Apoyo de la UE a la cooperación transfronteriza con los países vecinos Se ha prestado un apoyo valioso, pero la ejecución empezó con mucho retraso y es necesario resolver problemas de coordinación

Resumen

I La cooperación transfronteriza es un elemento fundamental de la política europea de vecindad, que abarca dieciséis países a lo largo de la frontera exterior de la Unión Europea (UE). Hasta hace poco, seguía siendo, además, uno de los escasos ámbitos de cooperación entre la UE y Rusia. Para el período 2014-2020, la Comisión creó quince programas conjuntos con los países vecinos (programas de cooperación transfronteriza financiados por el Instrumento Europeo de Vecindad o programas CTF-IEV). Con una contribución total de la UE de casi mil millones de euros, estos programas tienen el objetivo de beneficiar tanto a los Estados miembros como a los países vecinos con los que comparten directamente una frontera terrestre o marítima.

II Cuando llevamos a cabo nuestra auditoría, los programas para 2014-2020 se acercaban al final de su ejecución. El presente informe servirá para orientar la puesta en marcha de los programas propuestos para el período de financiación 2021-2027.

III Nuestro objetivo era determinar si los programas han mejorado de manera efectiva la cooperación territorial a lo largo de las fronteras exteriores de la UE. A fin de responder a esta pregunta de auditoría principal, examinamos si:

• los programas atendían necesidades y prioridades definidas con claridad que eran comunes a las regiones situadas a lo largo de las fronteras exteriores de la UE y complementaban otros programas financiados por la UE;
• los proyectos se han seleccionado y ejecutado de manera eficiente y eficaz;
• la Comisión y las autoridades de gestión hicieron un uso eficaz de los mecanismos de seguimiento y evaluación, y adquirieron experiencia con vistas a fortalecer la gestión de los programas transfronterizos propuestos para el período de financiación 2021-2027.

IV Constatamos que los programas estaban dirigidos a atender necesidades pertinentes, pero no presentaban suficiente complementariedad con otros programas financiados por la UE y la participación de las Delegaciones de la UE en los países vecinos podría mejorarse. Con pocas excepciones, los proyectos se seleccionaron y se ejecutaron de manera eficiente y eficaz. Sin embargo, detectamos insuficiencias en el marco de seguimiento de los resultados de los programas, en lo que respecta a la agregación de los resultados y a la elaboración de informes sobre la sostenibilidad de los beneficios tras el cierre de los proyectos. Los programas han logrado que haya un reparto equilibrado de los participantes en los proyectos procedentes de los países pertenecientes a la UE y de los países vecinos. Existen salvaguardias para reducir el riesgo de fraude; sin embargo, los programas no pueden utilizar de manera eficaz una herramienta informática de notificación de fraudes recomendada por la Comisión, debido a la falta de acceso de los países participantes no pertenecientes a la UE.

V Llegamos a la conclusión de que los programas para 2014-2020 han proporcionado un apoyo pertinente y valioso a las regiones de ambos lados de la frontera exterior de la UE. Sin embargo, los programas sufrieron importantes retrasos en el inicio de su ejecución, y, durante nuestra auditoría, todavía se estaban ejecutando. Por tanto, era demasiado pronto para evaluar su eficacia global. El marco jurídico de los programas para 2021-2027 se basa en la experiencia adquirida. Las modificaciones realizadas pueden facilitar el inicio de la ejecución de los programas. Sin embargo, conllevan riesgos suplementarios y reducen la supervisión por parte de la Comisión de grandes proyectos de infraestructura que puedan tener una importancia estratégica en las relaciones con los países socios.

VI La cooperación transfronteriza con los países vecinos tiene por delante un futuro difícil: en el marco de una respuesta más amplia a la invasión de Ucrania por parte de Rusia, la Comisión ha suspendido los convenios de financiación para programas con Rusia y Bielorrusia. La invasión también ha generado una grave incertidumbre sobre la mitad de los programas propuestos para el período de financiación 2021-2027. En el sur, el programa Cuenca marítima del Mediterráneo sigue ofreciendo un foro de diálogo y cooperación entre los países participantes. Sin embargo, el número de proyectos conjuntos entre participantes israelíes y árabes sigue siendo escaso, aunque la propia existencia de tales proyectos conjuntos pueda considerarse un éxito en sí misma.

VII Como resultado de nuestra auditoría, recomendamos que la Comisión:

• mejore la coordinación entre los programas que presenten un solapamiento geográfico parcial;
• aumente la participación de las Delegaciones de la UE;
• adapte una herramienta informática de notificación de fraudes;
• proporcione orientación sobre el seguimiento de la sostenibilidad tras el cierre del proyecto;
• consulte a todos los servicios pertinentes acerca de los grandes proyectos de infraestructura;
• fomente el uso de indicadores comunes.

Introducción

Cooperación transfronteriza con los países vecinos

01 La cooperación transfronteriza (CTF) es un elemento fundamental de la política europea de vecindad, que abarca dieciséis países a lo largo de la frontera exterior de la Unión Europea (UE) (véase el mapa en el anexo I). Hasta hace poco, seguía siendo, además, uno de los escasos ámbitos de cooperación y diálogo continuo entre la UE y Rusia. Los programas de cooperación transfronteriza del Instrumento Europeo de Vecindad (IEV)¹ tienen el objetivo de beneficiar tanto a los Estados miembros como a los países vecinos con los que comparten directamente una frontera terrestre o marítima. Durante el período de financiación 2014-2020, los programas CTF-IEV tenían tres objetivos estratégicos²:

• promover el desarrollo económico y social de las regiones a ambos lados de las fronteras comunes;
• afrontar los retos comunes en materia de medio ambiente, salud pública, seguridad y protección;
• promover mejores condiciones y modalidades para garantizar la circulación de personas, bienes y capitales.

02 Para el período 2014-2020, la Comisión creó quince programas de cooperación transfronteriza (así como un proyecto destinado a financiar el apoyo técnico) que agrupan la financiación procedente del IEV y del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), por un importe total de casi mil millones de euros. Los programas contribuyen, al mismo tiempo, a las políticas exterior y regional de la UE³. De los quince programas, siete de ellos comprenden la cooperación con Rusia, seis, la vecindad oriental y los dos restantes, la vecindad meridional. En la ilustración 1 se enumeran los distintos programas y se muestran las asignaciones por programa.

03 La mayoría de los programas de financiación de la UE que apoyaban la cooperación con Rusia se suspendieron en respuesta a la anexión ilegal de Crimea en 2014⁴. Los programas CTF-IEV siguieron siendo una excepción hasta principios de marzo de 2022, cuando la UE suspendió los convenios de financiación con Rusia y Bielorrusia, en respuesta a la invasión de Ucrania por parte de Rusia el 24 de febrero de 2022.

Disposiciones relativas a la gobernanza

04 El Reglamento de Ejecución CTF-IEV⁵ define las funciones y tareas de todos los órganos del programa. Los programas CTF-IEV se ejecutan a través de proyectos seleccionados mediante convocatorias de propuestas, o de grandes proyectos de infraestructura seleccionados mediante adjudicación directa. Los comités paritarios de seguimiento se encargan de seleccionar los proyectos y de hacer un seguimiento de sus resultados. En ellos participan administraciones nacionales, regionales y locales (de los Estados miembros y de terceros países), y la Comisión Europea puede participar como observadora. Las autoridades de gestión designadas por los Estados miembros informan a la Comisión y ejecutan los programas CTF-IEV de acuerdo con el principio de «gestión compartida», también en el caso de los proyectos ejecutados fuera de la UE (que la Comisión suele ejecutar directamente). Por ejemplo, el consejo regional de Karelia del Sur (Finlandia) actúa como autoridad de gestión del programa Sudeste de Finlandia-Rusia. Para la mayoría de las autoridades de gestión, esta responsabilidad se suma a la gestión de otros Fondos Estructurales y de Inversión Europeos. En la ilustración 2 se muestran los órganos de un programa normal de cooperación transfronteriza y se describen sus funciones.

05 La Dirección General de Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación (DG Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación) se encarga de la gestión global de la financiación del IEV. Colabora con otros servicios de la Comisión responsables de políticas temáticas, así como con el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) y las Delegaciones de la UE. La DG Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación gestionó los programas CTF-IEV hasta el final de 2019. El 1 de enero de 2020, se transfirieron a la Dirección General de Política Regional y Urbana (DG Política Regional y Urbana)⁶. Además de los programas CTF-IEV recién transferidos, la DG Política Regional y Urbana también se encargaba del programa para la región del mar Báltico y del programa transnacional del Danubio (ambos financiados en parte por el IEV), así como de los programas de cooperación transfronteriza en el marco del Instrumento de Ayuda Preadhesión.

Alcance y enfoque de la auditoría

06 El objetivo de esta auditoría era evaluar si los programas CTF-IEV han mejorado de manera efectiva la cooperación territorial a lo largo de las fronteras exteriores de la UE. Para responder a esta pregunta principal de la auditoría, formulamos tres subpreguntas:

1. ¿Atendían los programas CTF-IEV necesidades y prioridades definidas con claridad que eran comunes a las regiones situadas a lo largo de las fronteras exteriores de la UE y complementaban otros programas financiados por la UE?
2. ¿Se han seleccionado y ejecutado de forma eficiente y eficaz los proyectos CTF-IEV?
3. ¿Han hecho la Comisión y las autoridades de gestión un uso eficaz de los mecanismos de seguimiento y evaluación, y han adquirido experiencia con vistas a fortalecer la gestión de los programas de cooperación transfronteriza (Interreg NEXT) propuestos para el período de financiación 2021-2027?

07 La auditoría se centró en los programas CTF-IEV que se acercaban al final de su ejecución (con la fecha límite reglamentaria del 31 de diciembre de 2023 para finalizar las actividades) con vistas a orientar la puesta en marcha de los programas propuestos para el período de financiación 2021-2027. Evaluamos los principales programas para 2014-2020 en las regiones septentrional, oriental y meridional, con el objetivo de lograr una buena cobertura financiera y geográfica. Estos tres programas representan en conjunto alrededor del 44 % de la financiación total destinada a la cooperación transfronteriza del IEV prevista para el período 2014-2020 (véase la ilustración 3):

• Sureste de Finlandia-Rusia (SEFR), autoridad de gestión en Lappeenranta;
• Polonia-Bielorrusia-Ucrania (PL-BY-UA), autoridad de gestión en Varsovia;
• Cuenca marítima del Mediterráneo (MED), autoridad de gestión en Cagliari (Cerdeña).

08 Analizamos los documentos que nos facilitaron la Comisión y el SEAE en relación con el desarrollo, la ejecución y el seguimiento de los programas CTF-IEV 2014-2020, y con la experiencia adquirida de cara a los próximos programas de cooperación transfronteriza para 2021-2027. Además, mantuvimos varias entrevistas con representantes de diversos servicios de la Comisión, del SEAE, del TESIM (proyecto de apoyo técnico a los programas CTF-IEV) y del programa Interact (apoyo técnico a los programas internos de Interreg de la UE), así como de las Delegaciones de la UE en Jordania, el Líbano, Rusia, Ucrania y Túnez.

09 Entre octubre y noviembre de 2021, realizamos visitas sobre el terreno a Finlandia, Polonia, Rusia y Ucrania. Sustituimos la visita a Cerdeña (prevista para diciembre de 2021) por videoconferencias debido a la pandemia de COVID-19. Nos reunimos con las autoridades de gestión y otros órganos del programa, así como con representantes de quince proyectos que examinamos en detalle (cinco proyectos de cada uno de los tres programas; véase el anexo III). Seleccionamos estos proyectos teniendo en cuenta su materialidad, la cobertura de diversos objetivos temáticos y los avances en su ejecución. En el anexo IV se resume nuestra evaluación de estos proyectos.

10 Además de los programas transfronterizos con los países vecinos, existen programas transfronterizos entre los Estados miembros de la UE, y también con los países en fase de preadhesión. En la presente auditoría no incluimos estos programas, ya que tienen bases jurídicas y características distintas, y se han evaluado recientemente:

• En la UE, la cooperación transfronteriza forma parte de un marco político más amplio de cooperación territorial europea, comúnmente denominado «Interreg». El FEDER ha destinado unos 10 100 millones de euros a la cooperación territorial. Recientemente hemos publicado un informe especial sobre los programas de cooperación transfronteriza en el interior de la UE⁷.
• El Instrumento de Ayuda Preadhesión financia programas transfronterizos no solo a lo largo de la frontera exterior de la UE (por ejemplo, Croacia/Serbia), sino también entre los propios países en fase de preadhesión (por ejemplo, Serbia/Montenegro). La Comisión ha evaluado recientemente⁸ el rendimiento de los programas de cooperación transfronteriza entre los países en fase de preadhesión.

11 Reconocemos que la invasión de Ucrania por parte de Rusia el 24 de febrero de 2022, facilitada por Bielorrusia, ha tenido profundos efectos en todos los programas CTF-IEV que incluyen a Rusia, Bielorrusia, Ucrania o Moldavia, y en la sostenibilidad de los correspondientes proyectos. Nuestra evaluación de los proyectos financiados en el marco de los programas SEFR y PL-BY-UA refleja la situación al final de 2021, antes de la invasión, cuando finalizamos la fase de trabajo sobre el terreno de la presente auditoría. En los apartados 85 a 88 resumimos los últimos acontecimientos acaecidos después de la auditoría, entre febrero y junio de 2022.

Observaciones

Los programas CTF-IEV estaban dirigidos a atender necesidades pertinentes, pero no presentaban suficiente complementariedad con otros programas financiados por la UE y su ejecución empezó con mucho retraso

12 En la presente sección examinamos si los programas CTF-IEV:

1. definían prioridades que respondieran a los retos comunes de las regiones fronterizas, con la participación de las partes interesadas;
2. establecían el modo en que se complementarían y se coordinarían con otros programas financiados por la UE;
3. se pusieron en marcha de manera oportuna para facilitar el inicio de la ejecución de los proyectos.

Los programas definieron prioridades armonizadas con los retos comunes de las regiones fronterizas y se elaboraron de manera participativa

Respuesta a los retos de las regiones fronterizas

13 Los programas operativos conjuntos, elaborados por los Estados miembros de la UE y los países socios, son documentos fundamentales que establecen el marco y las prioridades de los distintos programas CTF-IEV. En junio de 2015, las autoridades de gestión de los tres programas que evaluamos en detalle presentaron los programas operativos conjuntos a la Comisión. En ellos se incluía un análisis detallado de los retos que tienen por delante las regiones fronterizas, así como de las oportunidades que puede ofrecer una mayor cooperación entre estas regiones.

14 La Comisión analizó los borradores de cada programa operativo conjunto, en particular para evaluar su conformidad con el Reglamento de Ejecución CTF-IEV⁹, y respondió a las autoridades de gestión con observaciones detalladas. Salvo en el caso de una cuestión controvertida que afectaba a las relaciones bilaterales con Rusia (descrita en el apartado 80), las direcciones generales de la Comisión y el SEAE emitieron dictámenes favorables y solo recomendaron modificaciones menores en los programas operativos conjuntos.

15 Cada uno de los tres programas operativos conjuntos que evaluamos contemplaba cuatro objetivos temáticos, que es el máximo número posible de los once previstos en el documento de programación de la UE¹⁰. Su selección refleja el consenso logrado entre los países participantes. Constatamos que los objetivos temáticos estaban en consonancia con el análisis de los retos y las insuficiencias establecidos para las regiones en los programas operativos conjuntos. En la ilustración 4 se muestran los objetivos temáticos seleccionados por los quince programas CTF-IEV y la financiación asignada. Ninguno de los programas optó por los objetivos temáticos 9 «Promoción y cooperación en materia de energía sostenible y seguridad energética» u 11 «Otros ámbitos».

16 Para el período de financiación anterior (2007-2013), la Comisión había enumerado veintiséis ejemplos de objetivos solo a título ilustrativo¹¹, lo que implicaba que los programas tenían entera libertad para establecer otros objetivos. La evaluación ex post de la Comisión determinó que estos programas carecían de orientación y recomendó que se mejorara su orientación estratégica para aumentar al máximo su repercusión¹². Aunque los programas para 2014-2020 podían seleccionar un máximo de cuatro de los once objetivos temáticos predefinidos, su cobertura temática seguía siendo muy amplia, ya que abarcaba desde el patrimonio cultural hasta la lucha contra la delincuencia organizada. Este hecho, a su vez, reducía la comparabilidad entre los distintos programas y dificultaba el seguimiento de los resultados en el contexto global de la política (véanse los apartados 60 a 71).

17 Para el período de financiación 2021-2027, la Comisión ha decidido racionalizar aún más el ámbito de aplicación de los programas, fijando cinco objetivos políticos comunes a todos los programas¹³ y dos objetivos específicos suplementarios para los programas Interreg¹⁴.

Contribución de las autoridades nacionales y regionales a la definición de necesidades y prioridades

18 Cada programa debía ser elaborado «mediante un acuerdo común de todos los países participantes»¹⁵. En los casos de los programas PL-BY-UA y SEFR, las autoridades nacionales y regionales contribuyeron activamente a definir las necesidades y prioridades mediante su participación en los comités de programación conjuntos, que redactaron los programas operativos conjuntos iniciales entre 2013 y 2015. En el caso del programa SEFR, la ubicación de la autoridad de gestión en el consejo regional de Karelia del Sur también contribuyó a conferir al programa una fuerte dimensión regional y a implicar a las partes interesadas locales en la programación. En cambio, en el caso del programa MED, que abarca ciento doce regiones, los trece países participantes estaban representados por autoridades centrales nacionales (acompañadas por representantes regionales de cuatro países).

19 Además, cada programa debía aportar una cofinanciación de al menos el 10 % de la contribución de la UE, y podía decidir con entera libertad la procedencia, el importe y el reparto de la cofinanciación¹⁶. La contribución de la UE a todos los programas ascendió a unos 950 millones de euros. Se complementó con 270 millones de euros procedentes de otras fuentes, con lo que la financiación global disponible para los programas CTF-IEV se situó en 1 200 millones de euros. En la ilustración 5 se muestran las fuentes de financiación de los programas.

20 En algunos casos, los países participantes consideraron importante aumentar la cofinanciación de los programas con fondos nacionales por encima del 10 % obligatorio. Por ejemplo, Finlandia y Rusia aportaron cada uno en torno al 25 % de la financiación del programa SEFR, y la UE cubrió el 50 % restante. Esta medida puso de manifiesto la fuerte apropiación del programa por parte de los países participantes. En otros casos, la cofinanciación corrió exclusivamente a cargo de los beneficiarios de los proyectos. En la ilustración 6 se muestran las fuentes de financiación por programa CTF-IEV.

21 La evaluación ex post de los programas para 2007-2013 llevada a cabo por la Comisión recomendó que se aumentara la cofinanciación nacional para lograr una asociación más equilibrada con otros países vecinos¹⁷. Sin embargo, la Comisión no ha promovido un aumento de las contribuciones de los países vecinos socios, por ejemplo, durante los seminarios informativos celebrados al inicio del período de financiación 2021-2027.

Contribución de la sociedad civil a la definición de necesidades y prioridades

22 Se consultó a representantes de la sociedad civil sobre la preparación de los tres programas. Cada una de las tres autoridades de gestión, con la ayuda de las antenas en los países socios, organizó consultas públicas sobre las necesidades y las prioridades de los programas. Estas consultas atrajeron a un gran número de participantes, entre ellos representantes de la sociedad civil y de organizaciones no gubernamentales, autoridades decisorias locales y regionales, y pequeñas y medianas empresas (pymes). Estas consultas resultaron útiles para fomentar la apropiación local de los programas y garantizar su pertinencia y su coherencia con las estrategias de desarrollo de las regiones.

Los programas CTF-IEV establecían cómo complementarían otros programas y estrategias de la UE, pero la coordinación operativa no fue suficiente

Coherencia y complementariedad con otros programas y estrategias macrorregionales de la UE

23 Cada uno de los tres programas operativos conjuntos examinados reconocía la necesidad de una buena coordinación y coherencia con otras políticas, programas y estrategias de la UE con las que se solapan geográfica y temáticamente. La Comisión se esforzó por evitar la doble financiación de los proyectos y detectar posibles sinergias. Por tanto, durante su revisión de los borradores de los programas operativos conjuntos (véase el apartado 13), la Comisión recomendó a las autoridades de gestión que describieran mejor la coordinación entre el programa y otras iniciativas y que, antes de conceder las subvenciones, establecieran una consulta informal con la Comisión sobre los proyectos seleccionados.

24 Las autoridades de gestión de Polonia y Cerdeña tuvieron en cuenta estas recomendaciones y, al final de cada convocatoria de propuestas, antes de contratar los proyectos, presentaron a la Comisión las listas de proyectos seleccionados por sus respectivos comités paritarios de seguimiento. Las autoridades de gestión y los comités paritarios de seguimiento tuvieron en cuenta, en la medida de lo posible, las observaciones de la Comisión y de las Delegaciones de la UE sobre los distintos proyectos. En cambio, el programa SEFR no creó dicho mecanismo de coordinación informal con la Comisión, ni con otros programas de la UE.

25 El programa MED, que es el de mayor ámbito geográfico (abarca siete Estados miembros de la UE y seis países socios del Mediterráneo¹⁸), se solapa con un gran número de iniciativas en la zona mediterránea. Es excepcional en el sentido de que, a diferencia de otros programas CTF-IEV (en su mayoría bilaterales), sus proyectos reúnen a participantes de cuatro o cinco países, y a veces incluso más. A este respecto, los proyectos MED de CTF-IEV tienen grandes semejanzas con los programas regionales del IEV¹⁹. El programa operativo conjunto incluye una serie de tablas que resumen la coherencia del programa MED con otros programas bilaterales de la UE establecidos con los distintos países del Mediterráneo meridional. Sin embargo, estas tablas no hacen referencia a los programas regionales del IEV, lo que puede hacer que se pierdan oportunidades de aprovechar las complementariedades.

26 Los tres programas operativos conjuntos definieron las estrategias macrorregionales pertinentes de la UE y evaluaron las sinergias y las complementariedades de los programas con sus objetivos. Entre ellas se encuentran la estrategia para la cuenca del Danubio, la estrategia para la región del Mar Báltico y la estrategia para la región del Adriático y del Jónico. Además, los países vecinos participan en tres importantes iniciativas regionales: la Asociación Oriental²⁰, la Unión por el Mediterráneo (UpM) y la dimensión septentrional. En el anexo II se muestra la cobertura geográfica de las estrategias y las iniciativas. La Comisión y las Delegaciones de la UE consultadas sobre los proyectos CTF-IEV comprobaron que se complementaban y no se solapaban con los proyectos elaborados en estos marcos.

27 En el caso del programa MED, la evaluación ex post puso de manifiesto la necesidad de fortalecer la cooperación con la UpM²¹. En consecuencia, el 10 de abril de 2019 la autoridad de gestión celebró un memorando de entendimiento con la UpM. Un ejemplo concreto de esta mayor cooperación fue la participación de la secretaría de la UpM en la preparación de la última de las tres convocatorias de propuestas organizadas por el programa MED²².

Complementariedad con otros programas de cooperación transfronteriza que se solapan parcialmente

28 Los tres programas se solapan geográficamente con otros programas transfronterizos (internos y externos): SEFR con seis, PL-BY-UA con nueve, y MED con veintiún programas. Además, estos programas también comparten varios objetivos temáticos. Se estableció un cierto grado de coordinación. Por ejemplo, los actos informativos organizados por el programa «Interact» y el proyecto de apoyo técnico «TESIM» sirvieron para que las autoridades de gestión de los distintos programas de cooperación transfronteriza interactuaran entre sí, debatieran los retos comunes e intercambiaran prácticas idóneas. De manera puntual, si durante el proceso de selección las autoridades de gestión tenían dudas sobre los proyectos, consultaban a otros programas. Solo en una ocasión la autoridad de gestión del programa MED envió la lista de proyectos «normales» seleccionados a otros programas de cooperación transfronteriza en el marco de una consulta interprogramática.

29 Sin embargo, la falta general de coordinación estructurada durante la selección de proyectos conlleva que los programas transfronterizos pierdan tal vez posibles oportunidades de complementarse y fortalecerse mutuamente. El análisis de antecedentes realizado por la Comisión para el período 2021-2027 confirmó la necesidad de establecer esa coordinación²³.

Participación de las Delegaciones de la UE

30 Se consultó a las Delegaciones de la UE en los países socios acerca del diseño de los programas CTF-IEV. Al final de cada convocatoria de propuestas, la Comisión envió a las Delegaciones de la UE en los países afectados información resumida sobre los proyectos seleccionados por los comités paritarios de seguimiento, antes de que fueran contratados por las autoridades de gestión²⁴. Las Delegaciones de la UE formularon comentarios para garantizar la coherencia de los proyectos de cooperación transfronteriza con la financiación procedente de otras fuentes. La Comisión y el SEAE solicitaron de manera ocasional su asesoramiento sobre los proyectos CTF-IEV, así como sobre cuestiones más generales que afectaban a los programas.

31 Sin embargo, cuatro de las cinco Delegaciones de la UE que entrevistamos²⁵ expresaron la necesidad de que se las implicara más estrechamente en el proceso de selección (por ejemplo, como observadores a título consultivo) y en el seguimiento de los proyectos, ya que:

• se centran en la ayuda bilateral de la UE (una cartera más amplia sometida a su gestión directa) y no en los proyectos CTF-IEV (que se gestionan de forma compartida), a pesar de los vínculos que pueden existir entre ellos;
• solo disponen de información limitada para evaluar el posible solapamiento (o la falta de sinergias) con los proyectos financiados con cargo a otras fuentes, ya que las listas que reciben para formular comentarios contienen un simple resumen de los proyectos CTF-IEV seleccionados. A la Delegación en Rusia solo se la consultó en relación con los grandes proyectos de infraestructura y no con los proyectos «normales»;
• no participan en el seguimiento de los proyectos, lo que hace que les resulte imposible detectar los proyectos que logran escasos resultados, y que no están preparadas cuando se les pide que intervengan en caso de que las recuperaciones resulten infructuosas;
• durante el diálogo político y las reuniones de alto nivel, hacen referencia de manera ocasional a los proyectos CTF-IEV que han obtenido resultados satisfactorios, pero no los mencionan de forma sistemática, ya que no están suficientemente informadas de tales casos de éxito;
• se las consultó sobre las prioridades adecuadas en relación con el nuevo conjunto de programas para 2021-2027 y aportaron su contribución por escrito a un documento conjunto²⁶. Sin embargo, no se invitó a ninguna de las cinco Delegaciones a las reuniones de los comités paritarios de programación para el período 2021-2027.

32 Aunque las autoridades de gestión desempeñan un papel central en la «gestión compartida», los programas CTF-IEV contribuyen a la política exterior de la UE. Sin embargo, como las Delegaciones de la UE no participan de forma sistemática, no pueden estudiar plenamente la complementariedad de los programas con otras políticas de la UE ni aprovechar los beneficios políticos que conlleva una cooperación transfronteriza satisfactoria. Así lo señaló también la evaluación ex post llevada a cabo por la Comisión en relación con los programas de cooperación transfronteriza del Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (IEVA) 2007-2013, que recomendó una participación más activa de las Delegaciones de la UE²⁷. Asimismo, al menos dos Delegaciones de la UE recomendaron por escrito a la Comisión que la coordinación entre las Delegaciones de la UE y los programas y proyectos fuera más estrecha y se formalizara. Además, el Servicio de Auditoría Interna de la Comisión señaló insuficiencias muy importantes en la coordinación de la ayuda global de la UE prestada a un país determinado (también en el marco de la dimensión exterior de las políticas internas de la UE) entre las direcciones generales de la Comisión, el SEAE y las Delegaciones de la UE. Sin embargo, la Comisión no siguió estas conclusiones y recomendaciones en relación con los programas Interreg NEXT para 2021-2027 (apartados 73 a 79).

La puesta en marcha de los programas sufrió importantes retrasos, lo que redujo el tiempo de ejecución de los proyectos CTF-IEV

Puesta en marcha de los programas operativos conjuntos

33 Los programas operativos conjuntos se pusieron en marcha con importantes retrasos. Los tres proyectos de programas operativos conjuntos examinados se presentaron en julio de 2015, y la Comisión tardó unos seis meses en aprobarlos tras su presentación. En diciembre de 2017 la Comisión había firmado convenios de financiación con al menos un país no perteneciente a la UE en el marco de cada uno de los tres programas, de lo que se desprende que se cumplieron todos los plazos reglamentarios. Sin embargo, las medidas posteriores encaminadas a poner en marcha los programas llevaron mucho tiempo y retrasaron el inicio de la ejecución de los proyectos, que no pudieron comenzar hasta el quinto o sexto año del período de financiación (véase la ilustración 7).

34 Los motivos de los retrasos varían entre los distintos programas:

• En el caso del programa PL-BY-UA, la Comisión no finalizó el proceso formal de designación de la autoridad de gestión hasta julio de 2018, siete meses después de la entrada en vigor del convenio de financiación con Bielorrusia, y a pesar de que ya se había designado al mismo ministerio para gestionar otros fondos de la UE en Polonia.
• En el caso del programa SEFR, el obstáculo fue la ratificación del convenio de financiación por parte de la Duma rusa, que no se llevó a cabo hasta agosto de 2018.
• En cuanto al programa MED, la Comisión no designó a la autoridad de gestión hasta mayo de 2019, a pesar de haber detectado insuficiencias significativas en el sistema de gestión y control. En el momento de nuestra auditoría seguían existiendo insuficiencias menores. Por ejemplo, el comité paritario de seguimiento del programa aún no había aprobado una nota sobre las medidas antifraude. Hasta febrero de 2020 no se creó la secretaría técnica conjunta del programa, lo que implicó que correspondió a la autoridad de gestión, asistida por las dos antenas, organizar toda la primera convocatoria de propuestas, una tarea que normalmente delegaría en la secretaría técnica conjunta. Además, el último convenio de financiación (con Egipto) no se firmó hasta enero de 2018.

35 Los retrasos en la puesta en marcha del programa MED afectaron de manera directa a la organización de la convocatoria de propuestas, y la consecuencia fue que los proyectos seleccionados durante la primera convocatoria no pudieron empezar a ejecutarse hasta 2019. A su vez, estos retrasos dieron lugar a una reducción considerable del presupuesto, la duración y el ámbito de aplicación de los proyectos seleccionados durante la segunda convocatoria, que en un principio iban a ser proyectos «estratégicos». La última convocatoria (para proyectos de «capitalización», en 2020) solo pudo tener lugar porque, entretanto, la Comisión había ampliado el plazo reglamentario para el período de ejecución de los programas a causa de la pandemia de COVID-19 (apartado 52).

Acciones preparatorias

36 Para facilitar el inicio oportuno de la ejecución de los programas, las tres autoridades de gestión emprendieron «acciones preparatorias» (permitidas por el Reglamento de Ejecución CTF-IEV) adaptadas a las circunstancias. En concreto, organizaron las primeras convocatorias de propuestas antes de su designación formal por parte de la Comisión, y antes de que entraran en vigor los convenios de financiación con los países socios (la financiación de los proyectos estaba condicionada a la designación de la autoridad de gestión y a la ratificación de los convenios de financiación). Sin embargo, dichas acciones preparatorias no pudieron compensar los importantes retrasos que se produjeron en la elaboración de los programas operativos conjuntos.

Los proyectos se han seleccionado y ejecutado en gran medida de forma eficiente y eficaz, pero presentan insuficiencias en el marco de seguimiento y notificación de los resultados

37 En la presente sección examinamos si:

1. el proceso de selección establecido era transparente y se había concebido para seleccionar los proyectos más adecuados desde el punto de vista de su pertinencia, dimensión transfronteriza y sostenibilidad a largo plazo;
2. la Comisión y las autoridades de gestión formularon orientaciones para gestionar los programas y ejecutar los proyectos, entre ellas orientaciones sobre las salvaguardias para reducir el riesgo de fraude;
3. los proyectos CTF-IEV han alcanzado un progreso satisfactorio en su ejecución y han logrado o es probable que logren los resultados previstos;
4. los programas y proyectos CTF-IEV utilizaron un sólido marco de seguimiento y evaluación.

El proceso de selección establecido era en gran medida transparente y se había concebido para seleccionar los proyectos CTF-IEV más adecuados

Evaluación de la pertinencia, la dimensión transfronteriza y la sostenibilidad de los proyectos

38 Las convocatorias de propuestas de los tres programas incluían criterios de selección destinados a garantizar que las solicitudes de proyectos seleccionadas afrontaran los retos definidos en el programa operativo conjunto, fueran pertinentes para los objetivos del programa y la prioridad elegida, fomentaran la cooperación transfronteriza y tuvieran una repercusión duradera en el desarrollo de las regiones fronterizas. La importancia de estos criterios variaba entre los distintos programas y entre las distintas convocatorias de propuestas. Sin embargo, eran suficientes para reducir el riesgo de que una propuesta superara el umbral mínimo de selección sin presentar una descripción sólida de su pertinencia y su repercusión transfronteriza.

Clasificación de los proyectos

39 Cada propuesta de proyecto presentada tuvo que someterse a un control administrativo y de cumplimiento de los requisitos de subvencionabilidad antes de ser admitida a la fase de evaluación. Al final de cada convocatoria, los tres programas clasificaron las propuestas en función de la puntuación obtenida en el proceso de evaluación. Los procesos de selección de los tres programas fueron transparentes, salvo, en el caso del programa SEFR, en lo que respecta a la documentación insuficiente aportada para justificar las modificaciones de puntuación de algunas propuestas de proyectos (véase el recuadro 1).

Equilibrio geográfico de los beneficiarios de los proyectos

40 Las convocatorias de propuestas exigían que cada proyecto, para ser subvencionable, estuviera compuesto por al menos un beneficiario de la UE y al menos uno del país vecino no perteneciente a la UE. En la ilustración 8 se muestra que los tres programas han logrado un reparto equitativo de los participantes en los proyectos procedentes de países de la UE y no pertenecientes a la UE, si tenemos en cuenta todos los tipos de beneficiarios (principales o no) y todas las categorías de proyectos (los seleccionados mediante convocatorias de propuestas y los seleccionados mediante adjudicación directa).

41 Los tres programas también lograron un reparto presupuestario equilibrado. El programa MED exigía de forma explícita que cada proyecto destinara al menos el 50 % de sus costes directos a las actividades realizadas en los países socios del Mediterráneo. El resultado fue que alrededor del 48 % del presupuesto del programa se asignó a la UE y el 52 % a los países socios del Mediterráneo. Los otros dos programas también consiguieron repartir sus presupuestos entre los países socios en una proporción equilibrada²⁸.

42 Sin embargo, los beneficiarios principales de los países de la UE siguieron primando sobre los de los países socios. En la ilustración 9 se muestra que solo un tercio de los beneficiarios principales procedían de países no pertenecientes a la UE. En el marco del programa MED, el número de beneficiarios principales también varió mucho entre los distintos países participantes: mientras que sesenta beneficiarios principales procedían únicamente de Italia, España y Grecia, los diez países restantes tenían cada uno entre cero y cinco beneficiarios principales.

43 La baja proporción de beneficiarios principales procedentes de países no pertenecientes a la UE ha sido prácticamente la misma en los programas del IEVA 2007-2013. Solo en el caso del programa MED esta proporción aumentó de alrededor del 6 % al 16 %. Las autoridades de gestión de los tres programas aducen razones similares para explicar su escasa representación: los beneficiarios de países no pertenecientes a la UE a menudo carecen de experiencia en proyectos de la Unión, se sienten menos inclinados a solicitar la ayuda, tropiezan con cargas administrativas (por ejemplo, dificultades para transferir fondos al extranjero) o carecen de los conocimientos lingüísticos necesarios.

La Comisión y las autoridades de gestión proporcionaron orientación útil sobre la ejecución de los proyectos y la reducción del riesgo de fraude

Participación en los comités paritarios de seguimiento y orientación proporcionada

44 Los comités paritarios de seguimiento se encargan de supervisar la ejecución de los programas y los avances en el logro de sus objetivos (véase el apartado 04). La Comisión participó, en calidad de observadora, en la mayoría de las reuniones del comité paritario de seguimiento organizadas por los programas SEFR y MED. Durante nuestras entrevistas, ambas autoridades de gestión se congratularon del apoyo y la participación activa de la Comisión. Sin embargo, en el caso del programa PL-BY-UA, la Comisión solo participó en una de las cinco reuniones del comité paritario de seguimiento celebradas entre 2016 y 2020. Un funcionario del TESIM participó en todas las reuniones del comité paritario de seguimiento de los tres programas, en calidad de observador.

45 Según nuestras entrevistas, las autoridades de gestión, la secretaría técnica conjunta y las antenas se mostraron satisfechas con la orientación y la asistencia recibidas de la Comisión, proporcionadas con gran rapidez cuando fueron necesarias. Asimismo, acogieron favorablemente el apoyo técnico personalizado prestado por el TESIM. Este último también ha proporcionado una formación útil, entre otras cosas sobre la gestión de programas/proyectos, y ha preparado hojas informativas para los beneficiarios, como, por ejemplo, sobre la contratación pública o las ayudas estatales. Por último, todos los beneficiarios de los proyectos que entrevistamos hicieron una valoración muy positiva de sus interacciones con las autoridades de gestión, la secretaría técnica conjunta y las antenas.

Salvaguardias para reducir el riesgo de fraude

46 Las autoridades de gestión de los tres programas consideraron que habían recibido suficiente orientación para reducir el riesgo de fraude. En particular, el TESIM elaboró unas orientaciones sobre la gestión de riesgos dirigidas a los órganos de los programas y a las autoridades nacionales, que abarcaban los riesgos de fraude y corrupción²⁹. Con arreglo a estas orientaciones, los tres programas evaluaron los riesgos de los proyectos en el marco de los controles administrativos y de subvencionabilidad de las propuestas de proyectos y llevaron a cabo evaluaciones periódicas de los riesgos de los proyectos en curso. En el caso de los programas para 2014-2020 auditados, las tres autoridades de gestión confirmaron que, en el momento de nuestra auditoría, no habían notificado ningún proyecto como presunto caso de fraude.

47 La nota orientativa de la Comisión relativa a los programas CTF-IEV alentaba a las autoridades de gestión a utilizar una herramienta informática específica conocida como «sistema de gestión de irregularidades»³⁰ para notificar las irregularidades. Sin embargo, solo tienen acceso a este sistema los organismos de lucha contra el fraude de un reducido número de países no pertenecientes a la UE (por ejemplo, Suiza y los países en fase de preadhesión).

48 Los convenios de financiación firmados con los países socios recogían disposiciones encaminadas a prevenir las irregularidades, el fraude y la corrupción. En particular, contenían cláusulas que facilitaban la recuperación de los fondos gastados indebidamente de los beneficiarios establecidos en los países socios. Sin embargo, estas cláusulas excluyen a las entidades privadas. Además, los convenios de financiación celebrados con dos países socios del Mediterráneo también excluían de la definición de «entidades públicas» a determinados organismos financiados con fondos públicos, como los municipios y las empresas públicas. Por tanto, de tales disposiciones se desprende que estos dos países solo están obligados a reembolsar los fondos gastados indebidamente por los órganos de la Administración central, que rara vez participan en los proyectos de cooperación transfronteriza.

49 Las autoridades de gestión de los tres programas que examinamos aplicaron salvaguardias encaminadas a reducir el número de recuperaciones infructuosas, en particular en relación con los beneficiarios privados de países no pertenecientes a la UE (tales como garantías bancarias, limitación de la parte máxima de la financiación de un proyecto o pagos fraccionados). Además, sus sitios web recogen una herramienta de denuncia en línea o hacen referencia directa a ella. La experiencia del anterior conjunto de programas (2007-2013) indica que los importes irrecuperables de los beneficiarios suelen ser bastante bajos. En octubre de 2021 las «recuperaciones controvertidas» ascendían a 5,9 millones de euros³¹. Esta cifra supone aproximadamente el 0,6 % de la asignación global de la UE a los programas de 2007-2013, que ascendió a 947 millones de euros. La cantidad total a la que se renunció en favor de los beneficiarios privados en los países socios fue incluso menor: 210 891 euros, es decir, el 0,02 % de la asignación total de la UE³².

Los proyectos auditados estaban logrando las realizaciones previstas, pero algunos tenían una menor repercusión transfronteriza

Ejecución de los proyectos

50 El inicio de la ejecución de los programas CTF-IEV 2014-2020 se retrasó considerablemente (apartado 33). En la ilustración 10 se muestran los avances de los tres programas al final de 2021:

51 En general, la pandemia de COVID-19 obligó a los proyectos a realizar algunos reajustes (sobre todo, el paso a la realización de actividades en línea y la ampliación de los calendarios). Las tres autoridades de gestión mostraron flexibilidad a la hora de afrontar los retrasos y otras dificultades de ejecución. Cuando comenzó la pandemia, las autoridades de gestión de los programas SEFR y MED estudiaron de forma proactiva todos los programas para detectar posibles problemas y acordar medidas de mitigación. Solo en el caso del programa PL-BY-UA las consecuencias de la pandemia obligaron a cancelar los proyectos: los beneficiarios de seis proyectos señalaron que la pandemia de COVID-19 fue una de las razones de su cancelación. Sin embargo, este programa también consiguió reasignar ahorros de tres millones de euros a doce proyectos de cooperación transfronteriza relacionados con la sanidad para ayudar a contrarrestar la pandemia (ninguno de ellos se incluyó en nuestra muestra). Asimismo, cuatro de los proyectos del programa MED adaptaron sus actividades con el fin de contrarrestar la pandemia, entre ellos «Aquacycle» (un proyecto recogido en nuestra muestra), que adaptó el control de las aguas residuales para incluir la detección del SARS-CoV-2.

52 En respuesta a la pandemia, la Comisión modificó el Reglamento de Ejecución³³, dotando a todos los programas CTF-IEV de una mayor flexibilidad presupuestaria y ampliando el plazo de finalización de las actividades en un año, hasta el 31 de diciembre de 2023.

53 Aparte de la pandemia de COVID-19, algunos proyectos se vieron afectados por situaciones económicas difíciles en los países socios del Mediterráneo (por ejemplo, la grave crisis financiera del Líbano). En el caso de estos proyectos, la autoridad de gestión y la secretaría técnica conjunta (en consulta con el TESIM) prestaron asistencia para superar las dificultades financieras, como, por ejemplo, la recepción de pagos del extranjero.

54 En el anexo III se ofrece una descripción de los quince proyectos que examinamos en detalle. El anexo IV presenta una síntesis de los resultados de los distintos aspectos evaluados.

55 De los quince proyectos, seis se habían ejecutado según lo previsto, en lo que respecta al ámbito de aplicación, el presupuesto y el calendario. Otros cinco proyectos habían tropezado con problemas menores y necesitaban algunos reajustes, principalmente debido a la pandemia de COVID-19. Los cuatro proyectos restantes no se habían ejecutado de forma satisfactoria y habían sufrido retrasos considerables.

Realizaciones, resultados y repercusión transfronteriza de los proyectos

56 A partir de la información disponible en el momento de nuestra auditoría, consideramos que siete de los quince proyectos auditados han logrado o es probable que logren las realizaciones y los resultados previstos. Tres proyectos han tenido dificultades, pero se han puesto al día y sus principales beneficiarios y socios se han comprometido a obtener las realizaciones previstas. Un proyecto ha conseguido su principal realización, pero su principal resultado transfronterizo no se ha logrado (apartado 59). En el caso de los cuatro proyectos restantes, no pudimos confirmar si habían alcanzado los resultados previstos o si es probable que lo hagan. Esta carencia se debió a la ausencia de informes finales (dos proyectos), a las restricciones de viaje relacionadas con el COVID-19 (un proyecto) y, en un caso, a las insuficiencias en la presentación de informes sobre el proyecto.

57 A los efectos de esta auditoría, empleamos la siguiente definición para evaluar la «repercusión transfronteriza» de los proyectos auditados: ejecución conjunta de actividades por parte de los socios que se traduce en la intensificación de los vínculos transfronterizos y de las asociaciones transfronterizas sostenibles o en la eliminación de los obstáculos transfronterizos al desarrollo socioeconómico sostenible³⁴. De los quince proyectos, nueve tenían una fuerte dimensión transfronteriza (o, en el caso de los proyectos en curso, el potencial de ofrecer beneficios transfronterizos). Los socios de ambos lados de la frontera participaron activamente en la ejecución de los proyectos (aunque a veces en distinto grado, según su función). Asimismo, es probable que los resultados de cada uno de los proyectos redunden en beneficio, al menos en cierta medida, de las regiones de ambos lados de la frontera. Sin embargo, nuestra evaluación se realizó antes de la invasión de Ucrania por parte de Rusia. En el marco de una respuesta más amplia, la Comisión suspendió los convenios de financiación para los programas con Rusia y Bielorrusia y, por tanto, se ha perdido la dimensión transfronteriza de los proyectos en los que participaban estos países. Las repercusiones del conflicto también han generado incertidumbre acerca de los beneficios transfronterizos duraderos de algunos proyectos financiados en el marco de programas en los que participan Ucrania y Moldavia.

58 En otros cinco proyectos, comprobamos que la repercusión transfronteriza había sido menor (en algunos casos debido a las restricciones de viaje relacionadas con el COVID-19). Por ejemplo, en el caso del proyecto de reducción del riesgo de tuberculosis, el equipo de diagnóstico adquirido por el socio polaco del proyecto ya se estaba utilizando para diagnosticar enfermedades pulmonares, entre ellas las patologías relacionadas con el COVID-19. Sin embargo, durante nuestra visita en octubre de 2021 (antes de la invasión de Ucrania por parte de Rusia), el hospital de Rzeszow explicó que ningún paciente ucraniano había recibido tratamiento allí recientemente. De las estadísticas sobre el uso de los equipos no se infiere claramente hasta qué punto estos han servido para diagnosticar y detener la propagación de la tuberculosis, que era el principal objetivo transfronterizo del proyecto. Además, la cooperación entre los hospitales de Rzeszow y de Nyzhnya Apsha se limitó estrictamente a la ejecución y a los resultados del proyecto, sin perspectivas de que la cooperación fuera a continuar. Este hecho es contrario al concepto de asociaciones transfronterizas sostenibles expresado en la definición de «repercusión transfronteriza» (evaluamos las perspectivas que tienen los proyectos de ofrecer resultados sostenibles en los apartados 69 a 71).

59 Por último, uno de los proyectos recogidos en nuestra muestra carece hasta ahora de toda dimensión transfronteriza: la carretera regional 885 que conduce a la frontera polaca con Ucrania (véase el recuadro 2).

Limitación de la información sobre los resultados globales obtenidos en los programas y sobre su sostenibilidad, a pesar de que las autoridades de gestión realizan un seguimiento adecuado de los proyectos

Indicadores

60 El documento de programación de los programas para 2014-2020³⁵ preveía el uso de indicadores comunes de realización (ICR) para facilitar el seguimiento y la evaluación de los programas. También preveía la agregación de indicadores a lo largo de toda la cadena, desde el proyecto, hasta el nivel del IEV, pasando por la prioridad del programa, el objetivo temático y la cooperación transfronteriza en su conjunto. El documento exigía que los programas adoptaran, como mínimo, algunos de los treinta y ocho ICR elaborados por Interact ENPI, el antecesor del TESIM. Sin embargo, los programas definieron en su mayoría sus propios indicadores de realización específicos, y solo utilizaron algunos de los ICR (véase la ilustración 11).

61 Las autoridades de gestión de los tres programas explicaron la escasa utilización de los ICR por el hecho de que las actividades del programa tienen un ámbito de aplicación mucho más amplio que los treinta y ocho ICR predefinidos. Sin embargo, dado que la mayoría de las realizaciones de los programas no están cubiertas por los ICR, a la Comisión le resultará difícil agregar las realizaciones y evaluar los resultados de los programas CTF-IEV en el contexto global de la política.

62 Además de los ICR, Interact ENPI también preparó orientaciones para los programas sobre la elaboración de indicadores de resultados³⁶. Sin embargo, los programas no estaban obligados a utilizar estas orientaciones. En 2016 un grupo de trabajo de seguimiento y evaluación organizado por el TESIM observó que los quince programas CTF-IEV tenían una gran variedad de indicadores de resultados (en total ciento veintinueve), lo que ofrecía muy pocas posibilidades de agregación a nivel del IEV³⁷.

63 Hemos observado insuficiencias similares en los indicadores definidos para los proyectos. En particular, en el programa SEFR, estos indicadores eran sobre todo específicos de cada proyecto individual, lo que hacía imposible agregarlos para el programa en su conjunto. Por su parte, el programa MED utilizó un sistema de categorización con códigos para garantizar que los indicadores específicos de los proyectos estuvieran vinculados a los indicadores de realización definidos por el programa. Sin embargo, tres de los proyectos recogidos en nuestra muestra utilizaron el mismo código para medir diferentes realizaciones. Por tanto, cuando se resuman para todo el programa, estos indicadores contendrán muchos elementos diferentes y no ofrecerán una imagen clara. Solo el programa PL-BY-UA obligó a los proyectos a elegir indicadores únicamente de una lista predefinida. Este requisito facilita la agregación de los indicadores y la medición de los avances globales de este programa en particular.

Seguimiento de los proyectos

64 Conforme al principio de «gestión compartida», la Comisión no hace un seguimiento directo de los proyectos, sino que se apoya en las autoridades de gestión para este fin (aunque sigue siendo responsable en última instancia de la gestión de los fondos de la UE). En este contexto, la Comisión recibe información esencial sobre los avances de los programas durante las reuniones del comité paritario de seguimiento, si participa en ellas (apartado 44), y, solo una vez al año, de las autoridades de gestión cuando presentan sus informes anuales. Sin embargo, estos informes no contienen información específica sobre los proyectos, salvo en el caso de los grandes proyectos de infraestructura.

65 Las autoridades de gestión de los tres programas examinados, con la ayuda de sus secretarías técnicas conjuntas y sus antenas, han establecido un proceso de seguimiento que permite observar los proyectos de manera exhaustiva. Este proceso abarca el seguimiento cotidiano (comunicación regular entre la secretaría técnica conjunta y los beneficiarios), la asistencia a las reuniones de puesta en marcha (en el marco de los programas SEFR y MED), la evaluación periódica de los riesgos de los proyectos, el análisis de los informes de situación descriptivos y financieros presentados por los beneficiarios principales, los controles sobre el terreno y las visitas de seguimiento a los proyectos seleccionados a partir de las evaluaciones de riesgo.

66 Los quince proyectos de nuestra muestra presentaron la documentación requerida para demostrar sus avances, y consideramos que catorce fueron objeto de un seguimiento adecuado. En su caso, nueve de estos proyectos habían sido objeto de visitas sobre el terreno (o estaban previstas en el primer semestre de 2022). Calificamos el seguimiento del proyecto LIP885 (descrito en el recuadro 2) solo como parcialmente satisfactorio, ya que no recibió ninguna visita sobre el terreno, a pesar de ser el mayor proyecto financiado por el programa PL-BY-UA. Dicha visita podría haber detectado la falta de un paso fronterizo en una fase anterior del ciclo de vida del proyecto.

Seguimiento basado en los resultados

67 El Reglamento de Ejecución de la Comisión exige a las autoridades de gestión que efectúen «un seguimiento del programa y del proyecto basado en los resultados»³⁸. El TESIM elaboró unas orientaciones sobre el seguimiento basado en los resultados en las que se destacaba la importancia de evaluar el rendimiento de los proyectos desde el punto de vista de la pertinencia, la eficiencia, la eficacia y la sostenibilidad³⁹. Sin embargo, los planteamientos adoptados por las autoridades de gestión en cuanto al seguimiento basado en los resultados difieren. El programa SEFR preveía la realización de un seguimiento basado en los resultados para todos los proyectos que contaran con un presupuesto superior a un millón de euros o evaluados como de alto riesgo. Al final de 2021 diez proyectos se habían sometido a un seguimiento basado en los resultados. En el marco del programa MED, las primeras visitas a los proyectos para la realización de un seguimiento basado en los resultados tuvieron lugar a principios de 2022. En cambio, en el programa PL-BY-UA no se ha realizado ninguna visita a los proyectos para efectuar un seguimiento basado en los resultados, ni está previsto hacerlo.

68 El nuevo Reglamento Interreg para el período de financiación 2021-2027 ya no exige que se efectúe un seguimiento basado en los resultados de los programas o proyectos. Los programas estarán sujetos al mismo marco de seguimiento del rendimiento que los ejecutados en el contexto de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos⁴⁰. El marco jurídico establece evaluaciones obligatorias de los programas por parte de los Estados miembros⁴¹. Sin embargo, en el caso de los proyectos, el nuevo marco no prevé ningún mecanismo similar al seguimiento basado en los resultados que permita evaluar de manera independiente el rendimiento de los proyectos desde el punto de vista de la pertinencia, la eficiencia, la eficacia y la sostenibilidad.

Sostenibilidad de los resultados

69 Los tres programas evaluaron la sostenibilidad de las propuestas de proyectos durante la fase de selección (apartado 38) y exigieron a los proyectos que informaran sobre la sostenibilidad en los informes finales. La autoridad de gestión del programa SEFR hace un seguimiento de la sostenibilidad de los proyectos a lo largo de su ciclo de vida en todas las etapas: durante la fase de selección, como parte de los criterios de selección; durante la fase de ejecución, como parte de la evaluación de riesgos del proyecto; y durante la fase de presentación de informes, en los informes finales de los proyectos. Esta atención a la sostenibilidad a lo largo del ciclo de vida de los proyectos aumenta la probabilidad de obtener beneficios duraderos, y la consideramos una buena práctica.

70 Nuestra evaluación de la sostenibilidad, resumida en el anexo IV, examinó en especial las perspectivas de los proyectos de obtener resultados sostenibles. Procedimos así porque, en el momento de nuestras visitas, algunos proyectos aún se estaban ejecutando (véase el apartado 56). A partir de los documentos disponibles y de nuestras entrevistas con los socios de los proyectos, consideramos que once de los quince proyectos que examinamos tenían posibilidades de obtener beneficios sostenibles. En el caso de tres proyectos, la sostenibilidad depende de factores externos (por ejemplo, la evolución de la pandemia de COVID-19 o la adopción de modificaciones en la legislación nacional). Por último, en el caso del proyecto de reducción del riesgo de tuberculosis, no había perspectivas de que se mantuviera la cooperación entre los socios (apartado 58). Nuestra evaluación tuvo lugar antes de la invasión de Ucrania por parte de Rusia, que ha generado una grave incertidumbre sobre la sostenibilidad de los resultados de los proyectos en los que participan Bielorrusia, Rusia o Ucrania.

71 A los proyectos que incluyen un componente de infraestructura se les aplican requisitos jurídicos específicos de sostenibilidad: deben seguir cumpliendo sus objetivos originales durante cinco años después del cierre (es decir, tras recibir el último pago de la autoridad de gestión)⁴². Sin embargo, para otros tipos de proyectos, la Comisión no estableció un requisito similar para demostrar la sostenibilidad de sus beneficios transfronterizos o de las asociaciones creadas. Además, los programas para 2014-2020 no exigen que los proyectos informen sobre la sostenibilidad de sus resultados tras el cierre del proyecto. La secretaría técnica conjunta polaca tiene previsto evaluar determinados aspectos de sostenibilidad en una muestra (al menos el 10 %) de los proyectos cerrados. Durante nuestra entrevista, la autoridad de gestión del programa MED explicó que estaba estudiando la posibilidad de establecer el requisito de que los proyectos presenten «informes de sostenibilidad» (por ejemplo, uno o dos años después del cierre del proyecto).

Los programas NEXT se basan en la experiencia adquirida, pero están expuestos a riesgos adicionales y a una repercusión importante de los retos políticos

72 En la presente sección analizamos si:

1. la Comisión, al proponer el marco legislativo para el período 2021-2027, ha tenido en cuenta la experiencia adquirida de los programas de cooperación transfronteriza ejecutados en los períodos 2007-2013 y 2014-2020, y si estas modificaciones facilitan la puesta en marcha de los programas Interreg NEXT en el momento oportuno;
2. los programas CTF-IEV pueden servir como medidas de fomento de la confianza, aparte de proporcionar las realizaciones previstas.

Las modificaciones reflejan la experiencia adquirida, pero algunas medidas de simplificación dan lugar a una menor supervisión de la Comisión

Experiencia adquirida

73 La Comisión llevó a cabo una evaluación ex post de los programas de cooperación transfronteriza para 2007-2013, y utilizó los resultados en su propuesta de nuevo Reglamento Interreg, presentada en mayo de 2018⁴³. Sin embargo, debido a los importantes retrasos sufridos en el establecimiento de los programas CTF-IEV (apartado 33), no se dispuso a tiempo, para orientar la propuesta de la Comisión, de una revisión intermedia de los programas para 2014-2020, un ejercicio de seguimiento basado en los resultados de los distintos programas CTF-IEV, un análisis de antecedentes relativo a los nuevos programas para 2021-2027⁴⁴ ni un documento conjunto sobre la programación estratégica⁴⁵.

74 El Reglamento Interreg, adoptado en junio de 2021, contiene una gran cantidad de modificaciones normativas que reflejan la experiencia adquirida y revisten interés para los programas Interreg NEXT, los sucesores del actual conjunto de programas de cooperación transfronteriza⁴⁶. Estas medidas simplifican la gestión de los programas Interreg NEXT y pueden acelerar el establecimiento de los programas (apartados 82 a 84). Sin embargo, estas modificaciones entrañan una serie de riesgos suplementarios que ponen de manifiesto la importancia de que la Comisión y el SEAE lleven a cabo un estrecho seguimiento (apartados 76 a 84). Las modificaciones más importantes se refieren a los siguientes aspectos:

1. la armonización de los programas CTF-IEV con los programas Interreg;
2. la supresión del procedimiento de designación de las autoridades de gestión;
3. el plazo para la firma de los convenios de financiación;
4. la responsabilidad de los países participantes de recuperar los importes de los beneficiarios privados;
5. el procedimiento simplificado para los grandes proyectos de infraestructura;
6. indicadores comunes de realización y de resultados.

75 Además, para resolver las dificultades de los proyectos transfronterizos y facilitar su cumplimiento de las normas sobre ayudas estatales, la Comisión ha decidido que, en algunas condiciones, las ayudas para los costes en que incurran los beneficiarios que participen en proyectos de Interreg NEXT se considerarían «compatibles con el mercado interior» y estarían exentas de la obligación de notificar las ayudas estatales⁴⁷. Esta medida facilitará la concepción y la ejecución de los proyectos.

a) Armonización de los programas CTF-IEV con los programas Interreg

76 La modificación más destacada consiste en que el Reglamento Interreg⁴⁸ somete todos los programas Interreg financiados por la UE —tanto de la Unión como los que implican a terceros países— a un único conjunto de normas, al tiempo que preserva determinadas características específicas de los programas Interreg NEXT. En particular, estos programas cofinanciados por el Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional seguirán beneficiándose de unos porcentajes de prefinanciación y cofinanciación más elevados, similares a los establecidos en el marco de los programas CTF-IEV. La armonización con las normas de Interreg puede simplificar los procedimientos y mejorar las sinergias entre los programas de cooperación transfronteriza internos y externos. La Comisión también recibirá los datos de los proyectos con mayor frecuencia: las autoridades de gestión tendrán que informar cuatro veces al año sobre la ejecución financiera y dos veces al año sobre los indicadores de realización y de resultados logrados⁴⁹.

b) Supresión del procedimiento de designación de las autoridades de gestión

77 El Reglamento Interreg suprime el procedimiento de designación de las autoridades de gestión, que en el caso de los programas para 2014-2020 no finalizó hasta 2018 o 2019 (también el apartado 33). De este modo se dará respuesta a una de las razones que explicaban el retraso en el inicio de la ejecución de los programas vigentes. Sin embargo, durante el procedimiento de designación en el marco del programa MED para 2014-2020, la Comisión descubrió insuficiencias significativas en el sistema de gestión y control del programa. Al suprimir el procedimiento, se corre el riesgo de que no se detecten esas insuficiencias significativas en el futuro.

c) Plazo para la firma de los convenios de financiación

78 Para el próximo período de financiación, el Reglamento Interreg establece un plazo para la firma del convenio de financiación por parte de al menos un país no perteneciente a la UE, que es similar al Reglamento de Ejecución CTF-IEV. Además, el Reglamento establece un nuevo plazo para que firmen todos los demás países participantes⁵⁰. Así pues, en el contexto de los nuevos programas de las cuencas marítimas (en torno al Mediterráneo y al mar Negro), a todos los países socios les interesará firmar los convenios de financiación a tiempo para ser subvencionables.

d) Responsabilidad de los países socios de recuperar los importes de los beneficiarios privados

79 Las disposiciones relativas a las recuperaciones de importes de manos de los beneficiarios establecidos en países no pertenecientes a la UE (también el apartado 48) fueron motivo de conflicto durante las negociaciones de los convenios de financiación correspondientes a los programas para 2014-2020. De cara al período 2021-2027, el nuevo Reglamento Interreg no distingue si los beneficiarios son entidades privadas o públicas⁵¹, lo que se traduce en que los países no pertenecientes a la UE también serán responsables de las recuperaciones infructuosas de manos de los beneficiarios privados. Esta disposición fortalece aún más la protección de los intereses financieros de la UE contra los importes irrecuperables. Sin embargo, al mismo tiempo, los países socios consideran que esta medida es una modificación particularmente difícil⁵². Esta percepción implica que los debates sobre las recuperaciones pueden prolongar las negociaciones de los nuevos convenios de financiación, o tener consecuencias adversas, como, por ejemplo, la exclusión de los beneficiarios privados de determinados programas Interreg NEXT.

e) Procedimiento simplificado para los grandes proyectos de infraestructura

80 En el período 2014-2020, los grandes proyectos de infraestructura debían incluirse en los borradores de los programas operativos conjuntos y estaban sujetos a una aprobación en dos fases por parte de la Comisión. En el caso de los programas Interreg NEXT, ya no se exigirá este requisito. En su lugar, habrá que enviar a la Comisión, en una fase posterior, una lista de los grandes proyectos de infraestructura previstos y unas breves notas conceptuales, solo a título informativo⁵³. También se ha eliminado el límite de financiación de los grandes proyectos de infraestructura (que en el período 2014-2020 no podían suponer más del 30 % de la contribución de la UE a un programa). Esta medida reducirá la supervisión de los grandes proyectos de infraestructura por parte de la Comisión, a pesar de que estos proyectos pueden tener una importancia estratégica en las relaciones con los países socios. Por ejemplo, en el marco del programa 2014-2020, tras una consulta interservicios, la Comisión emitió un dictamen negativo sobre dos propuestas de grandes proyectos de infraestructura, debido a que había «cuestiones pendientes» con Rusia en el ámbito del transporte. Tras las conversaciones con las autoridades finlandesas, la Comisión propuso una solución alternativa; sin embargo, los proyectos no llegaron a materializarse.

f) Indicadores comunes de realización y de resultados

81 Para el período de financiación 2021-2027, la Comisión presentó importantes mejoras relacionadas con los indicadores de rendimiento (también los apartados 60 a 62). El artículo 34 del Reglamento Interreg hace referencia a los indicadores comunes de realización y de resultados definidos en el Reglamento del FEDER⁵⁴. Este último contiene un amplio conjunto de noventa y seis indicadores comunes de realización (de los cuales trece están destinados específicamente a los programas Interreg) y sesenta y cinco indicadores comunes de resultados (con siete indicadores de resultados de Interreg). La Comisión elaboró unas orientaciones detalladas para los programas con el fin de garantizar la correcta aplicación de los indicadores comunes⁵⁵. Sin embargo, el artículo 34 no obliga a los programas a utilizar únicamente los indicadores comunes, y les permite elaborar indicadores específicos de los programas, además de los definidos en el Reglamento del FEDER. Por tanto, no puede garantizarse que, en el futuro, la Comisión agregará fácilmente todos los resultados obtenidos por los programas Interreg NEXT.

Acciones encaminadas a facilitar el establecimiento oportuno de los programas Interreg NEXT

82 La Comisión inició los debates sobre el nuevo período de financiación ya en mayo-junio de 2018, cuando presentó una serie de propuestas legislativas que regulaban los futuros instrumentos de financiación. Ya en enero de 2020, la Comisión y el SEAE presentaron a los Estados miembros directrices (un documento conjunto) sobre la programación de los programas Interreg NEXT⁵⁶. Sin embargo, hubo que esperar hasta diciembre de 2020 para que el Parlamento Europeo y el Consejo se pusieran de acuerdo sobre el marco financiero global, y hasta junio de 2021 para adoptar el Reglamento final de Interreg.

83 En enero de 2022 la Comisión decidió las asignaciones financieras y las zonas geográficas para los programas individuales de Interreg NEXT⁵⁷. La asignación global ha pasado de 1 053 millones de euros⁵⁸ para el período 2014-2020 a 1 125 millones de euros para el período 2021-2027 (lo que supone un aumento del 6,9 %). En la preparación del nuevo programa MED, dos nuevos países, Argelia y Turquía, se han unido al comité paritario de programación. Sin embargo, en enero de 2022, Polonia decidió no continuar con el formato PL-BY-UA y preparar, en cambio, un nuevo programa solo con Ucrania, manteniendo abierta la posibilidad de que Bielorrusia se incorpore si la situación cambia considerablemente en el futuro⁵⁹. En agosto de 2022, la Comisión adoptó el documento de estrategia plurianual para Interreg NEXT⁶⁰. A fecha de octubre de 2022 —al final del segundo año del nuevo período de financiación— solo se habían presentado oficialmente a la Comisión siete programas de Interreg NEXT.

84 Aunque, al prescindir del procedimiento de designación de las autoridades de gestión, los nuevos programas pueden ahorrar tiempo (véase el apartado 77), el inicio de su ejecución dependerá también de la firma y la entrada en vigor de nuevos convenios de financiación, que en algunos países deben ser ratificados. La negociación y la ratificación de los convenios de financiación han sido una importante causa de retrasos en los programas SEFR y MED vigentes (apartado 33). De cara al próximo período, el Reglamento Interreg establece un plazo para la firma de los convenios de financiación (apartado 78). Sin embargo, es muy probable que el nuevo plazo no reduzca los retrasos de su ratificación, la cual depende de la legislación nacional de los países socios.

Los retos políticos y la invasión de Ucrania por parte de Rusia ponen de manifiesto la importancia de los programas, pero también sus límites para mejorar la cooperación entre los países participantes

85 Además de proporcionar beneficios a nivel regional, según la Comisión y el SEAE, los programas transfronterizos con los países vecinos tienen otro objetivo importante: fomentar y mantener la confianza entre los países de la UE y los no pertenecientes a la UE y mejorar el contacto «interpersonal».

86 Hasta febrero de 2022, la cooperación transfronteriza seguía siendo uno de los escasos ámbitos en los que la UE continuaba cofinanciando la cooperación con Rusia (apartado 03). A pesar de las tensiones en las relaciones entre la UE y Rusia que han afectado de manera ocasional a los programas (apartado 80), el comité paritario de seguimiento y el comité paritario de programación han ofrecido un foro para el diálogo continuo entre los ministerios y las autoridades regionales de Finlandia y Rusia, en el que un representante de la Comisión ha participado a menudo como observador. La última reunión del comité paritario de programación tuvo lugar el 21 de febrero de 2022.

87 Sin embargo, la invasión de Ucrania por parte de Rusia el 24 de febrero de 2022 puso fin a esa cooperación. La Comisión reaccionó rápidamente:

• En el marco de una respuesta más amplia, a principios de marzo de 2022, la Comisión decidió suspender los convenios de financiación para 2014-2020 y el proceso de programación relativo a los programas para 2021-2027 con Rusia y con Bielorrusia, que apoyó la agresión militar⁶¹;
• El 8 de marzo de 2022, la Comisión presentó una propuesta legislativa referente a la iniciativa «Acción de Cohesión para los Refugiados en Europa» (CARE), que permitirá reasignar fondos de cohesión de la UE en apoyo de los refugiados ucranianos⁶²;
• En julio de 2022, la Comisión presentó una propuesta legislativa dirigida a adaptar las normas sobre la ejecución de los programas CTF-IEV, con el fin de orientar la financiación CTF-IEV en apoyo de los refugiados ucranianos y ayudar a los beneficiarios de la UE de los programas cuyos convenios de financiación se han suspendido⁶³.

88 La invasión generó una grave incertidumbre sobre nueve de los diecisiete nuevos programas propuestos por Interreg NEXT en los que participarían Rusia y Bielorrusia (apartado 83). Estos nueve programas suman unos 304 millones de euros, es decir, casi el 30 % de la asignación total prevista.

89 En el sur, el programa MED sigue facilitando la cooperación entre los países socios del Mediterráneo. Su comité paritario de seguimiento ha servido de foro para reunir a los ministerios y autoridades nacionales de los siete Estados miembros participantes de la UE, Israel y los cinco países árabes participantes⁶⁴, con la asistencia de un representante de la Comisión en calidad de observador. El número de participantes en el proyecto de cada uno de los países socios mediterráneos es elevado; por ejemplo, cuarenta y dos de Palestina y once de Israel. Sin embargo, es importante señalar que los socios de los proyectos procedentes de estos dos países solo participan en tres proyectos conjuntos de los ochenta proyectos financiados en el marco de este programa⁶⁵, aunque la propia existencia de estos proyectos conjuntos pueda considerarse un éxito en sí misma. Según la autoridad de gestión, la situación es similar en el caso de los proyectos conjuntos entre participantes procedentes de Israel y Jordania, y se debe a la presión social ejercida por ambas partes para evitar dicha cooperación. En el caso de estos proyectos, no se revela la identidad de los socios, de acuerdo con lo establecido en sus contratos de subvención.

Conclusiones y recomendaciones

90 Llegamos a la conclusión de que los programas transfronterizos con países vecinos financiados por la UE para el período 2014-2020 (CTF-IEV) han proporcionado un apoyo pertinente y valioso a las regiones de ambos lados de las fronteras exteriores de la UE. Sin embargo, los programas sufrieron importantes retrasos en el inicio de su ejecución y, durante nuestra auditoría, todavía se estaban ejecutando. Por tanto, era demasiado pronto para evaluar su eficacia global. Además, los programas presentan insuficiencias en el seguimiento y la información sobre los resultados. Por otra parte, los retos políticos actuales afectarán en gran medida a la mitad de los programas propuestos para el período 2021-2027 (denominados «Interreg NEXT»).

91 Los tres programas que evaluamos detalladamente definieron prioridades y seleccionaron objetivos temáticos que se ajustaban a las necesidades de las regiones fronterizas. Se elaboraron de forma participativa, consultando a un amplio abanico de partes interesadas, incluidas las administraciones nacionales, regionales y locales y los representantes de la sociedad civil. Los programas reconocieron la necesidad de una buena coordinación y coherencia con otras políticas, programas, estrategias e iniciativas macrorregionales de la UE. Los tres programas presentan un solapamiento geográfico y temático parcial con otros programas CTF-IEV. Sin embargo, la coordinación durante la selección y la ejecución de los proyectos con estos programas siguió siendo poco sistemática (apartados 13 a 29).

Recomendación 1 – Mejorar la coordinación entre programas

Recomendamos que la Comisión:

1. a la revisión de los borradores de los programas Interreg NEXT, evalúe si los programas que presentan un solapamiento geográfico parcial se han comprometido a garantizar la coordinación de complementariedades y sinergias entre programas;
2. en su función de supervisora, verifique la ejecución efectiva de la coordinación establecida entre programas.

Fecha de aplicación prevista para a): 31 de diciembre de 2022

Fecha de aplicación prevista para b): 30 de junio de 2023

92 Se consultó a las Delegaciones pertinentes de la UE sobre la complementariedad de los proyectos seleccionados con la financiación procedente de otras fuentes (de la UE u otra procedencia). Sin embargo, dado que los programas CTF-IEV contribuyen a la política exterior de la UE, es fundamental que las Delegaciones de la UE participen en mayor medida en el proceso de selección (por ejemplo, como observadores a título consultivo) y en el seguimiento de los proyectos para aprovechar los beneficios políticos de una cooperación transfronteriza satisfactoria (apartados 30 a 32).

Recomendación 2 – Fomentar la participación de las Delegaciones de la UE

En su capacidad consultiva, la Comisión debería implicar de forma sistemática, en calidad de observadores, al SEAE y a las Delegaciones pertinentes de la UE en el trabajo de los comités paritarios de programación y los comités paritarios de seguimiento.

Fecha de aplicación prevista: 31 de marzo de 2023

93 Los programas para 2014-2020 se pusieron en marcha con importantes retrasos, debidos principalmente al «procedimiento de designación» y a la negociación de los convenios de financiación con los países socios. A pesar de las «acciones preparatorias» llevadas a cabo por las autoridades de gestión, la ejecución de los proyectos no pudo comenzar hasta el quinto o sexto año del período de financiación (apartados 33 a 36).

94 Las convocatorias de propuestas de proyectos estaban destinadas a garantizar que las solicitudes seleccionadas ofrecieran una sólida descripción de la pertinencia del proyecto, su repercusión transfronteriza y su sostenibilidad a largo plazo. Salvo algunos ejemplos ocasionales de modificaciones de puntuación en el marco del programa del sureste de Finlandia y Rusia sin una justificación escrita adecuada, los procesos de selección de los tres programas eran transparentes. Los programas han logrado que haya un reparto equilibrado de los participantes en los proyectos procedentes de países pertenecientes y no pertenecientes a la UE. Sin embargo, los beneficiarios principales de los países de la UE siguen primando sobre los de los países socios (apartados 37 a 43).

95 Los órganos de los programas con los que nos reunimos valoraron positivamente las orientaciones recibidas de la Comisión y del proyecto de apoyo técnico TESIM, incluidas las relativas a la reducción del riesgo de fraude. Sin embargo, la herramienta informática de la Comisión para notificar posibles fraudes (el sistema de gestión de irregularidades) tuvo un uso limitado para los programas CTF-IEV, debido a la falta de acceso por parte de los países participantes no pertenecientes a la UE. Las autoridades de gestión consideraron útil la participación de la Comisión en las reuniones de los comités paritarios de seguimiento. Todos los beneficiarios de los proyectos que entrevistamos hicieron una valoración muy positiva de sus interacciones con los órganos del programa (apartados 44 a 49).

Recomendación 3 – Adaptar una herramienta informática de notificación de fraudes

La Comisión debería permitir que los organismos de lucha contra el fraude de los países no pertenecientes a la UE (identificados en los convenios de financiación) notificaran las posibles irregularidades directamente a través del sistema de gestión de irregularidades.

Fecha de aplicación prevista: 31 de diciembre de 2023

96 La mayoría de los proyectos que auditamos están logrando las realizaciones y los resultados previstos; sin embargo, la pandemia de COVID-19 obligó a los proyectos a hacer algunos reajustes. Las autoridades de gestión mostraron flexibilidad a la hora de afrontar los retrasos y otras dificultades de ejecución causadas por la pandemia. Mientras que la mayoría de los proyectos presentaban un gran potencial para generar beneficios transfronterizos, cinco tuvieron menor repercusión transfronteriza, en algunos casos debido, en parte, a las restricciones de viaje relacionadas con el COVID-19. Uno de los proyectos —una carretera regional— carece hasta el momento de toda dimensión transfronteriza (apartados 50 a 59).

97 Los tres programas definieron en su mayoría indicadores de realización específicos de cada programa y utilizaron solo unos pocos indicadores comunes de realización para hacer un seguimiento de los avances. Esto implica que a la Comisión le resultará difícil agregar los resultados de los programas CTF-IEV en el contexto global de la política. Hemos observado insuficiencias similares en los indicadores definidos para los proyectos (apartados 60 a 63).

98 Las autoridades de gestión hicieron un seguimiento adecuado de todos los proyectos de nuestra muestra, excepto uno. El seguimiento basado en los resultados es una herramienta importante para evaluar de forma independiente el rendimiento de los proyectos desde el punto de vista de la pertinencia, la eficiencia, la eficacia y la sostenibilidad. Sin embargo, los planteamientos adoptados por las autoridades de gestión en cuanto a dicho seguimiento diferían. Además, el seguimiento de los proyectos basado en los resultados dejará de ser obligatorio en los programas para 2021-2027 (apartados 64 a 68).

99 Nuestra evaluación de la sostenibilidad examinó de manera especial las perspectivas de los proyectos de obtener resultados sostenibles y tuvo lugar antes de la invasión de Ucrania por parte de Rusia. Demostró que la mayoría de los proyectos incluidos en la muestra tenían posibilidades de obtener beneficios sostenibles. En el caso de tres proyectos, la sostenibilidad dependía de factores externos, como la evolución de la pandemia de COVID-19, y, en otro caso, no había perspectivas de que se mantuviera la cooperación entre los socios del proyecto. Sin embargo, los programas no exigen que los proyectos informen sobre la sostenibilidad de sus resultados tras su cierre (apartados 69 a 71).

Recomendación 4 – Proporcionar orientación sobre el seguimiento de la sostenibilidad tras el cierre del proyecto

La Comisión debería proporcionar orientaciones, en forma de asesoramiento y apoyo, sobre el seguimiento de la sostenibilidad de los proyectos (financiados por los programas CTF-IEV e Interreg NEXT) y recomendar que los proyectos que superen un determinado valor o que presenten un componente de infraestructura informen a las autoridades de gestión sobre la sostenibilidad de sus resultados tras el cierre del proyecto.

Fecha de aplicación prevista: 31 de diciembre de 2023

100 El nuevo Reglamento Interreg somete todos los programas transfronterizos (tanto los de la UE como los que implican a terceros países) a un único conjunto de normas, al tiempo que preserva determinadas características específicas de los programas Interreg NEXT. El Reglamento se basa en la experiencia adquirida de los anteriores conjuntos de programas y establece modificaciones que simplifican la gestión de los nuevos programas y pueden facilitar el inicio de su ejecución. Sin embargo, estas modificaciones entrañan una serie de riesgos suplementarios que ponen de manifiesto la importancia de que la Comisión y el SEAE lleven a cabo un estrecho seguimiento (apartados 73 a 79).

101 En particular, para el período 2021-2027, no se establecerá un límite para la financiación de los grandes proyectos de infraestructura como proporción de la contribución de la UE al presupuesto total de un programa. Estos proyectos ya no estarán sujetos a la aprobación de la Comisión. Esta medida reducirá la supervisión de los grandes proyectos de infraestructura por parte de la Comisión, a pesar de que estos proyectos puedan tener una importancia estratégica en las relaciones con los países socios (apartado 80).

Recomendación 5 – Consultar a todos los servicios pertinentes acerca de los grandes proyectos de infraestructura

Dada la importancia estratégica que los grandes proyectos de infraestructura tienen en las relaciones bilaterales con los países socios, la Comisión debería velar por que la Dirección General de Política Regional y Urbana (DG Política Regional y Urbana) consulte a todas las direcciones generales pertinentes, al Servicio Europeo de Acción Exterior y a las Delegaciones de la UE sobre la lista de proyectos previstos y sobre las notas conceptuales correspondientes.

Fecha de aplicación prevista: 31 de diciembre de 2022

102 Para el período de financiación 2021-2027, la Comisión ha elaborado un amplio conjunto de indicadores comunes de realización y de resultados, incluidos los destinados de manera específica a los programas Interreg. Sin embargo, los indicadores comunes no garantizan una agregación directa, ya que los distintos programas también pueden elaborar indicadores suplementarios específicos de cada programa (apartado 81).

Recomendación 6 – Fomentar el uso de indicadores comunes

Al revisar los borradores de los programas Interreg NEXT, la Comisión debería evaluar la coherencia de los indicadores y promover el mayor uso posible de indicadores comunes de realización y de resultados.

Fecha de aplicación prevista: Inmediatamente

103 La Comisión y el Servicio Europeo de Acción Exterior iniciaron los debates sobre el período de financiación 2021-2027 ya en 2018. Sin embargo, debido a los retrasos en la adopción del marco jurídico, solo se habían presentado a la Comisión siete proyectos de programa Interreg NEXT para su aprobación a lo largo de 2022. El inicio de la ejecución de los nuevos programas también dependerá del tiempo que se tarde en negociar los nuevos convenios de financiación y, en algunos casos, de su ratificación (apartados 82 a 84).

104 Además de proporcionar beneficios a nivel regional, los programas transfronterizos han contribuido a fomentar y mantener la confianza entre la UE y los países vecinos, y entre los propios países vecinos. Hasta hace poco, los programas transfronterizos seguían siendo uno de los escasos ámbitos de cooperación y diálogo continuo entre la UE y Rusia. En el marco de una respuesta más amplia a la invasión de Ucrania por parte de Rusia, la Comisión suspendió los convenios de financiación de los programas transfronterizos con Rusia y Bielorrusia. En julio de 2022, la Comisión presentó una propuesta legislativa que orientaría la financiación CTF-IEV en apoyo de los refugiados ucranianos y ayudaría a los beneficiarios de la UE de los programas suspendidos. Sin embargo, la invasión ha generado una grave incertidumbre sobre el futuro de la mitad de los programas Interreg NEXT propuestos (apartados 85 a 88).

105 En el sur, el comité paritario de seguimiento del programa Cuenca marítima del Mediterráneo sigue ofreciendo un foro de diálogo y cooperación entre los siete Estados miembros de la UE participantes, Israel y los cinco países árabes participantes. Sin embargo, el número de proyectos conjuntos entre participantes israelíes y árabes sigue siendo escaso, aunque la propia existencia de tales proyectos conjuntos pueda considerarse un éxito en sí misma (apartado 89).

 

El presente informe ha sido aprobado por la Sala III, presidida por Bettina Jakobsen, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión de 8 de noviembre de 2022.

Anexos

Anexo I – Mapa de los programas CTF-IEV

Anexo II – Cobertura geográfica de las estrategias macrorregionales de la UE y de las iniciativas regionales con los países vecinos

Anexo III – Proyectos seleccionados para un examen detallado

Anexo IV – Resumen de nuestra evaluación de los proyectos CTF-IEV auditados

Siglas y acrónimos

CTF: Cooperación transfronteriza

DG Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación: Dirección General de Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación

DG Política Regional y Urbana: Dirección General de Política Regional y Urbana

FEDER: Fondo Europeo de Desarrollo Regional

ICR: Indicador común de realización

IEV: Instrumento Europeo de Vecindad

IEVA: Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación

Interreg NEXT: Programas transfronterizos con los países vecinos socios que se ejecutarán durante el período de financiación 2021-2027.

Interreg: Acrónimo con el que se conocen generalmente los programas de cooperación interregional en la UE.

MED: Programa Cuenca marítima del Mediterráneo

PL-BY-UA: Programa Polonia-Bielorrusia-Ucrania

SEAE: Servicio Europeo de Acción Exterior

SEFR: Programa Sureste de Finlandia-Rusia

TESIM: Proyecto de asistencia técnica financiado por la UE, denominado Technical Support to the Implementation and Management of ENI CBC Programmes [apoyo técnico a la ejecución y la gestión de los programas CTF-IEV]

UpM: Unión por el Mediterráneo

Glosario

Autoridad de gestión: Autoridad de ámbito nacional, regional o local designada por un Estado miembro para gestionar un programa financiado por la UE.

Beneficiario principal: Entidad designada por los socios del proyecto, encargada de la gestión y coordinación de todo el proyecto y que rinde cuentas directamente a la autoridad de gestión sobre los avances operativos y financieros de todas las actividades del proyecto.

Comité paritario de programación: Órgano que determina las necesidades y prioridades y prepara un borrador del programa operativo, integrado por representantes de las autoridades de los Estados miembros, las autoridades de terceros países y la Comisión en calidad de observador.

Comité paritario de seguimiento: Órgano que supervisa la ejecución de un programa operativo, compuesto por representantes de las autoridades de los Estados miembros, las autoridades de terceros países y la Comisión en calidad de observador.

Cooperación territorial europea: Marco de cooperación transfronteriza, transnacional e interregional en el que se orientan los intercambios estratégicos y la aplicación de acciones conjuntas, denominado comúnmente Interreg.

Cooperación transfronteriza: Cooperación entre uno o varios Estados miembros y uno o varios terceros países y territorios a lo largo de las fronteras exteriores terrestres y marítimas adyacentes de la UE, cooperación transnacional en territorios transnacionales más amplios o en torno a cuencas marítimas.

Fondo Europeo de Desarrollo Regional: Fondo de la UE que refuerza la cohesión económica y social en la UE mediante la financiación de inversiones que reducen los desequilibrios sociales y económicos entre regiones.

Gran proyecto de infraestructura: En el caso de la cooperación transfronteriza en el marco del IEV, proyecto que abarca un conjunto de obras, actividades o servicios en los que una parte del presupuesto de al menos 2,5 millones de euros se asigna a la adquisición de infraestructura. Estos proyectos se seleccionan mediante adjudicación directa.

Programa operativo conjunto: Establece las prioridades del Estado o Estados miembros y de los terceros países, define los objetivos temáticos, y describe cómo se utilizarán los fondos (cofinanciación de la UE y los Estados miembros y de los terceros países) para financiar los proyectos. El Estado o Estados miembros y el tercer país o terceros países elaboran un programa operativo conjunto que ha de ser aprobado por la Comisión antes de que se puedan abonar pagos con cargo al presupuesto de la UE.

Secretaría técnica conjunta: Oficina que asiste a la autoridad de gestión y al comité paritario de seguimiento de un programa transfronterizo, además de informar a los beneficiarios sobre las posibles oportunidades de financiación y apoyar la ejecución de los proyectos.

Respuestas de la Comisión y del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE)

https://www.eca.europa.eu/es/Pages/DocItem.aspx?did=62741

Cronología

https://www.eca.europa.eu/es/Pages/DocItem.aspx?did=62741

Equipo auditor

En los informes especiales del Tribunal de Cuentas Europeo se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones relacionadas con la gestión de ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal de Cuentas Europeo selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan la máxima repercusión teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue llevada a cabo por la Sala III, presidida por Bettina Jakobsen, Miembro del Tribunal, que se encarga de la auditoría de los ámbitos de gastos de acciones exteriores, seguridad y justicia. La auditoría fue dirigida inicialmente por Leo Brincat, Miembro del Tribunal, con la asistencia de Romuald Kayibanda, jefe de Gabinete, y Annette Farrugia, agregada de Gabinete.

La auditoría fue finalizada por Bettina Jakobsen, Miembro del Tribunal, con la asistencia de Katja Mattfolk, jefa de Gabinete, y Aino Rantanen, agregada de Gabinete; Michael Bain, gerente principal; Jiri Lang, jefe de tarea; y Karel Meixner y Erika Söveges, auditores. Michael Pyper prestó asistencia lingüística. Giuliana Lucchese prestó asistencia en el diseño gráfico.

Notas finales

¹ A los efectos del presente informe, se entiende por «programas CTF-IEV» los programas de cooperación transfronteriza financiados por la UE con los países vecinos (países de la política europea de vecindad y Rusia) durante el período 2014-2020.

² «Programming document for EU support to ENI Cross-Border Cooperation (2014-2020)», documento conjunto de la Comisión y del Servicio Europeo de Acción Exterior, de 8.10.2014, p. 4.

³ DG Política Regional y Urbana 2020, «Annual Activity Report – Annexes», anexo 7I: «Assurance for ENI CBC» (p. 100).

⁴ Consejo Europeo, Conclusiones EUCO 147/14, de 16.7.2014, apartado 6.

⁵ Reglamento de Ejecución (UE) n.^o 897/2014 de la Comisión, por el que se establecen disposiciones específicas para la ejecución de programas de cooperación transfronteriza financiados en el marco del Instrumento Europeo de Vecindad.

⁶ DG Política Regional y Urbana, «2019 annual activity report», 25.6.2020, p. 15.

⁷ Informe Especial 14/2021: «Cooperación de Interreg: Aún no se ha liberado todo el potencial de las regiones transfronterizas de la Unión Europea».

⁸ Comisión Europea, «Mid-term evaluation of cross border cooperation programmes between IPA II beneficiaries», agosto de 2021.

⁹ Reglamento de Ejecución (UE) n.^o 897/2014 de la Comisión.

¹⁰ «Programming document for EU support to ENI Cross-Border Cooperation (2014-2020)», apartado 6.3.

¹¹ «ENPI CBC Strategy Paper 2007-2013», pp. 25 y 26.

¹² Comisión Europea, «Ex-post Evaluation of ENPI CBC programmes 2007-2013», enero de 2018, recomendación 1, p. 57.

¹³ Artículo 3 del Reglamento (UE) 2021/1058 relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional y al Fondo de Cohesión. Los objetivos específicos del FEDER y del Fondo de Cohesión son: 1) una Europa más competitiva e inteligente, 2) una Europa más verde, 3) una Europa más conectada, 4) una Europa más social e inclusiva, y 5) una Europa más próxima a sus ciudadanos.

¹⁴ Artículo 14 del Reglamento (UE) 2021/1059 sobre disposiciones específicas para el objetivo de cooperación territorial europea (Interreg) que recibe apoyo del Fondo Europeo de Desarrollo Regional y de los instrumentos de financiación exterior. Los objetivos específicos Interreg son: 1) una mejor gobernanza de la cooperación, y 2) una Europa más segura y protegida.

¹⁵ Artículo 3 del Reglamento de Ejecución (UE) n.^o 897/2014 de la Comisión.

¹⁶ Artículos 12 y 13 del Reglamento de Ejecución (UE) n.^o 897/2014 de la Comisión.

¹⁷ «Ex-post Evaluation of 2007-2013 ENPI CBC Programmes», recomendación 3.1, p. 61.

¹⁸ Chipre, Francia, Grecia, Italia, Malta, Portugal, España, y Egipto, Israel, Jordania, el Líbano, Palestina y Túnez. La denominación de «Palestina» en el presente informe no debe interpretarse como el reconocimiento de un Estado de Palestina y se utiliza sin perjuicio de las posiciones individuales de los Estados miembros sobre esta cuestión. Argelia se incorporó oficialmente al programa en 2019 como decimocuarto país; sin embargo, aún no se ha firmado el convenio de financiación.

¹⁹ Véase el sitio web de la Comisión sobre la cooperación regional con los socios de la vecindad meridional.

²⁰ En octubre de 2020 el Consejo decidió reducir la cooperación con las autoridades centrales bielorrusas y continuar la cooperación en el marco de la Asociación Oriental a un nivel no político, intensificando al mismo tiempo la cooperación con la sociedad civil. A fecha de 28 de junio de 2021, las autoridades bielorrusas han suspendido su participación en la Asociación Oriental.

²¹ «Ex-post evaluation of the 2007-2013 ENPI CBC programmes», recomendación 2,1, p. 59.

²² Convocatoria de proyectos de capitalización publicada en el sitio web del programa MED.

²³ Análisis de antecedentes de los futuros programas de cooperación transfronteriza del Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional (IVCDCI), proyecto de informe final, de 22 de noviembre de 2019; anexos 1, 2 y 5.

²⁴ En el caso del programa Sureste de Finlandia-Rusia, esta consulta se limitó únicamente a los grandes proyectos de infraestructura.

²⁵ Delegaciones de la UE en Jordania, el Líbano, Rusia y Túnez; la Delegación en Ucrania fue la única excepción.

²⁶ Comisión y SEAE, «Joint paper on Interreg NEXT Strategic Programming 2021-2027», 20.1.2020.

²⁷ «Ex-post Evaluation of 2007-2013 ENPI CBC Programmes», recomendación 2.1, pp. 59 y 60.

²⁸ A partir de información procedente de la base de datos Keep.eu, descargada el 5.4.2022.

²⁹ TESIM, «Managing the risks of the ENI CBC programmes», julio de 2019, sección 4.4.

³⁰ Nota de 11.9.2017, ref. Ares(2017)4429026, p. 2.

³¹ Estado de los programas CTF-IEV en octubre de 2021, datos financieros consolidados y presentados a la Comisión por el TESIM.

³² TESIM, «Measures to minimise the risk of Partner Country liabilities», noviembre de 2021, p. 2.

³³ Reglamento de Ejecución (UE) 2020/879 de la Comisión.

³⁴ Pliego de condiciones específico para la evaluación intermedia de los programas de cooperación transfronteriza entre los beneficiarios del IPA II, p. 8.

³⁵ «Programming document for EU support to ENI Cross-Border Cooperation (2014-2020)», apartado 6.5.

³⁶ «Guidance for developing result indicators in ENI CBC programmes», Interact ENPI, diciembre de 2014.

³⁷ Actas de la reunión del grupo de trabajo de seguimiento y evaluación, organizada por el TESIM, 13 y 14 de diciembre de 2016, p. 4.

³⁸ Artículo 78, apartado 3, del Reglamento de Ejecución (UE) n.^o 897/2014 de la Comisión.

³⁹ «Factsheet on result-oriented monitoring», 19.9.2019, p. 3.

⁴⁰ Para obtener más información, véase el documento de trabajo de los servicios de la Comisión: «Performance, monitoring and evaluation of the European Regional Development Fund, the Cohesion Fund and the Just Transition Fund in 2021-2027», SWD(2021) 198 final.

⁴¹ Véanse los artículos 41 a 45 del Reglamento (UE) 2021/1060 («Reglamento sobre Disposiciones Comunes»).

⁴² Artículo 39, apartado 3, del Reglamento de Ejecución (UE) n.^o 897/2014 de la Comisión.

⁴³ Propuesta de la Comisión relativa al Reglamento Interreg COM(2018) 374, de 29.5.2018.

⁴⁴ Análisis de los antecedentes de los futuros programas de cooperación transfronteriza del IVCDCI, proyecto de informe final, 22 de noviembre de 2019.

⁴⁵ «Joint paper on Interreg NEXT Strategic Programming 2021-2027».

⁴⁶ Para obtener un resumen completo de las veintidós modificaciones normativas, véase TESIM, Key features of Interreg NEXT and main changes compared to the ENI CBC Implementing Rules, actualizado en julio de 2021.

⁴⁷ Véanse el considerando 5 y el artículo 20 del Reglamento (UE) 2021/1237 de la Comisión, por el que se declaran determinadas categorías de ayudas compatibles con el mercado interior en aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado.

⁴⁸ Reglamento (UE) 2021/1059.

⁴⁹ Ibid., artículo 32.

⁵⁰ Ibid., artículo 59, apartados 2 y 3

⁵¹ Ibid., artículo 52, apartado 3.

⁵² TESIM, «CBC NEXT: the voices of Partner Countries were heard», 1.7.2021.

⁵³ Artículo 57, apartados 3 y 4, del Reglamento (UE) 2021/1059.

⁵⁴ Anexo 1 del Reglamento (UE) 2021/1058.

⁵⁵ Véase la «descripción metodológica» de cada indicador en el anexo 1 del documento de trabajo de los servicios de la Comisión SWD(2021) 198, sobre el rendimiento, el seguimiento y la evaluación, de 8.7.2021.

⁵⁶ «Joint paper on Interreg NEXT strategic programming 2021-2027».

⁵⁷ Decisión de Ejecución (UE) 2022/74 de la Comisión y Decisión de Ejecución (UE) 2022/75 de la Comisión.

⁵⁸ Esta suma incluye los 100 millones de euros inicialmente asignados al programa de la región Mesoatlántica, que se canceló posteriormente.

⁵⁹ Esta modificación todavía no estaba reflejada en las decisiones de ejecución de la Comisión del mismo mes. Véase el artículo de prensa «Modification of the Programme for the years 2021-2027», de 11.1.2022.

⁶⁰ Decisión de Ejecución C(2022) 5740 de la Comisión por la que se establece el documento de la estrategia plurianual en relación con los programas de cooperación transfronteriza, 12.8.2022.

⁶¹ Comunicado de prensa, «La Comisión suspende la cooperación transfronteriza y la cooperación transnacional con Rusia y Bielorrusia», 4.3.2022.

⁶² La propuesta consiste en la modificación del Reglamento sobre Disposiciones Comunes y el Reglamento relativo al Fondo de Ayuda Europea para las personas más desfavorecidas. Véase el comunicado de prensa de la Comisión, de 8.3.2022.

⁶³ Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo COM(2022) 362 por el que se establecen disposiciones específicas para los programas de cooperación 2014-2020 apoyados por el Instrumento Europeo de Vecindad y en el marco del objetivo de cooperación territorial europea, tras una perturbación en la ejecución del programa, de 22.7.2022.

⁶⁴ Egipto, Jordania, el Líbano, Palestina y Túnez.

⁶⁵ Proyectos «Artolio», «Decost», «SME4smartcities».

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Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-9140-8	ISSN 1977-5687	doi:10.2865/759079	QJ-AB-22-025-ES-N
HTML	ISBN 978-92-847-9134-7	ISSN 1977-5687	doi:10.2865/89734	QJ-AB-22-025-ES-Q

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© Unión Europea, 2022

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