EU-steun voor grensoverschrijdende samenwerking met buurlanden Waardevolle steun, maar uitvoering begon erg laat en problemen met coördinatie moeten worden aangepakt

Samenvatting

I Grensoverschrijdende samenwerking is een essentieel onderdeel van het Europees nabuurschapsbeleid, dat zich richt op 16 landen langs de buitengrenzen van de EU. Tot voor kort was het ook nog een van de schaarse gebieden van samenwerking tussen de EU en Rusland. Voor de periode 2014-2020 had de Commissie 15 gezamenlijke programma’s met buurlanden opgezet (ENI-programma’s voor grensoverschrijdende samenwerking). Met een totale EU-bijdrage van bijna 1 miljard EUR zijn deze programma’s zowel bedoeld voor de lidstaten als voor de buurlanden waarmee zij rechtstreeks een land- of zeegrens delen.

II Onze controle werd verricht op een moment dat de uitvoering van de programma’s voor de periode 2014-2020 ten einde liep. Dit verslag zal als basis dienen voor de opzet van de programma’s die voor de financieringsperiode 2021-2027 worden voorgesteld.

III Ons doel was na te gaan of de programma’s doeltreffend zijn geweest bij het versterken van de territoriale samenwerking langs de buitengrenzen van de EU. Om deze hoofdcontrolevraag te beantwoorden, hebben we onderzocht of:

• de programma’s gericht waren op duidelijk omschreven behoeften en prioriteiten die de regio’s langs de buitengrenzen van de EU gemeen hebben, en een aanvulling vormden op andere door de EU gefinancierde programma’s;
• de projecten efficiënt en doeltreffend zijn geselecteerd en uitgevoerd;
• de Commissie en de beheersautoriteiten doeltreffend gebruik hebben gemaakt van de toezicht- en evaluatiemechanismen, en lering hebben getrokken teneinde het beheer van de voor de financieringsperiode 2021-2027 voorgestelde grensoverschrijdende programma’s te versterken.

IV Wij hebben geconstateerd dat de programma’s op relevante behoeften waren gericht, maar dat de complementariteit met andere door de EU gefinancierde programma’s onvoldoende was en dat de betrokkenheid van de EU-delegaties in de buurlanden verder kan worden verbeterd. Op enkele uitzonderingen na zijn de projecten efficiënt en doeltreffend geselecteerd en uitgevoerd. Wij hebben echter tekortkomingen vastgesteld in het kader voor de monitoring van de resultaten van de programma’s, bij de aggregatie van resultaten en bij de rapportage over de duurzaamheid van de bereikte voordelen na afsluiting van het project. De programma’s hebben een evenwichtige verdeling van projectdeelnemers uit EU- en buurlanden weten te bewerkstelligen. Er zijn waarborgen ingebouwd om het risico van fraude te beperken; de programma’s kunnen echter niet effectief gebruikmaken van een door de Commissie aanbevolen IT-instrument voor de melding van fraude, omdat de deelnemende niet-EU-landen daar geen toegang toe hebben.

V Wij concluderen dat de programma’s voor de periode 2014-2020 relevante en waardevolle steun hebben geboden aan de regio’s aan weerszijden van de buitengrens van de EU. De programma’s liepen echter bij de start van de uitvoering aanzienlijke vertragingen op en waren tijdens onze controle nog niet afgerond. Derhalve was het nog te vroeg om de algemene doeltreffendheid ervan te beoordelen. In het rechtskader voor de programma’s 2021-2027 wordt rekening gehouden met geleerde lessen uit het verleden. De doorgevoerde wijzigingen kunnen de start van de uitvoering van de programma’s vergemakkelijken. Zij brengen echter extra risico’s met zich mee en beperken het toezicht van de Commissie op grote infrastructuurprojecten die van strategisch belang kunnen zijn voor de betrekkingen met partnerlanden.

VI De grensoverschrijdende samenwerking met de buurlanden gaat een moeilijke toekomst tegemoet: als onderdeel van de bredere respons op de inval van Rusland in Oekraïne heeft de Commissie de financieringsovereenkomsten voor programma’s met Rusland en Belarus opgeschort. De invasie heeft ook ernstige twijfels doen rijzen over de helft van de programma’s die voor de financieringsperiode 2021-2027 zijn voorgesteld. In het zuiden blijft het programma voor het Middellandse Zeebekken een forum voor dialoog en samenwerking tussen de deelnemende landen bieden. Het aantal gezamenlijke projecten van Israëlische en Arabische deelnemers blijft echter laag, ook al kan het bestaan van dergelijke gezamenlijke projecten op zich al als een succes worden beschouwd.

VII Naar aanleiding van onze controle bevelen we de Europese Commissie aan:

• de coördinatie tussen programma’s die elkaar gedeeltelijk geografisch overlappen, te verbeteren;
• de betrokkenheid van de EU-delegaties te vergroten;
• het IT-instrument voor de melding van fraude aan te passen;
• richtsnoeren te verstrekken voor het toezicht op de duurzaamheid na afsluiting van het project;
• alle relevante diensten over grote infrastructuurprojecten te raadplegen;
• het gebruik van gemeenschappelijke indicatoren te verbeteren.

Inleiding

Grensoverschrijdende samenwerking met buurlanden

01 Grensoverschrijdende samenwerking (cross-border cooperation — CBC) is een essentieel onderdeel van het Europees nabuurschapsbeleid, dat zich richt op 16 landen langs de buitengrenzen van de EU (zie de kaart in bijlage I). Tot voor kort was het ook een van de zeer weinige gebieden waarop nog sprake was van samenwerking en permanente dialoog tussen de EU en Rusland. De CBC-programma’s van het Europees nabuurschapsinstrument (ENI)¹ zijn zowel bedoeld voor de lidstaten als voor de buurlanden waarmee zij rechtstreeks een land- of zeegrens delen. Tijdens de financieringsperiode 2014-2020 hadden de ENI-CBC-programma’s drie strategische doelstellingen²:

• het bevorderen van de economische en sociale ontwikkeling in regio’s aan weerszijden van gemeenschappelijke grenzen;
• het aanpakken van gemeenschappelijke uitdagingen op het gebied van milieu, volksgezondheid, veiligheid en beveiliging;
• het bevorderen van betere voorwaarden en modaliteiten om de mobiliteit van personen, goederen en kapitaal te waarborgen.

02 Voor de periode 2014-2020 heeft de Commissie 15 programma’s voor grensoverschrijdende samenwerking opgezet (evenals een project voor de financiering van technische ondersteuning), waarbij de financiering uit het ENI en het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO) wordt gebundeld, voor een totaalbedrag van bijna 1 miljard EUR. De programma’s dragen tegelijkertijd bij aan het externe en het regionale beleid van de EU³. Van de 15 programma’s hebben er 7 betrekking op samenwerking met Rusland, 6 op het oostelijk nabuurschap en de 2 resterende programma’s op het zuidelijk nabuurschap. Figuur 1 geeft een overzicht van de afzonderlijke programma’s en toont de toewijzingen per programma.

03 De meeste financieringsprogramma’s van de EU ter ondersteuning van de samenwerking met Rusland werden opgeschort als reactie op de illegale annexatie van de Krim in 2014⁴. De ENI-CBC-programma’s bleven een uitzondering tot begin maart 2022, toen de EU de financieringsovereenkomsten met Rusland en Belarus opschortte als reactie op de Russische invasie van Oekraïne op 24 februari 2022.

Governanceregelingen

04 In de uitvoeringsverordening betreffende de ENI-CBC-programma’s⁵ worden de rol en de taken van alle programma-organen omschreven. De ENI-CBC-programma’s worden uitgevoerd door middel van projecten die worden geselecteerd via oproepen tot het indienen van voorstellen, of via grote infrastructuurprojecten (large infrastructure projects — LIP’s) die door middel van rechtstreekse gunning worden geselecteerd. De gezamenlijke comités van toezicht zijn verantwoordelijk voor de selectie van de projecten en het toezicht op de prestaties ervan. Hieraan nemen nationale, regionale en lokale autoriteiten (van lidstaten en derde landen) deel; de Europese Commissie kan als waarnemer deelnemen. De door de lidstaten aangewezen beheersautoriteiten brengen verslag uit aan de Commissie en voeren de ENI-CBC-programma’s uit volgens het beginsel van “gedeeld beheer”, ook voor projecten die buiten de EU worden uitgevoerd (die de Commissie doorgaans rechtstreeks uitvoert). Zo treedt de regionale raad van Zuid-Karelië in Finland op als beheersautoriteit voor het programma Zuidoost-Finland-Rusland. Voor de meeste beheersautoriteiten komt deze verantwoordelijkheid bovenop het beheer van andere Europese structuur- en investeringsfondsen. Figuur 2 toont de programma-organen van een standaard CBC-programma en beschrijft hun rol.

05 Het directoraat-generaal Nabuurschapsbeleid en Uitbreidingsonderhandelingen (DG NEAR) is verantwoordelijk voor het algemene beheer van de ENI-financiering. Het werkt samen met andere diensten van de Commissie die verantwoordelijk zijn voor thematisch beleid, en met de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) en de EU-delegaties. DG NEAR beheerde de ENI-CBC-programma’s tot eind 2019. Op 1 januari 2020 zijn zij overgedragen aan het directoraat-generaal Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling (DG REGIO)⁶. Naast de onlangs overgedragen ENI-CBC-programma’s was DG REGIO ook verantwoordelijk voor het programma voor het Oostzeegebied en het transnationale programma voor de Donau (beide gedeeltelijk gefinancierd door het ENI), en voor CBC-programma’s in het kader van het instrument voor pretoetredingssteun.

Reikwijdte en aanpak van de controle

06 Het doel van de controle was na te gaan of de programma’s doeltreffend zijn geweest bij het versterken van de territoriale samenwerking langs de buitengrenzen van de EU. Om een antwoord te geven op deze hoofdcontrolevraag, hebben we drie subvragen gesteld:

1. Waren de ENI-CBC-programma’s gericht op duidelijk omschreven behoeften en prioriteiten die de regio’s langs de buitengrenzen van de EU gemeen hadden en vormden zij een aanvulling op andere door de EU gefinancierde programma’s?
2. Zijn de ENI-CBC-projecten efficiënt en doeltreffend geselecteerd en uitgevoerd?
3. Hebben de Commissie en de beheersautoriteiten doeltreffend gebruik gemaakt van toezicht- en evaluatiemechanismen en eerdere ervaringen benut met het oog op de versterking van het beheer van de voor de financieringsperiode 2021-2027 voorgestelde CBC-programma’s (Interreg NEXT)?

07 De controle was gericht op de ENI-CBC-programma’s die het einde van de uitvoeringstermijn naderen (de wettelijke termijn om de activiteiten te voltooien is 31 december 2023), teneinde een bijdrage te leveren aan de opzet van de programma’s die voor de financieringsperiode 2021-2027 worden voorgesteld. Wij hebben de grootste programma’s voor 2014-2020 in de regio’s in het noorden, oosten en zuiden beoordeeld, waarbij wij hebben gestreefd naar een goede financiële en geografische dekking. Deze drie programma’s zijn samen goed voor ongeveer 44 % van de totale geplande ENI-CBC-financiering voor de periode 2014-2020 (zie figuur 3):

• Zuidoost-Finland-Rusland (ZOFR), beheersautoriteit in Lappeenranta;
• Polen-Belarus-Oekraïne (PL-BY-UA), beheersautoriteit in Warschau;
• Middellandse Zeebekken (MED), beheersautoriteit in Cagliari (Sardinië).

08 Wij hebben documenten geanalyseerd die de Commissie en de EDEO ons hebben verstrekt over de ontwikkeling, uitvoering en monitoring van de ENI-CBC-programma’s 2014-2020, en over de lering die hieruit is getrokken voor de komende CBC-programma’s 2021-2027. Daarnaast hebben wij verschillende vraaggesprekken gehouden met vertegenwoordigers van verschillende diensten van de Commissie, de EDEO, TESIM (een project voor technische ondersteuning van ENI-CBC-programma’s) en het INTERACT-programma (technische ondersteuning van interne Interreg-programma’s van de EU), alsook met de EU-delegaties in Jordanië, Libanon, Rusland, Oekraïne en Tunesië.

09 In oktober en november 2021 hebben wij bezoeken ter plaatse gebracht aan Finland, Polen, Rusland en Oekraïne. We hebben het bezoek aan Sardinië (gepland voor december 2021) vervangen door onlinevergaderingen vanwege de COVID-19-pandemie. We hebben ontmoetingen gehad met beheersautoriteiten en andere programma-organen, alsmede met vertegenwoordigers van 15 projecten die we in detail hebben onderzocht (5 projecten per elk van de drie programma’s, zie bijlage III). Wij hebben deze projecten geselecteerd op basis van hun materialiteit, hun diverse thematische doelstellingen en de voortgang van de uitvoering. Bijlage IV bevat een samenvatting van onze beoordeling van deze projecten.

10 Naast grensoverschrijdende programma’s met buurlanden bestaan er ook grensoverschrijdende programma’s tussen EU-lidstaten onderling, alsook met kandidaat-lidstaten. Wij hebben deze programma’s bij deze controle niet meegenomen, omdat zij een andere rechtsgrondslag en andere kenmerken hebben en recentelijk zijn geëvalueerd:

• Binnen de EU maakt grensoverschrijdende samenwerking deel uit van een breder beleidskader voor Europese territoriale samenwerking, beter bekend als Interreg. Het EFRO heeft ongeveer 10,1 miljard EUR uitgetrokken voor territoriale samenwerking. Wij hebben onlangs een speciaal verslag gepubliceerd over de programma’s voor grensoverschrijdende samenwerking binnen de EU⁷.
• Het instrument voor pretoetredingssteun financiert grensoverschrijdende programma’s, niet alleen langs de buitengrens van de EU (bijv. Kroatië/Servië), maar ook tussen de kandidaat-lidstaten onderling (bijv. Servië/Montenegro). De Commissie heeft onlangs⁸ de prestaties van de CBC-programma’s in de kandidaat-lidstaten beoordeeld.

11 Wij beseffen dat de Russische invasie van Oekraïne op 24 februari 2022, gefaciliteerd door Belarus, ingrijpende gevolgen heeft gehad voor alle ENI-CBC-programma’s die Rusland, Belarus, Oekraïne of Moldavië omvatten, en voor de duurzaamheid van de onderliggende projecten. Onze beoordeling van de in het kader van de programma’s voor ZOFR en PL-BY-UA gefinancierde projecten geeft een beeld van de situatie van eind 2021, vóór de invasie, toen het veldwerk voor deze controle werd afgerond. In de paragrafen 85-88 vatten wij de laatste ontwikkelingen na de controle samen (periode februari-juni 2022).

Opmerkingen

De ENI-CBC-programma’s waren gericht op relevante behoeften, maar de complementariteit met andere door de EU gefinancierde programma’s was onvoldoende en de start ervan liep aanzienlijke vertraging op

12 In dit onderdeel onderzoeken we of de ENI-CBC-programma’s:

1. prioriteiten hadden vastgesteld om de gemeenschappelijke uitdagingen van de grensregio’s aan te pakken, met de betrokkenheid van relevante belanghebbenden;
2. hadden aangegeven hoe zij andere door de EU gefinancierde programma’s zouden aanvullen en daarop zouden worden afgestemd;
3. tijdig werden opgezet om de start van de uitvoering van de projecten te vergemakkelijken.

In de programma’s werden prioriteiten vastgesteld die aansluiten bij de gemeenschappelijke uitdagingen van de grensregio’s en die op participatieve wijze werden ontwikkeld

Respons op de uitdagingen van de grensregio’s

13 De door de EU-lidstaten en de partnerlanden opgestelde gemeenschappelijke operationele programma’s (GOP’s) zijn essentiële documenten waarin het kader en de prioriteiten voor de afzonderlijke ENI-CBC-programma’s worden vastgesteld. In juni 2015 dienden de beheersautoriteiten (BA’s) van de drie door ons in detail beoordeelde programma’s de GOP’s bij de Commissie in. Deze bevatten een gedetailleerde analyse van de uitdagingen waarvoor de grensregio’s zich gesteld zien, alsmede van de mogelijke kansen voor nauwere samenwerking tussen deze regio’s.

14 De Commissie heeft de ontwerpversies van elk GOP geanalyseerd, met name om na te gaan of zij in overeenstemming zijn met de uitvoeringsverordening voor de ENI-CBC-programma’s⁹, en heeft de BA’s met gedetailleerde opmerkingen van antwoord gediend. Met uitzondering van een omstreden kwestie die de bilaterale betrekkingen met Rusland betreft (beschreven in paragraaf 80), hebben de directoraten-generaal van de Commissie en de EDEO positieve adviezen uitgebracht en slechts kleine wijzigingen in de GOP’s aanbevolen.

15 Elk van de drie door ons beoordeelde GOP’s bevatte vier thematische doelstellingen. Dit is het maximaal mogelijke aantal van de elf die in het EU-programmeringsdocument¹⁰ worden genoemd. De geselecteerde doelstellingen weerspiegelen de consensus die hierover tussen de deelnemende landen is bereikt. Wij hebben geconstateerd dat de thematische doelstellingen overeenkomen met de analyse van de uitdagingen en zwakke punten van de regio’s in de GOP’s. Figuur 4 toont de door de 15 ENI-CBC-programma’s geselecteerde thematische doelstellingen en de toegewezen financiering. In geen van de programma’s werd gekozen voor thematische doelstelling 9 “Bevordering van en samenwerking bij duurzame energie en energiezekerheid” of 11 “Overige gebieden”.

16 Voor de vorige financieringsperiode (2007-2013) had de Commissie een lijst met 26 voorbeelden van doelstellingen gegeven, voor “louter illustratieve doeleinden”¹¹, hetgeen betekende dat het de programma’s vrijstond om andere doelstellingen te ontwikkelen. Uit de evaluatie achteraf van de Commissie bleek dat deze programma’s niet doelgericht genoeg waren en werd aanbevolen de strategische focus te verbeteren teneinde het effect ervan te maximaliseren¹². Hoewel de programma’s voor 2014-2020 maximaal vier van de elf vooraf vastgestelde thematische doelstellingen konden kiezen, bleef hun thematisch bereik zeer breed, variërend van de bescherming van cultureel erfgoed tot de bestrijding van georganiseerde criminaliteit. Dit beperkte op zijn beurt de vergelijkbaarheid tussen de afzonderlijke programma’s en maakte het moeilijker om toezicht te houden op de resultaten op algemeen beleidsniveau (zie de paragrafen 60-71).

17 Voor de financieringsperiode 2021-2027 heeft de Commissie besloten het toepassingsgebied van de programma’s verder te stroomlijnen door vijf gemeenschappelijke beleidsdoelstellingen voor alle programma’s vast te stellen¹³, evenals twee aanvullende specifieke doelstellingen voor Interreg-programma’s¹⁴.

Bijdrage van de nationale en regionale autoriteiten aan de vaststelling van de behoeften en prioriteiten

18 Elk programma moest worden opgesteld “in onderlinge overeenkomst tussen alle deelnemende landen”¹⁵. In het geval van de programma’s voor PL-BY-UA en ZOFR waren de nationale en regionale autoriteiten sterk betrokken bij de vaststelling van de behoeften en prioriteiten door hun deelname aan de gezamenlijke programmatiecomités (GPC’s), die tussen 2013 en 2015 de eerste GOP’s hebben opgesteld. In het geval van het ZOFR-programma heeft de aanwezigheid van de BA in de regionale raad van Zuid-Karelië ook geholpen om het programma een sterke regionale dimensie te geven en lokale belanghebbenden bij de programmering te betrekken. Bij het MED-programma, dat 112 regio’s bestrijkt, werden de 13 deelnemende landen daarentegen vertegenwoordigd door nationale centrale autoriteiten (vergezeld door regionale vertegenwoordigers uit vier landen).

19 Bovendien moest elk programma voorzien in een cofinanciering van ten minste 10 % van de EU-bijdrage, waarbij de bron, het bedrag en de verdeling ervan vrij konden worden bepaald¹⁶. De EU-bijdrage aan alle programma’s bedroeg ongeveer 950 miljoen EUR. Dit bedrag werd aangevuld met 270 miljoen EUR uit andere bronnen, waardoor de totale voor ENI-CBC-programma’s beschikbare financiering op 1,2 miljard EUR uitkwam. Figuur 5 toont de financieringsbronnen van de programma’s.

20 In bepaalde gevallen vonden de deelnemende landen het belangrijk de cofinanciering van de programma’s met nationale middelen te verhogen tot boven de verplichte 10 %. Zo hebben Finland en Rusland elk ongeveer 25 % van de financiering van het ZOFR-programma bijgedragen, terwijl de EU de resterende 50 % voor haar rekening nam. Dit was een duidelijk teken van de sterke betrokkenheid van de deelnemende landen bij het programma. In andere gevallen kwam de cofinanciering geheel voor rekening van de begunstigden van het project. Figuur 6 toont de financieringsbronnen per ENI-CBC-programma.

21 In de evaluatie achteraf van de Commissie van de programma’s voor de periode 2007-2013 werd aanbevolen de nationale cofinanciering te verhogen om tot een evenwichtiger partnerschap met andere buurlanden te komen¹⁷. De Commissie heeft de ENPI-partnerlanden echter niet aangespoord hun bijdragen te verhogen, bijvoorbeeld tijdens informatieseminars aan het begin van de financieringsperiode 2021-2027.

Bijdrage van het maatschappelijk middenveld aan de vaststelling van behoeften en prioriteiten

22 Bij de voorbereiding van de drie programma’s werden vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld geraadpleegd. Elk van de drie BA’s, bijgestaan door bijkantoren in de partnerlanden, organiseerde openbare raadplegingen over de behoeften en prioriteiten van de programma’s. Deze trokken een groot aantal deelnemers, waaronder vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld en ngo’s, lokale en regionale besluitvormers en kmo’s. Dit overleg was nuttig om de eigen plaatselijke inbreng in de programma’s te bevorderen en ervoor te zorgen dat de programma’s relevant zijn en aansluiten bij de ontwikkelingsstrategieën van de regio’s.

In de ENI-CBC-programma’s werd uiteengezet hoe zij andere EU-programma’s en -strategieën zouden aanvullen, maar de operationele coördinatie was ontoereikend

Samenhang en complementariteit met andere EU-programma’s en macroregionale strategieën

23 Bij elk van de drie onderzochte GOP’s werd de noodzaak onderkend van goede coördinatie en samenhang met andere beleidsmaatregelen, programma’s en strategieën van de EU die geografische en thematische overlappingen met de programma’s vertonen. De Commissie heeft zich ingespannen om dubbele financiering van projecten te voorkomen en mogelijke synergieën vast te stellen. Derhalve heeft de Commissie tijdens haar beoordeling van de ontwerp-GOP’s (zie paragraaf 13) een aanbeveling aan de BA’s gedaan om de coördinatie tussen het programma en andere initiatieven nauwkeuriger te beschrijven en informeel overleg met de Commissie te plegen over geselecteerde projecten alvorens subsidies toe te kennen.

24 De BA’s in Polen en Sardinië hebben deze aanbevelingen ter harte genomen: aan het eind van elke oproep tot het indienen van voorstellen, voordat zij de contracten voor projecten sloten, dienden zij de lijsten van de door hun respectieve gezamenlijke comités van toezicht (GCT’s) geselecteerde projecten bij de Commissie in. De BA’s en de GCT’s hebben de opmerkingen van de Commissie en de EU-delegaties over afzonderlijke projecten zoveel mogelijk in aanmerking genomen. Het ZOFR-programma heeft daarentegen geen informeel coördinatiemechanisme met de Commissie of andere EU-programma’s gecreëerd.

25 Het MED-programma, dat het breedste geografische bereik heeft (het bestrijkt zeven EU-lidstaten en zes Mediterrane partnerlanden¹⁸), overlapt met een groot aantal initiatieven in het Middellandse Zeegebied. Het is uniek omdat, in tegenstelling tot andere (veelal bilaterale) ENI-CBC-programma’s, de projecten deelnemers uit vier of vijf, en soms zelfs meer landen samenbrengen. In dit opzicht lijken de ENI-CBC-projecten in het Middellandse Zeegebied sterk op de regionale ENI-programma’s¹⁹. Het GOP bevat een reeks tabellen met een overzicht van de samenhang tussen het MED-programma en andere bilaterale programma’s van de EU met afzonderlijke landen ten zuiden van de Middellandse Zee. Deze tabellen maken echter geen melding van de regionale ENI-programma’s, hetgeen ertoe kan leiden dat kansen om gebruik te maken van complementariteit niet worden benut.

26 In de drie GOP’s werden relevante macroregionale strategieën van de EU in kaart gebracht en werden de synergieën en complementariteit van de programma’s met de doelstellingen daarvan beoordeeld. Dit betrof onder meer de strategie voor het Donaugebied, de strategie voor het Oostzeegebied en de strategie voor de Adriatische en Ionische regio. Daarnaast nemen buurlanden deel aan drie belangrijke regionale initiatieven: het Oostelijk Partnerschap²⁰, de Unie voor het Middellandse Zeegebied (UMZ) en de noordelijke dimensie. Bijlage II toont het geografische bereik van de strategieën en initiatieven. De Commissie en de EU-delegaties die over de ENI-CBC-projecten zijn geraadpleegd, hebben vastgesteld dat deze projecten een aanvulling vormden op en geen overlappingen vertoonden met projecten die in het kader van deze initiatieven zijn ontwikkeld.

27 In het geval van het MED-programma bleek uit de evaluatie achteraf dat de samenwerking met de Unie voor het Middellandse Zeegebied²¹ moet worden versterkt. De BA heeft derhalve op 10 april 2019 een memorandum van overeenstemming met de Unie voor het Middellandse Zeegebied gesloten. Een concreet voorbeeld van deze uitgebreidere samenwerking was de betrokkenheid van het secretariaat van de Unie voor het Middellandse Zeegebied bij de voorbereiding van de laatste van de drie door het MED-programma georganiseerde oproepen tot het indienen van voorstellen²².

Complementariteit met andere gedeeltelijk overlappende CBC-programma’s

28 De drie programma’s overlappen elk geografisch gezien met een aantal andere grensoverschrijdende (interne en externe) programma’s: ZOFR met 6, PL-BY-UA met 9 en MED met 21 andere programma’s. Bovendien hebben deze programma’s ook verschillende thematische doelstellingen met elkaar gemeen. Er vond een zekere mate van coördinatie plaats. Zo boden de door het “INTERACT”-programma en het “TESIM”-project voor technische ondersteuning georganiseerde informatiebijeenkomsten de BA’s van verschillende CBC-programma’s de gelegenheid om met elkaar in contact te treden, gemeenschappelijke uitdagingen te bespreken en beste praktijken uit te wisselen. Als de BA’s tijdens het selectieproces twijfels hadden over projecten, raadpleegden zij op een ad-hocbasis andere programma’s. Slechts één keer stuurde de BA voor het MED-programma de lijst van geselecteerde “standaardprojecten” naar andere CBC-programma’s in het kader van een overleg tussen programma’s.

29 Het algemene gebrek aan gestructureerde coördinatie bij de selectie van projecten betekent echter dat grensoverschrijdende programma’s potentiële kansen om elkaar aan te vullen en te versterken onbenut kunnen laten. De achtergrondanalyse die de Commissie met het oog op de periode 2021 2027 heeft uitgevoerd, heeft bevestigd dat het noodzakelijk is voor dit soort coördinatie te zorgen²³.

Betrokkenheid van EU-delegaties

30 De EU-delegaties in de partnerlanden zijn geraadpleegd over de opzet van de ENI-CBC-programma’s. Aan het eind van elke oproep tot het indienen van voorstellen heeft de Commissie de EU-delegaties in de betrokken landen beknopte informatie toegezonden over de door de GCT’s geselecteerde projecten, voordat de betreffende overeenkomsten door de BA’s werden ondertekend²⁴. De EU-delegaties maakten opmerkingen om de samenhang tussen CBC-projecten en financiering uit andere bronnen te waarborgen. De Commissie en de EDEO hebben de delegaties af en toe advies gevraagd over ENI-CBC-projecten, alsook over meer algemene kwesties in verband met de programma’s.

31 Vier van de vijf door ons geïnterviewde EU-delegaties²⁵ gaven echter te kennen dat zij nauwer bij het selectieproces (bijvoorbeeld als waarnemers in een adviserende rol) en bij het projecttoezicht betrokken zouden moeten worden, aangezien zij:

• zich meer richten op bilaterale bijstand van de EU (een grotere portefeuille onder hun rechtstreeks beheer) dan op ENI-CBC-projecten (onder gedeeld beheer), ondanks de mogelijke verbanden die daartussen bestaan;
• slechts over beperkte informatie beschikken om de mogelijke overlappingen (of gebrek aan synergieën) met uit andere bronnen gefinancierde projecten te kunnen beoordelen, aangezien de lijsten die zij voor commentaar ontvangen slechts een samenvatting bevatten van de geselecteerde ENI-CBC-projecten. De delegatie in Rusland werd alleen geraadpleegd over de grote infrastructuurprojecten en niet over “standaardprojecten”;
• niet betrokken zijn bij het projecttoezicht. Hierdoor zijn zij niet in staat slecht presterende projecten op te sporen en zijn zij niet voorbereid om in te grijpen wanneer een terugvordering op niets uitloopt;
• tijdens de politieke dialoog en vergaderingen op hoog niveau af en toe ingaan op succesvolle ENI-CBC-projecten, maar niet stelselmatig, omdat zij onvoldoende op de hoogte zijn van deze geslaagde projecten;
• werden geraadpleegd over geschikte prioriteiten voor de nieuwe programma’s voor de periode 2021-2027 en een schriftelijke bijdrage hebben geleverd aan een gezamenlijke nota²⁶. Geen van de vijf delegaties werd echter uitgenodigd voor de GPC-vergaderingen over de programmeringsperiode 2021-2027.

32 Hoewel de BA’s een centrale rol spelen in het “gedeeld beheer”, dragen de ENI-CBC-programma’s bij aan het externe beleid van de EU. Aangezien de EU-delegaties er echter niet systematisch bij betrokken zijn, kunnen zij de complementariteit van de programma’s met ander EU-beleid niet volledig verkennen en de politieke voordelen van succesvolle grensoverschrijdende samenwerking niet benutten. Dit werd ook opgemerkt door de Commissie in de evaluatie achteraf van de grensoverschrijdende programma’s van het Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument (ENPI) 2007-2013, die een actievere betrokkenheid van de EU-delegaties aanbeval²⁷. Daarnaast hebben ten minste twee EU-delegaties de Commissie schriftelijk geadviseerd de coördinatie tussen de EU-delegaties en de programma’s en projecten te versterken en te formaliseren. Daarnaast meldde de dienst Interne Audit van de Commissie “zeer belangrijke tekortkomingen” in de coördinatie van de totale EU-bijstand aan een bepaald land tussen de directoraten-generaal van de Commissie, de EDEO en de EU-delegaties (ook wat de externe dimensie van het interne beleid van de EU betreft). De Commissie gaf echter geen gevolg aan deze bevindingen en aanbevelingen voor de Interreg NEXT-programma’s 2021 2027 (zie de paragrafen 73-79).

Het opzetten van de programma’s liep aanzienlijke vertraging op, waardoor de tijd voor de uitvoering van ENI-CBC-projecten korter werd

Opzetten van de GOP’s

33 De gemeenschappelijke operationele programma’s zijn met aanzienlijke vertraging van start gegaan. De drie onderzochte ontwerp-GOP’s werden in juli 2015 ingediend en de Commissie had ongeveer zes maanden nodig om ze na indiening goed te keuren. In december 2017 had de Commissie op grond van elk van de drie programma’s financieringsovereenkomsten met ten minste één niet-EU-land ondertekend, hetgeen betekent dat alle wettelijke termijnen werden gehaald. De daaropvolgende stappen bij het opstarten van de programma’s namen echter veel tijd in beslag en vertraagden de start van de projectuitvoering, die pas in het vijfde of zesde jaar van de financieringsperiode kon beginnen (zie figuur 7).

34 De redenen voor de vertragingen verschilden per programma:

• In het geval van het programma voor PL-BY-UA voltooide de Commissie het formele aanwijzingsproces van de BA pas in juli 2018, zeven maanden na de inwerkingtreding van de financieringsovereenkomst met Belarus, ondanks het feit dat hetzelfde ministerie al was aangewezen om andere EU-fondsen in Polen te beheren.
• In het geval van het ZOFR-programma was het struikelblok de bekrachtiging van de financieringsovereenkomst door de Russische Doema, die pas in augustus 2018 een feit was.
• De Commissie wees de BA van het MED-programma pas in mei 2019 aan, ook al werden er “aanzienlijke tekortkomingen” in het beheers- en controlesysteem vastgesteld. Ten tijde van onze controle was er nog steeds sprake van kleine tekortkomingen. Zo had het GCT van het programma een nota over fraudebestrijdingsmaatregelen nog niet goedgekeurd. Het gemeenschappelijk technisch secretariaat (GTS) van het programma werd pas in februari 2020 opgericht, hetgeen ertoe leidde dat de BA, bijgestaan door de twee filialen, de gehele eerste oproep tot het indienen van voorstellen voor haar rekening nam — een taak die het normaal gesproken aan het GTS zou delegeren. Bovendien werd de laatste financieringsovereenkomst (met Egypte) pas in januari 2018 ondertekend.

35 De vertragingen bij het opzetten van het MED-programma hadden directe gevolgen voor de organisatie van de oproep tot het indienen van voorstellen. Dit betekende dat de projecten die tijdens de eerste oproep waren geselecteerd, pas in 2019 met de uitvoering konden beginnen. Deze vertragingen hebben op hun beurt geleid tot een aanzienlijke beperking van de begroting, de duur en de reikwijdte van de tijdens de tweede oproep geselecteerde projecten, die oorspronkelijk bedoeld waren als “strategische” projecten. De laatste oproep (voor “kapitalisatieprojecten”, in 2020) kon alleen plaatsvinden omdat de Commissie intussen de wettelijke termijn voor de uitvoering van de programma’s had verlengd vanwege de COVID-19-pandemie (zie paragraaf 52).

Voorbereidende acties

36 Om een tijdige start van de uitvoering van de programma’s mogelijk te maken, ondernamen de drie BA’s “voorbereidende acties” (toegestaan bij de ENI-CBC-uitvoeringsverordening), die werden aangepast aan de omstandigheden. Met name organiseerden zij de eerste oproepen tot het indienen van voorstellen voordat zij formeel door de Commissie waren aangewezen en voordat de financieringsovereenkomsten met de partnerlanden in werking traden (de projectfinanciering is immers afhankelijk van de aanwijzing van de BA’s en de bekrachtiging van de financieringsovereenkomsten). Deze voorbereidende acties konden echter de aanzienlijke vertragingen bij het opzetten van de GOP’s niet goedmaken.

De projecten zijn grotendeels efficiënt en doeltreffend geselecteerd en uitgevoerd, maar de monitoring van de resultaten en het rapportagekader vertonen tekortkomingen

37 In dit deel beoordelen wij of:

1. het bestaande selectieproces transparant en geëigend was om de meest geschikte projecten te selecteren wat betreft relevantie, grensoverschrijdende dimensie en duurzaamheid op lange termijn;
2. de Commissie en de beheersautoriteiten richtsnoeren hebben verstrekt voor het beheer van de programma’s en de uitvoering van de projecten, waaronder richtsnoeren over waarborgen om het risico op fraude te beperken;
3. de ENI-CBC-projecten bevredigende vooruitgang hebben geboekt bij de uitvoering en of zij de beoogde resultaten hebben bereikt of naar verwachting zullen bereiken;
4. de ENI-CBC-programma’s en -projecten gebruik hebben gemaakt van een degelijk monitoring- en evaluatiekader.

Het selectieproces was grotendeels transparant en geëigend om de meest geschikte ENI-CBC-projecten te selecteren

Beoordeling van de relevantie, grensoverschrijdende dimensie en duurzaamheid van de projecten

38 De oproepen tot het indienen van voorstellen in het kader van de drie programma’s bevatten selectiecriteria die ervoor moesten zorgen dat de geselecteerde projectaanvragen betrekking hadden op de in het GOP vastgestelde uitdagingen, relevant waren voor de doelstellingen van het programma en de gekozen prioriteit, de grensoverschrijdende samenwerking zouden bevorderen en een duurzaam effect op de ontwikkeling van de grensregio’s zouden hebben. Het gewicht van deze criteria varieerde per programma en tussen de afzonderlijke oproepen tot het indienen van voorstellen. Zij volstonden echter om het risico te beperken dat een voorstel de minimumdrempel voor selectie zou halen zonder een deugdelijke beschrijving van de relevantie en de grensoverschrijdende gevolgen ervan te geven.

Rangschikking van de projecten

39 Elk ingediend projectvoorstel moest een administratieve en subsidiabiliteitscontrole doorstaan alvorens te worden toegelaten tot de evaluatiefase. Aan het eind van elke oproep rangschikten de drie programma’s de voorstellen op basis van de score die zij tijdens het evaluatieproces hadden behaald. De selectieprocedures voor de drie programma’s waren transparant, hoewel de motivering van de herbeoordeling van sommige projectvoorstellen in het kader van het ZOFR-programma onvoldoende was gedocumenteerd (zie kader 1).

Geografisch evenwicht tussen de begunstigden van het project

40 Volgens de oproepen tot het indienen van voorstellen moest elk project om in aanmerking te komen, bestaan uit ten minste één begunstigde uit de EU en ten minste één uit het niet-EU-land. Figuur 8 laat zien dat de drie programma’s erin geslaagd zijn tot een evenwichtige verdeling van projectdeelnemers uit EU- en niet-EU-landen te komen, wanneer we alle soorten begunstigden (al dan niet eerstverantwoordelijke begunstigden) en alle projectcategorieën (via oproepen tot het indienen van voorstellen en via rechtstreekse gunning geselecteerde projecten) in aanmerking nemen.

41 De drie programma’s hebben ook een evenwichtige verdeling van de begroting bewerkstelligd. Het MED-programma vereiste uitdrukkelijk dat elk project ten minste 50 % van zijn directe kosten besteedde aan activiteiten die in Mediterrane partnerlanden worden uitgevoerd. Bijgevolg is ongeveer 48 % van de begroting van het programma toegewezen aan de EU en 52 % aan de Mediterrane partnerlanden. Ook de twee andere programma’s zijn erin geslaagd hun budgetten evenwichtig over de partnerlanden te verdelen²⁸.

42 De eerstverantwoordelijke begunstigden waren echter nog altijd vaker afkomstig uit EU-landen dan uit de partnerlanden. Uit figuur 9 blijkt dat slechts ongeveer een derde van de eerstverantwoordelijke begunstigden afkomstig was uit niet-EU-landen. Ook bij het MED-programma liep het aantal eerstverantwoordelijke begunstigden per deelnemend land sterk uiteen: terwijl zestig eerstverantwoordelijke begunstigden uit Italië, Spanje en Griekenland kwamen, hadden de overige tien landen elk tussen nul en vijf eerstverantwoordelijke begunstigden.

43 Het percentage eerstverantwoordelijke begunstigden uit niet-EU-landen was in de ENPI-programma’s van 2007-2013 ongeveer even laag. Alleen bij het MED-programma nam dit percentage toe van ongeveer 6 % tot 16 %. De BA’s van de drie programma’s voeren vergelijkbare redenen aan om deze ondervertegenwoordiging te verklaren: begunstigden uit niet-EU-landen hebben vaak geen ervaring met EU-projecten, zijn minder geneigd tot het aanvragen van steun, hebben te maken met meer administratieve lasten (waaronder problemen bij het overmaken van geld naar het buitenland) of missen de vereiste talenkennis.

De Commissie en de beheersautoriteiten hebben nuttige richtsnoeren verstrekt voor het uitvoeren van projecten en het beperken van het risico op fraude

Deelname aan GCT’s en begeleiding

44 De GCT’s zijn verantwoordelijk voor het toezicht op de uitvoering van de programma’s en de vorderingen bij de verwezenlijking van de doelstellingen van de programma’s (zie paragraaf 04). De Commissie heeft als waarnemer deelgenomen aan de meeste door de ZOFR- en MED-programma’s georganiseerde GCT-vergaderingen. Tijdens onze vraaggesprekken toonden beide BA’s zich ingenomen met hun steun en actieve deelname. In het geval van het PL-BY-UA-programma heeft de Commissie echter tussen 2016 en 2020 slechts aan één van de vijf GCT-vergaderingen deelgenomen. Een medewerker van TESIM heeft als waarnemer deelgenomen aan alle vergaderingen van het GCT voor de drie programma’s.

45 Uitgaande van onze vraaggesprekken waren de BA’s, gemeenschappelijke technische secretariaten en filialen tevreden over de begeleiding en bijstand van de Commissie, die zeer snel werd verleend wanneer dat nodig was. Ook waren zij ingenomen met de op maat gesneden technische ondersteuning van TESIM. Deze had ook nuttige opleidingen verzorgd, onder meer over het beheer van programma’s/projecten, en had informatiebladen voor de begunstigden samengesteld, bijvoorbeeld over overheidsopdrachten of staatssteun. Ten slotte gaven alle geïnterviewde begunstigden van de projecten zeer positieve feedback over hun contacten met de BA’s, de gemeenschappelijke technische secretariaten en de filialen.

Waarborgen om het risico op fraude te beperken

46 De BA’s van de drie programma’s waren van mening dat zij voldoende richtsnoeren kregen om het risico op fraude te beperken. TESIM ontwikkelde met name richtsnoeren inzake risicobeheer voor programma-organen en nationale autoriteiten, onder meer over de risico’s van fraude en corruptie²⁹. Overeenkomstig deze richtsnoeren hebben de drie programma’s de risico’s op projectniveau beoordeeld in het kader van de subsidiabiliteits- en administratieve controles van projectvoorstellen en hebben zij regelmatig risicobeoordelingen van lopende projecten verricht. Wat de gecontroleerde programma’s voor de periode 2014-2020 betreft, bevestigden de drie BA’s dat zij op het moment van onze controle geen melding van projecten hadden gedaan wegens vermoedelijke fraude.

47 In de richtsnoeren van de Commissie voor de ENI-CBC-programma’s worden de BA’s aangemoedigd een speciaal IT-instrument, het “beheerssysteem voor onregelmatigheden”³⁰, te gebruiken om onregelmatigheden te melden. Alleen de fraudebestrijdingsinstanties van een beperkt aantal niet-EU-landen (bijvoorbeeld Zwitserland en kandidaat-lidstaten) hebben echter toegang tot dit systeem.

48 De met de partnerlanden ondertekende financieringsovereenkomsten bevatten bepalingen ter voorkoming van onregelmatigheden, fraude en corruptie. Zij bevatten met name clausules die de terugvordering van ten onrechte uitgegeven middelen bij in partnerlanden gevestigde begunstigden makkelijker maken. Deze clausules sluiten particuliere entiteiten echter uit. Bovendien werden in de financieringsovereenkomsten met twee Mediterrane partnerlanden bepaalde door de overheid gefinancierde entiteiten, zoals gemeenten en overheidsbedrijven, uitgesloten van de definitie van “overheidsinstanties”. Deze bepalingen houden dus in dat deze twee landen alleen gehouden zijn tot de terugbetaling van middelen die ten onrechte zijn uitgegeven door centrale overheidsinstanties, die zelden deelnemen aan CBC-projecten.

49 De BA’s van de drie door ons onderzochte programma’s hebben waarborgen ingevoerd om het aantal mislukte terugvorderingen te verminderen, vooral met betrekking tot particuliere begunstigden in niet-EU-landen (zoals bankgaranties, een beperkt maximumaandeel in de financiering van een project of gespreide betaling). Bovendien bevatten hun websites een online klokkenluidersinstrument of rechtstreekse verwijzingen daarnaar. De ervaring met de vorige reeks programma’s (2007-2013) leert dat de bij begunstigden niet-terugvorderbare bedragen doorgaans vrij laag zijn. In oktober 2021 bedroegen de “betwiste terugvorderingen” 5,9 miljoen EUR³¹. Dit is ongeveer 0,6 % van de totale EU-toewijzing van 947 miljoen EUR voor de programma’s voor de periode 2007-2013. Het totale bedrag dat aan particuliere begunstigden in de partnerlanden werd kwijtgescholden, was nog lager: 210 891 EUR, ofwel 0,02 % van het totale door de EU toegewezen bedrag³².

De gecontroleerde projecten lagen op koers om de beoogde resultaten te bereiken, maar sommige hadden een zwakker grensoverschrijdend effect

Uitvoering van de projecten

50 De start van de uitvoering van de ENI-CBC-programma’s voor de periode 2014-2021 liep aanzienlijke vertraging op (zie paragraaf 33). Figuur 10 toont de voortgang van de drie programma’s tegen eind 2021:

51 In het algemeen werden de projecten door de COVID-19-pandemie gedwongen bepaalde aanpassingen door te voeren (veelal door activiteiten online te houden en termijnen te verlengen). Alle drie de BA’s toonden zich flexibel bij het vinden van oplossingen voor vertragingen en andere uitvoeringsproblemen. De BA’s van de ZOFR- en MED-programma’s hebben aan het begin van de pandemie proactief alle projecten doorgelicht om mogelijke problemen vast te stellen en afspraken te maken over mitigatiemaatregelen. Alleen in het geval van het PL-BY-UA-programma hebben de gevolgen van de pandemie geleid tot de annulering van projecten: de begunstigden van zes projecten noemden de COVID-19-pandemie als een van de redenen voor hun annulering. Dit programma slaagde er echter ook in besparingen ten bedrage van 3 miljoen EUR te herbestemmen voor twaalf gezondheidszorggerelateerde CBC-projecten om de pandemie te helpen bestrijden (geen van deze projecten maakte deel uit van onze steekproef). Daarnaast hebben vier projecten van het MED-programma hun activiteiten aangepast aan de pandemie, waaronder “Aquacycle” (een project uit onze steekproef) dat de controle van afvalwater aanpaste om het COVID-19-virus te kunnen opsporen.

52 In reactie op de pandemie heeft de Commissie de uitvoeringsverordening³³ gewijzigd, waardoor alle ENI-CBC-programma’s meer budgettaire flexibiliteit hebben gekregen en de termijn voor de voltooiing van de activiteiten met een jaar wordt verlengd tot 31 december 2023.

53 Behalve onder de COVID-19-pandemie hadden bepaalde projecten te lijden onder de moeilijke economische omstandigheden in sommige Mediterrane partnerlanden (bijv. de ernstige financiële crisis in Libanon). Voor deze projecten verleenden de BA en het GTS (in overleg met TESIM) hulp bij het oplossen van financiële problemen, bijvoorbeeld bij het ontvangen van betalingen uit het buitenland.

54 Bijlage III bevat een beschrijving van de 15 projecten die wij in detail hebben onderzocht. Bijlage IV biedt een overzicht van de resultaten van de verschillende aspecten die zijn beoordeeld.

55 Van de 15 projecten werden er zes uitgevoerd zoals gepland, wat betreft bereik, begroting en tijdschema. Vijf andere projecten hadden te kampen met kleine problemen en moesten worden aangepast, voornamelijk als gevolg van de COVID-19-pandemie. De overige vier projecten waren niet naar behoren uitgevoerd en hadden aanzienlijke vertraging opgelopen.

Projectoutputs, uitkomsten en grensoverschrijdend effect

56 Op basis van de ten tijde van onze controle beschikbare informatie zijn wij van mening dat 7 van de 15 gecontroleerde projecten de beoogde outputs en uitkomsten hebben gerealiseerd of waarschijnlijk zullen realiseren. Drie projecten ondervonden moeilijkheden, maar hebben hun achterstand ingehaald. Hun belangrijkste begunstigden en partners hebben zich ertoe verbonden de geplande output te leveren. Van één project werd de belangrijkste output opgeleverd maar werd de voornaamste grensoverschrijdende uitkomst niet gerealiseerd (zie paragraaf 59). Voor de overige vier projecten konden wij niet bevestigen of zij de beoogde resultaten hebben bereikt of waarschijnlijk zullen bereiken. Dit was te wijten aan het ontbreken van eindverslagen (twee projecten), reisbeperkingen ten gevolge van COVID-19 (één project) en, in één geval, aan tekortkomingen in de projectrapportage.

57 Ten behoeve van deze controle hanteerden wij de volgende definitie om het “grensoverschrijdend effect” van de gecontroleerde projecten te beoordelen: gezamenlijke uitvoering van activiteiten door partners die leiden tot versterking van de grensoverschrijdende banden en duurzame grensoverschrijdende partnerschappen en/of het wegnemen van grensoverschrijdende belemmeringen voor duurzame sociaal-economische ontwikkeling³⁴. Van de 15 projecten hadden er 9 een sterke grensoverschrijdende dimensie (of het potentieel om grensoverschrijdende voordelen op te leveren, in het geval van lopende projecten). Partners aan beide zijden van de grens waren actief betrokken bij de uitvoering van projecten (zij het soms in verschillende mate, afhankelijk van hun rol). Ook de regio’s aan weerszijde van de grens zouden waarschijnlijk, althans in zekere mate, profiteren van de resultaten van elk van de projecten. Onze beoordeling vond echter plaats vóór de Russische invasie van Oekraïne. Als onderdeel van de bredere respons heeft de Commissie de financieringsovereenkomsten voor programma’s met Rusland en Belarus opgeschort; daardoor zijn eventuele grensoverschrijdende dimensies van projecten waarbij deze landen betrokken zijn, verloren gegaan. Door de gevolgen van het conflict zijn er ook onzekerheden ontstaan over de blijvende grensoverschrijdende voordelen van bepaalde projecten die gefinancierd zijn in het kader van programma’s waarbij Oekraïne en Moldavië betrokken zijn.

58 Bij vijf andere projecten stelden wij vast dat het grensoverschrijdende effect zwakker was (voor sommige vanwege de reisbeperkingen ten gevolge van COVID-19). In het geval van het project voor het verminderen van het risico op tuberculose, bijvoorbeeld, werd de door de Poolse projectpartner aangeschafte diagnoseapparatuur al gebruikt voor de diagnose van longziekten, waaronder pathologieën die verband houden met COVID-19. Tijdens ons bezoek in oktober 2021 (vóór de Russische invasie van Oekraïne) verklaarde het ziekenhuis van Rzeszów echter dat daar recentelijk geen Oekraïense patiënten waren behandeld. Uit de statistieken over het gebruik van de apparatuur wordt niet duidelijk in hoeverre deze is gebruikt voor het diagnosticeren en tegengaan van de verspreiding van tuberculose, de belangrijkste grensoverschrijdende doelstelling van het project. Bovendien bleef de samenwerking tussen de ziekenhuizen in Rzeszów en in Nyzjnja Apsja strikt beperkt tot de uitvoering van het project en de te leveren prestaties, zonder vooruitzicht op verdere samenwerking. Dit is in strijd met de notie van duurzame grensoverschrijdende partnerschappen zoals bedoeld in de definitie van “grensoverschrijdend effect” (in de paragrafen 69-71 beoordelen wij de mogelijkheden van projecten om duurzame resultaten op te leveren).

59 Ten slotte ontbreekt bij één project uit onze steekproef de grensoverschrijdende dimensie tot nu toe volledig: regionale weg 885 die naar de Poolse grens met Oekraïne loopt (zie kader 2).

Beperkte informatie over de op programmaniveau bereikte algemene resultaten en de duurzaamheid daarvan, ondanks adequaat toezicht op de projecten door de beheersautoriteiten

Indicatoren

60 Het programmeringsdocument voor de periode 2014-2020³⁵ voorziet in het gebruik van gemeenschappelijke outputindicatoren (GOI’s) om het toezicht op en de evaluatie van de programma’s te vergemakkelijken. Ook was het de bedoeling indicatoren in de gehele keten te aggregeren, van projectniveau tot het niveau van de programmaprioriteiten, thematische doelstellingen, de grensoverschrijdende samenwerking als geheel en uiteindelijk tot het niveau van het ENI. Volgens het document moesten de programma’s “ten minste enkele” van de 38 door INTERACT ENPI, de voorganger van TESIM, ontwikkelde GOI’s overnemen. In de programma’s zijn echter meestal eigen specifieke outputindicatoren vastgesteld en zijn slechts enkele van de GOI’s gebruikt (zie figuur 11).

61 De BA’s van de drie programma’s verklaarden de beperkte toepassing van de GOI’s door het feit dat de activiteiten van de programma’s veel breder van opzet zijn dan de 38 vooraf vastgestelde GOI’s. Aangezien de meeste outputs van de programma’s echter niet onder de GOI’s vallen, zal het voor de Commissie moeilijk zijn de outputs te aggregeren en de resultaten van de ENI-CBC-programma’s op algemeen beleidsniveau te evalueren.

62 Naast de GOI’s zijn in het kader van INTERACT ENPI voor de programma’s ook richtsnoeren opgesteld voor het ontwikkelen van resultaatindicatoren (uitkomstindicatoren)³⁶. De programma’s waren echter niet verplicht deze richtsnoeren te gebruiken. In 2016 constateerde een door TESIM georganiseerde werkgroep voor toezicht en evaluatie dat de 15 ENI-CBC-programma's over een grote verscheidenheid aan resultaatindicatoren beschikten (in totaal 129), met zeer weinig mogelijkheden voor aggregatie op ENI-instrumentniveau³⁷.

63 Wij hebben soortgelijke tekortkomingen geconstateerd bij de op projectniveau vastgestelde indicatoren. Met name bij het ZOFR-programma waren deze in hoge mate specifiek voor elk afzonderlijk project, waardoor ze niet voor het programma als geheel konden worden geaggregeerd. Het MED-programma maakte op zijn beurt gebruik van een indelingssysteem met codes om ervoor te zorgen dat projectspecifieke indicatoren konden worden gekoppeld aan de in het programma gedefinieerde outputindicatoren. Drie projecten uit onze steekproef gebruikten echter dezelfde code om verschillende outputs te meten. Wanneer deze op programmaniveau worden samengevoegd, zullen deze indicatoren dus veel verschillende elementen bevatten en geen duidelijk beeld geven. Alleen het PL-BY-UA-programma verplichtte de projecten om indicatoren te kiezen uit een vooraf vastgestelde lijst. Dit vereiste maakt het gemakkelijker om de indicatoren te aggregeren en de algemene vooruitgang voor dit specifieke programma te meten.

Toezicht op de projecten

64 Overeenkomstig het beginsel van “gedeeld beheer” houdt de Commissie geen rechtstreeks toezicht op de projecten en vertrouwt zij hiervoor op de BA’s (hoewel zij uiteindelijk verantwoordelijk blijft voor het beheer van de EU-middelen). In dit verband krijgt de Commissie essentiële informatie over de voortgang van de programma’s tijdens de GCT-vergaderingen, als zij daaraan deelneemt (zie paragraaf 44), en slechts één keer per jaar van de BA’s, wanneer zij hun jaarverslagen indienen. Deze verslagen bevatten echter geen projectspecifieke informatie, behalve in het geval van grote infrastructuurprojecten.

65 De BA’s van de drie door ons onderzochte programma’s hebben, bijgestaan door hun gemeenschappelijke technische secretariaten en filialen, een toezichtproces ontwikkeld dat uitgebreid projecttoezicht mogelijk maakt. Het omvat dagelijks toezicht (regelmatige communicatie tussen het GTS en de begunstigden), het bijwonen van startbijeenkomsten (in het kader van de ZOFR- en MED-programma’s), periodieke risicobeoordelingen van projecten, analysen van financiële en inhoudelijke voortgangsverslagen die door de eerstverantwoordelijke begunstigden worden ingediend, controles ter plaatse en controlebezoeken aan projecten die op basis van risicobeoordelingen zijn geselecteerd.

66 Met betrekking tot alle 15 projecten in onze steekproef werd de vereiste documentatie ingediend om de voortgang ervan aan te tonen en wij zijn van mening dat op 14 projecten adequaat toezicht werd gehouden. Bij 9 van deze projecten zijn in voorkomend geval bezoeken ter plaatse afgelegd (of zijn dergelijke bezoeken gepland in de eerste helft van 2022). Wij hebben het toezicht op LIP885 (beschreven in kader 2) slechts als gedeeltelijk bevredigend beoordeeld, aangezien er geen bezoek ter plaatse is afgelegd, hoewel dit het grootste project is dat in het kader van het PL-BY-UA-programma is gefinancierd. Met een dergelijk bezoek had het ontbreken van een grensovergang in een eerder stadium van de projectcyclus kunnen worden geconstateerd.

Resultaatgericht toezicht

67 De uitvoeringsverordening van de Commissie vereist dat de beheersautoriteiten “resultaatgericht toezicht [houden] op programma’s en projecten bovenop het dagelijkse toezicht³⁸”. TESIM heeft richtsnoeren opgesteld voor resultaatgericht toezicht (ROM), waarin wordt gewezen op het belang van de beoordeling van de prestaties van projecten in termen van relevantie, efficiëntie, doeltreffendheid en duurzaamheid³⁹. De wijze waarop de BA’s het ROM aanpakten, verschilde echter. Het ZOFR-programma voorzag in ROM voor alle projecten met een begroting van meer dan 1 miljoen EUR of die als risicovol werden beoordeeld. Eind 2021 hadden tien projecten ROM ondergaan. Bij het MED-programma vonden begin 2022 de allereerste ROM-bezoeken aan projecten plaats. Er heeft daarentegen geen ROM van projecten plaatsgevonden in het kader van het PL-BY-UA-programma en is er ook geen ROM gepland.

68 De nieuwe Interreg-verordening voor de financieringsperiode 2021-2027 vereist geen ROM meer voor programma’s of projecten. Voor de programma’s zal hetzelfde kader voor prestatietoezicht gelden als voor de programma’s in het kader van de Europese structuur- en investeringsfondsen⁴⁰. Het rechtskader voorziet in verplichte programma-evaluaties door de lidstaten⁴¹. Voor projecten voorziet het nieuwe kader echter niet in een mechanisme dat vergelijkbaar is met het ROM als onafhankelijke beoordeling van de projectprestaties op relevantie, efficiëntie, doeltreffendheid en duurzaamheid.

Duurzaamheid van de resultaten

69 In het kader van alle drie de programma’s werden de projectvoorstellen tijdens de selectiefase beoordeeld op duurzaamheid (zie paragraaf 38) en moest in de eindverslagen verslag worden uitgebracht over de duurzaamheid van de projecten. De BA voor het ZOFR-programma controleert de duurzaamheid van projecten in alle stadia van hun levenscyclus: tijdens de selectiefase, als onderdeel van de selectiecriteria, tijdens de uitvoeringsfase, als onderdeel van de risicobeoordeling van het project, en tijdens de rapportagefase, in de eindverslagen van de projecten. Een dergelijke aandacht voor duurzaamheid gedurende de gehele levenscyclus van het project verhoogt de kans op blijvende voordelen en wij beschouwen dit als een goede praktijk.

70 Onze beoordeling van de duurzaamheid, samengevat in bijlage IV, was gericht op het vooruitzicht dat de projecten duurzame resultaten zouden opleveren. Dit kwam doordat bepaalde projecten ten tijde van onze bezoeken nog liepen (zie paragraaf 56). Op basis van de beschikbare documenten en onze vraaggesprekken met projectpartners zijn wij van mening dat 11 van de 15 door ons onderzochte projecten een goede kans maken om duurzame voordelen op te leveren. Voor 3 projecten hangt de duurzaamheid af van externe factoren (bijvoorbeeld de ontwikkeling van de COVID-19-pandemie, de goedkeuring van wijzigingen in de nationale wetgeving). Ten slotte was er in het geval van het project ter vermindering van het risico van tuberculose geen vooruitzicht op voortzetting van de samenwerking tussen de partners (zie paragraaf 58). Onze beoordeling vond plaats vóór de Russische invasie van Oekraïne, waardoor ernstige twijfel is gerezen over de duurzaamheid van de resultaten van projecten waarbij Belarus, Rusland of Oekraïne betrokken zijn.

71 Voor projecten met een infrastructuuronderdeel gelden specifieke wettelijke duurzaamheidseisen: zij moeten gedurende vijf jaar na afsluiting (d.w.z. na ontvangst van de laatste betaling van de BA) hun oorspronkelijke doelstellingen blijven verwezenlijken⁴². Voor andere soorten projecten stelde de Commissie echter geen soortgelijke eis om de duurzaamheid van hun grensoverschrijdende voordelen of de tot stand gebrachte partnerschappen aan te tonen. Bovendien vereisen de programma’s voor 2014-2020 niet dat de projecten verslag uitbrengen over de duurzaamheid van hun resultaten na de afsluiting van het project. Het Poolse GTS is voornemens bepaalde duurzaamheidsaspecten te beoordelen voor een steekproef (ten minste 10 %) van afgesloten projecten. Tijdens ons vraaggesprek verklaarde de BA van het MED-programma dat zij overweegt het vereiste voor projecten in te voeren om “duurzaamheidsverslagen” in te dienen (bijv. één of twee jaar na afsluiting van het project).

De NEXT-programma’s benutten de opgedane ervaring, maar worden geconfronteerd met extra risico’s en de aanzienlijke impact van politieke uitdagingen

72 In dit deel analyseren wij of:

1. de Commissie bij het voorstellen van het wetgevingskader voor de periode 2021-2027 rekening heeft gehouden met de lering die is getrokken uit de in de perioden 2007-2013 en 2014-2020 uitgevoerde CBC-programma’s, en of deze wijzigingen de tijdige opstelling van Interreg NEXT-programma’s vergemakkelijken;
2. ENI-CBC-programma’s kunnen dienen als vertrouwenwekkende maatregelen, naast de beoogde output.

De wijzigingen weerspiegelen de opgedane ervaring, maar bepaalde vereenvoudigingsmaatregelen leiden tot minder toezicht door de Commissie

Getrokken lering

73 De Commissie heeft een evaluatie achteraf van de CBC-programma’s voor de periode 2007-2013 uitgevoerd en de resultaten daarvan gebruikt in haar voorstel voor de nieuwe Interreg-verordening, dat in mei 2018 werd gepresenteerd⁴³. Door de grote vertragingen bij de vaststelling van de ENI-CBC-programma’s (zie paragraaf 33) waren een tussentijdse evaluatie van de programma’s voor 2014-2020, de toepassing van ROM op afzonderlijke ENI-CBC-programma’s, een achtergrondanalyse voor de nieuwe programma’s voor de periode 2021 2027⁴⁴ en een gezamenlijke nota over de strategische programmering⁴⁵ echter niet op tijd beschikbaar om in het voorstel van de Commissie te worden meegenomen.

74 De in juni 2021 vastgestelde Interreg-verordening bevat een groot aantal wijzigingen in de regelgeving die de opgedane ervaringen weerspiegelen en relevant zijn voor de Interreg NEXT-programma’s, de opvolgers van de huidige CBC-programma’s⁴⁶. Deze maatregelen vereenvoudigen het beheer van de Interreg NEXT-programma’s en kunnen de totstandkoming van de programma’s versnellen (zie de paragrafen 82-84). Deze veranderingen brengen echter extra risico’s met zich mee die het belang van nauwlettend toezicht door de Commissie en de EDEO benadrukken (zie de paragrafen 76-84). De belangrijkste veranderingen betreffen:

1. de afstemming van de ENI-CBC-programma’s op de Interreg-programma’s;
2. de afschaffing van de aanwijzingsprocedure voor beheersautoriteiten;
3. de termijn voor de ondertekening van financieringsovereenkomsten;
4. de verantwoordelijkheid voor terugvorderingen bij particuliere begunstigden door de deelnemende landen;
5. de vereenvoudigde procedure voor grote infrastructuurprojecten (LIP’s);
6. gemeenschappelijke output- en resultaatindicatoren.

75 Bovendien heeft de Commissie, om de moeilijkheden bij grensoverschrijdende projecten aan te pakken en de naleving van de staatssteunregels te vergemakkelijken, besloten dat steun voor kosten die worden gemaakt door begunstigden die deelnemen aan Interreg NEXT-projecten, onder bepaalde voorwaarden als “verenigbaar met de interne markt” zou worden beschouwd en zou worden vrijgesteld van de verplichting tot aanmelding van staatssteun⁴⁷. Dit zal het ontwerpen en uitvoeren van de projecten vergemakkelijken.

a) Afstemming van ENI-CBC-programma’s op Interreg-programma’s

76 De meest in het oog springende verandering is dat de Interreg-verordening⁴⁸ één set met regels toepast op alle door de EU gefinancierde Interreg-programma’s — die binnen de EU en die met niet-EU-landen — hoewel bepaalde specifieke kenmerken van de Interreg NEXT-programma’s behouden blijven. Met name voor deze door het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking gecofinancierde programma’s blijven hogere voorfinancierings- en cofinancieringspercentages gelden, die vergelijkbaar zijn met degene die voor ENI-CBC-programma’s gelden. De afstemming op de Interreg-regels kan de procedures vereenvoudigen en de synergieën tussen programma’s voor interne en externe grensoverschrijdende samenwerking versterken. De Commissie zal ook vaker projectgegevens ontvangen: de BA’s zullen vier keer per jaar verslag moeten uitbrengen over de financiële uitvoering en twee keer per jaar over de verwezenlijkte output- en resultaatindicatoren⁴⁹.

b) Afschaffing van de aanwijzingsprocedure voor beheersautoriteiten

77 De Interreg-verordening schaft de aanwijzingsprocedure voor beheersautoriteiten af, die voor de programma’s voor de periode 2014-2020 pas in 2018 of 2019 werd afgerond (zie ook paragraaf 33). Hiermee wordt een van de redenen voor de vertraagde start van de uitvoering van de huidige programma’s aangepakt. Tijdens de aanwijzingsprocedure voor het MED-programma 2014-2020 heeft de Commissie echter “aanzienlijke tekortkomingen” ontdekt in het beheers- en controlesysteem van het programma. Afschaffing van de procedure houdt dus het risico in dat dergelijke aanzienlijke tekortkomingen in de toekomst niet meer worden vastgesteld.

c) Termijn voor de ondertekening van financieringsovereenkomsten

78 Voor de volgende financieringsperiode voorziet de Interreg-verordening in een uiterste termijn voor de ondertekening van de financieringsovereenkomst door ten minste één niet-EU-land, hetgeen vergelijkbaar is met de uitvoeringsverordening voor de ENI-CBC-programma’s. Bovendien stelt de verordening een nieuwe termijn vast waarbinnen alle andere deelnemende landen moeten ondertekenen⁵⁰. In het kader van de nieuwe zeebekkenprogramma’s (rond de Middellandse Zee en de Zwarte Zee) is het derhalve in het belang van alle partnerlanden om tijdig financieringsovereenkomsten te ondertekenen om voor selectie in aanmerking te komen.

d) Verantwoordelijkheid voor terugvorderingen bij particuliere begunstigden door de partnerlanden

79 De bepalingen betreffende terugvorderingen van bedragen bij begunstigden die in niet-EU-landen zijn gevestigd (zie ook paragraaf 48) bleken een twistpunt tijdens de onderhandelingen over de financieringsovereenkomsten voor de programma’s 2014-2020. Voor 2021-2027 maakt de nieuwe Interreg-verordening geen onderscheid tussen particuliere of openbare begunstigden⁵¹, hetgeen betekent dat niet-EU-landen ook verantwoordelijk zullen zijn voor niet-geslaagde terugvorderingen bij particuliere begunstigden. Deze bepaling versterkt de bescherming van de financiële belangen van de EU tegen het risico van oninbare bedragen. De partnerlanden zien dit echter op hun beurt als een bijzonder uitdagende verandering⁵². Dit betekent dat discussies over terugvorderingen de onderhandelingen over de nieuwe financieringsovereenkomsten kunnen vertragen of tot nadelige gevolgen kunnen leiden, zoals de uitsluiting van particuliere begunstigden van bepaalde Interreg NEXT-programma’s.

(e) Vereenvoudigde procedure voor grote infrastructuurprojecten

80 In de periode 2014-2020 moesten grote infrastructuurprojecten (LIP’s) worden opgenomen in de ontwerp-GOP’s en door de Commissie in twee fasen worden goedgekeurd. Voor Interreg NEXT-programma’s zal dit niet langer het geval zijn. In plaats daarvan zal in een later stadium een lijst van geplande LIP’s en korte conceptnota’s enkel ter informatie aan de Commissie moeten worden toegezonden⁵³. Ook is de financieringslimiet voor LIP’s (die in 2014-2020 niet meer dan 30 % van de EU-bijdrage aan een programma mochten uitmaken) geschrapt. Hierdoor zal het toezicht van de Commissie op LIP’s worden verminderd, ook al kunnen deze projecten van strategisch belang zijn voor de betrekkingen met de partnerlanden. Zo heeft de Commissie in het kader van het programma 2014-2020 na een interdepartementale raadpleging een negatief advies uitgebracht over twee LIP-voorstellen vanwege “hangende kwesties” met Rusland op het gebied van vervoer. Na besprekingen met de Finse autoriteiten heeft de Commissie een alternatieve oplossing voorgesteld. De projecten zijn uiteindelijk echter niet doorgegaan.

(f) Gemeenschappelijke output- en resultaatindicatoren

81 Voor de financieringsperiode 2021-2027 heeft de Commissie belangrijke verbeteringen met betrekking tot de prestatie-indicatoren voorgesteld (zie ook de paragrafen 60-62). Artikel 34 van de Interreg-verordening verwijst naar de gemeenschappelijke output- en resultaatindicatoren die zijn vastgesteld in de EFRO-verordening⁵⁴. Deze bevat een uitgebreide reeks van 96 gemeenschappelijke outputindicatoren (waarvan er 13 specifiek bedoeld zijn voor Interreg-programma’s) en 65 gemeenschappelijke resultaatindicatoren (waarvan 7 Interreg-resultaatindicatoren). De Commissie heeft gedetailleerde richtsnoeren voor de programma’s opgesteld met het oog op een correcte toepassing van de gemeenschappelijke indicatoren⁵⁵. Artikel 34 verplicht de programma’s echter niet om uitsluitend de gemeenschappelijke indicatoren te gebruiken; het biedt hun de mogelijkheid om programmaspecifieke indicatoren te ontwikkelen naast de in de EFRO-verordening vastgestelde indicatoren. Derhalve is er geen garantie dat de Commissie in de toekomst gemakkelijk alle resultaten van de Interreg NEXT-programma’s zal kunnen aggregeren.

Acties om de tijdige opstelling van Interreg NEXT-programma’s te vergemakkelijken

82 De Commissie startte de besprekingen over de nieuwe financieringsperiode al in mei-juni 2018, toen zij een reeks wetgevingsvoorstellen voor de toekomstige financieringsinstrumenten presenteerde. De Commissie en de EDEO hebben de lidstaten al in januari 2020 richtsnoeren (een gezamenlijke nota) voor de programmering van de Interreg NEXT-programma’s voorgelegd⁵⁶. Het duurde echter tot december 2020 voordat het Europees Parlement en de Raad overeenstemming bereikten over het algemene financiële kader, en tot juni 2021 om de definitieve Interreg-verordening vast te stellen.

83 In januari 2022 heeft de Commissie een besluit genomen over de financiële toewijzingen en de geografische gebieden voor de afzonderlijke Interreg NEXT-programma’s⁵⁷. Het totale toegewezen bedrag is gestegen van 1 053 miljoen EUR⁵⁸ voor de periode 2014-2020 tot 1 125 miljoen EUR voor de periode 2021-2027 (een stijging van 6,9 %). Twee nieuwe landen — Algerije en Turkije — zijn toegetreden tot het GPC met het oog op de voorbereiding van het nieuwe MED-programma. In januari 2022 besloot Polen echter niet door te gaan met het PL-BY-UA-formaat, maar een nieuw programma op te stellen alleen met Oekraïne, waarbij het de mogelijkheid openhoudt dat Belarus zich alsnog daarbij aansluit, mocht de situatie in de toekomst wezenlijk veranderen⁵⁹. In augustus 2022 stelde de Commissie het meerjarig strategiedocument voor Interreg NEXT vast⁶⁰. In oktober 2022 — aan het einde van het tweede jaar van de nieuwe financieringsperiode — waren er zeven Interreg NEXT-programma’s officieel ingediend bij de Commissie.

84 Hoewel bij de nieuwe programma’s tijd kan worden bespaard doordat de aanwijzingsprocedure voor de beheersautoriteiten is afgeschaft (zie paragraaf 77), zal het begin van de uitvoering ervan ook afhangen van de ondertekening en inwerkingtreding van nieuwe financieringsovereenkomsten, die in bepaalde landen moeten worden bekrachtigd. De onderhandelingen over en de bekrachtiging van financieringsovereenkomsten vormden een belangrijke bron van vertraging voor de huidige ZOFR- en MED-programma’s (zie paragraaf 33). Voor de volgende periode is in de Interreg-verordening een uiterste termijn vastgesteld voor de ondertekening van de financieringsovereenkomsten (zie paragraaf 78). De nieuwe termijn zal de vertragingen bij de bekrachtiging ervan, die afhankelijk is van de nationale wetgeving van de partnerlanden, echter hoogstwaarschijnlijk niet verminderen.

Politieke uitdagingen en de Russische invasie van Oekraïne benadrukken het belang van de programma’s, maar ook hun beperkingen bij het verbeteren van de samenwerking tussen de deelnemende landen

85 Volgens zowel de Commissie als de EDEO bieden grensoverschrijdende programma’s met buurlanden niet alleen voordelen op regionaal niveau, maar hebben zij ook een ander belangrijk doel: het opbouwen en in stand houden van vertrouwen tussen de EU en niet-EU-landen en het verbeteren van interpersoonlijke contacten.

86 Tot februari 2022 bleef grensoverschrijdende samenwerking een van de zeer weinige gebieden waarop de EU de samenwerking met Rusland nog cofinancierde (zie paragraaf 03). Hoewel de programma’s soms de gevolgen ondervonden van spanningen in de betrekkingen tussen de EU en Rusland (zie paragraaf 80), boden het GCT en het GPC een forum voor permanente dialoog tussen ministeries en regionale autoriteiten van Finland en Rusland; hierbij was vaak een vertegenwoordiger van de Commissie aanwezig als waarnemer. De meest recente vergadering van het GPC vond plaats op 21 februari 2022.

87 De Russische invasie van Oekraïne op 24 februari 2022 maakte echter een einde aan die samenwerking. De Commissie reageerde snel:

• als onderdeel van een bredere respons besloot de Commissie begin maart 2022 de financieringsovereenkomsten 2014-2020 en het programmeringsproces voor de programma’s 2021-2027 zowel met Rusland als met Belarus, dat de militaire agressie steunde, op te schorten⁶¹.
• Op 8 maart 2022 heeft de Commissie een wetgevingsvoorstel ingediend voor het initiatief “cohesiebeleid ten behoeve van vluchtelingen in Europa” (CARE), dat de herschikking van EU-cohesiemiddelen ter ondersteuning van Oekraïense vluchtelingen mogelijk maakt⁶².
• In juli 2022 heeft de Commissie een wetgevingsvoorstel ingediend om de uitvoeringsvoorschriften van de ENI-CBC-programma’s aan te passen, teneinde de middelen daarvan te kunnen gebruiken voor de ondersteuning van Oekraïense vluchtelingen en om EU-begunstigden van programma’s waarvan de financieringsovereenkomsten zijn opgeschort te kunnen helpen⁶³.

88 De invasie heeft ernstige twijfels doen rijzen met betrekking tot 9 van de 17 recentelijk voorgestelde Interreg NEXT-programma’s waarbij Rusland en Belarus betrokken zouden zijn (zie paragraaf 83). De negen programma’s zijn samen goed voor ongeveer 304 miljoen EUR of bijna 30 % van de geplande totale toewijzing.

89 In het zuiden blijft het MED-programma de samenwerking tussen de Mediterrane partnerlanden bevorderen. Het GCT heeft gefungeerd als een forum waarin ministeries en nationale autoriteiten van de zeven deelnemende EU-lidstaten, Israël en de vijf deelnemende Arabische landen⁶⁴ elkaar treffen, en waarbij ook een vertegenwoordiger van de Commissie als waarnemer aanwezig is. In het programma nemen grote aantallen projectdeelnemers uit alle Mediterrane partnerlanden deel, bijvoorbeeld 42 uit Palestina en 11 uit Israël. Het is echter belangrijk op te merken dat de projectpartners uit deze twee landen aan slechts drie gezamenlijke projecten deelnemen, van de tachtig projecten die in het kader van dit programma worden gefinancierd⁶⁵, ook al kan het feit dat dergelijke gezamenlijke projecten bestaan op zich al als een succes worden beschouwd. Volgens de BA is de situatie vergelijkbaar voor gezamenlijke projecten van deelnemers uit Israël en Jordanië, en is deze te wijten aan de sociale druk aan beide zijden om dit soort samenwerking te vermijden. Bij deze projecten wordt de identiteit van de partners niet bekendgemaakt, overeenkomstig hun subsidieovereenkomsten.

Conclusies en aanbevelingen

90 Wij concluderen dat de door de EU gefinancierde CBC-programma’s met buurlanden (ENI-CBC) voor de periode 2014-2020 relevante en waardevolle steun hebben geboden aan de regio’s aan weerszijden van de buitengrenzen van de EU. De programma’s liepen echter bij de start van de uitvoering aanzienlijke vertragingen op en waren tijdens onze controle nog niet afgerond. Derhalve was het nog te vroeg om de algemene doeltreffendheid ervan te beoordelen. Bovendien vertonen de programma’s tekortkomingen in het toezicht op en de rapportage over de resultaten. Bovendien zullen de huidige politieke uitdagingen grote gevolgen hebben voor de helft van de programma’s die voor de periode 2021-2027 zijn voorgesteld (“Interreg NEXT” genaamd).

91 In de drie door ons in detail beoordeelde programma’s werden prioriteiten vastgesteld en thematische doelstellingen gekozen die waren afgestemd op de behoeften van de grensregio’s. Zij werden ontwikkeld op participatieve wijze, waarbij een breed scala aan belanghebbenden werd geraadpleegd, waaronder nationale, regionale en lokale autoriteiten en vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld. In de programma’s wordt de noodzaak van een goede coördinatie en samenhang met andere beleidsmaatregelen, programma’s, macroregionale strategieën en initiatieven van de EU erkend. De drie programma’s overlappen geografisch en thematisch gedeeltelijk met andere ENI-CBC-programma’s. De coördinatie met deze programma’s tijdens de selectie en uitvoering van de projecten verliep echter niet systematisch (zie de paragrafen 13-29).

Aanbeveling 1 — Verbeter de coördinatie tussen de programma’s

De Commissie moet:

1. bij de beoordeling van de ontwerpen van de Interreg NEXT-programma’s nagaan of bij programma’s die elkaar gedeeltelijk geografisch overlappen, is toegezegd dat er zal worden gezorgd voor coördinatie, complementariteit en synergieën tussen de programma's;
2. in haar toezichthoudende rol nagaan of de ingestelde coördinatiemechanismen ook doeltreffend worden toegepast.

Streefdatum voor de uitvoering van a): 31 december 2022

Streefdatum voor de uitvoering van b): 30 juni 2023

92 De betrokken EU-delegaties werden geraadpleegd over de complementariteit van de geselecteerde projecten met financiering uit andere bronnen (EU-bronnen of anderszins). Aangezien de ENI-CBC-programma’s bijdragen aan het externe beleid van de EU, is een nauwere betrokkenheid van de EU-delegaties bij het selectieproces (bijvoorbeeld als waarnemers in een adviserende rol) en bij het projecttoezicht van essentieel belang om de politieke voordelen van succesvolle grensoverschrijdende samenwerking te benutten (zie de paragrafen 30-32).

Aanbeveling 2 — Vergroot de betrokkenheid van de EU-delegaties

In haar adviserende rol moet de Commissie de EDEO en de betrokken EU-delegaties stelselmatig als waarnemers betrekken bij het werk van de gezamenlijke programmatiecomités en de gezamenlijke comités van toezicht.

Streefdatum voor de uitvoering: 31 maart 2023

93 De programma’s voor de periode 2014-2020 gingen van start met aanzienlijke vertragingen, voornamelijk als gevolg van de “aanwijzingsprocedure” en de onderhandelingen over financieringsovereenkomsten met partnerlanden. Ondanks de “voorbereidende acties” van de beheersautoriteiten kon de uitvoering van de projecten pas in het vijfde of zesde jaar van de financieringsperiode beginnen (zie de paragrafen 33-36).

94 De oproepen voor projectvoorstellen beoogden te waarborgen dat in de geselecteerde aanvragen een goede beschrijving van de relevantie van het project, het grensoverschrijdende effect en de duurzaamheid op lange termijn werd opgenomen. Met uitzondering van enkele gevallen van herbeoordeling in het kader van het programma Zuidoost-Finland-Rusland waarbij een adequate schriftelijke motivering ontbrak, waren de selectieprocedures van de drie programma’s transparant. De programma’s zijn erin geslaagd een evenwichtige verdeling van projectdeelnemers uit EU- en niet-EU-landen te bewerkstelligen. De eerstverantwoordelijke begunstigden waren echter nog altijd vaker afkomstig uit EU-landen dan uit de partnerlanden (zie de paragrafen 37-43).

95 De programma-organen die wij hebben gesproken, waardeerden de begeleiding door de Commissie en het technische ondersteuningsproject TESIM, mede in verband met de beperking van het risico op fraude. Het IT-instrument van de Commissie om potentiële fraude te melden (het beheerssysteem voor onregelmatigheden) was echter van beperkt nut bij de ENI-CBC-programma’s, omdat de deelnemende niet-EU-landen hier geen toegang toe hadden. De beheersautoriteiten vonden de deelname van de Commissie aan de vergaderingen van de gezamenlijke comités van toezicht nuttig. Alle door ons geïnterviewde begunstigden van projecten gaven zeer positieve feedback over hun contacten met de programma-organen (zie de paragrafen 44-49).

Aanbeveling 3 — Pas het IT-instrument voor de melding van fraude aan

De Commissie moet fraudebestrijdingsinstanties in niet-EU-landen (als vermeld in financieringsovereenkomsten) in staat stellen eventuele onregelmatigheden rechtstreeks via het beheerssysteem voor onregelmatigheden te melden.

Streefdatum voor de uitvoering: 31 december 2023

96 De meeste gecontroleerde projecten liggen op koers om de beoogde outputs en resultaten te verwezenlijken. De COVID-19-pandemie noopte de projecten echter tot bepaalde aanpassingen. De beheersautoriteiten toonden zich flexibel bij het vinden van oplossingen voor de vertragingen en andere uitvoeringsproblemen ten gevolge van de pandemie. Terwijl de meeste projecten veel potentieel hadden om grensoverschrijdende voordelen op te leveren, hadden vijf projecten een zwakker grensoverschrijdend effect, in sommige gevallen ten dele door reisbeperkingen vanwege COVID-19. Bij één project — een regionale weg — ontbreekt de grensoverschrijdende dimensie tot dusverre geheel (zie de paragrafen 50-59).

97 De drie programma’s hadden vooral programmaspecifieke outputindicatoren vastgesteld en gebruikten slechts enkele gemeenschappelijke outputindicatoren om de vooruitgang te monitoren. Dit betekent dat de Commissie moeilijkheden zal ondervinden bij het aggregeren van de resultaten van de ENI-CBC-programma’s op algemeen beleidsniveau. Wij hebben soortgelijke tekortkomingen geconstateerd bij de indicatoren die op projectniveau zijn vastgesteld (zie de paragrafen 60-63).

98 De beheersautoriteiten hielden adequaat toezicht op alle projecten in onze steekproef, op één na. Resultaatgericht toezicht is een belangrijk instrument om de prestaties van projecten voor wat betreft hun relevantie, efficiëntie, doeltreffendheid en duurzaamheid op onafhankelijke wijze te kunnen beoordelen. De aanpak van dit soort projecttoezicht door de beheersautoriteiten liep echter uiteen. Bovendien zal het resultaatgericht toezicht van projecten niet langer verplicht zijn voor de programma’s van de periode 2021-2027 (zie de paragrafen 64-68).

99 Onze beoordeling van de duurzaamheid richtte zich op het vooruitzicht dat projecten duurzame resultaten zullen opleveren. Deze vond plaats vóór de Russische invasie van Oekraïne. Daaruit bleek dat de meeste projecten in de steekproef een goede kans maakten om duurzame voordelen op te leveren. Bij drie projecten hing de duurzaamheid af van externe factoren, zoals de ontwikkeling van de COVID-19-pandemie. In een ander geval was er geen vooruitzicht op verdere samenwerking tussen de projectpartners. De programma’s vereisen echter niet dat na de afsluiting van projecten verslag wordt uitgebracht over de duurzaamheid van de resultaten daarvan (zie de paragrafen 69-71).

Aanbeveling 4 — Geef richtsnoeren voor het toezicht op de duurzaamheid na afsluiting van het project

De Commissie moet begeleiding bieden, in de vorm van advies en ondersteuning, bij het toezicht op de duurzaamheid van projecten (gefinancierd door ENI-CBC- en Interreg NEXT-programma’s), waarbij moet worden aanbevolen dat voor projecten boven een bepaalde waarde en/of met een infrastructuuronderdeel ook na afsluiting van het project verslag wordt uitgebracht aan de beheersautoriteiten over de duurzaamheid van de resultaten ervan.

Streefdatum voor de uitvoering: 31 december 2023

100 De nieuwe Interreg-verordening past één set regels toe op alle grensoverschrijdende programma’s (programma’s binnen de EU en programma’s waarbij niet-EU-landen betrokken zijn), hoewel enkele specifieke kenmerken van de Interreg NEXT-programma’s behouden blijven. De verordening bouwt voort op de lering die is getrokken uit de eerdere programma’s en introduceert wijzigingen die het beheer van de nieuwe programma’s vereenvoudigen en de start van de uitvoering ervan kunnen vergemakkelijken. Deze veranderingen brengen echter extra risico’s met zich mee die het belang van nauwlettend toezicht door de Commissie en de Europese Dienst voor extern optreden benadrukken (zie de paragrafen 73-79).

101 Voor 2021-2027 zal er met name geen limiet worden gesteld aan de financiering van grote infrastructuurprojecten als percentage van de EU-bijdrage aan de totale begroting van een programma. Dergelijke projecten hoeven niet langer door de Commissie te worden goedgekeurd. Hierdoor kan de Commissie minder toezicht houden op grote infrastructuurprojecten, ook al kunnen deze projecten van strategisch belang zijn voor de betrekkingen met de partnerlanden (zie paragraaf 80).

Aanbeveling 5 — Raadpleeg alle relevante diensten over grote infrastructuurprojecten

Gezien het strategische belang van grote infrastructuurprojecten in de bilaterale betrekkingen met partnerlanden, moet de Commissie ervoor zorgen dat het directoraat-generaal Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling (DG REGIO) alle betrokken directoraten-generaal, de Europese Dienst voor extern optreden en de EU-delegaties raadpleegt over de lijst van geplande projecten en de bijbehorende conceptnota’s.

Streefdatum voor de uitvoering: 31 december 2022

102 Voor de financieringsperiode 2021-2027 heeft de Commissie een uitgebreide reeks gemeenschappelijke output- en resultaatindicatoren ontwikkeld, waaronder indicatoren die specifiek voor Interreg-programma’s bedoeld zijn. De gemeenschappelijke indicatoren garanderen echter niet dat aggregatie eenvoudig kan plaatsvinden, aangezien er voor afzonderlijke programma’s ook aanvullende programmaspecifieke indicatoren kunnen worden ontwikkeld (zie paragraaf 81).

Aanbeveling 6 — Maak meer gebruik van gemeenschappelijke indicatoren

Bij de evaluatie van de ontwerpen van de Interreg NEXT-programma’s moet de Commissie de samenhang van de indicatoren beoordelen en een zo ruim mogelijk gebruik van gemeenschappelijke output- en resultaatindicatoren bevorderen.

Streefdatum voor de uitvoering: onmiddellijk

103 De Commissie en de Europese Dienst voor extern optreden zijn al in 2018 gestart met besprekingen over de financieringsperiode 2021-2027. Wegens vertraging bij de vaststelling van het rechtskader werden er in de loop van 2022 echter zeven Interreg NEXT-ontwerpprogramma ter goedkeuring aan de Commissie voorgelegd. Het begin van de uitvoering van de nieuwe programma’s zal ook afhangen van de duur van de onderhandelingen over de nieuwe financieringsovereenkomsten en, in bepaalde gevallen, van de bekrachtiging ervan (zie de paragrafen 82-84).

104 Naast voordelen op regionaal niveau hebben de grensoverschrijdende programma’s bijgedragen tot het opbouwen en in stand houden van vertrouwen tussen de EU en buurlanden en tussen buurlanden onderling. Tot voor kort waren de grensoverschrijdende programma’s nog een van de weinige gebieden waarop nog sprake was van samenwerking en permanente dialoog tussen de EU en Rusland. Als onderdeel van de bredere respons op de Russische invasie van Oekraïne heeft de Commissie financieringsovereenkomsten voor grensoverschrijdende programma’s met Rusland en Belarus opgeschort. In juli 2022 heeft de Commissie een wetgevingsvoorstel ingediend dat het mogelijk moet maken de financiering voor ENI-CBC-programma’s te gebruiken om Oekraïense vluchtelingen te steunen en EU-begunstigden van de opgeschorte programma’s te helpen. De invasie heeft echter ernstige twijfels doen rijzen over de toekomst van de helft van de voorgestelde Interreg NEXT-programma’s (zie de paragrafen 85-88).

105 In het zuiden blijft het gezamenlijke comité van toezicht van het programma voor het Middellandse Zeebekken een forum voor dialoog en samenwerking bieden tussen de zeven deelnemende EU-lidstaten, Israël en de vijf deelnemende Arabische landen. Het aantal gezamenlijke projecten van Israëlische en Arabische deelnemers blijft echter laag, ook al kan het bestaan van dergelijke gezamenlijke projecten op zich al als een succes worden beschouwd (zie paragraaf 89).

 

Dit verslag werd door kamer III, onder leiding van mevrouw Bettina Jakobsen, lid van de Rekenkamer, vastgesteld te Luxemburg op haar vergadering van 8 november 2022.

Bijlagen

Bijlage I — Kaart van ENI-CBC-programma’s

Bijlage II — Geografisch bereik van macroregionale strategieën van de EU en regionale initiatieven met buurlanden

Bijlage III — Voor gedetailleerd onderzoek geselecteerde projecten

Bijlage IV — Overzicht van onze beoordeling van de gecontroleerde ENI-CBC-projecten

Acroniemen en afkortingen

BA: beheersautoriteit

CBC: grensoverschrijdende samenwerking (cross-border cooperation)

DG NEAR: directoraat-generaal Nabuurschapsbeleid en Uitbreidingsonderhandelingen

DG REGIO: directoraat-generaal Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling

EDEO: Europese Dienst voor extern optreden

EFRO: Europees Fonds voor regionale ontwikkeling

ENI: Europees nabuurschapsinstrument

ENPI: Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument

GCT: gezamenlijk comité van toezicht

GOI: gemeenschappelijke outputindicator

GOP: gemeenschappelijk operationeel programma

GPC: gezamenlijk programmeringscomité

GTS: gemeenschappelijk technisch secretariaat

Interreg NEXT: grensoverschrijdende programma’s met de naburige partnerlanden die tijdens de financieringsperiode 2021-2027 moeten worden uitgevoerd

Interreg: acroniem waaronder de interregionale samenwerkingsprogramma’s binnen de EU algemeen bekend staan

LIP: groot infrastructuurproject (large infrastructure project)

MED: programma voor het Middellandse Zeebekken

PL-BY-UA: programma voor Polen-Belarus-Oekraïne

ROM: resultaatgericht toezicht (result-oriented monitoring)

TESIM: door de EU gefinancierd project voor technische bijstand (Technical Support to the Implementation and Management of ENI CBC Programmes)

UMZ: Unie voor het Middellandse Zeegebied

ZOFR: programma voor Zuidoost-Finland-Rusland

Woordenlijst

Beheersautoriteit: de nationale, regionale of lokale instantie die door een lidstaat is aangewezen voor het beheer van een door de EU gefinancierd programma.

Eerstverantwoordelijke begunstigde: een door de projectpartners aangewezen entiteit die verantwoordelijk is voor het beheer en de coördinatie van het gehele project en die rechtstreeks verantwoording verschuldigd is aan de beheersautoriteit voor de operationele en financiële voortgang van alle projectactiviteiten.

Europees Fonds voor regionale ontwikkeling: een EU-fonds dat de economische en sociale cohesie in de EU versterkt door de financiering van investeringen die sociale en economische ongelijkheden tussen regio’s verkleinen.

Europese territoriale samenwerking: kader voor grensoverschrijdende, transnationale en interregionale samenwerking, waarmee beleidsuitwisselingen en de uitvoering van gezamenlijk optreden worden begeleid, doorgaans aangeduid alsInterreg.

Gemeenschappelijk operationeel programma: bevat de prioriteiten van de betrokken lidstaten en derde landen, evenals de thematische doelstellingen, en geeft aan hoe de financiering (de EU-financiering en de cofinanciering door lidstaten en derde landen) zal worden gebruikt om projecten te financieren. Een GOP wordt opgesteld door de deelnemende lidstaat (of lidstaten) en het deelnemende derde land/de deelnemende derde landen en moet door de Commissie worden goedgekeurd voordat er betalingen uit de EU-begroting kunnen worden verricht.

Gemeenschappelijk technisch secretariaat: bureau dat de beheersautoriteit en het gezamenlijk comité van toezicht van een grensoverschrijdend programma bijstaat, begunstigden op de hoogte brengt van potentiële financieringsmogelijkheden en de uitvoering van projecten ondersteunt.

Gezamenlijk comité van toezicht: een instantie die toezicht houdt op de uitvoering van een operationeel programma en bestaat uit vertegenwoordigers van de autoriteiten van lidstaten en derde landen, en waaraan de Commissie als waarnemer deelneemt.

Gezamenlijk programmeringscomité: een instantie die behoeften en prioriteiten vaststelt en een operationeel programma opstelt. Het comité bestaat uit vertegenwoordigers van de autoriteiten van lidstaten en derde landen; de Commissie neemt hieraan als waarnemer deel.

Grensoverschrijdende samenwerking: samenwerking tussen een of meer lidstaten en een of meer derde landen en gebieden langs de externe land- en zeegrenzen van de EU, transnationale samenwerking in grotere transnationale gebieden of rond zeebekkens.

Groot infrastructuurproject: in het geval van ENI-CBC-programma’s, een project, bestaande uit een reeks werken, activiteiten of diensten waarbij een deel van de begroting ter waarde van ten minste 2,5 miljoen EUR wordt toegewezen aan de aankoop van infrastructuur. Deze projecten worden geselecteerd via rechtstreekse gunning.

Antwoorden van de Commissie en de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO)

https://www.eca.europa.eu/nl/Pages/DocItem.aspx?did=62741.

Tijdlijn

https://www.eca.europa.eu/nl/Pages/DocItem.aspx?did=62741.

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma’s of beheersthema’s met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer III “Externe maatregelen, veiligheid en justitie”, die onder leiding staat van ERK-lid Bettina Jakobsen. De controle werd aanvankelijk geleid door ERK-lid Leo Brincat, ondersteund door kabinetschef Romuald Kayibanda en kabinetsattaché Annette Farrugia.

De controle werd afgerond door ERK-lid Bettina Jakobsen, ondersteund door Katja Mattfolk, kabinetschef en Aino Rantanen, kabinetsattaché; Michael Bain, hoofdmanager; Jiri Lang, taakleider; Karel Meixner en Erika Söveges, auditors. Michael Pyper verleende taalkundige ondersteuning. Giuliana Lucchese verleende grafische ondersteuning.

Voetnoten

¹ In dit verslag wordt onder “ENI-CBC-programma’s” verstaan: door de EU gefinancierde programma’s voor grensoverschrijdende samenwerking met buurlanden (landen die onder het Europees nabuurschapsbeleid vallen, evenals Rusland) in de periode 2014-2020.

² Programming document for EU support to ENI Cross-Border Cooperation (2014-2020), gezamenlijk document van de Commissie en de EDEO van 8.10.2014, blz. 4.

³ Bijlagen bij het jaarlijks activiteitenverslag 2020 van DG REGIO, bijlage 7I: Assurance for ENI CBC (blz. 100).

⁴ Conclusies van de Europese Raad (EUCO 147/14) van 16.7.2014, punt 6.

⁵ Uitvoeringsverordening (EU) nr. 897/2014 van de Commissie betreffende de uitvoering van CBC-programma’s die worden gefinancierd in het kader van het Europees nabuurschapsinstrument.

⁶ DG REGIO, jaarlijks activiteitenverslag 2019, 25.6.2020, blz. 15.

⁷ Speciaal verslag 14/2021: “Interreg-samenwerking: het potentieel van de grensoverschrijdende regio’s van de Europese Unie is nog niet volledig ontsloten”.

⁸ Europese Commissie, Tussentijdse evaluatie van grensoverschrijdende samenwerkingsprogramma’s tussen IPA II-begunstigden, augustus 2021.

⁹ Uitvoeringsverordening (EU) nr. 897/2014 van de Commissie.

¹⁰ Programming document for EU support to ENI Cross-Border Cooperation (2014-2020),punt 6.3.

¹¹ ENPI-CBC-strategiedocument 2007-2013, blz. 25 en 26.

¹² Europese Commissie, Ex-post Evaluation of ENPI CBC programmes 2007-2013, januari 2018, aanbeveling 1, blz. 57.

¹³ Artikel 3 van Verordening (EU) 2021/1058 inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling en het Cohesiefonds. De specifieke doelstellingen voor het EFRO en het Cohesiefonds zijn: 1) een concurrerender en slimmer Europa; 2) een groener Europa; 3) een meer verbonden Europa; 4) een socialer en inclusiever Europa, en 5) een Europa dat dichter bij de burgers staat.

¹⁴ Artikel 14 van Verordening (EU) 2021/1059 betreffende specifieke bepalingen voor de doelstelling “Europese territoriale samenwerking” (Interreg) ondersteund door het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling en door externe financieringsinstrumenten. De specifieke doelstellingen voor Interreg zijn: 1) een beter op samenwerking gebaseerd bestuur, en 2) een veiliger, zekerder Europa.

¹⁵ Artikel 3 van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 897/2014 van de Commissie.

¹⁶ Artikelen 12 en 13 van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 897/2014 van de Commissie.

¹⁷ Ex-post Evaluation of 2007-2013 ENPI CBC Programmes, aanbeveling 3.1, blz. 61.

¹⁸ Cyprus, Frankrijk, Griekenland, Italië, Malta, Portugal, Spanje en Egypte, Israël, Jordanië, Libanon, Palestina en Tunesië. Het gebruik van de benaming “Palestina” in dit verslag mag niet worden uitgelegd als erkenning van de staat Palestina en laat de afzonderlijke standpunten van de lidstaten van de EU ter zake onverlet. Algerije is in 2019 officieel als veertiende land tot het programma toegetreden; de financieringsovereenkomst is echter nog niet ondertekend.

¹⁹ Zie de website van de Commissie over regionale samenwerking met de zuidelijke buurlanden.

²⁰ In oktober 2020 heeft de Raad besloten de samenwerking met de centrale autoriteiten van Belarus af te bouwen en de samenwerking in het kader van het Oostelijk Partnerschap op een niet-politiek niveau voort te zetten, maar de samenwerking met het maatschappelijk middenveld te intensiveren. Met ingang van 28 juni 2021 hebben de Belarussische autoriteiten hun deelname aan het Oostelijk Partnerschap opgeschort.

²¹ Ex-post Evaluation of 2007-2013 ENPI CBC Programmes, aanbeveling 2.1, blz. 59.

²² Oproep voor kapitalisatieprojecten, gepubliceerd op de website van het MED-programma.

²³ Achtergrondanalyse over de toekomstige NDICI-CBC-programma’s, ontwerpeindverslag, 22 november 2019, bijlagen 1, 2 en 5.

²⁴ In het geval van het ZOFR-programma bleef deze raadpleging beperkt tot grote infrastructuurprojecten.

²⁵ EU-delegaties in Jordanië, Libanon, Rusland en Tunesië; de delegatie in Oekraïne was de enige uitzondering.

²⁶ Commissie en EDEO, gezamenlijke nota over de strategische programmering voor Interreg NEXT 2021-2027, 20.1.2020.

²⁷ Ex-post Evaluation of 2007-2013 ENPI CBC Programmes, aanbeveling 2.1, blz. 59 en 60.

²⁸ Gebaseerd op gegevens uit de databank Keep.eu, gedownload op 5.4.2022.

²⁹ TESIM, Beheersing van de risico’s van de ENI-CBC-programma’s, juli 2019, punt 4.4.

³⁰ Nota van 11.9.2017, Ref. Ares(2017)4429026, blz. 2.

³¹ Stand van zaken ENI-CBC-programma’s per oktober 2021, financiële gegevens door TESIM geconsolideerd en bij de Commissie ingediend.

³² TESIM, Maatregelen om het risico van aansprakelijkheid van partnerlanden te beperken, november 2021, blz. 2.

³³ Uitvoeringsverordening (EU) 2020/879 van de Commissie.

³⁴ Specifieke opdracht voor de tussentijdse evaluatie van programma’s voor grensoverschrijdende samenwerking tussen begunstigden van IPA II, blz. 8.

³⁵ Programming document for EU support to ENI Cross-Border Cooperation (2014-2020),punt 6.5.

³⁶ Richtsnoeren voor de ontwikkeling van resultaatindicatoren ten behoeve van ENI-CBC-programma’s, INTERACT ENPI, december 2014.

³⁷ Verslag van de vergadering van de werkgroep voor toezicht en evaluatie, georganiseerd door TESIM, 13-14 december 2016, blz. 4.

³⁸ Artikel 78, lid 3, van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 897/2014 van de Commissie.

³⁹ Informatieblad over resultaatgericht toezicht, 19.9.2019, blz. 3.

⁴⁰ Zie voor nadere details het werkdocument van de diensten van de Commissie: Performance, monitoring and evaluation of the European Regional Development Fund, the Cohesion Fund and the Just Transition Fund in 2021-2027, SWD(2021) 198 final.

⁴¹ Zie de artikelen 41-45 van Verordening (EU) 2021/1060 — “Verordening gemeenschappelijke bepalingen”.

⁴² Artikel 39, lid 3, van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 897/2014 van de Commissie.

⁴³ Voorstel van de Commissie voor de Interreg-verordening, COM(2018) 374 van 29.5.2018.

⁴⁴ Achtergrondanalyse over de toekomstige NDICI-CBC-programma’s, ontwerpeindverslag, 22 november 2019.

⁴⁵ Gezamenlijke nota over de strategische programmering voor Interreg NEXT voor de periode 2021-2027.

⁴⁶ Voor een compleet overzicht van de 22 wijzigingen in de regelgeving, zie TESIM, Key features of Interreg NEXT and main changes compared to the ENI CBC Implementing Rules, geüpdatet in juli 2021.

⁴⁷ Zie overweging 5 en artikel 20 van Verordening (EU) 2021/1237 van de Commissie waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard.

⁴⁸ Verordening (EU) 2021/1059.

⁴⁹ Ibid., artikel 32.

⁵⁰ Ibid., artikel 59, leden 2 en 3.

⁵¹ Ibid., artikel 52, lid 3.

⁵² TESIM, CBC NEXT: the voices of Partner Countries were heard, 1.7.2021.

⁵³ Artikel 57, leden 3 en 4, van Verordening (EU) 2021/1059.

⁵⁴ Bijlage I bij Verordening (EU) 2021/1058.

⁵⁵ Zie de methodologische beschrijving voor elke indicator in bijlage 1 bij werkdocument SWD(2021) 198 van de diensten van de Commissie over prestaties, toezicht en evaluatie, 8.7.2021.

⁵⁶ Gezamenlijke nota over de strategische programmering voor Interreg NEXT voor de periode 2021-2027.

⁵⁷ Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/74 van de Commissie en Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/75 van de Commissie.

⁵⁸ Dit omvat ook 100 miljoen EUR die oorspronkelijk was toegewezen aan het Mid-Atlantische programma dat later werd geannuleerd.

⁵⁹ Deze wijziging was nog niet verwerkt in de uitvoeringsbesluiten van de Commissie van dezelfde maand. Zie het nieuwsbericht Modification of the Programme for the years 2021-2027, 11.1.2022.

⁶⁰ Commission Implementing Decision C(2022) 5740 setting out the multi-annual strategy document with regard to external cross-border cooperation programmes, 12.8.2022.

⁶¹ Persbericht, Commissie schort grensoverschrijdende en transnationale samenwerking met Rusland en Belarus op, 4.3.2022.

⁶² Het voorstel bestaat uit wijzigingen van de verordening gemeenschappelijke bepalingen en de verordening betreffende het Fonds voor Europese hulp aan de meest behoeftigen. Zie het persbericht van de Commissie van 8 maart 2022.

⁶³ Voorstel COM(2022) 362 voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van specifieke bepalingen voor ENI-CBC-programma’s voor de periode 2014-2020 naar aanleiding van de verstoring van de programma-uitvoering, 22.7.2022.

⁶⁴ Egypte, Jordanië, Libanon, Palestina en Tunesië.

⁶⁵ De projecten “Artolio”, “Decost”, “SME4smartcities”.

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (https://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-9123-1	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/67508	QJ-AB-22-025-NL-N
HTML	ISBN 978-92-847-9136-1	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/500468	QJ-AB-22-025-NL-Q

AUTEURSRECHT

© Europese Unie, 2022

Het beleid van de Europese Rekenkamer (ERK) inzake hergebruik is uiteengezet in Besluit nr. 6-2019 van de ERK over het opendatabeleid en het hergebruik van documenten.

Tenzij anders aangegeven (bijv. in afzonderlijke auteursrechtelijke mededelingen), wordt voor inhoud van de ERK die eigendom is van de EU een licentie verleend in het kader van de Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0)-licentie. Als algemene regel geldt derhalve dat hergebruik is toegestaan mits de bron correct wordt vermeld en eventuele wijzigingen worden aangegeven. De hergebruiker van ERK-inhoud mag de oorspronkelijke betekenis of boodschap niet wijzigen. De ERK is niet aansprakelijk voor mogelijke gevolgen van hergebruik.

Aanvullende toestemming moet worden verkregen indien specifieke inhoud personen herkenbaar in beeld brengt, bijvoorbeeld op foto’s van personeelsleden van de ERK, of werken van derden bevat.

Indien dergelijke toestemming wordt verkregen, wordt de bovengenoemde algemene toestemming opgeheven en zullen beperkingen van het gebruik daarin duidelijk worden aangegeven.

Wilt u inhoud gebruiken of reproduceren die geen eigendom van de EU is, dan dient u de auteursrechthebbende mogelijk rechtstreeks om toestemming te vragen.

Software of documenten waarop industriële-eigendomsrechten rusten, zoals octrooien, handelsmerken, geregistreerde ontwerpen, logo’s en namen, zijn uitgesloten van het beleid van de ERK inzake hergebruik.

De groep institutionele websites van de Europese Unie met de domeinnaam “europa.eu” bevat links naar sites van derden. Aangezien de ERK geen controle heeft over deze sites, wordt u aangeraden kennis te nemen van hun privacy- en auteursrechtbeleid.

Gebruik van het ERK-logo

Het logo van de ERK mag niet worden gebruikt zonder voorafgaande toestemming van de ERK.

HOE NEEMT U CONTACT OP MET DE EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-centra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde centrum online (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_nl).

Bel of schrijf
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen);
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• het onlineformulier in te vullen: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_nl

WAAR VINDT U INFORMATIE OVER DE EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website (european-union.europa.eu).

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU bekijken of bestellen op op.europa.eu/nl/publications. Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke documentatiecentrum (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_nl).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1951 in alle officiële talen, krijgt u op EUR‑Lex (eur-lex.europa.eu).

Open data van de EU
Het portaal data.europa.eu biedt toegang tot opendatabestanden van de instellingen, organen en agentschappen van de EU. Deze kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden. Het portaal biedt ook toegang tot een grote hoeveelheid databestanden van de Europese landen.