло за управлението на проектите за сгради на Съда.

34

Комисията се е договорила с люксембургската държава да замени основната си сграда в Люксембург (сградата „Жан Моне“ – JMO). През декември 2015 г. след решението на Комисията за освобождаване сградата JMO²⁸ се стигна до политическо споразумение за поделяне на разходите за временно заместващо настаняване. Заместващата сграда (JMO II) ще подслони повечето местни служители на Комисията и ще премахне необходимостта от повечето от наетите от нея сгради.

35

През 1998 г. ЕЦБ е подписала споразумение с правителството на Федерална република Германия, в което се определят съответните роли и отговорности. Националните органи не са предложили на ЕЦБ никакви преференциални условия за нейните проекти за сгради. ЕЦБ купува земята²⁹, за да построи своята централа в град Франкфурт при стандартни пазарни условия. Като част от покупката обаче град Франкфурт е поел ангажимент да допринесе за разходите, които възникват, наред с другото, от замърсяване на почвата в резултат на начина на използване на земята преди това.

Като цяло решенията за придобиване на помещения за служебно ползване са правилни

36

Одиторите анализираха дванадесет наскоро закупени и наети офис сгради и текущите строителни проекти на Парламента³⁰ и Комисията³¹ — институциите с най-голям сграден фонд, с цел да преценят дали решенията се основават на:

• оценка на многогодишните потребности от помещения за служебно ползване;
• спазване на бюджетните ограничения;
• спазване на техническите спецификации;
• проучване на пазара;
• анализ на разходите и ползите;
• отчитане на разходите, свързани с целия жизнен цикъл на сградите по отношение на първоначалното обновяване, поддръжка, текущи разходи и основен ремонт;
• сравнение на вариантите за финансиране.

37

Те констатираха няколко изключения³²:

1. Съгласно правилата за прилагане на Финансовия регламент³³, договорите за строителство³⁴ могат да бъдат сключени чрез процедура на договаряне след проучване на местния пазар. По принцип Комисията прилага т.нар. „методология на Калас“, която включва предварителното публикуване на уведомление за проучване на сграда. Тази методология обаче не е приложена в два случая в извадката на Сметната палата: за сградата ORBAN в Брюксел и за Drosbach – крило D в Люксембург. И в двата случая дерогацията е била обоснована с факта, че Комисията вече е обитавала съседните сгради³⁵. Комисията планира да преразгледа тази методология.
2. В бележките си към бюджетния орган³⁶ Комисията включва анализ на разходите и ползите на новите проекти. Сметната палата не откри доказателства за такъв анализ в документацията по проекта за JMO II. Проектът ще бъде финансиран предварително от люксембургската държава, а Комисията има възможност да придобие сградата след нейното завършване. Няма данни Комисията да е анализирала други варианти за финансиране.

Механизмите за финансиране на големи строителни проекти често са сложни и това влияе на прозрачността на бюджета

38

Считано от 2013 г. е възможно да се финансира придобиване или изграждане на сгради чрез търговски заем съгласно Финансовия регламент³⁷. Повечето текущи или наскоро приключили строителни проекти са започнали преди тази дата. За да финансират тези проекти (вж. проверените проекти в точки 43—50), институциите често използват сложни методи за финансиране, включващи държавата или финансови посредници (вж. примера в каре 2). В резултат на това те може да не разполагат с пълен контрол върху финансовите аспекти на проектите.

39

Парламентът е получил банкови заеми за разширението на сградата „Конрад Аденауер“ (KAD II) чрез сложна структура на финансиране, включваща дружество-посредник (собственост на търговска банка), което е поело финансирането на проекта. Дружеството е подписало два договора за финансиране – единият с ЕИБ, а другият с търговска банка, като всяка от тях е осигурила 50 % от финансирането на проекта.

40

Парламентът и Съдът са финансирали предварително проекти за сгради, като са използвали неизползвани бюджетни кредити от други бюджетни редове:

• В периода между 2012 г. и 2016 г. Парламентът е прехвърлил 260 млн. евро от различни бюджетни редове за финансиране на проекта KAD II. От получената кредитна линия в размер на 474 млн. евро Парламентът е използвал 16 млн. евро. Парламентът е изчислил, че това е спестило разходи за лихви на стойност до 85 млн. евро.
• По същия механизъм от 2007 г. насам Съдът е извършвал предварителни плащания в размер на 89 млн. евро за свои проекти за сгради. Според Съда това значително е намалило влиянието на вноските за покупка чрез лизинг до 2026 г. върху бюджета поради планираните икономии от такси за финансиране в размер на над 24 млн. евро за целия период.

41

Съветът е платил авансово на белгийските власти сумата от 294 млн. евро за проекта за сградата „Европа“ благодарение на неизползваните бюджетни кредити, прехвърлени от други бюджетни редове. Направените от Съвета авансови плащания са начислили лихви в размер на 10,3 млн. евро (нетна стойност). Направените през първите три години авансови плащания не съответстват на хода на строителните работи, така че на практика Съветът е финансирал проекта предварително (вж. каре 3 по-долу).

42

Въпреки че някои институции (Парламентът, Съветът) редовно правят значителни авансови плащания по своите строителни проекти, те не са предвидили техния размер в съответните бюджетни редове от бюджета на ЕС. Тази практика по принцип води до големи бюджетни трансфери в края на годината, което влияе на прозрачността на бюджетната процедура. Този прагматичен подход позволява на бюджета на общите административни разходи да се развива по стабилен начин във времето. Сметната палата обаче не смята, че тази практика спестява средства на европейския данъкоплатец, както предполагат институциите на ЕС.

Прие големи строителни проекти има забавяне, а в някои случаи и значителни преразходи

43

Сметната палата анализира изпълнението на четири големи строителни проекта, осъществявани от Парламента, Съвета, Комисията и Съда.

Проектът на Съда: в рамките на бюджета и по график

44

През последните години Съдът е осъществил три големи строителни проекта⁴⁰ в тясно сътрудничество с властите на Люксембург. Националните органи са ръководили строителните дейности безплатно. Те са ръководили търговете, гарантирали са, че проучванията и строителните дейности са били извършени правилно, и са отговаряли за контрола на качеството и за получаването на удостоверението, което се изисква по закон. Те са предоставили своите познания за пазара, технически и експертен опит при управлението и надзора на строителните проекти. Освен това, тъй като Съдът не е действал като предприемач, за извършването на последващи действия по проекта е била необходима само малка част от неговите служители. Проектите са били завършени по график и без допълнителни разходи. Към момента на извършване на одита продължаващият проект за строителството на трета кула (проектът CJ9) се е извършвал в рамките на предвидения бюджет и по график.

Проектът „Европа“ на Съвета: в рамките на бюджета, но със забавяне

45

През 2005 г.⁴¹ Съветът е делегирал управлението на обновяването на Блок A на Residence Palace на белгийските власти. Сградата е предназначена за провеждане на заседанията на Европейския съвет и на Съвета на Европейския съюз.

46

Крайната договорена цена⁴² не е надхвърлила значително първоначалния бюджет: 246 млн. евро спрямо 240 млн. евро в първоначалния бюджет, като двете цени се базират на стойности от 2004 г. Строителството обаче е приключило с тригодишно закъснение. Забавянията са били породени от промени в проекта поради непредвидени обстоятелства⁴³. За забавянето са допринесли редица слабости при управлението на проекта:

• Националните органи не са контролирали по подходящ начин исканията за промени и не са платили навреме на изпълнителите.
• Консултантските фирми, с които националните органи са били сключили договори, са разполагали с ограничен капацитет за включване на сложните функционални изисквания и изисквания за качество на Съвета в тръжните спецификации. Това е затруднявало проекта по време на целия му жизнен цикъл и е довело до по-голямата част от исканията за промени;
• Постигането на споразумение относно крайната цена е било сложно, защото дори шест месеца след предаването националните органи не са били в състояние да предоставят пълния списък на фактурите.

47

Съветът частично е намалил въздействието, като е увеличил екипа по проекта и е ускорил процедурите за управление на проекта и вътрешния контрол.

Проект KAD II на Парламента: значителни забавяния, водещи до допълнителни разходи

48

Първоначално датата на предаване на сградата KAD II е трябвало да бъде 2013 г. Оценката към момента е следната: източна строителна площадка – края на 2019 г., западна строителна площадка – 2022 г. Основните обяснения за това забавяне са ограниченият опит на Парламента като предприемач в началото на проекта и неуспешният първи търг за строителни дейности. Изготвянето на финансовата структура и на модела на финансиране се е забавило с три месеца поради неуспешния първи търг.

49

Първоначално предвиденият бюджет от 317,5 млн. евро е бил коригиран през 2009 г. на 363 млн. евро⁴⁴. С цел да се гарантира успешното провеждане на търга, като същевременно се съблюдава разпределеният бюджет, Парламентът е намалил мащаба на проекта, променил е техническите спецификации и е позволил по-голяма конкуренция при процедурата за възлагане на обществена поръчка чрез увеличаване на броя на обособените позиции. Тъй като проектът все още не е приключил, крайната цена не е известна. Парламентът възнамерява да запази разходите в рамките на настоящия бюджет от 432 млн. евро⁴⁵. Предвид нарастването с 8 % на ценовия индекс за строителни дейности в периода между 2012 г. и 2017 г., разходите за строителство биха могли да нараснат допълнително.

50

Поради това забавяне Парламентът трябва да наеме други сгради в Люксембург за по-дълъг период от първоначално планирания. Допълнителните разходи за наем са на стойност 14,4 млн. годишно, или 86 млн. евро за шестгодишния период. От счетоводна гледна точка допълнителните разходи за наем се компенсират от по-късното начало на амортизацията на инвестицията за новата сграда (17,3 млн. евро на година). Въпреки това европейският данъкоплатец, освен че плаща за строежа на новата сграда, плаща и допълнителните разходи за наем.

Проектът JMO II на Комисията: забавяне и допълнителни разходи

51

Дългите преговори с люксембургската държава са забавили започването на големия строителен проект JMO II на Комисията в Люксембург. Постигането на първоначално споразумение през 2009 г. е отнело 15 години.

52

Плановете на Комисията и на властите на Люксембург са били сградата да бъде построена на два етапа – първият до средата на 2016 г., а вторият – в края на 2019 г. Графикът за завършване на сградата е бил коригиран няколко пъти преди започване на строителството. В последния известен график за проекта JMO II за дата на предаване за етап 1 е посочена февруари 2023 г., а за етап 2 – февруари 2024 г.

53

Закъснялото начало на проекта за строеж е породено основно от несигурност по отношение на архитектурния конкурс, административните проблеми в тръжната процедура за изкопни дейности и допълнителните мерки за сигурност, които е трябвало да бъдат включени в проекта. Все още не е ясно как разходите в резултат от забавянето ще бъдат поделени с люксембургските власти. Освен това, през 2015 г. Комисията е трябвало да евакуира основната си сграда в Люксембург — JMO — като предпазна мярка за избягване на излагането на служителите на потенциална опасност, породена от наличието на азбест. Поради това тя е наела допълнително офис пространство в няколко сгради, за да премести служителите.

54

Предвид първоначалното споразумение и последния известен график, по преценка на Сметната палата Комисията ще извърши разходи за наем в размер на 248 млн. евро⁴⁶ поради закъснялото начало на проекта за строеж и поради необходимостта от допълнително офис пространство вследствие на евакуацията на сградата JMO. Това забавяне обаче води до закъсняло начало на плащанията за наеми за сградата JMO II. Комисията оценява неплатените наеми за периода на забавянето на 176,2 млн. евро⁴⁷.

Мониторингът и докладването не са достатъчни

55

Сметната палата провери как институциите на ЕС извършват мониторинг на различни аспекти от своя съществуващ сграден фонд (напр. управление на пространството и съоръженията, договорни условия, спазване на техническите спецификации), включително показателите, свързани с ефикасното използване и стойността на сградите. Това ще им даде общ поглед върху техния сграден фонд, като ще им даде възможност да определят възможните области на подобрение. Сметната палата провери дали институциите са подобрили стандартизацията за измерване на площта и за категоризация и дали е възможно да се съпостави ефикасността чрез използване на вътрешно наличните данни, докладвани на бюджетните органи.

Институциите наблюдават различни аспекти, но не и показателите, свързани с ефикасното използване и стойността на сградите

56

Институциите използват разнообразие от ИТ системи и инструменти за управление и мониторинг на своя сграден фонд. Всеки един аспект от сградния фонд, като например управление на съоръженията, разпределение на пространството, потребление на енергия, финансови, правни и счетоводни аспекти, се наблюдава посредством ИТ системи или ръчно чрез електронни таблици.

57

Комисията в Люксембург използва доклади за разпределение на пространството за съгласувано управление на правата на разпределение на пространството, определени в Наръчника за условията за настаняване. В Брюксел от 2015 г. насам Комисията разработва свой софтуер за интегрирано управление на недвижими имоти, който в крайна сметка следва да осигурява една точка за достъп до всякаква информация, свързана със сградния фонд на Комисията. С използваната понастоящем система обаче не се изготвят доклади за мониторинг на това дали разпределеното на отделите за политиката (ГД) пространство съответства на условията, определени в Наръчника за условията за настаняване.

58

Системата на Парламента за управление на офис пространството и за планиране на нуждите от настаняване може да генерира различни справки⁴⁸. Сметната палата обаче не намери доказателства, че Парламентът редовно използва тези справки, за да извършва мониторинг на своето офис пространство. Парламентът планира да разработи до 2026 г. система, позволяваща електронно съхранение на цялата информация, свързана със сградите.

59

Мнозинството от институциите не извършват редовен мониторинг на показателите за оценка на ефикасността на своя сграден фонд за целите на управлението.

60

Комисията в Брюксел използва само един показател, свързан с ефикасността на помещенията за служебно ползване в своя сграден фонд: нетната офис площ, разпределена на работно място. Той отчита средно 14 м², като целта от 12 м² следва да бъде постигната до 2020 г. основно чрез въвеждане на колективни пространства. Сметната палата не установи никакви показатели, свързани с ефикасността на помещенията за служебно ползване, в съответните годишни доклади за дейността на Парламента, Съвета или Съда, нито че тези институции са изготвили други доклади за управление, в които се оценява ефикасността на управлението на помещенията за служебно ползване.

61

Въпреки това Комисията има определения⁴⁹ за показатели за ефикасност, като например нетна разгъната застроена площ/брутна разгъната застроена площ; използваема площ над земята/нетна разгъната застроена площ над земята; офис пространство/нетна разгъната застроена площ над земята. Сметната палата откри доказателства, че ефикасността на площите на сградата е един от критериите, които се вземат предвид при оценката на офертите за нови проекти за сгради. Комисията обаче не извършва мониторинг на тези показатели на равнището на целия сграден фонд.

62

ЕЦБ прилага добре разработен подход за мониторинг и докладване на своя сграден фонд (вж. каре 4 по-долу).

Наличните данни не са стандартизирани, така че институциите не могат лесно да бъдат съпоставени

63

През 2009 г. институциите на ЕС⁵⁰ са приели Междуинституционален кодекс за измерване. С този кодекс се определят методите за измерване и основните видове площи в сградите въз основа на германски стандарти. Всяка институция е доразработила този кодекс на по-подробни категории площи, което затруднява съпоставката на данни от различни институции⁵¹. Комисията в Брюксел и Люксембург дори използва различни категории площи. Това я затруднява при изготвянето на доклади въз основа на едни и същи параметри.

64

Въпреки че три от петте проверени институции⁵² използват същата ИТ платформа за управление на своето пространство, всяка една от тях е персонализирана. Това оказва отрицателно въздействие върху наличието на съпоставими данни.

65

Всяка година до 1 юни институциите предоставят на бюджетните органи подробен доклад относно своята политика за сградите⁵³. Това изискване е въведено през 2013 г. от Финансовия регламент. Докладът трябва да включва разходи и площ на сграда, както и очакваната промяна в планирането на площите и местоположенията през идните години. Това изискване е направило положението със собствеността на институциите и техните действия по-прозрачни за бюджетните органи, а по отношение на някои институции и за обществеността⁵⁴.

66

На фигура 8 по-долу е показано, че в своите годишни доклади относно сградния фонд всяка институция използва различни категории площи, така че тези категории не могат да се използват с цел сравнение. Във Финансовия регламент не се изисква включването на информация относно броя работни места или персонала, за който са осигурени помещения. Той не изисква и включването на никакви показатели за ефикасност.

67

Освен това в доклада на Комисията не се дава ясна картина на различните видове площ в нейния сграден фонд, тъй като не са ясно определени критериите за разделяне на офис пространство и пространство, което не се използва за офиси. Освен това площите, използвани от Комисията в годишния доклад относно сградния фонд, не са съпоставими с отбелязаните в инструментите за управление на пространството.

68

Най-скорошният опит за изготвяне на консолидирана информация за сградите на институциите на ЕС датира от 2010 г. Институциите на ЕС са изготвили доклад в контекста на проектобюджета за 2011 г. в отговор на искане от Парламента и Съвета за „предоставяне на обширна информация по въпроси, свързани със сградите, с предварителния проектобюджет/разчети“⁵⁵. В този доклад⁵⁶ са представени данни за следните съотношения за сградния фонд на институциите:

• дял на офис пространството и пространството, което не се използва за офиси, от общото пространство;
• офис пространство/служител;
• среден разход/м².

69

Стойностите на показателите варират значително между отделните институции. Сметната палата не получи доказателства, че представените данни са били анализирани, или че от институциите ще бъде поискано да подобрят съпоставимостта на показателите или да изготвят докладите по-редовно.

Показателите за площ са съпоставими между отделните институции, но разходите варират значително

70

Въз основа на наличната информация и след нанасяне на корекции при необходимост, Сметната палата сравни ефикасността на политиките на институциите за сградите. За тази цел тя изчисли и анализира показателите за площ и наскоро договорените наеми по отношение на пазарните нива.

71

Тя изчисли и годишно платените наеми на човек и стойността на квадратен метър за наскоро построените или придобити сгради.

Средните площи на офисите са съпоставими

72

За да сравни използването на помещенията за служебно ползване, Сметната палата изчисли показателите за площ въз основа на данните, получени от институциите на ЕС (вж. приложение I за използваната методология).

73

На фигура 9 по-долу е показано, че средната офис площ на човек в повечето институции е близо до средно претеглената стойност от 16 м² на човек за всички институции⁵⁷, докато на фигура 10 по-долу е показано, че офис площта на човек в повечето сгради е под или близо до средното, и са определени екстремните стойности.

74

След завършване на сградата „Европа“ приблизително 9 % от нетната площ на офисите е била на разположение. Към момента на извършване на одита това пространство се е използвало за временно настаняване (напр. евакуация на сградата „Европа“, провеждане на среща на върха на срещата „Азия – Европа“, основни ремонти). Това засяга нетната площ на офисите на човек за Съвета и за самата сграда „Европа“.

75

Трите точки, свързани със Съда, на фигура 10 представляват два комплекса от сгради⁵⁸ и сградата T. Понастоящем Съдът разполага с 2 962 м² необитаеми офиси в сградата Т, които представляват приблизително 19 % от нетната площ на офисите в сградата и 6 % от общата нетна площ на офисите. Допълнителното пространство преди това е било отдадено под наем на други институции, но в момента е празно. Въпреки че сградата надхвърля текущите му потребности, Съдът е взел решение да продължи да я наема по няколко причини. Първо, Съдът наема сградата от държавата на преференциална цена (под пазарните нива). Второ, цялата сграда е трябвало да бъде наета, и трето, Съдът има значителни изисквания по отношение на сигурността и поверителността, които ограничават вариантите за преотдаване под наем на допълнителното пространство. На последно място, Съдът ще прекрати наема при завършването на третата кула, предвидено за лятото на 2019 г. Ако това пространство се извади от площта на офисите, средната площ на офисите на човек е 19 м² за Съда и 18 м² за сградата T.

76

По-малката от средната площ на офисите в ЕЦБ може да се обясни със значителния дял на споделените офиси и офисите на екипи от общото офис пространство. При Комисията тя може да се обясни с много малкото буферно пространство в сравнение с други институции.

77

ЕЦБ и ЕИБ извършват мониторнг и на гъстотата въз основа на оборудваните работни места. Това съотношение не взема предвид действителното използване и е 12 м² на работно място и за двете институции⁵⁹.

78

Целта на Комисията за сградния фонд в Брюксел е 12 м² на работно място до 2020 г.⁶⁰, като по собствените ѝ изчисления в момента тя постига 14,5 м² на човек. Към момента на одита едва пет сгради в Брюксел са били с гъстота под или близо до 12 м² на човек⁶¹. Тези сгради представляват 9 % от общата площ на офисите на сградите, включени в анализа на Сметната палата (вж. фигура 11).

79

Целта на Комисията за буферното пространство в Брюксел е 15 000 м², което представлява приблизително 2 % от нейния сграден фонд. Към декември 2017 г. Комисията е имала на разположение буферно пространство, равняващо се на 895 свободни работни места, разделено в девет сгради. Това обяснява защо средната площ на офисите на човек е сравнително висока за някои сгради (например сградата G-1). Към момента на извършване на анализа от Сметната палата една сграда (J-59) е била в преходен период (празна между преместванията), а в момента е заета от изпълнителната агенция EACEA.

Договорените наеми като цяло са под пазарните нива, но наемите на човек варират значително за отделните сгради

Наем спрямо пазарната цена

80

На фигура 12 по-долу са показани най-високите наеми в 23 европейски столици и във Франкфурт. Най-високите наеми в Брюксел са по средата. Люксембург е петият най-скъп град, следван от Франкфурт. В самите градове най-скъпите наеми варират според местоположението. Например най-скъпият наем за Люксембург от 564 евро/м²/годишно важи за най-скъпия район – центъра на града. Повечето сгради на институциите обаче са в Kirchberg и Cloche d’Or, където най-скъпият наем е съответно 408 евро/м²/годишно и 354 евро/м²/годишно⁶².

81

За извадка от девет наскоро сключени договора за наем Сметната палата сравни договорения наем с пазарните условия (вж. приложение I за повече подробности във връзка с методологията и източниците на данните, използвани от Сметната палата). Пет от шестте сгради в Брюксел са наети от Комисията⁶³, а шестата – от Парламента⁶⁴. Мнозинството от договорите са подписани за 15 години. Сметната палата установи, че договореният от институциите наем логично е под най-скъпите наеми в Брюксел и под или близо до средния за пазара в квартала Léopold, където се намират сградите (вж. фигура 13 по-долу). Договорените от Комисията суми за наемите за трите сгради в Люксембург⁶⁵ са под нивото на най-скъпия наем на пазара и под нивото на средния наем.

82

Някои собственици на сгради са предложили стимули на европейските институции. При шест от девет проверени договора собствениците са предложили на институциите период без плащане на наем, докато в четири от случаите разходите за обновяване са били поети частично от собствениците на имота.

Наем на човек

83

На фигура 14 по-долу се сравнява средно претегленият годишен наем на човек на две основни места – Брюксел и Люксембург (вж. приложение I за подробности във връзка с методологията на Сметната палата)⁶⁶.

84

Парламентът наема две офис сгради в Брюксел и четири в Люксембург. Комисията наема 26 офис сгради⁶⁷ в Брюксел и осем в Люксембург. Съдът наема една сграда в Люксембург. Повечето от сградите в Брюксел са наети по договори за плодоползване, които предлагат допълнителни данъчни ползи в сравнение с обикновените наеми (вж. приложение I, точки 12 и 13). В Люксембург повечето от договорите на институциите са за обикновени наеми.

85

Средният годишен наем на човек по принцип е по-висок в Люксембург отколкото в Брюксел. Това се дължи на разликите в пазарните цени на наемите в двата града, както е видно от фигура 12. По-ниският среден наем на човек на Парламента в Люксембург се обяснява с факта, че Парламентът наема три от своите четири сгради от националните органи и ползва преференциални условия до построяването на новата KAD II. Средният годишен наем на човек за Съда е сравнително висок (12 500 евро на човек) и не е включен във фигура 14, тъй като данните се основават само на една сграда (сградата T), значителна част от която в момента е празна. Съдът ще спре да плаща наем за сградата през 2019 г. (вж. точка 75).

86

Сметната палата забеляза, че годишният наем на човек варира значително за отделните сгради. Например в случая с Комисията в Брюксел той варира между 4 800 евро и 19 500 евро, докато в Люксембург той варира между 9 400 евро и 14 500 евро. Както е показано на фигура 15 по-долу, годишният наем на човек в сградите на Комисията в Брюксел е свързан до известна степен с площта на офисите на човек.

Стойността на строителството и придобиването зависи от вида на сградата

87

Сметната палата изчисли цената на квадратен метър на общата площ на два големи наскоро започнали строителни проекта – сградата „Европа“ на Съвета в Брюксел и основната сграда на ЕЦБ във Франкфурт. И двата строителни проекта включват основен ремонт на съществуващите изброени исторически сгради и трябва да отговарят на високи технически стандарти за сигурност и безопасност. И двете са знакови сгради, които създават нов облик на града, като и двете се използват за различни цели. Докато основните функции на сградата „Европа“ са да бъде домакин на срещите на върха на ЕС и да осигурява пространство за националните делегации и председателя на Европейския съюз, основната сграда на ЕЦБ се използва за различни цели, като най-голям дял има офис пространството. Сградата на Съвета е била построена от държавата, докато ЕЦБ е осъществила проекта сама с подкрепата на външен ръководител на проекта.

88

Стойността на квадратен метър за основната сграда на ЕЦБ е 4 600 евро и 4 000 евро на квадратен метър за сградата „Европа“. В това съотношение не е взета предвид стойността на земята. Съветът е придобил земята за сградата „Европа“ на символичната цена от 1 евро, докато ЕЦБ е платилa пазарна цена за земята.

89

През 2016 г. Парламентът е закупил стандартна офис сграда (сградата Martens в Брюксел) на стойност 2 700 евро⁶⁸ на квадратен метър. След обновяване от 2018 г. насам в сградата се помещава Парламентът.

Заключения и препоръки

90

Като цяло Сметната палата установи, че институциите управляват ефикасно разходите си за помещения за служебно ползване. Стратегиите за сградния фонд обаче невинаги са разписани официално, а планирането не е оптимално. Освен това, механизмите за финансиране на анализираните от Сметната палата големи строителни проекти често са били сложни и това в някои случаи е повлияло върху прозрачността на бюджета. Повечето проекти са били засегнати от забавяния, а в някои случаи и от значителни допълнителни разходи. Мониторингът и докладването относно сградния фонд на повечето институции не са адекватни.

91

Институциите излагат своите стратегии за сградния фонд в различни документи. Някои от тях не са актуални или все още не са одобрени формално. Сметната палата установи добра практика в Комисията, която допълва своята стратегия за сградния фонд с редовна актуализация на промяната на потребностите спрямо наличното офис пространство. Институциите не разглеждат различни сценарии при планирането на своите изисквания по отношение на собствеността (вж. точки 10—13).

92

Въпреки че институциите на едно и също място формално нямат обща стратегия за сградния фонд, те прилагат сходни принципи на вземане на решения. Институциите основават своите стратегии за сградния фонд върху своя мандат и организационни потребности. Поради практични и икономически причини те се стремят да концентрират сградите си в един или в малко на брой райони, предпочитат да експлоатират по-малък брой големи сгради и да притежават сградите, а не да ги наемат (вж. точки 14—19).

93

Институциите на едно и също място са създали междуинституционални работни групи, в които обсъждат стратегически въпроси, свързани със собствеността. Това сътрудничество е позволило на институциите да споделят, наследяват или преотдават под наем имоти. То е довело до създаването на няколко междуинституционални тръжни процедури за доставка на стоки и услуги, свързани с експлоатацията на сградния фонд (вж. точки 20—22).

Препоръка 1 — Институциите⁶⁹ следва да актуализират и разпишат официално своите стратегии за сградния фонд и редовно да актуализират документите за планиране

Институциите следва да определят своите основни принципи на вземане на решения в стратегии за сградния фонд, които следва да бъдат одобрени от ръководството и да отразяват последните промени в мандата, политиките и целите на институциите.

Институциите следва да допълват своите стратегии за сградния фонд със средносрочно планиране, които

1. се актуализират редовно въз основа на промяната в потребностите и в наличните помещения за служебно ползване, и
2. включват анализ на различни варианти за развитие („планиране на сценарии“).

График за изпълнение — до края на 2020 г.

94

Институциите са започнали да въвеждат нови методи на работа. Някои аспекти, като например дистанционната работа и в някои случаи колективното работно пространство, вече са приложени. По време на одита обаче не бяха получени резултатите от проучванията и оценките на изпълнените проекти (вж. точки 23—27).

Препоръка 2 — Институциите следва да оценят проектите за нови методи на работа

Институциите следва i) да оценят резултатите от прилагането на проектите за нови методи на работа и ii) да ги включат в стратегическите коментари относно разработването на своите стратегии за сградния фонд и политиките в областта на човешките ресурси.

График за изпълнение: i) до края на 2019 г. и ii) до края на 2020 г.

95

Приемащите държави са предложили на институциите преференциални условия за покупка или наем на помещения за служебно ползване. Те също така подпомагат институциите при техните големи строителни проекти (вж. точки 31—35).

96

Като цяло решенията за придобиване на помещения за служебно ползване са добре обосновани (вж. точки 36 и 37).

97

За финансирането на големите строителни проекти, които са обект на проверката на Сметната палата, институциите са използвали сложни механизми. В резултат на това те може да не разполагат с пълен контрол върху финансовите аспекти на проектите. Използването на неусвоени бюджетни кредити от други бюджетни редове за извършване на предварителни плащания е обща практика при финансирането на строителни проекти, но тя оказва влияние върху прозрачността на бюджета (вж. точки 38—42).

Препоръка 3 — Институциите следва да увеличат бюджетната прозрачност на механизмите за финансиране на строителни проекти.

По отношение на финансирането на строителни проекти институциите следва да се стремят към по-голяма прозрачност на бюджета и по-малка сложност. Това например може да стане чрез адекватно оповестяване на авансовите плащания по проекти за сгради в съответните бюджетни редове по време на бюджетната процедура.

График за изпълнение — за проекти, стартиращи след края на 2019 г.

98

Институциите разполагат с различни начини за управление на големите си строителни проекти. Някои са делегирали строителството на държавата, докато други са решили да управляват проекта сами с известна външна подкрепа. При някои от последните строителни проекти, анализирани от Сметната палата, е имало забавяне, породено основно от непредвидени обстоятелства, което е довело до промени в проектите. За забавянето са допринесли други елементи – например в случая с проекта за сградата „Европа“ на Съвета това са слабости в оперативното и административно управление на проекта от националните органи. При проекта KAD II на Парламента липсват необходимите вътрешни ресурси и експертен опит за управление на такива проекти. При два проекта забавянията са довели до допълнителни разходи (вж. точки 44—54).

Препоръка 4 — Институциите следва да въведат адекватни процедури за управление на големи проекти за строителство и основен ремонт

Институциите следва да въведат адекватни процедури за управление на големи проекти за строителство и основен ремонт въз основа на оценки на риска, които ще гарантират достатъчно административно и оперативно проследяване на проекта и ще гарантират, че ще бъдат сведени до минимум финансовите разходи във връзка със забавяния.

График за изпълнение – до края на 2019 г.

99

Институциите наблюдават всеки аспект на сградния фонд, като например управление на съоръженията, разпределение на пространството, потребление на енергия, финансови, правни и счетоводни аспекти, посредством разнообразни ИТ системи и инструменти, но те не извършват редовен мониторинг на показателите за оценка на ефикасността на своя сграден фонд за целите на управлението. Сметната палата установи добра практика за мониторинг и докладване в ЕЦБ (вж. точки 56—62).

100

Въпреки че институциите със сгради в Брюксел и Люксембург са приели общ междуинституционален кодекс, събирането на данни за институционално сравнение е трудно поради разликите в приетите от всяка институция подробни категории площ. Разликите в ИТ системите, използвани от институциите и двете служби на Комисията (OIB и OIL) за управление на пространството, влияят и върху съпоставката на данните. Годишното докладване пред бюджетните органи относно сградите не позволява сравнение именно защото институциите използват различни категории пространство (вж. точки 63—69).

101

Показателите за площ, които Сметната палата изчисли, показват, че използването на офис пространството е съпоставимо между отделните институции (вж. точки 72—79). Сметната палата установи, че като цяло договорените от институциите наеми са под пазарните равнища (вж. точки 80—82). Сметната палата установи и че годишните наеми на човек се различават значително по сгради (вж. точки 83—86). Общата стойност на квадратен метър на двете построени наскоро централни сгради е по-висока от стойността на стандартна офис сграда (вж. точки 87—89).

Препоръка 5 — Институциите следва да подобрят съвместимостта на данните и мониторинга на сградния фонд

Институциите следва:

1. да разработят показатели за мониторинг на ефикасността на сградния си фонд за целите на тяхното вътрешно управление и за това да използват потенциала на своите ИТ инструменти;
2. да приемат обща методология за изчисление и представяне на показателите за площ и за стойност и редовно да споделят такива данни в международни форуми;
3. да договорят обща методология и представяне на данните в годишните доклади пред бюджетните органи с цел да се гарантира съпоставимост на информацията.

График за изпълнение — до края на 2020 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав V с ръководител Lazaros S. LAZAROU — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 5 декември 2018 г.

Акроними и съкращения

CPQBF: Междуинституционален комитет по бюджетните и финансовите въпроси

EACEA: Изпълнителна агенция за образование, аудиовизия и култура

EPSO: Европейска служба за подбор на персонал

GISCO: Географска информационна система на Комисията

OIB: Служба за инфраструктура и логистика в Брюксел (Комисия)

OIL: Служба за инфраструктура и логистика в Люксембург (Комисия)

OLAF: Европейска служба за борба с измамите

ДДС: Данък върху добавената стойност

ДФЕС: Договор за функционирането на Европейския съюз

ЕИБ: Европейска инвестиционна банка

ЕНМ: Единен надзорен механизъм

ЕСВД: Служба за външна дейност

ЕСП: Европейска сметна палата

ЕЦБ: Европейска централна банка

МРП: Многогодишна рамка на политиката

Речник на термините

DIN-277: Стандарти, разработени от Германския институт за стандартизация. С тях се определят стандартните правила за измерване на площта на сградите и за класифициране на площите.

Брутна площ: Определена като брутна разгъната застроена площ (Brutto-Grundfläche) от DIN-277, приетият през 2009 г. от институциите на ЕС междуинституционален кодекс за измерване и кодексът за измерване на Комисията (и двата кодекса се основават на DIN-277). Тя представлява външният край на конструктивните характеристики, определящи границите на сградата, включително покритията, измерени на равнището на застроената площ.

Годишен доклад относно сградния фонд: (съгласно член 203, параграф 3 от Финансовия регламент): Подробен доклад относно политиката за сградите, който институциите ежегодно предоставят на бюджетните органи.

Данък върху недвижимата собственост: Данък върху недвижимата собственост, който се плаща от собственика на правото (т.е. пълноправния собственик, usufruitier, emphytéote).

Данък за регистрация: Данък, събиран при регистрирането на нотариално заверени договори в регистъра по собствеността. Той се събира от собственика на правото (т.е. пълноправния собственик, usufruitier, emphytéote).

Емфитевсис: Право да се ползва земя или сграда в замяна на наем и за фиксиран период от време (според белгийското право, не по-малко от 27 години и максимум 99 години). Притежателят реално няма задължение да ремонтира или поддържа сградата. Това право може да бъде допълнено с опция за закупуване, която след използването ѝ дава пълноправна собственост.

Индексиране на наема: Периодично коригиране на цената на наема, следващо промяната на даден показател за цената (напр. процента на инфлацията или индекса на цените за строителство).

Нетна площ: Общата разгъната застроена площ, която всъщност е използваема от обитателя на сградата и изключва всички конструктивни характеристики.

НМР – Нови методи на работа: Нов подход, който има за цел да трансформира офис средата чрез въвеждане на съвместни работни пространства в съчетание с по-гъвкава култура на работа.

Обновяване: Дейности, свързани с ремонт и обзавеждане на иначе завършена сграда, с цел да бъде приведена в съответствие с нормите и нуждите на институциите.

Плодоползване: Право да се използва сграда. Ползвателят има повече права, отколкото по договор за наем, но и повече задължения, когато става въпрос за ремонтни дейности. Ползвателят, а не собственикът, дължи повече данъци. Плащането при плодоползване по принцип е по-малко, отколкото наемането на същата сграда.

Покупка със схема за разсрочено плащане: Позволява на Комисията да закупи сграда и да я изплаща в рамките на няколко години (обикновено 27 години). Правата на собственост се прехвърлят на Комисията в деня на закупуването.

Протокол за привилегиите и имунитетите на Европейската общност: Приложение към Договорите, в което се предоставят определени привилегии на ЕС, между които и статут за освобождаване от данъци.

Бележки

¹ Парламент, Съвет, Комисия, Съд, ЕСП, ЕСВД, Комитети (Комитет на регионите и Европейски икономически и социален комитет).

² ЕЦБ и ЕИБ не са включени в този анализ, тъй като годишните отчети на тези институции не включват подробности за бюджетните разходи за сгради.

³ Обща нетна площ над земята; с изключение на ЕЦБ.

⁴ Източник: ‘Comparaison des coûts entre les Institutions dans le domaine immobilier’, CPQBF, юни 2005 г. Докладът не включва ЕЦБ.

⁵ „Офис пространства“ включва офиси и помощни пространства, като например коридори, асансьори, тоалетни, ресторанти и т.н.

⁶ Общата нетна площ над земята.

⁷ Пълен списък и карта на сградите, в които се помещават институциите на ЕС, могат да бъдат намерени на уебсайта на Комисията: Официален справочник на Европейския съюз (http://europa.eu/whoiswho/public/index.cfm?fuseaction=idea.hierarchy&nodeID=10).

⁸ Решение на Бюрото от 24 март 2010 г.: „Нужди от собственост и средносрочна политика за сградите на Европейския парламент“.

⁹ Публично изслушване на Комисията по бюджетен контрол на Европейския парламент: „Икономическата ефективност на политиката на ЕС за сградите“ на 18 ноември 2013 г.

¹⁰ COM(2007) 501 окончателен от 5 септември 2007 г.: Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите относно политиката на настаняване на службите на Комисията в Брюксел и Люксембург.

¹¹ Доклад за управлението за 2017 г., приложение 5 — Доклад до бюджетния орган: „Актуализиран план за инвестиции в сгради за периода 2017—2022 г.“

¹² Някои от принципите се прилагат, въпреки че не са посочени в документите, в които се описва стратегията на институциите за сградния фонд.

¹³ Складът на Комисията, който се намира на адрес Chaussée de Vilvorde, 140—142, Neder-Over-Heembeek (Брюксел), не фигурира на картата.

¹⁴ Въз основа на чистата обща надземна площ

¹⁵ Институциите разглеждат дългосрочните договори за наем с възможност за закупуване (емфитевсис) като собственост, въпреки че в повечето от случаите все още не са упражнили правото си на закупуване.

¹⁶ Източник: „Сравнение на разходите между институциите в областта на недвижимата собственост“, CPQBF, юни 2005 г. и предоставените данни от ЕЦБ.

¹⁷ Междуинституционалната работна група по инфраструктура, логистика и вътрешни служби в Брюксел и „Междуинституционалната група за кооридинаране на недвижимата собственост в Люксембург“ на територията на Люксембург.

¹⁸ Например междуинституционален склад в покрайнините на Брюксел, използван съвместно от Комисията и от Съвета.

¹⁹ Така например, след като Комисията напуска сградата SDME в Брюксел, Парламентът успя да договори по-добра цена за сградата, за да осигури допълнителните си потребности. Понастоящем ЕСВД води преговори за сградите SCAN, които Комисията също е освободила. Парламентът е наследил наема на сградата GEOS в Люксембург от Съда и е прехвърлил наема на предишната си сграда (President) на ЕИБ. Съдът временно е преотдал под наем излишно пространство на ЕИБ, на Сметната палата и на Центъра за преводи към органите на Европейския съюз.

²⁰ НВР изисква разработването на специфични инструменти в три основни области: човешки ресурси/култура на организацията (включително основан на дейности подход, политика за дистанционна работа и оценка на персонала), информационни и комуникационни технологии (надеждна ИТ инфраструктура без документи на хартиен носител) и работно пространство (тихи стаи, общи пространства, разположение на офисите и т.н.).

²¹ Възможност за редуване на периоди на дистанционна работа и работа в офиса, когато е възможно.

²² MO15, MERO, CSM1.

²³ Drosbach и Euroforum.

²⁴ Martens and KAD.

²⁵ Член 3 от Протокол (№ 7) за привилегиите и имунитетите на Европейския съюз (ДФЕС).

²⁶ Освобождаване от данъци по право или чрез възстановяване.

²⁷ Държавата има преимущественото право да придобие сградите.

²⁸ Въз основа на технически проучвания, направи през 2013 г, които установиха по-високи рискове, свързани с наличието на азбест в сградата, от по-рано допуснатите.

²⁹ Grossmarkthalle site, бивш пазар на едро на Франкфурт, който е исторически паметник, построен през 1928 г.

³⁰ KAD II, Martens, SQM.

³¹ MERO, MO15, PLB3, L15, ORBN, ARIA, LACC, JMO II, Drosbach D.

³² ORBN, JMO II, Drosbach D.

³³ Член 134,1 от Правилата за прилагане на Финансовия регламент.

³⁴ Съгласно чл. 121 от Правилата за прилагане на Финансовия регламент договорите за недвижими имоти обхващат закупуването, дългосрочното наемане, плодоползването, лизинга, вземането под наем или покупката на изплащане, със или без опция за закупуване на земя, съществуващи сгради или друго недвижимо имущество.

³⁵ Дерогацията за сградата ORBAN е била обоснована допълнително с необходимостта да се отговори неотложно на нуждите от офис пространство. Тя е възникнала, тъй като преговорите за първоначално избраната сграда не са могли да приключат.

³⁶ Съгласно член 179, параграф 3 от Финансовия регламент, приложим до края на 2012 г. и член 203, параграф 5 от Финансовия регламент, приложим от януари 2013 г.

³⁷ Член 203,8 от Финансовия регламент. Този регламент не се прилага за ЕЦБ.

³⁸ Подробното споразумение е било подписано през март 2008 г.; до 31 декември 2010 г. са били платени 235 млн. евро.

³⁹ Доклад от вътрешен одит, озаглавен „Acquisition du Résidence Palace“, от 8 юни 2011 г.

⁴⁰ CJ4 (2001—2008 г.) Основен ремонт на Palais и 4-то разширение на сградите на Съвета (Anneau, Gallery, Кула A, Кула Б); CJ8 (2006—2013 г.) Основен ремонт и модернизиране на прилежащи сгради (Erasmus = Прилежаща сграда A, Thomas More = Прилежаща сграда Б и Прилежаща сграда В); CJ9 (2013 – до момента) Строителство на пето разширение – 3-та кула.

⁴¹ Пълната хронология на проекта е на разположение на уебсайта на Съвета (http://www.consilium.europa.eu/en/contact/address/council-buildings/europa-building/timeline-europa-building/).

⁴² В споразумението е била предвидена възможност за доброволно уреждане на крайната цена на проекта въз основа на предоставени от държавата подкрепящи документи, одобрени от Съвета. Това е позволило на Съвета да договори цената, която към онзи момент е била крайна, и да се освободи от всички минали, настоящи и бъдещи задължения.

⁴³ По-голямата част от тези промени се дължат на нова конфигурация на Европейския съвет и на създаването на поста Председател със специални прерогативи за представителство на Европейския съюз пред трети страни, като и двете са следствие от Договора от Лисабон. Съществените закъснения се дължат също така на обжалването пред първоинстанционния съд от един от загубилите участници в процедурата за възлагане на обществена поръчка, на установяване на значително замърсяване на почвата и на завишени изисквания за сигурност.

⁴⁴ На цени от 2005 г. само за разходите за строителство.

⁴⁵ На цени от 2012 г. само за строителство, с изключение на хонорарите на архитектите, подобрението на проекта, разходите за евентуално модернизиране на сегашната сграда KAD.

⁴⁶ Тази приблизителна оценка е на базата на последния известен график от Комисията, във връзка с напускането на наетите сгради и преместването на служители в сградата JMO II.

⁴⁷ На базата на хипотеза на Комисията от 2013 г. към момента на подписване на рамковия договор с властите на Люксембург.

⁴⁸ Например в справката GPI 480 се дава моментна картина на площта на всички сгради по обекти, разбита като офис пространство/специфично пространство/съоръжения.

⁴⁹ Определенията са дадени в Кодекса за измерване, приложим за сградите на Комисията в Брюксел.

⁵⁰ Въпреки че ЕЦБ не е част от това споразумение, тя прилага същите стандарти.

⁵¹ Например Съветът включва малките заседателни зали в най-ниската подкатегория офис пространство, докато други институции на ЕС (Комисията, Парламентът, Съдът) — не.

⁵² Съвет, Съд, Комисия (OIL).

⁵³ Годишен доклад относно сградния фонд съгласно член 203, параграф 3 от Финансовия регламент (не е приложим за ЕЦБ).

⁵⁴ Годишните доклади на Съвета, Комисията и Съда относно сградния фонд са публични документи.

⁵⁵ Съобщение за пресата от 2975-то заседание на Съвета на Европейския съюз (Икономически и финансови въпроси (Бюджет)) на 18 ноември 2009 г. в Брюксел, стр. 15 (http://europa.eu/rapid/press-release_PRES-09-333_en.htm).

⁵⁶ „Консолидирана информация за сградите, предоставена от европейските институции с проектобюджет за 2011 г.“, 20 май 2010 г.

⁵⁷ Включително данните, получени от ЕСП, ЕСВД, комитетите и ЕИБ.

⁵⁸ Комплексът Palais (Anneau, Tour A, Tour B, Galerie) и допълнителните сгради (Erasmus, Thomas More, Annexe C).

⁵⁹ При ЕЦБ разликата между съотношението въз основа на оборудваните работни места (12 м² на човек) и съотношението въз основа на заетите работни места (16 м² на човек) се обяснява с буферното пространство от 18 % на оборудваните работни места в края на 2016 г.

⁶⁰ Годишен план за управление на OIB за 2017 г. OIB не посочва дали целта включва необитаемите офиси и буферното пространство.

⁶¹ B-28, CSM1, L-15, J-54, MO-59.

⁶² Източник: Доклад на JLL за пазара на офиси за четвърто тримесечие на 2016 г.

⁶³ MERO, MO15, PLB3, L15, ORBN.

⁶⁴ SQM.

⁶⁵ ARIA, LACC, Drosbach D.

⁶⁶ Съветът не наема никакви офис сгради.

⁶⁷ Сгради с над 20 % офис пространство.

⁶⁸ Включва стойността на сградата и дейностите по обновяване; не включва цената на земята.

⁶⁹ Парламентът, Съветът, Комисията, Съдът и ЕЦБ.

⁷⁰ Буферно пространство е пространство, което е заделено, за да се позволи определена степен на гъвкавост. То се използва за премествания; ремонти; непредвидени увеличения на персонала и др.

⁷¹ През юли 2014 г. Съдът изготви анализ на потенциалните икономии за бюджета на ЕС, ако Европейският парламент централизира своите дейности в Брюксел (www.eca.europa.eu).

⁷² Общо за всички сгради в сградния фонд на една институция или общо за всички институции заедно.

⁷³ Източник: Доклад на JLL за пазара на офиси за Люксембург за четвърто тримесечие на 2015 г.

⁷⁴ Източник: Доклад на JLL за пазара на офиси за Люксембург за четвърто тримесечие на 2015 г.

⁷⁵ Наемът за офис пространството, упоменат в договора.

⁷⁶ Плодоползване — право на използване на сграда. Ползвателят има повече права, отколкото по договор за наем, но и повече задължения, когато става въпрос за ремонтни дейности. Ползвателят, а не собственикът отговаря за повечето данъци. Плащането при плодоползване (redevance) по принцип е по-малко, отколкото стойността на наема на същата сграда.

⁷⁷ Емфитевсис — правото да се ползва земя или сграда в замяна на наем и за фиксиран период от време (според белгийското право минимум 27 години и максимум 99 години). Притежателят реално няма задължение да ремонтира или поддържа сградата. Това право може да бъде допълнено с опция за закупуване, която след използването ѝ дава пълноправна собственост.

⁷⁸ На практика в договорите за наем обикновено се определя по-висока цена на квадратен метър за офис пространство, отколкото например за архив и други помощни пространства. Цената за паркинг обикновено се определя за единица място.

⁷⁹ Парламентът, Съветът, Комисията, Съдът и ЕЦБ.

Събитие	Дата
Приемане на Меморандум за планиране на одита (МПО)/Начало на одита	6.6.2017 г.
Официално изпращане на проектодоклада до одитираните субекти	19.7.2018 г.
Приемане на окончателния доклад след съгласувателната процедура	5.12.2018 г.
Получаване на официалните отговори на всички езици	Парламент: 23.11.2018 г. Съвет на ЕС: 15.11.2018 г. Комисия: 30.11.2018 г. Съд на Европейския съюз: 18.12.2018 Централна банка: 27.11.2018 г.

Одитен екип

Специалните доклади на Европейската сметна палата (ЕСП) представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав V „Финансиране и административно управление на ЕС“, с ръководител Lazaros S. Lazarou — член на ЕСП. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Jan Gregor със съдействието на Werner Vlasselaer — ръководител на неговия кабинет и Bernard Moya — аташе в кабинета; Bertrand Albugues — главен ръководител; Jana Janečková — ръководител на задача; Luis Rosa— бивш ръководител на задача; Cristina Jianu, Wiktor Szymczak и Andreas Duerrwanger — одитори.

От ляво надясно: Werner Vlasselaer, Bernard Moya, Andreas Duerrwanger, Jana Janečková, Jan Gregor, Wiktor Szymczak.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2018 г.

PDF	ISBN 978-92-847-1609-8	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/17326	QJ-AB-18-033-BG-N
HTML	ISBN 978-92-847-1612-8	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/87121	QJ-AB-18-033-BG-Q

© Европейски съюз, 2018 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника. За всяко използване или възпроизвеждане на снимките или на другите материали, чиито авторски права не са притежание на Европейския съюз, трябва да бъде поискано разрешение пряко от притежателите на авторските права.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации от EU Bookshop на адрес https://op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=bg.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.