EU-Unterstützung für die grenzübergreifende Zusammenarbeit mit Nachbarländern Wertvolle Unterstützung, jedoch sehr späte Umsetzung und Probleme bei der Koordinierung

Zusammenfassung

I Die grenzübergreifende Zusammenarbeit ist ein Schlüsselelement der Europäischen Nachbarschaftspolitik, die auf 16 Länder an den Außengrenzen der EU ausgerichtet ist. Bis vor Kurzem war sie auch einer der sehr wenigen Bereiche, in denen die EU und Russland noch zusammengearbeitet haben. Für den Zeitraum 2014–2020 richtete die Kommission 15 gemeinsame Programme mit Nachbarländern (ENI-CBC-Programme) ein. Diese Programme, zu denen die EU einen Beitrag von insgesamt knapp 1 Milliarde Euro geleistet hat, sollen sowohl den Mitgliedstaaten als auch deren Nachbarländern, mit denen sie unmittelbar eine Land- oder Seegrenze teilen, zugutekommen.

II Der Hof führte seine Prüfung zu einer Zeit durch, als die Programme des Zeitraums 2014–2020 kurz vor dem Ende ihrer Durchführung standen. Dieser Bericht wird als Grundlage für die Ausgestaltung der für den Finanzierungszeitraum 2021–2027 vorgeschlagenen Programme dienen.

III Ziel des Hofes war es festzustellen, ob die Programme die territoriale Zusammenarbeit über die EU-Außengrenzen hinweg wirksam verbessert haben. Zur Beantwortung dieser Hauptprüfungsfrage untersuchte der Hof, ob

• die Programme auf eindeutig ermittelte gemeinsame Erfordernisse und Prioritäten der Regionen an den EU-Außengrenzen ausgerichtet waren und andere von der EU finanzierte Programme ergänzten;
• die Projekte effizient und wirksam ausgewählt und umgesetzt wurden;
• die Kommission und die Verwaltungsbehörden die Monitoring- und Evaluierungsmechanismen wirksam genutzt und daraus Lehren gezogen haben, um die Verwaltung der für den Finanzierungszeitraum 2021–2027 vorgeschlagenen grenzübergreifenden Programme zu verbessern.

IV Der Hof stellte fest, dass die Programme auf relevante Erfordernisse ausgerichtet waren, ihre Komplementarität mit anderen EU-finanzierten Programmen jedoch unzureichend war und die EU-Delegationen in den Nachbarländern besser einbezogen werden könnten. Abgesehen von wenigen Ausnahmen wurden die Projekte effizient und wirksam ausgewählt und umgesetzt. Der Hof stellte jedoch Schwachstellen fest, die den Rahmen für das Monitoring der Programmergebnisse betrafen, und zwar im Hinblick auf die Aggregation der Ergebnisse und die Berichterstattung über die Nachhaltigkeit des Nutzens nach Projektabschluss. Bei den Programmen waren Projektteilnehmer aus der EU und den Nachbarländern ausgewogen vertreten. Es wurden Schutzvorkehrungen getroffen, um das Betrugsrisiko zu mindern. Ein von der Kommission empfohlenes IT-Tool zur Meldung von Betrug konnte für die Programme jedoch nicht wirksam genutzt werden, da die teilnehmenden Drittländer keinen Zugang dazu hatten.

V Der Hof kommt zu dem Schluss, dass die Regionen beiderseits der EU-Außengrenze durch die Programme für den Zeitraum 2014–2020 relevante und wertvolle Unterstützung erhalten haben. Die Programme waren jedoch zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes noch nicht abgeschlossen, da sich der Beginn ihrer Durchführung erheblich verzögert hatte. Daher war es noch zu früh, um ihre Wirksamkeit insgesamt zu bewerten. Im Rechtsrahmen für die Programme 2021–2027 wurden die gewonnenen Erkenntnisse berücksichtigt. Die eingeführten Änderungen können dazu beitragen, den Beginn der Programmdurchführung zu erleichtern. Sie sind jedoch mit zusätzlichen Risiken verbunden und schränken die Überwachung großer Infrastrukturprojekte durch die Kommission ein, die in den Beziehungen zu den Partnerländern von strategischer Bedeutung sein können.

VI Die grenzübergreifende Zusammenarbeit mit Nachbarländern steht vor einer schwierigen Zukunft: Im Zuge einer umfassenderen Reaktion auf die russische Invasion der Ukraine hat die Kommission die Finanzierungsvereinbarungen für Programme mit Russland und Belarus ausgesetzt. Aufgrund der Invasion sind zudem starke Zweifel an der Hälfte der für den Finanzierungszeitraum 2021–2027 vorgeschlagenen Programme aufgekommen. Im Süden bietet das Programm für das Mittelmeerbecken weiterhin ein Forum für den Dialog und die Zusammenarbeit zwischen den teilnehmenden Ländern. Die Zahl der gemeinsamen Projekte zwischen israelischen und arabischen Teilnehmern ist jedoch nach wie vor gering, auch wenn bereits die bloße Existenz solcher gemeinsamen Projekte als Erfolg angesehen werden kann.

VII Auf der Grundlage der Ergebnisse seiner Prüfung empfiehlt der Hof der Kommission,

• die Koordinierung zwischen Programmen zu verbessern, die sich zum Teil geografisch überschneiden;
• die EU-Delegationen stärker einzubeziehen;
• die nötigen Anpassungen an dem zur Meldung von Betrug vorgesehenen IT-Tool vorzunehmen;
• Orientierungshilfe für das Monitoring der Nachhaltigkeit nach Projektabschluss bereitzustellen;
• alle zuständigen Dienststellen zu großen Infrastrukturprojekten zu konsultieren;
• verstärkt gemeinsame Indikatoren zu verwenden.

Einleitung

Grenzübergreifende Zusammenarbeit mit Nachbarländern

01 Die grenzübergreifende Zusammenarbeit (cross-border cooperation, CBC) ist ein Schlüsselelement der Europäischen Nachbarschaftspolitik, die auf 16 Länder an den Außengrenzen der EU ausgerichtet ist (siehe Karte in Anhang I). Bis vor Kurzem war sie auch einer der sehr wenigen Bereiche, in denen die EU und Russland noch zusammengearbeitet haben und in ständigem Dialog standen. Die CBC-Programme des Europäischen Nachbarschaftsinstruments (European Neighbourhood Instrument, ENI)¹ sollen sowohl den Mitgliedstaaten als auch deren Nachbarländern, mit denen sie unmittelbar eine Land- oder Seegrenze teilen, zugutekommen. Im Finanzierungszeitraum 2014–2020 wurden mit den ENI-CBC-Programmen drei strategische Ziele verfolgt²:

• Förderung der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung der Regionen auf beiden Seiten der gemeinsamen Grenzen;
• Bewältigung gemeinsamer Herausforderungen in den Bereichen Umwelt, öffentliche Gesundheit, Sicherheit und Gefahrenabwehr;
• Schaffung besserer Bedingungen und Modalitäten für die Gewährleistung eines freien Personen-, Waren- und Kapitalverkehrs.

02 Für den Zeitraum 2014–2020 richtete die Kommission 15 CBC-Programme (sowie ein Projekt zur Finanzierung technischer Unterstützung) ein, die mit Mitteln in Höhe von insgesamt knapp 1 Milliarde Euro aus dem ENI und dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) finanziert wurden. Die Programme tragen gleichzeitig zur Außen- und Regionalpolitik der EU bei³. Von den 15 Programmen betreffen sieben die Zusammenarbeit mit Russland, sechs die östliche Nachbarschaft und die beiden übrigen Programme die südliche Nachbarschaft. In Abbildung 1 sind die einzelnen Programme und die jeweiligen Mittelzuweisungen aufgeführt.

03 Die meisten EU-Finanzierungsprogramme zur Förderung der Zusammenarbeit mit Russland wurden als Reaktion auf die rechtswidrige Annexion der Krim im Jahr 2014 ausgesetzt⁴. Die ENI-CBC-Programme bildeten bis Anfang März 2022 eine Ausnahme. Zu diesem Zeitpunkt wurden die Finanzierungsabkommen mit Russland und Belarus als Reaktion auf die Invasion der Ukraine durch Russland am 24. Februar 2022 von der EU ausgesetzt.

Governance-Regelungen

04 In der Verordnung über die Durchführung von ENI-CBC-Programmen⁵ sind die Rollen und Aufgaben aller Programmstellen festgelegt. Die ENI-CBC-Programme werden entweder in Form von Projekten durchgeführt, die im Rahmen von Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen ausgewählt werden, oder in Form großer Infrastrukturprojekte, die im Wege der Direktvergabe ausgewählt werden. Die Gemeinsamen Monitoringausschüsse sind für die Auswahl der Projekte und die Überwachung ihrer Leistung zuständig. An ihnen sind nationale, regionale und lokale Behörden (aus Mitgliedstaaten und Drittländern) beteiligt, und die Europäische Kommission kann als Beobachter teilnehmen. Die von den Mitgliedstaaten benannten Verwaltungsbehörden erstatten der Kommission Bericht und führen die ENI-CBC-Programme nach dem Grundsatz der geteilten Mittelverwaltung durch. Dies gilt auch für Projekte, die außerhalb der EU stattfinden (und die normalerweise von der Kommission direkt durchgeführt würden). So fungiert beispielsweise der Regionalrat von Südkarelien in Finnland als Verwaltungsbehörde für das Programm Südostfinnland–Russland. Die meisten Verwaltungsbehörden übernehmen diese Aufgabe neben der Verwaltung anderer europäischer Struktur- und Investitionsfonds. Abbildung 2 sind die Programmstellen eines typischen CBC-Programms und deren Funktion zu entnehmen.

05 Die Generaldirektion Nachbarschaftspolitik und Erweiterungsverhandlungen (GD NEAR) ist für die allgemeine Verwaltung der Mittel des ENI zuständig. Sie arbeitet mit anderen Kommissionsdienststellen, die für thematische Politikbereiche zuständig sind, sowie mit dem Europäischen Auswärtigen Dienst (EAD) und den EU-Delegationen zusammen. Die GD NEAR war bis Ende 2019 mit der Verwaltung der ENI-CBC-Programme betraut. Am 1. Januar 2020 übernahm die Generaldirektion Regionalpolitik und Stadtentwicklung (GD REGIO) diese Aufgabe⁶. Neben den ENI-CBC-Programmen, deren Verwaltung ihr neu übertragen wurde, war die GD REGIO auch für die transnationalen Programme für den Ostseeraum und den Donauraum (die beide teilweise aus dem ENI finanziert wurden) sowie für die CBC-Programme im Rahmen des Instruments für Heranführungshilfe zuständig.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

06 Ziel dieser Prüfung war es festzustellen, ob die ENI-CBC-Programme wirksam dazu beigetragen haben, die territoriale Zusammenarbeit über die EU-Außengrenzen hinweg zu verbessern. Zur Beantwortung dieser Hauptprüfungsfrage befasste sich der Hof mit drei Unterfragen:

1. Waren die ENI-CBC-Programme auf eindeutig ermittelte gemeinsame Erfordernisse und Prioritäten der Regionen an den EU-Außengrenzen ausgerichtet und ergänzten sie andere von der EU finanzierte Programme?
2. Wurden die ENI-CBC-Projekte effizient und wirksam ausgewählt und umgesetzt?
3. Haben die Kommission und die Verwaltungsbehörden die Monitoring- und Evaluierungsmechanismen wirksam genutzt und daraus Lehren gezogen, um die Verwaltung der für den Finanzierungszeitraum 2021–2027 vorgeschlagenen CBC-Programme (Interreg NEXT) zu verbessern?

07 Der Schwerpunkt der Prüfung lag auf den ENI-CBC-Programmen, deren Durchführung sich dem Ende nähert (d. h. deren Tätigkeiten bis zum 31. Dezember 2023 abgeschlossen sein müssen), damit die gewonnenen Erkenntnisse in die Ausgestaltung der für den Finanzierungszeitraum 2021–2027 vorgeschlagenen Programme einfließen können. Der Hof prüfte die jeweils größten Programme des Zeitraums 2014–2020 in den nördlichen, östlichen und südlichen Regionen, um die Programme in finanzieller und geografischer Hinsicht gut abzudecken. Auf diese drei Programme entfallen zusammengenommen rund 44 % der gesamten ENI-CBC-Mittel, die für den Zeitraum 2014–2020 vorgesehen waren (Abbildung 3):

• Südostfinnland–Russland (SEFR), Verwaltungsbehörde in Lappeenranta;
• Polen–Belarus–Ukraine (PL-BY-UA), Verwaltungsbehörde in Warschau;
• Mittelmeerbecken (MED), Verwaltungsbehörde in Cagliari (Sardinien).

08 Der Hof analysierte Dokumente, die ihm von der Kommission und dem EAD vorgelegt wurden und die sich auf die Ausarbeitung, die Durchführung und das Monitoring der ENI-CBC-Programme des Zeitraums 2014–2020 sowie auf die gewonnenen Erkenntnisse für die anstehenden CBC-Programme des Zeitraums 2021–2027 bezogen. Darüber hinaus führte der Hof mehrere Gespräche mit Vertretern verschiedener Kommissionsdienststellen, des EAD, von TESIM (ein Projekt zur technischen Unterstützung von ENI-CBC-Programmen) und des Interact-Programms (technische Unterstützung für interne Interreg-Programme der EU) sowie mit den EU-Delegationen in Jordanien, dem Libanon, Russland, der Ukraine und Tunesien.

09 Zwischen Oktober und November 2021 führte der Hof Vor-Ort-Besuche in Finnland, Polen, Russland und der Ukraine durch. Der (für Dezember 2021 geplante) Prüfbesuch auf Sardinien wurde aufgrund der COVID-19-Pandemie durch Videokonferenzen ersetzt. Es fanden Treffen mit Verwaltungsbehörden und anderen Programmstellen statt sowie mit Vertretern von 15 Projekten, die eingehend untersucht wurden (fünf Projekte aus jedem der drei Programme; Anhang III). Der Hof wählte diese Projekte unter Berücksichtigung ihrer Wesentlichkeit, ihrer Abdeckung unterschiedlicher thematischer Ziele und ihrer Fortschritte bei der Umsetzung aus. Anhang IV enthält eine Zusammenfassung der Bewertung dieser Projekte durch den Hof.

10 Neben grenzübergreifenden Programmen mit Nachbarländern gibt es grenzübergreifende Programme zwischen EU-Mitgliedstaaten sowie Programme dieser Art mit Heranführungsländern. Solche Programme wurden in dieser Prüfung nicht berücksichtigt, da sie eigene Rechtsgrundlagen und Merkmale aufweisen und erst kürzlich bewertet wurden:

• Innerhalb der EU ist die grenzübergreifende Zusammenarbeit Teil des umfassenderen politischen Rahmens der Europäischen territorialen Zusammenarbeit, die allgemein als Interreg bekannt ist. Aus dem EFRE wurden rund 10,1 Milliarden Euro für die territoriale Zusammenarbeit bereitgestellt. Erst in jüngerer Zeit veröffentlichte der Hof einen Sonderbericht über die Programme der grenzübergreifenden Zusammenarbeit in der EU⁷.
• Mit dem Instrument für Heranführungshilfe werden nicht nur grenzübergreifende Programme an den EU-Außengrenzen (z. B. Kroatien/Serbien), sondern auch Programme zwischen den Heranführungsländern selbst (z. B. Serbien/Montenegro) finanziert. Die Kommission hat kürzlich die Leistung der CBC-Programme in den Heranführungsländern bewertet⁸.

11 Dem Hof ist bewusst, dass die von Belarus unterstützte russische Invasion der Ukraine am 24. Februar 2022 tiefgreifende Auswirkungen auf alle ENI-CBC-Programme, an denen Russland, Belarus, die Ukraine oder die Republik Moldau beteiligt sind, und auf die Nachhaltigkeit der zugrunde liegenden Projekte hatte. Die Bewertung der im Rahmen der Programme SEFR und PL-BY-UA finanzierten Projekte spiegelt die Situation am Ende des Jahres 2021, d. h. vor der Invasion, wider, als die Prüfungsarbeiten vor Ort abgeschlossen wurden. In den Ziffern 85–88 fasst der Hof die jüngsten Entwicklungen zusammen, die nach der Prüfung, d. h. zwischen Februar und Juni 2022, eingetreten sind.

Bemerkungen

Die ENI-CBC-Programme waren auf relevante Erfordernisse ausgerichtet, ihre Komplementarität mit anderen EU-finanzierten Programmen war jedoch unzureichend, und der Beginn der Programme verzögerte sich erheblich

12 In diesem Abschnitt untersucht der Hof, ob

1. im Rahmen der ENI-CBC-Programme Prioritäten ermittelt wurden, um die gemeinsamen Herausforderungen der Grenzregionen zu bewältigen, und ob dabei die einschlägigen Interessenträger einbezogen wurden;
2. in diesen Programmen dargelegt wird, wie sie andere EU-finanzierte Programme ergänzen und auf sie abgestimmt werden können;
3. die Programme zeitnah eingerichtet wurden, um den Beginn der Projektdurchführung zu erleichtern.

Im Rahmen der partizipativ ausgearbeiteten Programme wurden Prioritäten ermittelt, die den gemeinsamen Herausforderungen der Grenzregionen entsprachen

Reaktion auf die Herausforderungen der Grenzregionen

13 Die von den EU-Mitgliedstaaten und den Partnerländern ausgearbeiteten gemeinsamen operationellen Programme (GOP) sind wichtige Dokumente, in denen der Rahmen und die Prioritäten für die einzelnen ENI-CBC-Programme festgelegt werden. Im Juni 2015 legten die Verwaltungsbehörden, die für die drei vom Hof eingehend bewerteten Programme zuständig waren, der Kommission die GOP vor. Die Programme enthielten eine detaillierte Analyse der Herausforderungen, mit denen die Grenzregionen konfrontiert sind, sowie der potenziellen Chancen einer verstärkten Zusammenarbeit zwischen diesen Regionen.

14 Die Kommission analysierte die Entwürfe der einzelnen GOP, insbesondere um die Einhaltung der ENI-CBC-Durchführungsverordnung⁹ zu bewerten, und antwortete den Verwaltungsbehörden mit ausführlichen Bemerkungen. Mit Ausnahme einer strittigen Frage, die die bilateralen Beziehungen zu Russland betrifft (siehe Ziffer 80), gaben die Generaldirektionen der Kommission und der EAD positive Stellungnahmen ab und empfahlen nur geringfügige Änderungen an den GOP.

15 Jede der drei vom Hof bewerteten GOP umfasste vier thematische Ziele. Dies ist die höchste Zahl an Zielen, die aus den im EU-Programmplanungsdokument¹⁰ vorgesehenen 11 Zielen ausgewählt werden kann. Die ausgewählten Ziele geben Aufschluss über den zwischen den teilnehmenden Ländern erzielten Konsens. Der Hof stellte fest, dass die thematischen Ziele mit der in den GOP dargelegten Analyse der Herausforderungen und Schwächen der Regionen im Einklang standen. Abbildung 4 sind die im Rahmen der 15 ENI-CBC-Programme ausgewählten thematischen Ziele und die zugewiesenen Mittel zu entnehmen. In keinem der Programme wurden die thematischen Ziele Nr. 9 „Förderung und Zusammenarbeit im Bereich nachhaltige Energie und Energieversorgungssicherheit“ oder Nr. 11 „Sonstige Bereiche“ ausgewählt.

16 Für den vorangegangenen Finanzierungszeitraum (2007–2013) hatte die Kommission 26 Beispiele für Ziele „nur zu illustrativen Zwecken“ aufgeführt¹¹, d. h., dass für die Programme andere Ziele ausgearbeitet werden konnten. In ihrer Ex-post-Evaluierung stellte die Kommission fest, dass diese Programme nicht zielgerichtet genug waren, und empfahl, ihre strategische Ausrichtung zu verbessern, um ihre Wirkung zu maximieren¹². Im Rahmen der Programme für den Zeitraum 2014–2020 konnten aus den 11 vorab festgelegten thematischen Zielen zwar höchstens vier ausgewählt werden, doch wurde eine breite Palette thematischer Bereiche abgedeckt, die vom Kulturerbe bis zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität reichte. Dies erschwerte umgekehrt aber die Vergleichbarkeit der einzelnen Programme sowie das Monitoring der Ergebnisse auf Ebene des gesamten Politikbereichs (siehe Ziffern 60–71).

17 Für den Finanzierungszeitraum 2021–2027 beschloss die Kommission, die Programme noch gezielter auszurichten, indem sie fünf gemeinsame politische Ziele für alle Programme¹³ und zwei zusätzliche spezifische Ziele für Interreg-Programme¹⁴ festlegte.

Beitrag der nationalen und regionalen Behörden zur Ermittlung der Erfordernisse und Prioritäten

18 Jedes Programm musste „von allen teilnehmenden Ländern [...] einvernehmlich vorbereitet“ werden¹⁵. Im Falle der Programme PL-BY-UA und SEFR waren die nationalen und regionalen Behörden durch ihre Beteiligung an den Gemeinsamen Programmierungsausschüssen, die zwischen 2013 und 2015 die ersten GOP ausarbeiteten, stark in die Ermittlung der Erfordernisse und Prioritäten eingebunden. Beim SEFR-Programm trug auch der Umstand, dass der Regionalrat von Südkarelien die Funktion der Verwaltungsbehörde innehatte, dazu bei, dem Programm eine starke regionale Dimension zu verleihen und lokale Akteure in die Programmplanung einzubeziehen. Beim MED-Programm, das 112 Regionen umfasst, waren die 13 teilnehmenden Länder hingegen durch nationale zentrale Behörden vertreten (die im Falle von vier Ländern von regionalen Vertretern unterstützt wurden).

19 Darüber hinaus musste die Kofinanzierung bei jedem Programm mindestens 10 % des Beitrags der EU betragen, wobei die teilnehmenden Länder die Herkunft und Höhe der Kofinanzierung und die Aufteilung dieser Mittel selbst bestimmen konnten¹⁶. Der EU-Beitrag für alle Programme belief sich auf rund 950 Millionen Euro. Dieser Beitrag wurde durch 270 Millionen Euro aus anderen Quellen ergänzt, wodurch sich die für die ENI-CBC-Programme verfügbaren Mittel auf insgesamt 1,2 Milliarden Euro beliefen. Abbildung 5 sind die Finanzierungsquellen der Programme zu entnehmen.

20 In einigen Fällen hielten die teilnehmenden Länder es für wichtig, die Kofinanzierung der Programme mit nationalen Mitteln über die vorgeschriebenen 10 % hinaus zu erhöhen. So trugen Finnland und Russland jeweils rund 25 % zur Finanzierung des SEFR-Programms bei, während die EU die übrigen 50 % der Mittel bereitstellte. Dies verdeutlicht, dass sich die teilnehmenden Länder in hohem Maße für das Programm verantwortlich fühlten. In anderen Fällen wurde die Kofinanzierung ausschließlich von den Projektbegünstigten bereitgestellt. Abbildung 6 sind die Finanzierungsquellen der einzelnen ENI-CBC-Programme zu entnehmen.

21 In ihrer Ex-post-Evaluierung der Programme des Zeitraums 2007–2013 empfahl die Kommission, die nationale Kofinanzierung aufzustocken, um eine ausgewogenere Partnerschaft mit anderen Nachbarländern zu erreichen¹⁷. Die Kommission warb jedoch nicht für höhere Beiträge der Nachbarschaftspartnerländer, beispielsweise im Rahmen von Informationsseminaren zu Beginn des Finanzierungszeitraums 2021–2027.

Beitrag der Zivilgesellschaft zur Ermittlung der Erfordernisse und Prioritäten

22 Zur Vorbereitung der drei Programme wurden Vertreter der Zivilgesellschaft konsultiert. Jede der drei Verwaltungsbehörden organisierte mit Unterstützung von Zweigstellen in Partnerländern öffentliche Konsultationen zu den Erfordernissen und Prioritäten der Programme. Die Konsultationen stießen auf großes Interesse der Teilnehmer, darunter Vertreter der Zivilgesellschaft und nichtstaatlicher Organisationen, lokale und regionale Entscheidungsträger und KMU. Sie trugen dazu bei, die lokale Eigenverantwortung für die Programme zu stärken und ihre Relevanz und Kohärenz mit den Entwicklungsstrategien der Regionen zu gewährleisten.

In den ENI-CBC-Programmen wurde zwar dargelegt, wie sie andere EU-Programme und -Strategien ergänzen würden, die operative Koordinierung war jedoch unzureichend

Kohärenz und Komplementarität mit anderen EU-Programmen und makroregionalen Strategien

23 In jedem der drei untersuchten GOP wurde anerkannt, dass eine gute Koordinierung und Kohärenz mit anderen Politikbereichen, Programmen und Strategien der EU, mit denen es in geografischer und thematischer Hinsicht Überschneidungen gibt, notwendig ist. Die Kommission unternahm Anstrengungen, um eine Doppelfinanzierung von Projekten zu vermeiden und mögliche Synergien zu ermitteln. Im Zuge ihrer Überprüfung der GOP-Entwürfe (siehe Ziffer 13) empfahl die Kommission den Verwaltungsbehörden daher, die Koordinierung zwischen dem Programm und anderen Initiativen genauer zu beschreiben und vor der Gewährung von Finanzhilfen informelle Konsultationen mit der Kommission zu ausgewählten Projekten aufzunehmen.

24 Die Verwaltungsbehörden in Polen und Sardinien berücksichtigten diese Empfehlungen und legten der Kommission am Ende jeder Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen vor der Auftragsvergabe die Listen der von ihren jeweiligen Gemeinsamen Monitoringausschüssen ausgewählten Projekte vor. Den Anmerkungen der Kommission und der EU-Delegationen zu einzelnen Projekten trugen die Verwaltungsbehörden und die Gemeinsamen Monitoringausschüsse so weit wie möglich Rechnung. Beim SEFR-Programm hingegen wurde kein solcher informeller Koordinierungsmechanismus mit der Kommission oder mit anderen EU-Programmen eingerichtet.

25 Das MED-Programm, das die größte geografische Reichweite aufweist (es umfasst sieben EU-Mitgliedstaaten und sechs Partnerländer im Mittelmeerraum¹⁸), überschneidet sich mit einer Vielzahl von Initiativen im Mittelmeerraum. Es ist insofern einzigartig, als seine Projekte im Gegensatz zu anderen (meist bilateralen) ENI-CBC-Programmen Teilnehmer aus vier oder fünf und manchmal sogar mehr Ländern zusammenbringen. In dieser Hinsicht ähneln die MED-Projekte im Rahmen der grenzübergreifenden Zusammenarbeit des ENI stark den Regionalprogrammen des ENI¹⁹. Das GOP enthält eine Reihe von Tabellen, die einen Überblick über die Kohärenz des MED-Programms mit anderen bilateralen Programmen geben, die die EU mit einzelnen Ländern des südlichen Mittelmeerraums durchführt. In diesen Tabellen werden jedoch die Regionalprogramme des ENI nicht berücksichtigt, was dazu führen kann, dass mögliche Komplementaritäten nicht genutzt werden.

26 In den drei GOP wurden relevante makroregionale Strategien der EU ermittelt und die Synergien und Komplementaritäten der Programme mit den Zielen der Strategien bewertet. Dazu gehörten die Strategie für den Donauraum, die Strategie für den Ostseeraum und die Strategie für den adriatisch-ionischen Raum. Darüber hinaus sind Nachbarländer an drei wichtigen regionalen Initiativen beteiligt: der Östlichen Partnerschaft²⁰, der Union für den Mittelmeerraum (UfM) und der Nördlichen Dimension. Anhang II ist der geografische Geltungsbereich der Strategien und Initiativen zu entnehmen. Die Kommission und die EU-Delegationen, die zu den ENI-CBC-Projekten konsultiert wurden, überprüften, ob diese Projekte die im Rahmen der genannten Strategien und Initiativen entwickelten Projekte ergänzten und sich nicht mit ihnen überschnitten.

27 Im Falle des MED-Programms ergab die Ex-post-Evaluierung, dass die Zusammenarbeit mit der UfM verstärkt werden sollte²¹. Daher schloss die Verwaltungsbehörde am 10. April 2019 mit der UfM eine Vereinbarung. Ein konkretes Beispiel für diese verstärkte Zusammenarbeit war die Beteiligung des Sekretariats der UfM an der Ausarbeitung der letzten der drei Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen im Rahmen des MED-Programms²².

Komplementarität mit anderen sich teilweise überschneidenden CBC-Programmen

28 Die drei Programme überschneiden sich geografisch mit einer Reihe anderer grenzübergreifender (interner und externer) Programme: SEFR überschneidet sich mit sechs, PL-BY-UA mit neun und MED mit 21 anderen Programmen. Darüber hinaus haben diese Programme auch mehrere thematische Ziele gemein. Es gab ein gewisses Maß an Koordinierung. So boten beispielsweise Informationsveranstaltungen, die im Rahmen des Programms Interact und des Projekts zur technischen Unterstützung TESIM organisiert wurden, den Verwaltungsbehörden verschiedener CBC-Programme Gelegenheit, miteinander zu interagieren, gemeinsame Herausforderungen zu erörtern und bewährte Verfahren auszutauschen. Hatten die Verwaltungsbehörden während des Auswahlverfahrens Zweifel an bestimmten Projekten, so konsultierten sie auf Ad-hoc-Basis für andere Programme zuständige Behörden. Nur einmal übermittelte die für das MED-Programm zuständige Verwaltungsbehörde im Rahmen einer programmübergreifenden Konsultation die Liste der ausgewählten „Standardprojekte“ an die Behörden anderer CBC-Programme.

29 Da es bei der Projektauswahl insgesamt an einer strukturierten Koordinierung mangelt, wird unter Umständen die Gelegenheit verpasst, die grenzübergreifenden Programme so auszurichten, dass sie sich gegenseitig ergänzen und verstärken. In der Hintergrundanalyse, die die Kommission vor dem Zeitraum 2021–2027 durchführte, wurde ebenfalls festgestellt, dass eine solche Koordinierung geschaffen werden sollte²³.

Einbeziehung der EU-Delegationen

30 Die EU-Delegationen in den Partnerländern wurden zur Gestaltung der ENI-CBC-Programme befragt. Am Ende jeder Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen übermittelte die Kommission den EU-Delegationen in den betreffenden Ländern zusammenfassende Informationen über die von den Gemeinsamen Monitoringausschüssen ausgewählten Projekte, bevor die entsprechenden Aufträge von den Verwaltungsbehörden vergeben wurden²⁴. Die EU-Delegationen legten ihre Bemerkungen dazu vor, um die Kohärenz der CBC-Projekte mit aus anderen Quellen finanzierten Projekten sicherzustellen. Die Kommission und der EAD baten die EU-Delegationen gelegentlich um Rat zu ENI-CBC-Projekten sowie zu allgemeineren Fragen, die die Programme betrafen.

31 Vier der fünf vom Hof befragten EU-Delegationen²⁵ gaben jedoch an, dass sie enger in das Auswahlverfahren (z. B. als Beobachter in beratender Funktion) und in das Projektmonitoring einbezogen werden müssten, da

• ihr Schwerpunkt auf der bilateralen Hilfe der EU (ein größeres Portfolio in direkter Mittelverwaltung) und nicht auf ENI-CBC-Projekten (unter geteilter Mittelverwaltung) liegt, obwohl beide möglicherweise miteinander verknüpft sind;
• sie nur über begrenzte Informationen verfügen, um mögliche Überschneidungen (oder fehlende Synergien) mit aus anderen Quellen finanzierten Projekten bewerten zu können, da die Listen, die sie zur Stellungnahme erhalten, nur eine Zusammenfassung der ausgewählten ENI-CBC-Projekte enthalten. Die Delegation in Russland wurde nur zu großen Infrastrukturprojekten und nicht zu „Standardprojekten“ konsultiert;
• sie nicht am Projektmonitoring beteiligt sind. Daher können sie nicht erkennen, welche Projekte eine unzulängliche Leistung aufweisen, und sind nicht darauf vorbereitet, auf Verlangen einzugreifen, wenn die Wiedereinziehung von Mitteln erfolglos war;
• sie im Rahmen des politischen Dialogs und bei hochrangigen Treffen gelegentlich auf erfolgreiche ENI-CBC-Projekte verweisen, dies jedoch nicht systematisch geschieht, da sie nicht ausreichend über Erfolgsgeschichten dieser Art informiert sind;
• sie zu geeigneten Prioritäten für die neuen Programme des Zeitraums 2021–2027 konsultiert wurden und schriftliche Beiträge zu einem gemeinsamen Papier²⁶ leisteten. Allerdings wurde keine der fünf Delegationen zu den Sitzungen der Gemeinsamen Programmierungsausschüsse für den Zeitraum 2021–2027 eingeladen.

32 Die ENI-CBC-Programme tragen zur Außenpolitik der EU bei, auch wenn den Verwaltungsbehörden bei der „geteilten Mittelverwaltung“ eine zentrale Rolle zukommt. Da die EU-Delegationen jedoch nicht systematisch einbezogen werden, können sie die Komplementarität der Programme mit anderen EU-Politiken nicht vollständig ausloten und die politischen Vorteile einer erfolgreichen grenzübergreifenden Zusammenarbeit nicht nutzen. Darauf wies auch die Kommission in ihrer Ex-post-Evaluierung der CBC-Programme des Europäischen Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstruments (ENPI) im Zeitraum 2007–2013 hin und empfahl eine aktivere Beteiligung der EU-Delegationen²⁷. Ebenso empfahlen mindestens zwei EU-Delegationen der Kommission schriftlich, die Koordinierung zwischen den EU-Delegationen und den Programmen und Projekten enger zu gestalten und zu formalisieren. Darüber hinaus wies der Interne Auditdienst der Kommission auf erhebliche Schwachstellen hin, die die Koordinierung der gesamten EU-Hilfe für ein bestimmtes Land (auch im Rahmen der Außendimension der internen Politikbereiche der EU) zwischen den Generaldirektionen der Kommission, dem EAD und den EU-Delegationen betrafen. Die Kommission verfolgte diese Feststellungen und Empfehlungen für die Interreg-NEXT-Programme des Zeitraums 2021–2027 jedoch nicht weiter (siehe Ziffern 73–79).

Bei der Aufstellung der Programme kam es zu erheblichen Verzögerungen, was die Zeit für die Durchführung der ENI-CBC-Projekte verkürzte

Aufstellung der gemeinsamen operationellen Programme

33 Die gemeinsamen operationellen Programme wurden mit erheblichen Verzögerungen auf den Weg gebracht. Die drei vom Hof untersuchten GOP-Entwürfe wurden im Juli 2015 der Kommission vorgelegt, die etwa sechs Monate benötigte, um sie zu billigen. Bis Dezember 2017 hatte die Kommission für jedes der drei Programme Finanzierungsvereinbarungen mit mindestens einem Drittland unterzeichnet, d. h., dass alle vorgeschriebenen Fristen eingehalten wurden. Die nachfolgenden Schritte zur Einleitung der Programme nahmen jedoch viel Zeit in Anspruch und verzögerten die Projektdurchführung, mit der erst im fünften oder sechsten Jahr des Finanzierungszeitraums begonnen werden konnte (Abbildung 7).

34 Die Gründe für die Verzögerungen waren von Programm zu Programm unterschiedlich:

• Im Falle des Programms PL-BY-UA schloss die Kommission das förmliche Verfahren zur Benennung der Verwaltungsbehörde erst im Juli 2018 ab, d. h. sieben Monate nach Inkrafttreten der Finanzierungsvereinbarung mit Belarus. Zudem war dasselbe Ministerium bereits für die Verwaltung anderer EU-Mittel in Polen benannt worden.
• Beim SEFR-Programm bestand das Hindernis darin, dass die Ratifizierung der Finanzierungsvereinbarung durch die russische Duma erst im August 2018 abgeschlossen wurde.
• Die Kommission benannte die Verwaltungsbehörde für das MED-Programm erst im Mai 2019, obwohl sie erhebliche Schwachstellen im Verwaltungs- und Kontrollsystem festgestellt hatte. Zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes waren noch geringfügige Schwachstellen zu verzeichnen. Beispielsweise hatte der Gemeinsame Monitoringausschuss des Programms einen Leitfaden zu Betrugsbekämpfungsmaßnahmen noch nicht gebilligt. Das Gemeinsame Technische Sekretariat des Programms wurde erst im Februar 2020 eingerichtet, d. h., dass die Verwaltungsbehörde mit Unterstützung der beiden Zweigstellen die gesamte erste Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen durchführte – eine Aufgabe, die sie normalerweise dem Gemeinsamen Technischen Sekretariat übertragen hätte. Zudem wurde die letzte Finanzierungsvereinbarung (mit Ägypten) erst im Januar 2018 unterzeichnet.

35 Die Verzögerungen bei der Aufstellung des MED-Programms wirkten sich unmittelbar auf die Organisation der Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen aus. Folglich konnte erst 2019 mit der Durchführung der Projekte begonnen werden, die im Rahmen der ersten Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen ausgewählt wurden. Diese Verzögerungen führten wiederum zu einer erheblichen Kürzung des Budgets, der Dauer und des Umfangs der im Rahmen der zweiten Aufforderung ausgewählten Projekte, die ursprünglich als „strategische“ Projekte gedacht waren. Die letzte Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen (für „Kapitalisierungsprojekte“ im Jahr 2020) konnte nur stattfinden, weil die Kommission in der Zwischenzeit aufgrund der COVID-19-Pandemie die vorgeschriebene Frist für die Durchführung der Programme verlängert hatte (siehe Ziffer 52).

Vorbereitende Maßnahmen

36 Um einen rechtzeitigen Beginn der Programmdurchführung zu ermöglichen, führten die drei Verwaltungsbehörden (gemäß der ENI-CBC-Durchführungsverordnung erlaubte) „vorbereitende Maßnahmen“ durch, die an die Umstände angepasst wurden. Insbesondere organisierten sie die ersten Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen, bevor sie von der Kommission förmlich als Verwaltungsbehörden benannt wurden und bevor die Finanzierungsvereinbarungen mit den Partnerländern in Kraft traten (wobei die erfolgreiche Benennung der jeweiligen Verwaltungsbehörde und die Ratifizierung der Finanzierungsvereinbarungen als Voraussetzungen für die Projektfinanzierung galten). Diese vorbereitenden Maßnahmen konnten jedoch die erheblichen Verzögerungen bei der Aufstellung der GOP nicht wettmachen.

Die Projekte wurden zwar weitgehend effizient und wirksam ausgewählt und umgesetzt, der Rahmen für die Ergebnisüberwachung und -berichterstattung wies jedoch Schwachstellen auf

37 In diesem Abschnitt untersucht der Hof, ob

1. das bestehende Auswahlverfahren transparent und auf die Auswahl der Projekte ausgerichtet war, die im Hinblick auf ihre Relevanz, ihre grenzübergreifende Dimension und ihre langfristige Nachhaltigkeit am besten geeignet sind;
2. die Kommission und die Verwaltungsbehörden Orientierungshilfe für die Verwaltung der Programme und die Durchführung von Projekten bereitgestellt haben, einschließlich Leitlinien für Schutzmaßnahmen zur Minderung des Betrugsrisikos;
3. bei der Durchführung der ENI-CBC-Projekte zufriedenstellende Fortschritte erzielt wurden und die angestrebten Ergebnisse erreicht wurden oder voraussichtlich erreicht werden;
4. den ENI-CBC-Programmen und -Projekten ein solider Monitoring- und Evaluierungsrahmen zugrunde lag.

Das bestehende Auswahlverfahren war weitgehend transparent und so konzipiert, dass die am besten geeigneten ENI-CBC-Projekte ausgewählt wurden

Bewertung der Relevanz, der grenzübergreifenden Dimension und der Nachhaltigkeit der Projekte

38 Die Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen, die im Rahmen der drei Programme durchgeführt wurden, umfassten Auswahlkriterien, mit denen sichergestellt werden sollte, dass die ausgewählten Projektanträge auf die im GOP ermittelten Herausforderungen ausgerichtet waren, für die Programmziele und die gewählte Priorität relevant waren, die grenzübergreifende Zusammenarbeit förderten und sich dauerhaft auf die Entwicklung der Grenzregionen auswirken würden. Diese Kriterien wurden bei den einzelnen Programmen und Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen unterschiedlich gewichtet. Sie reichten jedoch aus, um das Risiko zu minimieren, dass ein Vorschlag die Mindestpunktzahl für die Auswahl erreicht, ohne dass eine ausführliche Beschreibung seiner Relevanz und seiner grenzübergreifenden Auswirkungen vorliegt.

Rangfolge der Projekte

39 Jeder eingereichte Projektvorschlag musste vor der Zulassung zur Bewertungsphase einer Verwaltungskontrolle und Förderfähigkeitsprüfung unterzogen werden. Am Ende jeder Aufforderung wurde für die drei Programme eine Rangliste der Vorschläge erstellt, deren Reihenfolge sich nach ihrer im Bewertungsverfahren erzielten Punktzahl richtete. Die Auswahlverfahren für die drei Programme waren transparent, die Begründung für die Neubewertung einiger Projektvorschläge im Rahmen des SEFR-Programms war jedoch unzureichend dokumentiert (Kasten 1).

Geografische Ausgewogenheit im Hinblick auf die Projektbegünstigten

40 Im Rahmen der Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen musste – als Voraussetzung für die Förderfähigkeit – an jedem Projekt mindestens ein Begünstigter aus der EU und mindestens ein Begünstigter aus einem benachbarten Drittland beteiligt sein. Abbildung 8 ist zu entnehmen, dass es gelungen ist, bei den drei Programmen eine gleichmäßige Verteilung der Projektteilnehmer aus EU- und aus Drittländern zu erreichen, wenn alle Arten von Begünstigten (federführende oder sonstige Begünstigte) und alle Projektkategorien (im Rahmen von Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen und im Wege der Direktvergabe ausgewählte Projekte) berücksichtigt werden.

41 Bei den drei Programmen wurde auch eine ausgewogene Mittelaufteilung erzielt. Im MED-Programm war ausdrücklich vorgesehen, dass mindestens 50 % der direkten Kosten eines jeden Projekts auf Maßnahmen entfallen, die in den Partnerländern des Mittelmeerraums durchgeführt werden. Infolgedessen wurden rund 48 % des Programmbudgets der EU und 52 % den Partnerländern des Mittelmeerraums zugewiesen. Auch bei den beiden anderen Programmen gelang es, die Mittel in einem ausgewogenen Verhältnis zwischen den Partnerländern aufzuteilen²⁸.

42 Allerdings gibt es nach wie vor mehr federführende Begünstigte aus den EU-Mitgliedstaaten als aus den Partnerländern. Aus Abbildung 9 geht hervor, dass nur etwa ein Drittel der federführenden Begünstigten aus Drittländern stammte. Auch im Rahmen des MED-Programms gab es erhebliche Unterschiede zwischen den teilnehmenden Ländern, was die Zahl der federführenden Begünstigten betrifft: Während 60 federführende Begünstigte aus Italien, Spanien und Griechenland allein stammten, stellten die übrigen zehn Länder jeweils zwischen null und fünf federführende Begünstigte.

43 Der Anteil der federführenden Begünstigten aus Drittländern war in den ENPI-Programmen des Zeitraums 2007–2013 in etwa gleich niedrig. Nur beim MED-Programm stieg dieser Anteil von rund 6 % auf 16 %. Die Verwaltungsbehörden der drei Programme führten ähnliche Gründe für diese Unterrepräsentation an: Begünstigten aus Drittländern mangelt es oft an Erfahrung mit EU-Projekten, sie sind mit der Beantragung von Unterstützung weniger vertraut und mit Verwaltungsaufwand (einschließlich Schwierigkeiten bei der Überweisung von Mitteln ins Ausland) konfrontiert oder verfügen nicht über die erforderlichen Sprachkenntnisse.

Die Kommission und die Verwaltungsbehörden stellten nützliche Orientierungshilfe zur Projektdurchführung und zur Minderung des Betrugsrisikos bereit

Beteiligung an Gemeinsamen Monitoringausschüssen und bereitgestellte Orientierungshilfe

44 Die Gemeinsamen Monitoringausschüsse sind dafür zuständig, die Programmdurchführung und die Fortschritte bei der Erreichung der Programmziele zu überwachen (siehe Ziffer 04). Die Kommission nahm als Beobachter an den meisten Sitzungen der Gemeinsamen Monitoringausschüsse teil, die im Rahmen der Programme SEFR und MED organisiert wurden. In den Gesprächen mit Vertretern des Hofes begrüßten beide Verwaltungsbehörden die Unterstützung und aktive Beteiligung der Kommission. Im Falle des PL-BY-UA-Programms nahm die Kommission jedoch zwischen 2016 und 2020 nur an einer der fünf Sitzungen des Gemeinsamen Monitoringausschusses teil. Ein Vertreter von TESIM nahm als Beobachter an allen Sitzungen der Gemeinsamen Monitoringausschüsse der drei Programme teil.

45 Die Befragungen des Hofes ergaben, dass die Verwaltungsbehörden, die Gemeinsamen Technischen Sekretariate und die Zweigstellen mit der Orientierungshilfe und Unterstützung, die die Kommission bei Bedarf sehr rasch zur Verfügung stellte, zufrieden waren. Ebenso begrüßten sie die maßgeschneiderte technische Unterstützung, die sie im Rahmen von TESIM erhielten. Im Rahmen von TESIM wurden darüber hinaus nützliche Schulungen angeboten, u. a. zum Programm-/Projektmanagement, und Informationsblätter für die Begünstigten bereitgestellt, z. B. über die Vergabe öffentlicher Aufträge oder staatliche Beihilfen. Schließlich gaben alle vom Hof befragten Projektbegünstigten sehr positive Rückmeldungen, was ihren Austausch mit den Verwaltungsbehörden, Gemeinsamen Technischen Sekretariaten und Zweigstellen betrifft.

Schutzmaßnahmen zur Minderung des Betrugsrisikos

46 Die Verwaltungsbehörden der drei Programme waren der Auffassung, dass sie ausreichende Orientierungshilfe zur Minderung des Betrugsrisikos erhielten. Insbesondere wurden im Rahmen von TESIM Leitlinien zum Risikomanagement für Programmstellen und nationale Behörden ausgearbeitet, in denen u. a. auch Betrugs- und Korruptionsrisiken thematisiert wurden²⁹. Im Einklang mit diesen Leitlinien wurden bei den drei Programmen die Risiken auf Projektebene bewertet, indem die Projektvorschläge einer Förderfähigkeitsprüfung und Verwaltungskontrolle unterzogen wurden. Zudem wurden bei laufenden Projekten regelmäßige Risikobewertungen durchgeführt. Im Hinblick auf die vom Hof geprüften Programme des Zeitraums 2014–2020 bestätigten die drei Verwaltungsbehörden, dass sie zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes für kein Projekt einen Betrugsverdacht gemeldet hatten.

47 Im Leitfaden der Kommission für ENI-CBC-Programme werden die Verwaltungsbehörden dazu angehalten, zur Meldung von Unregelmäßigkeiten ein spezielles IT-Tool, das sogenannte „Berichterstattungssystem für Unregelmäßigkeiten“³⁰, zu verwenden. Allerdings haben lediglich die Betrugsbekämpfungsstellen einiger weniger Drittländer (z. B. der Schweiz und der Heranführungsländer) Zugang zu diesem System.

48 Die mit den Partnerländern unterzeichneten Finanzierungsvereinbarungen enthielten Bestimmungen zur Verhinderung von Unregelmäßigkeiten, Betrug und Korruption. Insbesondere enthielten sie Klauseln, die die Wiedereinziehung rechtsgrundlos ausgegebener Beträge von Begünstigten mit Sitz in Partnerländern erleichtern. Von diesen Klauseln sind private Einrichtungen jedoch ausgenommen. In den mit zwei Mittelmeer-Partnerländern geschlossenen Finanzierungsvereinbarungen waren ferner auch bestimmte öffentlich finanzierte Stellen wie Gemeinden und Unternehmen von der Definition des Begriffs „öffentliche Einrichtungen“ ausgeschlossen. Gemäß diesen Bestimmungen sind in diesen beiden Ländern somit lediglich zentrale Regierungsstellen, die sich selten an CBC-Projekten beteiligen, zur Rückzahlung rechtsgrundlos ausgegebener Mittel verpflichtet.

49 Die Verwaltungsbehörden der drei vom Hof geprüften Programme trafen Schutzvorkehrungen, um die Zahl der erfolglosen Wiedereinziehungen von Mitteln zu verringern, insbesondere in Bezug auf private Begünstigte in Drittländern (z. B. Bankgarantien, Begrenzung der maximalen Beteiligung an der Finanzierung eines Projekts oder fraktionierte Zahlungen). Darüber hinaus enthalten ihre Websites ein Online-Tool zur Meldung von Missständen oder verweisen direkt darauf. Ausgehend von den Erfahrungen, die mit den Programmen des vorangegangenen Zeitraums (2007–2013) gemacht wurden, ist anzunehmen, dass die Beträge, die von den Begünstigten nicht wiedereingezogen werden können, tendenziell eher gering ausfallen. Im Oktober 2021 beliefen sich die „strittigen Wiedereinziehungen“ auf 5,9 Millionen Euro³¹. Dies entspricht etwa 0,6 % der EU-Mittel in Höhe von 947 Millionen Euro, die den Programmen des Zeitraums 2007–2013 insgesamt zugewiesen wurden. Der Gesamtbetrag, auf den im Zusammenhang mit privaten Begünstigten in den Partnerländern verzichtet wurde, war sogar noch niedriger: Er belief sich auf 210 891 Euro bzw. 0,02 % der insgesamt von der EU zugewiesenen Mittel³².

Die geprüften Projekte waren im Hinblick auf die Erreichung der angestrebten Outputs auf gutem Weg, einige hatten jedoch geringere grenzübergreifende Auswirkungen als erwartet

Projektdurchführung

50 Der Durchführungsbeginn der ENI-CBC-Programme des Zeitraums 2014–2020 verzögerte sich erheblich (siehe Ziffer 33). Abbildung 10 zeigt die Fortschritte der drei Programme bis Ende 2021:

51 Im Allgemeinen mussten aufgrund der COVID-19-Pandemie einige Anpassungen an den Projekten vorgenommen werden (zumeist handelte es sich um die Verlagerung von Tätigkeiten ins Internet und die Verlängerung von Zeitplänen). Alle drei Verwaltungsbehörden zeigten sich bei der Bewältigung von Verzögerungen und anderen Schwierigkeiten bei der Durchführung flexibel. Die Verwaltungsbehörden der Programme SEFR und MED kontaktierten alle Projektbegünstigten zu Beginn der Pandemie proaktiv, um potenzielle Probleme zu ermitteln und Abhilfemaßnahmen zu vereinbaren. Lediglich beim PL-BY-UA-Programm führten die Folgen der Pandemie zu Projektstreichungen: Die Begünstigten von sechs Projekten gaben die COVID-19-Pandemie als einen der Gründe für die Annullierung ihres Projekts an. Im Rahmen dieses Programms konnten jedoch eingesparte Mittel in Höhe von 3 Millionen Euro auf 12 CBC-Projekte im Gesundheitsbereich umverteilt werden, die der Bewältigung der Pandemie dienten (keines dieser Projekte war Bestandteil der Stichprobe des Hofes). Ebenso wurden die Tätigkeiten von vier Projekten des MED-Programms mit Blick auf die Bekämpfung der Pandemie angepasst, darunter das (in der Stichprobe des Hofes enthaltene) Projekt Aquacycle, das bei seiner Abwasserüberwachung nun auch das COVID-19-Virus erfasste.

52 Als Reaktion auf die Pandemie änderte die Kommission die Durchführungsverordnung³³, indem sie allen ENI-CBC-Programmen mehr Haushaltsflexibilität einräumte und die Frist für den Abschluss der Tätigkeiten um ein weiteres Jahr bis zum 31. Dezember 2023 verlängerte.

53 Über die COVID-19-Pandemie hinaus waren bestimmte Projekte von einer schwierigen wirtschaftlichen Lage in den Mittelmeer-Partnerländern betroffen (beispielsweise von der schweren Finanzkrise im Libanon). Bei diesen Projekten leisteten die Verwaltungsbehörde und das Gemeinsame Technische Sekretariat (in Absprache mit Vertretern von TESIM) Unterstützung zur Bewältigung finanzieller Schwierigkeiten, beispielsweise im Hinblick auf den Erhalt von Zahlungen aus dem Ausland.

54 Anhang III enthält eine Beschreibung der vom Hof eingehend untersuchten 15 Projekte. In Anhang IV sind die Ergebnisse der verschiedenen geprüften Aspekte überblicksmäßig dargestellt.

55 Von den 15 Projekten waren sechs hinsichtlich Umfang, Budget und Zeitplan wie geplant durchgeführt worden. Bei weiteren fünf Projekten waren geringfügige Probleme aufgetreten und vor allem aufgrund der COVID-19-Pandemie einige Anpassungen erforderlich. Die übrigen vier Projekte waren nicht zufriedenstellend durchgeführt worden und hatten sich erheblich verzögert.

Outputs, Wirkungen und grenzübergreifende Auswirkungen der Projekte

56 Ausgehend von den zum Zeitpunkt seiner Prüfung verfügbaren Informationen ist der Hof der Auffassung, dass sieben der 15 geprüften Projekte die angestrebten Outputs und Wirkungen erzielt haben oder voraussichtlich erzielen werden. Bei drei Projekten traten zwar Schwierigkeiten auf, der Rückstand wurde jedoch aufgeholt, und die federführenden Begünstigten und Partner dieser Projekte setzen sich dafür ein, die geplanten Outputs zu erbringen. Bei einem Projekt wurde zwar der wichtigste Output erbracht, die wichtigste grenzübergreifende Wirkung jedoch nicht erzielt (siehe Ziffer 59). Für die übrigen vier Projekte konnte der Hof nicht bestätigen, ob die angestrebten Ergebnisse erzielt wurden oder voraussichtlich erzielt werden. Dies war auf fehlende Abschlussberichte (zwei Projekte), COVID-19-Reisebeschränkungen (ein Projekt) und in einem Fall auf Schwachstellen bei der Projektberichterstattung zurückzuführen.

57 Für die Zwecke dieser Prüfung verwendete der Hof die folgende Definition, um die „grenzübergreifenden Auswirkungen“ der geprüften Projekte zu bewerten: gemeinsame Durchführung von Tätigkeiten durch Partner, die zu einer Intensivierung grenzübergreifender Verbindungen und zu nachhaltigen grenzübergreifenden Partnerschaften und/oder zur Beseitigung grenzübergreifender Hindernisse für eine nachhaltige sozioökonomische Entwicklung führt³⁴. Neun der 15 Projekte hatten eine starke grenzübergreifende Dimension (oder im Falle laufender Projekte das Potenzial, einen grenzübergreifenden Nutzen zu erzielen). Partner auf beiden Seiten der Grenze waren aktiv an der Durchführung der Projekte beteiligt (wenn auch – abhängig von ihrer Funktion – mitunter in unterschiedlichem Maße). Ebenso dürften die Ergebnisse der einzelnen Projekte den Regionen beiderseits der Grenze zumindest in gewissem Umfang zugutekommen. Die Bewertung des Hofes fand jedoch vor der Invasion der Ukraine durch Russland statt. Im Rahmen einer umfassenderen Reaktion setzte die Kommission die Finanzierungsvereinbarungen für Programme mit Russland und Belarus aus. Eine grenzübergreifende Dimension der Projekte, an denen diese Länder beteiligt sind, ist somit nicht mehr möglich. Angesichts der Auswirkungen des Konflikts ist unsicher, ob bestimmte Projekte, die im Rahmen von Programmen finanziert wurden, an denen die Ukraine und Moldau beteiligt sind, einen langfristigen grenzübergreifenden Nutzen haben werden.

58 Bei fünf weiteren Projekten stellte der Hof fest, dass die grenzübergreifenden Auswirkungen geringer als erwartet ausgefallen waren (bei einigen aufgrund von COVID-19 Reisebeschränkungen). Beispielsweise wurde im Falle des Projekts, das auf die Verringerung des Tuberkuloserisikos ausgerichtet war, die vom polnischen Projektpartner gekaufte Diagnoseausrüstung bereits zur Diagnose von Lungenkrankheiten, einschließlich Erkrankungen im Zusammenhang mit COVID-19, verwendet. Während des Besuchs des Hofes im Oktober 2021 (vor der Invasion der Ukraine durch Russland) erklärte das Krankenhaus in Rzeszów jedoch, dass in letzter Zeit keine ukrainischen Patienten dort behandelt worden seien. Aus den Statistiken über den Einsatz der Ausrüstung geht nicht hervor, in welchem Umfang die Ausrüstung dazu gedient hat, Tuberkulose zu diagnostizieren und deren Verbreitung zu stoppen – das wichtigste grenzübergreifende Ziel des Projekts. Darüber hinaus war die Zusammenarbeit zwischen den Krankenhäusern in Rzeszów und in Nyschnja Apscha strikt auf die Projektdurchführung und die zu erzielenden Ergebnisse beschränkt, ohne dass Aussicht auf eine weitere Zusammenarbeit bestand. Dies widerspricht dem Konzept nachhaltiger grenzübergreifender Partnerschaften, das in der Definition des Begriffs „grenzübergreifende Auswirkungen“ zum Ausdruck kommt (in den Ziffern 69–71 werden die Aussichten der Projekte auf nachhaltige Ergebnisse vom Hof bewertet).

59 Schließlich fehlt es einem Projekt in der Stichprobe des Hofes bislang gänzlich an einer grenzübergreifenden Dimension: der Regionalstraße 885, die zur polnischen Grenze mit der Ukraine führt (Kasten 2).

Begrenzte Informationen über die auf Programmebene erzielten Gesamtergebnisse und ihre Nachhaltigkeit, obwohl die Projekte von den Verwaltungsbehörden angemessen überwacht wurden

Indikatoren

60 Im Programmplanungsdokument für die Programme des Zeitraums 2014–2020³⁵ war die Verwendung gemeinsamer Outputindikatoren vorgesehen, um das Monitoring und die Evaluierung der Programme zu erleichtern. Ferner war vorgesehen, die Indikatoren über die gesamte Kette hinweg, d. h. vom Projekt über den Programmschwerpunkt und das thematische Ziel bis hin zur grenzübergreifenden Zusammenarbeit insgesamt und schließlich bis zur Ebene des Europäischen Nachbarschaftsinstruments, zu aggregieren. Gemäß dem Dokument sollten die Programme „zumindest einige“ der 38 gemeinsamen Outputindikatoren übernehmen, die im Rahmen von Interact ENPI, dem Vorgänger von TESIM, ausgearbeitet wurden. In den Programmen wurden jedoch größtenteils eigene spezifische Outputindikatoren festgelegt und nur wenige der gemeinsamen Outputindikatoren verwendet (Abbildung 11).

61 Die Verwaltungsbehörden der drei Programme begründeten die geringe Inanspruchnahme gemeinsamer Outputindikatoren mit der Tatsache, dass die Programmtätigkeiten viel breiter angelegt sind als die 38 vorab festgelegten gemeinsamen Outputindikatoren. Da die meisten Outputs der Programme jedoch nicht von den gemeinsamen Outputindikatoren abgedeckt werden, wird die Kommission Schwierigkeiten haben, die Outputs zu aggregieren und die Ergebnisse der ENI-CBC-Programme auf Ebene des gesamten Politikbereichs zu bewerten.

62 Neben den gemeinsamen Outputindikatoren wurden im Rahmen von Interact ENPI auch Leitlinien zur Entwicklung von Ergebnisindikatoren (Wirkungsindikatoren) für die Programme ausgearbeitet³⁶. Im Rahmen der Programme war die Anwendung dieser Leitlinien jedoch nicht verpflichtend. Im Jahr 2016 stellte eine im Rahmen von TESIM organisierte Arbeitsgruppe für Monitoring und Evaluierung fest, dass die 15 ENI-CBC-Programme über eine Vielzahl von Ergebnisindikatoren (insgesamt 129) verfügten und es nur sehr wenige Möglichkeiten gab, diese auf Ebene des Instruments (ENI) zu aggregieren³⁷.

63 Der Hof stieß bei den auf Projektebene festgelegten Indikatoren auf ähnliche Schwachstellen. Insbesondere im Rahmen des SEFR-Programms waren diese Indikatoren zum Großteil spezifisch für die einzelnen Projekte festgelegt, sodass es unmöglich ist, sie für das gesamte Programm zu aggregieren. Im MED-Programm wiederum wurde ein Kategorisierungssystem mit Codes verwendet, um sicherzustellen, dass die projektspezifischen Indikatoren mit den im Programm festgelegten Outputindikatoren verknüpft wurden. Bei drei Projekten in der Stichprobe des Hofes wurde jedoch derselbe Code verwendet, um unterschiedliche Outputs zu messen. Werden diese Indikatoren auf Programmebene zusammengefasst, enthalten sie folglich viele verschiedene Elemente und vermitteln kein klares Bild. Lediglich im PL-BY-UA-Programm mussten die Indikatoren für die Projekte verpflichtend aus einer vorgegebenen Liste ausgewählt werden. Aufgrund dieser Vorgabe ist es einfacher, die Indikatoren zu aggregieren und den Gesamtfortschritt für dieses bestimmte Programm zu messen.

Monitoring der Projekte

64 Im Einklang mit dem Grundsatz der geteilten Mittelverwaltung überwacht die Kommission die Projekte nicht direkt und stützt sich zu diesem Zweck auf die Verwaltungsbehörden (wobei sie die endgültige Verantwortung für die Verwaltung der EU-Mittel trägt). In diesem Zusammenhang erhält die Kommission wesentliche Informationen über den Fortschritt der Programme während der Sitzungen der Gemeinsamen Monitoringausschüsse, sofern sie daran teilnimmt (siehe Ziffer 44), und nur einmal jährlich von den Verwaltungsbehörden, wenn diese ihre Jahresberichte vorlegen. Diese Berichte enthalten jedoch außer im Falle großer Infrastrukturprojekte keine projektspezifischen Informationen.

65 Die Verwaltungsbehörden der drei vom Hof geprüften Programme haben mit Unterstützung ihrer Gemeinsamen Technischen Sekretariate und Zweigstellen einen Monitoringprozess entwickelt, der eine umfassende Projektüberwachung ermöglicht. Dies umfasst ein laufendes Monitoring (regelmäßige Kommunikation zwischen dem Gemeinsamen Technischen Sekretariat und den Begünstigten), die Teilnahme an Auftaktsitzungen (im Rahmen der Programme SEFR und MED), regelmäßige Risikobewertungen bei Projekten, die Analyse der von den federführenden Begünstigten vorgelegten Finanzberichte und ausführlichen Berichte über die Projektfortschritte, Vor-Ort-Kontrollen und Kontrollbesuche bei Projekten, die auf der Grundlage von Risikobewertungen ausgewählt wurden.

66 Alle 15 Projekte in der Stichprobe des Hofes übermittelten die erforderlichen Unterlagen, um ihre Fortschritte nachzuweisen, und der Hof ist der Auffassung, dass 14 Projekte angemessen überwacht wurden. Bei neun dieser Projekte wurden gegebenenfalls Vor-Ort-Besuche durchgeführt (oder für das erste Halbjahr 2022 geplant). Der Hof bewertete das Monitoring des großen Infrastrukturprojekts der Regionalstraße 885 (siehe Beschreibung in Kasten 2) als nur teilweise zufriedenstellend, da keine Vor-Ort-Besuche stattfanden, obwohl es sich um das größte im Rahmen des PL-BY-UA-Programms finanzierte Projekt handelt. Bei einem solchen Besuch hätte das Fehlen einer Grenzübergangsstelle zu einem früheren Zeitpunkt des Projektlebenszyklus festgestellt werden können.

Ergebnisorientiertes Monitoring

67 Gemäß der Durchführungsverordnung führt die Verwaltungsbehörde „neben dem laufenden Monitoring ein ergebnisorientiertes Programm- und Projektmonitoring durch“³⁸. Im Rahmen von TESIM wurden Leitlinien zum ergebnisorientierten Monitoring (result-oriented monitoring, ROM) ausgearbeitet, in denen hervorgehoben wurde, wie wichtig es ist, die Leistung der Projekte in Bezug auf ihre Relevanz, Wirtschaftlichkeit, Wirksamkeit und Nachhaltigkeit zu bewerten³⁹. Die Verwaltungsbehörden gingen beim ergebnisorientierten Monitoring jedoch unterschiedlich vor. Im SEFR-Programm war das ergebnisorientierte Monitoring für alle Projekte vorgesehen, deren Budget über 1 Million Euro betrug oder deren Risiko als hoch erachtet wurde, und bis Ende 2021 waren 10 Projekte einem ergebnisorientierten Monitoring unterzogen worden. Beim MED-Programm fanden Anfang 2022 die allerersten Projektbesuche im Rahmen des ergebnisorientierten Monitorings statt. Im Rahmen des Programms PL-BY-UA hingegen wurde bei den Projekten kein ergebnisorientiertes Monitoring durchgeführt, und ein solches ist auch nicht geplant.

68 Nach der neuen Interreg-Verordnung für den Finanzierungszeitraum 2021–2027 ist kein ergebnisorientiertes Monitoring von Programmen oder Projekten mehr erforderlich. Für die Programme gilt derselbe Leistungsüberwachungsrahmen wie für die Programme der europäischen Struktur- und Investitionsfonds⁴⁰. Mit dem Rechtsrahmen werden verpflichtende Programmevaluierungen eingeführt, die von den Mitgliedstaaten vorzunehmen sind⁴¹. Für Projekte ist in dem neuen Rahmen jedoch kein Mechanismus vorgesehen, bei dem ähnlich wie beim ergebnisorientierten Monitoring eine unabhängige Bewertung der Leistung eines Projekts im Hinblick auf seine Relevanz, Wirtschaftlichkeit, Wirksamkeit und Nachhaltigkeit erfolgen würde.

Nachhaltigkeit der Ergebnisse

69 Bei allen drei Programmen wurden die Projektvorschläge in der Auswahlphase auf ihre Nachhaltigkeit geprüft (siehe Ziffer 38), und die Nachhaltigkeit der Projekte musste in Abschlussberichten erläutert werden. Die Verwaltungsbehörde des SEFR-Programms überwacht die Nachhaltigkeit der Projekte in allen Phasen ihres Lebenszyklus: in der Auswahlphase, im Rahmen der Auswahlkriterien, in der Durchführungsphase, im Zuge der Projektrisikobewertung, in der Berichterstattungsphase und in den Abschlussberichten der Projekte. Dadurch, dass das Augenmerk während des gesamten Projektlebenszyklus auf Nachhaltigkeit gerichtet ist, erhöht sich die Wahrscheinlichkeit, dass ein langfristiger Nutzen erzielt wird, was der Hof als bewährtes Verfahren erachtete.

70 Der Hof konzentrierte sich bei der Bewertung der Nachhaltigkeit, die in Anhang IV zusammengefasst ist, auf die Aussichten der Projekte, nachhaltige Ergebnisse zu erzielen. Dies war darauf zurückzuführen, dass bestimmte Projekte zum Zeitpunkt der Besuche des Hofes noch im Gange waren (siehe Ziffer 56). Auf der Grundlage der verfügbaren Unterlagen und der mit den Projektpartnern geführten Gespräche vertritt der Hof die Auffassung, dass bei 11 der 15 vom Hof untersuchten Projekte gute Aussichten auf die Erzielung eines nachhaltigen Nutzens bestehen. Bei drei Projekten hängt die Nachhaltigkeit von externen Faktoren ab (z. B. dem weiteren Verlauf der COVID-19-Pandemie und der Annahme von Änderungen der nationalen Rechtsvorschriften). Schließlich bestand im Falle des Projekts, das auf die Verringerung des Tuberkuloserisikos abzielte, keine Aussicht auf eine weitere Zusammenarbeit zwischen den Partnern (siehe Ziffer 58). Die Bewertung des Hofes fand vor der Invasion der Ukraine durch Russland statt, die starke Zweifel an der Nachhaltigkeit der Ergebnisse der Projekte aufkommen lässt, an denen Belarus, Russland oder die Ukraine beteiligt sind.

71 Für Projekte, die eine Infrastrukturkomponente umfassen, gelten spezifische rechtliche Anforderungen im Hinblick auf die Nachhaltigkeit: Die ursprünglichen Ziele des Projekts müssen innerhalb von fünf Jahren nach Projektabschluss (d. h. nach dem Erhalt der Abschlusszahlung durch die Verwaltungsbehörde) noch erfüllt sein⁴². Für andere Arten von Projekten legte die Kommission jedoch keine ähnliche Anforderung fest, nach der die Nachhaltigkeit des grenzübergreifenden Nutzens oder der geschaffenen Partnerschaften nachzuweisen wären. Ferner ist in den Programmen des Zeitraums 2014–2020 nicht vorgesehen, dass über die Nachhaltigkeit der Ergebnisse von Projekten nach deren Abschluss Bericht erstattet werden muss. Das polnische Gemeinsame Technische Sekretariat beabsichtigt, in einer Stichprobe abgeschlossener Projekte (mindestens 10 % der Projekte) bestimmte Aspekte der Nachhaltigkeit zu bewerten. Im Gespräch mit Vertretern des Hofes gab die Verwaltungsbehörde des MED-Programms an, sie erwäge, für Projekte eine Anforderung zur Einreichung von „Nachhaltigkeitsberichten“ (beispielsweise ein oder zwei Jahre nach Projektabschluss) einzuführen.

Die NEXT-Programme stützen sich zwar auf gewonnene Erkenntnisse, sind jedoch mit zusätzlichen Risiken und den erheblichen Auswirkungen politischer Herausforderungen konfrontiert

72 In diesem Abschnitt untersucht der Hof, ob

1. die Kommission bei ihrem Vorschlag für den Rechtsrahmen des Zeitraums 2021–2027 die Erkenntnisse berücksichtigt hat, die im Rahmen der in den Zeiträumen 2007–2013 und 2014–2020 durchgeführten CBC-Programme gewonnen wurden, und ob diese Änderungen zu einer rechtzeitigen Aufstellung der Interreg-NEXT-Programme beigetragen haben;
2. die ENI-CBC-Programme nicht nur die angestrebten Outputs erbringen, sondern auch als vertrauensbildende Maßnahmen dienen können.

Die gewonnenen Erkenntnisse sind zwar in die Änderungen eingeflossen, aber bestimmte Vereinfachungsmaßnahmen führen zu einer geringeren Überwachung durch die Kommission

Gewonnene Erkenntnisse

73 Die Kommission führte eine Ex-post-Evaluierung der CBC-Programme des Zeitraums 2007–2013 durch und ließ die Ergebnisse in ihren Vorschlag für die neue Interreg-Verordnung einfließen, die im Mai 2018 vorgelegt wurde⁴³. Die langen Verzögerungen bei der Einrichtung der ENI-CBC-Programme (siehe Ziffer 33) führten jedoch dazu, dass eine Halbzeitüberprüfung der Programme des Zeitraums 2014–2020, ein ergebnisorientiertes Monitoring einzelner ENI-CBC-Programme, eine Hintergrundanalyse zu den neuen Programmen des Zeitraums 2021–2027⁴⁴ sowie ein gemeinsames Papier zur strategischen Programmplanung⁴⁵ nicht rechtzeitig vorlagen, um in den Vorschlag der Kommission einfließen zu können.

74 Die im Juni 2021 angenommene Interreg-Verordnung enthält zahlreiche regulatorische Änderungen, die den gewonnenen Erkenntnissen Rechnung tragen und für die Interreg-NEXT-Programme, die Nachfolgeprogramme der derzeitigen CBC-Programme, relevant sind⁴⁶. Diese Maßnahmen tragen zu einer einfacheren Verwaltung der Interreg-NEXT-Programme bei und könnten die Einrichtung der Programme potenziell beschleunigen (siehe Ziffern 82–84). Mit diesen Änderungen sind jedoch zusätzliche Risiken verbunden, die deutlich machen, wie wichtig ein enges Monitoring durch die Kommission und den EAD ist (siehe Ziffern 76–84). Die wichtigsten Änderungen betreffen

1. die Anpassung der ENI-CBC-Programme an die Interreg-Programme;
2. die Abschaffung des Verfahrens zur Benennung der Verwaltungsbehörden;
3. die Frist für die Unterzeichnung der Finanzierungsvereinbarungen;
4. die Zuständigkeit der teilnehmenden Länder für die Wiedereinziehung von Mitteln von privaten Begünstigten;
5. das vereinfachte Verfahren für große Infrastrukturprojekte;
6. gemeinsame Output- und Ergebnisindikatoren.

75 Um Probleme im Zusammenhang mit grenzübergreifenden Projekten anzugehen und die Einhaltung der Beihilfevorschriften bei solchen Projekten zu erleichtern, beschloss die Kommission ferner, dass Beihilfen für Kosten von Begünstigten, die an Interreg-NEXT-Projekten teilnehmen, als „mit dem Binnenmarkt vereinbar“ angesehen und unter bestimmten Voraussetzungen von der Anmeldepflicht für staatliche Beihilfen freigestellt werden sollten⁴⁷. Dadurch werden die Gestaltung und Durchführung der Projekte vereinfacht.

a) Anpassung der ENI-CBC-Programme an die Interreg-Programme

76 Die wichtigste Änderung besteht darin, dass durch die Interreg-Verordnung⁴⁸ alle von der EU finanzierten Interreg-Programme – d. h. sowohl die in der EU als auch die mit Drittländern durchgeführten Programme – in einem einheitlichen Regelwerk zusammengeführt werden, wobei bestimmte Besonderheiten der Interreg-NEXT-Programme erhalten bleiben. Insbesondere werden für diese aus dem Instrument für Nachbarschaft, Entwicklungszusammenarbeit und internationale Zusammenarbeit kofinanzierten Programme weiterhin höhere Vorfinanzierungs- und Kofinanzierungssätze gelten, ähnlich wie bei der grenzübergreifenden Zusammenarbeit im Rahmen des Europäischen Nachbarschaftsinstruments. Durch die Anpassung an die Interreg-Vorschriften können potenziell die Verfahren vereinfacht und Synergien zwischen internen und externen CBC-Programmen gefördert werden. Außerdem wird die Kommission häufiger Daten zu den Projekten erhalten: Die Verwaltungsbehörden müssen viermal jährlich über die finanzielle Ausführung und zweimal jährlich über die erzielten Output- und Ergebnisindikatoren Bericht erstatten⁴⁹.

b) Abschaffung des Verfahrens zur Benennung der Verwaltungsbehörden

77 Mit der Interreg-Verordnung wird das Benennungsverfahren für Verwaltungsbehörden abgeschafft, das für die Programme des Zeitraums 2014–2020 erst 2018 oder 2019 abgeschlossen wurde (siehe auch Ziffer 33). Dadurch wird einer der Gründe für den verzögerten Durchführungsbeginn der laufenden Programme beseitigt. Während des Benennungsverfahrens für das MED-Programm des Zeitraums 2014–2020 stellte die Kommission jedoch erhebliche Schwachstellen fest, die das Verwaltungs- und Kontrollsystem des Programms betrafen. Durch die Abschaffung des Verfahrens besteht somit die Gefahr, dass solche erheblichen Schwachstellen künftig nicht erkannt werden.

c) Frist für die Unterzeichnung der Finanzierungsvereinbarungen

78 Für den nächsten Finanzierungszeitraum ist in der Interreg-Verordnung eine Frist festgelegt, innerhalb der mindestens eine Finanzierungsvereinbarung mit einem Drittland zu unterzeichnen ist, ähnlich wie in der ENI-CBC-Durchführungsverordnung. Ferner wird in der Verordnung eine neue Frist für die Unterzeichnung der Finanzierungsvereinbarungen mit allen übrigen teilnehmenden Länder festgelegt⁵⁰. Daher wird es im Rahmen der neuen Meeresbeckenprogramme (Mittelmeer und Schwarzes Meer) im Interesse aller Partnerländer liegen, rechtzeitig Finanzierungsvereinbarungen zu unterzeichnen, um förderfähig zu werden.

d) Zuständigkeit der Partnerländer für die Wiedereinziehung von Mitteln von privaten Begünstigten

79 Bestimmungen über die Wiedereinziehung von Mitteln von Begünstigten mit Sitz in Drittländern (siehe auch Ziffer 48) haben sich bei den Verhandlungen über die Finanzierungsvereinbarungen für die Programme des Zeitraums 2014–2020 als Streitpunkt erwiesen. Für den Zeitraum 2021–2027 wird in der neuen Interreg-Verordnung nicht danach unterschieden, ob es sich bei den Begünstigten um private oder öffentliche Einrichtungen handelt⁵¹, was bedeutet, dass Drittländer auch für erfolglose Wiedereinziehungen von Mitteln bei privaten Begünstigten haften. Durch diese Bestimmung wird der Schutz der finanziellen Interessen der EU in Bezug auf uneinbringliche Beträge weiter gestärkt. Gleichzeitig empfinden die Partnerländer dies jedoch als Änderung, die mit besonderen Herausforderungen verbunden ist⁵². Vor diesem Hintergrund könnten Diskussionen über Wiedereinziehungen dazu führen, dass sich die Verhandlungen über die neuen Finanzierungsvereinbarungen verzögern oder sich negative Folgen wie der Ausschluss privater Begünstigter von bestimmten Interreg-NEXT-Programmen ergeben.

e) Vereinfachtes Verfahren für große Infrastrukturprojekte

80 Im Zeitraum 2014–2020 mussten große Infrastrukturprojekte in die GOP-Entwürfe aufgenommen und von der Kommission in einem zweistufigen Verfahren genehmigt werden. Bei den Interreg-NEXT-Programmen ist dies nicht mehr der Fall. Stattdessen müssen der Kommission zu einem späteren Zeitpunkt eine Liste der geplanten großen Infrastrukturprojekte und kurze Konzeptpapiere zur Information übermittelt werden⁵³. Die Obergrenze für die Finanzierung großer Infrastrukturprojekte (die im Zeitraum 2014–2020 nicht mehr als 30 % des EU-Beitrags zu einem Programm ausmachen durften) wurde ebenfalls aufgehoben. Dadurch wird die Überwachung großer Infrastrukturprojekte durch die Kommission eingeschränkt, auch wenn diese Projekte in den Beziehungen zu den Partnerländern von strategischer Bedeutung sein können. Beispielsweise gab die Kommission im Rahmen des Programms für den Zeitraum 2014–2020 nach einer dienststellenübergreifenden Konsultation eine ablehnende Stellungnahme zu zwei Vorschlägen für große Infrastrukturprojekte ab, da es noch offene Fragen gab, die mit Russland im Bereich Verkehr geklärt werden mussten. Nach Gesprächen mit den finnischen Behörden schlug die Kommission eine alternative Lösung vor. Die Projekte wurden jedoch letztlich nicht verwirklicht.

f) Gemeinsame Output- und Ergebnisindikatoren

81 Für den Finanzierungszeitraum 2021–2027 schlug die Kommission wichtige Verbesserungen in Bezug auf die Leistungsindikatoren vor (siehe auch Ziffern 60–62). Artikel 34 der Interreg-Verordnung bezieht sich auf die in der EFRE-Verordnung festgelegten gemeinsamen Output- und Ergebnisindikatoren⁵⁴. In der EFRE-Verordnung ist eine umfassende Reihe von Indikatoren enthalten: 96 gemeinsame Outputindikatoren (von denen 13 speziell für die Interreg-Programme bestimmt sind) und 65 gemeinsame Ergebnisindikatoren (darunter sieben Ergebnisindikatoren für Interreg). Die Kommission hat detaillierte Leitlinien für die Programme ausgearbeitet, um die korrekte Anwendung der gemeinsamen Indikatoren zu gewährleisten⁵⁵. Gemäß Artikel 34 müssen in den Programmen jedoch nicht ausschließlich die gemeinsamen Indikatoren angewandt werden, sondern es können zusätzlich zu den in der EFRE-Verordnung festgelegten Indikatoren auch programmspezifische Indikatoren ausgearbeitet werden. Daher gibt es keine Garantie dafür, dass die Kommission künftig in der Lage sein wird, alle im Rahmen der Interreg-NEXT-Programme erzielten Ergebnisse problemlos zu aggregieren.

Maßnahmen, die die rechtzeitige Einrichtung der Interreg-NEXT-Programme erleichtern sollen

82 Die Kommission leitete bereits im Mai und Juni 2018 Gespräche über den neuen Finanzierungszeitraum ein, als sie eine Reihe von Legislativvorschlägen für die künftigen Finanzierungsinstrumente vorlegte. Die Kommission und der EAD legten den Mitgliedstaaten schon im Januar 2020 Leitlinien zur Planung der Interreg-NEXT-Programme (in Form eines gemeinsamen Papiers) vor⁵⁶. Das Europäische Parlament und der Rat einigten sich jedoch erst im Dezember 2020 auf den allgemeinen Finanzrahmen und nahmen die endgültige Interreg-Verordnung erst im Juni 2021 an.

83 Im Januar 2022 legte die Kommission die Mittelzuweisungen und geografischen Gebiete für die einzelnen Interreg-NEXT-Programme fest⁵⁷. Die insgesamt zugewiesenen Mittel sind von 1 053 Millionen Euro⁵⁸ für den Zeitraum 2014–2020 auf 1 125 Millionen Euro für den Zeitraum 2021–2027 gestiegen (ein Anstieg um 6,9 %). Zwei neue Länder – Algerien und die Türkei – sind dem Gemeinsamen Programmierungsausschuss beigetreten und beteiligen sich an der Ausarbeitung des neuen MED-Programms. Im Januar 2022 beschloss Polen jedoch, das Format PL-BY-UA nicht weiterzuverfolgen, sondern lediglich ein neues Programm mit der Ukraine vorzubereiten, wobei Belarus die Möglichkeit offengehalten wurde, sich an dem Programm zu beteiligen, falls sich die Lage in Zukunft erheblich ändern sollte⁵⁹. Im August 2022 nahm die Kommission das mehrjährige Strategiedokument für Interreg NEXT an⁶⁰. Bis Oktober 2022 – am Ende des zweiten Jahres des neuen Finanzierungszeitraums – waren der Kommission sieben Interreg-NEXT-Programme offiziell vorgelegt worden.

84 Selbst wenn bei den neuen Programmen dadurch Zeit gespart werden kann, dass das Benennungsverfahren für die Verwaltungsbehörden entfällt (siehe Ziffer 77), ist der Durchführungsbeginn auch von der Unterzeichnung und dem Inkrafttreten der neuen Finanzierungsvereinbarungen abhängig, die in einigen Ländern ratifiziert werden müssen. Zu den Verzögerungen bei den derzeitigen Programmen SEFR und MED kam es häufig bei der Aushandlung und Ratifizierung der Finanzierungsvereinbarungen (siehe Ziffer 33). Für den nächsten Zeitraum ist in der Interreg-Verordnung eine Frist für die Unterzeichnung der Finanzierungsvereinbarungen festgelegt (siehe Ziffer 78). Die neue Frist wird jedoch höchstwahrscheinlich nicht zu geringeren Verzögerungen bei der Ratifizierung der Finanzierungsvereinbarungen führen, da diese von den nationalen Rechtsvorschriften der Partnerländer abhängt.

Die politischen Herausforderungen und die russische Invasion der Ukraine verdeutlichen die Bedeutung der Programme, aber auch ihre Grenzen, was die Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen den teilnehmenden Ländern betrifft

85 Sowohl der Kommission als auch dem EAD zufolge erbringen grenzübergreifende Programme mit Nachbarländern nicht nur auf regionaler Ebene einen Nutzen, sondern haben auch einen weiteren wichtigen Zweck: Vertrauen zwischen der EU und Drittländern aufzubauen und aufrechtzuerhalten und Kontakte zwischen den Menschen zu fördern.

86 Bis Februar 2022 zählte die grenzübergreifende Zusammenarbeit zu den ganz wenigen Bereichen, in denen die EU die Zusammenarbeit mit Russland noch kofinanzierte (siehe Ziffer 03). Trotz der angespannten Beziehungen zwischen der EU und Russland, die gelegentlich die Programme belasteten (siehe Ziffer 80), boten der Gemeinsame Monitoringausschuss und der Gemeinsame Programmierungsausschuss ein Forum für einen ständigen Dialog zwischen den Ministerien und regionalen Behörden Finnlands und Russlands, an dem häufig ein Vertreter der Kommission als Beobachter teilnahm. Die jüngste Sitzung des Gemeinsamen Programmierungsausschusses fand am 21. Februar 2022 statt.

87 Aufgrund der russischen Invasion der Ukraine am 24. Februar 2022 wurde diese Zusammenarbeit jedoch eingestellt. Die Kommission reagierte umgehend:

• Im Rahmen einer umfassenderen Reaktion beschloss die Kommission Anfang März 2022, die Finanzierungsvereinbarungen für den Zeitraum 2014–2020 und den Programmplanungsprozess für die Programme des Zeitraums 2021–2027 mit Russland und mit Belarus – das die militärische Aggression unterstützt hatte – auszusetzen⁶¹.
• Am 8. März 2022 legte die Kommission einen Legislativvorschlag für den Einsatz von Kohäsionsmitteln zugunsten von Flüchtlingen in Europa (CARE) vor, der die Neuzuweisung von EU-Kohäsionsmitteln zur Unterstützung ukrainischer Flüchtlinge ermöglichen sollte⁶².
• Im Juli 2022 legte die Kommission einen Legislativvorschlag zur Anpassung der Durchführungsbestimmungen für ENI-CBC-Programme vor, um ENI-CBC-Mittel für die Unterstützung ukrainischer Flüchtlinge bereitzustellen und EU-Begünstigten der Programme zu helfen, deren Finanzierungsvereinbarungen ausgesetzt worden waren⁶³.

88 Durch die Invasion kamen starke Zweifel an 9 der 17 neu vorgeschlagenen Interreg-NEXT-Programme auf, an denen sich Russland und Belarus beteiligen sollten (siehe Ziffer 83). Auf die neun Programme entfallen zusammen rund 304 Millionen Euro, was fast 30 % der vorgesehenen Gesamtmittelausstattung entspricht.

89 Im Süden wird die Zusammenarbeit zwischen den Partnerländern des Mittelmeerraums weiterhin durch das MED-Programm gefördert. Der Gemeinsame Monitoringausschuss dieses Programms diente als Forum, in dem Ministerien und nationale Behörden der sieben teilnehmenden EU-Mitgliedstaaten, Israels und der fünf teilnehmenden arabischen Länder⁶⁴ zusammenkamen, wobei ein Vertreter der Kommission als Beobachter teilnahm. Aus jedem Mittelmeer-Partnerland gibt es zahlreiche Projektteilnehmer, beispielsweise 42 aus Palästina und 11 aus Israel. Allerdings sollte darauf hingewiesen werden, dass Projektpartner aus diesen beiden Ländern lediglich an drei der 80 im Rahmen dieses Programms finanzierten Projekte gemeinsam teilnehmen⁶⁵, auch wenn bereits die bloße Existenz solcher gemeinsamen Projekte als Erfolg angesehen werden kann. Der Verwaltungsbehörde zufolge ist die Situation bei gemeinsamen Projekten mit Teilnehmern aus Israel und Jordanien ähnlich. Dies sei auf den sozialen Druck zurückzuführen, der auf beiden Seiten herrsche und der eine solche Zusammenarbeit unterbinde. Bei diesen Projekten werden die Identitäten der Partner gemäß ihren Zuschussverträgen nicht offengelegt.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

90 Der Hof kommt zu dem Schluss, dass die EU-finanzierten grenzübergreifenden Programme mit Nachbarländern im Zeitraum 2014–2020 relevante und wertvolle Unterstützung geleistet haben, die den Regionen beiderseits der EU-Außengrenzen zugutegekommen ist. Die Programme waren jedoch zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes noch nicht abgeschlossen, da sich der Beginn ihrer Durchführung erheblich verzögert hatte. Daher war es noch zu früh, um ihre Wirksamkeit insgesamt zu bewerten. Zudem wiesen die Programme Schwachstellen bei der Ergebnisüberwachung und -berichterstattung auf. Darüber hinaus werden sich die derzeitigen politischen Herausforderungen stark auf die Hälfte der für den Zeitraum 2021–2027 vorgeschlagenen Programme (die sogenannten „Interreg-NEXT-Programme“) auswirken.

91 In den drei vom Hof eingehend bewerteten Programmen wurden Prioritäten ermittelt und thematische Ziele ausgewählt, die auf die Erfordernisse der Grenzregionen abgestimmt waren. Die Programme wurden partizipativ ausgearbeitet, indem ein breites Spektrum von Interessenträgern konsultiert wurde, darunter Vertreter nationaler, regionaler und lokaler Behörden sowie der Zivilgesellschaft. In den Programmen wurde anerkannt, dass eine gute Koordinierung und Kohärenz mit anderen Politikbereichen, Programmen, makroregionalen Strategien und Initiativen der EU notwendig ist. Alle drei Programme überschneiden sich zum Teil in geografischer und thematischer Hinsicht mit anderen ENI-CBC-Programmen. Während der Projektauswahl und -durchführung gab es jedoch keine systematische Koordinierung mit diesen Programmen (siehe Ziffern 13–29).

Empfehlung 1 – Bessere Koordinierung zwischen den Programmen

Die Kommission sollte

1. bei der Überprüfung der Entwürfe der Interreg-NEXT-Programme feststellen, ob bei Programmen mit teilweiser geografischer Überschneidung die Verpflichtung besteht, eine Koordinierung sowie Komplementaritäten und Synergien zwischen den Programmen zu gewährleisten;
2. im Rahmen ihrer Überwachungsfunktion überprüfen, ob die geschaffene programmübergreifende Koordinierung wirksam umgesetzt wird.

Zieldatum für die Umsetzung von a): 31. Dezember 2022

Zieldatum für die Umsetzung von b): 30. Juni 2023

92 Die zuständigen EU-Delegationen wurden zu der Frage konsultiert, inwieweit sich ausgewählte Projekte und aus anderen Quellen (EU und sonstige Quellen) finanzierte Projekte ergänzen. Da die ENI-CBC-Programme zur Außenpolitik der EU beitragen, ist jedoch eine engere Einbeziehung der EU-Delegationen in das Auswahlverfahren (z. B. als Beobachter in beratender Funktion) und in das Projektmonitoring von wesentlicher Bedeutung, um die politischen Vorteile einer erfolgreichen grenzübergreifenden Zusammenarbeit zu nutzen (siehe Ziffern 30–32).

Empfehlung 2 – Stärkere Einbeziehung der EU-Delegationen

In ihrer beratenden Funktion sollte die Kommission den EAD und die zuständigen EU-Delegationen systematisch als Beobachter in die Tätigkeit der Gemeinsamen Programmierungsausschüsse und der Gemeinsamen Monitoringausschüsse einbeziehen.

Zieldatum für die Umsetzung: 31. März 2023

93 Die Programme für den Zeitraum 2014–2020 wurden mit erheblichen Verzögerungen auf den Weg gebracht, was hauptsächlich auf das Benennungsverfahren und die Aushandlung der Finanzierungsvereinbarungen mit den Partnerländern zurückzuführen war. Trotz „vorbereitender Maßnahmen“ der Verwaltungsbehörden konnte erst im fünften oder sechsten Jahr des Finanzierungszeitraums mit der Projektdurchführung begonnen werden (siehe Ziffern 33–36).

94 Bei den Aufforderungen zur Einreichung von Projektvorschlägen sollte sichergestellt werden, dass die ausgewählten Anträge eine ausführliche Beschreibung der Relevanz, der grenzübergreifenden Auswirkungen und der langfristigen Nachhaltigkeit des betreffenden Projekts enthalten. Abgesehen von gelegentlichen Fällen, in denen beim Programm Südostfinnland–Russland ohne angemessene schriftliche Begründung Neubewertungen vorgenommen wurden, waren die Auswahlverfahren der drei Programme transparent. Bei den Programmen waren Projektteilnehmer aus der EU und aus Drittländern ausgewogen vertreten. Allerdings gibt es nach wie vor mehr federführende Begünstigte aus den EU-Mitgliedstaaten als aus den Partnerländern (siehe Ziffern 37–43).

95 Die Programmstellen, mit denen sich der Hof traf, wussten die von der Kommission und im Rahmen des Projekts zur technischen Unterstützung TESIM bereitgestellte Orientierungshilfe, darunter Leitlinien zur Minderung des Betrugsrisikos, zu schätzen. Das IT-Tool der Kommission zur Meldung potenzieller Betrugsfälle (das sogenannte „Berichterstattungssystem für Unregelmäßigkeiten“) war für die ENI-CBC-Programme jedoch nur begrenzt von Nutzen, da die teilnehmenden Drittländer keinen Zugang hatten. Die Verwaltungsbehörden erachteten die Teilnahme der Kommission an den Sitzungen der Gemeinsamen Monitoringausschüsse für hilfreich. Alle vom Hof befragten Projektbegünstigten gaben sehr positive Rückmeldungen, was ihren Austausch mit den Programmstellen betrifft (siehe Ziffern 44–49).

Empfehlung 3 – Anpassung eines IT-Tools zur Meldung von Betrug

Die Kommission sollte es den Betrugsbekämpfungsstellen von Drittländern (die in den Finanzierungsvereinbarungen aufgeführt sind) ermöglichen, potenzielle Unregelmäßigkeiten direkt über das Berichterstattungssystem für Unregelmäßigkeiten zu melden.

Zieldatum für die Umsetzung: 31. Dezember 2023

96 Die meisten vom Hof geprüften Projekte sind auf gutem Weg, um die angestrebten Outputs und Wirkungen zu erreichen. Aufgrund der COVID-19-Pandemie mussten bei den Projekten jedoch einige Anpassungen vorgenommen werden. Die Verwaltungsbehörden zeigten sich bei der Bewältigung von Verzögerungen und anderen pandemiebedingten Schwierigkeiten bei der Durchführung flexibel. Während die meisten Projekte ein großes Potenzial zur Erbringung eines grenzübergreifenden Nutzens hatten, fielen die grenzübergreifenden Auswirkungen bei fünf Projekten unerwartet gering aus, was in einigen Fällen auf COVID-19-Reisebeschränkungen zurückzuführen war. Ein Projekt – eine Regionalstraße – weist bisher keinerlei grenzübergreifende Dimension auf (siehe Ziffern 50–59).

97 Bei den drei Programmen wurden überwiegend programmspezifische Outputindikatoren festgelegt und nur wenige gemeinsame Outputindikatoren zur Überwachung der Fortschritte verwendet. Daher wird die Kommission Schwierigkeiten haben, die Ergebnisse der ENI-CBC-Programme auf Ebene des gesamten Politikbereichs zu aggregieren. Der Hof stieß bei den auf Ebene der Projekte festgelegten Indikatoren auf ähnliche Schwachstellen (siehe Ziffern 60–63).

98 Mit einer Ausnahme wurden alle Projekte in der Stichprobe des Hofes von den Verwaltungsbehörden angemessen überwacht. Das ergebnisorientierte Monitoring ist ein wichtiges Instrument zur unabhängigen Bewertung der Leistung von Projekten in Bezug auf ihre Relevanz, Wirtschaftlichkeit, Wirksamkeit und Nachhaltigkeit. Die Verwaltungsbehörden gingen bei einem solchen Monitoring von Projekten jedoch unterschiedlich vor. Außerdem ist das ergebnisorientierte Monitoring für die Programme des Zeitraums 2021–2027 nicht mehr verpflichtend (siehe Ziffern 64–68).

99 Bei seiner Bewertung der Nachhaltigkeit, die vor der Invasion der Ukraine durch Russland stattfand, konzentrierte sich der Hof auf die Aussichten der Projekte, nachhaltige Ergebnisse zu erzielen. Die Bewertung ergab, dass bei den meisten Projekten in der Stichprobe des Hofes gute Aussichten auf die Erzielung eines nachhaltigen Nutzens bestehen. Bei drei Projekten war die Nachhaltigkeit von externen Faktoren wie dem weiteren Verlauf der COVID-19-Pandemie abhängig, und in einem anderen Fall bestand keine Aussicht auf eine weitere Zusammenarbeit zwischen den Projektpartnern. Im Rahmen der Programme ist jedoch nicht vorgesehen, dass über die Nachhaltigkeit der Ergebnisse von Projekten nach deren Abschluss Bericht erstattet werden muss (siehe Ziffern 69–71).

Empfehlung 4 – Bereitstellung von Orientierungshilfe für das Monitoring der Nachhaltigkeit nach Projektabschluss

Die Kommission sollte – in Form von Rat und Unterstützung – Orientierungshilfe für das Monitoring der Nachhaltigkeit von Projekten (die im Rahmen der ENI-CBC- und der Interreg-NEXT-Programme finanziert werden) bereitstellen und dabei empfehlen, dass im Falle von Projekten, die einen bestimmten Wert überschreiten und/oder eine Infrastrukturkomponente enthalten, den Verwaltungsbehörden über die Nachhaltigkeit der Ergebnisse nach Projektabschluss Bericht erstattet wird.

Zieldatum für die Umsetzung: 31. Dezember 2023

100 Durch die neue Interreg-Verordnung werden alle grenzübergreifenden Programme (sowohl die innerhalb der EU als auch die unter Beteiligung von Drittländern durchgeführten Programme) in einem einheitlichen Regelwerk zusammengeführt, wobei einige Besonderheiten der Interreg-NEXT-Programme erhalten bleiben. In der Verordnung werden Erkenntnisse aus Programmen früherer Zeiträume berücksichtigt und Änderungen eingeführt, die die Verwaltung der neuen Programme vereinfachen und deren Durchführungsbeginn potenziell erleichtern. Mit diesen Änderungen sind jedoch zusätzliche Risiken verbunden, die deutlich machen, wie wichtig ein enges Monitoring durch die Kommission und den Europäischen Auswärtigen Dienst ist (siehe Ziffern 73–79).

101 Insbesondere gibt es für den Zeitraum 2021–2027 keine als Anteil des EU-Beitrags am Gesamtbudget eines Programms festgelegte Obergrenze für die Finanzierung großer Infrastrukturprojekte. Solche Projekte unterliegen nicht mehr der Genehmigung durch die Kommission. Dadurch wird die Überwachung großer Infrastrukturprojekte durch die Kommission eingeschränkt, auch wenn diese Projekte in den Beziehungen zu den Partnerländern von strategischer Bedeutung sein können (siehe Ziffer 80).

Empfehlung 5 – Konsultation aller zuständigen Dienststellen zu großen Infrastrukturprojekten

Angesichts der strategischen Bedeutung großer Infrastrukturprojekte in den bilateralen Beziehungen zu den Partnerländern sollte die Kommission sicherstellen, dass die Generaldirektion Regionalpolitik und Stadtentwicklung (GD REGIO) alle zuständigen Generaldirektionen, den Europäischen Auswärtigen Dienst und die EU-Delegationen im Hinblick auf die Liste der geplanten Projekte und die dazugehörigen Konzeptpapiere konsultiert.

Zieldatum für die Umsetzung: 31. Dezember 2022

102 Für den Finanzierungszeitraum 2021–2027 arbeitete die Kommission eine umfassende Reihe gemeinsamer Output- und Ergebnisindikatoren aus, darunter speziell für die Interreg-Programme bestimmte Indikatoren. Durch die gemeinsamen Indikatoren ist jedoch keine einfache Aggregation gewährleistet, da im Rahmen der einzelnen Programme zusätzlich programmspezifische Indikatoren ausgearbeitet werden können (siehe Ziffer 81).

Empfehlung 6 – Stärkere Verwendung gemeinsamer Indikatoren

Bei der Überprüfung der Entwürfe der Interreg-NEXT-Programme sollte die Kommission die Kohärenz der Indikatoren bewerten und eine größtmögliche Nutzung gemeinsamer Output- und Ergebnisindikatoren fördern.

Zieldatum für die Umsetzung: sofort

103 Die Kommission und der Europäische Auswärtige Dienst nahmen bereits im Jahr 2018 Gespräche über den Finanzierungszeitraum 2021–2027 auf. Aufgrund von Verzögerungen bei der Annahme des Rechtsrahmens wurden der Kommission jedoch erst im Laufe des Jahres 2022 sieben Entwürfe für Interreg-NEXT-Programme zur Genehmigung vorgelegt. Der Beginn der Durchführung der neuen Programme hängt auch davon ab, wie lange es dauert, bis die neuen Finanzierungsvereinbarungen ausgehandelt werden, und in bestimmten Fällen von ihrer Ratifizierung (siehe Ziffern 82–84).

104 Grenzübergreifende Programme haben nicht nur auf regionaler Ebene einen Nutzen erbracht, sondern auch dazu beigetragen, Vertrauen zwischen der EU und ihren Nachbarländern sowie zwischen den Nachbarländern selbst aufzubauen und aufrechtzuerhalten. Bis vor Kurzem waren grenzübergreifende Programme einer der sehr wenigen Bereiche, in denen die EU und Russland noch zusammengearbeitet haben und in ständigem Dialog standen. Im Rahmen einer umfassenderen Reaktion auf die russische Invasion der Ukraine setzte die Kommission die Finanzierungsvereinbarungen für grenzübergreifende Programme mit Russland und Belarus aus. Im Juli 2022 legte die Kommission einen Legislativvorschlag vor, um mit ENI-CBC-Mitteln ukrainische Flüchtlinge zu unterstützen und EU-Begünstigten der ausgesetzten Programme zu helfen. Aufgrund der Invasion sind jedoch an der Hälfte der vorgeschlagenen Interreg-NEXT-Programme starke Zweifel aufgekommen, was deren Zukunft betrifft (siehe Ziffern 85–88).

105 Im Süden bietet der Gemeinsame Monitoringausschuss des Programms für das Mittelmeerbecken weiterhin ein Forum für den Dialog und die Zusammenarbeit zwischen den sieben teilnehmenden EU-Mitgliedstaaten, Israel und den fünf teilnehmenden arabischen Ländern. Die Zahl der gemeinsamen Projekte zwischen israelischen und arabischen Teilnehmern ist jedoch nach wie vor gering, auch wenn bereits die bloße Existenz solcher gemeinsamen Projekte als Erfolg angesehen werden kann (siehe Ziffer 89).

 

Dieser Bericht wurde von Kammer III unter Vorsitz von Frau Bettina Jakobsen, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 8. November 2022 in Luxemburg angenommen.

Anhänge

Anhang I – Karte der ENI-CBC-Programme

Anhang II – Geografischer Geltungsbereich der makroregionalen Strategien und regionalen Initiativen der EU mit Nachbarländern

Anhang III – Ausgewählte Projekte, die eingehend untersucht wurden

Anhang IV – Überblick über die vom Hof vorgenommene Bewertung der geprüften ENI-CBC-Projekte

Abkürzungen und Akronyme

CBC: Cross-border cooperation (grenzübergreifende Zusammenarbeit)

EAD: Europäischer Auswärtiger Dienst

EFRE: Europäischer Fonds für regionale Entwicklung

ENI: Europäisches Nachbarschaftsinstrument

ENPI: Europäisches Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument

GD NEAR: Generaldirektion Nachbarschaftspolitik und Erweiterungsverhandlungen

GD REGIO: Generaldirektion Regionalpolitik und Stadtentwicklung

GOP: gemeinsames operationelles Programm

Interreg NEXT: grenzübergreifende Programme mit benachbarten Partnerländern, die im Finanzierungszeitraum 2021–2027 durchgeführt werden sollen.

Interreg: Akronym, unter dem die Programme für interregionale Zusammenarbeit innerhalb der EU im Allgemeinen bekannt sind.

MED: Programm für das Mittelmeerbecken

PL-BY-UA: Programm Polen–Belarus–Ukraine

ROM: Result-oriented monitoring (ergebnisorientiertes Monitoring)

SEFR: South-East Finland–Russia programme (Programm Südostfinnland–Russland)

TESIM: Technical Support to the Implementation and Management of ENI CBC Programmes (EU-finanziertes Projekt zur technischen Unterstützung bei der Durchführung und Verwaltung von ENI-CBC-Programmen)

UfM: Union für den Mittelmeerraum

Glossar

Europäische territoriale Zusammenarbeit: Rahmen für die grenzübergreifende, transnationale und interregionale Zusammenarbeit, den politischen Austausch und die Durchführung gemeinsamer Maßnahmen, der allgemein als Interreg bezeichnet wird.

Europäischer Fonds für regionale Entwicklung: EU-Fonds, mit dem der wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt in der EU gestärkt werden soll, indem Investitionen finanziert werden, die die sozialen und wirtschaftlichen Ungleichgewichte zwischen den Regionen verringern.

Federführender Begünstigter: eine von den Projektpartnern benannte Einrichtung, die für die Verwaltung und Koordinierung des gesamten Projekts zuständig ist und gegenüber der Verwaltungsbehörde unmittelbar für die operativen und finanziellen Fortschritte aller Projekttätigkeiten verantwortlich zeichnet.

Gemeinsamer Monitoringausschuss: ein Gremium, das die Durchführung eines operationellen Programms beaufsichtigt und mit Vertretern der Behörden von Mitgliedstaaten und Drittländern sowie der Kommission als Beobachter besetzt ist.

Gemeinsamer Programmierungsausschuss: ein Gremium, das Erfordernisse und Prioritäten ermittelt und einen Entwurf des operationellen Programms ausarbeitet. Es setzt sich aus Vertretern der Behörden von Mitgliedstaaten und Drittländern sowie der Kommission als Beobachter zusammen.

Gemeinsames operationelles Programm: Programm, in dem die Prioritäten eines oder mehrerer Mitgliedstaaten und Drittländer und die thematischen Ziele sowie die Verwendung von Mitteln zur Finanzierung von Projekten (Kofinanzierung durch EU, Mitgliedstaaten und Drittländer) festgelegt wird. Das GOP wird von den teilnehmenden Mitgliedstaaten und Drittländern ausgearbeitet und muss von der Kommission genehmigt werden, bevor Zahlungen aus dem EU-Haushalt geleistet werden können.

Gemeinsames Technisches Sekretariat: Büro, das die Verwaltungsbehörde und den Gemeinsamen Monitoringausschuss eines grenzübergreifenden Programms unterstützt, Begünstigte über potenzielle Finanzierungsmöglichkeiten informiert und Unterstützung bei der Projektdurchführung leistet.

Grenzübergreifende Zusammenarbeit: Zusammenarbeit zwischen einem oder mehreren Mitgliedstaaten und einem oder mehreren Drittländern und Gebieten an den angrenzenden Land- und Seeaußengrenzen der Union zu Nachbarländern sowie die transnationale Zusammenarbeit in größeren transnationalen Gebieten oder im Umkreis von Meeresbecken.

Großes Infrastrukturprojekt: im Falle der grenzübergreifenden Zusammenarbeit im Rahmen des Europäischen Nachbarschaftsinstruments ein Projekt, das eine Gesamtheit von Bauarbeiten, Aktivitäten oder Dienstleistungen beinhaltet und von dessen Mittelausstattung mindestens 2,5 Millionen Euro für die Beschaffung von Infrastruktur vorgesehen sein müssen. Diese Projekte werden im Wege der Direktvergabe ausgewählt.

Verwaltungsbehörde: von einem Mitgliedstaat benannte nationale, regionale oder lokale Stelle, die ein mit EU-Mitteln finanziertes Programm verwaltet.

Antworten der Kommission und des Europäischen Auswärtigen Dienstes

https://www.eca.europa.eu/de/Pages/DocItem.aspx?did=62741

Zeitschiene

https://www.eca.europa.eu/de/Pages/DocItem.aspx?did=62741

Prüfungsteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politikbereichen und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Regelkonformität, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer III „Externe Politikbereiche, Sicherheit und Justiz“ unter Vorsitz von Bettina Jakobsen, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand zunächst unter der Leitung von Leo Brincat, Mitglied des Hofes. Herr Brincat wurde unterstützt von seinem Kabinettchef Romuald Kayibanda und der Attachée Annette Farrugia.

Die Prüfung wurde von Bettina Jakobsen, Mitglied des Hofes, abgeschlossen. Frau Jakobsen wurde unterstützt von ihrer Kabinettchefin Katja Mattfolk und der Attachée Aino Rantanen, dem Leitenden Manager Michael Bain und dem Aufgabenleiter Jiri Lang. Zum Prüfungsteam gehörten außerdem Karel Meixner und Erika Söveges. Michael Pyper leistete sprachliche Unterstützung. Giuliana Lucchese bot Unterstützung bei der grafischen Gestaltung.

Endnoten

¹ Für die Zwecke dieses Berichts bezieht sich der Begriff „ENI-CBC-Programme“ auf von der EU im Zeitraum 2014–2020 finanzierte CBC-Programme mit Nachbarländern (Länder der Europäischen Nachbarschaftspolitik und Russland).

² Programming document for EU support to ENI Cross-Border Cooperation (2014–2020), gemeinsames Dokument der Kommission und des EAD, 8.10.2014, S. 4.

³ GD REGIO,Annual Activity Report 2020 – Annexes, Anhang 7I: „Assurance for ENI CBC“ (S. 100).

⁴ Schlussfolgerungen des Europäischen Rates, EUCO 147/14, 16.7.2014, Ziffer 6.

⁵ Durchführungsverordnung (EU) Nr. 897/2014 der Kommission über die Durchführung von Programmen der grenzübergreifenden Zusammenarbeit im Rahmen des Europäischen Nachbarschaftsinstruments.

⁶ GD REGIO,2019 Annual Activity Report, 25.6.2020, S. 15.

⁷ Sonderbericht 14/2021, „Interreg-Zusammenarbeit: Potenzial der grenzübergreifenden Regionen der Europäischen Union noch nicht vollständig ausgeschöpft“.

⁸ Europäische Kommission, Mid-term evaluation of cross border cooperation programmes between IPA II beneficiaries, August 2021.

⁹ Durchführungsverordnung (EU) Nr. 897/2014 der Kommission.

¹⁰ Programming document for EU support to ENI Cross-Border Cooperation (2014–2020), Ziffer 6.3.

¹¹ ENPI CBC Strategy Paper 2007–2013, S. 25–26.

¹² Europäische Kommission, Ex-post Evaluation of ENPI CBC programmes 2007–2013, Januar 2018, Empfehlung 1, S. 57.

¹³ Artikel 3 der Verordnung (EU) 2021/1058 über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung und den Kohäsionsfonds. Spezifische Ziele des EFRE und des Kohäsionsfonds sind 1.) ein wettbewerbsfähigeres und intelligenteres Europa, 2.) ein grüneres Europa, 3.) ein stärker vernetztes Europa, 4.) ein sozialeres und inklusiveres Europa und 5.) ein bürgernäheres Europa.

¹⁴ Artikel 14 der Verordnung (EU) 2021/1059 über besondere Bestimmungen für das aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung sowie aus Finanzierungsinstrumenten für das auswärtige Handeln unterstützte Ziel „Europäische territoriale Zusammenarbeit“ (Interreg). Die Interreg-spezifischen Ziele sind 1.) eine bessere Governance in Bezug auf die Zusammenarbeit und 2.) mehr Sicherheit in Europa.

¹⁵ Artikel 3 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 897/2014 der Kommission.

¹⁶ Artikel 12 und 13 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 897/2014 der Kommission.

¹⁷ Ex-post Evaluation of 2007–2013 ENPI CBC Programmes, Empfehlung 3.1, S. 61.

¹⁸ Zypern, Frankreich, Griechenland, Italien, Malta, Portugal, Spanien sowie Ägypten, Israel, Jordanien, Libanon, Palästina und Tunesien. Die in diesem Bericht verwendete Bezeichnung „Palästina“ ist nicht als Anerkennung eines Staates Palästina auszulegen und lässt die Standpunkte der einzelnen EU-Mitgliedstaaten zu dieser Frage unberührt. Im Jahr 2019 schloss sich Algerien als vierzehntes Land offiziell dem Programm an. Die Finanzierungsvereinbarung wurde jedoch noch nicht unterzeichnet.

¹⁹ Siehe Website der Kommission zur regionalen Zusammenarbeit mit Partnern in der südlichen Nachbarschaft (in englischer Sprache).

²⁰ Im Oktober 2020 beschloss der Rat, die Zusammenarbeit mit den zentralen belarussischen Behörden einzuschränken, die Zusammenarbeit im Rahmen der Östlichen Partnerschaft auf nichtpolitischer Ebene jedoch fortzusetzen und gleichzeitig die Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft zu intensivieren. Mit Wirkung vom 28. Juni 2021 setzten die belarussischen Behörden ihre Teilnahme an der Östlichen Partnerschaft aus.

²¹ Ex-post Evaluation of 2007–2013 ENPI CBC Programmes, Empfehlung 2.1, S. 59.

²² Auf der Website des MED-Programms veröffentlichte Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen für Kapitalisierungsprojekte.

²³ „The Background analysis on future NDICI CBC programmes“, Entwurf des Abschlussberichts, 22. November 2019, Anhänge 1, 2 und 5.

²⁴ Im Falle des SEFR-Programms beschränkte sich diese Konsultation auf große Infrastrukturprojekte.

²⁵ Die EU-Delegationen in Jordanien, dem Libanon, Russland und Tunesien. Die EU-Delegation in der Ukraine bildete die einzige Ausnahme.

²⁶ Kommission und EAD, Joint paper on Interreg NEXT Strategic Programming 2021–2027, 20.1.2020.

²⁷ Ex-post Evaluation of 2007–2013 ENPI CBC Programmes, Empfehlung 2.1, S. 59–60.

²⁸ Auf der Grundlage von Daten aus der Keep.eu-Datenbank, die am 5.4.2022 heruntergeladen wurden.

²⁹ TESIM, Managing the risks of the ENI CBC programmes, Juli 2019, Abschnitt 4.4.

³⁰ Leitfaden vom 11.9.2017, Ref. Ares(2017)4429026, S. 2.

³¹ Aktueller Stand der ENI-CBC-Programme im Oktober 2021, von TESIM konsolidierte und der Kommission übermittelte Finanzdaten.

³² TESIM, „Measures to minimise the risk of Partner Country liabilities“, November 2021, S. 2.

³³ Durchführungsverordnung (EU) 2020/879 der Kommission.

³⁴ Spezifische Leistungsbeschreibung für die Halbzeitbewertung von Programmen der grenzübergreifenden Zusammenarbeit zwischen IPA-II-Begünstigten, S. 8.

³⁵ Programming document for EU support to ENI Cross-Border Cooperation (2014–2020), Ziffer 6.5.

³⁶ Guidance for developing result indicators in ENI CBC programmes, Interact ENPI, Dezember 2014.

³⁷ Protokoll der Sitzung der Arbeitsgruppe für Monitoring und Evaluierung, die im Rahmen von TESIM organisiert wurde, 13.–14. Dezember 2016, S. 4.

³⁸ Artikel 78 Absatz 3 der Durchführungsverordnung (EU) Nr 897/2014 der Kommission.

³⁹ Factsheet on result-oriented monitoring, 19.9.2019, S. 3.

⁴⁰ Nähere Einzelheiten sind der folgenden Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen zu entnehmen: Performance, monitoring and evaluation of the European Regional Development Fund, the Cohesion Fund and the Just Transition Fund in 2021-2027, SWD(2021) 198 final.

⁴¹ Siehe Artikel 41–45 der Verordnung (EU) 2021/1060 – „Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen“.

⁴² Artikel 39 Absatz 3 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 897/2014 der Kommission.

⁴³ Vorschlag der Kommission für die Interreg-Verordnung COM(2018) 374, 29.5.2018.

⁴⁴ Background analysis on the future NDICI CBC programmes, Entwurf des Abschlussberichts, 22. November 2019.

⁴⁵ Joint paper on Interreg NEXT Strategic Programming 2021–2027.

⁴⁶ Eine vollständige Übersicht über die 22 regulatorischen Änderungen ist dem folgenden Dokument zu entnehmen: TESIM,Key features of Interreg NEXT and main changes compared to the ENI CBC Implementing Rules, Stand von Juli 2021.

⁴⁷ Siehe Erwägungsgrund 5 und Artikel 20 der Verordnung (EU) 2021/1237 der Kommission zur Feststellung der Vereinbarkeit bestimmter Gruppen von Beihilfen mit dem Binnenmarkt in Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union.

⁴⁸ Verordnung (EU) 2021/1059.

⁴⁹ Ebd., Artikel 32.

⁵⁰ Ebd., Artikel 59 Absatz 2 und 3.

⁵¹ Ebd., Artikel 52 Absatz 3.

⁵² TESIM, CBC NEXT: the voices of Partner Countries were heard, 1.7.2021.

⁵³ Artikel 57 Absätze 3 und 4 der Verordnung (EU) 2021/1059.

⁵⁴ Anhang 1 der Verordnung (EU) 2021/1058.

⁵⁵ Siehe die methodologischen Beschreibungen für die einzelnen Indikatoren in Anhang 1 der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen SWD(2021) 198 zu Leistung, Monitoring und Evaluierung, 8.7.2021.

⁵⁶ Joint paper on Interreg NEXT Strategic Programming 2021–2027.

⁵⁷ Durchführungsbeschluss (EU) 2022/74 der Kommission und Durchführungsbeschluss (EU) 2022/75 der Kommission.

⁵⁸ Darin enthalten sind 100 Millionen Euro, die ursprünglich für das Mittelatlantik-Programm bereitgestellt wurden, welches später gestrichen wurde.

⁵⁹ Diese Änderung wurde in den Durchführungsbeschlüssen der Kommission desselben Monats noch nicht berücksichtigt. Siehe den englischsprachigen Nachrichtenartikel Modification of the Programme for the years 2021-2027, 11.1.2022.

⁶⁰ Durchführungsbeschluss der Kommission C(2022) 5740 zur Festlegung des mehrjährigen Strategiedokuments für Programme für externe grenzübergreifende Zusammenarbeit, 12.8.2022.

⁶¹ Pressemitteilung,Kommission setzt grenzübergreifende und transnationale Zusammenarbeit mit Russland und Belarus aus, 4.3.2022.

⁶² Der Vorschlag umfasst Änderungen der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen und der Verordnung zum Europäischen Hilfsfonds für die am stärksten benachteiligten Personen. Siehe Pressemitteilung der Kommission, 8.3.2022.

⁶³ Vorschlag der Kommission für eine Verordnung COM(2022) 362 mit spezifischen Bestimmungen zum Umgang mit Beeinträchtigungen der Programmdurchführung bei ENI-CBC-Programmen, 22.7.2022.

⁶⁴ Ägypten, Jordanien, Libanon, Palästina und Tunesien.

⁶⁵ Projekte Artolio,Decost, SME4smartcities.

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PDF	ISBN 978-92-847-9131-6	ISSN 1977-5644	doi:10.2865/334174	QJ-AB-22-025-DE-N
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